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篇1

首先，行政裁決派生于過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這使其在現(xiàn)實(shí)情況下的合理性受到質(zhì)疑。建國(guó)以后，我們借鑒蘇聯(lián)模式，建立了各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化管理體制；國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制非常嚴(yán)密，市民社會(huì)沒(méi)有生成的空間，大多數(shù)事項(xiàng)都首先甚至最終通過(guò)行政途徑獲得調(diào)控和解決。這樣的理念很自然體現(xiàn)到了國(guó)家制定的法律之中，在我國(guó)較早期出臺(tái)的《土地管理法》、《森林法》、《專利法》、《商標(biāo)法》等法律當(dāng)中都設(shè)置了一些“行政先行處理”程序。行政裁決就是行政干預(yù)民事糾紛的重要手段之一，但是，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家和社會(huì)日益分離，行政權(quán)逐漸退出了一些社會(huì)領(lǐng)域，社會(huì)及其成員的自利不斷豐富和完善。根據(jù)“私法自治”的原理，政府最佳的角色似乎是“調(diào)停者”而不是“決定者”。民事主體對(duì)于相互之間的法律糾紛不能協(xié)商解決的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)民事法律向人民法院提起民事訴訟。然而現(xiàn)在依然有不少法律規(guī)定了某些民事糾紛如果與行政管理職權(quán)密切相關(guān)，公民不能直接提起民事訴訟，而必須經(jīng)過(guò)行政裁決這樣的前置程序。但面對(duì)變化了的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，人們不禁要問(wèn)，行政裁決是否還有存在的必要呢？

其次，行政裁決長(zhǎng)期缺乏健全的制度性規(guī)范。行政裁決面對(duì)的是與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛，這就要求行政裁決機(jī)關(guān)既要具備專門的行政專業(yè)素養(yǎng)，又能保持客觀、中立的位置，理性的作出決定。此種要求必須通過(guò)建立完善的行政裁決制度予以保障。遺憾的是，目前我國(guó)既沒(méi)有統(tǒng)一的行政裁決法律，也沒(méi)有在專門的行政領(lǐng)域?qū)π姓脹Q制度進(jìn)行具體的規(guī)定，而僅僅在一些法律中作了模糊而籠統(tǒng)的規(guī)定。如《土地管理法》第16條第一、第二款規(guī)定“土地所有權(quán)和適用權(quán)爭(zhēng)議，有當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由人民政府處理”，“單位之間的爭(zhēng)議由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理?！蹦敲淳烤剐姓C(jī)關(guān)應(yīng)該如何受理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，是否需要成立專門的裁決機(jī)構(gòu)，裁決人員應(yīng)當(dāng)具備什么樣的資格，裁決應(yīng)當(dāng)怎么進(jìn)行，是否應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取爭(zhēng)議雙方的意見(jiàn)，是否需要搜集證據(jù)、如何搜集證據(jù)，如何確認(rèn)證據(jù)等規(guī)范都付闕如。這種嚴(yán)重缺乏具體規(guī)則的行政裁決所導(dǎo)致的后果是，既不能保證立案程序的公平性，也不能確保實(shí)體處理結(jié)果的合法與準(zhǔn)確性。由于行政裁決是具體行政行為，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，有權(quán)依法向人民法院提起行政訴訟。不少行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政裁決不但沒(méi)有及時(shí)消除社會(huì)矛盾，使民事糾紛偃旗息鼓，反而引發(fā)新的行政糾紛，這種“引火燒身”的結(jié)果著實(shí)讓一些行政機(jī)關(guān)感到困惑，行政機(jī)關(guān)裁決民事糾紛究竟是否還有必要呢？

二、服務(wù)型政府的功能定位

任何行政法律制度都根植于其生存的環(huán)境之中，并與之休戚相關(guān)。意欲判斷行政裁決在當(dāng)代存在的必要性與合理性，就必須將其置身于我國(guó)目前正在積極構(gòu)建的服務(wù)型政府的背景下，服務(wù)型政府的功能定位將決定著行政裁決的發(fā)展方向。

經(jīng)過(guò)30年的改革開(kāi)放，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的重大進(jìn)展，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大的變化，怎樣改革行政管理體制，建設(shè)與之相匹配的政府管理模式業(yè)已成為關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。2005年總理在十屆人大三次會(huì)議上作的《政府工作報(bào)告》中正式提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，2007年總書記在黨的《十七大報(bào)告》中指出要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府已被確立為我國(guó)各級(jí)政府及其職能部門為社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展提供更好的公共服務(wù)的基本價(jià)值目標(biāo)。在公共行政學(xué)上，一種較為學(xué)者們普遍接受的觀點(diǎn)認(rèn)為，服務(wù)型政府是“在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以為人民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府?！眥3}如此定義服務(wù)型政府顯然過(guò)于抽象與模糊，于是有學(xué)者提出服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括以下幾點(diǎn)：“以人為本”、“執(zhí)政為民”是服務(wù)型政府的治理理念；由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變是服務(wù)型政府的發(fā)展目標(biāo)：“依法行政”是服務(wù)型政府的行為準(zhǔn)則：“顧客導(dǎo)向”是服務(wù)型政府的服務(wù)模式：“違法必究”是服務(wù)型政府的問(wèn)責(zé)機(jī)制{4}.服務(wù)型政府在經(jīng)濟(jì)上主要職能是制定公平規(guī)則，確保市場(chǎng)經(jīng)的有效運(yùn)行，彌補(bǔ)市場(chǎng)之不足，為社會(huì)提供市場(chǎng)不能夠提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)；在政治上樹(shù)立以民為本的治理理念，為社會(huì)各階層提供一個(gè)安全、平等和民主的制度環(huán)境；在社會(huì)問(wèn)題上，從長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光、全局利益出發(fā)，協(xié)調(diào)社會(huì)沖突，提供社會(huì)福利，確保社會(huì)健康發(fā)展{5}.

筆者認(rèn)為，從行政法的視角看，就服務(wù)型政府的功能定位而言，首先應(yīng)當(dāng)將“服務(wù)”作為法的一般原則以指導(dǎo)公權(quán)力的行使，將為公民、法人或者其他組織提供良好的公共服務(wù)作為其行為的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。為此，當(dāng)其他的行政理念如秩序價(jià)值與服務(wù)理念相沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)以后者為優(yōu)先考慮。其次，在服務(wù)理念或者原則的指引下，應(yīng)當(dāng)重構(gòu)或者調(diào)整目前的行政法律體系。有些領(lǐng)域政府權(quán)力必須限制，給予行政相對(duì)人自由行動(dòng)的空間，而政府只是通過(guò)制定行為規(guī)范，間接而消極地進(jìn)行管理。在有些領(lǐng)域，政府就必須摒棄消極的立場(chǎng)轉(zhuǎn)而積極的通過(guò)自己的公權(quán)力行為進(jìn)行直接的干預(yù)；但是不論何種立場(chǎng)，服務(wù)型政府與以往注重管制的政府形態(tài)都有天壤之別，這必然需要在政府行為上破除現(xiàn)有法制的“藩籬”，但脫離法制駕馭的“絕對(duì)權(quán)力”的任意馳騁無(wú)論如何將是一種危險(xiǎn)，善良的行為也可能造成對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的傷害，因此，就需要新的行政法駕馭約束。

前述分析不難看出，服務(wù)型政府要求當(dāng)代的公共行政必須具備以下幾種行政職能：第一，管制行政職能。傳統(tǒng)意義上的管制行政也有稱“規(guī)制行政”，是旨在通過(guò)限制私人的權(quán)利、自由，以實(shí)現(xiàn)行政目的的行政活動(dòng)?！袄?，交通規(guī)制、建筑規(guī)制、經(jīng)濟(jì)規(guī)制等。這些都是通過(guò)規(guī)制個(gè)人及企業(yè)的活動(dòng)，以維持秩序，或者實(shí)現(xiàn)防止危險(xiǎn)的行政作用?！眥6}規(guī)制行政經(jīng)歷了從消極的維持社會(huì)秩序的警察行政，到當(dāng)代消極行政兼有為形成良好的自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境，而展開(kāi)對(duì)私人的權(quán)利、自由施加制約的積極行政。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，政府的公共權(quán)力需要從市場(chǎng)和社會(huì)適當(dāng)?shù)赝顺?，但其中又要保留一定的管理職能，為?jīng)濟(jì)活動(dòng)和公民權(quán)利提供可靠的秩序保障。第二，給付行政職能。給付行政是從德國(guó)學(xué)者福斯多夫（E.Forsthoff）提出的“行政作為給付主體”之概念出發(fā)，針對(duì)人民生存條件及改善以保障及生存照顧為重心，所為直接之促進(jìn)或分配之行政{7}.大陸法系國(guó)家和地區(qū)一般將給付行政細(xì)分為提供基礎(chǔ)設(shè)施之行政、社會(huì)行政、促進(jìn)（助長(zhǎng)）行政和資訊行政。強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國(guó)家的任務(wù)就是為行政相對(duì)人的生存和發(fā)展提供盡可能完善的公共產(chǎn)品和服務(wù)。經(jīng)過(guò)多年工業(yè)化發(fā)展，雖然昔日的“生存照顧”的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了重大的發(fā)展，現(xiàn)在的“生存照顧概念強(qiáng)調(diào)政府及其它行政主體必須提供各種不同的服務(wù)措施，例如建立妥善的公共事業(yè)、社會(huì)救濟(jì)、文教事業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)制度是公民在衣食住行之生活工作教育等方面，得到國(guó)家最多的服務(wù)與最大的照顧。同時(shí)也著眼于國(guó)家經(jīng)濟(jì)之繁榮或衰頹，往往是國(guó)家命脈及民生福利所系。故振興國(guó)家之經(jīng)濟(jì)，亦是國(guó)家行政責(zé)無(wú)旁貸之任務(wù)之一?！眥8}規(guī)制行政和給付行政是政府的兩項(xiàng)基本職能，其比重會(huì)隨著政府管理領(lǐng)域的變化和行政方式的擅變而發(fā)生變遷。不僅如此，在服務(wù)型政府的背景下，兩者都必須共同遵循一個(gè)共同的更高的行政理念，即服務(wù)行政。包括規(guī)制行政和給付行政在內(nèi)的公共行政的活動(dòng)空間、行為理念、行政方式的設(shè)置都是為了政府更好地實(shí)現(xiàn)履行服務(wù)的職能。第三，非權(quán)力行政。政府通過(guò)行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政指導(dǎo)、行政合同等方式與公民、法人或者其他組織形成公法法律關(guān)系，挖掘民間的潛能，通過(guò)政府與民間的協(xié)作，更好的達(dá)成行政目標(biāo)。第四，解紛行政?，F(xiàn)代社會(huì)利益主體多元化趨勢(shì)日益明顯，從而在社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活中難免發(fā)生各種矛盾沖突，這些發(fā)生于公民之間或者公民與公權(quán)力主體之間的矛盾沖突涉及一些與政府管理有關(guān)的專門性問(wèn)題，糾紛的數(shù)量龐大且呈不斷上升的趨勢(shì)，法院已經(jīng)不能及時(shí)處置，這就需要通過(guò)賦予政府一定的權(quán)限，建立各種行政內(nèi)部的糾紛解決機(jī)制。這就是為何當(dāng)代法治發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)不斷建立并強(qiáng)化行政裁判所、訴愿委員會(huì)等行政裁決機(jī)構(gòu)的緣由。我國(guó)的行政裁決制度就是行政系統(tǒng)為公民提供的一種廉價(jià)、高效的行政解決糾紛的手段，在服務(wù)型政府的背景下，在服務(wù)行政的框架內(nèi)應(yīng)該有其廣闊的發(fā)展空間。

三、服務(wù)型政府的行政裁決職能

改革開(kāi)放30年來(lái)，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向、以“小政府、大社會(huì)”為模式的社會(huì)改革，正加快國(guó)家與社會(huì)的分化和社會(huì)主義條件下市民社會(huì)形成的步伐。盡管目前國(guó)家與市民社會(huì)相分離的進(jìn)程尚未完成，甚至有人認(rèn)為現(xiàn)在“國(guó)家權(quán)力已經(jīng)基本上在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域獲得了較大的自主性。但在社會(huì)領(lǐng)域，政府仍然控制了大部分的社會(huì)權(quán)力”{9}不過(guò)，國(guó)家與市民社會(huì)的這種二元有機(jī)互動(dòng)架構(gòu)的不斷形成和發(fā)展，將進(jìn)一步改造國(guó)家的權(quán)力運(yùn)作模式和促進(jìn)市民社會(huì)走向成熟，并最終為社會(huì)主義民主和法治奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。“在社會(huì)主義條件下，消除了市民社會(huì)與國(guó)家的二元對(duì)立，因而能最大限度的貫徹國(guó)家服從服務(wù)于市民社會(huì)的’民主契約’精神。”{10}就行政裁決制度而言，其產(chǎn)生之初衷出于公權(quán)力對(duì)私人權(quán)利進(jìn)行干預(yù)、制約，進(jìn)而達(dá)到國(guó)家秩序目標(biāo)的需要；然而現(xiàn)在一方面通過(guò)行政改革，國(guó)家行政權(quán)力為公民讓出了相當(dāng)大的活動(dòng)空間，另一方面，根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，行政裁決權(quán)在相關(guān)的領(lǐng)域被保留，其行為方式和價(jià)值理念似乎也隨著社會(huì)的發(fā)展正在發(fā)生悄然的改變。

這種變化體現(xiàn)在3個(gè)方面：第一，從行政機(jī)關(guān)壟斷行政裁決權(quán)到民間組織也可獲得裁決權(quán)。以民商事仲裁為例，[1]，1994年的《仲裁法》出臺(tái)之前，公民因民商事糾紛需要有關(guān)的行政主管部門進(jìn)行裁決。但是該法頒布以后，這種裁決權(quán)從行政機(jī)關(guān)剝離出來(lái)交由作為民間組織的仲裁委員會(huì)實(shí)施。根據(jù)《仲裁法》的規(guī)定，仲裁委員會(huì)由具有法定資格的獨(dú)立的專家組成，通過(guò)他們的中立地位和適應(yīng)專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在保留仲裁權(quán)威的同時(shí)又適應(yīng)了的專業(yè)特點(diǎn)。第二，行政裁決一般不再具有終局性?，F(xiàn)在，盡管在一些行政領(lǐng)域行政裁決制度被保存下來(lái)，即一些民間糾紛仍然需要行政機(jī)關(guān)先行處理，但很多不再是終局決定；公民對(duì)行政裁決不服的還可以向人民法院提訟。如修改后的《商標(biāo)法》和《專利法》都規(guī)定了對(duì)于商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)和專利復(fù)審委員會(huì)的行政裁決結(jié)果不服的，可以提訟，而之前上述機(jī)構(gòu)的裁決在法律上屬于不可訴的終局行為。這樣做的意義在于，一方面發(fā)揮了行政機(jī)關(guān)在解決與行政管理密切相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議上的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，盡可能地為法院減少訟累，另一方面又能夠防止行政濫權(quán)，保證公民的“司法最終救濟(jì)權(quán)”。第三，行政裁決的價(jià)值類型發(fā)生變遷。從先前的管制型逐漸演變?yōu)榉?wù)型。從先前的重在通過(guò)行政權(quán)強(qiáng)制消除爭(zhēng)議，演變?yōu)樽⒅乇Ｗo(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益，為及時(shí)高效地解決民間糾紛提供一種新的方式。筆者認(rèn)為，如今的行政裁決盡管依然具有管制行政的功能，但其所體現(xiàn)的更為重要的價(jià)值在于政府通過(guò)利用自身熟悉行政專業(yè)事務(wù)的優(yōu)勢(shì)為社會(huì)提供高效的糾紛裁決機(jī)制，及時(shí)解決糾紛，保障公民的合法權(quán)益，鼓勵(lì)并促進(jìn)社會(huì)的文明進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展。

可以肯定地說(shuō)，在服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，發(fā)展和完善行政裁決制度有重要的現(xiàn)實(shí)意義。除了需要保留并發(fā)揮現(xiàn)有的行政裁決服務(wù)功能外，在服務(wù)型政府的架構(gòu)中，行政裁決應(yīng)當(dāng)具有更為廣闊的發(fā)展空間。在很多私人活動(dòng)領(lǐng)域產(chǎn)生的民事糾紛，比如業(yè)主與開(kāi)發(fā)商、物業(yè)管理公司之間的糾紛；顧客與生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者之間的糾紛；乘客與公交公司、鐵路部門、航空公司之間的糾紛等都可以嘗試設(shè)立并運(yùn)用行政裁決制度；另外，也可以在一些行政管理方式上嘗試進(jìn)行變革和創(chuàng)新，將原本調(diào)整行政審批或者行政許可、行政確認(rèn)等方式調(diào)控的行政事項(xiàng)，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)行政裁決的方式調(diào)整。比如物價(jià)部門的價(jià)格審批制度可以通過(guò)采取行政裁決的方式進(jìn)行。只要建立完善的行政裁決的程序制度，其實(shí)施效果應(yīng)該比行政審批制度更好，更能保證價(jià)格管理方面做到公正、合理。不妨對(duì)英國(guó)的行政裁判制度作有益的制度借鑒。英國(guó)的行政裁判所制度引起我們的關(guān)注由來(lái)已久，但是以前我們常常是作為行政復(fù)議的參照物而去考察它，忽視了英國(guó)的行政裁判所的決定還可以包括類似我國(guó)行政法上的行政裁決行為。王名揚(yáng)先生認(rèn)為，“英國(guó)的行政裁判所不僅受理行政機(jī)關(guān)和公民之間的爭(zhēng)端，有些行政裁判所還受理公民之間的爭(zhēng)端，這是因?yàn)楣裰g的某些爭(zhēng)端和社會(huì)政策密切聯(lián)系?！眥11}由于兼有這兩種行為，所有英國(guó)的行政裁判所無(wú)論在數(shù)量上還是在受理案件的管轄范圍上都是大的。按照王名揚(yáng)先生1980年代的統(tǒng)計(jì)，英國(guó)當(dāng)時(shí)的行政裁判所中受行政裁判所和調(diào)查法支配的就有50多種，數(shù)目超過(guò)2000多個(gè){12}，如果再算上不受該法調(diào)整的其他行政裁判所，其規(guī)模極為龐大。這些行政裁判所受理行政管理密切相關(guān)的民間糾紛，保證社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，保護(hù)公民的合法權(quán)益，減輕普通法院的訴訟壓力發(fā)揮關(guān)鍵性的作用。

四、行政裁決制度的規(guī)范化發(fā)展

學(xué)者們就行政裁決制度本身如何完善提出了很多有益的建議和意見(jiàn)。學(xué)者郭永長(zhǎng)和楊素華認(rèn)為，行政主體的行政裁決權(quán)只能由法律明確授權(quán)；行政裁決應(yīng)堅(jiān)持行政合法性原則、行政合理性原則、回避原則、行政調(diào)解原則、立裁分離、裁執(zhí)分離原則、經(jīng)濟(jì)效率原則；應(yīng)當(dāng)確定行政裁決事項(xiàng)的主管或管轄機(jī)關(guān)和建立專門的行政裁決機(jī)構(gòu)；行政裁決程序應(yīng)當(dāng)法律化；應(yīng)當(dāng)建立行政裁決的行政附帶民事復(fù)議制度、行政附帶民事訴訟制度、對(duì)選擇復(fù)議或訴訟由當(dāng)事人選擇，對(duì)復(fù)議決定不服的還可以提訟；應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)際性行政裁決的立法{12}.吳漢全先生認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)規(guī)范行政裁決機(jī)構(gòu)、行政裁決人員的職權(quán)；行政裁決程序應(yīng)當(dāng)公開(kāi)化；行政裁決過(guò)程應(yīng)當(dāng)透明化{13}.學(xué)者周佑勇、尹建國(guó)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立重建獨(dú)立的層階式行政裁決機(jī)構(gòu)體系；加強(qiáng)裁決人員專業(yè)化建設(shè)與強(qiáng)化獨(dú)立性保障措施；完善聽(tīng)證、回避、職能分離與公開(kāi)等基本的行政裁決程序制度；構(gòu)建完備的行政裁決程序制度；改進(jìn)行政裁決的司法審查制度{14}.上述學(xué)者對(duì)構(gòu)建和完善我國(guó)的行政裁決制度提出的意見(jiàn)和建議其中不少無(wú)疑是建設(shè)性的，對(duì)于以后我們制定專門的行政裁決法律制度具有重要的理論參考價(jià)值。重復(fù)設(shè)計(jì)行政裁決法律體系并非本文的旨趣，然而一些有關(guān)行政裁決的基礎(chǔ)性問(wèn)題的討論對(duì)規(guī)范我國(guó)的行政裁決制度可能更具有關(guān)鍵性的影響。

第一，行政裁決內(nèi)涵的拓展。目前的行政法教科書一般都將行政裁決的領(lǐng)域限定在于權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛、損害賠償糾紛三大類[2].筆者認(rèn)為，這種界定過(guò)于模糊和狹隘。除上述3類糾紛外，其實(shí)還可以將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇。1994年《仲裁法》出臺(tái)之前，民商事糾紛和其他法律糾紛都由行政主管部門仲裁，該法頒布實(shí)施以后，我國(guó)的仲裁制度發(fā)生了重大變化。根據(jù)該法規(guī)定，《仲裁法》調(diào)整范圍是“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛”，“婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)、扶養(yǎng)、繼承糾紛；依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的行政爭(zhēng)議”不能申請(qǐng)仲裁。繼而在地級(jí)市以上設(shè)立了相應(yīng)的的仲裁委員會(huì)，對(duì)上述民商事糾紛實(shí)施仲裁。人們習(xí)，慣性通過(guò)對(duì)仲裁委員會(huì)民間性法律身份的判斷，將《仲裁法》所規(guī)定的仲裁稱為“民間仲裁”。將其他仍然由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的仲裁，如勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁，稱為“行政仲裁”。行政仲裁目前主要包括兩大類，即行政系統(tǒng)外部的行政仲裁和行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政仲裁。外部的行政仲裁目前主要的是勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁，根據(jù)《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁條例》以及新近出臺(tái)的《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，對(duì)于企業(yè)和工人之間產(chǎn)生的勞動(dòng)爭(zhēng)議，由勞動(dòng)行政部門組成專門的勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)實(shí)施仲裁。目前類似這樣的行政仲裁正在不斷的增加，如競(jìng)技體育領(lǐng)域正嘗試建立體育仲裁制度。內(nèi)部行政仲裁是行政系統(tǒng)以及具有公共管理職能的事業(yè)組織內(nèi)部建立的，針對(duì)公務(wù)人員與所在的行政機(jī)關(guān)或者事業(yè)組織之間的法律糾紛實(shí)施的仲裁活動(dòng)。如2006年實(shí)施的《公務(wù)員法》規(guī)定，聘任制公務(wù)員與所在行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生人事糾紛的，公務(wù)員可以向有關(guān)部門提起行政仲裁請(qǐng)求。

在理論和實(shí)務(wù)上，仲裁有民間仲裁和行政仲裁之說(shuō)，前者適用《仲裁法》，后者依據(jù)其他單行的法律、法規(guī)規(guī)章。兩者在法律性質(zhì)上究竟是否存有重大區(qū)別呢？他們針對(duì)的都是民事糾紛（民間仲裁針對(duì)的是民事主體之間的民商事糾紛，行政仲裁針對(duì)的是公民與其單位之間的民事糾紛）；兩者都是由仲裁機(jī)構(gòu)居于中立者的地位實(shí)施仲裁。所不同者只在于民間仲裁由仲裁委員會(huì)實(shí)施，行政仲裁由行政機(jī)關(guān)（一般是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部成立的臨時(shí)性仲裁組織）實(shí)施。按《仲裁法》規(guī)定設(shè)立的仲裁委員會(huì)實(shí)施民商事仲裁，就該仲裁的法律性質(zhì)而言，它是民間機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)法律的授權(quán)實(shí)施的仲裁行為。從行政法理上分析，其組織的法律性質(zhì)屬于法律法規(guī)授權(quán)組織，屬行政主體的范疇。既然仲裁委員會(huì)是行政主體，其實(shí)施的仲裁與行政機(jī)關(guān)實(shí)施的仲裁并無(wú)實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，應(yīng)當(dāng)就是行政仲裁。而行政仲裁在實(shí)施主體、行為對(duì)象等關(guān)鍵要素方面又與行政裁決無(wú)異；由此，將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇就變得順理成章了。

第二，行政裁決是否應(yīng)當(dāng)“司法化”或者一裁終局。針對(duì)有些行政裁決機(jī)關(guān)擔(dān)心成為行政訴訟被告，理論與實(shí)務(wù)界就有了一種主張將行政裁決司法化或者一裁終局的思潮，認(rèn)為裁決的司法化或者終局性可以使行政裁決機(jī)關(guān)放心決斷而不必因裁決而成為被告。如果行政裁決是司法行為，公民對(duì)其不服向法院提出民事上訴。在近年出臺(tái)一些法律中就有公民對(duì)行政裁決結(jié)果不服的可以向人民法院提起民事訴訟的規(guī)定。如《勞動(dòng)法》就規(guī)定，公民對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)的裁決不服的，依法可以提起民事訴訟?！吨俨梅ā芬?guī)定公民對(duì)仲裁委員會(huì)的仲裁決定不服，除仲裁決定存在法定的違法情形可以申請(qǐng)人民法院撤銷外，不能就仲裁決定提訟。這樣的做法并不符合行政法的基本原理。既然行政裁決在行政法上是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的職權(quán)行為，是具體行政行為的種類之一，那么法律強(qiáng)制規(guī)定公民只能提起民事訴訟或者禁止訴訟都是沒(méi)有理由的。

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，英國(guó)和美國(guó)行政界和法學(xué)界作過(guò)廣泛的討論。行政界認(rèn)為行政裁判所應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)構(gòu)的一部分，幫助完成行政任務(wù)，應(yīng)受行政機(jī)關(guān)控制。法學(xué)界包括弗蘭克斯委員會(huì)的成員則認(rèn)為，行政裁判所應(yīng)當(dāng)成為司法機(jī)構(gòu)的一部分，應(yīng)按司法審判規(guī)則運(yùn)作。從本質(zhì)上看，行政裁判所是按議會(huì)旨意設(shè)立的審判機(jī)構(gòu)，不是行政機(jī)構(gòu)的一部分，當(dāng)然也不能等同于法院{11}139.因此，這種主張并沒(méi)有被議會(huì)所接受。在2006年議會(huì)的《裁判所、法院和調(diào)查法》中，依然將裁判所確定為行政機(jī)構(gòu)。美國(guó)聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，行政裁決是行政機(jī)關(guān)最為中立的第三方，利用其行政管理的專業(yè)知識(shí)對(duì)行政職務(wù)或者行政以及其他的正義作出的最后決定。1946年《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，行政裁決是行政機(jī)關(guān)除制定法規(guī)以外所作出的最后決定的全部或一部，可以采取肯定的、否定的、禁止的、確認(rèn)的形式（包括批準(zhǔn)許可證在內(nèi)）。由此可以認(rèn)為，美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》所指的行政裁決是指行政機(jī)關(guān)作出能夠影響當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)的一切具體決定的行為{15}.英國(guó)和美國(guó)都傾向于將行政裁決確定為行政行為更有利于其功能的發(fā)揮。事實(shí)上，人們期望的通過(guò)行政裁決的“司法化”解決其裁決的公正性問(wèn)題，完全可以通過(guò)在傳統(tǒng)的層級(jí)行政體系之外建立相對(duì)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)代國(guó)家所擔(dān)負(fù)的任務(wù)不再只是典型的治安、外交、國(guó)防事務(wù)，因此“典型的、層級(jí)制的行政組織，就不能完全應(yīng)付行政任務(wù)的需要，而必須發(fā)展出一些擺脫層級(jí)制行政體系的組織形態(tài)?！钡聡?guó)學(xué)者FridoWagner就認(rèn)為“假使行政組織所從事的工作具有’不受指示拘束’（weisungsfrei）的必要性的話，就有可能賦予其某種組織上的獨(dú)立性?！眥16}從目前我國(guó)的法治與社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀看，將行政裁決機(jī)構(gòu)從層級(jí)制行政系統(tǒng)獨(dú)立出來(lái)成為相對(duì)獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)，更利于該制度的發(fā)展及其功能的更好發(fā)揮。

第三，行政裁決的理念轉(zhuǎn)換。學(xué)者們提出的從實(shí)體法和程序法的角度規(guī)范行政裁決的設(shè)想固然有一定參考價(jià)值，但筆者認(rèn)為，規(guī)范我國(guó)的行政裁決制度時(shí)還要考慮，或者更重要的應(yīng)當(dāng)考慮有關(guān)的理念問(wèn)題。行政裁決的稱謂首先給人的一種感覺(jué)是：行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的裁決是一種行政機(jī)關(guān)的單方?jīng)Q定行為，其中立性特點(diǎn)比較單薄，而管制行政的色彩較濃。這種理念體現(xiàn)到行政裁決實(shí)踐中，就表現(xiàn)為行政裁決人員缺少中立者意識(shí)和程序、證據(jù)觀念，從而在行政裁決時(shí)隨意作出裁決決定。筆者建議，可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆ǜ拍钷D(zhuǎn)換，將“行政裁決”改稱為“行政仲裁”，仲裁突出的中立性可能更有利于促使行政裁決機(jī)關(guān)及其人員養(yǎng)成公正裁判意識(shí)；并認(rèn)識(shí)到自己應(yīng)當(dāng)居中裁判案件；嚴(yán)格依照法定程序和法定的證據(jù)規(guī)則裁判；調(diào)查事實(shí)，適用法律做出準(zhǔn)確的決定，而不再將行政裁決行為等同于一般的行政職權(quán)行為。

綜上所述，建立行政裁決制度在我國(guó)服務(wù)型政府框架下不僅必要，而且它有著非常廣闊的活動(dòng)空間，在很多領(lǐng)域可以廣泛地建立起行政裁決制度。當(dāng)然，行政裁決功能的真正發(fā)揮還有賴于我們對(duì)一些基礎(chǔ)性問(wèn)題的正確認(rèn)識(shí)并予以制度規(guī)范。

注釋：

[1]《仲裁法》規(guī)定的民商事仲裁本身是否屬于行政裁決，是一個(gè)可以單獨(dú)討論的問(wèn)題。從公法理論分析，民間組織經(jīng)過(guò)法律法規(guī)的授權(quán)可以成為行政主體，依法實(shí)施相應(yīng)的行政權(quán)力。仲裁委員會(huì)對(duì)相應(yīng)的民商事法律糾紛進(jìn)行裁決，盡管爭(zhēng)議的雙方有很多選擇權(quán)，但是由于裁決本身具有強(qiáng)制性特征，在法律上應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其屬于行政裁決行為。

[2]這是目前我國(guó)行政法學(xué)界的通說(shuō)，（張正釗．行政法與行政訴訟法[M]．中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004:172；姜明安．行政法與行政訴訟法，北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2005.）

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篇2

    行政訴訟裁決是指人民法院根據(jù)事實(shí),依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)或參照有關(guān)規(guī)章的規(guī)定,對(duì)行政爭(zhēng)議作出的司法裁判。行政訴訟裁決主要包括行政裁定、行政判決。

    2、行政訴訟裁決的法律依據(jù)

    人民法院對(duì)被訴行政行為進(jìn)行裁決,必須適用程序法和實(shí)體法兩個(gè)方面的法律依據(jù)。程序法解決怎樣進(jìn)行裁決的程序問(wèn)題;實(shí)體法解決怎樣處理實(shí)體權(quán)利、義務(wù)的問(wèn)題。

    (1)行政訴訟裁決的程序法依據(jù)。人民法院在行政訴訟過(guò)程中,對(duì)被訴具體行政行為進(jìn)行裁決,因而其程序必須適用我國(guó)行政訴訟法,此外在有關(guān)審判組織、送達(dá)、開(kāi)庭、委托執(zhí)行等問(wèn)題的解決上,也適用人民法院組織法、民事訴訟法以及其他單行法律、法規(guī)規(guī)定的程序

    (2)行政訴訟裁決的實(shí)體法依據(jù)。實(shí)體法依據(jù)主要有:①法律;②行政法規(guī);③地方性法規(guī);④自治條例和單行條例;⑤參照適用的規(guī)章。

    3、行政判決

    行政判決是指人民法院在行政訴訟中,為解決具體的行政爭(zhēng)議,就實(shí)體問(wèn)題所作的判決。根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定,人民法院經(jīng)過(guò)審理,就不同情況可以作出如下判決:

    (1)判決維持。人民法院經(jīng)過(guò)審理后,認(rèn)為具體行政行為的證據(jù)確鑿,適用法律法規(guī)正確,符合法定程序,就應(yīng)判決維持具體行政行為。

    (2)判決撤銷或部分撤銷,并可以判決被告重新作出具體行政行為。人民法院經(jīng)過(guò)審理后,認(rèn)為有下列情況之一的,可以作此類判決:①主要證據(jù)不足;②適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤;③違反法定程序;④超越職權(quán);⑤濫用職權(quán)。

    (3)判決被告限期履行法定職責(zé)。被告行政機(jī)關(guān)不履行或者拖延履行法定職責(zé)的,人民法院可判決其在一定期限內(nèi)履行。

    (4)判決變更行政處罰。此類判決只適用顯失公正的行政處罰。

    4、行政裁定

    行政裁定是人民法院在審理行政訴訟案件中,為解決程序問(wèn)題所作出的裁定。

    行政裁定適用的范圍是:不予受理;駁回起訴;管轄異議;終結(jié)訴訟;中止訴訟;移送或者指定管轄;訴訟期間停止具體行政行為的執(zhí)行或者駁回停止執(zhí)行的申請(qǐng);財(cái)產(chǎn)保全;先行給付;準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予撤訴;補(bǔ)正判決書的筆誤;中止或者終結(jié)執(zhí)行;提審、指令再審或者發(fā)回重審;準(zhǔn)許或者不準(zhǔn)許執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的具體行政行為;其他需要裁定的事項(xiàng)。

    5.上訴案件的判決與裁定

    根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定,二審人民法院對(duì)上訴案件經(jīng)過(guò)審理,可分別情況,作出以下裁判:

    (1)維持原判。二審人民法院認(rèn)為原判決認(rèn)定事實(shí)清楚,適用法律、法規(guī)正確的,判決駁回上訴,維持原判。

    (2)依法改判。二審人民法院如果認(rèn)為原判決認(rèn)定事實(shí)清楚,只是適用法律、法規(guī)有誤,可直接改判;如果認(rèn)為原判決認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足或者違反法定程序可能影響案件正確判決,也可在查清事實(shí)后改判。

篇3

正當(dāng)程序原則源自古老的英國(guó)自然法，即所謂自然正義。在英國(guó)普通法上，自然正義包括兩個(gè)最基本的程序規(guī)則：（一）任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)必須聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)，每一個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利，即陳述申辯規(guī)則或聽(tīng)取意見(jiàn)規(guī)則。（二）任何人或團(tuán)體不能作為自己案件的法官，即回避規(guī)則。這是一種最低限度的正義。它之所以表現(xiàn)為程序，則是因?yàn)檎x不僅僅要真正存在而且要讓人相信它存在。相對(duì)于實(shí)質(zhì)內(nèi)容而言，程序是一種可以讓人看得見(jiàn)的形式。

有關(guān)自然正義的回避規(guī)則的案例很多。英國(guó)曾經(jīng)有一個(gè)警官被利物浦警察局長(zhǎng)開(kāi)除了，所提出的抗議和上訴被監(jiān)察委員會(huì)駁回。但該警官所在的警察局長(zhǎng)是委員會(huì)的成員之一，參與了表決。法院對(duì)此宣告，警察局長(zhǎng)預(yù)先已有成見(jiàn)，事實(shí)上還是被上訴人，卻參與監(jiān)察委員會(huì)的表決，有違自然正義，因而被判無(wú)效。

有關(guān)自然正義的聽(tīng)取意見(jiàn)規(guī)則的案例也很多。英國(guó)的庫(kù)帕訴望茲沃思工程局案中，依法律規(guī)定，任何人不提前7天告知地方工程局且不得在倫敦建造房屋，否則工程局可以拆除。有人未告知，就在望茲沃思開(kāi)始營(yíng)造房屋。當(dāng)房屋建到二層時(shí)，工程局派人深夜予以拆除。建房人以工程局拆除前未征詢他的意見(jiàn)因而無(wú)權(quán)拆房為由，要求賠償獲得勝訴。

二、正當(dāng)程序原則的中國(guó)實(shí)踐

正當(dāng)程序傳入我國(guó)以后，在司法中得到了充分實(shí)踐，并逐漸形成了長(zhǎng)效性作用機(jī)制。以最高人民法院指導(dǎo)案例、《最高人民法院公報(bào)》公布的案例、最高人民法院行政審判庭編輯的參考案例這些反映最高人民法院司法態(tài)度的典型案例為素材庫(kù)，筆者遴選出涉及正當(dāng)程序的判例，并歸納為以下作用機(jī)制。

（一）保障相對(duì)人陳述權(quán)機(jī)制

保障相對(duì)人陳述權(quán)機(jī)制是正當(dāng)程序原則的應(yīng)有之義。陸廷佐訴上海市閘北區(qū)房屋土地管理局房屋拆遷行政裁決糾紛案的裁判摘要指出：“房屋拆遷過(guò)程中，被拆遷人、房屋承租人對(duì)于被拆房屋評(píng)估報(bào)告有異議的，有權(quán)申請(qǐng)復(fù)估。因此，基于正當(dāng)程序原理，為保護(hù)被拆遷人、房屋承租人對(duì)被拆房屋評(píng)估報(bào)告依法申請(qǐng)復(fù)估的權(quán)利，拆遷人應(yīng)將被拆房屋評(píng)估報(bào)告及時(shí)送達(dá)被拆遷人、房屋承租人。房屋拆遷行政裁決機(jī)關(guān)在裁決過(guò)程中，也應(yīng)當(dāng)對(duì)被拆房屋評(píng)估報(bào)告是否送達(dá)被拆遷人、房屋承租人的問(wèn)題予以查明，并確保在裁決作出之前將評(píng)估報(bào)告送達(dá)被拆遷人、房屋承租人。房屋拆遷行政裁決機(jī)關(guān)未查明該問(wèn)題即作出房屋拆遷行政裁決，且不能舉證證明被拆房屋評(píng)估報(bào)告已經(jīng)送達(dá)被拆遷人、房屋承租人的，所作房屋拆遷行政裁決屬認(rèn)定事實(shí)不清、主要證據(jù)不足，且違反法定程序。被拆遷人、房屋承租人訴至人民法院請(qǐng)求撤銷該裁決的，人民法院應(yīng)予支持?！痹摪付彶门姓J(rèn)為，“拆遷過(guò)程中，基于正當(dāng)程序原理，為保護(hù)被拆遷人、房屋承租人的合法權(quán)益，被拆房屋的評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)送達(dá)被拆遷人、房屋承租人，以保障被拆遷人、房屋承租人及時(shí)了解被拆房屋的評(píng)估結(jié)果，對(duì)于評(píng)估結(jié)果有異議的及時(shí)提出意見(jiàn)、申請(qǐng)復(fù)估?！薄渡虾Ｊ谐鞘蟹课莶疬w管理實(shí)施細(xì)則》第53條第2款規(guī)定：“拆遷當(dāng)事人對(duì)評(píng)估結(jié)果有爭(zhēng)議的，一方當(dāng)事人可以向上海市房地產(chǎn)估價(jià)師協(xié)會(huì)組織的房屋拆遷估價(jià)專家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定。拆遷當(dāng)事人在收到評(píng)估報(bào)告后的15日內(nèi)未申請(qǐng)鑒定的，以評(píng)估結(jié)果作為裁決依據(jù)；申請(qǐng)鑒定的，以鑒定結(jié)果作為裁決依據(jù)。”這說(shuō)明該案中上海市政府規(guī)章已規(guī)定房屋拆遷當(dāng)事人對(duì)被拆房屋評(píng)估報(bào)告具有申請(qǐng)復(fù)估的權(quán)利，裁判摘要基于正當(dāng)程序所要求的將評(píng)估報(bào)告送達(dá)房屋拆遷當(dāng)事人旨在保障相對(duì)人的陳述權(quán)。

（二）解釋不確定法律概念機(jī)制

法律語(yǔ)言無(wú)法達(dá)到符號(hào)語(yǔ)言的精確度，它總是需要解釋。解釋不確定法律概念機(jī)制是指通過(guò)對(duì)涉及程序的不確定法律概念的解釋，保障行政相對(duì)人以及利害關(guān)系人的陳述申辯權(quán)。彭淑華訴浙江省寧波市北侖區(qū)人民政府工傷行政復(fù)議案、臨清市魯信面粉有限公司訴山東省人民政府行政復(fù)議決定案均涉及行政復(fù)議案件中利害關(guān)系人的陳述權(quán)，而法院對(duì)系爭(zhēng)行為的法律依據(jù)中不確定法律概念“可以”的解釋是由“正當(dāng)程序”這一標(biāo)準(zhǔn)確立的。彭淑華案裁判要旨指出：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)擬作出對(duì)利害關(guān)系人產(chǎn)生不利影響行政復(fù)議決定的，應(yīng)當(dāng)按照正當(dāng)程序原則的要求，采取適當(dāng)方式通知利害關(guān)系人參加行政復(fù)議。行政復(fù)議機(jī)關(guān)未通知利害關(guān)系人參加行政復(fù)議，直接作出對(duì)利害關(guān)系人不利影響的行政復(fù)議決定的，構(gòu)成違反法定程序，依法應(yīng)當(dāng)撤銷?！濒斝虐复_立裁判要旨的理由書指出：“行政復(fù)議法立法上‘可以’的規(guī)定，是賦予其他利害關(guān)系人作為第三人參加行政復(fù)議的選擇權(quán)，而不是賦予復(fù)議機(jī)關(guān)是否允許其作為第三人的選擇權(quán)，即行政復(fù)議第三人參加行政復(fù)議，是其一項(xiàng)法定權(quán)利；對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，是其一項(xiàng)法定義務(wù)……從這個(gè)意義上講，這里的‘可以’對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)來(lái)講，宜作為‘應(yīng)當(dāng)’來(lái)解釋。”從字義上看，《行政復(fù)議法》第10條第3款及其實(shí)施條例第9條第1款并未強(qiáng)制規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)通知利害關(guān)系人參加行政復(fù)議。但是，只有通知利害關(guān)系人參加復(fù)議，才能實(shí)現(xiàn)最低限度的正義。于是，正當(dāng)程序成為解釋不確定法律概念的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）行政程序的裁量限縮機(jī)制

行政程序的裁量限縮機(jī)制，是指法律未規(guī)定的程序?qū)儆谛姓昧繖?quán)范圍，但法無(wú)明文規(guī)定的正當(dāng)程序卻為行政裁量設(shè)定了最低限度正義。正當(dāng)程序的裁量限縮機(jī)制包括形成體系解釋機(jī)制和彌補(bǔ)法律漏洞或缺陷機(jī)制。

1、形成體系解釋機(jī)制

趙博訴平邑縣人民政府土地行政復(fù)議案中，正當(dāng)程序成為體系解釋的一項(xiàng)解釋標(biāo)準(zhǔn)。該案裁判要旨指出：“雖然《行政許可法》未就撤銷行政許可應(yīng)當(dāng)遵循的程序作出具體規(guī)定，但根據(jù)《行政許可法》第五條和第七條的原則規(guī)定，撤銷行政許可應(yīng)給予相對(duì)人陳述和申辯的機(jī)會(huì)，否則，即構(gòu)成程序違法?！泵恳欢畏缮系奈木洌季o密交織在法體系中，構(gòu)成一個(gè)有意義的整體關(guān)系。法律經(jīng)常由不完全的法條所構(gòu)成，它們與其他條文結(jié)合才構(gòu)成一個(gè)完全的法條，或相互結(jié)合成一個(gè)體系。該案在系爭(zhēng)行為所依據(jù)的法律總則對(duì)正當(dāng)程序作了原則性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)視為貫穿于分則的所有條款。

2、彌補(bǔ)法律漏洞或缺陷機(jī)制

篇4

行政訴訟附帶民事訴訟是指人民法院在審理行政案件的同時(shí)，根據(jù)原告請(qǐng)求，對(duì)與引起該案件的行政爭(zhēng)議相關(guān)的民事糾紛一并審理的訴訟活動(dòng)和訴訟關(guān)系的總稱。它有如下特點(diǎn)：

1、附帶民事訴訟的原告是經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)依法裁決的民事?tīng)?zhēng)議的雙方當(dāng)事人中的任何一方。如：甲與乙對(duì)某幢房屋所有權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)依法對(duì)甲、乙之間的房屋權(quán)屬爭(zhēng)議作出行政裁決，其提起附帶民事訴訟的原告可以是甲，也可以是乙。實(shí)踐中，對(duì)民事?tīng)?zhēng)議的雙方當(dāng)事人之外的第三人如果認(rèn)為行政裁決侵犯了其民事權(quán)益，是否有權(quán)提起附帶民事訴訟，有一定的爭(zhēng)議，有的認(rèn)為有權(quán)，有的認(rèn)為無(wú)權(quán)。筆者認(rèn)為，該第三人有權(quán)提起附帶民事訴訟，理由一是《解釋》規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟；二是可以高效率地解決當(dāng)事人之間的民事?tīng)?zhēng)議，節(jié)約訴訟成本，避免資源浪費(fèi)，穩(wěn)定法律關(guān)系。

2、附帶民事訴訟的被告，不能是行政訴訟中的被告。如上例中，甲或乙無(wú)論誰(shuí)是附帶民事訴訟的原告，都只能以對(duì)方為被告，而不能以實(shí)施行政裁決行為的行政機(jī)關(guān)為被告。

3、附帶民事訴訟的原告可以提出民事?lián)p害賠償?shù)恼?qǐng)求，也可以提出解決民事權(quán)益之爭(zhēng)的請(qǐng)求。如上例中甲或乙向法院提起附帶民事訴訟，可以提出重新確認(rèn)房屋權(quán)屬的請(qǐng)求。

4、附帶民事訴訟的原告提出的民事請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過(guò)行政裁決的民事權(quán)利義務(wù)之爭(zhēng)，對(duì)未經(jīng)裁決的，不得提出附帶民事訴訟或一并審理的請(qǐng)求。

5、行政侵權(quán)賠償訴訟不是附帶民事訴訟。

二、行政訴訟附帶民事訴訟的條件

1、行政訴訟案件的成立，是附帶民事訴訟的前提條件。按照《解釋》規(guī)定的意思，只有被訴的行政裁決行為違法被法院確認(rèn)的情況下，民事?tīng)?zhēng)議的當(dāng)事人才可以請(qǐng)求一并審理，這就要求，附帶的民事訴訟應(yīng)當(dāng)在行政訴訟程序完成后進(jìn)行，并且以被訴行政行為（行政裁決）違法為其啟動(dòng)的條件。

2、行政機(jī)關(guān)的行政行為引起了兩種不同性質(zhì)的爭(zhēng)議，即一方面引起了當(dāng)事人對(duì)其行政裁決不服；另一方面引起了新的民事糾紛或?qū)I(yè)已存在的民事糾紛發(fā)生影響，從而引起兩種性質(zhì)不同但彼此關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議。

3、兩個(gè)分屬不同訴訟系列的訴訟請(qǐng)求之間具有內(nèi)在聯(lián)系性。

4、有關(guān)聯(lián)的民事訴訟請(qǐng)求須在行政訴訟過(guò)程中提出。即可以在提起行政訴訟的同時(shí)提起，也可以在行政訴訟開(kāi)始后、終結(jié)前的任何時(shí)候提起。

三、行政訴訟附帶民事訴訟的范圍

行政訴訟附帶民事訴訟的范圍，應(yīng)包括下列幾方面：

1、當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)其與他人之間的權(quán)屬糾紛所作的裁決，要求人民法院撤銷該裁決并重新確定權(quán)屬的。

2、當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)其與他人有關(guān)損害賠償作出的裁決，要求人民法院撤銷該裁決并重新對(duì)損害賠償問(wèn)題進(jìn)行處理的。

3、當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)他人作出的行政行為損害了自己的民事權(quán)益，在對(duì)該行政行為的行政訴訟中，可以提起附帶民事訴訟。

四、行政訴訟附帶民事訴訟的審理

由于法律及相關(guān)的司法解釋對(duì)行政訴訟附帶民事訴訟的審理程序未作明確規(guī)定，實(shí)踐中對(duì)該類案件的審理操作不一，筆者認(rèn)為審理該類案件時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

1、行政訴訟附帶民事訴訟的提起，必須既符合行政訴訟的條件，又符合民事訴訟的條件，同時(shí)必須符合行政訴訟附帶民事訴訟的條件。

篇5

行政訴訟附帶民事訴訟是指人民法院在審理行政案件的同時(shí)，根據(jù)原告請(qǐng)求，對(duì)與引起該案件的行政爭(zhēng)議相關(guān)的民事糾紛一并審理的訴訟活動(dòng)和訴訟關(guān)系的總稱。它有如下特點(diǎn)：

1、附帶民事訴訟的原告是經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)依法裁決的民事?tīng)?zhēng)議的雙方當(dāng)事人中的任何一方。如：甲與乙對(duì)某幢房屋所有權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)依法對(duì)甲、乙之間的房屋權(quán)屬爭(zhēng)議作出行政裁決，其提起附帶民事訴訟的原告可以是甲，也可以是乙。實(shí)踐中，對(duì)民事?tīng)?zhēng)議的雙方當(dāng)事人之外的第三人如果認(rèn)為行政裁決侵犯了其民事權(quán)益，是否有權(quán)提起附帶民事訴訟，有一定的爭(zhēng)議，有的認(rèn)為有權(quán)，有的認(rèn)為無(wú)權(quán)。筆者認(rèn)為，該第三人有權(quán)提起附帶民事訴訟，理由一是《解釋》規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟；二是可以高效率地解決當(dāng)事人之間的民事?tīng)?zhēng)議，節(jié)約訴訟成本，避免資源浪費(fèi)，穩(wěn)定法律關(guān)系。

2、附帶民事訴訟的被告，不能是行政訴訟中的被告。如上例中，甲或乙無(wú)論誰(shuí)是附帶民事訴訟的原告，都只能以對(duì)方為被告，而不能以實(shí)施行政裁決行為的行政機(jī)關(guān)為被告。

3、附帶民事訴訟的原告可以提出民事?lián)p害賠償?shù)恼?qǐng)求，也可以提出解決民事權(quán)益之爭(zhēng)的請(qǐng)求。如上例中甲或乙向法院提起附帶民事訴訟，可以提出重新確認(rèn)房屋權(quán)屬的請(qǐng)求。

4、附帶民事訴訟的原告提出的民事請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過(guò)行政裁決的民事權(quán)利義務(wù)之爭(zhēng)，對(duì)未經(jīng)裁決的，不得提出附帶民事訴訟或一并審理的請(qǐng)求。

5、行政侵權(quán)賠償訴訟不是附帶民事訴訟。

二、行政訴訟附帶民事訴訟的條件

1、行政訴訟案件的成立，是附帶民事訴訟的前提條件。按照《解釋》規(guī)定的意思，只有被訴的行政裁決行為違法被法院確認(rèn)的情況下，民事?tīng)?zhēng)議的當(dāng)事人才可以請(qǐng)求一并審理，這就要求，附帶的民事訴訟應(yīng)當(dāng)在行政訴訟程序完成后進(jìn)行，并且以被訴行政行為（行政裁決）違法為其啟動(dòng)的條件。

2、行政機(jī)關(guān)的行政行為引起了兩種不同性質(zhì)的爭(zhēng)議，即一方面引起了當(dāng)事人對(duì)其行政裁決不服；另一方面引起了新的民事糾紛或?qū)I(yè)已存在的民事糾紛發(fā)生影響，從而引起兩種性質(zhì)不同但彼此關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議。

3、兩個(gè)分屬不同訴訟系列的訴訟請(qǐng)求之間具有內(nèi)在聯(lián)系性。

4、有關(guān)聯(lián)的民事訴訟請(qǐng)求須在行政訴訟過(guò)程中提出。即可以在提起行政訴訟的同時(shí)提起，也可以在行政訴訟開(kāi)始后、終結(jié)前的任何時(shí)候提起。

三、行政訴訟附帶民事訴訟的范圍

行政訴訟附帶民事訴訟的范圍，應(yīng)包括下列幾方面：

1、當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)其與他人之間的權(quán)屬糾紛所作的裁決，要求人民法院撤銷該裁決并重新確定權(quán)屬的。

2、當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)其與他人有關(guān)損害賠償作出的裁決，要求人民法院撤銷該裁決并重新對(duì)損害賠償問(wèn)題進(jìn)行處理的。

3、當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)他人作出的行政行為損害了自己的民事權(quán)益，在對(duì)該行政行為的行政訴訟中，可以提起附帶民事訴訟。

四、行政訴訟附帶民事訴訟的審理

由于法律及相關(guān)的司法解釋對(duì)行政訴訟附帶民事訴訟的審理程序未作明確規(guī)定，實(shí)踐中對(duì)該類案件的審理操作不一，筆者認(rèn)為審理該類案件時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

1、行政訴訟附帶民事訴訟的提起，必須既符合行政訴訟的起訴條件，又符合民事訴訟的起訴條件，同時(shí)必須符合行政訴訟附帶民事訴訟的條件。

篇6

在新《行政訴訟法》實(shí)施后不久，最高人民法院于2015年4月緊接著頒布了《最高人民法院關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱2015年《司法解釋》)。2015年《司法解釋》一共只有27個(gè)條文，其中就復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的規(guī)定就有5個(gè)條文(第6條到第10條)。這進(jìn)一步反應(yīng)出新《行政訴訟法》所創(chuàng)設(shè)的復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度給司法實(shí)踐帶來(lái)的新問(wèn)題。如當(dāng)復(fù)議維持時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)和原機(jī)關(guān)作共同被告時(shí)法院的審理對(duì)象是原行政行為還是復(fù)議決定，還是原行政行為和復(fù)議決定所形成的共同違法效果。另外，有學(xué)者還發(fā)現(xiàn)，復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告這一制度導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了一系列不協(xié)調(diào)，如復(fù)議機(jī)關(guān)乏于應(yīng)訴而耽誤了本職工作、與相關(guān)的制度比如管轄制度、行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度、共同被告制度不能很好銜接等等，從而否定這一制度的創(chuàng)設(shè)。在現(xiàn)代語(yǔ)境下，評(píng)價(jià)一個(gè)制度的好與壞，不應(yīng)只關(guān)心該制度能否對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題作出回應(yīng)，還應(yīng)當(dāng)看該制度是否具有理論上的自洽性。從上文的闡述可見(jiàn)，復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告具有迫切的現(xiàn)實(shí)需求，那么該制度是否具有或符合訴訟法理要求呢?為此，我們有必要回到理論的層面來(lái)思考這一制度，實(shí)現(xiàn)其創(chuàng)設(shè)的證成，緩解因其創(chuàng)設(shè)而給司法實(shí)踐所帶來(lái)的陣痛感，肯定這一制度所應(yīng)有的價(jià)值。

二、程序標(biāo)的概述

在訴訟法上，標(biāo)的一詞通常有兩層含義：一是法院審理和裁判的對(duì)象，學(xué)理界通常稱為訴訟標(biāo)的、實(shí)質(zhì)意義上的訴訟標(biāo)的;二是訴訟中當(dāng)事人權(quán)利與義務(wù)指向的對(duì)象，學(xué)理界通常稱為標(biāo)的物、程序標(biāo)的或非實(shí)質(zhì)意義上的訴訟標(biāo)的。在行政訴訟中強(qiáng)調(diào)標(biāo)的這兩個(gè)層面的含義區(qū)分，具有非常重要的意義。

(一)理論上標(biāo)的含義的混淆

然而，我國(guó)理論界在討論某個(gè)問(wèn)題時(shí)常常將兩者不加以區(qū)分。如有些學(xué)者所言，復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的支持者大多是從促進(jìn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)任心的角度來(lái)論證，而非從理論上進(jìn)行論證。這乃是因?yàn)閺?fù)議機(jī)關(guān)作被告在理論上面臨著一個(gè)最大障礙即：訴訟標(biāo)的的確定問(wèn)題。也就是說(shuō)，如果在行政訴訟中將被告確定為復(fù)議機(jī)關(guān)，則此時(shí)人民法院的審理和裁判只能就復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定而進(jìn)行，即將復(fù)議決定作為訴訟標(biāo)的。由于復(fù)議維持決定是基于原行政行為而作出的，因此判斷復(fù)議決定是否合法，首先必須對(duì)原行政行為進(jìn)行審查，如原行政行為合法，則復(fù)議維持決定合法;如原行政決定違法，則復(fù)議維持決定違法?？梢?jiàn)，對(duì)維持類案件，法院實(shí)際審理對(duì)象對(duì)原行政行為，即將原行政行為作為訴訟標(biāo)的。從而出現(xiàn)了名義上的訴訟標(biāo)的與實(shí)質(zhì)上的訴訟標(biāo)的兩個(gè)事物，這種轉(zhuǎn)變并不是在當(dāng)事人的推動(dòng)下進(jìn)行，因而有違司法被動(dòng)性原則。從張闖先生的論證可知，使其陷入困境的原因在于混淆了行政訴訟法中標(biāo)的的兩層含義，即訴訟標(biāo)的和程序標(biāo)的內(nèi)涵。當(dāng)原告就維持復(fù)議決定不服，提起行政訴訟時(shí)，此時(shí)復(fù)議維持決定僅僅是原告在訴訟中所攻擊的對(duì)象(程序標(biāo)的)，而非法院審理的對(duì)象(訴訟標(biāo)的)。經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件可存在數(shù)個(gè)可爭(zhēng)執(zhí)的程序標(biāo)的，即原告在起訴時(shí)所針對(duì)的行為是經(jīng)過(guò)復(fù)議決定修正后的原行政行為，并非僅僅是復(fù)議機(jī)關(guān)或原行政行為機(jī)關(guān)所作出的一個(gè)單獨(dú)的行政行為。為此，法院當(dāng)然可對(duì)原行政行為進(jìn)行審查。

又如趙大光、李廣宇、龍菲著《復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告案件中的審查對(duì)象問(wèn)題研究》中也將法院審理和裁判的對(duì)象(訴訟標(biāo)的)視為德日行政訴訟法中訴訟對(duì)象(程序標(biāo)的)，并試圖通過(guò)借助于德國(guó)的統(tǒng)一性原則和臺(tái)灣的原處分主義來(lái)理解新《行政訴訟法》和2015年《司法解釋》中關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告案件中法院的審查對(duì)象。正是因?yàn)槌绦驑?biāo)的和訴訟標(biāo)的之間的關(guān)系密切，此篇文章中對(duì)德國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)在討論程序標(biāo)的時(shí)所適用的理論借鑒明晰了我國(guó)司法實(shí)踐中的困惑。但是，這種對(duì)于理論的誤借，并沒(méi)有為我國(guó)復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的問(wèn)題提供正當(dāng)理由。由此可見(jiàn)，程序標(biāo)的和訴訟標(biāo)的兩者之間的混淆和誤用導(dǎo)致在討論復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度時(shí)常常陷入困境。為此，在行政訴訟中，討論程序標(biāo)的的內(nèi)涵以及與訴訟標(biāo)的區(qū)分具有特別重要的理論意義。程序標(biāo)的在民事訴訟中因程序啟動(dòng)后較為明確，在實(shí)踐中的問(wèn)題并不突出，不具討論的意義;但是在行政訴訟中，程序標(biāo)是涉及到司法權(quán)對(duì)行政權(quán)介入的范圍，涉及確定適格被告的問(wèn)題等，在程序標(biāo)的方面必須遵循法定主義原則。從程序標(biāo)的視角來(lái)看復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告背后的理論，首先需對(duì)程序標(biāo)的內(nèi)涵有個(gè)清晰的把握。

(二)正解程序標(biāo)的

行政訴訟程序標(biāo)的是指何種事務(wù)屬于可據(jù)以提起行政訴訟或原告在行政訴訟中所要攻擊的對(duì)象。蔡志方老師在《論行政訴訟之程序標(biāo)的》一文中對(duì)行政訴訟程序標(biāo)的的概念進(jìn)行了界定，所謂行政訴訟程序標(biāo)的，就行政訴訟制度本身而言，系指行政訴訟所欲糾正之對(duì)象或據(jù)以提供救濟(jì)的原因基礎(chǔ)，同時(shí)亦系界定行政訴訟范圍的根本因素。為了更好的理解這一概念，他將行政訴訟的過(guò)程比喻成射箭，而程序標(biāo)的則相當(dāng)于靶心，無(wú)的放矢的行為在行政訴訟中是不被允許的。

想要有個(gè)正確理解一個(gè)概念，除掌握其內(nèi)涵外，關(guān)鍵還在于將其與相關(guān)概念進(jìn)行區(qū)分。如上述所述，我國(guó)理論界常?；煜绦驑?biāo)的和訴訟標(biāo)的兩個(gè)概念。陳清秀老師更是進(jìn)一步揭示了程序標(biāo)的與訴訟標(biāo)的之間的密切聯(lián)系，認(rèn)為涉及行政處分之訴訟中，行政處分作為程序標(biāo)的乃是行政程序形成的基礎(chǔ)，其不僅作為訴之要求的一部分，亦為訴訟標(biāo)的的一部分。在一個(gè)訴狀中可以包含數(shù)個(gè)可爭(zhēng)執(zhí)的行政處分，行政法院在從事事后審查時(shí)，不得脫離系爭(zhēng)行政處分之拘束所表示的范圍。倘若程序標(biāo)的消失，原則上亦同時(shí)失去法律爭(zhēng)訟之基礎(chǔ)，即喪失訴訟標(biāo)的。雖然程序標(biāo)的與訴訟標(biāo)的之間關(guān)系密切，但是，兩個(gè)概念畢竟不同，前者作為訴訟程序之形成標(biāo)的，后者乃法院審理和裁判的實(shí)體標(biāo)的。馬立群老師的博士論文，在借鑒臺(tái)灣學(xué)者林隆志觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)行政訴訟法實(shí)踐，將程序標(biāo)的和訴訟標(biāo)的兩者之間的區(qū)別歸納為三個(gè)方面：首先，程序標(biāo)的屬于訴訟對(duì)象，即原告起訴時(shí)所要針對(duì)或攻擊的對(duì)象，訴訟標(biāo)的為審判對(duì)象，即原告向法院請(qǐng)求裁判的具體內(nèi)容;其次，程序標(biāo)的受程序法定原則支配，即其受到立法規(guī)定的嚴(yán)格制約，而訴訟標(biāo)的受處分原則支配，原告在訴訟中對(duì)于訴訟標(biāo)的內(nèi)容和范圍享有自由處分權(quán);最后，兩者在訴訟中的功能不同，程序標(biāo)的是受案范圍的概念性工具，而訴訟標(biāo)的則在于確定法院審理和裁判的范圍，從而區(qū)分此訴與彼訴，確定裁判的效力范圍。通過(guò)對(duì)程序標(biāo)的與訴訟標(biāo)的之間的關(guān)系分析，可以發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致兩者之間經(jīng)常發(fā)生混淆的原因，在于過(guò)多把握了兩者之間的聯(lián)系，而忽略了兩者之間的區(qū)別。亦即，一味強(qiáng)調(diào)兩者之間的依賴性而忽略兩者之間的獨(dú)立性。

三、域外程序標(biāo)的之確定標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件，在之后的行政訴訟中，程序標(biāo)的(訴訟對(duì)象)如何確定，在理論上有兩種學(xué)說(shuō)，一種是原處分主義，一種是裁決主義。所謂原處分主義，系指原告對(duì)于行政處分不服者，應(yīng)就行政處分提起撤銷訴訟，不得就訴愿決定提起撤銷訴訟;原處分的違法，僅可以在原處分之撤銷訴訟中主張，不得于裁決之撤銷訴訟中主張。所謂裁決主義，則不得就原處分提起訴訟，僅得就裁決提起訴訟。亦即在撤銷訴訟，采用以原處分為訴訟對(duì)象之制度者，稱為原處分主義;采用以裁決為訴訟對(duì)象之制度者，稱為裁決主義。在趙大光、李廣宇、龍菲著《復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告案件中的審查對(duì)象問(wèn)題研究》一文中所借鑒的德國(guó)的統(tǒng)一性原則和臺(tái)灣的原處分主義，是源于對(duì)經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件，在之后的行政訴訟中，就程序標(biāo)的(訴訟對(duì)象)的確定問(wèn)題產(chǎn)生爭(zhēng)議之時(shí)，立法上如何作出選擇，并非是用來(lái)確定訴訟標(biāo)的的理論。為了正確理解該理論的產(chǎn)生和適用，我們有必要對(duì)域外相關(guān)理論進(jìn)行簡(jiǎn)單介紹。

(一)德國(guó)立法例

德國(guó)行政法院法第79條規(guī)定：1.撤訴訴訟的對(duì)象為：(1)經(jīng)復(fù)議決定所形成之原行政處分。(2)產(chǎn)生第一次不利益之救濟(jì)決定或復(fù)議決定。2.復(fù)議決定對(duì)于原行政處分增加獨(dú)立之不利益者，該增加部分亦得單獨(dú)為撤銷訴訟之對(duì)象。復(fù)議決定違反重大之程序規(guī)定，視為增加之不利益。從本條的規(guī)定可知，在撤銷訴訟中，德國(guó)行政法院原則上采用原處分主義。但值得注意的是，此時(shí)的原行政行為是具有復(fù)議決定形態(tài)的原行政行為，換言之是經(jīng)過(guò)復(fù)議決定修正后的原行政行為。但在例外情況下，亦有以復(fù)議決定為程序標(biāo)的(訴訟對(duì)象)的情況，從上述條文可知，分為兩種情況：其一，復(fù)議決定產(chǎn)生第一次不利益，所謂第一次不利益是指，當(dāng)事人完全未因原處分而受到不利益，不利益后果是由復(fù)議決定所引起的;其二，復(fù)議決定增加獨(dú)立之不利益，所謂增加獨(dú)立之不利益是指因原處分中已含有不利益，因復(fù)議決定再增加另一獨(dú)立之不利益。如復(fù)議決定是比原處分更不利的決定。本條第2款第2句話將復(fù)議決定違反重大程序規(guī)定視為增加獨(dú)立之不利益，可將復(fù)議決定單獨(dú)作為程序標(biāo)的(訴訟對(duì)象)。綜上，在德國(guó)對(duì)于經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件，原則上以原處分為程序標(biāo)的。

(二)日本立法例

日本行政事件訴訟法第10條第2項(xiàng)規(guī)定：可以提起處分撤銷之訴，也可以提起對(duì)該處分的審查請(qǐng)求予以駁回的裁決撤銷之訴，于裁決撤銷之訴中，不得以處分違法為理由請(qǐng)求撤銷。對(duì)于本條之規(guī)定，日本學(xué)界理解為是為了限制裁決撤銷訴訟，即在裁決撤銷訴訟中不得以原處分違法為請(qǐng)求撤銷之理由，裁決撤銷訴訟只能以裁決固有瑕疵(裁決主體、內(nèi)容、程序及形式之違法事由)為理由。從而，對(duì)處分不服時(shí)，應(yīng)提起處分撤銷訴訟，不得提起裁決撤銷訴訟，此即原處分主義?！苍谔幏殖蜂N之訴中，以作出該處分的行政機(jī)關(guān)所屬的國(guó)家或公共團(tuán)體為被告;在裁決撤銷訴訟中，作出該裁決的行政機(jī)關(guān)所屬的國(guó)家或公共團(tuán)體為被告。這一規(guī)定是日本行政事件訴訟法2004年為了減輕原告負(fù)擔(dān)，將被告由行政機(jī)關(guān)修改為國(guó)家或公共團(tuán)體。但是這一修改依舊是通過(guò)程序標(biāo)的來(lái)決定訴訟種類，再確定被告。

日本有些實(shí)體法在采用裁決主義時(shí)，看似屬于訴訟法所確立的原處分主義的例外規(guī)定，在這些情況下，則無(wú)行政事件訴訟法第10條第2項(xiàng)之適用。但是，有學(xué)者認(rèn)為基于人民權(quán)利救濟(jì)之時(shí)效性要求，避免反復(fù)爭(zhēng)訟，原告提起裁決撤銷訴訟，僅是呈現(xiàn)要求撤銷裁決本身之訴訟的外觀，實(shí)際上可謂是與裁決共同違法事由之原處分失其效力，而排除原處分所生違法狀態(tài)，并求回復(fù)原狀之訴訟。即在這些情況下，原告在裁決撤銷訴訟，得主張裁決固有之瑕疵，亦得主張?jiān)幏种Υ?，裁決因違法而被撤銷，原處分也應(yīng)同時(shí)被撤銷。

(三)臺(tái)灣地區(qū)立法例

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)于撤銷訴訟之訴訟對(duì)象，均無(wú)明文規(guī)定，僅就被告機(jī)關(guān)予以規(guī)定。行政訴訟法第24條規(guī)定：經(jīng)訴愿程序之行政訴訟，其被告為左列機(jī)關(guān)：一、駁回訴愿時(shí)之原處分機(jī)關(guān)。二、撤銷或變更原處時(shí)，為撤銷或變更至機(jī)關(guān)。可見(jiàn)，臺(tái)灣地區(qū)試圖以被告機(jī)關(guān)之規(guī)定來(lái)達(dá)到限定訴訟對(duì)象之效果。就此規(guī)定可知，原處分經(jīng)訴愿決定維持時(shí)，以原處分機(jī)關(guān)為被告，依此推論，應(yīng)以原處分為訴訟對(duì)象;在例外之情形，原處分經(jīng)撤銷或變更者，則以撤銷原處分之訴愿機(jī)關(guān)為被告，應(yīng)以訴愿決定為訴訟對(duì)象。由此可知，在臺(tái)灣地區(qū)，行政訴訟法關(guān)于訴訟對(duì)象，原則上采用原處分主義，注意此處的原處分與德國(guó)一樣也是經(jīng)由訴愿決定而獲得其形態(tài)的原處分。

從德國(guó)、日本和臺(tái)灣地區(qū)的立法例來(lái)看，對(duì)于經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件，在行政訴訟中程序標(biāo)的確定都是以原處分主義為原則。同時(shí)，被告的確定與程序標(biāo)的(訴訟對(duì)象)有關(guān)，這也是討論程序標(biāo)的之意義所在，確定行政訴訟之適格的被告。亦即若以原行政行為為訴訟對(duì)象，即應(yīng)以原行政行為機(jī)關(guān)為被告，若以復(fù)議決定為訴訟對(duì)象，則應(yīng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。然而我國(guó)2014年修改的行政訴訟法確立了復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度，這一制度表面上看起來(lái)并不符合域外的立法例和被告確定的法理。對(duì)于這一被譽(yù)為體現(xiàn)中國(guó)特色的訴訟制度，解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的中藥，我們?cè)撊绾稳ダ斫夂桶盐者@一制度的特色?是獨(dú)創(chuàng)還是域外借鑒下作適合中國(guó)國(guó)情的改造?下文將具體分析。

四、我國(guó)立法例

我國(guó)行政行政訴訟法也無(wú)程序標(biāo)的(訴訟對(duì)象)之規(guī)定，僅就被告機(jī)關(guān)予以規(guī)定。1989年行政訴訟法第25條第2款，2014年行政訴訟法第26條第2款，都對(duì)經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件的被告問(wèn)題作出了規(guī)定，兩者所不同的是，2014年的被告規(guī)則改變了復(fù)議維持時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)不作被告的規(guī)定，從而確立經(jīng)復(fù)議案件復(fù)議機(jī)關(guān)恒為被告的制度。畢洪海在《錯(cuò)置的焦點(diǎn)：經(jīng)復(fù)議案件被告規(guī)則的修改檢討》中認(rèn)為1989年和2014年被告規(guī)則陷入糾結(jié)的原因在于根據(jù)程序標(biāo)的來(lái)確定行政訴訟的被告。但是從德日的立法例來(lái)看，對(duì)于經(jīng)過(guò)復(fù)議程序后被告的確定，均是以程序標(biāo)的(訴訟對(duì)象)來(lái)確定，并且都確立了以原處分主義為原則，以復(fù)議決定為例外的立法例。畢洪海先生認(rèn)為程序標(biāo)的與行政訴訟被告在理論上并無(wú)聯(lián)系的觀點(diǎn)筆者不敢茍同。筆者認(rèn)為，兩者不僅有聯(lián)系而且聯(lián)系密切。程序標(biāo)的(訴訟對(duì)象)是原告據(jù)以提起行政訴訟的行政行為或事項(xiàng)，是原告在行政訴訟程序中所要攻擊的對(duì)象。凡有行政行為，則必有行為的實(shí)施者。按照現(xiàn)代行政訴訟發(fā)展，當(dāng)事人規(guī)則越來(lái)越傾向于形式當(dāng)事人即行為的作出者。根據(jù)程序標(biāo)的來(lái)確定被告與形式當(dāng)事人在理念上是一致的。而畢洪海先生以實(shí)體法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系來(lái)確定行政訴訟被告。這一確定標(biāo)準(zhǔn)不符合行政訴訟法發(fā)展方向。經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件，復(fù)議維持時(shí)該如何確定被告，關(guān)鍵在于如何正確理解此時(shí)的程序標(biāo)的，而不是否定程序標(biāo)的與被告規(guī)則之間聯(lián)系。

我國(guó)目前立法例相對(duì)于德國(guó)、日本所不同的是，德日立法例通過(guò)程序標(biāo)的(訴訟對(duì)象)來(lái)確定被告，即如果以原處分為程序標(biāo)的(訴訟對(duì)象)，則原處分機(jī)關(guān)為被告，如果以裁決決定為程序標(biāo)的(訴訟對(duì)象)，則裁決機(jī)關(guān)為被告。與臺(tái)灣地區(qū)的被告規(guī)則所不同的是：是否通過(guò)被告規(guī)則來(lái)達(dá)到限制程序標(biāo)的(訴訟對(duì)象)之目的。我國(guó)1989年行政訴訟法所確立的被告規(guī)則，在文字上看似與臺(tái)灣地區(qū)的被告規(guī)則一樣。但是，我國(guó)1989年復(fù)議維持時(shí)的被告規(guī)則，沒(méi)有看到復(fù)議維持決定與原行政行為之間的獨(dú)立性，簡(jiǎn)單的將復(fù)議維持決定視為對(duì)原行政行為的確定，將兩者視為同一，則此時(shí)的程序標(biāo)的僅為原行政行為，單獨(dú)將某一個(gè)行為確定為程序標(biāo)的，不利于原告或利害關(guān)系人權(quán)利救濟(jì)和對(duì)行政行為的監(jiān)督。然而臺(tái)灣地區(qū)在復(fù)議維持時(shí)，也是原機(jī)關(guān)為被告，但是對(duì)于復(fù)議維持決定與原行政行為之間的關(guān)系理解不同，看到兩者之間的聯(lián)系也看到了彼此的獨(dú)立性。即在復(fù)議維持時(shí)，將兩個(gè)行為視為統(tǒng)一的行政行為，則程序標(biāo)的是因復(fù)議決定而獲得其形態(tài)的原行政行為，以此作為程序標(biāo)的，原告的訴訟聲明就應(yīng)是：復(fù)議決定及原行政行為均撤銷，法院判決原告勝訴判決內(nèi)容則是：復(fù)議決定及原行政行為均被撤銷。這也就是為什么兩個(gè)看似一樣的規(guī)定，在臺(tái)灣地區(qū)可以發(fā)揮效力，而在大陸地區(qū)卻常常被詬病的理論原因之所在。但臺(tái)灣地區(qū)試圖通過(guò)被告規(guī)則達(dá)到限制程序標(biāo)的(訴訟對(duì)象)的結(jié)果，并非長(zhǎng)久之計(jì)，因?yàn)樵谶@種規(guī)定下存在對(duì)權(quán)利救濟(jì)不力的現(xiàn)象。為此，臺(tái)灣有學(xué)者早已建言，確定像德日立法例中通過(guò)程序標(biāo)的(訴訟對(duì)象)來(lái)確定被告的模式。

五、程序標(biāo)合并

從上一部分可知，我國(guó)1989年被告規(guī)則之所以未到達(dá)立法預(yù)期目的，源于在確定程序標(biāo)的之前提性問(wèn)題上出現(xiàn)了理解偏差，即在復(fù)議維持決定與原行政行為兩者之間的關(guān)系上出現(xiàn)理解偏差。在此，有必要討論一下復(fù)議決定與原行政行為的關(guān)系。我國(guó)之前在討論兩者的關(guān)系時(shí)，無(wú)論是對(duì)于維持決定采用宣示說(shuō)，還是對(duì)于改變決定采用吸收說(shuō)，都只看到了兩者的關(guān)聯(lián)性，沒(méi)有看到兩者效力的不同之處。復(fù)議維持決定不能簡(jiǎn)單的認(rèn)為是對(duì)原行政行為的確定和依附，作為一種權(quán)利救濟(jì)制度，它還表現(xiàn)出對(duì)于相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的否定;而復(fù)議改變決定也不能簡(jiǎn)單的認(rèn)為是對(duì)原行政行為的消滅，它是對(duì)相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的支持或部分支持。就內(nèi)部效力而言，復(fù)議決定約束各相關(guān)機(jī)關(guān)而不得任意改變或撤銷。可見(jiàn)，復(fù)議決定具有獨(dú)立的規(guī)制內(nèi)容，它是具有獨(dú)立效力的行政決定?；趯?duì)復(fù)議決定效力的獨(dú)立性分析，畢洪海先生認(rèn)為，作出原行政行為的機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)就原行政行為的合法性共同承擔(dān)舉證責(zé)任，在理論上難以自圓其說(shuō)。其只看到復(fù)議決定相對(duì)于原行政行為的獨(dú)立效力，卻忽視了兩者之間在效力上的聯(lián)系，原行政行為的合法是復(fù)議維持決定合法的必要不充分條件。2014年行政訴訟法確立復(fù)議維持時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)和原行政機(jī)關(guān)為共同被告之規(guī)定是對(duì)復(fù)議維持決定和原行政行為二者關(guān)系的正確理解。既看到了復(fù)議維持決定與原行政行為之間不可分割的關(guān)系，同時(shí)也承認(rèn)了復(fù)議維持決定相對(duì)于原行政行為所具有的獨(dú)立規(guī)制效力。為此，很容易理解經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件而復(fù)議維持時(shí)，原告提起行政訴訟既有對(duì)復(fù)議維持決定的不服，也有對(duì)原行政行為的不服，此時(shí)的程序標(biāo)的有復(fù)議維持決定和原行政行為。

正如蔡志方老師所言，行政訴訟程序標(biāo)的具有決定行政訴訟被告之機(jī)能，如將原行政處分或訴愿之先行程序之決定及(再)訴愿決定均列為撤銷訴訟之程序標(biāo)的，其似乎應(yīng)將原處分機(jī)關(guān)、(再)訴愿機(jī)關(guān)列為共同被告。這是依據(jù)程序標(biāo)的確定被告之理論所得出的當(dāng)然結(jié)論。然而，這一結(jié)論卻與臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟法第24條所確定的被告規(guī)則相沖突。但是蔡志方老師仍言：此種做法(是指將原處分決定、訴愿之先行程序決定、訴愿決定均列為撤銷訴訟的程序標(biāo)的)雖與被告之確定稍顯抵牾，然因?qū)⒃摰仁马?xiàng)均列為撤銷訴訟之程序標(biāo)的，似亦具有彌補(bǔ)行政訴訟法此一漏洞之功能?？梢?jiàn)，蔡志方老師認(rèn)為臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟法第24條之規(guī)定不合理。我國(guó)2014年行政訴訟法復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告則是對(duì)這一理論的正面回應(yīng)。對(duì)于經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件，原告對(duì)復(fù)議維持決定不服時(shí)，其在行政訴訟中攻擊防御的對(duì)象應(yīng)是復(fù)議維持決定和原行政行為，而由復(fù)議機(jī)關(guān)和原行政行為機(jī)關(guān)作共同被告，更能徹底解決糾紛。

而德國(guó)在立法例上對(duì)于程序標(biāo)的所作的簡(jiǎn)化處理值得我們借鑒，即維持的原行政行為是由復(fù)議決定所獲得之形態(tài)的原行政行為，或者說(shuō)是經(jīng)過(guò)復(fù)議決定修正的原行政行為。此乃程序標(biāo)的之合并，即數(shù)個(gè)程序標(biāo)的之間不可分割但又相互獨(dú)立的關(guān)系。我國(guó)2015年司法解釋第6條第2款的規(guī)定有助于理解這一問(wèn)題，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨?，是指?fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)袨榈奶幚斫Y(jié)果，這一變化相較于最高人民法院2000年頒布的《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第7條規(guī)定，判斷復(fù)議決定改變?cè)姓袨槭侵父淖冎饕聦?shí)、定性依據(jù)、處理結(jié)果而言是具有進(jìn)步意義的，即肯定了復(fù)議機(jī)關(guān)糾正原行政行為錯(cuò)誤的可能性。這也就是說(shuō)，復(fù)議決定只要結(jié)果是予以維持，即使該復(fù)議決定是以其他理由或事實(shí)依據(jù)，都屬?gòu)?fù)議維持，這就是德國(guó)立法例中所言的經(jīng)過(guò)復(fù)議決定而獲得其形態(tài)的原行政行為。這也就是說(shuō)，我國(guó)在立法上一定程度承認(rèn)了程序標(biāo)的合并。

篇7

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾頻發(fā)而司法資源有限，法律又往往具有滯后性，如何運(yùn)用行政的裁決功能、發(fā)揮非司法性的公力救濟(jì)功能，是理論及實(shí)務(wù)界亟需面對(duì)的問(wèn)題。而行政性ADR在實(shí)踐中具有專業(yè)性、權(quán)威性、高效率及低成本的優(yōu)勢(shì)，正是符合我國(guó)行政、法律文化的傳統(tǒng)，能夠與行政訴訟制度形成有效互補(bǔ)，滿足現(xiàn)代社會(huì)利益和沖突多元化對(duì)糾紛解決方式多元化的需求。鑒于以上優(yōu)點(diǎn)，我們有必要厘清行政性ADR的基本內(nèi)涵，并探討該制度存在的法律依據(jù)和運(yùn)行的法律保障等相關(guān)問(wèn)題。

一、行政性ADR的內(nèi)涵

Alternative Dispute Resolution （ADR）譯為“替代性糾紛解決方式”或“非訴訟糾紛解決方式”。這一概念起源于美國(guó)，最初是指20世紀(jì)逐步發(fā)展起來(lái)的各種訴訟外糾紛解決方式，現(xiàn)已引申為對(duì)世界各國(guó)普遍存在的民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機(jī)制的總稱。ADR可分為民間性、司法性和行政性三類。而行政性ADR，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)所設(shè)或附設(shè)的非訴訟糾紛解決程序，其概念分為廣義與狹義兩方面，廣義的行政性ADR是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛和行政糾紛進(jìn)行處理的糾紛解決機(jī)制，狹義的行政性ADR僅指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)特定的民事糾紛居間處理的機(jī)制。二者的不同在于糾紛處理對(duì)象是否包含行政糾紛。本文采用和探討的是狹義概念。如今，行政性ADR是新公共管理的途徑之一，基本形式包括行政申訴、行政調(diào)解、行政裁決等，其有別于司法訴訟的公力救濟(jì)，且在解紛方面越來(lái)越多采用了協(xié)商與調(diào)解等多元方式，具有專業(yè)和權(quán)威優(yōu)勢(shì)，比司法機(jī)關(guān)更適合解決群體性與復(fù)合性糾紛。

行政性ADR相較于訴訟及其他替代性糾紛解決機(jī)制，具有以下基本特征：一是主體的特定性和權(quán)威性。行政性ADR的主持機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，盡管處理民事?tīng)?zhēng)議不是依職權(quán)行為，但與行政職權(quán)密不可分，并且參與解決糾紛的人員往往都具有相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)。行政性ADR機(jī)制的法律地位一般由行政法規(guī)確定，它比司法訴訟程序更適于處理一些包括群體性糾紛在內(nèi)的多發(fā)性、社會(huì)性、新型的和復(fù)雜的案件，有利于直接維護(hù)弱勢(shì)群體利益。二是處理的高效性和及時(shí)性。行政性ADR機(jī)制可以趨利避害，相對(duì)快速、低廉、便捷的解決糾紛。行政機(jī)關(guān)一方面進(jìn)行行政執(zhí)法，一方面居間解決糾紛，既可體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)處理糾紛的公正性要求，又能體現(xiàn)當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任，結(jié)果易為雙方接受，可達(dá)到低成本高效率的解決糾紛的目的。三是程序的簡(jiǎn)便和靈活性。行政性ADR無(wú)需嚴(yán)格適用實(shí)體法規(guī)定，在法律規(guī)定的基本原則框架內(nèi)，可以有較大的靈活運(yùn)用和交易的空間，綜合權(quán)衡法律、政策、公序良俗和行業(yè)習(xí)慣等方面，避免因個(gè)案的差異造成處理結(jié)果與預(yù)期的反差。其次，行政性ADR在程序上既有正規(guī)的準(zhǔn)司法程序保證，又可啟動(dòng)靈活機(jī)動(dòng)的程序。

二、行政性ADR必要性及可行性分析

（一）必要性

訴訟解決糾紛存在不足。訴訟是解決糾紛最主要和最常見(jiàn)的方式，因其以國(guó)家公權(quán)力作為基礎(chǔ)，但訴訟的客觀缺陷為訴訟外糾紛解決機(jī)制提供了必要的存在空間，為行政性 ADR 提供了客觀基礎(chǔ)。相較于行政性ADR，訴訟主要存在著以下問(wèn)題：一是訴訟的正式性、程序性和階段性使案件從到判決往往需要經(jīng)年累月，造成訴訟遲延。二是在訴訟中，訴訟程序具有專業(yè)性和正式性，每個(gè)階段和環(huán)節(jié)都有自己獨(dú)特的程序內(nèi)容，程序復(fù)雜。三是法官僅適用法律和就部分是非曲直加以裁判，往往會(huì)忽略糾紛背后復(fù)雜長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)關(guān)系，判決結(jié)果在某些情況下合法卻不合理。四是訴訟手段用來(lái)解決多數(shù)情況下表現(xiàn)為人數(shù)眾多、具有集團(tuán)性或擴(kuò)散性的現(xiàn)代型糾紛，往往容易產(chǎn)生費(fèi)用高昂、程序復(fù)雜和訴訟對(duì)抗等問(wèn)題，使后果變得更加嚴(yán)重。而針對(duì)以上的弊端，行政性ADR機(jī)制在解決相關(guān)的糾紛上具有便捷性和專業(yè)性等優(yōu)勢(shì)，可以彌補(bǔ)訴訟的不足之處，減輕訴訟的壓力。同時(shí)，行政性ADR靈活、便捷的解紛方式為當(dāng)事人提供了親自參與的機(jī)會(huì)，可以避免訴訟的對(duì)抗性和形式主義特征。

（二）可行性

（三）首先，ADR在中國(guó)具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，符合我國(guó)行政、法律文化的傳統(tǒng)。一方面，與我國(guó)“和為貴”的觀念相契合，使這種有別于司法的公力救濟(jì)方式更具有現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)效性；另一方面，在我國(guó)廣大當(dāng)事人較為看重糾紛解決這權(quán)力背景的條件下，這種有權(quán)力依托的糾紛處理方式能夠滿足當(dāng)事人對(duì)權(quán)威性、強(qiáng)制性的要求，效率也相對(duì)較高。

（四）其次，構(gòu)建行政性ADR可以實(shí)現(xiàn)訴與非訴機(jī)制的銜接。當(dāng)今社會(huì)，如何構(gòu)建一個(gè)能夠充分發(fā)揮效能的有機(jī)整體，使整個(gè)糾紛解決機(jī)制中的每一種方式達(dá)到相互銜接相互作用的有序合理狀態(tài)是一個(gè)重要的課題。而ADR傾向于程序的非正式性、參與性和當(dāng)事人的意見(jiàn)一致性，且能夠在效率、成本、發(fā)揮專家作用以及提供當(dāng)事人更多參與機(jī)會(huì)方面彌補(bǔ)訴訟制度的不足，使正式的國(guó)家法律體系和非正式的調(diào)節(jié)機(jī)制協(xié)調(diào)互動(dòng)。由此可見(jiàn)，行政性ADR將可以在構(gòu)建訴與非訴的多元化糾紛解決機(jī)制中起著承前啟后的作用。

（五）最后，行政性ADR具有專業(yè)基礎(chǔ)和資源優(yōu)勢(shì)。行政機(jī)關(guān)以平等第三方介入糾紛，一般有自己的調(diào)查機(jī)構(gòu)，處理的糾紛也是與其日常行政管理相關(guān)的一些糾紛。對(duì)于這些糾紛，它們具有專業(yè)性、技術(shù)性，對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)也非常熟悉，而且它們對(duì)有關(guān)信息的收集和判斷，以及對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)的運(yùn)用和理解要比一般機(jī)構(gòu)甚至法官都有優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，糾紛當(dāng)事人有往往是行政管理和監(jiān)督的對(duì)象，當(dāng)事人往往更容易接納行政機(jī)關(guān)在糾紛解決過(guò)程中的各種建議和解釋。這有利于行政處理機(jī)關(guān)的合意誘導(dǎo)，促使糾紛的合理解決。

三、中國(guó)行政性ADR立法現(xiàn)狀

從我國(guó)目前法律規(guī)定來(lái)看，調(diào)解等ADR方式并沒(méi)有被納入行政過(guò)程爭(zhēng)議解決體系之中。我國(guó)《行政訴訟法》第50條明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！?999年廢止的《行政復(fù)議條例》中曾規(guī)定：“行政復(fù)議不適用調(diào)解”?！缎姓?fù)議法》對(duì)此也未做規(guī)定，但根據(jù)一般理解，未經(jīng)法律授權(quán)，行政機(jī)關(guān)在行政復(fù)議中應(yīng)當(dāng)也不可適用調(diào)解等ADR方式。對(duì)于行政決定程序中產(chǎn)生的爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)是否可以使用ADR程序解決問(wèn)題也沒(méi)有明確的法律規(guī)定?？偠灾?，我國(guó)法律上對(duì)行政過(guò)程中ADR呈現(xiàn)是消極和否定態(tài)度，但在實(shí)踐中仍然存在ADR的運(yùn)用。例如，在行政處罰過(guò)程中，相對(duì)人與執(zhí)法機(jī)關(guān)之間就違法性質(zhì)、處罰種類和幅度等問(wèn)題的交涉，實(shí)質(zhì)上都是ADR的方式?？梢?jiàn)，立法上的排斥并沒(méi)有消除ADR在行政過(guò)程中的適用，立法與實(shí)踐處于脫節(jié)的狀態(tài)。

四、完善中國(guó)行政性ADR須解決的幾個(gè)主要問(wèn)題

中國(guó)特色行政ADR制度的完善，要結(jié)合我國(guó)體制和法律實(shí)情，其別要注意以下幾個(gè)方面：

首先，我國(guó)應(yīng)當(dāng)明確行政性ADR的適用范圍，要體現(xiàn)既最大程度的實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)功能又不致?lián)p害和弱化司法權(quán)威的價(jià)值取向。傳統(tǒng)上，行政性ADR 主要用于特定類型糾紛的解決，即行政機(jī)關(guān)或其附屬機(jī)構(gòu)作為中立第三者解決民事糾紛的專門活動(dòng)，而如今世界各國(guó)都逐漸擴(kuò)大行政性ADR的適用范圍，但在涉及公共行政政策及和公共安全等管制領(lǐng)域，為避免公權(quán)力機(jī)關(guān)規(guī)避職責(zé)、逃避法律監(jiān)管和制約、侵害社會(huì)公益，應(yīng)當(dāng)限制甚至禁止ADR的適用。

其次，行政裁決和行政調(diào)解的完善。我國(guó)行政性的糾紛處理機(jī)制根據(jù)糾紛解決方式的不同性質(zhì)，基本上可分為行政裁決和行政調(diào)解。但最近幾年，政府主管機(jī)關(guān)的糾紛解決能力和責(zé)任嚴(yán)重弱化，行政性ADR缺乏獨(dú)立的機(jī)構(gòu)和程序，尤其其調(diào)處結(jié)果缺少法律效力，嚴(yán)重影響了基層糾紛解決的便利、公正和效率。我們應(yīng)當(dāng)要確認(rèn)行政裁決和行政調(diào)解的法律效力。為有效發(fā)揮行政裁決和行政調(diào)解制度的糾紛解決作用，必須使其具有與其職責(zé)相應(yīng)的法律效力基礎(chǔ)。同時(shí)，因我國(guó)設(shè)定行政裁決、調(diào)解的法律文件相互之間沖突，難以形成統(tǒng)一的行政解決民事糾紛規(guī)范體系，所以還應(yīng)當(dāng)規(guī)范行政裁決、行政調(diào)解的設(shè)定依據(jù)，強(qiáng)化整體設(shè)計(jì)。

再者，針對(duì)申訴制度，在救濟(jì)未來(lái)的制度創(chuàng)新中，應(yīng)該發(fā)揮救濟(jì)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，集中矯正其不講程序，缺乏規(guī)范，充滿恣意的根本弊端，將救濟(jì)規(guī)范和改造為行政訴訟救濟(jì)與行政復(fù)議救濟(jì)的過(guò)濾機(jī)制、補(bǔ)充機(jī)制和疑難處理機(jī)制。

最后，為了防止行政性ADR被惡意使用，人民法院對(duì)已經(jīng)行政機(jī)關(guān)處理的民事糾紛，應(yīng)側(cè)重對(duì)ADR程序的審查。法院介入時(shí)必須持審慎的態(tài)度，堅(jiān)持必要的原則，并最大限度的避免司法程序帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。對(duì)于符合程序并且不違反公共利益的 ADR，法院即應(yīng)維持其結(jié)果。

參考文獻(xiàn)：

[1]范愉.ADR原理與實(shí)務(wù)[M].廈門：廈門大學(xué)出版社，2002.

[2]潘乾.行政性ADR理論基礎(chǔ)淺析[J].長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010（6）.

篇8

「AbstractIn the traditional administrative justice system of UK， main emphasis was put on judicial review and appeal， and reconsideration or the internal review of administrative decisions was almost altogether neglected. But in recent years， this situation， influenced by the administrative reform and the discussion on alternative repute resolution machanism in civil jusitce， has been changed， and many people began to study the reform of the internal review system. They try to improve the independence of the review officials without breaking their connection with the decision officials. The purpose of the reform is to make full use of the system， satisfy the needs of public services‘ users and realize the system’s normative effect.

一、行政正義體系中的行政復(fù)議

（一）英國(guó)的行政正義體系

在英國(guó)行政法學(xué)文獻(xiàn)中“行政正義”（administrative jusitce）是一個(gè)常見(jiàn)的概念，但對(duì)其內(nèi)涵與外延一直缺乏統(tǒng)一的界定。有人認(rèn)為行政正義僅指由相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)以嚴(yán)格的抗辯式程序來(lái)解決行政爭(zhēng)議，他們遵循1957年弗蘭克斯委員會(huì)報(bào)告（有關(guān)行政裁判所和調(diào)查的報(bào)告）的用法，將行政正義概念限定于法院、裁判所和行政調(diào)查中的程序。有人則認(rèn)為，行政正義概念只應(yīng)適用于那些決定當(dāng)事人的法律權(quán)利的程序，而不包括處理不良行政或低效服務(wù)問(wèn)題的程序。

但是現(xiàn)在越來(lái)越多的英國(guó)行政法學(xué)者主張，不應(yīng)過(guò)多地限制行政正義概念的適用范圍，它應(yīng)含蓋從行政決定的最初作出到最后層級(jí)的審查這一全過(guò)程，它不僅包括法院和裁判所的司法復(fù)審和上訴程序，還包括行政決定的作出程序以及行政內(nèi)部對(duì)行政決定的復(fù)審程序，另外還包括議會(huì)監(jiān)察專員等進(jìn)行的監(jiān)督程序。從涉及的事項(xiàng)來(lái)說(shuō)，行政正義不僅涉及那些有關(guān)公民權(quán)利的問(wèn)題，而且涉及裁量性決定以及政府服務(wù)質(zhì)量等問(wèn)題。從而，行政正義關(guān)涉政府以及某些為公眾提供公共服務(wù)的私人和準(zhǔn)私人機(jī)構(gòu)整體運(yùn)作的規(guī)范基礎(chǔ)。這種行政正義概念的提出，具有重要的實(shí)踐意義，它有助于人們跳出過(guò)多關(guān)注法院和裁判所程序的狹隘視角，某一種特定程序并非絕對(duì)的優(yōu)于另一種程序，它所強(qiáng)調(diào)的是決定的作出應(yīng)當(dāng)是理性和適當(dāng)?shù)?，其建立在恰?dāng)收集的證據(jù)以及對(duì)證據(jù)的合理評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上。過(guò)份強(qiáng)調(diào)司法審查和行政裁判所，可能導(dǎo)致對(duì)英國(guó)行政法和行政正義的性質(zhì)、范圍與實(shí)踐的構(gòu)想的歪曲。[3]

行政正義概念的擴(kuò)展與英國(guó)法學(xué)界對(duì)“民事正義”改革的爭(zhēng)論有關(guān)。近年來(lái)在英國(guó)法學(xué)界，關(guān)于民事正義改革的討論也是如火如荼，其中許多爭(zhēng)論涉及到新形式替代性爭(zhēng)端解決機(jī)制的建構(gòu)以及新類型程序的創(chuàng)制，這些程序不那么強(qiáng)調(diào)抗辯式而是更多強(qiáng)調(diào)法院職權(quán)調(diào)查，這對(duì)行政正義問(wèn)題的爭(zhēng)論具有啟發(fā)意義。

行政正義概念的擴(kuò)展也受到英國(guó)行政改革的影響。從1980年代開(kāi)始的英國(guó)行政改革以內(nèi)容的廣泛性和全面性著稱，在撒切爾政府使其改革的目標(biāo)是節(jié)約行政成本和提高效率，隨著改革的進(jìn)一步深化，質(zhì)量和顧客滿意成為首要目標(biāo)，梅杰政府于1991年提出的公民（Civil Citizen）即是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的途徑之一。公民中設(shè)定了公共服務(wù)的主要原則，其中包括：服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)并不斷提高，公開(kāi)，信息化，選擇，非歧視，易進(jìn)入等。在名為“當(dāng)事情搞錯(cuò)”的一節(jié)中，規(guī)定當(dāng)政府出錯(cuò)后，應(yīng)作出解釋和道歉，并且應(yīng)當(dāng)設(shè)有為公眾所周知并且易于利用的申訴體制。公民機(jī)構(gòu)的申訴工作小組進(jìn)一步規(guī)定了申訴體制的標(biāo)準(zhǔn)。這些都推進(jìn)了行政正義體制的發(fā)展。

（二）英國(guó)行政法上的復(fù)議概念

與中國(guó)“行政復(fù)議”相對(duì)應(yīng)的制度，在英國(guó)稱為“reconsideration”，它是對(duì)行政決定的內(nèi)部復(fù)審（internal review），是由對(duì)行政決定的作出負(fù)有責(zé)任的主體（既可以由原決定者本身，也可以是一個(gè)不同的、但資歷更深的官員）對(duì)原決定的重新評(píng)判。在一定意義上，它是原決定程序的繼續(xù)，而非啟動(dòng)一個(gè)全新的程序。復(fù)議是針對(duì)是非曲直問(wèn)題的復(fù)審，復(fù)議官員要判斷原決定是否正確或者是否存在其他更好的決定，其判斷可以不受原決定者所收集的信息的限制。

英國(guó)和澳大利亞等英聯(lián)邦成員國(guó)的學(xué)者一般認(rèn)為，復(fù)議具有積極和消極兩方面的效果。從積極意義而言，復(fù)議為受害人提供了一個(gè)可以相對(duì)快速和容易進(jìn)入的救濟(jì)途徑。如果沒(méi)有復(fù)議程序，部分正當(dāng)權(quán)益受到侵害的人可能就不會(huì)尋求救濟(jì)，因?yàn)槠渌纳显V與司法審查等救濟(jì)方式經(jīng)常要耗費(fèi)大量的金錢與時(shí)間；對(duì)于要求不合理的受害人，復(fù)議程序也發(fā)揮著過(guò)濾器的作用，使其可以免于在外部程序中不必要地消耗資源與時(shí)間。復(fù)議也是行政組織內(nèi)一種有效的內(nèi)部控制機(jī)制和反饋機(jī)制，可以使其行政機(jī)關(guān)有機(jī)會(huì)盡早明了自身決定過(guò)程的缺陷，從而設(shè)法加以補(bǔ)救。而且，行政機(jī)關(guān)通過(guò)復(fù)議后滿足了申請(qǐng)人的合理要求，這也可以使其免于耗時(shí)耗力的外部程序的糾纏。對(duì)于裁判所和法院來(lái)說(shuō)，復(fù)議程序則可以減輕其負(fù)擔(dān)。從消極方面來(lái)說(shuō)，由于復(fù)議是由與作出原決定的官員同屬一個(gè)機(jī)關(guān)的人進(jìn)行，其可能的結(jié)果是，它只是成為申請(qǐng)人尋求有效救濟(jì)途徑的一個(gè)障礙，造成了拖延和附加的成本，而卻得不到一個(gè)真正中立與客觀的復(fù)議。復(fù)議程序也可能受到一種不良行政文化的俘獲，在其中行政機(jī)關(guān)極少愿意改變?cè)瓉?lái)的決定。而且，由于缺乏統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，也可能造成情形相同或相似申請(qǐng)人的不一致對(duì)待。因此，在復(fù)議程序的設(shè)計(jì)上應(yīng)最大限度地獲得其益處，而盡量減少伴隨的風(fēng)險(xiǎn)。[4]

具有實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的加拿大學(xué)者艾森對(duì)于復(fù)議程序持比較激勵(lì)的批評(píng)態(tài)度。[5]他說(shuō)，許多行政領(lǐng)域中都存在針對(duì)行政決定的復(fù)議程序，甚至在受害人堅(jiān)持要求上訴時(shí)，部分領(lǐng)域中仍然要求該事項(xiàng)應(yīng)首先進(jìn)入復(fù)議程序。進(jìn)行復(fù)議的通常是原決定部門，或者是與其具有密切聯(lián)系的部門。對(duì)于復(fù)議程序經(jīng)常提出的一個(gè)理?yè)?jù)是，它可以避免上訴的成本和拖延。人們?cè)讷@得一個(gè)不利的決定之后，可以提出新的證據(jù)，復(fù)議可以改變?cè)瓫Q定作為對(duì)新證據(jù)的反應(yīng)。但他根據(jù)自己在加拿大的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，這種論證幾乎完全不符合實(shí)際。事實(shí)上他發(fā)現(xiàn)，將近一半的案件中，并未有進(jìn)一步的證據(jù)提出，而在另一半案件中，雖然有進(jìn)一步的證據(jù)提出，但這些證據(jù)并非新證據(jù)，它們?cè)谧畛鯖Q定作出之前就已經(jīng)可以獲得但未被發(fā)現(xiàn)。在幾乎每一個(gè)案件中，最初決定需要變更的唯一理由是當(dāng)初作出時(shí)未經(jīng)過(guò)充分的調(diào)查。正是因?yàn)閺?fù)議程序的存在，使得行政機(jī)關(guān)提升最初決定質(zhì)量的要求不那么迫切。復(fù)議對(duì)于行政官員的真正吸引力在于，其可以使得最初決定中的缺失免于暴露在公眾視線之中。高級(jí)官員和初步裁決者都知道，如果最初決定的作出是不正當(dāng)?shù)?，則其缺陷難以逃脫上訴機(jī)構(gòu)的審查。

（三）行政復(fù)議與行政正義體系中的其他制度

1.復(fù)議與上訴

對(duì)行政決定的上訴（appeal），包含了對(duì)最初決定在法律和實(shí)質(zhì)上的效能和可接受性的重新評(píng)價(jià)，其主體則并非作出最初決定所屬行政體制的一部分相對(duì)于復(fù)議是一種內(nèi)部復(fù)審，上訴則是一種外部復(fù)審。對(duì)行政決定承擔(dān)上訴職能的典型機(jī)構(gòu)是裁判所，[6]裁判所對(duì)于上訴案件的管轄權(quán)通常是來(lái)自于制定法。上訴程序的啟動(dòng)必須有申請(qǐng)人的申請(qǐng)，而復(fù)議程序則可以由行政官員主動(dòng)進(jìn)行。復(fù)審和上訴的另一區(qū)別是，作為復(fù)審根據(jù)的理由通常是有限制的，大多在立法中作出列舉，而上訴則與此不同，作為上訴根據(jù)的理由一般非常寬泛，允許裁判所對(duì)于所涉問(wèn)題作出全新的決定，而非僅僅繼續(xù)最初的決定程序。

在英國(guó)，承擔(dān)上訴職能的行政裁判所是根據(jù)議會(huì)制定法設(shè)立、具有相對(duì)獨(dú)立地位、依照特定程序解決行政糾紛或公民之間某些特定糾紛的特別裁判機(jī)構(gòu)。一戰(zhàn)以后裁判所得到迅速發(fā)展的一個(gè)重要原因，是其相對(duì)于法院來(lái)說(shuō)具有經(jīng)濟(jì)、便捷的優(yōu)點(diǎn)，行政裁判所雖然也實(shí)行一般兩造對(duì)抗式，但不象法院那樣必須遵守嚴(yán)格的訴訟程序規(guī)則，還可以根據(jù)不同性質(zhì)的案件制定不同的規(guī)則。有的裁判所可以秘密開(kāi)庭，可以不經(jīng)庭審而處理，可以書面審理，可以采納傳聞證據(jù)。而且行政裁判所也不受普通法院必須遵守先例的原則限制，在運(yùn)用法律方面較之普通法院有更大的靈活性。但行政裁判所作為按照法定程序解決糾紛的一種制度設(shè)計(jì)，與一般的行政決定程序和復(fù)議程序相比，仍然是非常嚴(yán)格的。行政裁判所運(yùn)用的程序，一般都是經(jīng)裁判所委員會(huì)審訂的程序。它運(yùn)用兩造對(duì)抗的程序規(guī)則，對(duì)某些問(wèn)題進(jìn)行公開(kāi)審理，聽(tīng)取當(dāng)事人雙方的辯論，允許當(dāng)事人人出庭辯護(hù)，可以對(duì)證人進(jìn)行傳喚，允許當(dāng)事人之間進(jìn)行詢問(wèn)和反詢問(wèn)。行政裁判所的裁決，應(yīng)說(shuō)明理由，就行政裁判所的裁決中的法律問(wèn)題，當(dāng)事人可以向法院提起上訴。所以，行政裁判所裁決爭(zhēng)議所運(yùn)用的程序，雖不象法院那樣嚴(yán)格、繁瑣，但也是一種較為嚴(yán)格的程序。而行政復(fù)議作為行政內(nèi)部的復(fù)審，則一般沒(méi)有嚴(yán)格的程序規(guī)定。

復(fù)議官員與原決定官員，要么是同一的，要么同屬于一個(gè)行政機(jī)關(guān)，而行政裁判所則獨(dú)立于一般行政機(jī)關(guān)之外。[7]首先，行政裁判所是經(jīng)議會(huì)立法而設(shè)立的，而不是由行政機(jī)關(guān)作為其附屬機(jī)構(gòu)設(shè)立的。其次，行政裁判所的主席和成員通常是由樞密院或有關(guān)大臣任命，須是政府部門之外的人員。大臣任命裁判所主席必須從大法官同意的事先預(yù)定的名單中挑選，任命裁判所其他人員也必須從事先預(yù)定的名單中挑選。第三，行政裁判所在做出裁決時(shí)，必須遵守“公正、公開(kāi)、無(wú)偏私”三原則，以免受行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。任何因受到行政機(jī)關(guān)的影響而做的裁決都是無(wú)效的。

2.復(fù)議與申訴處理機(jī)制

申訴處理是一個(gè)比復(fù)議更為寬泛的概念，它主要針對(duì)公共部門所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量問(wèn)題，而復(fù)議僅涉及對(duì)一個(gè)行政決定的是非曲直的審查。復(fù)議與普通的申訴處理都可能涉及到申請(qǐng)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的不滿，并且二者都有助于改善行政機(jī)關(guān)的績(jī)效并且使得后者更具有責(zé)任性。申訴處理機(jī)制與復(fù)議的基礎(chǔ)原則也是相似的，例如公平與效率。二者最為重要的一個(gè)區(qū)別在于，普通的申訴處理機(jī)制不能給予申請(qǐng)人以具體的可以執(zhí)行的權(quán)利（enforceable rights），而后者是行政復(fù)議的核心。但在公民運(yùn)動(dòng)以后，在許多內(nèi)部申訴機(jī)制中，二者的界限實(shí)際上越來(lái)越難以劃清。

二、行政復(fù)議的權(quán)力來(lái)源

上訴必須要求制定法的明確授權(quán)，而復(fù)議則與此不同。從英國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，一些復(fù)議程序具有制定法的基礎(chǔ)，而其他一些則沒(méi)有。在缺少制定法規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)是否可以合法地對(duì)自己的決定加以復(fù)議，這一問(wèn)題的答案在多數(shù)情形下是肯定的，其理由在于，“考量一個(gè)有異議的決定，并且關(guān)注異議者的根據(jù)和決定者的理由，這總是有價(jià)值的”，[8]這符合良好行政的目標(biāo)。里德勛爵在Ridge v Baldwin一案中指出：“如果一個(gè)官員或機(jī)構(gòu)在利害關(guān)系人有機(jī)會(huì)出席對(duì)相關(guān)案件的審理以后，認(rèn)識(shí)到其原先的決定過(guò)于匆忙并且重新考慮整個(gè)相關(guān)事項(xiàng)，從而作出一個(gè)新的決定，對(duì)于后一個(gè)決定的效力我認(rèn)為應(yīng)予確認(rèn)”。[9]在Minister for Immigration and Multicultural Affairs v Bhardwaj[10]一案中，澳大利亞聯(lián)邦法院的馬奇威克法官先是引用了另外一個(gè)案件中的觀點(diǎn)：

在我看來(lái)，在一個(gè)行政命令的錯(cuò)誤已經(jīng)為決定者自身所認(rèn)識(shí)的情況下，仍然要求維持其效力直至法官作出撤銷該行政命令的判決，這是奇談怪論。法院長(zhǎng)期以來(lái)一直承認(rèn)這樣的政策規(guī)則：盡力避免訴訟、在當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議時(shí)終止訴訟，符合公共利益。那種認(rèn)為產(chǎn)生爭(zhēng)議的行政命令，即使利害關(guān)系人已達(dá)成協(xié)議也不能將其撤銷的觀點(diǎn)，與上述規(guī)則是沖突的。當(dāng)事人將被迫投身于沒(méi)有意義和無(wú)用的訴訟。[11]

然后得出結(jié)論說(shuō)：

無(wú)論我們?nèi)绾畏治?，在我看?lái)，盡管制定法中并沒(méi)有明白的文字規(guī)定，裁判所至少在以下情形中確實(shí)有權(quán)復(fù)審一個(gè)決定：在作出決定時(shí)由于自身的錯(cuò)誤而未能給予申請(qǐng)人以極端重要的權(quán)利；利害關(guān)系人對(duì)該該錯(cuò)誤并無(wú)爭(zhēng)議；并且該錯(cuò)誤對(duì)于手頭的案件具有重大影響。這種權(quán)力并未違反“履行職責(zé)”（functus officio）原則，后者在移民法中仍然是一個(gè)一般性的規(guī)則。這些情形只是對(duì)履行職責(zé)原則的例外，它對(duì)于裁判所實(shí)現(xiàn)法律中確立的下列目標(biāo)是完全必要的：保證對(duì)申請(qǐng)人的公平并在與他們有關(guān)的案件中盡可能得出最為合理的決定。

雖然這里說(shuō)的是裁判所，其推理也可以適用于復(fù)議。但也有人認(rèn)為，原先的決定是行政機(jī)關(guān)就某一行政事項(xiàng)對(duì)外作出具有終局性的決定，它已經(jīng)有效地處理了有關(guān)實(shí)質(zhì)性爭(zhēng)端，則行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)在沒(méi)有制定法授權(quán)的情況下，僅根據(jù)其自己的觀點(diǎn)，獲得作出新決定的權(quán)力?！皩ⅰ疀Q定’解釋為包含了偏離終局性的允許，這將導(dǎo)致行政決定過(guò)程的支離破碎，并且使行政過(guò)程的效率出于危險(xiǎn)之中”。[12]同樣在Bhardwaj一案中，利漢法官的不同意見(jiàn)認(rèn)為，

在我看來(lái)，在本法的背景中，法律意圖恰恰相反。它顯然賦予確定性以很高的價(jià)值。它設(shè)定了嚴(yán)格的時(shí)間限制，對(duì)于復(fù)審活動(dòng)作出了詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)于裁判所記錄其決定和理由的方式以及通知和公布其決定的方式都有精確的要求。對(duì)于司法審查有形式的限制，申請(qǐng)只能在28天的期限內(nèi)提出，并且這一期限還不能延長(zhǎng)。在我看來(lái)，允許裁判所對(duì)于個(gè)別的復(fù)議申請(qǐng)有權(quán)不定時(shí)的作出（并且撤銷）決定，這與制定法的方針是不吻合的。[13]

因此，很多人認(rèn)為，為了明確復(fù)議權(quán)力的存在，杜絕爭(zhēng)議，最好還是在制定法中對(duì)于復(fù)議程序作出規(guī)定。澳大利亞行政復(fù)審委員會(huì)認(rèn)為，在制定法中對(duì)復(fù)議程序作出明確規(guī)定，除此以外還有其他一些優(yōu)點(diǎn)：（1）使申請(qǐng)者獲得明確、固定的申請(qǐng)復(fù)審的權(quán)利，與此相伴隨的是有被告知復(fù)議權(quán)的存在以及其復(fù)議進(jìn)行程序的權(quán)利。重要的是，制定法中也應(yīng)當(dāng)對(duì)于重要的程序事項(xiàng)，例如如何提出新的證據(jù)；復(fù)議程序是強(qiáng)制性的還是選擇性的，即申請(qǐng)人是否有權(quán)不經(jīng)復(fù)議直接申請(qǐng)復(fù)議，申請(qǐng)人是否可以聘請(qǐng)法律上或其他方面的人參加復(fù)議，申請(qǐng)復(fù)議的時(shí)限，所有這些在對(duì)復(fù)議程序的批評(píng)意見(jiàn)中經(jīng)?？梢月?tīng)見(jiàn)的事項(xiàng)，都可以通過(guò)制定法的規(guī)定而得到明確。（2）明確復(fù)議程序的目的。制定法可以為復(fù)議官員的地位設(shè)定具體的規(guī)定，授予其獨(dú)立于原決定者之外對(duì)原決定的是非曲直加以審查的權(quán)力。它也可以避免或者減少與其他的一些內(nèi)部管理措施，諸如對(duì)于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)控和審計(jì)，或者個(gè)人通過(guò)對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量不滿的申訴，等等的混淆。[14]轉(zhuǎn)貼于

三、行政復(fù)議程序

（一）行政復(fù)議程序的標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于行政復(fù)議程序應(yīng)符合何種標(biāo)準(zhǔn)在英國(guó)一直存在爭(zhēng)論，這些爭(zhēng)論所涉及的主要是行政復(fù)議是否應(yīng)當(dāng)適用法院以自然正義為名所發(fā)展出來(lái)的一套規(guī)則。英國(guó)傳統(tǒng)上將抗辯式程序看作是自然正義的內(nèi)在要求。在法律教育體制，案例法，法律史等等當(dāng)中都強(qiáng)調(diào)這一程序原則的地位。法院采取的抗辯式程序被看作是一個(gè)黃金標(biāo)準(zhǔn)，法律人往往不自覺(jué)的將所有其他程序與其相比較。這導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)了申訴程序“司法化”（judicialisation）的現(xiàn)象，裁判所和調(diào)查程序的嚴(yán)格性不斷增強(qiáng)為其例證。哈洛和羅林斯認(rèn)為，當(dāng)法院要求決策者無(wú)偏私時(shí)，它們實(shí)際上是要求將“裁決”的標(biāo)準(zhǔn)引入行政過(guò)程，這實(shí)際上體現(xiàn)了法院企圖在有關(guān)公平程序的問(wèn)題上占據(jù)壟斷地位。按照美國(guó)著名法理學(xué)家富勒的觀點(diǎn)，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在九種決策模式：調(diào)解，財(cái)產(chǎn)權(quán)，投票，習(xí)俗，官方宣告的法律，裁決，契約，管理指令和訴諸于運(yùn)氣。[15]牛津大學(xué)行政法教授克雷格認(rèn)為，以裁決為基礎(chǔ)發(fā)展起來(lái)的程序保護(hù)模式在許多領(lǐng)域確實(shí)是最為合適的一種，但是它不可能適用于所有的行政法領(lǐng)域按照普通法院的模式塑造其他程序的一個(gè)嚴(yán)重后果是，限制了其他類型的程序經(jīng)受實(shí)踐考驗(yàn)的機(jī)會(huì)。[16]

實(shí)際上，自然正義的許多標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于行政復(fù)議程序并無(wú)多大意義。在根本不進(jìn)行聽(tīng)證的條件下，詢問(wèn)證人的權(quán)利并無(wú)益處；如果負(fù)責(zé)申訴的正是申訴人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的人，則中立毫無(wú)價(jià)值；而建立在對(duì)雙方給予平等權(quán)利基礎(chǔ)上的程序保障，對(duì)于現(xiàn)代福利國(guó)家中根本無(wú)法與公務(wù)提供者進(jìn)行平等商談的弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，實(shí)際意義也很優(yōu)先。在社會(huì)福利案件中，抗辯程序所包含的“對(duì)抗”和“贏者通吃”理念也是不適合的。

那么是否能夠發(fā)展出適用于內(nèi)部申訴程序的標(biāo)準(zhǔn)呢？在克雷格看來(lái)，美國(guó)學(xué)者馬修所提出的結(jié)合協(xié)商和內(nèi)部管理控制的程序是一個(gè)很好的起點(diǎn)。[17]而在英國(guó)的行政改革中，英國(guó)實(shí)務(wù)界也開(kāi)始提出并落實(shí)了一些新的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）公民與行政復(fù)議程序

與傳統(tǒng)行政正義體制不同，公民的目標(biāo)更傾向于改善公共服務(wù)的質(zhì)量，而非個(gè)人權(quán)益的保護(hù)。盡管如此，公民及其相關(guān)組織的工作，對(duì)于行政正義體制，包括體制的改善仍然具有重要意義，這主要體現(xiàn)為對(duì)申訴體制設(shè)定了一套最低限度的標(biāo)準(zhǔn)。

公民強(qiáng)調(diào)申訴是保證公共部門承擔(dān)責(zé)任的一個(gè)重要途徑，它要求公共機(jī)構(gòu)必須“擁有為公眾所周知的、易于利用的申訴程序，在任何可能之處能夠提供獨(dú)立的復(fù)審”。公民機(jī)構(gòu)的申訴工作小組在其所擬的一份文件中提出申訴程序應(yīng)體現(xiàn)七項(xiàng)核心原則，其中包括：（1）易進(jìn)入，規(guī)則為公眾所周知。（2）簡(jiǎn)便，易于理解和利用。（3）快捷，為各項(xiàng)活動(dòng)設(shè)定時(shí)間限制，并且使參與者能夠一直知曉程序的進(jìn)展?fàn)顩r。（4）公平，進(jìn)行全面的、無(wú)偏私的調(diào)查。（5）可信賴，能夠獲得申訴機(jī)構(gòu)成員和申訴人的信賴。（6）有效，澄清所有的爭(zhēng)點(diǎn)，并提供適當(dāng)?shù)慕鉀Q方法。（7）質(zhì)量管理，為管理者提供信息以改善服務(wù)。這些原則并非僵化的教條，必須能夠保持一定程度的靈活性，適應(yīng)各個(gè)行政領(lǐng)域的特殊情形，因?yàn)楣步M織數(shù)量眾多、種類負(fù)責(zé)，并非所有這些標(biāo)準(zhǔn)或相關(guān)的問(wèn)題都與它們有關(guān)。這一列舉也并不意味著已窮盡了良好申訴體制的所有標(biāo)準(zhǔn)。

申訴工作小組未對(duì)“申訴”（complaints）加以明確的界定，而是主張各個(gè)公共機(jī)構(gòu)自身作出符合本部門客觀條件的界定，但在作出界定后就應(yīng)在自己的實(shí)踐中加以一貫地實(shí)施。一般意義上的申訴是指對(duì)表達(dá)某種需要回應(yīng)的不滿意見(jiàn)，但有人提出，應(yīng)當(dāng)將申訴與其他補(bǔ)救方法相區(qū)分，但也有人認(rèn)為，對(duì)申訴作出寬泛的界定，使其包含那些允許上訴或司法審查的事項(xiàng)，正體現(xiàn)了申訴制度的一個(gè)吸引力，即通過(guò)它可以減少提起救濟(jì)途徑的壓力。

申訴工作小組特別強(qiáng)調(diào)公平對(duì)于申訴程序的重要性，因?yàn)樵诠膊块T中缺乏有效的選擇。在一般意義上，公平被理解為是不偏不倚，對(duì)于事實(shí)不帶偏見(jiàn)，對(duì)事物持一種開(kāi)放和前瞻性的心態(tài)，而保證公平的一個(gè)重要因素是有關(guān)“獨(dú)立”的規(guī)定。各公共部門大多對(duì)于某種形式的“獨(dú)立的”內(nèi)部復(fù)審都設(shè)有規(guī)定，而申訴工作小組對(duì)“獨(dú)立的”內(nèi)部復(fù)審的界定是，“在同一組織范圍內(nèi)，但與被申訴的個(gè)人或者部門（section）不屬于同一直接管理線的復(fù)審”。公民小組的指南中對(duì)于保證復(fù)審的獨(dú)立與有效也提供了一些建議。其中包括，復(fù)審者獨(dú)立于作出決定的公務(wù)機(jī)構(gòu)；有充足的資源保證恰當(dāng)?shù)墓ぷ鳎粚?duì)于調(diào)查的執(zhí)行和事務(wù)的處理可以免于公務(wù)機(jī)構(gòu)的壓力；有權(quán)接觸公務(wù)機(jī)構(gòu)的職員和文件；有權(quán)作出拘束公務(wù)機(jī)構(gòu)的決定或者存在一個(gè)明確的協(xié)定，其中規(guī)定除非在例外情形中其決定必須被接受。[18]

然而申訴工作小組發(fā)現(xiàn)，盡管許多部門的申訴體制提供了完全徹底的復(fù)議，對(duì)于復(fù)議是否真正具有獨(dú)立性仍然在公眾中仍然存在很多的懷疑。[19]或許是因?yàn)檫@個(gè)原因，一個(gè)超越于相關(guān)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員所進(jìn)行調(diào)查之上的復(fù)審層級(jí)：“裁決專員辦公室”得以設(shè)立，其主要的任務(wù)是調(diào)查相關(guān)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部申訴機(jī)構(gòu)是否能夠回應(yīng)公眾的需要。實(shí)際上，在政府有關(guān)公民的白皮書中就曾承諾要考慮局部性地建立獨(dú)立裁決專員體制，這些人有“時(shí)間、常識(shí)以及恰當(dāng)?shù)臋?quán)威”，從而增加內(nèi)部申訴程序中的獨(dú)立因素。[20]1993年國(guó)內(nèi)稅務(wù)委員會(huì)設(shè)立了稅務(wù)裁決專員，這一沒(méi)有制定法權(quán)力來(lái)源的裁決專但卻具有相當(dāng)獨(dú)立性，而且，盡管其建議并不具有法定的拘束性，但國(guó)內(nèi)稅務(wù)委員會(huì)除非在例外情形下都加以接受。1995年以后裁決專員的職權(quán)范圍又?jǐn)U展到關(guān)稅機(jī)構(gòu)以及社會(huì)保障部的捐助管理機(jī)構(gòu)，并改稱裁決專員辦公室。裁決專員辦公室受理那些不服相關(guān)機(jī)構(gòu)申訴部門的決定而進(jìn)一步提出的申訴，向相關(guān)機(jī)構(gòu)的首長(zhǎng)和部門主管提出改進(jìn)工作的建議，并幫助申訴人妥善利用相關(guān)機(jī)構(gòu)所提供的內(nèi)部申訴機(jī)制。裁決專員辦公室取得了非常好的工作業(yè)績(jī)，[21]申訴工作小組建議所有直接對(duì)公眾提供服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)，根據(jù)自身的實(shí)際情況和現(xiàn)存的復(fù)審處理機(jī)制狀況，建立這樣一種獨(dú)立的復(fù)審機(jī)制。

申訴工作小組負(fù)責(zé)鼓勵(lì)公務(wù)組織改革其申訴體制以符合這些標(biāo)準(zhǔn)。雖然它并無(wú)法定的權(quán)力強(qiáng)制推行這些原則，但依賴其建議與鼓勵(lì)的權(quán)力，對(duì)于英國(guó)行政申訴體制改革已發(fā)生了積極的影響。

除了為申訴體制設(shè)定了最低標(biāo)準(zhǔn)外，公民特別強(qiáng)調(diào)行政正義的體系及體系的改善。公民小組對(duì)于行政救濟(jì)確立了一個(gè)普遍性的原則，就是公共服務(wù)的申訴體系必須使得行政組織能夠從申訴中汲取教訓(xùn)，進(jìn)行體系性變革，或者改善服務(wù)提供方式。有效申訴體制的一個(gè)重要特征是其能夠：

使得公務(wù)機(jī)構(gòu)從申訴中汲取教訓(xùn)，無(wú)論是其未達(dá)到公民所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，還是實(shí)施了不良行政。最為有效的一種救濟(jì)方式是保證使用者以后不再會(huì)遭受同樣的錯(cuò)誤對(duì)待。在可以獲得的資源約束之內(nèi)，政府部和獨(dú)立機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)記錄與分析申訴的發(fā)展態(tài)勢(shì)；盡可能減少錯(cuò)誤再次發(fā)生的機(jī)會(huì)；發(fā)現(xiàn)未達(dá)目標(biāo)或不良行政的模式；在必要之處采取措施以改變體系或程序。[22]

（三）行政復(fù)議獨(dú)立性的保障及其界限-澳大利亞行政復(fù)審委員會(huì)的建議[23]

行政復(fù)審委員會(huì)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)尋求有效方法保證行政復(fù)議官員在組織上與作出原決定的人相分離。這種組織上的分離這有助于照強(qiáng)復(fù)議官員的這樣一種觀念：它們的角色就是對(duì)原決定進(jìn)行真正全新的考量。如果復(fù)議官員與原決定者之間存在密切的聯(lián)系，則復(fù)議官員很可能會(huì)喪失有效執(zhí)行復(fù)議職能所必須的客觀性。顯然，組織分離的程度會(huì)影響人們對(duì)行政復(fù)議體制的看法，并影響其是否可以確實(shí)發(fā)揮作為成本高昂的外部復(fù)審程序的過(guò)濾器的功能?！叭绻獗盹@得的是公正的，并且程序看來(lái)是公平，則很可能得到公正公平的結(jié)論。同樣，外表影響共同體對(duì)于那些代表共同體行使權(quán)力的人所作決定的信心?！盵24]也在只有在這種獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，行政復(fù)議的“規(guī)范化效應(yīng)” （normative effects），即通過(guò)行政復(fù)議發(fā)現(xiàn)行政管理中的問(wèn)題從而能夠?qū)ΠY下藥地加以改善，進(jìn)一步增強(qiáng)行政決策的效率和準(zhǔn)確，才能得到保障。

澳大利亞行政復(fù)審委員會(huì)所建議增強(qiáng)行政復(fù)議獨(dú)立性的方法有，行政復(fù)議官員不與原決定者在同一個(gè)處所辦公，不讓行政復(fù)議官員作與最初決定者屬于同一個(gè)工作小組或者受同一個(gè)主管的監(jiān)督，讓復(fù)議官員的薪水由該組織中的一個(gè)獨(dú)立分支來(lái)支付。行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能避免監(jiān)督者與復(fù)議官員這兩個(gè)角色的混淆，行政復(fù)議職能最好不要由對(duì)最初決定者直接進(jìn)行日常監(jiān)督的人承擔(dān)，復(fù)議官員也不應(yīng)被期望承擔(dān)日常的監(jiān)督職能。

然而澳大利亞行政復(fù)審委員會(huì)同時(shí)認(rèn)為，行政復(fù)議官員不應(yīng)與原決定者以及其他的機(jī)關(guān)職員完全分離，混淆行政復(fù)議與裁判所上訴的界限。例如，復(fù)議官員經(jīng)常需要與原決定者進(jìn)行交流，以澄清后者所作的決定。實(shí)際上，有效的交流對(duì)于發(fā)揮行政復(fù)議的“規(guī)范化效應(yīng)”也同樣具有重要的作用，復(fù)議官員的經(jīng)驗(yàn)有助于行政機(jī)關(guān)績(jī)效的提高。因此，在組織上的分離與聯(lián)結(jié)之間需要加以平衡。

部門主管對(duì)于復(fù)議職能的態(tài)度對(duì)行政復(fù)議制度具有重要的影響。盡管復(fù)議涉及具有豐富經(jīng)驗(yàn)的高級(jí)官員對(duì)于可能不那么專業(yè)的官員所作決定的審查，這并不意味著它是一種管理（management）職能。澳大利亞行政復(fù)審委員會(huì)在一個(gè)有關(guān)行政復(fù)議的報(bào)告中指出：

當(dāng)復(fù)議官員的角色被授予對(duì)最初決定者直接進(jìn)行日常監(jiān)督的人時(shí)，兩種角色之間的緊張就可能出現(xiàn)。職員管理涉及到一種緊密不間斷的聯(lián)系，包括監(jiān)督者需要支持和激勵(lì)職員，而行政復(fù)議所關(guān)注的焦點(diǎn)則與在于對(duì)一個(gè)案件的事實(shí)、法律或政策方面的重新考量。……復(fù)議官員給原決定者提供建議，將問(wèn)題反饋給原決定者，因此而帶來(lái)的規(guī)范化效應(yīng)，不應(yīng)等同于復(fù)議官員在與原決定者的關(guān)系問(wèn)題上處于一種監(jiān)督者的地位。[25]

盡管行政復(fù)議并非內(nèi)部管理，但復(fù)議官員作為高級(jí)官員，在政策，法律和操作問(wèn)題上所具有的經(jīng)驗(yàn)，是非常有用的資源。他們對(duì)相對(duì)低級(jí)的職員提出建議，事實(shí)上發(fā)揮著培訓(xùn)的作用，其行為對(duì)低級(jí)職員具有示范效應(yīng)。這里復(fù)議官員同樣需要一種平衡，即一方面要獨(dú)立處理申訴，另一方面也要對(duì)行政決定質(zhì)量的改善負(fù)責(zé)。

四、正式復(fù)議和非正式復(fù)議

正式復(fù)議和非正式復(fù)議的區(qū)別在于，正式復(fù)議構(gòu)成了外部復(fù)議（尤其是上訴）的前提；而在非正式復(fù)議，一旦最初決定作出利害關(guān)系人就有權(quán)提起上訴，這并非是排除內(nèi)部復(fù)議，相反，甚至可能存在有關(guān)內(nèi)部復(fù)議的具體法律規(guī)定，關(guān)鍵在于它并非申請(qǐng)上訴之前必須啟動(dòng)的程序，并且即使這一程序啟動(dòng)也不影響上訴的進(jìn)行。

（一）非正式復(fù)議

在非正式的復(fù)議中，復(fù)議程序的啟動(dòng)，可能是因著原決定者自身的單方面決定，其背后的原因或許是受害人提出了上訴；也可能是因著受害人要求原決定者或者其上級(jí)官員重新審查該決定。一般認(rèn)為，內(nèi)部復(fù)議是一個(gè)自然出現(xiàn)的行政程序，這是“理想”類型的或者“主流”類型的復(fù)議。典型的情形是，內(nèi)部的和外部的（裁決的）因素共同協(xié)調(diào)但獨(dú)立地共同運(yùn)作，從而例行的內(nèi)部復(fù)議和獨(dú)立的外部上訴共同構(gòu)成了所謂的“復(fù)議的裁決模式”（adjudicative model of review）。這一模式的特征是：其一，“修正”是一個(gè)例行的機(jī)制，并不必然是因?yàn)樯暾?qǐng)人申請(qǐng)，也有可能是因?yàn)闆Q策者自身希望訴諸其來(lái)檢查自己的工作，在有錯(cuò)誤時(shí)加以改正。這符合這樣一種的理念，就是“允許官員采取簡(jiǎn)單快捷的方法改變決定，而不需要申請(qǐng)者提出新的申請(qǐng)或者提出正式上訴的請(qǐng)求”。[26]其次，要求（通過(guò)向裁判所上訴）外部復(fù)議的權(quán)利，與決定者單方面決定復(fù)議最初的決定或者受害人內(nèi)部復(fù)議均無(wú)關(guān)聯(lián)。其三，應(yīng)由原決定者之外的另一個(gè)官員進(jìn)行復(fù)議。

（二）正式復(fù)議

正式復(fù)議構(gòu)成了對(duì)“理想模式”下的復(fù)議的一個(gè)明顯偏離。它不再是一個(gè)與上訴同時(shí)運(yùn)作的例行行政程序，而是成為后者作用的一個(gè)前提，用中國(guó)行政法的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，就是“復(fù)議前置”。

約克大學(xué)的塞恩斯伯里認(rèn)為，這種強(qiáng)制性的復(fù)議實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了上訴體制的第一個(gè)正式層次。這種內(nèi)部復(fù)議的目的已經(jīng)不再是提供行政上的理?yè)?jù)，而可以說(shuō)已被納入上訴的范圍。它不再作為一種“糾錯(cuò)的方式”來(lái)運(yùn)作，而是作為一個(gè)“修補(bǔ)的方式”。簡(jiǎn)而言之，它已經(jīng)從行政機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)椴脹Q機(jī)制，并且既然它已經(jīng)在事實(shí)上成為上訴程序的第一個(gè)階段，則必須根據(jù)那些從弗蘭克斯委員會(huì)報(bào)告以來(lái)已被普遍接受的裁決程序衡量標(biāo)準(zhǔn)加以評(píng)價(jià)。1957年的弗蘭克斯報(bào)告認(rèn)為，行政裁判所是司法體系的一種補(bǔ)充，它的存在是必要的，并認(rèn)為裁判所應(yīng)遵循三個(gè)基本原則，即公開(kāi)、公正、無(wú)偏私。“在裁判所領(lǐng)域，在我們看來(lái)，公開(kāi)要求程序公開(kāi)并讓公眾能夠獲悉其據(jù)以做出裁決的基本推理；公平，是要求采取一種明確的程序，以便當(dāng)事人各方能夠知曉其享有的權(quán)利，充分發(fā)表自己對(duì)案件的意見(jiàn)并了解將要面臨的該案的情況；無(wú)偏私，則要求裁判所可以免受有關(guān)政府主管部門決定的影響，無(wú)論這種影響是顯而易見(jiàn)的還是潛在的”。[27]

然而，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，正式復(fù)議具有強(qiáng)制性，并不意味著就此改變了它的基本性質(zhì)，即從行政程序變成了裁決程序。[28]正式復(fù)議仍然是一種行政內(nèi)部的復(fù)議程序。根據(jù)英國(guó)裁判所委員會(huì)的觀點(diǎn)，對(duì)于正式復(fù)議的程序加以規(guī)定，不過(guò)是一種行活動(dòng)政規(guī)范化的方式：“當(dāng)前存在的一個(gè)趨勢(shì)是，在法律中對(duì)于這種（正式）復(fù)議作出明確的規(guī)定，這不過(guò)是對(duì)復(fù)議程序的規(guī)范化，這種規(guī)范化在任何情形中都被恰當(dāng)?shù)乜醋髁己?、?biāo)準(zhǔn)的行政實(shí)踐…”。[29]這也意味著，雖然對(duì)正式復(fù)議不必如塞恩斯伯里所主張的那樣，按照裁決程序的標(biāo)準(zhǔn)加以衡量，但予以一定程序的規(guī)范化還是必要的，否則無(wú)法說(shuō)明其作為裁判所前提程序的正當(dāng)性。這其中最為關(guān)鍵的一項(xiàng)就是必須保障由原行政人員之外的人進(jìn)行正式復(fù)議，以保證在其中能夠真正對(duì)原決定進(jìn)行全新的重新評(píng)價(jià)。在復(fù)議程序已經(jīng)規(guī)范化的條件下，仍然要求具有直接向裁判所上訴的權(quán)利，則既是對(duì)資源的浪費(fèi)，而且也可能影響復(fù)議程序的效能。

正式復(fù)議相對(duì)于裁判所而言簡(jiǎn)單快捷，這在社會(huì)保障等行政爭(zhēng)議較多的領(lǐng)域具有很強(qiáng)的實(shí)際意義。它對(duì)于那些可能進(jìn)入裁判所或法院的案件而且發(fā)揮著過(guò)濾器的功能，[30]使得重新評(píng)價(jià)的任務(wù)能夠由行政組織和裁判所與法院來(lái)分擔(dān)，減輕了裁判所和法院的工作量，并且使得受害人有可能免于對(duì)抗式的繁瑣裁判所程序的折磨。[31]

對(duì)正式復(fù)議程序的另一個(gè)指責(zé)是，它可能阻礙了受害人通過(guò)公正程序獲得救濟(jì)的權(quán)利。塞恩斯伯里認(rèn)為，使得復(fù)議成為強(qiáng)制性的程序，將減損由獨(dú)立裁判所和法院進(jìn)行的上訴或司法審查程序的價(jià)值。其一個(gè)理由在于，當(dāng)受害人經(jīng)過(guò)了復(fù)議程序其受到損害的權(quán)利仍然未能得到救濟(jì)時(shí)，“讓我們想一想，他們已經(jīng)失敗了兩次，一次是在最初決定作出之前的請(qǐng)求，第二次是在內(nèi)部復(fù)議中。并沒(méi)有很多人能夠有毅力更進(jìn)一步?！盵32]他甚至提出，相關(guān)立法者作出這一程序設(shè)計(jì)的目的就在于阻礙申請(qǐng)人并且因此節(jié)約國(guó)庫(kù)金錢。但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，一方面，從現(xiàn)在的立法來(lái)看，立法者并未在設(shè)置正式復(fù)議程序的同時(shí)停止裁判所與法院程序的適用，而且也沒(méi)有設(shè)置諸如受理許可這樣的要求，則從形式層面而言就難以說(shuō)正式復(fù)議程序消除或減損了上訴權(quán)；另一方面，認(rèn)為一個(gè)有理由的申訴者在經(jīng)歷了兩次失敗以后將不再會(huì)提起上訴的論斷，并沒(méi)有翔實(shí)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字支持，相反，在部分行政領(lǐng)域的統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，在正式復(fù)議失敗后提起上訴的比例仍然是很高的。[33]

哈利斯教授認(rèn)為，正式復(fù)議和非正式復(fù)議對(duì)于形成一種良好行政風(fēng)氣都具有重要意義，因?yàn)樗鼈冊(cè)试S行政組織在沒(méi)有法院或裁判所等外部干預(yù)的情況下，承擔(dān)起自我糾正錯(cuò)誤的責(zé)任。就正式復(fù)議而言，它還強(qiáng)化了這樣一種觀念，即行政程序本身構(gòu)成了整體行政正義體系的重要一環(huán)，它也可能從內(nèi)部推進(jìn)體制性的變革，這當(dāng)然是非常值得歡迎的。[34]

（三）復(fù)議程序不作為一個(gè)單獨(dú)的程序階段-一種改革的建議

艾森基于其對(duì)復(fù)議程序的批判性意見(jiàn)（參見(jiàn)本文第二部分），提出應(yīng)取消復(fù)議作為一個(gè)獨(dú)立程序的地位。[35]他認(rèn)為，行政正義體系中，最初決定者必然要對(duì)上訴機(jī)構(gòu)的行為作出反應(yīng)，則當(dāng)其得到有人申請(qǐng)上訴的通知后，就可以作出相應(yīng)的復(fù)議決定。如果其在復(fù)議后，仍然拒絕撤銷或變更確實(shí)有瑕疵的決定，則上訴機(jī)構(gòu)可以提供救濟(jì)。這種復(fù)議可以在保存復(fù)議程序優(yōu)勢(shì)的同時(shí)消除其負(fù)面效應(yīng)。它在以下諸多方面優(yōu)于獨(dú)立的復(fù)議程序。（1）它不會(huì)造成上訴的延遲。（2）如果決定被撤銷是因?yàn)樽畛鯖Q定機(jī)構(gòu)承認(rèn)上訴申請(qǐng)的合理性，則這一撤銷成為上訴統(tǒng)計(jì)數(shù)字的一部分。這種妥協(xié)的數(shù)字如果過(guò)于龐大，則可能引起公眾的重視，使最初決定機(jī)構(gòu)限于尷尬境地，并從而促使其改善其決定質(zhì)量。（3）即使原機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的這種復(fù)議不能導(dǎo)致決定的變更，則申請(qǐng)人并不會(huì)受到第二次消極決定的傷害，而這第二個(gè)決定可能與第一個(gè)決定一樣缺乏公平程序的保障。（4）既然這種復(fù)議并不要求申請(qǐng)人和原決定機(jī)構(gòu)之間的接觸，它也不會(huì)導(dǎo)致申請(qǐng)人不再申請(qǐng)上訴，而第二個(gè)消極決定原來(lái)是有可能有這種影響的。（5）既然申請(qǐng)人并不需要提出兩次申請(qǐng)（一次要求復(fù)議，另一次要求上訴），則申請(qǐng)人不太可能因?yàn)閾?dān)心被視作刁民而不敢再提出上訴。[36]

五、社會(huì)保障領(lǐng)域的復(fù)議與上訴

英國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域的行政復(fù)議與上訴制度，比較典型地反應(yīng)了復(fù)議制度的內(nèi)容以及復(fù)議的關(guān)系。盡管英國(guó)1998年社會(huì)保障法在這一方面作了重大變革，但1998年之前的制度仍然具有重要的說(shuō)明價(jià)值，因此下面對(duì)二者一并加以說(shuō)明。

（一）1998年之前的體制

1998年之前，英國(guó)社會(huì)保障方面的決定與復(fù)審體制主要由1983年健康與社會(huì)服務(wù)以及社會(huì)保障裁決法（HASSASSA）所建立，后來(lái)的一些法律，如1986年社會(huì)保障法和1991年的兒童撫養(yǎng)法對(duì)這一體制作了變更?？傮w而言，在社會(huì)保障領(lǐng)域主要有三種不同的裁決和復(fù)審體制。[37]

1.以裁判所為基礎(chǔ)、兩層級(jí)、一次申訴體制。在這種體制下，裁決有相對(duì)獨(dú)立于社會(huì)保障部（DSS）及相關(guān)獨(dú)立行政機(jī)關(guān)的官員作出，社會(huì)保障申請(qǐng)人如果對(duì)裁決官員所作的最初決定不服，有權(quán)直接向有關(guān)的裁判所提起上訴。對(duì)于申請(qǐng)人而言，這一裁決與復(fù)審體制具有兩個(gè)層級(jí)：裁決官員和裁判所。在實(shí)踐中，對(duì)于提起上訴的案件獨(dú)立慈善機(jī)關(guān)（Benefits Agency）會(huì)進(jìn)行復(fù)審，如果原決定存在法律規(guī)定的三種原因，即：（1）存在對(duì)重大事實(shí)的誤解或忽視。（2）存在法律上的錯(cuò)誤，（3）相關(guān)情勢(shì)發(fā)生了變化，則應(yīng)對(duì)原決定加以變革或撤銷。這種復(fù)審的性質(zhì)是行政復(fù)議，是行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)和適應(yīng)情勢(shì)變更的一種機(jī)制，它并不需要申請(qǐng)人提交一個(gè)復(fù)議申請(qǐng)。這種體制適用于大多數(shù)社保障案件，包括收入補(bǔ)助和退休津貼。

2.以裁判所為基礎(chǔ)、三層級(jí)、兩次申訴體制。存在這種體制下，社會(huì)保障申請(qǐng)人如果對(duì)裁決官員所作的最初決定不服，應(yīng)首先向獨(dú)立慈善機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，申請(qǐng)人如果不服復(fù)議決定，有權(quán)向裁判所申請(qǐng)上訴。對(duì)于申請(qǐng)人而言，這一體制具有三個(gè)層級(jí)：裁決官員的決定、另一個(gè)官員進(jìn)行的復(fù)議和裁判所的聽(tīng)證。這一體制規(guī)定在HASSASSA中，適用領(lǐng)域包括殘疾人生活津貼和傷殘人救濟(jì)，對(duì)于兒童撫養(yǎng)機(jī)構(gòu)的決定不服也適用這一體制。轉(zhuǎn)貼于

3.以行政復(fù)議為基礎(chǔ)的體制。這種體制僅僅存在于社會(huì)救濟(jì)基金領(lǐng)域。在這一體制下，只有兩次行政復(fù)議，而沒(méi)有對(duì)裁判所的上訴。第一次復(fù)議由地方獨(dú)立慈善機(jī)關(guān)辦公室里的社會(huì)救濟(jì)基金官員進(jìn)行，第二次復(fù)議則由中央的社會(huì)救濟(jì)基金督察員在獨(dú)立社會(huì)基金委員的管理和控制下進(jìn)行。社會(huì)基金委員會(huì)并非公務(wù)員但由社會(huì)保障部部長(zhǎng)任命，他有責(zé)任任命和培訓(xùn)社會(huì)救濟(jì)監(jiān)察專員。

這種體制建立于1988年，當(dāng)時(shí)為了減少支出，社會(huì)救濟(jì)基金給付體制發(fā)生了巨大的變革。在此之前，只要有人符合法定的資格就可以獲得基金給付，給付決定在性質(zhì)上是一種單純的法律解釋和適用，獨(dú)立社會(huì)慈善機(jī)關(guān)的官員并不擁有很大裁量權(quán)，但在新的體制下，獨(dú)立社會(huì)慈善機(jī)關(guān)既要判斷具有法定資格的人是否可以為社區(qū)整體照料計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)作出貢獻(xiàn)，還要衡量可得的預(yù)算資金與申請(qǐng)人的實(shí)際需要，因此，他們?cè)谧鞒鰶Q定時(shí)需要綜合考量許多因素，這使得他們的決定帶有明顯的主觀價(jià)值判斷色彩。

這種體制的程序具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：（1）社會(huì)救濟(jì)基金督察員具有重要地位，他們是服從行政官員，但事實(shí)上很大數(shù)量的是法律專業(yè)人士。（2）實(shí)行書面審理。（3）督察員對(duì)于獨(dú)立社會(huì)慈善機(jī)關(guān)的決定就法律與是非曲直兩方面進(jìn)行審查。（4）除了訴諸法院以外，沒(méi)有進(jìn)一步的申訴體制。（5）督察員對(duì)于對(duì)于信息的發(fā)現(xiàn)有進(jìn)行職權(quán)調(diào)查的義務(wù)。（6）督察員對(duì)于決定的質(zhì)量和期限向監(jiān)察專員負(fù)責(zé)。[38]

（二）1998年的社會(huì)保障制度改革

政府綠皮書認(rèn)為，當(dāng)時(shí)的社會(huì)保障申訴體制在結(jié)構(gòu)、組織、管理和績(jī)效上存在問(wèn)題與缺陷，需要加以改革。這些問(wèn)題主要有：（1）裁判所對(duì)于根本沒(méi)有希望成功的申訴也進(jìn)行空耗時(shí)日的聽(tīng)證。（2）裁判所必須處理一些新的事實(shí)，這些事實(shí)在獨(dú)立慈善機(jī)關(guān)進(jìn)行的行政復(fù)議程序中實(shí)際上已經(jīng)被處理過(guò)。（3）在聽(tīng)證中，裁判所可能要處理一些從申訴提出到聽(tīng)證之間所發(fā)生的變化，而這些變化也可能已經(jīng)過(guò)獨(dú)立慈善機(jī)關(guān)的處理。（4）申請(qǐng)人提起申訴常常只是因?yàn)樗麄兿Ｍ玫綄?duì)原決定的解釋。（5）對(duì)于裁判所成員的要求（例如，它們有三個(gè)成員，主席具有法律專業(yè)知識(shí)，并且在一些案件中其他成員還必須擁有具體專業(yè)資格），太過(guò)于正式和僵化，不符合成本－收益分析的要求。（6）獨(dú)立裁判機(jī)構(gòu)（ITS）有很多缺陷，不僅體現(xiàn)為上訴人所提供的服務(wù)質(zhì)量較低（突出體現(xiàn)在用于澄清案件的時(shí)間太少），也體現(xiàn)在其主席對(duì)于績(jī)效和效率的負(fù)責(zé)性沒(méi)有保證。

改革的目標(biāo)是：（1）改善決策和上訴程序；（2）對(duì)于決定的作出和變更提供一個(gè)更為簡(jiǎn)單、準(zhǔn)確和低耗的體制；（3）保護(hù)顧客在適當(dāng)?shù)陌讣姓?qǐng)求對(duì)決定加以獨(dú)立復(fù)審的權(quán)利。社會(huì)保障法的修正目的是通過(guò)以下改革完善決策與申訴體制：（1）作出最初決定的官員，不再具有獨(dú)立性，而是作為部長(zhǎng)的代表工作。（2）在申訴之前辨識(shí)出所爭(zhēng)論的領(lǐng)域和事實(shí)。（3）盡可能早地處理案件，以使得只有那些無(wú)法解決的案件才進(jìn)入申訴程序。（4）對(duì)于簡(jiǎn)單的、不可能成功的案件提供一個(gè)快通道。（5）不在立法中規(guī)定裁判所的人數(shù)和組成。（6）在必要的案件中保留對(duì)法律專業(yè)的要求，并且允許一些決定由非法律專業(yè)但符合一定的條件并受過(guò)訓(xùn)練的決策者作出決定。（7）允許獨(dú)任聽(tīng)證，只在必要時(shí)才要求有兩個(gè)和三個(gè)決策者參加聽(tīng)證。（8）引入對(duì)案件進(jìn)行篩選的程序，以對(duì)不同類型案件加以不同處理。（9）以一個(gè)新的“上訴機(jī)構(gòu)”取代ITS，它具有明確的責(zé)任和負(fù)責(zé)性，其內(nèi)部組織和程序設(shè)有一定的法律規(guī)定，配備有具有適當(dāng)資格、受過(guò)訓(xùn)練并有經(jīng)驗(yàn)的決策者和顧問(wèn)。

（三）1998年改革后的復(fù)議與上訴體制[39]

1998年的社會(huì)保障法，對(duì)于適用范圍最為廣泛的以裁判所為基礎(chǔ)、一層級(jí)、一次申訴體制進(jìn)行了改革，其中最為主要的變化是增加了一個(gè)“再看一次（second look）程序”：它授權(quán)部長(zhǎng)或其人復(fù)議其所作的任何決定，或者是基于申請(qǐng)或者是基于自身的調(diào)查，據(jù)以作出修正的理由由規(guī)章規(guī)定。但是這一程序不是強(qiáng)制性的，受原決定影響的人，無(wú)論是最初的決定還是修正后的決定，都有權(quán)向一個(gè)上訴裁判所直接提起上訴?？梢?jiàn)修正后的體制實(shí)際上是采納了復(fù)議的裁決模式，但是未能貫徹該模式所要求的由作出最初決定的人之外的人實(shí)施復(fù)議。改革后的這一體制適用于社會(huì)保障局及其所屬獨(dú)立機(jī)關(guān)的所有社會(huì)保障給付。

在政府綠皮書中，曾建議擴(kuò)展裁判所為基礎(chǔ)、三層級(jí)、兩次申訴體制的適用范圍，更多采取強(qiáng)制性的行政復(fù)議（復(fù)議前置），但未被最后的立法所采納。根據(jù)新法，這一體制仍然適用于由地方當(dāng)局負(fù)責(zé)的住房津貼和委員會(huì)稅收津貼領(lǐng)域。

社會(huì)救濟(jì)金領(lǐng)域的以行政復(fù)議為基礎(chǔ)的體制仍然保存。對(duì)于以行政復(fù)議為基礎(chǔ)的體制能否提供令人滿意的行政救濟(jì)，是一個(gè)存在爭(zhēng)議的問(wèn)題。有人認(rèn)為，在社會(huì)救濟(jì)基金領(lǐng)域這一問(wèn)題的答案是否定的，其理由為：首先，它缺乏獨(dú)立性；其次，這種復(fù)審沒(méi)有口頭陳述和辯論，實(shí)行書面審理；第三，沒(méi)有進(jìn)一步的外部上訴的體制保障。然而據(jù)擔(dān)任社會(huì)救濟(jì)基金專員職務(wù)的斯卡姆平先生觀察，這種批評(píng)并無(wú)根據(jù)，在他看來(lái)，只要負(fù)責(zé)性有保證，并且樂(lè)于不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，行政復(fù)議完全可以提供有效、適當(dāng)?shù)木葷?jì)。那種對(duì)行政復(fù)議功能的懷疑，在很大程度上建立在對(duì)于公平行政決定的構(gòu)成要素的誤解上。他這種以行政復(fù)議為基礎(chǔ)的體制，是一種“新的獨(dú)特的行政正義形式…”。這種行政復(fù)議體制具有以下優(yōu)點(diǎn)：（1）這種體制可以很好地保證負(fù)責(zé)性。由于督察員是行政人員，對(duì)于其工作可以進(jìn)行廣泛有效的監(jiān)督控制，使其符合公共服務(wù)的質(zhì)量與效率標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)察專員要對(duì)督察員的復(fù)議工作的標(biāo)準(zhǔn)和成本收益狀況向部長(zhǎng)提交報(bào)告，從而間接地對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。（2）督察員是嫻熟的行政人員，有能力了解法院的相關(guān)判決內(nèi)容，并將其意旨落實(shí)在實(shí)際工作中。（3）督察員是專業(yè)人士，他們對(duì)整個(gè)社會(huì)保障體系非常熟悉，對(duì)于社會(huì)救濟(jì)基金給付中的細(xì)節(jié)都了如指掌，其所作的決定的專業(yè)性和適當(dāng)性值得信賴。（4）這種體制成本低廉，這已經(jīng)得到實(shí)踐的證明。

六、結(jié)語(yǔ)

英國(guó)傳統(tǒng)行政正義體系中一般都強(qiáng)調(diào)法院的司法審查與裁判所的上訴，行政復(fù)議制度一直是較為薄弱的一環(huán)。近年來(lái)，隨著行政改革的推進(jìn)和民事正義體制改革中對(duì)訴訟外爭(zhēng)端解決機(jī)制的強(qiáng)調(diào)，這種現(xiàn)象開(kāi)始改變，越來(lái)越多的人開(kāi)始探討行政復(fù)議制度的變革之道，在維持行政復(fù)議官員與組織內(nèi)其他官員的聯(lián)系渠道的同時(shí)，加強(qiáng)行政復(fù)議主體的獨(dú)立性，充分發(fā)揮行政復(fù)議機(jī)制以及其他內(nèi)部申訴解決機(jī)制的作用，以保障公務(wù)服務(wù)的使用人的冤屈得到更為有效的化解，并發(fā)揮行政復(fù)議的規(guī)范化效應(yīng)，推進(jìn)行政決策體制的改善。

在我國(guó)，行政復(fù)議制度完全是行政化的運(yùn)作，層層審批，行政復(fù)議人員的專業(yè)性、獨(dú)立性都沒(méi)有體現(xiàn)，不僅如此，行政救濟(jì)體系中的其他途徑也不如人意：司法審查的效能不彰，司法獨(dú)立沒(méi)有保障，超職權(quán)主義的訴訟模式帶來(lái)的不是行政訴訟中原告與被告地位的平衡，而是法官與行政官員一起審原告；也沒(méi)有獨(dú)立性強(qiáng)、具備專業(yè)性、遵循準(zhǔn)司法程序的行政裁判。中國(guó)未來(lái)行政救濟(jì)體系的發(fā)展，必須在進(jìn)行司法改革、增強(qiáng)司法審查效能的同時(shí)，對(duì)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度進(jìn)行變革，強(qiáng)化公眾對(duì)行政復(fù)議組織的信賴，更好地發(fā)揮對(duì)行政決定的內(nèi)部復(fù)審這一制度的功用。在許多部門，例如土地管理、稅務(wù)征收、社會(huì)保障等領(lǐng)域也可以嘗試建立行政裁判所體制。[40]

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[1] 鑒于英聯(lián)邦成員國(guó)法律體系的相似性，本文對(duì)英國(guó)行政復(fù)議制度的介紹，特別是有關(guān)理論爭(zhēng)議或者改革建議，部分參考了英聯(lián)邦其他國(guó)家，尤其是澳大利亞和加拿大的資料。

[2] 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，法學(xué)博士

[3] Michael Harris and Martin Partington，Introduction in Administrative Justice in the 21st Century， edited by Michael Harris and Martin Partington，Hart publishing，1999，p.p.2-3.

[4] Administrative Review Council-Better Decisions：Review of Commonwealth Merits Review Tribunals-Report No.39，September 1995，paras 6.49&6.50.

[5] Terence G.Ison，“Administrative Juustice”：Is It Such a Good Idea？ in Administrative Justice in the 21st Century，p.39.

[6] 除了對(duì)原行政決定的上訴外，還有對(duì)裁判所決定的上訴，除了向裁判所提出的上訴外，還有對(duì)法院的提出的上訴，在各別情形中還包括對(duì)部長(zhǎng)的上訴。Administrative Law，8th Edition，by Wade&Forsyth，Oxford 2000p.p.894-897.

[7]Ibid，p.p.888-889.

[8] S.Skehill，“The Hidden Dimension of Administrative Law：Internal and First Tier Review-I” in Administrative Law：Retrospect and Prospect（1987） 58 Camberra Bulletin of Public Admnistration 137，138.

[9] [1964]AC40，p. 79.

[10] （2000）61 ALD 577.

[11] Comptroller-General of Customs v Kawasaki Motors，（1991）32 FCR 219.

[12] Australian Broadcasting Tribunal v Bond，[1990]170 CLR 321 AT 336-337.

[13] （2000）61 ALD 577，at588－589.

[14] Matt Minogue（Executive Office，Administrative Review Council），Internal Review of Administrative Decisions，Canberra，5 July 2001.

[15] Fuller，The Forms and Limits of Adjudication，92 Harv.L.Rev.353，364（1978）。

[16] Craig，Administrative Law，4th Edition，London，Sweet&Maxwell，1999，p.422.

[17] Mashaw，Bureaucractic Justice（1983）。 Craig，Administrative Law，4th Edition，London，Sweet&Maxwell，1999，p.425.

[18] Citizen‘s Charter Unit，Complaints Task Force，Good Practice Guide（1995）。

[19] Citizen‘s Charter Unit，Complaints Task Force，Putting Things Right：Main Report（1995），para 2.27.

[20] Administrative Law，8th Edition，by Wade&Forsythp.p.111-112.

[21] Michael Harris（ED.），New Procedure in Administrative Justice in the 21st Century p.p.160-163.

[22] Cabinet Office，Office of Public Service，Redress under the Citizen‘s Charter：Guidance for Departments and Agencies（1996）。

[23] Matt Minogue（Executive Office，Administrative Review Council），Internal Review of Administrative Decisions，Canberra，5 July 2001.

[24] Minister for Immigration and Multicultural Affairs v Jia；Re Minister for Immigration and Multicultural Affairs，[2001]HCA17（29 March 2001）。

[25] Administrative Review Council-Internal Review of Agency Decision Making-Report to the Attorney-General-Report No.44，November2000，Paragraphphs 3.23-24.

[26] Sainsbury，“Internal Reviews and the Weakening of Social Security Claimants‘ Rights of Appeal” in G.Richardson and H.Genn，Administeative Law and Government Action （1994，Clarendon，Oxford），p.289.

[27] Report of The Committee on Administrative Tribunal and Enquiries，Cmnd.218（1957）。

[28] Michael Harris，The Place of Formal and Informal Review in the Administrative Justice System in Administrative Justice in the 21st Century， edited by Michael Harris and Martin Partington，Hart publishing，1999，p.46.

[29] Council on Tribunals，Annual Report 1990-91（HC1991/92，97），para 3.27.

[30] Review of Commonwealth Merits Review Tribunals （Australian Administrative Review Council（ARC） Discussion Paper，1994），para.3.18.

[31] N.Wikleley and R.Young，“The Administration of Benefits in Britian.Adjudication and the influence of Social Security Appeals Tribunals”[1992]Public Law 238，241.

[32] Sainsbury，“Administrative Review or Tribunal/”，Conference of Tribunal President and Chairman，22nd April 1994（Council on Tribunals，1994），14.

[33] Michael Harris，The Place of Formal and Informal Review in the Administrative Justice System in Administrative Justice in the 21st Century， edited by Michael Harris and Martin Partington，Hart publishing，1999，p.54.

[34] Ibid，p.51.

[35] Terence G.Ison，“Administrative Juustice”：Is It Such a Good Idea？ in Administrative Justice in the 21st Century，p.39.

[36] Ibid，， p.34.

[37] Roy Sainsbury，The Reform of Social Security Adjudication in Administrative Justice in the 21st Century， p.446-449.

篇9

反傾銷法作為世界貿(mào)易組織允許采用的保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易救濟(jì)措施,正越來(lái)越受到世界貿(mào)易組織成員方在內(nèi)的世界各國(guó)的重視。但是由于反傾銷調(diào)查需要花費(fèi)被調(diào)查公司極大的費(fèi)用,并可阻止其他國(guó)外的公司進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng),所以時(shí)常使得國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)者獲得優(yōu)勢(shì)地位。因此,為了保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益和保證反傾銷措施的公平實(shí)施,各國(guó)均認(rèn)同美國(guó)等反傾銷大國(guó)對(duì)反傾銷行政行為所進(jìn)行的司法審查的基本理論和實(shí)踐,并且通過(guò)協(xié)商在WTO《反傾銷守則》第13條規(guī)定了“司法審查”制度:“為了能夠迅速對(duì)最終裁決和本協(xié)議第11條規(guī)定的有關(guān)行政復(fù)審決定的行政行為進(jìn)行審查,每個(gè)在國(guó)內(nèi)立法中規(guī)定了反傾銷措施的成員國(guó),都應(yīng)當(dāng)設(shè)有司法的、仲裁的或行政的機(jī)構(gòu)或者程序。該機(jī)構(gòu)或者程序應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于對(duì)有爭(zhēng)議的裁決或者復(fù)審負(fù)責(zé)的主管機(jī)構(gòu)?！币灾猎谌澜绶秶鷥?nèi)確立了反傾銷措施中的司法審查制度。

在這個(gè)背景下,反傾銷案件的司法審查,被賦予了行政監(jiān)督者的標(biāo)簽,而且地位在整個(gè)反傾銷的程序中越發(fā)顯得重要起來(lái)。然而,在我國(guó),反傾銷案件的司法審查是隨著入世的客觀存在而出現(xiàn)的一種新型行政案件。我國(guó)的反傾銷司法審查制度還處于初創(chuàng)階段,相關(guān)法律規(guī)定尚不具體和完善,實(shí)踐中也缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)積累,和WTO的要求及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐還有相當(dāng)?shù)牟罹?。正因如?根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況,按照WTO的要求并借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)(特別是美國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn))。構(gòu)建與完善中國(guó)特色的反傾銷司法審查制度,是我國(guó)的一項(xiàng)重大難題。

反傾銷措施中司法審查制度的法律淵源

在美國(guó),司法審查是指法院審查國(guó)會(huì)規(guī)定的法律是否符合憲法,以及行政機(jī)關(guān)的行為是否符合憲法及法律而言。取得對(duì)政府機(jī)關(guān)反傾銷行政權(quán)利的司法審查權(quán)利是在美國(guó)《1974年貿(mào)易法》中才得以確定的。《1979年貿(mào)易協(xié)定法》和1984年的法律對(duì)此做出了進(jìn)一步的修改和完善,并且在1981年才開(kāi)始真正運(yùn)作。之后,經(jīng)過(guò)不斷的法律的修改和補(bǔ)充,并通過(guò)司法實(shí)踐積累,才形成目前的司法審查體制?，F(xiàn)在美國(guó)關(guān)于反傾銷司法審查的規(guī)范主要規(guī)定于《美國(guó)法典》第19章第1516節(jié)(1990)。

我國(guó)主要依據(jù)是烏拉圭回合談判最終法律文本及中國(guó)加入WTO議定書和工作組報(bào)告書等國(guó)際法律專門規(guī)定,以及根據(jù)這一協(xié)議頒布的一系列國(guó)內(nèi)法律法規(guī)。首先關(guān)于反傾銷的司法審查的程序性依據(jù),主要體現(xiàn)在行政訴訟法中。相關(guān)的具體審查標(biāo)準(zhǔn)和審查的范圍等在《反傾銷條例》和《最高人民法院關(guān)于審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》中有所體現(xiàn)。

反傾銷措施中司法審查制度的管轄機(jī)構(gòu)

美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院對(duì)反傾銷案件的司法審查具有當(dāng)然的、獨(dú)占的管轄權(quán)。但根據(jù)美國(guó)法律的規(guī)定,國(guó)際貿(mào)易法院對(duì)反傾銷案件的司法審查權(quán)是有限度的,只有當(dāng)訴訟直接或間接針對(duì)商務(wù)部或國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)所作出的裁定中的事實(shí)情況或法律結(jié)果,并且這種裁定又必須是美國(guó)貿(mào)易法中直接指明可進(jìn)行司法審查的裁決時(shí),國(guó)際貿(mào)易法院才予以受理并審查。反傾銷案件的當(dāng)事人,如果對(duì)國(guó)際貿(mào)易法院反傾銷裁決不服,可以向聯(lián)邦巡回上訴法院上訴。這個(gè)法院是根據(jù)1982年的聯(lián)邦法院改進(jìn)法而設(shè)立的,是一個(gè)專門的法院,管轄范圍主要是美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院法院上訴案件等。

我國(guó)的《最高人民法院關(guān)于審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《反傾銷司法解釋》),對(duì)反傾銷司法審查管轄機(jī)構(gòu)是這樣規(guī)定的:“第一審反傾銷訴訟案件由被告所在地高級(jí)人民法院指定的中級(jí)人民法院,或者由被告所在地高級(jí)人民法院管轄?！庇捎谖覈?guó)反傾銷主管機(jī)構(gòu)都在北京,因此反傾銷訴訟案件一審管轄法院就是北京市高級(jí)人民法院及其指定的北京市中級(jí)人民法院,二審法院是北京高院或者最高院。

由此可見(jiàn),我國(guó)反傾銷司法審查制度,與行政訴訟是同一概念,所以屬于行政訴訟法的調(diào)整范圍。而在美國(guó),卻沒(méi)有專門的這一法律部門。而把這種類型的案件,歸于國(guó)際貿(mào)易法院所審查的民事案件當(dāng)中。所以自然在程序方面有著對(duì)比我國(guó)完全不同的規(guī)定。審查的范圍

一般意義上的司法審查范圍是指各國(guó)的司法機(jī)關(guān)對(duì)本國(guó)政府或政府各部門的哪些行政行為進(jìn)行審查。它規(guī)定司法機(jī)關(guān)在哪些方面對(duì)行政主體行為進(jìn)行監(jiān)督,也是司法機(jī)關(guān)解決行政爭(zhēng)議、實(shí)施司法審查案件的權(quán)限分工和受案的法律依據(jù)。

根據(jù)美國(guó)關(guān)稅法的規(guī)定,國(guó)際貿(mào)易法院對(duì)兩類裁決具有管轄權(quán):第一,不發(fā)起反傾銷程序的裁決即由商務(wù)部作出的不發(fā)起反傾銷調(diào)查的裁決;由國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)作出的不存在國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到實(shí)質(zhì)性損害、實(shí)質(zhì)性損害威脅或?qū)嵸|(zhì)性妨礙的合理征象的裁決;由國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)作出的不審查基于情勢(shì)變遷的裁決的決定。第二,已公布的最終裁決。即由國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)和商務(wù)部作出的所有肯定性或否定性最終裁決;商務(wù)部作出的中止調(diào)查的裁決;由國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)依美國(guó)法典第19卷作出的損害影響裁決;由商務(wù)部作出的有關(guān)貨品在反傾銷令所規(guī)定的一類或一種貨品之內(nèi)的決定。

我國(guó)法律關(guān)于反傾銷司法審查受案范圍是根據(jù)《反傾銷條例》第53條規(guī)定,對(duì)依照本條例第25條作出的終裁決定不服的,對(duì)依照本條例第四章作出的是否征收反傾銷稅的決定以及追溯征收、退稅、對(duì)新出口經(jīng)營(yíng)者征稅的決定不服的,或者對(duì)依照本條例第五章作出的復(fù)審決定不服的,可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議,也可以依法向人民法院提出訴訟。

美國(guó)行政法規(guī)定了“成熟原則”,即“指行政程序必須發(fā)展到適宜有法院審理的階段,即已經(jīng)達(dá)到成熟的程序,才允許進(jìn)行司法審查。”將行政行為劃分為不成熟行政行為與成熟行政行為本是美國(guó)司法審查中的一項(xiàng)重要原則。成熟原則的意義在于保證行政機(jī)關(guān)在作出最后決定且行政決定對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生具體影響之前不受法院干涉,以充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),并且能夠避免法院過(guò)早地作出裁判,陷入抽象行政政策的爭(zhēng)論之中。成熟原則在美國(guó)反傾銷法律和司法審查實(shí)踐中得到了很好的貫徹。在美國(guó)的反傾銷司法審查中,商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)作出的導(dǎo)致調(diào)查程序終結(jié)的行政決定,如不立案決定、國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)對(duì)損害作出的否定性初裁決定,以及商務(wù)部接受出口商價(jià)格承諾的決定,均在審查的行為之列,因?yàn)樗鼈兪浅墒斓男姓袨?。而商?wù)部對(duì)傾銷作出的否定性初裁決定則不可審查,因?yàn)槠渲皇且粋€(gè)預(yù)備性的行為,要等到國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)對(duì)傾銷損害作出否定時(shí),才是一個(gè)成熟的行政行為。

我國(guó)可以借鑒美國(guó)的這一做法,根據(jù)成熟原則來(lái)決定哪些反傾銷行政行為具備可訴性?？稍V性行政行為應(yīng)當(dāng)是主管部門在反傾銷調(diào)查中作出的對(duì)利害關(guān)系方的實(shí)體權(quán)益產(chǎn)生最終確定性影響的決定,而不應(yīng)包括預(yù)備性和中間性的決定(例如立案決定、肯定性的初裁決定)。對(duì)這些預(yù)備性和中間性的決定不予審查,利害關(guān)系人完全可以在最終決定作出后尋求司法救濟(jì),不會(huì)對(duì)其造成難以克服的或不可挽回的困難。而將不立案決定、否定性初裁決定、中止或終止調(diào)查決定等成熟的行政行為列入受案范圍,也符合行政訴訟法的一般原則,會(huì)更好保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。

審查的標(biāo)準(zhǔn)

司法審查標(biāo)準(zhǔn),又可以稱為司法審查的深度,是法院在多大程度上尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)問(wèn)題。確立審查程度,實(shí)際上就是在行政機(jī)關(guān)和法院之間進(jìn)行權(quán)利和責(zé)任的分配,并以判決的方式影響行政活動(dòng)的效率和對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)。所以,審查標(biāo)準(zhǔn)的深淺取決于所采用的審查標(biāo)準(zhǔn)。

在美國(guó),一般情況下,國(guó)際貿(mào)易法院在對(duì)商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的裁決實(shí)施司法審查時(shí),并不對(duì)案件相關(guān)的基本事實(shí)展開(kāi)調(diào)查,除非國(guó)際貿(mào)易法院認(rèn)為行政裁決的理由不充分或不具備充足的事實(shí)根據(jù)。如果商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的行為因“武斷、反復(fù)無(wú)常、濫用自由裁量權(quán)或其他原因?qū)е屡c法律上的規(guī)定不相符”,或商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)對(duì)其裁決不能提供足夠的“實(shí)質(zhì)性證據(jù)”而與法律規(guī)定不一致,或商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的事實(shí)裁定根本沒(méi)有證據(jù)支持,以至于達(dá)到了法院必須重新審理的程度,則國(guó)際貿(mào)易法院可重新整理事實(shí),在此基礎(chǔ)上做出獨(dú)立的判斷。在法律問(wèn)題上,基本上采用正確性標(biāo)準(zhǔn),但是自謝弗朗案件以來(lái)有不斷向合理性審查標(biāo)準(zhǔn)靠攏的趨勢(shì)。即如果根據(jù)法律對(duì)某一法律概念的解釋有明確的規(guī)定,而商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)作出了不同的解釋,其解釋將被。但在法律無(wú)明文規(guī)定的情況下,法院審查商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的解釋是否為法律所允許,如果答案是肯定的,即使法院有不同的解釋意見(jiàn),仍判定商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的認(rèn)定有效。法院不能無(wú)視商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)解釋的存在,用自己的意見(jiàn)代替行政機(jī)關(guān)的合理解釋。

從中可以看出,我國(guó)反傾銷司法審查標(biāo)準(zhǔn)是法律與事實(shí)同時(shí)審查。但筆者認(rèn)為,審查事實(shí)問(wèn)題和法律適用必須有輕有重。不能“兩手都抓,兩手都硬”。反傾銷領(lǐng)域不比一般的行政行為。就現(xiàn)階段行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的狀況而言,因?yàn)槲覈?guó)沒(méi)有完善的行政實(shí)體法規(guī)定和嚴(yán)密的行政程序法規(guī)定,加上行政機(jī)關(guān)的人員素質(zhì)良莠不齊,政府本位意識(shí)強(qiáng)烈而依法行政的意識(shí)薄弱,在實(shí)踐中不規(guī)范、不合法的行政行為屢見(jiàn)不鮮。面對(duì)這種現(xiàn)狀,有必要設(shè)定嚴(yán)格的司法審查標(biāo)準(zhǔn),對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行有效的控制,以保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益,提高行政權(quán)行使的效率。

篇10

反傾銷法作為世界貿(mào)易組織允許采用的保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易救濟(jì)措施,正越來(lái)越受到世界貿(mào)易組織成員方在內(nèi)的世界各國(guó)的重視。但是由于反傾銷調(diào)查需要花費(fèi)被調(diào)查公司極大的費(fèi)用,并可阻止其他國(guó)外的公司進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng),所以時(shí)常使得國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)者獲得優(yōu)勢(shì)地位。因此,為了保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益和保證反傾銷措施的公平實(shí)施,各國(guó)均認(rèn)同美國(guó)等反傾銷大國(guó)對(duì)反傾銷行政行為所進(jìn)行的司法審查的基本理論和實(shí)踐,并且通過(guò)協(xié)商在WTO《反傾銷守則》第13條規(guī)定了“司法審查”制度:“為了能夠迅速對(duì)最終裁決和本協(xié)議第11條規(guī)定的有關(guān)行政復(fù)審決定的行政行為進(jìn)行審查,每個(gè)在國(guó)內(nèi)立法中規(guī)定了反傾銷措施的成員國(guó),都應(yīng)當(dāng)設(shè)有司法的、仲裁的或行政的機(jī)構(gòu)或者程序。該機(jī)構(gòu)或者程序應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于對(duì)有爭(zhēng)議的裁決或者復(fù)審負(fù)責(zé)的主管機(jī)構(gòu)。”以至在全世界范圍內(nèi)確立了反傾銷措施中的司法審查制度。

在這個(gè)背景下,反傾銷案件的司法審查,被賦予了行政監(jiān)督者的標(biāo)簽,而且地位在整個(gè)反傾銷的程序中越發(fā)顯得重要起來(lái)。然而,在我國(guó),反傾銷案件的司法審查是隨著入世的客觀存在而出現(xiàn)的一種新型行政案件。我國(guó)的反傾銷司法審查制度還處于初創(chuàng)階段,相關(guān)法律規(guī)定尚不具體和完善,實(shí)踐中也缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)積累,和WTO的要求及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐還有相當(dāng)?shù)牟罹?。正因如?根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況,按照WTO的要求并借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)(特別是美國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn))。構(gòu)建與完善中國(guó)特色的反傾銷司法審查制度,是我國(guó)的一項(xiàng)重大難題。

反傾銷措施中司法審查制度的法律淵源

在美國(guó),司法審查是指法院審查國(guó)會(huì)規(guī)定的法律是否符合憲法,以及行政機(jī)關(guān)的行為是否符合憲法及法律而言。取得對(duì)政府機(jī)關(guān)反傾銷行政權(quán)利的司法審查權(quán)利是在美國(guó)《1974年貿(mào)易法》中才得以確定的?！?979年貿(mào)易協(xié)定法》和1984年的法律對(duì)此做出了進(jìn)一步的修改和完善,并且在1981年才開(kāi)始真正運(yùn)作。之后,經(jīng)過(guò)不斷的法律的修改和補(bǔ)充,并通過(guò)司法實(shí)踐積累,才形成目前的司法審查體制。現(xiàn)在美國(guó)關(guān)于反傾銷司法審查的規(guī)范主要規(guī)定于《美國(guó)法典》第19章第1516節(jié)(1990)。

我國(guó)主要依據(jù)是烏拉圭回合談判最終法律文本及中國(guó)加入WTO議定書和工作組報(bào)告書等國(guó)際法律專門規(guī)定,以及根據(jù)這一協(xié)議頒布的一系列國(guó)內(nèi)法律法規(guī)。首先關(guān)于反傾銷的司法審查的程序性依據(jù),主要體現(xiàn)在行政訴訟法中。相關(guān)的具體審查標(biāo)準(zhǔn)和審查的范圍等在《反傾銷條例》和《最高人民法院關(guān)于審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》中有所體現(xiàn)。

反傾銷措施中司法審查制度的管轄機(jī)構(gòu)

美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院對(duì)反傾銷案件的司法審查具有當(dāng)然的、獨(dú)占的管轄權(quán)。但根據(jù)美國(guó)法律的規(guī)定,國(guó)際貿(mào)易法院對(duì)反傾銷案件的司法審查權(quán)是有限度的,只有當(dāng)訴訟直接或間接針對(duì)商務(wù)部或國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)所作出的裁定中的事實(shí)情況或法律結(jié)果,并且這種裁定又必須是美國(guó)貿(mào)易法中直接指明可進(jìn)行司法審查的裁決時(shí),國(guó)際貿(mào)易法院才予以受理并審查。反傾銷案件的當(dāng)事人,如果對(duì)國(guó)際貿(mào)易法院反傾銷裁決不服,可以向聯(lián)邦巡回上訴法院上訴。這個(gè)法院是根據(jù)1982年的聯(lián)邦法院改進(jìn)法而設(shè)立的,是一個(gè)專門的法院,管轄范圍主要是美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院法院上訴案件等。

我國(guó)的《最高人民法院關(guān)于審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《反傾銷司法解釋》),對(duì)反傾銷司法審查管轄機(jī)構(gòu)是這樣規(guī)定的:“第一審反傾銷訴訟案件由被告所在地高級(jí)人民法院指定的中級(jí)人民法院,或者由被告所在地高級(jí)人民法院管轄。”由于我國(guó)反傾銷主管機(jī)構(gòu)都在北京,因此反傾銷訴訟案件一審管轄法院就是北京市高級(jí)人民法院及其指定的北京市中級(jí)人民法院,二審法院是北京高院或者最高院。

由此可見(jiàn),我國(guó)反傾銷司法審查制度,與行政訴訟是同一概念,所以屬于行政訴訟法的調(diào)整范圍。而在美國(guó),卻沒(méi)有專門的這一法律部門。而把這種類型的案件,歸于國(guó)際貿(mào)易法院所審查的民事案件當(dāng)中。所以自然在程序方面有著對(duì)比我國(guó)完全不同的規(guī)定。

審查的范圍

一般意義上的司法審查范圍是指各國(guó)的司法機(jī)關(guān)對(duì)本國(guó)政府或政府各部門的哪些行政行為進(jìn)行審查。它規(guī)定司法機(jī)關(guān)在哪些方面對(duì)行政主體行為進(jìn)行監(jiān)督,也是司法機(jī)關(guān)解決行政爭(zhēng)議、實(shí)施司法審查案件的權(quán)限分工和受案的法律依據(jù)。

根據(jù)美國(guó)關(guān)稅法的規(guī)定,國(guó)際貿(mào)易法院對(duì)兩類裁決具有管轄權(quán):第一,不發(fā)起反傾銷程序的裁決即由商務(wù)部作出的不發(fā)起反傾銷調(diào)查的裁決;由國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)作出的不存在國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到實(shí)質(zhì)性損害、實(shí)質(zhì)性損害威脅或?qū)嵸|(zhì)性妨礙的合理征象的裁決;由國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)作出的不審查基于情勢(shì)變遷的裁決的決定。第二,已公布的最終裁決。即由國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)和商務(wù)部作出的所有肯定性或否定性最終裁決;商務(wù)部作出的中止調(diào)查的裁決;由國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)依美國(guó)法典第19卷作出的損害影響裁決;由商務(wù)部作出的有關(guān)貨品在反傾銷令所規(guī)定的一類或一種貨品之內(nèi)的決定。

我國(guó)法律關(guān)于反傾銷司法審查受案范圍是根據(jù)《反傾銷條例》第53條規(guī)定,對(duì)依照本條例第25條作出的終裁決定不服的,對(duì)依照本條例第四章作出的是否征收反傾銷稅的決定以及追溯征收、退稅、對(duì)新出口經(jīng)營(yíng)者征稅的決定不服的,或者對(duì)依照本條例第五章作出的復(fù)審決定不服的,可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議,也可以依法向人民法院提出訴訟。

美國(guó)行政法規(guī)定了“成熟原則”,即“指行政程序必須發(fā)展到適宜有法院審理的階段,即已經(jīng)達(dá)到成熟的程序,才允許進(jìn)行司法審查?！睂⑿姓袨閯澐譃椴怀墒煨姓袨榕c成熟行政行為本是美國(guó)司法審查中的一項(xiàng)重要原則。成熟原則的意義在于保證行政機(jī)關(guān)在作出最后決定且行政決定對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生具體影響之前不受法院干涉,以充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),并且能夠避免法院過(guò)早地作出裁判,陷入抽象行政政策的爭(zhēng)論之中。成熟原則在美國(guó)反傾銷法律和司法審查實(shí)踐中得到了很好的貫徹。在美國(guó)的反傾銷司法審查中,商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)作出的導(dǎo)致調(diào)查程序終結(jié)的行政決定,如不立案決定、國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)對(duì)損害作出的否定性初裁決定,以及商務(wù)部接受出口商價(jià)格承諾的決定,均在審查的行為之列,因?yàn)樗鼈兪浅墒斓男姓袨椤６虅?wù)部對(duì)傾銷作出的否定性初裁決定則不可審查,因?yàn)槠渲皇且粋€(gè)預(yù)備性的行為,要等到國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)對(duì)傾銷損害作出否定時(shí),才是一個(gè)成熟的行政行為。

我國(guó)可以借鑒美國(guó)的這一做法,根據(jù)成熟原則來(lái)決定哪些反傾銷行政行為具備可訴性?？稍V性行政行為應(yīng)當(dāng)是主管部門在反傾銷調(diào)查中作出的對(duì)利害關(guān)系方的實(shí)體權(quán)益產(chǎn)生最終確定性影響的決定,而不應(yīng)包括預(yù)備性和中間性的決定(例如立案決定、肯定性的初裁決定)。對(duì)這些預(yù)備性和中間性的決定不予審查,利害關(guān)系人完全可以在最終決定作出后尋求司法救濟(jì),不會(huì)對(duì)其造成難以克服的或不可挽回的困難。而將不立案決定、否定性初裁決定、中止或終止調(diào)查決定等成熟的行政行為列入受案范圍,也符合行政訴訟法的一般原則,會(huì)更好保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。

審查的標(biāo)準(zhǔn)

司法審查標(biāo)準(zhǔn),又可以稱為司法審查的深度,是法院在多大程度上尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)問(wèn)題。確立審查程度,實(shí)際上就是在行政機(jī)關(guān)和法院之間進(jìn)行權(quán)利和責(zé)任的分配,并以判決的方式影響行政活動(dòng)的效率和對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)。所以,審查標(biāo)準(zhǔn)的深淺取決于所采用的審查標(biāo)準(zhǔn)。

在美國(guó),一般情況下,國(guó)際貿(mào)易法院在對(duì)商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的裁決實(shí)施司法審查時(shí),并不對(duì)案件相關(guān)的基本事實(shí)展開(kāi)調(diào)查,除非國(guó)際貿(mào)易法院認(rèn)為行政裁決的理由不充分或不具備充足的事實(shí)根據(jù)。如果商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的行為因“武斷、反復(fù)無(wú)常、濫用自由裁量權(quán)或其他原因?qū)е屡c法律上的規(guī)定不相符”,或商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)對(duì)其裁決不能提供足夠的“實(shí)質(zhì)性證據(jù)”而與法律規(guī)定不一致,或商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的事實(shí)裁定根本沒(méi)有證據(jù)支持,以至于達(dá)到了法院必須重新審理的程度,則國(guó)際貿(mào)易法院可重新整理事實(shí),在此基礎(chǔ)上做出獨(dú)立的判斷。在法律問(wèn)題上,基本上采用正確性標(biāo)準(zhǔn),但是自謝弗朗案件以來(lái)有不斷向合理性審查標(biāo)準(zhǔn)靠攏的趨勢(shì)。即如果根據(jù)法律對(duì)某一法律概念的解釋有明確的規(guī)定,而商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)作出了不同的解釋,其解釋將被。但在法律無(wú)明文規(guī)定的情況下,法院審查商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的解釋是否為法律所允許,如果答案是肯定的,即使法院有不同的解釋意見(jiàn),仍判定商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的認(rèn)定有效。法院不能無(wú)視商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)解釋的存在,用自己的意見(jiàn)代替行政機(jī)關(guān)的合理解釋。

從中可以看出,我國(guó)反傾銷司法審查標(biāo)準(zhǔn)是法律與事實(shí)同時(shí)審查。但筆者認(rèn)為,審查事實(shí)問(wèn)題和法律適用必須有輕有重。不能“兩手都抓,兩手都硬”。反傾銷領(lǐng)域不比一般的行政行為。就現(xiàn)階段行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的狀況而言,因?yàn)槲覈?guó)沒(méi)有完善的行政實(shí)體法規(guī)定和嚴(yán)密的行政程序法規(guī)定,加上行政機(jī)關(guān)的人員素質(zhì)良莠不齊,政府本位意識(shí)強(qiáng)烈而依法行政的意識(shí)薄弱,在實(shí)踐中不規(guī)范、不合法的行政行為屢見(jiàn)不鮮。面對(duì)這種現(xiàn)狀,有必要設(shè)定嚴(yán)格的司法審查標(biāo)準(zhǔn),對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行有效的控制,以保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益,提高行政權(quán)行使的效率。

篇11

中圖分類號(hào)： F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1009-8631（2010）06-0102-01

在《物權(quán)法》頒布之前，許多人希望該法能將土地征收的前提―“公共利益”加以嚴(yán)格的界定。但在該法制定過(guò)程中，對(duì)于是否有必要對(duì)公共利益作出明確界定或者概括性規(guī)定，存在不同意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，未防止商業(yè)開(kāi)發(fā)以公共利益的名義進(jìn)行征收，限制地方政府濫用征收權(quán)力，損害群從利益，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)公共利益作出具體界定或概括性規(guī)定；另一種意見(jiàn)則認(rèn)為，在不同情形下，公共利益是不同的，《物權(quán)法》難以對(duì)公共利益作出統(tǒng)一的具體界定。而且大陸法系和英美法系的主要國(guó)家的立法也沒(méi)有對(duì)公共利益作出具體界定。少數(shù)國(guó)家雖有規(guī)定，但并不科學(xué)。顯然，最終通過(guò)的《物權(quán)法》采納了后一種意見(jiàn)。也就是說(shuō)，今后對(duì)于土地征收是否為了“公共利益”而引發(fā)爭(zhēng)議時(shí)，我們還不能有一個(gè)現(xiàn)成的法定標(biāo)準(zhǔn)加以對(duì)照。在此情況下，我們應(yīng)當(dāng)如何解決何為公共利益這樣的爭(zhēng)議呢？還像過(guò)去那樣，由行使土地征收權(quán)的行政機(jī)關(guān)單方說(shuō)了算嘛？換句話說(shuō)，讓地方政府在土地征收過(guò)程中既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員？

筆者認(rèn)為，我們可以沒(méi)有公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)，但卻不能沒(méi)有公共利益的認(rèn)定程序。其實(shí)，即使有了公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)，如果這種抽象標(biāo)準(zhǔn)的解釋權(quán)仍然掌握在行使征地權(quán)的人手中，那么也很難防止對(duì)這些標(biāo)準(zhǔn)的曲解。因此，最重要的應(yīng)當(dāng)是建立一種有效的公共利益認(rèn)定機(jī)制，即對(duì)某一征地項(xiàng)目是否屬于為公共利益目的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定的程序加以認(rèn)定。這一程序至少應(yīng)當(dāng)保障被征地者的基本發(fā)言權(quán)和申辯權(quán)，而且最終的公共利益認(rèn)定權(quán)不能交給征地者---政府。具體程序設(shè)想為：

一、應(yīng)將“公共利益”的界定列入征地聽(tīng)證內(nèi)容

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于土地征收是否是為了公共利益目的，被征土地的使用權(quán)人―農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人，根本沒(méi)有發(fā)言權(quán)。政府說(shuō)是公共利益就是公共利益。由于沒(méi)有這種表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)和程序，如果被征地農(nóng)民認(rèn)為政府征地根本就不是為了公共利益，要想阻止政府的征地行為，要么越級(jí)上訪，要么采用其他非正常手段。2004年5月1日，國(guó)土資源部曾《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》，但這一規(guī)定所列聽(tīng)證事項(xiàng)范圍主要包括“擬定或者修改基準(zhǔn)地價(jià)、組織編制或者修改土地利用總體規(guī)劃和礦產(chǎn)資源規(guī)劃、擬定擬征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案、擬定非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案等”。而對(duì)于農(nóng)民更為重要、農(nóng)民更為關(guān)心的“土地應(yīng)不應(yīng)該征，征地是否為了公共利益”的問(wèn)題則沒(méi)有被列入聽(tīng)證范圍。事實(shí)上，即使該《規(guī)定》所列聽(tīng)證事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)也很少組織聽(tīng)證，而且按照該《規(guī)定》，組織聽(tīng)證的機(jī)關(guān)正是決定土地征收的主管部門―國(guó)土資源行政主管部門（該規(guī)定第2條），由這些部門組織的聽(tīng)證，其聽(tīng)證過(guò)程、參加人員都在其掌控之中，因此這樣的聽(tīng)證大多流于形式，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的決策產(chǎn)生不了說(shuō)明多大的實(shí)質(zhì)性影響。因此，今后不僅應(yīng)當(dāng)將征地前提條件―是否屬于公共利益列入聽(tīng)證范圍，而且更重要的是要修改有關(guān)的聽(tīng)證規(guī)則，避免聽(tīng)證流于形式。2003年頒布的《行政許可法》第46條規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽(tīng)證?！钡?，到目前為止，我們還沒(méi)有一套嚴(yán)密的聽(tīng)證規(guī)則，最主要的是，這種由行政機(jī)關(guān)“自編自導(dǎo)”的聽(tīng)證很難聽(tīng)到真正有價(jià)值的反對(duì)意見(jiàn)。因此，要使聽(tīng)證真正發(fā)揮作用，筆者認(rèn)為至少應(yīng)當(dāng)做到：第一，聽(tīng)證組織者的中立性。行政機(jī)關(guān)對(duì)于合法的行政行為，他們并不怕別人提意見(jiàn)；可是對(duì)于違法的行政行為，行政機(jī)關(guān)通常不會(huì)聽(tīng)也不想聽(tīng)批評(píng)意見(jiàn)。由可能實(shí)施違法行政行為的行政機(jī)關(guān)組織聽(tīng)證，其效果是可想而知的，而通過(guò)聽(tīng)證對(duì)可能的違法行政行為進(jìn)行審查才更由價(jià)值。因此，聽(tīng)證不能由擬作出行政決定的機(jī)關(guān)組織，而應(yīng)由相對(duì)中立的第三方，比如人大負(fù)責(zé)組織。第二，聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明，即聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)允許新聞媒體公開(kāi)報(bào)道，允許普通百姓參加旁聽(tīng)。第三，聽(tīng)證參加者的選擇應(yīng)當(dāng)具有廣泛性，即應(yīng)當(dāng)包括厲害關(guān)系人，也應(yīng)當(dāng)包括專家、學(xué)者或其他社會(huì)各界相對(duì)中立的人士參加，且選擇標(biāo)準(zhǔn)和選擇過(guò)程也應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。第四，完善的意見(jiàn)表達(dá)和聽(tīng)證表決機(jī)制，即聽(tīng)證代表的意見(jiàn)陳述和表決權(quán)應(yīng)受到法律的保護(hù)。第五，賦予聽(tīng)證決定對(duì)政府行政決定的否決權(quán)，即如果達(dá)到法定多數(shù)的聽(tīng)證代表發(fā)對(duì)政府已經(jīng)通過(guò)或通過(guò)的行政決定，則政府不得實(shí)施該行政決定。