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文章編號(hào) 1008-5807（2011）03-067-01
界定行政公益訴訟關(guān)鍵要解決好兩個(gè)問題：第一，行政公益訴訟的原告包括哪些對(duì)象；第二，行政公益訴訟的范圍包括哪些。而在這兩個(gè)問題上有一個(gè)共同之處就是，要特別注意區(qū)分行政公益訴訟和行政公訴。
筆者認(rèn)為，行政公益訴訟的原告就是公民、法人或其他組織，其所訴的對(duì)象就是侵犯公共利益的行政行為。而行政公訴的原告就是特定的國(guó)家機(jī)關(guān)(在我國(guó)可以將該項(xiàng)職權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān))，其所訴的對(duì)象主要是侵犯公共利益的行政行為，也可以是一定條件下侵犯私人利益的行政行為。
二、現(xiàn)行行政訴訟制度中公益訴訟的缺失
有學(xué)者認(rèn)為，只要我們調(diào)整行政訴訟實(shí)踐的思路，充分挖掘現(xiàn)有法律條文的內(nèi)涵，再輔之以相應(yīng)的司法解釋，我國(guó)行政訴訟的受案范圍是可以擴(kuò)充到受理行政公益訴訟案件的。
筆者卻不這樣認(rèn)為，新司法解釋的所有規(guī)定都不能超越《行政訴訟法》的立法宗旨?，F(xiàn)在我們也不能不承認(rèn)我們的《行政訴訟法》在許多方面的規(guī)定是有欠缺的，不適應(yīng)行政訴訟實(shí)踐的發(fā)展。但這些問題的解決絕對(duì)不能通過司法解釋的方法來解決。它需要一個(gè)完整的體系，需要從最初的受案范圍到最后的裁判方式是相互聯(lián)系且完整的，它必須由行政訟法的完善來解決。
三、關(guān)于我國(guó)建立行政公益訴訟的可行性
在我國(guó)開放行政公益訴訟在理論上并無多大障礙。其理由如下：
第一，從根本上講，公益訴訟不過是傳統(tǒng)私益訴訟對(duì)公益保護(hù)的深化，兩者在本質(zhì)上具有一致性。實(shí)質(zhì)上一切訴訟也都維護(hù)著社會(huì)的公共利益，所以在公共利益受到侵害時(shí)，賦予個(gè)人與社會(huì)組織提起公益訴訟當(dāng)不違背訴訟法的價(jià)值理念。
第二，依法行政的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于濫訴的不益。開放行政公益訴訟肯定會(huì)增加行政訴訟案件的數(shù)量，但不計(jì)成本而去濫訴的可能性是極小的。
第三，我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》上規(guī)定的抗訴制度，從一個(gè)側(cè)面印證了行政公益訴訟與我國(guó)行政訴訟理論和制度的兼容性。行政抗訴制度存在的基礎(chǔ)是公共利益，基于公益需要提起行政訴訟并不違背我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法的基本精神。
四、制定并完善我國(guó)行政公益訴訟框架的幾點(diǎn)建議
（一）防止因行政公益訴訟制度而產(chǎn)生濫訴
借鑒行政訴訟制度發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)，防止濫訴情形發(fā)生的措施就是設(shè)置一定的前置程序，其主要包括兩個(gè)方面。
第一，在受案范圍上，限定在法律特別規(guī)定的范圍內(nèi)。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第9條規(guī)定:“人民為維護(hù)公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)之違法行政，得提起行政訴訟。但以法律有特別規(guī)定為限。”至于我國(guó)將在哪些方面由法律規(guī)定行政公益訴訟事項(xiàng)，則可根據(jù)該事項(xiàng)對(duì)公共利益造成損害的可能性和危害性、人民法院的審判能力、行政機(jī)關(guān)的法治水平等具體情況，逐步規(guī)定和完善。
第二，在提起行政公益訴訟前，必須先向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出相應(yīng)請(qǐng)求。即只有當(dāng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)在公民、法人或者其他組織提出有關(guān)請(qǐng)求后，該作為的仍然不作為，不該作為的仍然不停止作為。此時(shí)，公民、法人或者其他組織就可以提起行政公益訴訟。
(二)準(zhǔn)確界定行政公益訴訟中的公益概念
關(guān)于公益，有學(xué)者認(rèn)為，就我國(guó)的情況來說，可以分為國(guó)家公共利益、社會(huì)公共利益、公眾或者群體公共利益、公平競(jìng)爭(zhēng)的公共秩序等。 有學(xué)者認(rèn)為，可以采用四分法對(duì)利益進(jìn)行分類。
筆者認(rèn)為，行政公益訴訟中的公益，從范圍上來講包括國(guó)家利益和嚴(yán)格意義上的公共利益。從內(nèi)容上來講，則是指根據(jù)一般情況無法確認(rèn)具體受益人數(shù)量的利益，即利益對(duì)象的不確定性。如果根據(jù)一般情況能夠確定受益人的數(shù)量，則可以通過共同訴訟或者集團(tuán)訴訟的方式來啟動(dòng)一般行政訴訟。
(三)明確確定行政公益訴訟的原告與受案范圍
在行政訴訟中原告和受案范圍存在著十分密切的關(guān)系。關(guān)于行政公益訴訟中的原告，綜觀域外的理論與實(shí)踐，結(jié)合我國(guó)的具體情況，還是采用二元式的啟動(dòng)方式為好，即不僅賦予國(guó)家機(jī)關(guān)(在我國(guó)應(yīng)確定為檢察機(jī)關(guān))提起行政公益訴訟的權(quán)利，而且賦予公民、法人或者其他組織提起行政公益訴訟的權(quán)利。
關(guān)于行政公益訴訟的受案范圍，雖然從理論上來講應(yīng)當(dāng)將所有侵害公共利益的違法行政行為均納入其中，但是在實(shí)踐中必須留有余地。在以后確立我國(guó)行政公益訴訟制度時(shí)，關(guān)于受案范圍之條款，如上所說，不妨借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第9條之規(guī)定。即先是概括性規(guī)定行政公益訴訟，接著規(guī)定只限于法律規(guī)定的事項(xiàng)。
(四)合理分配行政公益訴訟中的舉證責(zé)任
行政訴訟的重要特征之一就是實(shí)行舉證責(zé)任的倒置，即被告舉證。在行政訴訟中原告只是根據(jù)有關(guān)司法解釋的規(guī)定，對(duì)一些程序性和輔的事項(xiàng)承擔(dān)證明責(zé)任。
注釋：
王太高.論行政公益訴訟.法學(xué)研究，2002年第5期.
于安.行政訴訟的公益訴訟和客觀訴訟問題.法學(xué)，2001年第5期.
參考文獻(xiàn)：
[1] 黃學(xué)賢.行政公益訴訟：研究現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì).中國(guó)行政法之回顧與展望.
（一）公共利益的涵義公共利益是一個(gè)“羅生門”式的概念，這一概念從誕生之初在中外學(xué)術(shù)界便引起了廣泛的爭(zhēng)議，迄今為止還沒有人給它下過一個(gè)公認(rèn)的定義，誠(chéng)如有學(xué)者說的那樣，公共利益本身不能被界定而只能被描述。我國(guó)古代便有公共利益涵義的雛形，“是以一人則一義，二人則二義，十人則十義。其人茲眾，其所謂義者亦茲眾?！蔽鞣椒▽W(xué)家對(duì)于什么是公共利益也有諸多不同觀點(diǎn)，如邊沁認(rèn)為“共同體是個(gè)虛構(gòu)體，由那些被認(rèn)為可以說構(gòu)成其成員的個(gè)人組成。那么共同體的利益是什么呢？是組成共同體的若干成員的利益總和?！饼嫷抡J(rèn)為公共利益是“包含在一個(gè)政治組織社會(huì)生活中并基于這一組織的地位而提出的各種要求、需要或愿望?！蓖ㄟ^以上分析可以看出，公共利益（publicinterest）的概念極具抽象性，因此要對(duì)它進(jìn)行界定有相當(dāng)大的難度。筆者在此也無意對(duì)公共利益進(jìn)行準(zhǔn)確的界定，只是對(duì)其特征進(jìn)行描述。公共利益最突出的特點(diǎn)在于其內(nèi)容的不確定性，這種不確定性又表現(xiàn)在利益內(nèi)容的不確定性和受益對(duì)象的不確定性兩個(gè)方面。
1.利益內(nèi)容的不確定性。德國(guó)學(xué)者WalterKlein將利益界定為主體對(duì)客體所享有或主體與客體的二者關(guān)系或主體與客體間所形成的某種價(jià)值判斷。這實(shí)際上將價(jià)值與利益緊密相連，由于價(jià)值及利益是彈性的、浮動(dòng)的概念，由一些判斷要素所決定，并與人們自身的好惡感覺息息相關(guān)，正如耶律納克所言：利益這一概念“含有不確定性，因此，既不限于物質(zhì)上的利益，也及于形而上屬于理想式的利益，如文化、風(fēng)俗及宗教等等利益皆包括在內(nèi)?！?/p>
2.受益對(duì)象的不確定性。由于公共利益與其相似概念民眾福祉、社會(huì)利益等概念很難區(qū)分，因此，公共利益概念最復(fù)雜的特征就表現(xiàn)在受益對(duì)象的不確定性上。早在1884年，洛厚德在《公共利益與行政法的共同訴訟》一文中便提出，公共利益是任何人但不是全部人的利益。他提出地域基礎(chǔ)說，即以地域作為界定人群的標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)地域空間就是以地區(qū)為分野，多以國(guó)家為限。德國(guó)另一名學(xué)者紐曼將公共利益分為公共和利益兩方面。他將利益分為主觀利益和客觀利益，主觀利益是指團(tuán)體內(nèi)各個(gè)成員間的利益；客觀利益是指超乎個(gè)人利益所具有的重大意義的事務(wù)、目的及目標(biāo)。公共利益亦可分為兩種，一種是開放性狀態(tài)，不封閉也不專為某些個(gè)人所保留，任何人均可主張；另一種是國(guó)家或地方自治團(tuán)體所設(shè)立，維持其設(shè)施的職能。紐曼對(duì)公益的理解符合現(xiàn)代憲法理念對(duì)公益的認(rèn)定。他的這種觀點(diǎn)至少有兩點(diǎn)令人思考：第一，公共利益受益人的不確定性。以利益的效果所涉及的范圍，即以受益人之多寡決定公益是否存在。這是公共利益在數(shù)量上的特征。第二，將國(guó)家任務(wù)作為判定公益的要素。“客觀公益”是借助國(guó)家權(quán)力以及信賴公權(quán)所完成，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力是實(shí)現(xiàn)公共利益的手段。
（二）公益訴訟與行政公益訴訟公益訴訟肇始于古羅馬。公益訴訟是和私益訴訟相對(duì)應(yīng)的概念。在古羅馬時(shí)期，其程式訴訟便有了公益訴訟與私益訴訟的分野?？偟恼f來，公益訴訟是指私人對(duì)危害社會(huì)公共利益提起的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，市民均有權(quán)提起；私益訴訟是指私人基于個(gè)體利益提起的訴訟，僅具有利害關(guān)系的人才有權(quán)提起。公益訴訟雖早在古羅馬時(shí)期就已產(chǎn)生，但直到20世紀(jì)才在有關(guān)國(guó)家的法律制度中得以確立。目前學(xué)界對(duì)公益訴訟的含義認(rèn)識(shí)也并不一致。有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟是指“國(guó)家、社會(huì)組織或公民個(gè)人以原告訴訟主體資格，對(duì)侵犯公共利益的行為，向法院提起民事或行政訴訟，通過法院依法審理，追究法律責(zé)任，回復(fù)社會(huì)公共利益的訴訟制度?！惫嬖V訟是法院依法處理違反國(guó)家利益和社會(huì)利益的活動(dòng)，是法院在當(dāng)事人及其他訴訟參與人的情況下，按照專門的司法程序，依法對(duì)個(gè)人或組織提起的侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的訴訟進(jìn)行審理與判決，以處理違法行為的活動(dòng)。
還有學(xué)者認(rèn)為，“公益訴訟是指公民為維護(hù)公益，就與自己權(quán)利及法律上無直接利害關(guān)系的事項(xiàng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為提起的訴訟。”筆者認(rèn)為，公益訴訟是指對(duì)于違法侵犯社會(huì)公共利益的行為，由與之無法律上利害關(guān)系的普通公民和其他組織或國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)向法院，由法院依法定程序進(jìn)行審理的活動(dòng)。其中前一類訴訟稱為民眾訴訟，后一類稱為民事公訴和行政公訴。由此看出公益訴訟有兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)了公益訴訟的公益性質(zhì)，即具有資格的原告與被訴的行政行為并無直接的法律上利害關(guān)系。二是確認(rèn)了國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)在維護(hù)社會(huì)公共利益上的原告資格。行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法作為或不作為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法院允許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公益而向法院提訟的制度。
行政公益訴訟具有如下特點(diǎn)：
1.訴訟標(biāo)的的公益性。行政公益訴訟保護(hù)的是社會(huì)公益，有的訴訟也可能牽涉到者的私益，但行政公益訴訟重在保護(hù)社會(huì)公益，凡違法行政行為侵犯公共利益均為行政訴訟的可訴對(duì)象。
2.主體的廣泛性。行政公益訴訟的人資格不只局限于直接利害關(guān)系者，與本案無直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織甚至是國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)也可構(gòu)成。
3.公益訴訟的預(yù)防性。行政公益訴訟并不必然要求公共利益侵害的發(fā)生，只要有相關(guān)證據(jù)證明有發(fā)生公共利益損害的可能性就可提訟，如此將大量的公共利益損害消滅于萌芽狀態(tài)，即以較小的司法成本支出保護(hù)更大范圍的社會(huì)利益，符合經(jīng)濟(jì)理性人的價(jià)值判斷，充分地做到了防患于未然。
中圖分類號(hào)：D922文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-0118（2013）01-0114-02
在現(xiàn)代法治國(guó)家，稅成為國(guó)家財(cái)政的主要來源，“法治國(guó)”已經(jīng)成為名副其實(shí)的“租稅國(guó)”。稅與權(quán)利相關(guān)，“無代議士則不納稅”，納稅人在履行納稅義務(wù)的前提是其權(quán)利的保護(hù)已經(jīng)得到制度的允諾，當(dāng)納稅人發(fā)現(xiàn)其權(quán)利受到侵害時(shí)，必須得到制度上的救濟(jì)。但在我國(guó)，財(cái)政支出狀況長(zhǎng)期以來頗為混亂，存在著財(cái)政支出不公開、財(cái)政支出的公共效益不理想及政府機(jī)關(guān)及公務(wù)員的特權(quán)性開支、腐敗性開支、浪費(fèi)性開支等問題。這不僅不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，而且和我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的努力極不相稱。
在這樣的大背景之下，納稅人訴訟成為近年來司法實(shí)踐和社會(huì)生活中的熱點(diǎn)話題。納稅人訴訟制度作為一種新型的行政公益訴訟制度，彰顯了制度中的“權(quán)利的核心地位”以及“權(quán)利對(duì)權(quán)力的終極制約”，對(duì)行政權(quán)力的制約和納稅人公共利益的維護(hù)都有著不可忽視的作用。納稅人訴訟制度，亦對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)的“納稅義務(wù)人”觀念形成沖擊，進(jìn)而，可能由此會(huì)改變整個(gè)中國(guó)的權(quán)利義務(wù)觀念，為建設(shè)國(guó)家掃清觀念上的障礙。同時(shí)，納稅人訴訟制度通過對(duì)行政權(quán)力的質(zhì)疑，規(guī)制了權(quán)力的運(yùn)行，確保了權(quán)力的權(quán)利指向，這也是建設(shè)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)需要。因此，對(duì)納稅人訴訟制度進(jìn)行深入研究是一個(gè)具有理論意義和實(shí)踐價(jià)值的課題，而對(duì)納稅人訴訟的概念內(nèi)涵進(jìn)行討論也就成為首要的課題。
一、納稅人訴訟概念的研究現(xiàn)狀
關(guān)于納稅人訴訟的概念，我國(guó)學(xué)術(shù)界有不同的觀點(diǎn)。李桂英認(rèn)為“納稅人訴訟，是指納稅人（納稅義務(wù)人、扣繳義務(wù)人和負(fù)稅人）和舉報(bào)人以納稅人的身份就稅款的征收、減免以及使用向法院提起的行政訴訟?！笔┱恼J(rèn)為，所謂納稅人訴訟是指以納稅人的身份，針對(duì)不符合憲法和法律的不公平稅制、不公平征稅行為特別是政府的違法使用稅款等侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的行為向法院提起的訴訟。張獻(xiàn)勇認(rèn)為，納稅人訴訟是一種特殊的公益訴訟，“指納稅人以納稅人的身份就公共資金的違法支出向法院提起的訴訟”。梁彗星認(rèn)為，納稅人訴訟，指私人以納稅人的身份，有請(qǐng)求禁止公共資金違法支出和造成金錢損失的違法行為的訴訟提起權(quán)。
從以上對(duì)納稅人訴訟的不同理解看，之所以目前還沒有形成較為一致的定義，主要原因是在一些基本的問題上人們還存在相當(dāng)?shù)臓?zhēng)議。這種爭(zhēng)議不僅不利于對(duì)納稅人訴訟理論的發(fā)展，也不利于納稅人稅收制度在我國(guó)的建立，據(jù)此有必要在深入研究納稅人訴訟制度之前，通過對(duì)納稅人訴訟中的納稅人的范圍、訴訟審查的對(duì)象、納稅人訴訟的性質(zhì)等等這些基本問題的分析，來對(duì)納稅人訴訟進(jìn)行較為準(zhǔn)確的界定與理解。
二、納稅人訴訟中“納稅人”的范圍
對(duì)于納稅人訴訟中“納稅人”的范圍，學(xué)界的爭(zhēng)議主要集中在對(duì)扣繳義務(wù)人、舉報(bào)人和實(shí)際負(fù)稅人的地位界定上。以上對(duì)納稅人范圍的爭(zhēng)議和討論，對(duì)明確什么人有權(quán)提起納稅人訴訟是不可缺少的，但在現(xiàn)實(shí)中，此問題的區(qū)分實(shí)際上又是一個(gè)無需討論的問題，其現(xiàn)實(shí)意義并不像理論上的意義那樣重大。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，社會(huì)的每一個(gè)個(gè)體，無論是扣繳義務(wù)人、舉報(bào)人，還是間接稅的納稅人，都無法避免購買商品或者消費(fèi)服務(wù)，這也就意味著無法逃脫被轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)的命運(yùn)，每個(gè)人都必定會(huì)成為實(shí)際上的負(fù)稅人。因此，每個(gè)人都有權(quán)監(jiān)督政府用稅行為，而國(guó)內(nèi)外不少學(xué)者也直接將納稅人概念等同于公民的概念。
事實(shí)上，從稅收國(guó)家與國(guó)家的角度來講，納稅人的概念基本上可以等同于公民的概念，但，他們之間還是有區(qū)別的。如公民是一個(gè)法律概念和個(gè)體概念，是擁有一國(guó)國(guó)籍的自然人；而納稅人，卻可以區(qū)分個(gè)人納稅人和單位納稅人，本國(guó)納稅人和外國(guó)納稅人。在納稅人訴訟制度中，只能包括那些擁有我國(guó)國(guó)籍的個(gè)人和組織。對(duì)于國(guó)籍的限制，一方面是出自政治原因的考慮，另一方面也是出自于技術(shù)層面的考量。監(jiān)督用稅的權(quán)利實(shí)際上一種監(jiān)督政府的權(quán)利，與政治權(quán)利息息相關(guān)，而外國(guó)自然人和組織雖然可能在經(jīng)貿(mào)等方面享受國(guó)民待遇，但在政治上無論如何是不能享受這種待遇的。而且，允許一個(gè)遠(yuǎn)在大洋彼岸僅購買了一雙原產(chǎn)于中國(guó)的玩具的外國(guó)人對(duì)中國(guó)政府及其官員行使用稅權(quán)狀況進(jìn)行監(jiān)督，在技術(shù)層面上既不現(xiàn)實(shí)，也無必要。這樣看來，在外延上納稅人與公民不是完全的等同，而是前者對(duì)后者的包含關(guān)系。
從以上的分析，可以得出這樣的結(jié)論：納稅人訴訟中的納稅人是指具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的負(fù)有納稅義務(wù)和實(shí)際負(fù)擔(dān)稅收的單位和個(gè)人。這樣看來，在具體的實(shí)踐中，除了區(qū)分本國(guó)和外國(guó)的國(guó)籍，對(duì)于確定原告是否具有納稅人訴訟的訴訟資格有意義之外，其他的都已不重要了。“納稅人訴訟中的納稅人”就等于“公民”（包括公民組織）。本文之所以還沿用“納稅人訴訟”，而不改用“公民在稅權(quán)方面的公益訴訟”，一方面是因?yàn)檫@樣的制度設(shè)計(jì)中的種種元素都直接來源于“稅”，可以說是一種成俗的約定；另一方面是因?yàn)檠赜眠@一概念，可以強(qiáng)化這樣的一個(gè)常常被人們所忽視的理念：不是政府養(yǎng)活了納稅人，而是納稅人養(yǎng)活了政府，納稅人有權(quán)利要求政府給予其應(yīng)享有的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，并對(duì)政府行為給予監(jiān)督。因此，“以一個(gè)納稅人的心態(tài)和身份行使對(duì)公共部門的監(jiān)督權(quán)，行使公共決策權(quán)，可能比起簡(jiǎn)單的公民權(quán)更具有說服力?！奔{稅人訴訟是源于歷史和現(xiàn)實(shí)的共同塑造。
三、納稅人訴訟中審查對(duì)象的范圍
從以上所介紹的不同學(xué)者關(guān)于納稅人訴訟的定義看，人們對(duì)于納稅人訴訟的審查對(duì)象也頗有爭(zhēng)議，其主要涉及的有政府的稅制確定行為、征稅行為、減稅行為、和用稅行為、造成稅金損失的行為等。
稅務(wù)行政訴訟和納稅人訴訟，不能混為一談。稅務(wù)行政訴訟，是指公民、法人和其他組織認(rèn)為稅務(wù)機(jī)關(guān)的具體行政行為違法或不當(dāng)，侵害了其合法權(quán)益，請(qǐng)求人民法院對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的具體行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審理裁決的訴訟活動(dòng)。而納稅人訴訟作為一個(gè)獨(dú)立而具特殊涵義的概念有著一百多年的歷史積淀，并且隨著時(shí)間的推移人們已經(jīng)形成這樣一種認(rèn)知，那就是把它作為一種控制公共資金支出的重要手段來運(yùn)行。也就是說，從本質(zhì)上講，納稅人訴訟是一種公共能力，納稅人并不能用這種能力去提起保護(hù)純粹個(gè)人權(quán)利的訴訟。因此，納稅人訴訟應(yīng)當(dāng)是指納稅人針對(duì)政府機(jī)構(gòu)的違法或不合理用稅行為而提起的客觀訴訟，是屬于一種公益性質(zhì)的訴訟，與稅務(wù)行政訴訟存有很大區(qū)別，而納稅人就稅款的征收、減免等政府行為的不服而提起的相關(guān)訴訟，不屬于納稅人訴訟的范疇。
關(guān)于稅制的確定，從世界范圍看，一般是由法律予以規(guī)范確立的，也就是說與行政機(jī)關(guān)無直接關(guān)聯(lián)，那么作為控制行政權(quán)的納稅人訴訟制度自然可以將稅制確定行為排除在外。而在我國(guó)，情況有所不同，中央與地方分稅等稅制是由中央政府的行政行為所確定的。但這并不意味著該行為必須納入納稅人訴訟的范圍之內(nèi)，而是意味著我國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)人大機(jī)關(guān)權(quán)力的竊取，行政機(jī)關(guān)必須退出此領(lǐng)域，稅制的確定必須由人大制定相關(guān)的法律。
關(guān)于造成稅金損失的行為，這樣的行為顯然過于寬泛且難以確定。政府每一個(gè)政策的做出都必然會(huì)直接或間接的對(duì)稅金造成影響，政府的每一個(gè)錯(cuò)誤的行政行為都會(huì)造成稅金的損失，如果把造成稅金損失的行為納入納稅人訴訟，那么就意味著納稅人可以就政府的所有行為提起納稅人訴訟，這顯然沒有誰會(huì)贊同。納稅人訴訟制度的設(shè)計(jì)，是為了對(duì)游離于傳統(tǒng)行政訴訟之外的那些政府行為進(jìn)行控制，而不是企圖監(jiān)督政府所有的行為。雖然在美國(guó)，法院承認(rèn)學(xué)生被迫讀圣經(jīng)所增加的學(xué)習(xí)時(shí)間會(huì)帶來學(xué)校運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的增加，從而認(rèn)為納稅人可以對(duì)此造成稅金損失的行為提訟，但需要說明的是，美國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的判例法系國(guó)家，法官所考慮的是怎樣解決問題而對(duì)邏輯卻不感興趣，我們所謂的美國(guó)納稅人訴訟制度也只是按照我們的邏輯思維所抽象總結(jié)的，而深受大陸法系影響的我國(guó)無法像英美法系法官那樣對(duì)問題進(jìn)行自由的聯(lián)想、掌控。因此，在我國(guó)政府造成稅金損失的行為并不適合納入納稅人訴訟。
四、納稅人訴訟的性質(zhì)
（一）納稅人訴訟屬于公益訴訟
在公益訴訟中，訴訟的提起者是為了維護(hù)與自己沒有直接利害關(guān)系的公共利益，原告的訴訟主張所指向的是公共利益而非某個(gè)人或某些人的利益，這也是公益訴訟與普通訴訟最大區(qū)別之處。一般來說，私益訴訟的判決在對(duì)私人利益的保護(hù)產(chǎn)生影響時(shí)，也會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)產(chǎn)生一定影響，但這并不能改變其私益訴訟的性質(zhì)。反過來說，公益訴訟的判決在對(duì)公共利益的維護(hù)產(chǎn)生影響時(shí)，也會(huì)對(duì)某個(gè)人或某些人的利益產(chǎn)生影響，但其公益訴訟的性質(zhì)卻不會(huì)因此而改變。就納稅人訴訟而言，政府違法使用稅款等行為，一般并不會(huì)直接對(duì)每個(gè)納稅人的利益產(chǎn)生影響，而是從整體上損害全體納稅人的利益，或者說是其對(duì)個(gè)別納稅人利益產(chǎn)生的影響和對(duì)全體納稅人產(chǎn)生的影響相比之下，是“微不足道”的。因此，在納稅人訴訟中，原告提起納稅人訴訟并非直接為了維護(hù)個(gè)人利益，而是源于納稅人的公德心和社會(huì)責(zé)任感而對(duì)公共利益的維護(hù)，其是一種典型的公益訴訟。
（二）納稅人訴訟屬于行政訴訟
行政訴訟制度的設(shè)立，應(yīng)該說有兩個(gè)目的，即控制行政權(quán)力和維護(hù)相對(duì)人權(quán)益，也就是說行政訴訟的基本特征就是行政相對(duì)人通過司法程序?qū)π姓?quán)力提出質(zhì)疑，從而達(dá)到監(jiān)督行政權(quán)力，進(jìn)而維護(hù)自身權(quán)益的目的。在納稅人訴訟中，作為相對(duì)人一方的納稅人就行政機(jī)關(guān)違法或不合理用稅行為通過法院表示不服，從而糾正政府的違法行為，是公民對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督限制，這完全符合行政訴訟的本質(zhì)特征。這里唯一的疑問就是，納稅人能否作為行政機(jī)關(guān)違法適用稅款行為的相對(duì)人，也就是說納稅人對(duì)這一行為有沒有法律上的利害關(guān)系。應(yīng)該指出的是，該問題的提出實(shí)際上隱含著這樣一個(gè)傳統(tǒng)上的認(rèn)知，即要相對(duì)人要對(duì)行政行為提出質(zhì)疑的前提是其必須具有法律上的利害關(guān)系。這樣的認(rèn)知，必定會(huì)將公益訴訟排除在行政訴訟制度之外。其實(shí)，“公益訴訟并不是獨(dú)立于傳統(tǒng)訴訟模式之外的新型訴訟形態(tài)，它是傳統(tǒng)的訴訟形式隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化而發(fā)展的產(chǎn)物?！倍敖⒓{稅人訴訟制度的本意在于賦予納稅人訴訟主體資格，而不是要求建立一種獨(dú)立于傳統(tǒng)訴訟模式之外的新型訴訟?！彪S著社會(huì)的不斷發(fā)展，行政權(quán)力的影響日趨廣泛，“行政國(guó)”已經(jīng)到來，行政權(quán)力所面對(duì)的不再僅僅是單個(gè)的行政相對(duì)人，同時(shí)也面對(duì)著整個(gè)國(guó)民，所以，行政權(quán)力的違法行使不僅僅會(huì)損害個(gè)人利益，而且在很多情況下會(huì)對(duì)公共利益造成極大地?fù)p害，而這時(shí)就必須打破陳舊觀念，把政府造成公共利益損失的行為也納入人民的監(jiān)督之中。因此，筆者認(rèn)為，這里的所謂“特殊”行政訴訟只是相對(duì)于傳統(tǒng)行政訴訟而言，當(dāng)我們以新的觀念重新審視，其實(shí)納稅人訴訟并不特殊。我們不能用舊的觀念來約束新的事物，我們應(yīng)該擴(kuò)展行政訴訟的容量，將納稅人訴訟納入到行政訴訟制度的體系之內(nèi)。
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一、環(huán)境公益訴訟的概念和特征
環(huán)境公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、相關(guān)的組織和個(gè)人作為公共利益的代表人，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公益不受損害，對(duì)行為人提起民事、行政訴訟的訴訟活動(dòng)。環(huán)境公益訴訟的特征有三：一是訴訟主體資格的廣泛性。不僅包括國(guó)家機(jī)關(guān)，還包括相關(guān)的組織和個(gè)人。二是環(huán)境公益訴訟具有公益性的目的。環(huán)境訴訟訴訟主體資格的寬泛性決定了與案件無利害關(guān)系的主體有權(quán)向法院提訟，在此類案件中，無利害關(guān)系人發(fā)訟并非是為維護(hù)自身利益，而是整個(gè)社會(huì)的公共利益。三是環(huán)境公益訴訟對(duì)環(huán)境污染和破壞具有預(yù)防性。環(huán)境公益訴訟的提起不以發(fā)生實(shí)質(zhì)性的環(huán)境損害為前提，只要有違法行為即可提訟，將損害行為消滅于萌芽中。
二、我國(guó)構(gòu)建環(huán)境公益訴訟存在的問題
（一）實(shí)體法上未明確規(guī)定環(huán)境權(quán)
我國(guó)目前對(duì)環(huán)境權(quán)一無憲法上的確認(rèn)，在憲法層面只能參照《憲法》12條："國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)，禁止任何組織或個(gè)人用任何手段侵占或破壞國(guó)家或集體的財(cái)產(chǎn)"予以保護(hù)；二無基本法的確認(rèn)，只能參照《民法通則》第5條的規(guī)定："公民、法人的合法民事權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得侵犯。"由此可以看出，無論是《憲法》還是《民法通則》都僅是對(duì)環(huán)境權(quán)原則性的規(guī)定，沒有明確提出環(huán)境權(quán)，更沒有確定環(huán)境權(quán)的范圍，在司法實(shí)踐中并不具有可行性。環(huán)境權(quán)是環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)和核心，沒有環(huán)境權(quán)，公民在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)就無法直接以環(huán)境權(quán)受到侵害尋求司法救濟(jì)。
（二）程序法上對(duì)原告資格的規(guī)定過于嚴(yán)格
《民事訴訟法》第108條規(guī)定："原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。"《行政訴訟法》第2條規(guī)定："公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提訟。"可知，都要求原告具備兩個(gè)條件：一是必須為與本案有關(guān)的直接利害關(guān)系人，二是原告必須是為了自己的合法利益而提訟。這樣就使得公民、法人或其他組織提起環(huán)境公益訴訟的門檻被設(shè)置的過高，使得眾多愿意維護(hù)環(huán)境公益的主體無法用法律手段保護(hù)環(huán)境公益。這樣不僅極大挫傷了公眾保護(hù)環(huán)境的熱情，也導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)工作效果大打折扣。
（三）訴訟費(fèi)用一般公民和社會(huì)組織難以承受
我國(guó)實(shí)行的是訴訟費(fèi)用由原告方預(yù)付，判決生效之后走由敗訴方承擔(dān)的制度。但是，環(huán)境公益訴訟由其公益性的特征決定了原告可能是與案件無利害關(guān)系之人，該主體并非為維護(hù)個(gè)人利益而，二是為了維護(hù)公眾共同生活的環(huán)境利益，受益人不單單是人自身，還包括整個(gè)社會(huì)的利益，如若訴訟費(fèi)用單純依照現(xiàn)行訴訟法的規(guī)定由者承擔(dān)，由其為社會(huì)公共利益買單顯然會(huì)有失公平。其次，環(huán)境污染或破壞的受害人一般不是單個(gè)人或者組織，往往眾多且相對(duì)分散，且牽涉面一般較大。如果個(gè)人維權(quán)不僅需要承擔(dān)必要的律師費(fèi)、交通費(fèi)，還要再承擔(dān)訴訟費(fèi)，維權(quán)成本太大，一般個(gè)人和社會(huì)組織通常難以承受。如果因訴訟費(fèi)用問題使民眾對(duì)環(huán)境公益訴訟望而卻步，無異于強(qiáng)迫民眾放棄司法救濟(jì)。
三、如何構(gòu)建我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度
（一）在實(shí)體法中明確環(huán)境權(quán)
環(huán)境權(quán)乃是環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)，因此，必須在《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》中將環(huán)境權(quán)予以明確規(guī)定。首先將環(huán)境權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利納入《憲法》之中，為環(huán)境權(quán)在基本法律中的具體化提供憲法上的依據(jù)。其次，在《環(huán)境保護(hù)法》中將環(huán)境權(quán)予以明確化和具體化，可以采用列舉加概括的方式明確環(huán)境權(quán)的概念、具體內(nèi)容和范圍等。
訴訟權(quán)利與實(shí)體權(quán)利相對(duì)應(yīng)，首先在《憲法》中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定公民有權(quán)對(duì)侵犯環(huán)境公共利益的行為提訟。其次在民事訴訟法、行政訴訟法及環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中根據(jù)《憲法》環(huán)境訴權(quán)做出相應(yīng)的調(diào)整和規(guī)定。
（二）修改訴訟法，放寬對(duì)原告資格的限制
由于環(huán)境侵權(quán)的特殊性，各國(guó)資格的標(biāo)準(zhǔn)都經(jīng)歷了有嚴(yán)格限制到逐步放寬，經(jīng)歷了從法定權(quán)利向法律保護(hù)的利益甚至是法律上值得保護(hù)的利益或事實(shí)上的利益的擴(kuò)張。摒棄"直接厲害關(guān)系"說已成為世界各國(guó)環(huán)境公益訴訟發(fā)展的趨勢(shì)。因此，我應(yīng)當(dāng)修改現(xiàn)行訴訟法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格做出特殊規(guī)定。在程序當(dāng)事人的理念下，認(rèn)可一切符合程序要件的人和應(yīng)訴的人為當(dāng)事人，不論它是否與所主張的利益有關(guān)，也無論他所主張的利益是否得到法律的承認(rèn)。即應(yīng)當(dāng)把環(huán)境公益訴權(quán)賦予每一個(gè)公民，取消對(duì)原告條件的限制，把原告擴(kuò)大到所有社會(huì)成員。在具體操作中，還應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟原告范圍的不同。在環(huán)境民事公益訴訟中，可提訟的主體包括國(guó)家機(jī)關(guān)、一切社會(huì)組織和公民。在環(huán)境行政公益訴訟，其原告不應(yīng)再有國(guó)家行政機(jī)關(guān)，否則行政機(jī)關(guān)自己告自己現(xiàn)實(shí)中不太可能，也不利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。在行政公益訴訟中，原告的范圍應(yīng)為檢察機(jī)關(guān)、一切社會(huì)組織和全體公民。
（三）訴訟費(fèi)用由國(guó)家承擔(dān)
一、環(huán)境公共利益之內(nèi)涵
環(huán)境公共利益包含了“環(huán)境”與“公益”兩個(gè)詞語，與一般的公共利益相比，其特殊性在于指明了利益的客體——環(huán)境。
我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第2條規(guī)定，環(huán)境是指“影響人類生存和發(fā)展的各種天然的或經(jīng)過人工改造的自然因素的總體。” 《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》也規(guī)定：“環(huán)境——自然要素、自然客體和自然人文客體以及人文客體的總和?！?這一條文與《環(huán)保法》對(duì)環(huán)境的定義有異曲同工之妙?？梢姡h(huán)境包括自然環(huán)境以及人文環(huán)境。
環(huán)境公共利益包含另一重要詞語——“公共利益”。辯證唯物主義認(rèn)為，“利益”是客體對(duì)主體的滿足，是主體對(duì)客體進(jìn)行價(jià)值判斷的結(jié)果。環(huán)境對(duì)公眾的利益體現(xiàn)在大自然對(duì)人類的多用性，表現(xiàn)為環(huán)境承載價(jià)值的多樣性，如生命存續(xù)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、科學(xué)價(jià)值、娛樂價(jià)值等。 臺(tái)灣著名法學(xué)家陳新民教授認(rèn)為，公法學(xué)界討論公共利益的概念，所著重的地方并不在于利益概念的討論，而是一律圍繞所謂“公共的概念”。 而圍繞兩種不同的公共概念，歷史上形成了分別以邊沁和盧梭為代表的兩種“公共利益”概念。
邊沁認(rèn)為公共利益是“組成共同體的若干成員的利益總和” ，意為公共利益是個(gè)人利益的疊加。這實(shí)際上否認(rèn)了獨(dú)立于個(gè)人利益之外的公共利益的存在。而盧梭則認(rèn)為公共利益和個(gè)人利益之間存在著質(zhì)的差別，“意志要么是普遍的，要么不是；它要么是人民這一實(shí)體的意志，要么是一部分人的意志。” 他認(rèn)為公益是與個(gè)別意志迥然有別的東西，是“剩余的不同個(gè)別意志的總和”。 在盧梭看來，公益的產(chǎn)生并非人數(shù)上的勝利，而是社會(huì)全體成員的個(gè)別意志相互抵銷后的剩余部分，是所有公民理性討論的結(jié)果。筆者贊同盧梭的公益概念，他著重強(qiáng)調(diào)了公民在公共利益實(shí)現(xiàn)過程中的積極作用，要求公民進(jìn)行理性討論，同時(shí)也敦促國(guó)家應(yīng)為公民參與和實(shí)現(xiàn)公共利益提供相應(yīng)的制度渠道。
綜上所述，環(huán)境公共利益的概念為，公眾對(duì)自然或人文環(huán)境進(jìn)行價(jià)值判斷得出并可以享用的生存利益、健康利益、經(jīng)濟(jì)利益、科學(xué)利益、娛樂利益等多種利益的總和。
二、侵犯環(huán)境公共利益的行為
基于環(huán)境公共利益的概念，侵犯環(huán)境公共利益的行為可以概括為兩種形式。一是對(duì)公眾所享有的各類環(huán)境利益的侵犯，如對(duì)生存利益、經(jīng)濟(jì)利益的侵犯。二是直接對(duì)客體環(huán)境的侵犯，即對(duì)環(huán)境公共利益的間接侵犯。對(duì)兩種行為加以區(qū)別，有助我們?nèi)媪私猸h(huán)境公益訴訟針對(duì)的行為對(duì)象。
對(duì)環(huán)境公共利益的侵犯在日本實(shí)定法上稱為“公害”。日本《環(huán)境基本法》第2條第3款對(duì)公害進(jìn)行了定義。所謂公害，是指伴隨著企事業(yè)單位的活動(dòng)及其他人為活動(dòng)而發(fā)生的相當(dāng)范圍內(nèi)的大氣污染、水質(zhì)污染、土壤污染、噪音、震動(dòng)、地面下沉以及惡臭等，造成的與人的健康或生活環(huán)境相關(guān)的損害。 日本法學(xué)家原田尚彥教授認(rèn)為“公害”是由于日常的人為活動(dòng)帶來的環(huán)境污染以致破壞，并由此產(chǎn)生的對(duì)人和物的損害。 這一定義彌補(bǔ)了列舉式定義引起的疏漏，并指出了公害的原因（環(huán)境污染與環(huán)境破壞）和結(jié)果（人和物的損害）。
直接對(duì)客體環(huán)境的侵犯在環(huán)保法領(lǐng)域指的是由人類活動(dòng)引起的環(huán)境問題，也稱次生或者第二類環(huán)境問題，大體上分為兩大類，即環(huán)境污染與環(huán)境破壞。環(huán)境污染指由于人們?cè)谏a(chǎn)建設(shè)或者其他活動(dòng)中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、放射性物質(zhì)以及噪聲、電磁波輻射等對(duì)環(huán)境的污染和危害。而環(huán)境破壞是由于人們對(duì)環(huán)境不合理的開發(fā)利用活動(dòng)所在造成的現(xiàn)象，如由于毀林開荒造成的水土流失等。
經(jīng)常有學(xué)者把公害與對(duì)環(huán)境的侵犯混用，如臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者邱聰智認(rèn)為“公害”一詞泛指各種環(huán)境污染或破壞之像。 然而日本的公害與對(duì)環(huán)境侵犯的概念并非相同，對(duì)環(huán)境的侵犯只是作為公害的原因，并不包含其結(jié)果，二者不能混同。
三、侵犯環(huán)境公益的司法救濟(jì)——環(huán)境公益訴訟
（一）環(huán)境公益訴訟之內(nèi)涵
環(huán)境公益訴訟是公益訴訟的下位概念，因此應(yīng)首先明確公益訴訟的概念。從學(xué)者們給出的公益訴訟定義來看，可以分為廣義和狹義兩種。廣義的公益訴訟，是指涉及公共利益或具備公共因素的訴訟。有學(xué)者認(rèn)為“不管動(dòng)機(jī)如何，初衷如何，只要其訴訟行為在客觀上起到了維護(hù)公益的作用，就是公益訴訟?！?按此種觀點(diǎn)，即使訴訟是為個(gè)人利益進(jìn)行，但訴訟本身的意義具有了社會(huì)普遍性，訴訟的結(jié)果產(chǎn)生了公益效果，這樣的訴訟也稱其為公益訴訟。而狹義的公益訴訟，也有學(xué)者認(rèn)為其是“他益形式的公益訴訟”，即原告起訴純粹是為了公共利益?！捌湓V求或者針對(duì)抽象的規(guī)定，或者由于行政機(jī)關(guān)沒有依法履行自己的義務(wù)，或者是社會(huì)未來的、長(zhǎng)久的利益遭受損害，甚至法治受到破壞的情況?！?這與臺(tái)灣所采納的公益訴訟概念相同，“須行政機(jī)關(guān)之違法行為，無關(guān)原告自己之權(quán)利及法律上利益事項(xiàng)”。 由此可知，狹義的公益訴訟，除了以維護(hù)公共利益為目的外，還需具備原告與訴爭(zhēng)案件之間沒有直接利害關(guān)系這一特征。
相較而言狹義的公益訴訟更具合理性。構(gòu)建公益訴訟制度旨在解決傳統(tǒng)私益訴訟在保護(hù)公共利益方面存在的制度瓶頸問題，因此，只要能在傳統(tǒng)的私益訴訟框架內(nèi)解決，就沒有必要再另行建構(gòu)公益訴訟制度。廣義的公益訴訟中“主觀為自己，客觀為公眾”的訴訟完全可以在私益訴訟制度中解決。這類訴訟中，原告與案件具有利害關(guān)系，完全可以滿足傳統(tǒng)原告適格規(guī)則的要求，同時(shí)原告起訴是為了私人利益，也滿足私益訴訟的訴訟激勵(lì)問題。正如梁慧星教授所指出的那樣“如果說與原告的利益有關(guān)，或者主要是原告的利益，我們現(xiàn)行的體制完全能夠解決它，當(dāng)務(wù)之急是如何充分利用的問題?！?因此筆者認(rèn)為，“主觀上為自己，客觀上為公眾”的訴訟不宜納入公益訴訟制度之中，應(yīng)歸于傳統(tǒng)私益訴訟之列。
綜上所述，公益訴訟是指涉及公共利益或具備公共因素，原告與訴爭(zhēng)案件之間不存在直接利害關(guān)系的訴訟形態(tài)。呂忠梅教授為環(huán)境公益訴訟下的定義恰恰符合了上述公益訴訟之概念，“在任何行政機(jī)關(guān)或其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，法人或其他組織及個(gè)人的行為有使環(huán)境遭受侵害或侵害之虞時(shí)，任何公民、法人、公眾團(tuán)體或國(guó)家機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起的訴訟的制度?！?這一概念排除了原告與訴爭(zhēng)案件之間的利害關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了環(huán)境公益訴訟的目的是保護(hù)環(huán)境公共利益，同時(shí)包括公害訴訟和對(duì)環(huán)境的侵犯引起的訴訟，能夠有效救濟(jì)兩種侵犯環(huán)境公共利益的行為。
（二）環(huán)境公益訴訟之特征
環(huán)境公益訴訟屬于現(xiàn)代型訴訟，即“圍繞公共利益產(chǎn)生的糾紛基礎(chǔ)上形成的訴訟”，因此它的訴訟主體、救濟(jì)內(nèi)容及保護(hù)法益等方面都具有不同于傳統(tǒng)訴訟的特征。
1.訴訟主體的特殊性
環(huán)境公益訴訟訴訟主體的特殊性體現(xiàn)在其原告范圍的廣泛性。從學(xué)者討論的結(jié)果來看，國(guó)家、法人、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人，都有權(quán)代表環(huán)境公共利益，提起環(huán)境公益訴訟，因此，環(huán)境公益訴訟原告范圍十分廣泛。
2.救濟(jì)手段的特殊性
環(huán)境公益訴訟原告的請(qǐng)求，不僅包括民事法律規(guī)則中的恢復(fù)原狀和金錢賠償，還包括具有行政法意義的要求企事業(yè)單位、國(guó)家機(jī)關(guān)等修改、變更政策，或者采取措施防止損害的出現(xiàn)或者擴(kuò)大，甚至可以主張被告禁止從事相關(guān)活動(dòng)，可見其救濟(jì)手段多種多樣。
3.保護(hù)法益的特殊性
環(huán)境公益訴訟保護(hù)的是環(huán)境公共利益，環(huán)境公共利益是一種綜合性的利益，包括健康、經(jīng)濟(jì)、審美等多方面利益。呂忠梅教授指出：“環(huán)境公益訴訟保護(hù)的公共環(huán)境利益，并非私益訴訟上的私權(quán)?！薄碍h(huán)境法的目的和環(huán)境問題的現(xiàn)實(shí)告訴我們，這種環(huán)境公共利益就是人與自然和諧相處。如果要以人類的利益形式加以衡量的話，那就是大多數(shù)人在良好的環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利不受侵害的普遍狀態(tài)?！?/p>
（三）環(huán)境公益訴訟之意義
1.為公眾參與環(huán)境決策提供制度渠道
盧梭的公共利益概念著重強(qiáng)調(diào)公民在公共利益實(shí)現(xiàn)過程中的積極作用，要求公民進(jìn)行理性討論，同時(shí)還敦促國(guó)家應(yīng)為公民參與和實(shí)現(xiàn)公共利益提供相應(yīng)的制度渠道。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者也指出“環(huán)境問題雖然涉及高度的科技背景，但因涉及太多利益沖突與決策上的風(fēng)險(xiǎn)，往往是個(gè)政治選擇的問題，有必要納入整個(gè)民眾參與體系與程序?！?因此環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建，為公眾參與到環(huán)境決策及從根本上保護(hù)環(huán)境提供了制度渠道。
2.克服環(huán)境行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不力的弊端
行政公益訴訟作為一種新型的訴訟制度，在西方法治國(guó)家發(fā)展已相當(dāng)成熟，但我國(guó)的行政公益訴訟制度與西方國(guó)家相比，在立法和司法方面都明顯滯后。近年來，隨著一些直接關(guān)系國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案例的出現(xiàn)，公益訴訟尤其是行政公益訴訟已引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注，逐漸成為一個(gè)司法熱點(diǎn)話題。2004年出現(xiàn)的安徽省阜陽市劣質(zhì)奶粉導(dǎo)致大頭娃娃事件，法律博士李剛訴國(guó)務(wù)院論證認(rèn)可監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)全國(guó)牙防組、中華口腔醫(yī)學(xué)會(huì)不具備對(duì)外開展產(chǎn)品檢測(cè)和質(zhì)量認(rèn)證權(quán)力而擅自接受委托開展對(duì)外認(rèn)證的“行政不作為”案，雀巢奶粉產(chǎn)品質(zhì)量事件以及環(huán)境污染問題、資源問題等，不勝枚舉。筆者認(rèn)為，這些案例、事件的出現(xiàn)與行政公權(quán)力的濫用有直接關(guān)系，許多違法、不當(dāng)?shù)男姓袨槭窃诰S護(hù)公共利益的掩護(hù)下，謀取個(gè)人利益、部門利益或地方利益，而導(dǎo)致公共利益受到損害。因我國(guó)《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，使法律對(duì)一些損害公共利益的行為“鞭長(zhǎng)莫及”，放縱和滋長(zhǎng)了一些損害公益的違法行為，司法功能未能得到有效發(fā)揮。當(dāng)前，對(duì)行政公益訴訟制度進(jìn)行深入細(xì)致的理論研究，從立法和司法上構(gòu)建與完善中國(guó)特色的行政公益訴訟制度，在司法實(shí)踐中大膽探索和嘗試行政公益訴訟，擴(kuò)大司法的權(quán)利保護(hù)面，依法維護(hù)社會(huì)公共利益已勢(shì)在必行。
一、行政公益訴訟的內(nèi)涵與特征
（一）行政公益訴訟的內(nèi)涵
1、公益
公益即公共利益，它是一個(gè)用以架構(gòu)公法規(guī)范體系及公權(quán)力或國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本要素或概念。公共，是屬于國(guó)家的、社會(huì)的、公眾的或公有公用的；利益，就是好處。筆者認(rèn)為，行政公益訴訟中的公益，主要有兩層涵義：一是社會(huì)公共利益，即社會(huì)的、公眾的或公有公用的利益，是社會(huì)全部或者部分成員所享有的利益；二是國(guó)家公共利益。它既區(qū)別于社會(huì)成員個(gè)體的利益，也不是社會(huì)個(gè)體成員利益的簡(jiǎn)單相加，而是全體社會(huì)成員利益的綜合體。
2、公益訴訟
公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而言的。訴訟早在古羅馬時(shí)代就被分為私益訴訟和公益訴訟兩種。顧名思義，私益訴訟就是因侵害私人（包括自然人、法人和其他組織）利益而引發(fā)的訴訟，公益訴訟則是指允許直接利害關(guān)系人以外的公民或組織，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反法律侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為，向法院起訴，并由法院追究違法者責(zé)任的訴訟。公益訴訟有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟，包括所有為維護(hù)公共利益的訴訟，既包括國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家以國(guó)家的名義提起的訴訟，也包括公民、法人和其他組織以自己的名義對(duì)違反法律、法規(guī)侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，依法向法院提起訴訟，追究相對(duì)人法律責(zé)任的活動(dòng)。而狹義的公益訴訟，則是指國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家以國(guó)家的名義提起的公益訴訟。【1】公益訴訟與私益訴訟的根本區(qū)別在于原告提起訴訟是否以維護(hù)公共利益為目的。
3、行政公益訴訟
有學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟，是指同被訴行政行為有或無法律上的直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織（包括作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院），認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的違法行政行為侵害了社會(huì)公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下，以自己的名義所提起的，直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟?！?】筆者同意這個(gè)觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，就我國(guó)的情況來說，需要通過行政訴訟保護(hù)的公益種類和情形很多，可以分為國(guó)家公共利益、社會(huì)公共利益、公眾或者群體公共利益、公平競(jìng)爭(zhēng)的公共利益等?！?】在傳統(tǒng)“無利益即無訴權(quán)”的觀念支配下，傳統(tǒng)行政訴訟無論在理論上還是在實(shí)踐中，均認(rèn)為原告只能就與自己有直接利害關(guān)系的行政行為提起訴訟。也就是說傳統(tǒng)行政訴訟實(shí)際上是行政私益訴訟。行政公益訴訟是相對(duì)于行政私益訴訟而言的，行政公益訴訟與行政私益訴訟相比，根本區(qū)別一是在于起訴人可以是與案件無直接利害關(guān)系的人，二是在于訴訟的直接目的是主持社會(huì)正義，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，以維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。
（二）行政公益訴訟特征
行政公益訴訟以維護(hù)不特定多數(shù)人的利益為重要特征，表現(xiàn)在訴請(qǐng)行政主體履行查處損害公益行為的職責(zé)及其他維護(hù)公共利益的職責(zé)，訴請(qǐng)撤銷行政主體損害公益的行為，它與傳統(tǒng)行政訴訟相比，主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
1、行政公益訴訟的目的是維護(hù)公共利益。訴訟對(duì)象的公益性是行政公益訴訟區(qū)別于一般行政訴訟的最重要的特征，凡是侵犯公益的違法行政行為均為行政公益訴訟的可訴對(duì)象。在公益訴訟中原告的訴訟主張所指向的是公共利益，而非某個(gè)人或某些人的利益。盡管一般行政訴訟的判決在對(duì)私人利益的保護(hù)產(chǎn)生影響時(shí)，也會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)產(chǎn)生一定影響，但這并不能改變其一般行政訴訟的性質(zhì)。相反，行政公益訴訟的判決在對(duì)公共利益的維護(hù)產(chǎn)生影響時(shí)，也會(huì)對(duì)某個(gè)人或某些人的利益產(chǎn)生影響，但其公益訴訟的性質(zhì)不會(huì)因此而改變。行政公益訴訟的目的就是為了保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，制止行政主體濫用權(quán)利，危害國(guó)家和社會(huì)，促使形成良好社會(huì)秩序，追求社會(huì)公正、公平。
2、行政公益訴訟的原告不一定與本案有直接利害關(guān)系。起訴主體的廣泛性也是行政公益訴訟的一個(gè)重要特征。行政公益訴訟中的原告既可以是直接受到違法行政行為侵害的社會(huì)組織和個(gè)人，也可以是沒有直接受到違法行政行為侵害的任何機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人，因?yàn)楣珯?quán)受到損害，則受到公權(quán)關(guān)懷的每一個(gè)主體均會(huì)受到不法行為的間接侵害。在某些公共利益受到侵害時(shí)，與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往還是受益者。因此，僅僅依靠直接的利害關(guān)系人來監(jiān)督行政行為是很不夠的，為了有效維護(hù)公共利益，必須賦予與行政行為沒有直接利害關(guān)系的人提起行政訴訟的權(quán)利。
3、行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實(shí)的損害，也可以是損害尚未發(fā)生，但可能發(fā)生。訴訟影響的前瞻性是行政公益訴訟的又一個(gè)特征。民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般必須以客觀存在的已發(fā)生的現(xiàn)實(shí)損害事實(shí)為依據(jù)，公益訴訟的成立及最終判決，則并不要求損害事實(shí)一定發(fā)生。行政公益訴訟爭(zhēng)議的利益通常代表著國(guó)家和社會(huì)公眾的利益，訴訟結(jié)果往往是國(guó)家、公用事業(yè)的重大行為改變，甚至是修改某項(xiàng)法律法規(guī)。因而，行政公益訴訟具有較高的訴訟價(jià)值和較強(qiáng)的社會(huì)前瞻性。
中圖分類號(hào)：D916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
公訴是與私訴相對(duì)的概念，指的是由國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益而代表國(guó)家對(duì)違法行為人提訟。
一、行政公訴制度概述
（一）行政公訴概念。
行政公訴是借鑒刑事公訴制度而建立的，指為維護(hù)公共利益而由國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)就行政違法行為向法院提起的訴訟。由此來看，行政公訴的原告就局限于“國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”――在我國(guó)即表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)。
（二）行政公訴制度的性質(zhì)。
行政公訟的誕生是隨著立法從個(gè)人本位向社會(huì)本位轉(zhuǎn)變，對(duì)公共利益的保護(hù)日益加重而出現(xiàn)的，從性質(zhì)上講屬于公益訴訟制度，是指當(dāng)行政違法行為或行政機(jī)關(guān)不作為對(duì)公共利益造成損害或?qū)⒃斐蓳p害時(shí)，由同被訴行政行為無法律上的直接利害關(guān)系的檢察機(jī)關(guān)，為了公益的考慮，而向法院提起行政訴訟的制度。行政公訴所關(guān)注的是違法行為，即無論是否在實(shí)際上對(duì)國(guó)家利益和公共秩序造成了損害，只要有違法行為的出現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)便可。這是因?yàn)閲?guó)家利益或公共秩序一旦被破壞，結(jié)果很可能是無法彌補(bǔ)的，抑或是需要付出極大代價(jià)的，如造成環(huán)境污染等。
關(guān)于行政公訴制度，有兩點(diǎn)是需要注意的：
1、行使行政公訴權(quán)的主體應(yīng)該是行政爭(zhēng)議主體之外的、專門的國(guó)家機(jī)關(guān)或獲得法律授權(quán)的組織，這使其區(qū)別于行政公益訴訟。一般情況下，承擔(dān)此項(xiàng)職能的主體是檢察院，但也有例外：如香港地區(qū)的平等機(jī)會(huì)委員會(huì)，雖然其僅是依法設(shè)立的民間組織，卻得到法律的許可而有權(quán)提起公訴；
2、行政公訴的目的是為了監(jiān)督行政權(quán)力的行使和維護(hù)公共利益，這使其區(qū)別于一般的行政訴訟。在行政權(quán)日益強(qiáng)大的現(xiàn)代社會(huì)，傳統(tǒng)的行政救濟(jì)體系已不足以制約行政權(quán)的濫用，而公民個(gè)人的力量往往難以對(duì)行政權(quán)產(chǎn)生影響，因此急需一個(gè)代表公共利益的、相對(duì)超脫于行政機(jī)關(guān)的，而又有足夠強(qiáng)大力量以及豐富的資源的主體來抗衡行政機(jī)關(guān)。
二、建立行政公訴制度的必要性
（一）維護(hù)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)。
檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)法定的監(jiān)督機(jī)關(guān)，但其監(jiān)督范圍、領(lǐng)域僅限于司法領(lǐng)域和訴訟領(lǐng)域，也可以說訴訟是實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)監(jiān)督職能的根本手段和途徑。檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟領(lǐng)域發(fā)回的監(jiān)督作用有目共睹，但在行政訴訟這一領(lǐng)域卻幾乎毫無建樹。在我國(guó)，行政權(quán)過于強(qiáng)大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)凌駕于司法權(quán)之上。
實(shí)踐中行政訴訟出現(xiàn)四大難題：告狀難、受理難、審理難、執(zhí)行難。很多本應(yīng)該由法律來解決的問題，最終卻被行政權(quán)力所解決。實(shí)施違法行政行為的行政機(jī)關(guān)因無人告訴、告訴不能而逃避了法律的制裁，從而變本加厲。長(zhǎng)此以往，行政訴訟的目的――維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益便會(huì)無法實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)的地位也有可能從監(jiān)督行政權(quán)淪落為維護(hù)行政權(quán)行使的工具，因此迫切需要建立行政公訴制度來糾正這種傾向。
（二）擴(kuò)大行政訴訟違法行為的追究范圍。
我國(guó)行政訴訟法規(guī)定了行政相對(duì)人可以對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯其合法權(quán)益的具體行政行為，可以提起行政訴訟，它對(duì)糾正侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益的違法具體行政行為，督促行政機(jī)關(guān)依法行政，積極保障公民、法人和其他社會(huì)組織的合法權(quán)益。
設(shè)立行政公訴制度的目的就是就是要將破壞公共利益的行政行為納入司法審查的范圍，以行政訴訟的方式對(duì)應(yīng)項(xiàng)社會(huì)公共利益的行政行為事實(shí)法律監(jiān)督，完善監(jiān)督制約機(jī)制。
（三）為行政公益訴訟奠定基礎(chǔ)。
建立行政公訴制度還有一項(xiàng)益處：即為行政公益訴訟的建立奠定基礎(chǔ)。前文提到過，行政公訴實(shí)質(zhì)上是行政公益訴訟中由檢察機(jī)關(guān)提起的那一部分訴訟。目前在學(xué)術(shù)界，關(guān)于是否建立行政公益訴訟的觀念未達(dá)成統(tǒng)一；行政訴訟法的修改也仍未有定論，行政公益訴訟制度的建立也還需要很長(zhǎng)一段時(shí)間。因此，不妨先建立起行政公訴制度作為緩沖，正好可以緩解當(dāng)下行政行為引起的公共利益破壞而無人保護(hù)的困境。同時(shí)，可以在行政公訴實(shí)踐中摸索出建立行政公益訴訟的道路。
（作者單位：燕山大學(xué)文法學(xué)院）
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行政公益訴訟的被訴行為往往是侵害或危及國(guó)家和社會(huì)公共利益，一般并不直接損害原告私人的利益。在單純私人利益直接受損害的情形下，只需訴諸傳統(tǒng)的行政訴訟手段即可處理；而在行政公益訴訟的場(chǎng)合，原告申訴的基礎(chǔ)并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護(hù)因私人或政府機(jī)關(guān)的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益。行政公益訴訟在日、美的發(fā)展最為成熟，概念界定也較清晰。
日本在其《行政案件訴訟法》第五條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四種。按照該條規(guī)定，民眾訴訟不限于救濟(jì)者本人權(quán)益，而是含請(qǐng)求糾正國(guó)家機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請(qǐng)求有關(guān)的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第九十五條的居民投票的訴訟、有關(guān)最高法院法官的國(guó)民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國(guó)家機(jī)關(guān)或公共性權(quán)力機(jī)構(gòu)的行為。①
國(guó)內(nèi)外有關(guān)行政公益訴訟原告的規(guī)定
為了防止行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為危害社會(huì)公共利益，公民可以通過司法手段監(jiān)督行政行為，維護(hù)社會(huì)公益。傳統(tǒng)行政訴訟的原告是指與本案有直接利害關(guān)系資格的申訴人，②而行政公益訴訟的原告與之不同，是指為維護(hù)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益提起申訴的個(gè)人或組織。誰最適宜成為公益訴訟的原告？如前所述，只要法律有明確規(guī)定，任何人都可以成為公益訴訟的原告提訟。但是，從訴訟經(jīng)濟(jì)和訴訟秩序的角度看，公益訴訟的原告應(yīng)當(dāng)相對(duì)固定和統(tǒng)一。從有些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，允許檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公益訴訟是可行的。如果受到損害的不是國(guó)家利益，而是社會(huì)公共利益，那么，可以考慮讓那些代表公共利益的社會(huì)團(tuán)體、協(xié)會(huì)以及自治組織提訟。
國(guó)外立法及規(guī)定。行政公益訴訟究竟應(yīng)該由哪些主體來提起？西方國(guó)家通行的做法有這樣幾種：一是一般民眾，二是一般組織或團(tuán)體，三是檢察總長(zhǎng)。我國(guó)可以兼采三種作法，并根據(jù)我國(guó)的情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)母脑?。首先，我們可以借鑒日本的民眾訴訟作法，通過立法規(guī)定任何公民均可以選舉人的資格或其他與自己的法律利益無關(guān)的資格來提起行政公益訴訟；其次，我們可以借鑒意大利團(tuán)體訴訟的做法，允許一般組織或團(tuán)體就涉及到公共利益的違法行政行為或不作為提訟；第三，可以適當(dāng)吸收美國(guó)和英國(guó)的私人檢察總長(zhǎng)理論的合理因素，根據(jù)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的特色，規(guī)定可由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。
建立行政公益訴訟制度的意義。在當(dāng)代中國(guó)司法實(shí)踐中，對(duì)有些帶有行政公益訴訟性質(zhì)的案件，法院在作出不予受理或駁回的裁定中，常常有這樣的表述：該案不屬于法院受理案件的范圍，或者該案的原告并非本案的直接利害關(guān)系人或相對(duì)人。由于在我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟制度框架內(nèi)還沒有明確關(guān)于公民能夠提起行政公益訴訟的規(guī)定，因此，法院作出的裁定是無可厚非的。
對(duì)于一般意義上的行政訴訟，原告若與案件沒有直接的利害關(guān)系依法則不可以，這是防止濫訴原則的必然結(jié)果?？墒?，如果有些主體侵犯了公共利益，公然違反普通法律或憲法時(shí)，在有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)既不追究責(zé)任又不接受投訴，或雖接受投訴而不作處理時(shí)，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，可否允許公民以原告的名義，以危及或損害社會(huì)公益的行政主體為被告向法院？法院如何接受和支持公民以訴訟的方式來維護(hù)公共利益？中國(guó)建立公民行政公益訴訟制度的理論根據(jù)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)是什么？有哪些因素阻礙中國(guó)建立這種訴訟制度，如何根據(jù)中國(guó)的社會(huì)需求、文化傳統(tǒng)、實(shí)際國(guó)情推進(jìn)我國(guó)公民行政公益訴訟制度的建立等等，這些問題都是討論行政訴訟原告擴(kuò)大的意義所在。
行政公益訴訟原告的一般特征
淺析行政公益訴訟原告的概念我們不難得出，相對(duì)于私益訴訟而言，行政公益訴訟原告具有如下特征：從目的上看，行政公益訴訟的原告提起申訴的目的是為了維護(hù)公共利益、國(guó)家利益和社會(huì)整體利益，其原告與案件并不存在直接的利害關(guān)系，這是最為本質(zhì)的特征。而私益訴訟的原告必須是自身合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或其他組織，其訴訟目的是為了維護(hù)個(gè)人、法人或其他組織自身的合法權(quán)益。從范圍上看，雖然現(xiàn)行的行政訴訟法未承認(rèn)無直接利害關(guān)系的原告能夠提起行政公益訴訟，但他們不應(yīng)排除在公益訴訟之外。在直接利害關(guān)系人、相對(duì)人不愿訴、不敢訴、不能訴、怠于訴的情況下，無直接利害關(guān)系的原告當(dāng)然也可以作為行政公益訴訟的原告。因?yàn)槭芎φ呤菄?guó)家或者全體人民，侵害人（行政機(jī)關(guān)）本身就是這種利益的法定守護(hù)人，所以公益訴訟理應(yīng)主要為制約行政性權(quán)力而設(shè)。行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不需要公益侵害現(xiàn)實(shí)地發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提訟。這有利于把潛在的大規(guī)模損害消滅在萌芽狀態(tài)，實(shí)際上是以較小的司法投入保護(hù)了更大范圍的社會(huì)利益，因而對(duì)于防止社會(huì)公益遭受無法彌補(bǔ)的損失具有重要意義。
對(duì)我國(guó)行政公益訴訟制度的思考
拓寬行政公益訴訟的資格。為了使國(guó)家和社會(huì)公共利益保護(hù)獲得可訴性，不應(yīng)恪守傳統(tǒng)行政訴訟法理論“無直接利害關(guān)系便無訴權(quán)”的要求，而應(yīng)將原告范圍擴(kuò)及至任何組織和個(gè)人。我們可以借鑒國(guó)外公益訴訟的分類方法，將我國(guó)的行政公益訴訟界定為三類：一是民眾之訴，即申訴人與公益受害無直接利害關(guān)系，按傳統(tǒng)訴訟法理論會(huì)導(dǎo)致“公益受害無從救濟(jì)與民眾投訴無門之尷尬境地”，故法律授權(quán)這些個(gè)人或組織代表公眾提起民眾之訴；二是受害人訴，一方面原告是行政侵害的直接受害人，另一方面這一侵害行為又同時(shí)損害或威脅到社會(huì)公共利益，這時(shí)法律允許受害人提起含有保護(hù)私益和公益方面內(nèi)容的行政公益訴訟；三是機(jī)關(guān)之訴，指負(fù)有維護(hù)公益職責(zé)的有關(guān)機(jī)關(guān)（如檢察機(jī)關(guān)）有權(quán)就行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為提起公益性行政訴訟。
公民行政公益訴訟應(yīng)成為司法訴訟不可或缺的部分。公民行政公益訴訟與民事、行政訴訟以及刑事自訴的區(qū)別，主要體現(xiàn)在法律關(guān)系方面。民事訴訟的原告是指因民事權(quán)利發(fā)生爭(zhēng)議，以自己的名義向人民法院提起民事訴訟，并引訟程序發(fā)生的人。行政訴訟的原告是指對(duì)具體行政行為不服，依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院的利害關(guān)系人。原告必須與具體的行政行為之間具備法律上的利害關(guān)系。刑事自訴則是被害人或其監(jiān)護(hù)人、近親屬為被害人的利益尋求司法救濟(jì)而直接向人民法院被告的訴訟。
確立檢察機(jī)關(guān)在公民行政公益訴訟程序中國(guó)家公訴人的角色。根據(jù)憲法賦予檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)力，筆者認(rèn)為通過立法確立檢察機(jī)關(guān)在公民行政公益訴訟程序中作為國(guó)家公訴人的角色較為適當(dāng)。這是因?yàn)椋谖覈?guó)，公訴的職能源于監(jiān)督的職能，是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的方式之一。所以，對(duì)于我國(guó)憲法規(guī)定的“法律監(jiān)督”也應(yīng)理解為特指人民檢察院通過運(yùn)用法律賦予的職務(wù)犯罪偵察權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)，追訴犯罪和糾正法律適用過程中的違法行為來保障國(guó)家法律在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一正確實(shí)施的專門工作。從這個(gè)意義上講檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，正是源于其對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法和其他方面的法律監(jiān)督權(quán)，目的在于保障國(guó)家行政法律和其他相關(guān)的法律統(tǒng)一正確實(shí)施。③
在公民行政公益訴訟制度框架中，應(yīng)有相應(yīng)的規(guī)定協(xié)調(diào)、處理好公民和檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴權(quán)主體關(guān)系。筆者認(rèn)為，公民和檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟活動(dòng)中行使訴權(quán)，即均可成為行政公益訴訟的主體。但根據(jù)各自由法律賦予的不同地位和司法實(shí)踐的需要，應(yīng)當(dāng)合理分工和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。可以體現(xiàn)在以下方面：在公民提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)受理的案件法院未予受理時(shí)，可由檢察機(jī)關(guān)行使公益公訴權(quán)；在法院對(duì)公民提起的行政公益訴訟案件作出書面裁定后，當(dāng)事人不服的，可以在法定期限內(nèi)上訴，超過法定期限的，按審判監(jiān)督程序處理，檢察機(jī)關(guān)也可以依法提出抗訴；在法院對(duì)公民提起的行政公益訴訟案件不予受理又不說明理由時(shí)，可由檢察機(jī)關(guān)先建議立案，法院若仍未立案，則可直接由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益公訴，法院必須受理；進(jìn)入訴訟程序后，公民對(duì)提起的行政公益訴訟案件非正常撤訴時(shí)，也可由檢察機(jī)關(guān)提起公訴解決；對(duì)部分涉外的行政公益訴訟案件，由于涉及國(guó)家和利益，以公民作為原告顯然不合適。因此，由檢察機(jī)關(guān)以國(guó)家公訴人的身份提訟是十分必要的。
當(dāng)然檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，必須提供相應(yīng)的法律制度保障和資源支持。其中，最重要的就是檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的權(quán)利問題。我們不妨借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，讓檢察官在公益訴訟中享有廣泛的權(quán)利，如調(diào)查取證權(quán)、優(yōu)先審理權(quán)、和解權(quán)等。（作者單位：中國(guó)人民第二軍醫(yī)大學(xué)）
環(huán)境權(quán)益的保護(hù)渠道應(yīng)該是多種多樣的，但我國(guó)對(duì)于環(huán)境的管理和維護(hù)長(zhǎng)期以來是通過執(zhí)行國(guó)家環(huán)境政策和實(shí)行國(guó)家行政管理權(quán)來實(shí)現(xiàn)的。伴隨著公民環(huán)境意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷提高，人們保護(hù)環(huán)境公共利益的呼聲越來越強(qiáng)烈，更多的人期待通過訴訟這一中最基本、最權(quán)威的、具有終局性的司法保護(hù)措施來保護(hù)環(huán)境權(quán)益，以彌補(bǔ)行政權(quán)調(diào)整之不足。司法作為現(xiàn)代法治國(guó)家權(quán)利保護(hù)的最后一道防線，應(yīng)該成為環(huán)境公益保護(hù)的重要措施，充分發(fā)揮司法的力量保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧、穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。
一、環(huán)境公益訴訟原告資格的概述
（一）環(huán)境公益訴訟的概念和特征
1.環(huán)境公益訴訟的概念
環(huán)境公益訴訟，是指包括公民、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體在內(nèi)的社會(huì)主體依據(jù)法律的特別規(guī)定，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對(duì)有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)導(dǎo)致環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情況下，向法院提訟的制度。
2.環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)
（1）主體的廣泛性。提起環(huán)境公益訴訟的主體，既可以是直接的受到侵害的人，也可以是沒有受到直接侵害的人。只要是為了維護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益的任何主組織和個(gè)人均可以把侵害公共環(huán)境利益的人推上被告席。
（2）目的的明顯公益性?？偟膩碚f，環(huán)境公益訴訟的目的是為了維護(hù)國(guó)家的環(huán)境利益、社會(huì)的環(huán)境利益、及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益不受侵害，從而追求社會(huì)公正、公平，以此保障社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
（3）鮮明的預(yù)防性。環(huán)境公益訴訟的提起以及最終裁決的做出并不以有損害事實(shí)的發(fā)生為前提，只要能根據(jù)已知的相關(guān)情況合理判斷出某種行為可能侵害社會(huì)公共利益，即可提訟從而使違法行為人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。通過這種方式可以有效地保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共秩序不受違法行為的侵害。
（4）訴訟對(duì)象的多樣性。環(huán)境公益訴訟的對(duì)象可以是針對(duì)民事主體，也可以是針對(duì)行政主體。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中對(duì)環(huán)境造成破壞或損害的一般民事主體即可以成為環(huán)境公益訴訟的對(duì)象。行政機(jī)關(guān)往往在個(gè)體利益的驅(qū)動(dòng)下也常常不依法履行其維護(hù)公共利益的法定職責(zé)，對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重危害時(shí)即成為環(huán)境公益訴訟的主體。
（二）環(huán)境公益訴訟原告資格的認(rèn)定
1.環(huán)境公益訴訟原告資格的概念
環(huán)境公益訴訟的原告資格，是指在環(huán)境公益遭受損害或有遭受損害可能時(shí)，可以合法啟動(dòng)環(huán)境公益訴訟程序的資格。
2.環(huán)境公益訴訟原告資格的構(gòu)成要件
環(huán)境公益訴訟原告資格的確立有三個(gè)要件，缺一不可。
一是存在環(huán)境違法行為。包括環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)，相關(guān)政府部門及其工作人員做出的環(huán)境行政行為或不作為以及民事主體的環(huán)境侵權(quán)行為。
二是環(huán)境違法行為侵害或者可能侵害到合法權(quán)益。受到環(huán)境違法行為損害的或者可能受到損害的權(quán)益必須是合法的權(quán)益。
三是違法行為與訴訟主體之間存在一定的利害關(guān)系。這個(gè)構(gòu)成要件是環(huán)境公益訴訟原告資格的判斷依據(jù)，也是環(huán)境公益訴訟原告資格的核心內(nèi)容。從國(guó)外環(huán)境公益訴訟原告資格的發(fā)展來看呈現(xiàn)出寬松的趨勢(shì)，出現(xiàn)了從“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)到“非直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展的趨勢(shì)。
二、我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格的立法缺陷
（一）環(huán)境公益訴訟原告資格缺乏實(shí)體權(quán)利依據(jù)
從憲法到具體的部門法實(shí)現(xiàn)法律生態(tài)化，確立實(shí)體意義上的環(huán)境權(quán)，有利于實(shí)現(xiàn)為環(huán)境公益訴訟的原告資格擴(kuò)張?zhí)峁V泛地實(shí)體基礎(chǔ)。美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》中規(guī)定：國(guó)會(huì)認(rèn)為，每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)享受健康的環(huán)境，同時(shí)每個(gè)人也有責(zé)任為保護(hù)和改善環(huán)境做出貢獻(xiàn)。而中國(guó)的《憲法》和環(huán)境保護(hù)法規(guī)中沒有關(guān)于公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定，中國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定模糊，籠統(tǒng)，不具可操作性。
（二）環(huán)保團(tuán)體及相關(guān)公益組織無法提起環(huán)境公益訴訟
環(huán)保組織一般具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)以及科技實(shí)力，他們以維護(hù)環(huán)境公益為目的，可以更好地維護(hù)環(huán)境公益。但從中國(guó)目前的立法實(shí)踐來看，環(huán)保團(tuán)體對(duì)與自己無直接利害關(guān)系的行為還找不到提訟的法律依據(jù)。中國(guó)的《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院”。但中國(guó)目前立法對(duì)于環(huán)保團(tuán)體以及社會(huì)團(tuán)體能否代表其受損害的成員提訟的問題，仍然一片空白。
（三）檢察機(jī)關(guān)目前無權(quán)提起環(huán)境公益訴訟
我國(guó)《行政訴訟法》第10條和《民事訴訟法》第14、15條中，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的兩項(xiàng)權(quán)力，即支持權(quán)和審判監(jiān)督權(quán)，但沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)享有提起民事訴訟和行政訴訟的公訴權(quán)。這表明檢察機(jī)關(guān)無權(quán)代表公共利益提起行政訴訟和民事訴訟。
（四）政府有關(guān)職能部門無權(quán)提起環(huán)境公益訴訟
作為公共利益的代表，具有環(huán)境管理職能的專門政府機(jī)關(guān)在我國(guó)不在少數(shù)，但是我國(guó)只在《海洋環(huán)境保護(hù)法》這一環(huán)境單行法中，對(duì)專門政府機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟的原告資格予以確認(rèn)，但這僅僅是賦予專門政府機(jī)關(guān)在海洋環(huán)境公益訴訟中的原告資格。而在除海洋環(huán)境之外的其他環(huán)境公益訴訟中，具有環(huán)境管理職能的專門政府機(jī)關(guān)則無權(quán)提起公益訴訟。
三、我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格的完善
（一）檢察機(jī)關(guān)
檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)環(huán)境公益訴訟原告不存在法理障礙，檢察機(jī)關(guān)自出現(xiàn)之初就代表國(guó)家和社會(huì)大眾的利益，在實(shí)質(zhì)上是國(guó)家整體利益的維護(hù)者、公共利益代表人的身份。我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)具有監(jiān)督法律適用、執(zhí)行、遵守的權(quán)力，通過監(jiān)督活動(dòng)、從宏觀上維護(hù)司法公正，保障法律在社會(huì)生活中正確運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)法治統(tǒng)一。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)不限于對(duì)法院的審判監(jiān)督權(quán)，因法院的審判活動(dòng)只是作為法律實(shí)施的一部分存在，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)行為，公民的個(gè)人行為是否與法律相符，都在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范疇之內(nèi)。比如，法國(guó)的檢察機(jī)關(guān)理論就認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)是維護(hù)公共利益。所以一旦有損害環(huán)境公共利益的行為發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)挺身而出，對(duì)損害環(huán)境公益的違法行為向法院提訟，對(duì)社會(huì)公益進(jìn)行保護(hù)。
（二）環(huán)保保護(hù)組織
雖然我國(guó)目前對(duì)環(huán)保組織能否提起環(huán)境公益訴訟仍爭(zhēng)論不休，但國(guó)外司法實(shí)踐對(duì)環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的積極意義已經(jīng)證實(shí)，通過對(duì)環(huán)保組織的訴訟主體資格進(jìn)行的規(guī)范，可以使其具有的天然優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來。從動(dòng)力來說，環(huán)保組織以保護(hù)環(huán)境作為自己的任務(wù)，在極高的環(huán)保熱情和責(zé)任心的驅(qū)使下，發(fā)自內(nèi)心的行動(dòng)成為維護(hù)環(huán)境公益的動(dòng)力源，是他們以法律捍衛(wèi)環(huán)境利益的堅(jiān)定決心和不竭動(dòng)力；從民眾支持來說，環(huán)保組織保護(hù)環(huán)境的目的為公共利益，服務(wù)于人民群眾，以便取得民眾的大力從支持；從社會(huì)影響來說，環(huán)保組織有更大的影響范圍，其產(chǎn)生的社會(huì)效果更好。在范圍方面對(duì)環(huán)保組織進(jìn)行限制固然可以防止濫訴，但也有弊端：一方面，新類型的環(huán)境事件層出不窮，限定式立法會(huì)使得環(huán)保組織難以及時(shí)做出靈活反應(yīng)，制約其發(fā)積極作用。另一方面，我國(guó)環(huán)保形勢(shì)比較嚴(yán)峻，在我國(guó)本來就存在監(jiān)督不全面、監(jiān)管不到位的狀況，如再對(duì)他的范圍加以限制，使其縮小了監(jiān)督范圍，這樣對(duì)生態(tài)環(huán)境毫無裨益。所以，應(yīng)當(dāng)遵循“法不禁止即許可”的原則，對(duì)民間環(huán)保社團(tuán)的可訴范圍，除現(xiàn)行法律明確禁止的事項(xiàng)（如抽象行政行為）外，其他環(huán)境事件均可以提訟。
（三）公民個(gè)人
公民充當(dāng)環(huán)境公益訴訟原告可克服單純政府管制的弊端。我國(guó)賦予了公民環(huán)境公益權(quán)，這樣，公民可以通過行使監(jiān)督權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)減少環(huán)境執(zhí)法違法、懈怠的情況，從而實(shí)現(xiàn)依法行政，同時(shí)還可以可以推動(dòng)環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)管理民主化的進(jìn)程，努力提高環(huán)境保護(hù)管理決策的科學(xué)性、民主性，降低它的執(zhí)行成本，提高環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)的管理效率與質(zhì)量。公民作為環(huán)境公益訴訟原告可保障公民積極行使其權(quán)利。在公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)的不斷增強(qiáng)的當(dāng)今社會(huì)，公民的環(huán)境權(quán)利訴求也日漸強(qiáng)烈，公民要求參與環(huán)境保護(hù)管理的呼聲越來越強(qiáng)烈。我國(guó)環(huán)境保護(hù)提倡的公眾參與是義務(wù)本位的，有關(guān)的法律并沒有把這種義務(wù)本位轉(zhuǎn)換成權(quán)利本位。所以，賦予公民環(huán)境公益權(quán)不僅為公民積極參與環(huán)境管理事務(wù)提供了重要途徑，也是對(duì)公民環(huán)境訴求日益強(qiáng)烈要求的回應(yīng)。
隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和人們法律意識(shí)的不斷提高，公民個(gè)人、社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益而將行政機(jī)關(guān)告上法庭的新聞經(jīng)常見諸報(bào)端?！靶姓嬖V訟”這一概念也隨之成為學(xué)界和民間雅俗共賞的熱議話題。學(xué)者們固然各有各的見解，普通民眾卻常常以訛傳訛。由于行政公益訴訟在我國(guó)還屬于新生事物，加上立法的缺陷使得人們對(duì)于這一新型訴訟的探討、認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到深入的地步。因此，探討我國(guó)行政公益訴訟制度的構(gòu)建，具有一定的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。
一、行政公益訴訟的理論與實(shí)踐考察
行政公益訴訟是指公民、有關(guān)組織或者機(jī)關(guān)認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，已經(jīng)侵害了公共利益或者對(duì)公共利益有現(xiàn)實(shí)侵害可能的，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益而依法向法院提起的行政訴訟。與傳統(tǒng)的行政訴訟比較，行政公益訴訟有如下特點(diǎn)：(1)原告的訴訟資格有變化。傳統(tǒng)的行政訴訟要求原告與被訴行政行為有著法律上的利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，當(dāng)事人提起并參與訴訟，其原告資格的獲得是因?yàn)榭陀^上的權(quán)利或利益受到了侵害，而行政公益訴訟并不要求原告與被訴行政行為有直接的利害關(guān)系。將行政公益訴訟納入行政訴訟制度之后，原告不僅向司法機(jī)關(guān)伸張自己的個(gè)人利益，而且伸張同一事件受害的其他廣大公民利益之維。也就是說，原告申訴的基礎(chǔ)并不單純由于自己的權(quán)利受侵害。(2)行政公益訴訟具有預(yù)防性質(zhì)：不以損害的實(shí)際發(fā)生為要件。只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有社會(huì)公益侵害潛在可能，即可提訟。這樣可以有效地保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)秩序不受違法行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。(3)行政公益訴訟的目的不是為了個(gè)案救濟(jì)，而是為了維護(hù)公共利益，原告的訴訟主張指向的是公共利益而非某個(gè)人或某些人的利益。(4)行政公益訴訟的判決未必僅限于訴訟當(dāng)事人，而是遍及所有享有原告資格的人，其效力有明顯的“擴(kuò)張性”。
行政公益訴訟作為新型訴訟形式，在西方法治國(guó)家已發(fā)展得相當(dāng)成熟，只是各國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴等等，但內(nèi)涵大體相當(dāng)。
在美國(guó)，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長(zhǎng)制度”，即國(guó)會(huì)通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對(duì)官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類。關(guān)于行政行為對(duì)公共利益的侵害，只要私人檢察總長(zhǎng)能，就由他來發(fā)動(dòng)司法審查程序，如果他不能，則可以由檢察總長(zhǎng)為之。同時(shí)，代表一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)、一個(gè)階層的各種社會(huì)團(tuán)體也具有相關(guān)的原告資格。
在法國(guó)的行政訴訟中，越權(quán)之訴著眼于公共利益，是一種對(duì)事不對(duì)人的客觀訴訟。法國(guó)最高法院認(rèn)為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當(dāng)事人提起越權(quán)之訴的權(quán)利。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時(shí)，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。在德國(guó)，《行政法院法》確立了行政訴訟的公益代表人制度，即分別把聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官、地方檢察官作為聯(lián)邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政訴訟中是參加人，為捍衛(wèi)公共利益，可以提起上訴和要求變更行政行為。
二、在我國(guó)建立行政公益訴訟制度必要性分析
(一)建立行政公益訴訟制度是現(xiàn)實(shí)迫切需要。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中存在著大量公共利益被侵害而得不到司法救濟(jì)的情況，主要有：(1)國(guó)有資產(chǎn)流失。據(jù)估計(jì)，20世紀(jì)80年代，國(guó)有資產(chǎn)每年流失500億元；進(jìn)入90年代，每年至少流失800至1000億元，加上銀行壞賬、偷稅漏稅、公款消費(fèi)以及決策失誤造成的浪費(fèi)等，國(guó)有資產(chǎn)損失已是一個(gè)相當(dāng)大的數(shù)目。國(guó)有資產(chǎn)屬全體人民，國(guó)家機(jī)關(guān)是依人民授權(quán)而管理國(guó)有資產(chǎn)的，故若其在管理中懈怠或，人民應(yīng)有權(quán)直接動(dòng)用司法手段進(jìn)行干預(yù)。但這些流失的國(guó)有資產(chǎn)，因訴訟制度的缺陷絕大多數(shù)無法追回。(2)環(huán)境污染和破壞。一些企業(yè)為追求眼前經(jīng)濟(jì)利益在生產(chǎn)中忽視環(huán)境因素，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)為了本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)破壞環(huán)境行為熟視無睹，致使環(huán)境的污染和破壞日益嚴(yán)重。老百姓上訪、控告，問題也沒有得到有效解決。(3)土地開發(fā)中不合理利用問題嚴(yán)重。據(jù)報(bào)道，當(dāng)前全國(guó)城市建設(shè)用地4％～5％閑置，40％處于低效利用，每年損失土地收益約800億元。主要原因是行政機(jī)關(guān)違反土地管理法規(guī)和保護(hù)國(guó)土資源的國(guó)策，違法占地、批地，大搞開發(fā)區(qū)等形象工程，造成大量土地閑置和資源浪費(fèi)。但我國(guó)土地所有權(quán)不屬于個(gè)人。與公民無直接利害關(guān)系，因此傳統(tǒng)行政法對(duì)此無法進(jìn)行救濟(jì)。(4)政府在公共工程、政府采購等領(lǐng)域，違法招標(biāo)、發(fā)包，違法審批無效工程、豆腐渣工程，給國(guó)家造成重大損失。(5)電信、鐵路等行業(yè)的壟斷現(xiàn)象，致使服務(wù)價(jià)格居高不下，甚至出現(xiàn)隨意提高價(jià)格的現(xiàn)象。如春運(yùn)火車票價(jià)每年上漲20％～30％，這無疑是鐵路部門借助行政性權(quán)力和壟斷地位強(qiáng)行提高價(jià)格，以謀取暴利?；疖嚻彪S意漲價(jià)不但不合理，且多數(shù)情況下未依法經(jīng)過價(jià)格聽證程序。但老百姓面對(duì)這種隨意漲價(jià)行為，雖有怨言卻無能為力。
上述問題發(fā)生的根本原因在于沒有切實(shí)有效的法律制度有針對(duì)性地保護(hù)社會(huì)公共利益，建立公益訴訟制度已非常緊迫。
(二)建立行政公益訴訟制度有充分的理論依據(jù)。公權(quán)利需要得到司法救濟(jì)。權(quán)利離不開救濟(jì)。而維權(quán)的主要途徑和最終途徑是司法救濟(jì)。在理想的觀念模型中，司法機(jī)構(gòu)常常被界定為旨在以一種確保對(duì)爭(zhēng)訟各方都公平和正當(dāng)?shù)姆绞绞箾_突解決制度化的專門組織。當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對(duì)公民的社會(huì)公共權(quán)利造成侵害時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)允許公民為維護(hù)社會(huì)公共權(quán)利而向法院提起行政訴訟，以使該權(quán)利得到司法救濟(jì)。
公權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到制約。“歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)反復(fù)證明，政府權(quán)力越大，如果不加控制和制約，其被濫用的可能性就越大，人民的自由和權(quán)利受到侵害的可能性就越大。”某些行政權(quán)的行使可能并未對(duì)相對(duì)人的直接利益造成實(shí)際的侵害，但是卻可能損害社會(huì)公共利益，如果不將其納入司法監(jiān)督的體系，無法通過公民的途徑訴諸司法審查，僅僅依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和制約“一方面使得公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴(kuò)張趨勢(shì)，造成行政運(yùn)作效率低下，社會(huì)資源大量浪費(fèi)；另一方面，也使得各種權(quán)力日益聚合成一個(gè)擁有自身利益的龐大體系，堵塞了公民參與國(guó)家事務(wù)管理和主張各種權(quán)益的途徑”。所以，出于對(duì)行政權(quán)力制約的需要，應(yīng)當(dāng)建立起行政公益訴訟制度。
(三)建立行政公益訴訟制度符合我國(guó)行政訴訟法的立法宗旨。我國(guó)《行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為了確保人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。”由此可知，我國(guó)行政訴訟法的立法宗旨有兩個(gè)：一是保護(hù)私權(quán)；二是確保依法行政。不管違法的行政行為是否實(shí)際損害某個(gè)私權(quán)益，只要其行為違法，就是對(duì)依法行政的破壞。在行政訴訟體系內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的公益訴訟制度對(duì)行政機(jī)關(guān)的某些違法行為予以限制和糾正。符合我國(guó)行政訴訟法的立法宗旨，可以彌補(bǔ)我國(guó)現(xiàn)有行政訴訟制度的缺陷，讓行政機(jī)關(guān)的行政行為得到更全面、更有效的監(jiān)督。
三、建立我國(guó)行政公益訴訟制度的設(shè)想
(一)原告資格的拓展。法治發(fā)達(dá)國(guó)家提起公益訴訟的主體一般包括個(gè)人、組織和檢察機(jī)關(guān)三類。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第十條規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督”；第二條和第四十一條規(guī)定行政訴訟的原告必須是合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或其他組織。在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人提起公益訴訟無法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，借鑒法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)必須放寬主體的資格，賦予檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人代表國(guó)家或民眾提起公益訴訟的權(quán)利?？蓪⑽覈?guó)的公益訴訟分為三類：一是機(jī)關(guān)之訴，指負(fù)有維護(hù)公益職責(zé)的機(jī)關(guān)(如人民檢察院)，有權(quán)以國(guó)家名義對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提起公訴。二是團(tuán)體之訴，指企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體(包括具有法人資格和不具有法人資格的社會(huì)組織)，有權(quán)以自己的名義對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。三是公民之訴，指公民(包括與本案有直接利害關(guān)系和與本案無直接利害關(guān)系人)以自己的名義對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、公眾或群體的公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。
(二)限制公益訴訟的受案范圍?？紤]到我國(guó)司法資源有限和避免濫訴的需要，筆者認(rèn)為，確立行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)限于公共利益受到違法行政行為侵害或者可能受到違法行政行為侵害而引起的行政爭(zhēng)議。但如何界定行政公益訴訟中的“公共利益”是一個(gè)值得探討的問題。表面看來“公共利益”一詞是日常生活中的常用詞，不難理解。許多學(xué)者在其論著中也將行政公益訴訟直接解釋為“為了維護(hù)公共利益而提起的行政訴訟”，并未對(duì)“公共利益”這一概念進(jìn)行界定。然而在探討行政公益訴訟這一論題時(shí)“公共利益”始終是個(gè)繞不過去的檻，如果不對(duì)其作出明確的界定。此后的一切理論構(gòu)建包括公益訴訟的受案范圍、原告資格等等都可能無的放矢。那么到底應(yīng)該如何界定公共利益呢?
準(zhǔn)確界定公共利益其實(shí)決非易事：國(guó)家的法律沒有對(duì)此作出明確的規(guī)定；不同的社會(huì)發(fā)展階段、不同階層的人對(duì)其理解也可能不盡相同。學(xué)者們也根據(jù)自己的理解進(jìn)行解釋，可謂人言人殊。筆者比較認(rèn)同黃學(xué)賢教授的界定方法：即將公共利益概括出四個(gè)基本要素：第一，公共利益必須具有公共性。這種公共性表現(xiàn)為地域的廣泛性、受益對(duì)象的廣泛性。第二，公共利益必須具有利益的重要性。這種利益的重要性表現(xiàn)為明顯大于私益和為一定區(qū)域的人們所共同認(rèn)可。第三，公共利益必須具有現(xiàn)實(shí)性。所謂現(xiàn)實(shí)性即公共利益是可見的或者經(jīng)過努力在一定時(shí)期內(nèi)是可以實(shí)現(xiàn)的，而不是虛無縹緲或者可望而不可及的。第四，公共利益必須通過正當(dāng)程序而實(shí)現(xiàn)。
由此，公益訴訟的受案范圍的確定主要包括以下三種情況：第一，行政機(jī)關(guān)作出的侵害或可能侵害社會(huì)公共利益的違法具體行政行為；第二，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消極行政行為；第三，違反憲法、法律法規(guī)的規(guī)定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行為。
隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和人們法律意識(shí)的不斷提高，公民個(gè)人、社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益而將行政機(jī)關(guān)告上法庭的新聞經(jīng)常見諸報(bào)端?！靶姓嬖V訟”這一概念也隨之成為學(xué)界和民間雅俗共賞的熱議話題。學(xué)者們固然各有各的見解，普通民眾卻常常以訛傳訛。由于行政公益訴訟在我國(guó)還屬于新生事物，加上立法的缺陷使得人們對(duì)于這一新型訴訟的探討、認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到深入的地步。因此，探討我國(guó)行政公益訴訟制度的構(gòu)建，具有一定的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。
一、行政公益訴訟的理論與實(shí)踐考察
行政公益訴訟是指公民、有關(guān)組織或者機(jī)關(guān)認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，已經(jīng)侵害了公共利益或者對(duì)公共利益有現(xiàn)實(shí)侵害可能的，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益而依法向法院提起的行政訴訟。與傳統(tǒng)的行政訴訟比較，行政公益訴訟有如下特點(diǎn)：(1)原告的訴訟資格有變化。傳統(tǒng)的行政訴訟要求原告與被訴行政行為有著法律上的利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，當(dāng)事人提起并參與訴訟，其原告資格的獲得是因?yàn)榭陀^上的權(quán)利或利益受到了侵害，而行政公益訴訟并不要求原告與被訴行政行為有直接的利害關(guān)系。將行政公益訴訟納入行政訴訟制度之后，原告不僅向司法機(jī)關(guān)伸張自己的個(gè)人利益，而且伸張同一事件受害的其他廣大公民利益之維。也就是說，原告申訴的基礎(chǔ)并不單純由于自己的權(quán)利受侵害。(2)行政公益訴訟具有預(yù)防性質(zhì)：不以損害的實(shí)際發(fā)生為要件。只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有社會(huì)公益侵害潛在可能，即可提訟。這樣可以有效地保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)秩序不受違法行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。(3)行政公益訴訟的目的不是為了個(gè)案救濟(jì)，而是為了維護(hù)公共利益，原告的訴訟主張指向的是公共利益而非某個(gè)人或某些人的利益。(4)行政公益訴訟的判決未必僅限于訴訟當(dāng)事人，而是遍及所有享有原告資格的人，其效力有明顯的“擴(kuò)張性”。
行政公益訴訟作為新型訴訟形式，在西方法治國(guó)家已發(fā)展得相當(dāng)成熟，只是各國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴等等，但內(nèi)涵大體相當(dāng)。
在美國(guó)，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長(zhǎng)制度”，即國(guó)會(huì)通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對(duì)官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類。關(guān)于行政行為對(duì)公共利益的侵害，只要私人檢察總長(zhǎng)能，就由他來發(fā)動(dòng)司法審查程序，如果他不能，則可以由檢察總長(zhǎng)為之。同時(shí)，代表一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)、一個(gè)階層的各種社會(huì)團(tuán)體也具有相關(guān)的原告資格。
在法國(guó)的行政訴訟中，越權(quán)之訴著眼于公共利益，是一種對(duì)事不對(duì)人的客觀訴訟。法國(guó)最高法院認(rèn)為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當(dāng)事人提起越權(quán)之訴的權(quán)利。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時(shí)，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。在德國(guó)，《行政法院法》確立了行政訴訟的公益代表人制度，即分別把聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官、地方檢察官作為聯(lián)邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政訴訟中是參加人，為捍衛(wèi)公共利益，可以提起上訴和要求變更行政行為。
二、在我國(guó)建立行政公益訴訟制度必要性分析
(一)建立行政公益訴訟制度是現(xiàn)實(shí)迫切需要。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中存在著大量公共利益被侵害而得不到司法救濟(jì)的情況，主要有：(1)國(guó)有資產(chǎn)流失。據(jù)估計(jì)，20世紀(jì)80年代，國(guó)有資產(chǎn)每年流失500億元；進(jìn)入90年代，每年至少流失800至1000億元，加上銀行壞賬、偷稅漏稅、公款消費(fèi)以及決策失誤造成的浪費(fèi)等，國(guó)有資產(chǎn)損失已是一個(gè)相當(dāng)大的數(shù)目。國(guó)有資產(chǎn)屬全體人民，國(guó)家機(jī)關(guān)是依人民授權(quán)而管理國(guó)有資產(chǎn)的，故若其在管理中懈怠或，人民應(yīng)有權(quán)直接動(dòng)用司法手段進(jìn)行干預(yù)。但這些流失的國(guó)有資產(chǎn)，因訴訟制度的缺陷絕大多數(shù)無法追回。(2)環(huán)境污染和破壞。一些企業(yè)為追求眼前經(jīng)濟(jì)利益在生產(chǎn)中忽視環(huán)境因素，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)為了本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)破壞環(huán)境行為熟視無睹，致使環(huán)境的污染和破壞日益嚴(yán)重。老百姓上訪、控告，問題也沒有得到有效解決。(3)土地開發(fā)中不合理利用問題嚴(yán)重。據(jù)報(bào)道，當(dāng)前全國(guó)城市建設(shè)用地4％～5％閑置，40％處于低效利用，每年損失土地收益約800億元。主要原因是行政機(jī)關(guān)違反土地管理法規(guī)和保護(hù)國(guó)土資源的國(guó)策，違法占地、批地，大搞開發(fā)區(qū)等形象工程，造成大量土地閑置和資源浪費(fèi)。但我國(guó)土地所有權(quán)不屬于個(gè)人。與公民無直接利害關(guān)系，因此傳統(tǒng)行政法對(duì)此無法進(jìn)行救濟(jì)。(4)政府在公共工程、政府采購等領(lǐng)域，違法招標(biāo)、發(fā)包，違法審批無效工程、豆腐渣工程，給國(guó)家造成重大損失。(5)電信、鐵路等行業(yè)的壟斷現(xiàn)象，致使服務(wù)價(jià)格居高不下，甚至出現(xiàn)隨意提高價(jià)格的現(xiàn)象。如春運(yùn)火車票價(jià)每年上漲20％～30％，這無疑是鐵路部門借助行政性權(quán)力和壟斷地位強(qiáng)行提高價(jià)格，以謀取暴利?；疖嚻彪S意漲價(jià)不但不合理，且多數(shù)情況下未依法經(jīng)過價(jià)格聽證程序。但老百姓面對(duì)這種隨意漲價(jià)行為，雖有怨言卻無能為力。
上述問題發(fā)生的根本原因在于沒有切實(shí)有效的法律制度有針對(duì)性地保護(hù)社會(huì)公共利益，建立公益訴訟制度已非常緊迫。
(二)建立行政公益訴訟制度有充分的理論依據(jù)。公權(quán)利需要得到司法救濟(jì)。權(quán)利離不開救濟(jì)。而維權(quán)的主要途徑和最終途徑是司法救濟(jì)。在理想的觀念模型中，司法機(jī)構(gòu)常常被界定為旨在以一種確保對(duì)爭(zhēng)訟各方都公平和正當(dāng)?shù)姆绞绞箾_突解決制度化的專門組織。當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對(duì)公民的社會(huì)公共權(quán)利造成侵害時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)允許公民為維護(hù)社會(huì)公共權(quán)利而向法院提起行政訴訟，以使該權(quán)利得到司法救濟(jì)。
公權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到制約?！皻v史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)反復(fù)證明，政府權(quán)力越大，如果不加控制和制約，其被濫用的可能性就越大，人民的自由和權(quán)利受到侵害的可能性就越大?！蹦承┬姓?quán)的行使可能并未對(duì)相對(duì)人的直接利益造成實(shí)際的侵害，但是卻可能損害社會(huì)公共利益，如果不將其納入司法監(jiān)督的體系，無法通過公民的途徑訴諸司法審查，僅僅依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和制約“一方面使得公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴(kuò)張趨勢(shì)，造成行政運(yùn)作效率低下，社會(huì)資源大量浪費(fèi)；另一方面，也使得各種權(quán)力日益聚合成一個(gè)擁有自身利益的龐大體系，堵塞了公民參與國(guó)家事務(wù)管理和主張各種權(quán)益的途徑”。所以，出于對(duì)行政權(quán)力制約的需要，應(yīng)當(dāng)建立起行
政公益訴訟制度。
(三)建立行政公益訴訟制度符合我國(guó)行政訴訟法的立法宗旨。我國(guó)《行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為了確保人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！庇纱丝芍?，我國(guó)行政訴訟法的立法宗旨有兩個(gè)：一是保護(hù)私權(quán)；二是確保依法行政。不管違法的行政行為是否實(shí)際損害某個(gè)私權(quán)益，只要其行為違法，就是對(duì)依法行政的破壞。在行政訴訟體系內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的公益訴訟制度對(duì)行政機(jī)關(guān)的某些違法行為予以限制和糾正。符合我國(guó)行政訴訟法的立法宗旨，可以彌補(bǔ)我國(guó)現(xiàn)有行政訴訟制度的缺陷，讓行政機(jī)關(guān)的行政行為得到更全面、更有效的監(jiān)督。
三、建立我國(guó)行政公益訴訟制度的設(shè)想
(一)原告資格的拓展。法治發(fā)達(dá)國(guó)家提起公益訴訟的主體一般包括個(gè)人、組織和檢察機(jī)關(guān)三類。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第十條規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督”；第二條和第四十一條規(guī)定行政訴訟的原告必須是合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或其他組織。在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人提起公益訴訟無法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，借鑒法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)必須放寬主體的資格，賦予檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人代表國(guó)家或民眾提起公益訴訟的權(quán)利?？蓪⑽覈?guó)的公益訴訟分為三類：一是機(jī)關(guān)之訴，指負(fù)有維護(hù)公益職責(zé)的機(jī)關(guān)(如人民檢察院)，有權(quán)以國(guó)家名義對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提起公訴。二是團(tuán)體之訴，指企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體(包括具有法人資格和不具有法人資格的社會(huì)組織)，有權(quán)以自己的名義對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。三是公民之訴，指公民(包括與本案有直接利害關(guān)系和與本案無直接利害關(guān)系人)以自己的名義對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、公眾或群體的公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。
(二)限制公益訴訟的受案范圍?？紤]到我國(guó)司法資源有限和避免濫訴的需要，筆者認(rèn)為，確立行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)限于公共利益受到違法行政行為侵害或者可能受到違法行政行為侵害而引起的行政爭(zhēng)議。但如何界定行政公益訴訟中的“公共利益”是一個(gè)值得探討的問題。表面看來“公共利益”一詞是日常生活中的常用詞，不難理解。許多學(xué)者在其論著中也將行政公益訴訟直接解釋為“為了維護(hù)公共利益而提起的行政訴訟”，并未對(duì)“公共利益”這一概念進(jìn)行界定。然而在探討行政公益訴訟這一論題時(shí)“公共利益”始終是個(gè)繞不過去的檻，如果不對(duì)其作出明確的界定。此后的一切理論構(gòu)建包括公益訴訟的受案范圍、原告資格等等都可能無的放矢。那么到底應(yīng)該如何界定公共利益呢?
準(zhǔn)確界定公共利益其實(shí)決非易事：國(guó)家的法律沒有對(duì)此作出明確的規(guī)定；不同的社會(huì)發(fā)展階段、不同階層的人對(duì)其理解也可能不盡相同。學(xué)者們也根據(jù)自己的理解進(jìn)行解釋，可謂人言人殊。筆者比較認(rèn)同黃學(xué)賢教授的界定方法：即將公共利益概括出四個(gè)基本要素：第一，公共利益必須具有公共性。這種公共性表現(xiàn)為地域的廣泛性、受益對(duì)象的廣泛性。第二，公共利益必須具有利益的重要性。這種利益的重要性表現(xiàn)為明顯大于私益和為一定區(qū)域的人們所共同認(rèn)可。第三，公共利益必須具有現(xiàn)實(shí)性。所謂現(xiàn)實(shí)性即公共利益是可見的或者經(jīng)過努力在一定時(shí)期內(nèi)是可以實(shí)現(xiàn)的，而不是虛無縹緲或者可望而不可及的。第四，公共利益必須通過正當(dāng)程序而實(shí)現(xiàn)。
由此，公益訴訟的受案范圍的確定主要包括以下三種情況：第一，行政機(jī)關(guān)作出的侵害或可能侵害社會(huì)公共利益的違法具體行政行為；第二，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消極行政行為；第三，違反憲法、法律法規(guī)的規(guī)定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行為。
