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1服務型政府的概念及特征
所謂服務型政府，是相對于管理型、權力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架內，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。
服務型政府有兩個重要特征：一是政府只提供市場、企業(yè)和個人不能或不愿提供的公共物品和公共服務。眾所周知，現(xiàn)代經(jīng)濟學普遍把產(chǎn)品分為公共物品和私人物品。公共物品（除政策、法規(guī)外）往往是投資規(guī)模大、投資周期長，對于企業(yè)而言，投資于公共物品無利可圖；對個人而言，則往往無力承擔。而公共物品所具有的非排他性特征，又使得人們容易產(chǎn)生搭便車的心理，即某人參與了公共物品的消費，卻不愿意支付或充分支付生產(chǎn)成本而依賴他人支付。這種搭便車的心理（以及避免被搭便車的心理）導致了集體的不理性：大家都不愿提供公共物品。這就決定了公共物品不可能由市場提供。經(jīng)濟學上私人物品和公共物品的劃分方法很好地界定了服務行政的范圍：政府只應該向公眾提供公共物品，而不需要也不應該涉足私人物品的生產(chǎn)。私人物品完全可以由市場機制實現(xiàn)有效率的供給，政府沒有必要介入私人物品的生產(chǎn)。二是政府應當鼓勵公共服務市場化。雖然政府應當提供公共物品，但是政府決不可以壟斷公共物品的生產(chǎn)。即使事實上只有政府有能力提供的服務，也沒有理由因此而禁止私人企業(yè)去嘗試和尋求其他方法，也就是在不使用強制性權力的情況下提供這些商品和勞務的方法。人們完全有可能找到一些新的方法，使一種在過去不可能由那些愿意為之支付費用的人排他性獨享的服務成為一種可供交易的服務，進而使市場方法能夠在它此前無法適用的領域中得到適用。政府不得壟斷公共物品的供給意味著私人和私人企業(yè)可以進入這些領域，這些公共服務行業(yè)是面向市場開放的。因此，公共物品的供給應該向私人開放，與私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。作為服務型政府，不僅不可以壟斷公共物品的供給，而且應當鼓勵公共服務市場化，因為在存在競爭的情況下，服務行政的弊端會降至最低程度，并能和市場經(jīng)濟體制的基本要求相兼容。
2創(chuàng)建服務型政府的必要性
2.1建設服務型政府是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要
服務型政府的根本任務就是按照社會主義市場經(jīng)濟體制和法治社會的要求，提供良好的市場經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。經(jīng)過20多年的改革開放，中國社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，但是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響仍然較為嚴重，舊體制下最困難的問題被積淀下來，轉型時期的特殊問題也已凸現(xiàn)。政府直接管理經(jīng)濟、地方保護主義、部門與行業(yè)壟斷、假冒偽劣等問題仍然存在，這些既不符合WTO規(guī)則，也嚴重影響了整個市場經(jīng)濟體系的規(guī)范發(fā)展。服務型政府，正是改變過去政府管理中不規(guī)范、不完善的地方，進一步轉變政府職能，將政府主要精力放在加強與改善宏觀經(jīng)濟調控，規(guī)范市場、創(chuàng)造良好市場環(huán)境，提高公共服務水平和能力等方面；使政府管理符合市場經(jīng)濟體制要求，推進我國社會主義市場經(jīng)濟體制的完善。
2.2建設服務型政府是由我們黨的宗旨和政府性質決定的
我們黨的宗旨是為最大多數(shù)人謀利益，這也是的一個基本觀點。貫徹“三個代表”的要求，本質在堅持執(zhí)政為民。黨的一切工作，都以實現(xiàn)最廣大人民的根本利益為最高標準。我們黨致力于發(fā)展先進生產(chǎn)力和先進文化，正是為了不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化生活的需要，實現(xiàn)和維護最廣大人民的根本利益是堅持“三個代表”的最終落腳點。我們的政府是人民的政府，這就決定了政府所做的一切，必須是也只能是為人民服務、為人民謀利。
2.3建設服務型政府是各國政府改革的重要趨向
在席卷西方世界的政府再造之風中，特別是自20世紀90年代以來，西方各國的政府均以重塑服務型政府為其主要目標。1994年，英國政府進行了“政府信息服務”的實驗，1996年11月公布“GovernmentDirect”計劃，提出新形態(tài)的公共服務以符合未來社會的需求。美國政府于1994年9月20日頒布了“顧客至上：服務美國公眾的標準”，主張建立顧客至上的政府。同年12月，美國政府信息技術服務小組提出的政府信息技術服務的遠景報告認為，改革政府不只是人事精簡、減少政府赤字的問題，更需要善于運用信息技術的力量徹底重塑政府對民眾的服務工作。還有新西蘭的“公共服務部門之改造”以及日本的“實現(xiàn)對國民提供高品質服務的行政”，都體現(xiàn)了政府改革的目標———構建服務型政府。改革開放以來，我國也在創(chuàng)建服務型政府方面做出了不懈努力，先后多次進行以轉變職能為重點的機構改革。
3創(chuàng)建服務型政府的路徑選擇
3.1建設高素質的公務員隊伍是建設服務型政府的關鍵
建設服務型政府，首先要建設一支高素質的公務員隊伍。所謂高素質的公務員隊伍，不僅是指公務員具有較高的業(yè)務素質，更是指公務員具有較高的政治素質和強烈的服務意識。培養(yǎng)公務員的服務意識，必須強化公務員的職業(yè)道德、責任意識、敬業(yè)精神，提高公務員的業(yè)務能力、服務本領。具體而言，要著重強調以下三點：一是主動性。國家公務員要有主動為公眾利益服務的熱情，善于發(fā)現(xiàn)問題、了解問題，會做調查研究，能夠以敏捷的反應能力去體察、了解社會客觀事物，并積極預防和解決問題。同時也意味著國家公務員能夠積極回應民眾的需求，為其提供高品質的服務。二是高效性。行政效率是達到行政目標的最重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府簡化辦事程序，提高辦事效率，尋找完成行政工作最迅捷、最經(jīng)濟的途徑和方法。三是公正性。行政機關的活動以及相關的制度對任何人都不偏不倚，一視同仁。因而國家公務員在理念上，要承認社會公民具有平等的權利。政府所提供的機會和福利盡可能地在社會成員之間公平分配。在具體的施政行為中，要有一種“非人格化”的依法精神。即不因親而優(yōu)特，也不因疏而冷漠，既不因位高而特殊，也不因位低而歧視。消除個人的、非理性和感情的因素，維護社會公正與正義。
3.2深化行政審批制度改革是建設服務型政府的重要舉措
根據(jù)行政審批制度改革的總體要求，在行政審批制度改革工作中要遵循五個原則。①合法原則。即設立和實施行政審批必須符合依法行政的要求，符合法定權限和法定程序，依據(jù)的有關法律、法規(guī)、規(guī)章必須公開。沒有規(guī)范性文件依據(jù)，而依部門內文件設立的審批事項一律取消。②合理原則。指設立和實施行政審批必須有利于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步，有利于政府實施有效管理。③效能原則。要求簡化程序，減少環(huán)節(jié)，方便群眾，強化服務，縮短時限，避免多頭、重復審批，提高效率，以較小的行政資源的投入，實現(xiàn)最佳的政府工作目標。④責任原則。按照“誰審批，誰負責”的原則，有行政審批權，就要對審批的事項負相應責任。行政審批機關不履行、不正確履行對許可對象的管理職責或者違法審批要追究責任，依照有關規(guī)定，給予有關責任人相應的紀律處分。⑤監(jiān)督原則。即對行政審批機關行使審批權進行監(jiān)督制約，保證合法、合理、公正地行使行政審批權，維護相對人的合法權益。相對人對審批提出異議，要做出書面答復，并告知有申請復議和提起行政訴訟的權利；審批機關要及時處理舉報、投訴，將處理結果通過適當方式回復舉報人、投訴人?！昂戏?、合理、效能、責任、監(jiān)督”五項原則是相互補充的有機整體，在實際運用中，不能割裂，片面強調其中一項或幾項。特別是要把握合法原則和合理原則的有機統(tǒng)一，即使是符合合法原則的審批事項，如果不符合合理原則，該項審批也應通過立法程序予以取消；雖然符合合理原則，但不符合合法原則，則應通過相應的立法程序，制定規(guī)范性的法律文件予以確定。
3.3建立行政服務中心是實現(xiàn)服務型政府目標的重要方式
行政服務中心就是將原政府職能部門的各項職能集中到一個大廳，面向服務對象統(tǒng)一提供對口服務。建立行政服務中心可以使公民不再需要分別找各部門科室，就在大廳內一次性解決問題，由跑多門變?yōu)檫M一門。與行政服務中心相配套的制度還有首問責任制和公開承諾制。首問責任制要求第一個受到咨詢的公務人員負首要責任。如所詢問事務屬于本窗口職責范圍則必須負責接待并為之辦理所有事務，若不屬于本窗口服務內容，則負責指點或幫助聯(lián)系相關部門人員接待，不得推諉搪塞。公開承諾制度堅持“公開、公正、公平”的原則，實行政務公開。行政服務中心的一切服務項目、辦事程序、服務時限及管理規(guī)章一律公布于眾，對服務質量和提供速度進行公開承諾并接受群眾監(jiān)督?！耙徽臼椒铡薄⑹讍栘熑沃婆c公開承諾制構成了行政服務中心的核心運轉機制，是行政服務中心這一新生事物的新意所在。建立行政服務中心是對傳統(tǒng)行政管理體制的變革和揚棄，是政府管理理念的一次改革和創(chuàng)新。行政服務中心通過將審批、審核事項集中辦理，實行“一個窗口對外”、“一站式辦公”、“一條龍服務”，通過“陽光下作業(yè)、規(guī)范化管理”的形式，公開所有辦事過程，使行政活動過程和行政權力的運用公開化、透明化，提高權力運行的透明度，為建立辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的服務型政府打下良好基礎。
3.4發(fā)展電子政務是實現(xiàn)服務型政府的重要手段。
電子政務的主要目標就是建立起以為公眾服務為導向的政府。發(fā)展電子政務屬于政治體制改革范疇，電子政務的實施過程，就是政府打破公共服務領域的壟斷，提高服務效率，更快捷、更直接和更廣泛地為社會服務、為公眾服務的過程。公眾由此可以獲得更多的公共信息資源，可以享受政府更具體、更個性化的服務。電子政務的公開性決定了上網(wǎng)的政府必須實行政務公開。首先是要求政府行為公開，無論是政府決策還是政府審批都不能實行暗箱操作，必須按照法定的程序進行，接受人民的監(jiān)督。再就是要求政務信息公開，凡是法律規(guī)定需要向公眾公布的政務信息都必須上網(wǎng)，向公眾公開。
3.5推進公共服務社會化是實現(xiàn)服務型政府目標的有效途徑。
公共服務社會化主要是指將原來由政府承擔的一些公共服務職能，大量地轉移給非政府組織和私人部門，即從公共服務和公共產(chǎn)品完全由政府部門或國有企業(yè)提供轉變?yōu)檎蒙鐣牧α坑缮鐣灾位虬胱灾谓M織以及私營企業(yè)向公眾提供公共服務和產(chǎn)品，一些私營部門、獨立機構，社會自治、半自治組織等社會組織都將成為公共物品及服務的提供者，為提供相同的公共物品和服務展開競爭。政府通過對社會力量的組織、利用和管理，實現(xiàn)公共管理和服務的社會化，以便在不增加政府規(guī)模和開支的情況下改善公共服務，提高行政效率。公共服務社會化可以使許多非政府機構加入到公共服務和產(chǎn)品的提供隊伍中來，這樣原先由政府承擔的很大一部分公共管理職能轉移出去，政府可以部分地甚至完全地從日常事務中解脫出來，專心于政策的制定和執(zhí)行、市場經(jīng)濟秩序的維護、基礎設施的建設，真正做到“掌舵，而不是劃槳”，為公眾提供更多，更優(yōu)質的服務。這也是實現(xiàn)“小政府、大社會”的前提。
要實現(xiàn)公共服務社會化，政府必須廣泛采用授權或分權的方式，將社會服務與管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會中的一些組織，授權并運用政策鼓勵社會中介組織、社區(qū)或私營機構承擔一些公共服務事業(yè)和產(chǎn)品。隨著社會結構的變遷，社會多元利益格局的形成，市民社會的成長，大力培育、發(fā)展和規(guī)范社會中介組織，推進公共服務社會化，建立社會自我管理機制，將成為政府社會管理模式改革的實踐取向之一，亦是建設服務型政府的重要環(huán)節(jié)。
近代以來，隨著現(xiàn)代國家及公共教育制度的建立，教育事業(yè)逐步成為現(xiàn)代政府的公共服務事項。特別是在20世紀下半葉，世界各國掀起政府行政改革的浪潮，“福利型國家”“服務型政府”等相繼成為政府改革的重要目標，于是教育事業(yè)的公共服務性也隨之凸顯出來。近年來，我國提出建設“服務型政府”的目標，把教育事業(yè)列為政府的公共服務事項。其實，教育的本質就是為學習服務，這一理念在建設“服務型政府”的今天，大有必要加以重申、闡發(fā)和實踐，因此我們應當提出“服務型教育”的概念。
一、教育，政府的公共服務事項
近年來，隨著我國貫徹落實科學發(fā)展觀、建設社會主義和諧社會的實踐，我國行政體制改革提出了建設服務型政府的目標。建設服務型政府，不僅強調了政府行政管理體制改革“以人為本”“執(zhí)政為民”的本質定位，而且強調了轉變政府職能和工作方式的要求，把政府職能限定在經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等方面。正是在建設服務型政府、強化政府公共服務職能的改革實踐中，教育事業(yè)被視為政府向人民群眾承辦的公共服務事項，從而凸顯教育事業(yè)的公共服務屬性。
為什么建設服務型政府必須強化教育事業(yè)的公共服務性呢?因為服務型政府比起以往政府類型更加強調“在民”的本質定位，更加強調政府及官員與人民群眾之間的“仆一主”關系定位，更加強調政府及官員作為公共利益“服務者”的角色定位，更加強調政府及官員全心全意為人民服務的責任定位。目前，學術界關于服務型政府的基本看法是：服務型政府是堅持“以人為本”的人本政府；是堅持依法執(zhí)政的法治政府；是接受人民監(jiān)督和評判的透明政府；是實行“問責制”的責任政府；是堅持靈活、精簡、效率等原則的有效政府；等等。鑒于此，把教育事業(yè)當作政府為人民群眾提供公共服務的事項，自然是建設服務型政府的應有之義。
在歷史上，基于不同的政治經(jīng)濟條件和文化歷史傳統(tǒng)，古今中外的政府有著各自特殊的職權、職責和職能定位，但是又普遍地具有社會統(tǒng)治、社會管理和社會服務等基本職能。統(tǒng)治職能是政府按照社會統(tǒng)治集團的理想和意志，建構政治共同體的制度和秩序的行為；管理職能是政府作為社會公共權力機構，對社會政治、經(jīng)濟、文化等各項事業(yè)進行組織和管理的行為；服務職能是政府作為社會利益的代表者，向社會委托者提供各種利益報償?shù)男袨?。從歷史上看，古代政府突出其統(tǒng)治職能，近代政府強調其管理職能，而當代政府則日益表現(xiàn)出強化服務職能的趨勢。我們認為，當代世界各國建設服務型政府的實踐；是當代政府公共服務取向改革的產(chǎn)物。
自從人類創(chuàng)立學校組織以來，教育事業(yè)就與政治、經(jīng)濟、文化等社會生活之間建立了密切的社會聯(lián)系。同時，政府作為處理社會公共事務的機構，也歷史性地將教育事業(yè)作為自己的職責和職能事項，從而對教育事業(yè)施加影響和干預。眾所周知，教育事業(yè)是一項具有普遍影響和多種功能的社會事業(yè)，不僅具有促進個體學習、身心發(fā)展、就業(yè)謀生、社會交往、精神享受等個體功能，而且具有促進文化傳承、政治建設、經(jīng)濟增長、人口優(yōu)化、生態(tài)改善等社會功能。由于這一點，歷史上的政府總是從統(tǒng)治、管理、服務等職能需要出發(fā)，影響和干預教育事業(yè)的發(fā)展。與此同時，教育事業(yè)也往往被政府賦予統(tǒng)治、管理、服務等相關社會內涵及其屬性。
從歷史上看，古代政府屬于“統(tǒng)治型”政府，以發(fā)揮統(tǒng)治職能為主，所以古代教育表現(xiàn)出強烈的“政治統(tǒng)治”屬性。東西方古代教育大體上都如此。近代政府具有“管理型”特征，比較重視社會管理職能，所以近代教育也往往承載著“社會管理”的使命。義務教育就是近代國家為促進政治經(jīng)濟文化建設而構建起來的新型教育制度。進入信息社會以來，世界各國熱衷于建設“福利型國家”和“服務型政府”等，追求政府的公共服務價值。與此同時，各國也競相構建終身教育體系和學習化社會，以向公眾提供學習和發(fā)展的公共服務。在當代，雖然教育事業(yè)仍具有統(tǒng)治和管理的社會屬性及特征，但是更鮮明地表現(xiàn)出公共服務的屬性及取向。
我國建設服務型政府，強調教育事業(yè)的公共服務屬性，這是符合當代世界以“服務”為取向的政府改革潮流的，同時也是符合當代世界“學習本位”的教育改革趨勢的。我國貫徹落實科學發(fā)展觀，建設社會主義和諧社會，應當把教育視作向人民群眾提供的公共服務，以人為本，以民為本，辦好人民滿意的教育?！胺招徒逃?，這不僅是一個富有教育正義內涵的教育倫理命題，而且是一個富有社會正義內涵的政治倫理命題。教育的本質在于為學習者服務，這樣的教育必然是以人為本的。同時，教育的本質在于為所有的學習者服務，這樣的教育必然是以民為本的。以人為本的教育，以民為本的教育，這樣的教育必然是服務性的。服務性的教育，不僅需要教育理念的根本轉向，而且需要“服務型政府”的根本支持?？傊??！胺招徒逃笔俏覈逃母锏男路较颍枰诮ㄔO服務型政府的過程中不斷加以展開、闡發(fā)和深化。
二、服務，教育改革的價值取向
毫無疑問，服務型政府的建設，使教育事業(yè)凸顯了公共服務屬性。但是，我們不應忘記，教育在本質上就是一種服務，即為學習者學習服務。當然，這種服務不僅僅是經(jīng)濟學上講的那種有使用價值的“勞務”，更重要的是基于某種道義而承擔的責任或義務。后者恰恰是教育“服務”的精神實質，也是服務型政府對教育服務的內在要求。為此，我們應當重申教育的服務本質，堅持教育的服務取向，以此引領教育事業(yè)的改革和發(fā)展。
不可否認，教育也屬于經(jīng)濟學上所講的有使用價值的“勞務”。在經(jīng)濟學上，一般將人類生產(chǎn)勞動成果概括為“產(chǎn)品”和“服務”兩種形式，服務是不以實物形式而以活動形式滿足他人或團體需要的勞務。從經(jīng)濟學上分析，教育是教育者為學習者提供的、有益于他們學習和發(fā)展的一種勞務，在教育過程中，教育者付出了自己的腦力和體力，學習者則消費了教育者所提供的這種腦力和體力。另外，這種教育勞務既可以無償提供(如慈善捐助的學校)，也可以有償提供，即使后者也有直接的有償提供(如私立學校)和間接的有償提供(如公立學校)等情況。因此，教育也和其他文化、科研、商業(yè)等一起，被經(jīng)濟學家統(tǒng)稱為服務業(yè)亦即第三產(chǎn)業(yè)。轉但是，我們也必須看到，教育又不僅僅是經(jīng)濟學意義上的服務或勞務，它有著比商業(yè)服務更為特殊的關系及內容。簡言之，教育是基于社會正義、倫理原則和道德理想等，由教育者為學習者提供的學習服務。一般說來，服務關系有三種情況：一是服務的提供者與受益者以平等互惠的關系進行服務交易，市場經(jīng)濟條件下的商業(yè)服務大抵歸于此類。二是服務的提供者利用自身的某種優(yōu)勢地位，按照自己的目的和要求強制對象接受服務，這是傳統(tǒng)政治條件下的政府行為表現(xiàn)。三是服務的提供者基于某種文化、宗教、倫理等道義責任，向服務對象提供無償而合宜的幫助，這屬于慈善事業(yè)中的義務奉獻之類。顯而易見，教育在其根本性質上屬于第三種服務關系，即基于某種道義責任，無償而合宜地為學習者提供幫助。這是一種利他主義的教育關系，是教育人道主義精神的集中體現(xiàn)。
古往今來，人類教育曾經(jīng)歷了不同的歷史形態(tài)，并且有著不同的民族形態(tài)。然而，教育之為教育就在于：它不是按照經(jīng)濟邏輯或政治邏輯辦事，而是遵循社會道義邏輯開展的培養(yǎng)人的活動。這樣的教育自然假定“人是可教的”，亦即人性是有“善端”的，從而對每個學習者寄予充分的信任和希望。為此，要求教育者善待學習者，尊重學習者，理解學習者，鼓勵學習者，啟發(fā)學習者，引導學習者，成全學習者。教育過程就是“與人為善”的過程，就是“成人之美”的過程。這樣的教育觀勢必反對功利主義的教育服務觀，也勢必反對強制主義的教育服務觀，而主張利他主義的教育服務觀。不可否認，這樣的教育觀不免具有理想主義和浪漫主義色彩，但是彪炳人類教育史冊的不正是這種“烏托邦”精神和人道主義情懷嗎?
事實上，教育對于學習者只能是一種服務，教育不可能替代學習者的學習和發(fā)展。如果說教育的宗旨是培養(yǎng)人、成就人，那么教育就必須建立在學習者的自覺、自動、自主的基礎上。相對于學習者來說，教育只是一種外部因素，這種外因只有激發(fā)了學習者的內在動機和動力之后才能奏效。古希臘教育家亞里士多德曾把教育比作農(nóng)耕或園藝，把教師比作農(nóng)民或園丁，稱教育是一種合作的藝術。把教育者比作農(nóng)夫或園丁，這不是對教育服務陸最好的詮釋嗎?把教育定義為學習服務，這絲毫不意味著教育是無足輕重的。恰恰相反，對于學習者來說，這種善意的、合作的服務性教育是不可或缺的，并且是彌足珍貴的。應當說，人的學習永遠需要充滿善意和愛心的教育服務，永遠需要富有智慧和創(chuàng)造的教育服務!
不可否認，由于種種原因，我們的教育太缺乏道義服務的內涵及其品質了!學校教育的行政化、產(chǎn)業(yè)化、科學化等種種傾向，已經(jīng)和人們心目中的“真教育”漸行漸遠了。行政化使我們的教育不會尊重人，產(chǎn)業(yè)化使我們的教育失去理想，科學化使我們的教育缺少同情心。但是，我們不能忘記：學校，無論對于年輕的學習者還是對于提供學習服務的教育者來說，都永遠需要成為一塊充滿道義、責任、理想、神圣的精神家園。教育必須學會尊重人，必須學會幫助人，必須學會成就人，亦即必須真誠地為學習服務，這才是教育的天職和本份!值此我國建設服務型政府之際，我們大有必要倡導“服務型教育”，大有必要弘揚教育的道義服務精神。為學習服務，這才是我國教育改革的基本價值取向。
三、公益，教育服務的行動準則
以上我們分別從政府的公共服務職能和教育服務的道義性質兩方面分析了教育的服務性內涵，但是有必要進一步指出：教育服務不僅是社會道義性的，而且是社會公益性的。黨的十七大報告明確指出，要堅持教育公益性質，這就是說，發(fā)展教育事業(yè)必須堅持公益性原則。公益性是教育事業(yè)在社會利益和效益上最本質的表現(xiàn)，這就是說教育事業(yè)在本質上是超個人需求的，是超個人功利的，是超個人現(xiàn)實的。一部人類教育發(fā)展史就是如何以超個人功利方式發(fā)展教育事業(yè)的歷史。在當代條件下，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，個人功利意識不斷張揚，如何建設和發(fā)展這種公益性的教育事業(yè)，仍是一個重大的實踐課題。
說到教育公益性，不能不提到現(xiàn)代經(jīng)濟學中的公共物品理論。這一理論對于解釋和說明教育的公益性是很有價值的。經(jīng)濟學認為，教育勞動所提供的產(chǎn)品是一種服務，即為學習者提供的服務或勞務。這種服務具有經(jīng)濟學上所講的“公共物品”屬性，如產(chǎn)品上的不可分割性、消費上的非競爭性、技術上的非排他性、效益上的外部經(jīng)濟性等。當然，教育事業(yè)本身又是分門別類的，有許多層次、類型、形式等。如：基礎教育、職業(yè)教育、學術教育；或者科學教育、人文教育；或者理論教育、實用教育；等等。在這些教育類別中，有的接近于“純公共物品”，有的接近于“私人物品”。所以教育是一種具有公益性的“準公共物品”。應當指出，經(jīng)濟學對教育公益性的實證性分析，對于理解教育公益性是很有幫助的。
二、建設內容
浙江大學一站式行政服務辦事大廳由物理行政服務大廳、工作人員、服務事項及信息化支撐系統(tǒng)四個部分組成，本文重點介紹行政服務辦事大廳信息化支撐系統(tǒng)的建設。
2.1信息化支撐系統(tǒng)總體結構
信息化支撐系統(tǒng)是行政服務辦事大廳的重要組成部分，是向師生開展一站式服務的重要支撐工具，信息化支撐系統(tǒng)由服務網(wǎng)站、叫號系統(tǒng)及受理系統(tǒng)三大子系統(tǒng)組成。
2.2服務網(wǎng)站
服務網(wǎng)站是行政服務辦事大廳的重要組成部分，管理員可以相關服務咨詢，進行運行數(shù)據(jù)統(tǒng)計及展示等其他功能，廣大師生可通過電腦，智能終端等設備在線查詢服務信息，跟蹤服務事項進度，通知公告，甚至進行在線交流等。
1.信息：如服務事項目錄的，通知公告的，服務指南的，運行數(shù)據(jù)統(tǒng)計信息展示等。
2.在線交流：廣大師生可訪問服務網(wǎng)站進行在線交流。
3.服務事項跟蹤查詢：廣大師生可訪問服務網(wǎng)站進行和自己相關的服務事項的跟蹤查詢。
4.服務事項預約：廣大師生可通過服務網(wǎng)站進行服務事項的預約，然后到辦事大廳取號，進行業(yè)務辦理。
2.3叫號系統(tǒng)
叫號系統(tǒng)根據(jù)客戶實際情況，可任意定制靈活、復雜的業(yè)務規(guī)則；以電子排隊取代傳統(tǒng)人體排隊，提高業(yè)務效率；可實現(xiàn)“呼叫”、“重呼”、“暫停”和“窗口轉移”的操作功能；整個叫號系統(tǒng)按每日客流量5000人次進行設計，可以支持數(shù)十個窗口同時呼叫；號票打印采用內嵌式熱敏打印機，帶自動切紙，打印速度為150mm/秒，無噪音，無需色帶或墨盒等；
1.辦事取號：完成辦事人員取號排隊功能，包括：現(xiàn)場拍卡取號、網(wǎng)站預約取號及匿名取號。
2.受理叫號：通過與受理系統(tǒng)的對接，實現(xiàn)辦理人員的語音和顯示屏的雙重呼叫。
3.電子評價：通過與受理系統(tǒng)的對接實現(xiàn)對每件受理事務的服務評價。
2.4受理系統(tǒng)
本系統(tǒng)可以提高辦事效率，縮短了有關手續(xù)的辦理周期，極大地方便廣大師生。主要提供行政服務大廳人員進行辦理事項登記、確認、統(tǒng)計等功能；與第三方叫號系統(tǒng)、校園卡無縫連接，提高辦事效率。
1.上崗考勤登記：完成窗口工作人員上崗考勤登記。2.順呼復呼：實現(xiàn)對辦事人員的叫號。
3.服務事項辦理：完成服務大廳現(xiàn)場即辦服務事項的辦理，完成待辦服務事項的處理。
4.服務完畢評價：完成辦事人員對窗口工作人員的評價。
5.查詢統(tǒng)計：完成服務事項相關業(yè)務量的統(tǒng)計、出勤人員統(tǒng)計、考勤統(tǒng)計及辦事人員來源統(tǒng)計等。
2.5辦事大廳業(yè)務辦理流程
師生抵達行政服務辦事大廳后，先到服務大廳通過取號機獲取業(yè)務辦理的排隊順序號（拍卡取號、匿名取號和預約取號三種方式都可以），進入相應的辦事大廳等待叫號（在大廳的電子屏上會顯示號碼順序），當叫到號碼后，到指定的窗口辦理業(yè)務，窗口服務員進入系統(tǒng)錄入辦理業(yè)務的相關信息，如果是即辦件，現(xiàn)場辦理后，辦事人員對服務進行評價，之后結束業(yè)務辦離開。如果辦理的是待辦件，需要進行形式審查，審查通過的送入窗口處理，之后可到服務網(wǎng)站進行查詢。
2.象征式執(zhí)行所謂象征式執(zhí)行，也叫政策敷衍，是指在政策實施過程中，執(zhí)行主體僅在表面上做文章，建設“形象工程”，在執(zhí)行活動中往往只做宣傳而不務實際，或者前緊后松，或者陽奉陰違，而規(guī)避可操作性的政策措施。在這種執(zhí)行模式中，執(zhí)行主體的具體措施在于口頭上支持政策決策，或以書面形式表態(tài)，但卻沒有按照決策者的期望做任何事情。簡單地說，就是將政策束之高閣而不予執(zhí)行。它的欺騙性特點，往往會導致“錯失政策執(zhí)行的最佳時間，影響政策目標的實現(xiàn)，同時不可避免地造成政策資源的浪費”。
3.上有政策，下有對策在公共政策執(zhí)行領域，執(zhí)行不力最常見一種表現(xiàn)就是富含替代性執(zhí)行特點的“上有政策，下有對策”。事實上，這種表現(xiàn)所體現(xiàn)的是上級政府與下級政府之間的一種利益博弈：當上級決策符合下級利益時，下級會設法擴大利益范圍；當上級決策與下級利益不符時，下級會努力使上級決策盡量滿足下級的利益需求；而當上級決策約束下級行為時，下級往往會尋找替代辦法規(guī)避約束或打政策的“球”。在這個利益博弈的框架中，形成的不良后果既包括導致政策既定目標無法實現(xiàn)，更重要的是會損害中央政府的形象，進而降低政策決策的社會認同。在這種模式下，政策執(zhí)行往往會出現(xiàn)執(zhí)行腐敗。
4.機械式執(zhí)行機械式政策執(zhí)行是公共政策執(zhí)行中常見的一種現(xiàn)象。所謂機械執(zhí)行，是指在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體對上級下達的政策機械地照搬照抄，包括只講原則，不講靈活；只顧上情，不顧實情；明知政策有漏洞，也不補救；明知政策執(zhí)行起來會有偏差，也不糾正。實質上，這嚴重違背了理論聯(lián)系實際的哲學規(guī)律?！斑@種呆板地執(zhí)行政策的做法不但不能解決實際問題，還容易出現(xiàn)責任推諉，把過錯歸咎于政策本身，認為問題之所以沒有解決是政策的質量問題?！本C上所述，公共政策執(zhí)行不力的表現(xiàn)形式是多種多樣的。但是，這些政策執(zhí)行不力的表象，無一例外地突出了政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中存在著主客觀因素制約的問題。公共政策執(zhí)行不力，是主觀因素與客觀因素共同作用的結果。所謂主觀因素，主要包括政策執(zhí)行者的自身利益和需求、執(zhí)行者的素質缺陷、執(zhí)行機構的管理缺陷以及政策宣傳過程中存在的缺陷等。客觀因素則主要包括政策本身的質量問題、政策環(huán)境的變化、目標群體所施加的壓力、政策執(zhí)行經(jīng)費供給的缺位及相應法制不全、方法不當?shù)仍斐傻膶φ邎?zhí)行行為監(jiān)督缺位與乏力。
以上學者盡管從不同角度對服務業(yè)及KIBS國際化動因做出了解釋，也注意到服務業(yè)與KIBS、與制造業(yè)的差別，但是，這些學者更多地是從產(chǎn)業(yè)角度來進行分析，注重的是服務的特征。KIBS不僅僅在于具有服務性的特征，還具有創(chuàng)新性特征，這也是KIBS最重要的特征之一。而現(xiàn)有的研究忽視了KIBS具有創(chuàng)新功能的特征，忽視了KIBS在創(chuàng)新系統(tǒng)中所起到的重要作用。本文根據(jù)KIBS的特點，在借鑒以往學者研究成果的基礎上，從另外一個角度——創(chuàng)新系統(tǒng)的視角對KIBS國際化動因進行分析，以期獲得更為圓滿的解釋。
二、KIBS創(chuàng)新特性及在創(chuàng)新系統(tǒng)中的作用及功能
在知識經(jīng)濟下，知識是最重要的生產(chǎn)要素之一，并逐漸取代了土地、資本、勞動力這些傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素，成為經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。在創(chuàng)新系統(tǒng)中，知識流動及各主體之間的相互作用是創(chuàng)新過程的關鍵所在。KIBS具有知識生產(chǎn)和知識擴散的功能，在創(chuàng)新系統(tǒng)中扮演著重要的角色，而非一般的生產(chǎn)和消費部門。
（一）KIBS創(chuàng)新特征
KIBS創(chuàng)新是指發(fā)生在知識密集型服務業(yè)中的創(chuàng)新行為及活動，是KIBS與客戶利用各自的知識及技能，為完成一項以知識為基礎的創(chuàng)新任務而做出的一系列合作行為。知識密集型服務創(chuàng)新具有顯著的高客戶相關性，即KIBS與客戶之間是一種“共生”關系，創(chuàng)新服務質量的高低依賴于KIBS與客戶的交互作用。在創(chuàng)新中，客戶與KIBS之間的知識流動是雙向的：KIBS為客戶提供專業(yè)的服務，在交互中傳播現(xiàn)有的知識，同時通過客戶反饋也加強了KIBS本身的知識基礎，擴大了KIBS的知識存量，并可能引起新的交互作用。Strambach（2001）建立一個模型（見上圖），將KIBS知識過程分為明晰知識和緘默知識的獲取、知識的重新整合、知識向客戶企業(yè)的轉移與擴散三個階段，說明了KIBS與客戶間的這種知識流動及交互作用。[7](53-68)
（二）KIBS在創(chuàng)新系統(tǒng)中的角色
KIBS創(chuàng)新具有高客戶相關性，這不僅僅促使其本身必須具備高的創(chuàng)新性，以滿足客戶的需要，也使其有可能將創(chuàng)新性知識傳遞、擴散給客戶，即KIBS不僅僅具有知識生產(chǎn)的功能，也具有知識擴散的功能。具體而言，KIBS在創(chuàng)新過程中主要有三個角色：創(chuàng)新推動者（Facilitator）、創(chuàng)新轉移者（Carrier）及創(chuàng)新來源（Source）。[8]
1.創(chuàng)新來源（提供者）。KIBS在進行創(chuàng)新時是創(chuàng)新主角，KIBS為制造業(yè)或其他服務行業(yè)提供服務或知識，提供創(chuàng)新概念及思想，并與客戶企業(yè)緊密聯(lián)系共同完成創(chuàng)新。Hertog（2000）認為，KIBS作為知識及創(chuàng)新的合作生產(chǎn)者，是一種私人知識庫，即所謂的“第二知識庫（theSecondKnowledgeInfrastructure）”或“新知識庫”①。[9](491-528)如廣告商為客戶開發(fā)并組織實施一個新的廣告策略。2.創(chuàng)新推動者（合作者）。KIBS企業(yè)為客戶的創(chuàng)新提供支持服務，但創(chuàng)新本身不是來自KIBS，也不是由它從別的企業(yè)擴散到客戶企業(yè)。如管理咨詢公司協(xié)助客戶開發(fā)一種新的服務分銷渠道或引入一種新的會計制度，在這里，KIBS為客戶傳遞它們需要的知識或服務來支持創(chuàng)新。3.創(chuàng)新轉移者（購買者）。KIBS企業(yè)將現(xiàn)有的創(chuàng)新從一個企業(yè)或者一個行業(yè)傳播到另外一個行業(yè)或客戶企業(yè)，創(chuàng)新本身不是從KIBS產(chǎn)生的，KIBS只是一種中介。此時，KIBS也扮演著購買者角色，即KIBS從制造業(yè)或者其他服務行業(yè)購買知識、設備及資本品，但KIBS在購買后還承擔一個重任，即將該產(chǎn)品客戶化，適應客戶的需求。如KIBS企業(yè)為客戶引進及實施一個先進的、創(chuàng)新性的ERP軟件，并將該軟件客戶化。
可見，KIBS在創(chuàng)新系統(tǒng)中發(fā)揮作用的關鍵在于它的知識生產(chǎn)和知識擴散的功能，是創(chuàng)新系統(tǒng)的節(jié)點及橋梁，是創(chuàng)新系統(tǒng)中不可缺少的重要組成部分。KIBS在創(chuàng)新過程中扮演多種角色，發(fā)揮不同的作用，KIBS本身作為一個創(chuàng)新主體，在不斷進行內部創(chuàng)新的同時，也為創(chuàng)新系統(tǒng)中的其它主體提供了創(chuàng)新的平臺，對創(chuàng)新起到催化作用。
三、國家創(chuàng)新系統(tǒng)的國際化擴展——KIBS國際化的動因
在全球經(jīng)濟一體化下，國家創(chuàng)新系統(tǒng)是一個開放式的、國際化的系統(tǒng)，國家創(chuàng)新績效取決于該國利用全球創(chuàng)新網(wǎng)絡及全球創(chuàng)新資源進行創(chuàng)新的能力，國家創(chuàng)新系統(tǒng)的國際化已成為促進創(chuàng)新能力提高的一個重要因素（Toivonen,2005）。[10]另外，對于發(fā)展中國家來說，由于自身創(chuàng)新系統(tǒng)的不完善及創(chuàng)新資源的缺乏，通過國際化獲取創(chuàng)新資源，提高本國創(chuàng)新系統(tǒng)競爭力就成為一個必然選擇及必要的途徑。國家創(chuàng)新系統(tǒng)的國際化發(fā)展，增強了作為創(chuàng)新系統(tǒng)重要組成部分的KIBS國際化發(fā)展的動力及壓力，主要體現(xiàn)為實現(xiàn)如下四個效應的需要：（一）國家創(chuàng)新系統(tǒng)邊界的國際擴張效應
Coase（1937）認為，企業(yè)的擴張與收縮在于交易成本的節(jié)約。[11](386-405)創(chuàng)新系統(tǒng)也存在由于交易成本節(jié)約而導致的邊界擴張與收縮。創(chuàng)新系統(tǒng)邊界的擴張表現(xiàn)為創(chuàng)新組織規(guī)模的擴大和創(chuàng)新行為的融合與協(xié)調兩個方面，前者是單一組織形式下的規(guī)模擴張，后者是對創(chuàng)新系統(tǒng)的改造。[12]創(chuàng)新系統(tǒng)革新的動力來源于知識在系統(tǒng)內流動的機制。信息通訊科技的發(fā)展及經(jīng)濟全球化，使各國創(chuàng)新活動之間的互動與依賴日益加深，為了獲取更多、質量更高的創(chuàng)新資源，國家創(chuàng)新系統(tǒng)中的創(chuàng)新主體主動向外擴張，實現(xiàn)國際化發(fā)展。KIBS國際化一方面是實現(xiàn)本身規(guī)模經(jīng)濟的需要，另外一方面降低了知識在創(chuàng)新網(wǎng)絡接點傳播的交易成本，使報酬遞增得以實現(xiàn)，并促進其他創(chuàng)新主體實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟。同時，KIBS作為知識擴散的橋梁及中介，它的國際化有利于改造跨國創(chuàng)新組織結構，建立靈活的組織創(chuàng)新網(wǎng)絡，有效降低創(chuàng)新主體在國際化進程中由于規(guī)模擴大而帶來網(wǎng)絡接點之間連結不穩(wěn)定的風險（規(guī)模擴大與風險加大之間存在“兩難”問題），實現(xiàn)創(chuàng)新系統(tǒng)質的擴張。（二）知識的放大效應及國際擴散效應
知識系統(tǒng)要么是網(wǎng)絡結構，要么是層級結構，而無論哪種結構，KIBS都起到非常重要的作用。在網(wǎng)絡結構中，KIBS加強了不同網(wǎng)絡接點之間的知識流動。在層級結構中，KIBS有利于知識沿著層級進行流動，如典型的專業(yè)會計服務就屬于這類。而創(chuàng)新系統(tǒng)競爭力的差異在于知識創(chuàng)造和擴散通過不同的中介和組織交互作用來進行。[13]隨著全球經(jīng)濟一體化趨勢加快，各國國內市場日益與國際大市場融為一體，產(chǎn)業(yè)全球化以及企業(yè)生產(chǎn)、研究活動的國際化，使國際間的知識流動愈加強烈。由于KIBS具有知識生產(chǎn)性和擴散性并重的特征，KIBS在國際化發(fā)展中不斷吸取國外知識，并通過對知識的整合、加工，不斷進行知識創(chuàng)新，放大知識存量，提高了知識流動的質量，促進知識在創(chuàng)新主體之間的國際流動，在不同類別的知識網(wǎng)絡中傳遞，加強了國家創(chuàng)新系統(tǒng)知識生產(chǎn)子系統(tǒng)及知識擴散子系統(tǒng)功能，通過不同創(chuàng)新主體之間的有效聯(lián)結來提高學習和創(chuàng)造能力，使國家創(chuàng)新系統(tǒng)立足于國際創(chuàng)新前沿，利用國際創(chuàng)新系統(tǒng)的優(yōu)勢，迅速提高創(chuàng)新能力。
（三）制造業(yè)、服務業(yè)創(chuàng)新子系統(tǒng)的國際互動效應
KIBS所具有知識生產(chǎn)及知識擴散功能，使傳統(tǒng)的創(chuàng)新系統(tǒng)發(fā)生了變化，服務業(yè)創(chuàng)新子系統(tǒng)與制造業(yè)創(chuàng)新子系統(tǒng)出現(xiàn)融合的現(xiàn)象，制造業(yè)與服務業(yè)的創(chuàng)新活動互相表現(xiàn)對方的特征。它們之間存在信息、知識及人才等要素的流動，并通過這些流動使兩者產(chǎn)生極強的互動作用，互相為對方的發(fā)展提供支持。制造業(yè)生產(chǎn)的國際化產(chǎn)生了對金融、會計和法律等服務的需求，為了滿足國內制造業(yè)國際化的需要，KIBS企業(yè)跟隨進入東道國提供服務。隨著服務水平的提高及在國外提供服務經(jīng)驗的不斷豐富，KIBS企業(yè)有能力主動在國外尋找發(fā)展的機會，實現(xiàn)從跟隨戰(zhàn)略到主動尋求新市場的國際化戰(zhàn)略轉變?？鐕圃鞓I(yè)規(guī)模經(jīng)濟的來源很大程度上來源于服務的能力而不是制造產(chǎn)品的能力，[14](45-56)在制造業(yè)國際化程度較高情況下，KIBS國際化是提高制造業(yè)國際競爭力的現(xiàn)實需要。
（四）國家創(chuàng)新網(wǎng)絡的國際綜合協(xié)同效應
1服務型政府的概念及特征
所謂服務型政府，是相對于管理型、權力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架內，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。
服務型政府有兩個重要特征：一是政府只提供市場、企業(yè)和個人不能或不愿提供的公共物品和公共服務。眾所周知，現(xiàn)代經(jīng)濟學普遍把產(chǎn)品分為公共物品和私人物品。公共物品（除政策、法規(guī)外）往往是投資規(guī)模大、投資周期長，對于企業(yè)而言，投資于公共物品無利可圖；對個人而言，則往往無力承擔。而公共物品所具有的非排他性特征，又使得人們容易產(chǎn)生搭便車的心理，即某人參與了公共物品的消費，卻不愿意支付或充分支付生產(chǎn)成本而依賴他人支付。這種搭便車的心理（以及避免被搭便車的心理）導致了集體的不理性：大家都不愿提供公共物品。這就決定了公共物品不可能由市場提供。經(jīng)濟學上私人物品和公共物品的劃分方法很好地界定了服務行政的范圍：政府只應該向公眾提供公共物品，而不需要也不應該涉足私人物品的生產(chǎn)。私人物品完全可以由市場機制實現(xiàn)有效率的供給，政府沒有必要介入私人物品的生產(chǎn)。二是政府應當鼓勵公共服務市場化。雖然政府應當提供公共物品，但是政府決不可以壟斷公共物品的生產(chǎn)。即使事實上只有政府有能力提供的服務，也沒有理由因此而禁止私人企業(yè)去嘗試和尋求其他方法，也就是在不使用強制性權力的情況下提供這些商品和勞務的方法。人們完全有可能找到一些新的方法，使一種在過去不可能由那些愿意為之支付費用的人排他性獨享的服務成為一種可供交易的服務，進而使市場方法能夠在它此前無法適用的領域中得到適用。政府不得壟斷公共物品的供給意味著私人和私人企業(yè)可以進入這些領域，這些公共服務行業(yè)是面向市場開放的。因此，公共物品的供給應該向私人開放，與私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。作為服務型政府，不僅不可以壟斷公共物品的供給，而且應當鼓勵公共服務市場化，因為在存在競爭的情況下，服務行政的弊端會降至最低程度，并能和市場經(jīng)濟體制的基本要求相兼容。
2創(chuàng)建服務型政府的必要性
2.1建設服務型政府是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要
服務型政府的根本任務就是按照社會主義市場經(jīng)濟體制和法治社會的要求，提供良好的市場經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。經(jīng)過20多年的改革開放，中國社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，但是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響仍然較為嚴重，舊體制下最困難的問題被積淀下來，轉型時期的特殊問題也已凸現(xiàn)。政府直接管理經(jīng)濟、地方保護主義、部門與行業(yè)壟斷、假冒偽劣等問題仍然存在，這些既不符合WTO規(guī)則，也嚴重影響了整個市場經(jīng)濟體系的規(guī)范發(fā)展。服務型政府，正是改變過去政府管理中不規(guī)范、不完善的地方，進一步轉變政府職能，將政府主要精力放在加強與改善宏觀經(jīng)濟調控，規(guī)范市場、創(chuàng)造良好市場環(huán)境，提高公共服務水平和能力等方面；使政府管理符合市場經(jīng)濟體制要求，推進我國社會主義市場經(jīng)濟體制的完善。
2.2建設服務型政府是由我們黨的宗旨和政府性質決定的
我們黨的宗旨是為最大多數(shù)人謀利益，這也是的一個基本觀點。貫徹“三個代表”的要求，本質在堅持執(zhí)政為民。黨的一切工作，都以實現(xiàn)最廣大人民的根本利益為最高標準。我們黨致力于發(fā)展先進生產(chǎn)力和先進文化，正是為了不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化生活的需要，實現(xiàn)和維護最廣大人民的根本利益是堅持“三個代表”的最終落腳點。我們的政府是人民的政府，這就決定了政府所做的一切，必須是也只能是為人民服務、為人民謀利。
2.3建設服務型政府是各國政府改革的重要趨向
在席卷西方世界的政府再造之風中，特別是自20世紀90年代以來，西方各國的政府均以重塑服務型政府為其主要目標。1994年，英國政府進行了“政府信息服務”的實驗，1996年11月公布“GovernmentDirect”計劃，提出新形態(tài)的公共服務以符合未來社會的需求。美國政府于1994年9月20日頒布了“顧客至上：服務美國公眾的標準”，主張建立顧客至上的政府。同年12月，美國政府信息技術服務小組提出的政府信息技術服務的遠景報告認為，改革政府不只是人事精簡、減少政府赤字的問題，更需要善于運用信息技術的力量徹底重塑政府對民眾的服務工作。還有新西蘭的“公共服務部門之改造”以及日本的“實現(xiàn)對國民提供高品質服務的行政”，都體現(xiàn)了政府改革的目標———構建服務型政府。改革開放以來，我國也在創(chuàng)建服務型政府方面做出了不懈努力，先后多次進行以轉變職能為重點的機構改革。
3創(chuàng)建服務型政府的路徑選擇
3.1建設高素質的公務員隊伍是建設服務型政府的關鍵
建設服務型政府，首先要建設一支高素質的公務員隊伍。所謂高素質的公務員隊伍，不僅是指公務員具有較高的業(yè)務素質，更是指公務員具有較高的政治素質和強烈的服務意識。培養(yǎng)公務員的服務意識，必須強化公務員的職業(yè)道德、責任意識、敬業(yè)精神，提高公務員的業(yè)務能力、服務本領。具體而言，要著重強調以下三點：一是主動性。國家公務員要有主動為公眾利益服務的熱情，善于發(fā)現(xiàn)問題、了解問題，會做調查研究，能夠以敏捷的反應能力去體察、了解社會客觀事物，并積極預防和解決問題。同時也意味著國家公務員能夠積極回應民眾的需求，為其提供高品質的服務。二是高效性。行政效率是達到行政目標的最重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府簡化辦事程序，提高辦事效率，尋找完成行政工作最迅捷、最經(jīng)濟的途徑和方法。三是公正性。行政機關的活動以及相關的制度對任何人都不偏不倚，一視同仁。因而國家公務員在理念上，要承認社會公民具有平等的權利。政府所提供的機會和福利盡可能地在社會成員之間公平分配。在具體的施政行為中，要有一種“非人格化”的依法精神。即不因親而優(yōu)特，也不因疏而冷漠，既不因位高而特殊，也不因位低而歧視。消除個人的、非理性和感情的因素，維護社會公正與正義。
3.2深化行政審批制度改革是建設服務型政府的重要舉措
根據(jù)行政審批制度改革的總體要求，在行政審批制度改革工作中要遵循五個原則。①合法原則。即設立和實施行政審批必須符合依法行政的要求，符合法定權限和法定程序，依據(jù)的有關法律、法規(guī)、規(guī)章必須公開。沒有規(guī)范性文件依據(jù)，而依部門內文件設立的審批事項一律取消。②合理原則。指設立和實施行政審批必須有利于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步，有利于政府實施有效管理。③效能原則。要求簡化程序，減少環(huán)節(jié)，方便群眾，強化服務，縮短時限，避免多頭、重復審批，提高效率，以較小的行政資源的投入，實現(xiàn)最佳的政府工作目標。④責任原則。按照“誰審批，誰負責”的原則，有行政審批權，就要對審批的事項負相應責任。行政審批機關不履行、不正確履行對許可對象的管理職責或者違法審批要追究責任，依照有關規(guī)定，給予有關責任人相應的紀律處分。⑤監(jiān)督原則。即對行政審批機關行使審批權進行監(jiān)督制約，保證合法、合理、公正地行使行政審批權，維護相對人的合法權益。相對人對審批提出異議，要做出書面答復，并告知有申請復議和提起行政訴訟的權利；審批機關要及時處理舉報、投訴，將處理結果通過適當方式回復舉報人、投訴人?！昂戏?、合理、效能、責任、監(jiān)督”五項原則是相互補充的有機整體，在實際運用中，不能割裂，片面強調其中一項或幾項。特別是要把握合法原則和合理原則的有機統(tǒng)一，即使是符合合法原則的審批事項，如果不符合合理原則，該項審批也應通過立法程序予以取消；雖然符合合理原則，但不符合合法原則，則應通過相應的立法程序，制定規(guī)范性的法律文件予以確定。
3.3建立行政服務中心是實現(xiàn)服務型政府目標的重要方式
行政服務中心就是將原政府職能部門的各項職能集中到一個大廳，面向服務對象統(tǒng)一提供對口服務。建立行政服務中心可以使公民不再需要分別找各部門科室，就在大廳內一次性解決問題，由跑多門變?yōu)檫M一門。與行政服務中心相配套的制度還有首問責任制和公開承諾制。首問責任制要求第一個受到咨詢的公務人員負首要責任。如所詢問事務屬于本窗口職責范圍則必須負責接待并為之辦理所有事務，若不屬于本窗口服務內容，則負責指點或幫助聯(lián)系相關部門人員接待，不得推諉搪塞。公開承諾制度堅持“公開、公正、公平”的原則，實行政務公開。行政服務中心的一切服務項目、辦事程序、服務時限及管理規(guī)章一律公布于眾，對服務質量和提供速度進行公開承諾并接受群眾監(jiān)督?！耙徽臼椒铡薄⑹讍栘熑沃婆c公開承諾制構成了行政服務中心的核心運轉機制，是行政服務中心這一新生事物的新意所在。建立行政服務中心是對傳統(tǒng)行政管理體制的變革和揚棄，是政府管理理念的一次改革和創(chuàng)新。行政服務中心通過將審批、審核事項集中辦理，實行“一個窗口對外”、“一站式辦公”、“一條龍服務”，通過“陽光下作業(yè)、規(guī)范化管理”的形式，公開所有辦事過程，使行政活動過程和行政權力的運用公開化、透明化，提高權力運行的透明度，為建立辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的服務型政府打下良好基礎。
3.4發(fā)展電子政務是實現(xiàn)服務型政府的重要手段。
電子政務的主要目標就是建立起以為公眾服務為導向的政府。發(fā)展電子政務屬于政治體制改革范疇，電子政務的實施過程，就是政府打破公共服務領域的壟斷，提高服務效率，更快捷、更直接和更廣泛地為社會服務、為公眾服務的過程。公眾由此可以獲得更多的公共信息資源，可以享受政府更具體、更個性化的服務。電子政務的公開性決定了上網(wǎng)的政府必須實行政務公開。首先是要求政府行為公開，無論是政府決策還是政府審批都不能實行暗箱操作，必須按照法定的程序進行，接受人民的監(jiān)督。再就是要求政務信息公開，凡是法律規(guī)定需要向公眾公布的政務信息都必須上網(wǎng)，向公眾公開。
3.5推進公共服務社會化是實現(xiàn)服務型政府目標的有效途徑。
公共服務社會化主要是指將原來由政府承擔的一些公共服務職能，大量地轉移給非政府組織和私人部門，即從公共服務和公共產(chǎn)品完全由政府部門或國有企業(yè)提供轉變?yōu)檎蒙鐣牧α坑缮鐣灾位虬胱灾谓M織以及私營企業(yè)向公眾提供公共服務和產(chǎn)品，一些私營部門、獨立機構，社會自治、半自治組織等社會組織都將成為公共物品及服務的提供者，為提供相同的公共物品和服務展開競爭。政府通過對社會力量的組織、利用和管理，實現(xiàn)公共管理和服務的社會化，以便在不增加政府規(guī)模和開支的情況下改善公共服務，提高行政效率。公共服務社會化可以使許多非政府機構加入到公共服務和產(chǎn)品的提供隊伍中來，這樣原先由政府承擔的很大一部分公共管理職能轉移出去，政府可以部分地甚至完全地從日常事務中解脫出來，專心于政策的制定和執(zhí)行、市場經(jīng)濟秩序的維護、基礎設施的建設，真正做到“掌舵，而不是劃槳”，為公眾提供更多，更優(yōu)質的服務。這也是實現(xiàn)“小政府、大社會”的前提。
要實現(xiàn)公共服務社會化，政府必須廣泛采用授權或分權的方式，將社會服務與管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會中的一些組織，授權并運用政策鼓勵社會中介組織、社區(qū)或私營機構承擔一些公共服務事業(yè)和產(chǎn)品。隨著社會結構的變遷，社會多元利益格局的形成，市民社會的成長，大力培育、發(fā)展和規(guī)范社會中介組織，推進公共服務社會化，建立社會自我管理機制，將成為政府社會管理模式改革的實踐取向之一，亦是建設服務型政府的重要環(huán)節(jié)。
三、我國政管理在公共理府在政府決策和性上存在的問題由于我國幾千年的封建思想和制度的根深蒂固,現(xiàn)代民主意識還未形成氣候,官管民的觀念普遍存在。政府成為統(tǒng)治的工具,權力的執(zhí)行者一直把民眾(特別是中下層民眾)看成是管制的對象，一切事宜政府說了算,而人民也對此樂此不疲，甘心做奴隸，不愿改變現(xiàn)狀。政府工作人員不知道自己服務的對象是廣大人民群眾,許多領導更是喜歡獨斷專行,搞一言堂，上行下效，官僚風氣甚嚴。再加上政府缺乏政務公開,決策和管理不透明,沒有完善的群眾參與決策、管理、監(jiān)督、評估的機制,而大眾傳媒又被控制得過死,歌功頌德幾乎成了其基本職能。
四、以公共理性為指導構建服務型政府公共理性要求政府決策和管理都應是在各利益團體的“正和博弈”中,通過討價還價，在互相“妥協(xié)”下達成一致并在民主監(jiān)督之下完成，這對構建新型服務型政府具有重大的啟示。我們認為可以從以下幾個方面入手:1、轉變政府工作人員觀念，樹立公共理性意識要構建服務型政府,首先要轉變兩種觀念:一種是在我國長期的封建統(tǒng)治中形成的“官管民”的思想。正如馬基雅為里說的那樣:“世界上除了庸人還是庸人”。而要構建服務型政府必須鼓勵民眾積極參與行政管理,并在其過程中起到監(jiān)督和績效評估的作用;針對精英主義的政治統(tǒng)治思想,我們應該通過教育宣傳讓政府工作人員深刻認識到自己的雙重身份,首先是一名普通的公民,然后才是政府官員,自己手中的權力是人民給予的,作為人民的公仆,應全心全意為人們服務,而不能高高在上,蔑視大眾，在做出行政行為的時候要和群眾商量,認真聽取群眾的意見和建議,接受群眾的監(jiān)督。而群眾也應該認識到自己的智慧和權利,熱情地參與行政管理。2、以公共理性為指導，再造政府流程把公共理性引入政府流程再造中,在吸收和創(chuàng)造性運用現(xiàn)在企業(yè)制度的基礎上,以“公共需求”為導向,對傳統(tǒng)的流程進行徹底的改造,使之更具有與社會特別是人民大眾更具有互動性,在流程設計上應盡量實現(xiàn)“并聯(lián)式”服務,設立“政府超市”優(yōu)化和完善電子政務，使政府的各項管理更透明,更陽光,公民辦事更快捷,方便,增加民眾對行政管理的參與的深度和廣度。3、以公共理性為指南，加強制度建設制度是一個國家的靈魂，政府的制度設計是其統(tǒng)治有條不紊的保障。我們認為,必須在公共性的指引下,用制度的方式規(guī)范約束政府及其工作人員的行為,并讓公眾,大眾傳媒監(jiān)督自己的行政管理活動.例如可以建立和完善聽政制度、問責制度、專家咨詢制度等等,并堅決貫徹執(zhí)行。4、進一步發(fā)揮公眾和大眾傳媒的輿論監(jiān)督作用群眾是政府的的鏡子，公眾的輿論監(jiān)督作用對政府的決策和管理有著試金石的作用。在我們建構新型務性政府的過程中一定要高度重視公眾和媒的輿論監(jiān)督作用，特別是要充分發(fā)揮大眾傳媒的“中間人”的的作用，促使政府和公眾的溝通和交流，并此保護好公眾的利益。服務型政府的構建是一個不斷變化和發(fā)展的過程，由于封建傳統(tǒng)觀念和官僚制度的影響，會遇到重重阻礙，不可能一蹴而就,在服務型政府的建構過程中，可能會出現(xiàn)新問題和要求，公共管理者必須要樹立科學發(fā)展觀，與時俱進，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)服務型政府的建構,在繼承前人理論和經(jīng)驗的基礎上不斷創(chuàng)新，在實踐中推進服務型政府的完善。
1服務型政府的概念及特征
所謂服務型政府，是相對于管理型、權力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架內，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。
服務型政府有兩個重要特征：一是政府只提供市場、企業(yè)和個人不能或不愿提供的公共物品和公共服務。眾所周知，現(xiàn)代經(jīng)濟學普遍把產(chǎn)品分為公共物品和私人物品。公共物品（除政策、法規(guī)外）往往是投資規(guī)模大、投資周期長，對于企業(yè)而言，投資于公共物品無利可圖；對個人而言，則往往無力承擔。而公共物品所具有的非排他性特征，又使得人們容易產(chǎn)生搭便車的心理，即某人參與了公共物品的消費，卻不愿意支付或充分支付生產(chǎn)成本而依賴他人支付。這種搭便車的心理（以及避免被搭便車的心理）導致了集體的不理性：大家都不愿提供公共物品。這就決定了公共物品不可能由市場提供。經(jīng)濟學上私人物品和公共物品的劃分方法很好地界定了服務行政的范圍：政府只應該向公眾提供公共物品，而不需要也不應該涉足私人物品的生產(chǎn)。私人物品完全可以由市場機制實現(xiàn)有效率的供給，政府沒有必要介入私人物品的生產(chǎn)。二是政府應當鼓勵公共服務市場化。雖然政府應當提供公共物品，但是政府決不可以壟斷公共物品的生產(chǎn)。即使事實上只有政府有能力提供的服務，也沒有理由因此而禁止私人企業(yè)去嘗試和尋求其他方法，也就是在不使用強制性權力的情況下提供這些商品和勞務的方法。人們完全有可能找到一些新的方法，使一種在過去不可能由那些愿意為之支付費用的人排他性獨享的服務成為一種可供交易的服務，進而使市場方法能夠在它此前無法適用的領域中得到適用。政府不得壟斷公共物品的供給意味著私人和私人企業(yè)可以進入這些領域，這些公共服務行業(yè)是面向市場開放的。因此，公共物品的供給應該向私人開放，與私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。作為服務型政府，不僅不可以壟斷公共物品的供給，而且應當鼓勵公共服務市場化，因為在存在競爭的情況下，服務行政的弊端會降至最低程度，并能和市場經(jīng)濟體制的基本要求相兼容。
2創(chuàng)建服務型政府的必要性
2.1建設服務型政府是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要
服務型政府的根本任務就是按照社會主義市場經(jīng)濟體制和法治社會的要求，提供良好的市場經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。經(jīng)過20多年的改革開放，中國社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，但是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響仍然較為嚴重，舊體制下最困難的問題被積淀下來，轉型時期的特殊問題也已凸現(xiàn)。政府直接管理經(jīng)濟、地方保護主義、部門與行業(yè)壟斷、假冒偽劣等問題仍然存在，這些既不符合WTO規(guī)則，也嚴重影響了整個市場經(jīng)濟體系的規(guī)范發(fā)展。服務型政府，正是改變過去政府管理中不規(guī)范、不完善的地方，進一步轉變政府職能，將政府主要精力放在加強與改善宏觀經(jīng)濟調控，規(guī)范市場、創(chuàng)造良好市場環(huán)境，提高公共服務水平和能力等方面；使政府管理符合市場經(jīng)濟體制要求，推進我國社會主義市場經(jīng)濟體制的完善。
2.2建設服務型政府是由我們黨的宗旨和政府性質決定的
我們黨的宗旨是為最大多數(shù)人謀利益，這也是的一個基本觀點。貫徹“三個代表”的要求，本質在堅持執(zhí)政為民。黨的一切工作，都以實現(xiàn)最廣大人民的根本利益為最高標準。我們黨致力于發(fā)展先進生產(chǎn)力和先進文化，正是為了不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化生活的需要，實現(xiàn)和維護最廣大人民的根本利益是堅持“三個代表”的最終落腳點。我們的政府是人民的政府，這就決定了政府所做的一切，必須是也只能是為人民服務、為人民謀利。
2.3建設服務型政府是各國政府改革的重要趨向
在席卷西方世界的政府再造之風中，特別是自20世紀90年代以來，西方各國的政府均以重塑服務型政府為其主要目標。1994年，英國政府進行了“政府信息服務”的實驗，1996年11月公布“GovernmentDirect”計劃，提出新形態(tài)的公共服務以符合未來社會的需求。美國政府于1994年9月20日頒布了“顧客至上：服務美國公眾的標準”，主張建立顧客至上的政府。同年12月，美國政府信息技術服務小組提出的政府信息技術服務的遠景報告認為，改革政府不只是人事精簡、減少政府赤字的問題，更需要善于運用信息技術的力量徹底重塑政府對民眾的服務工作。還有新西蘭的“公共服務部門之改造”以及日本的“實現(xiàn)對國民提供高品質服務的行政”，都體現(xiàn)了政府改革的目標———構建服務型政府。改革開放以來，我國也在創(chuàng)建服務型政府方面做出了不懈努力，先后多次進行以轉變職能為重點的機構改革。
3創(chuàng)建服務型政府的路徑選擇
3.1建設高素質的公務員隊伍是建設服務型政府的關鍵
建設服務型政府，首先要建設一支高素質的公務員隊伍。所謂高素質的公務員隊伍，不僅是指公務員具有較高的業(yè)務素質，更是指公務員具有較高的政治素質和強烈的服務意識。培養(yǎng)公務員的服務意識，必須強化公務員的職業(yè)道德、責任意識、敬業(yè)精神，提高公務員的業(yè)務能力、服務本領。具體而言，要著重強調以下三點：一是主動性。國家公務員要有主動為公眾利益服務的熱情，善于發(fā)現(xiàn)問題、了解問題，會做調查研究，能夠以敏捷的反應能力去體察、了解社會客觀事物，并積極預防和解決問題。同時也意味著國家公務員能夠積極回應民眾的需求，為其提供高品質的服務。二是高效性。行政效率是達到行政目標的最重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府簡化辦事程序，提高辦事效率，尋找完成行政工作最迅捷、最經(jīng)濟的途徑和方法。三是公正性。行政機關的活動以及相關的制度對任何人都不偏不倚，一視同仁。因而國家公務員在理念上，要承認社會公民具有平等的權利。政府所提供的機會和福利盡可能地在社會成員之間公平分配。在具體的施政行為中，要有一種“非人格化”的依法精神。即不因親而優(yōu)特，也不因疏而冷漠，既不因位高而特殊，也不因位低而歧視。消除個人的、非理性和感情的因素，維護社會公正與正義。3.2深化行政審批制度改革是建設服務型政府的重要舉措
根據(jù)行政審批制度改革的總體要求，在行政審批制度改革工作中要遵循五個原則。①合法原則。即設立和實施行政審批必須符合依法行政的要求，符合法定權限和法定程序，依據(jù)的有關法律、法規(guī)、規(guī)章必須公開。沒有規(guī)范性文件依據(jù)，而依部門內文件設立的審批事項一律取消。②合理原則。指設立和實施行政審批必須有利于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步，有利于政府實施有效管理。③效能原則。要求簡化程序，減少環(huán)節(jié)，方便群眾，強化服務，縮短時限，避免多頭、重復審批，提高效率，以較小的行政資源的投入，實現(xiàn)最佳的政府工作目標。④責任原則。按照“誰審批，誰負責”的原則，有行政審批權，就要對審批的事項負相應責任。行政審批機關不履行、不正確履行對許可對象的管理職責或者違法審批要追究責任，依照有關規(guī)定，給予有關責任人相應的紀律處分。⑤監(jiān)督原則。即對行政審批機關行使審批權進行監(jiān)督制約，保證合法、合理、公正地行使行政審批權，維護相對人的合法權益。相對人對審批提出異議，要做出書面答復，并告知有申請復議和提起行政訴訟的權利；審批機關要及時處理舉報、投訴，將處理結果通過適當方式回復舉報人、投訴人。“合法、合理、效能、責任、監(jiān)督”五項原則是相互補充的有機整體，在實際運用中，不能割裂，片面強調其中一項或幾項。特別是要把握合法原則和合理原則的有機統(tǒng)一，即使是符合合法原則的審批事項，如果不符合合理原則，該項審批也應通過立法程序予以取消；雖然符合合理原則，但不符合合法原則，則應通過相應的立法程序，制定規(guī)范性的法律文件予以確定。
3.3建立行政服務中心是實現(xiàn)服務型政府目標的重要方式
行政服務中心就是將原政府職能部門的各項職能集中到一個大廳，面向服務對象統(tǒng)一提供對口服務。建立行政服務中心可以使公民不再需要分別找各部門科室，就在大廳內一次性解決問題，由跑多門變?yōu)檫M一門。與行政服務中心相配套的制度還有首問責任制和公開承諾制。首問責任制要求第一個受到咨詢的公務人員負首要責任。如所詢問事務屬于本窗口職責范圍則必須負責接待并為之辦理所有事務，若不屬于本窗口服務內容，則負責指點或幫助聯(lián)系相關部門人員接待，不得推諉搪塞。公開承諾制度堅持“公開、公正、公平”的原則，實行政務公開。行政服務中心的一切服務項目、辦事程序、服務時限及管理規(guī)章一律公布于眾，對服務質量和提供速度進行公開承諾并接受群眾監(jiān)督?！耙徽臼椒铡?、首問責任制與公開承諾制構成了行政服務中心的核心運轉機制，是行政服務中心這一新生事物的新意所在。建立行政服務中心是對傳統(tǒng)行政管理體制的變革和揚棄，是政府管理理念的一次改革和創(chuàng)新。行政服務中心通過將審批、審核事項集中辦理，實行“一個窗口對外”、“一站式辦公”、“一條龍服務”，通過“陽光下作業(yè)、規(guī)范化管理”的形式，公開所有辦事過程，使行政活動過程和行政權力的運用公開化、透明化，提高權力運行的透明度，為建立辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的服務型政府打下良好基礎。
3.4發(fā)展電子政務是實現(xiàn)服務型政府的重要手段。
電子政務的主要目標就是建立起以為公眾服務為導向的政府。發(fā)展電子政務屬于政治體制改革范疇，電子政務的實施過程，就是政府打破公共服務領域的壟斷，提高服務效率，更快捷、更直接和更廣泛地為社會服務、為公眾服務的過程。公眾由此可以獲得更多的公共信息資源，可以享受政府更具體、更個性化的服務。電子政務的公開性決定了上網(wǎng)的政府必須實行政務公開。首先是要求政府行為公開，無論是政府決策還是政府審批都不能實行暗箱操作，必須按照法定的程序進行，接受人民的監(jiān)督。再就是要求政務信息公開，凡是法律規(guī)定需要向公眾公布的政務信息都必須上網(wǎng)，向公眾公開。
3.5推進公共服務社會化是實現(xiàn)服務型政府目標的有效途徑。
公共服務社會化主要是指將原來由政府承擔的一些公共服務職能，大量地轉移給非政府組織和私人部門，即從公共服務和公共產(chǎn)品完全由政府部門或國有企業(yè)提供轉變?yōu)檎蒙鐣牧α坑缮鐣灾位虬胱灾谓M織以及私營企業(yè)向公眾提供公共服務和產(chǎn)品，一些私營部門、獨立機構，社會自治、半自治組織等社會組織都將成為公共物品及服務的提供者，為提供相同的公共物品和服務展開競爭。政府通過對社會力量的組織、利用和管理，實現(xiàn)公共管理和服務的社會化，以便在不增加政府規(guī)模和開支的情況下改善公共服務，提高行政效率。公共服務社會化可以使許多非政府機構加入到公共服務和產(chǎn)品的提供隊伍中來，這樣原先由政府承擔的很大一部分公共管理職能轉移出去，政府可以部分地甚至完全地從日常事務中解脫出來，專心于政策的制定和執(zhí)行、市場經(jīng)濟秩序的維護、基礎設施的建設，真正做到“掌舵，而不是劃槳”，為公眾提供更多，更優(yōu)質的服務。這也是實現(xiàn)“小政府、大社會”的前提。
要實現(xiàn)公共服務社會化，政府必須廣泛采用授權或分權的方式，將社會服務與管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會中的一些組織，授權并運用政策鼓勵社會中介組織、社區(qū)或私營機構承擔一些公共服務事業(yè)和產(chǎn)品。隨著社會結構的變遷，社會多元利益格局的形成，市民社會的成長，大力培育、發(fā)展和規(guī)范社會中介組織，推進公共服務社會化，建立社會自我管理機制，將成為政府社會管理模式改革的實踐取向之一，亦是建設服務型政府的重要環(huán)節(jié)。
一、服務型行政文化的內涵
行政文化是一個由多種要素組成的有機系統(tǒng)，它由社會存在和行政實踐決定并為行政發(fā)展服務，是行政管理的軟環(huán)境， 對行政管理起著潛移默化的影響和作用。服務型行政文化是在服務型政府的社會管理，提供公共服務中產(chǎn)生的，并對服務型政府建設產(chǎn)生持久的影響。它具有以下一些特征：
（一）服務型行政文化首先要求行政主體以人為本，具備為民服務的意識。人本位的核心是人的生命本位和生活本位。生命價值的精髓在于八個字：獨立、平等、自由和尊嚴。政府必須具備以人為本的理念，方能作出善的行政行為。否則忽視人的生命價值的政府一定是一個不合法的政府。
（二）服務型行政文化要求依法行政。既要依法律規(guī)則、程序進行，又要依法的精神作出，即要契合法律所追求的普世價值--公平正義。一旦政府的行為違背了法律規(guī)則及其精神，就要受到其制約和調整，同時還要對其所造成的損失及時進行補償。
（三）服務型行政文化要求建立一個高效的政府。效率是管理的核心，政府整合社會資源，提供服務的速度，以及是否能使投入最小而產(chǎn)出最大都是政府是否具有效率的重要指標。服務型行政文化要求政府充分運用新公共管理理論，引進企業(yè)家式的政府形式，實行公共服務民營化；同時使用現(xiàn)代網(wǎng)絡信息技術，建立電子政務，加快政府信息傳遞速度，提高行政效率。
（四）服務型行政文化要求充分的公民參與。服務型政府在進行社會管理，提供公共服務時需要公民的廣泛參與配合。公民參與不僅可以幫助政府獲得更多的信息，而且有助于政府少花錢多辦事，以及減少公共政策執(zhí)行的阻力。
二、建設服務型行政文化的路徑選擇
我國目前的行政文化可以說是一個復合體，它既深深打下傳統(tǒng)行政文化的烙印，又表現(xiàn)出現(xiàn)代文明的跡象；既保持中國的特色，又吸收了西方民主政治的因素。主要表現(xiàn)為；官本位思想仍然存在，唯官是尊；政府中人治色彩嚴重，以權代法現(xiàn)象屢見不鮮；缺乏正確的政績觀，行政行為不能體現(xiàn)便民性，惠民性。建設服務型行政文化必須克服這些缺點，吸取古今中外行政文化中的精華部分，從內在動力，外在拉力，以及自身推力三條路徑，有步驟、有層次地進行建設。
（一）從古今中外行政文化中吸取精華部分，形成學習型組織，是建設服務型行政文化的內在動力。在傳統(tǒng)行政文化中實際存在很多先進的理念，諸如樸素的民本思想“民為邦本，固本需安邦”，積極的入世思想--“修身，齊家，治國，平天下”和強調官員倫理道德思想--“為政以德，譬如北辰居其所而眾星共之”。這些理念本來就存在于國民及公務員心中，又契合了服務型行政文化的需要，故是可以為服務型行政文化建設所用。除此之外，法治思想，效率觀念，權責相當理念也是服務型行政文化所要求的。
這些先進的行政文化理念必須經(jīng)過學習才能固化在行政主體心中。關于如何學習有效問題，彼得·圣吉博士在《第五項修煉---學習型組織的藝術與務實》中提到“自我超越，改善心智模式，建立共同愿景，團隊學習，系統(tǒng)思考” 這五個學習步驟一經(jīng)修煉成功可以讓行政主體更好地認識到他們與整個國家，公民社會的委托契約關系，以此來激起他們內心的公共精神和學好為公民提供優(yōu)質服務的本領。同時學習具有傳承性，通過反復性學習，政府必定會更具有主動性，創(chuàng)新性以此來促使公共權力的運行符合法治思想，公共服務的提供更加以公民為本位。
（二）培育充分參與型的公民社會形成服務型行政文化建設的外在拉力。自古以來國民便形成了唯權是尊，在當官者面前有一種畏懼感和自卑感。這種臣屬型國民性格與管制型行政文化是相輔相成的：政府恃無忌憚地行使權力管制人民，而人民卻愿意逆來順受。要想建設服務型行政文化，必先要求廣大公民意識的覺醒，形成充分參與型的公民社會。公民社會會經(jīng)常主動關心公民自身各種權益是否得到保障，政府的公共政策是否是合乎公平正義的，政府的服務水平是否有所提高。唯有如此，公民有權力有機會表達自己的意愿，監(jiān)督政府權力的行使，拉動服務型行政文化建設。在成熟公民社會的拉動下，政府可能會提供更加合乎公平正義的公共服務或公共產(chǎn)品。
（三）完善法律制度，行政工具是建設服務型行政文化的自身推力。組織文化一般按照由內到外的結構分為精神文化，制度文化，物質文化。由此推理，“公民社會本位，樂善好施的公共品格”是服務型行政文化的內核精神文化，符合“善”的法律制度，工作流程是制度文化的話，那么外化為行政工具的政府辦公場所，電子政務便是物質文化。建設服務型行政文化不僅要求政府具有內在的公共服務價值觀作為其引路明燈，還需要法律制度等規(guī)范手段和到達公共服務之善的行政工具作為服務型行政文化建設的推力。
服務型政府同時是法治政府。法律制度和工作流程作為制度文化在我國現(xiàn)階段有了長足發(fā)展。在法制進展上，出臺了《監(jiān)察法》和《公務員法》，這對于規(guī)范公務員行為提供了較有力的保障，但在具體規(guī)定如公務員財產(chǎn)申報制度，公務員引咎辭職制度等具體操作規(guī)范上還是有所欠缺。故建設服務型行政文化需要繼續(xù)完善相關法律法規(guī)。在政府工作流程上，很多地方政府進行了政府流程再造，建立行政服務大廳，推行“一站式”服務，有利于提高行政效率也體現(xiàn)了便民原則。但是目前很多政府機構仍然存在職能交叉，權責不清現(xiàn)象，這就需要對政府諸多機構職責權限范圍進行重新整合劃分，在科學合理的設計上建立大部門制。
服務型政府同時也是效能政府。服務型行政文化建設同時需要政府及其公務員在公共精神和樂善好施之心的指引下以最快的速度，最經(jīng)濟的方式來管理好自身和提供公共服務。因為行政文化和行政活動相互滲透，相互影響，行政活動一旦固定化便逐漸形成了文化。我國政府正在大范圍使用網(wǎng)絡技術，建立電子政務，加快了信息傳播速度，提高了行政效率以及使公共服務民營化，大大減少了行政成本。然而目前我國政府許多管理技術仍然滯后，諸如對公務員的考錄和對政府的績效評估上存在較大問題。對公務員的考錄應通過一個模型或實驗室觀察法來預測其在以后工作崗位上是否具有公共品格和進行社會管理、公共服務的能力。對政府績效管理可以采取靈活績效框，即一種掌舵與劃槳職能相分離的元工具，將具有明顯不同使命的劃槳職能分屬不同的組織，并使用書面協(xié)議規(guī)定這些組織的目標、預測其結果、績效后果及管理靈活性。從物質外在性的技術工具建設服務型行政文化相對較為容易，因為物質外在性的工具能很快被人們所習得。
參考文獻
[1] 張勤，新行政文化與服務型政府建設，新視野[M]，2008（3）
[2] 戴維.奧斯本，彼得·普拉斯特里克，政府改革手冊，戰(zhàn)略與工具[M]，中國人民大學出版社，2004
1.1 個性化信息服務對信息資源整合的要求
以用戶為中心的個性化信息服務模式,是指為了方便用戶利用其各種數(shù)字化資源,充分利用各種智能化技術對不同類型、不同特點的數(shù)字化資源進行整合,實現(xiàn)信息資源、信息技術、信息內容的集成,使目前信息資源組織系統(tǒng)的公共用戶界面變得簡單、友好,并且使用戶能利用同一檢索表達式或檢索詞對各種數(shù)字化資源進行同步檢索,實現(xiàn)同一主題信息資源的一步到位的檢索與查詢。同時,還可以根據(jù)某些用戶特定的信息需求定制具有個性化特點的用戶界面來提供符合其特定需求的具有個性化特點的信息和信息服務。
個性化的信息服務是以信息資源整合和信息服務集成系統(tǒng)的建立為基礎的,如果沒有完備的資源整合體系作后盾,無縫的、貼切的、高效的、主動的、一站式的信息服務模式則是無法實現(xiàn)的。
個性化信息需求及服務要求信息資源必須進行整合。由于目前的信息資源組織體系并沒有將其提供的各種信息資源整合為一個整體,只是簡單地將各種商用數(shù)據(jù)資源和非商用數(shù)據(jù)資源連接到機構網(wǎng)站上提供信息服務。所以,目前絕大多數(shù)信息資源組織體系給用戶提供的用戶界面是一個既相當復雜又不考慮不同用戶信息需求差異的公共用戶界面。用戶使用不同的資源往往需要使用不同的檢索軟件并需要對路徑及其它一些參數(shù)進行必要的設置,這樣就大大增加了用戶檢索和利用數(shù)字化信息資源的麻煩。[1]
目前信息資源組織體系中各種數(shù)字化資源的非整體化狀態(tài),致使其用戶界面復雜單一,檢索方式迥然不同。即使專業(yè)檢索人員要查檢有關某一主題的信息資源,也是一件相當麻煩和復雜的事情,更何況絕大多數(shù)用戶并不了解各種檢索技術、各種數(shù)字化資源的結構特點,且信息需求各異。所以,把信息資源組織體系諸要素有機地鏈接成一個整體,使得一般用戶在一個簡單、友好的公共用戶界面上,利用一個檢索表達式或檢索詞,能得到面向主題的“一步到位”的信息服務,是信息資源組織發(fā)展的必然趨勢。建立以用戶為中心的集成信息服務與個性化定制服務相結合的用戶服務模式,是信息資源組織體系滿足信息用戶多元化、多層次、個性化信息需求,改進數(shù)字化資源的利用率,提高服務質量的必由之路。[2]
1.2 基于個性化服務的信息資源整合
信息資源整合是一種信息資源優(yōu)化組合的存在狀態(tài),是依據(jù)一定的需要,對各個相對獨立的資源系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)內容、功能結構及其互動關系進行類聚和重組,重新結合為一個新的有機整體,形成一個效能更好、效率更高的新的信息資源體系。信息資源的整合程度直接關系到信息資源能否被高效吸收與利用。
整合是連接現(xiàn)代信息資源組織與傳統(tǒng)信息資源組織的橋梁。傳統(tǒng)信息機構已建立起大量的電子化、網(wǎng)絡化的書目數(shù)據(jù)庫系統(tǒng),指引讀者使用圖書館館藏。最著名的書目數(shù)據(jù)庫是OCLC的WorldCat數(shù)據(jù)庫[3],該數(shù)據(jù)庫集合了全世界3萬多個圖書館的4000萬條書目記錄。這些用MARC格式保存的書目記錄自然應該成為信息資源組織體系的一部分。由于數(shù)字化信息只是人類信息的一部分,傳統(tǒng)方式組織的書目信息也將日益增長。所以要將數(shù)字化信息與非數(shù)字化信息有機地聯(lián)系起來,組成一個廣泛的、有序的和完整的信息組織體系。由于傳統(tǒng)書目信息和數(shù)字信息資源的組織,在技術和標準等方面有較大的差別,怎樣建立起這兩種信息組織之間的對應關系,也是信息資源組織研究的課題。[4]
基于個性化服務的信息門戶將數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)倉庫和文檔中的信息轉變成可利用的信息,并把這些信息傳送到用戶面前。通過集成化的方法把原有應用系統(tǒng)通過一個核心組件服務器(即應用服務器的服務之一)集成在一起,能夠獲取其他應用系統(tǒng)中的相關數(shù)據(jù)和消息,所有獨立的、分散的應用系統(tǒng)通過事件、消息和數(shù)據(jù)的相關性集成為一個有機整體。由于分布、異構的信息系統(tǒng)將是數(shù)字信息環(huán)境的主流形態(tài),因此整合檢索和整合瀏覽是網(wǎng)絡環(huán)境下信息服務的迫切要求。目前雖有多方面的探索,但仍處于初步發(fā)展階段。而互操作性又涉及系統(tǒng)的、語法的、結構的和語義的4方面的問題。我們不可能奢望已存信息系統(tǒng)以及即將建立的信息系統(tǒng)全部實現(xiàn)標準化。我們只能最大限度地追求接口標準化,實現(xiàn)跨主題信息網(wǎng)關檢索,從而為用戶提供高質量的信息檢索服務。[5]
信息資源整合應立足于信息資源系統(tǒng)結構性優(yōu)化整合。系統(tǒng)的結構性是指系統(tǒng)中各要素之間所形成的某種關系,是系統(tǒng)有機聯(lián)系的反映。相同的要素具有不同的結構形式時,系統(tǒng)就會產(chǎn)生不同的功能和效果。
信息資源系統(tǒng)的結構整合包括橫向和縱向結構整合。橫向結構指的是信息資源專業(yè)學科上的相互關聯(lián)性,橫向整合即對不同的數(shù)據(jù)庫中相同學科專業(yè)的信息資源進行優(yōu)化整合?？v向結構指信息資源在空間上的相互關聯(lián)性,縱向整合即是將不同學科專業(yè)的信息資源整合為具有多維立體網(wǎng)狀結構的有機知識整體。
結構是功能的基礎,結構決定功能。要發(fā)揮信息資源系統(tǒng)的整體功能,必須合理地整合結構,構建有效發(fā)揮功能的信息資源體系結構。[6]
基于個性化服務的信息資源整合方式優(yōu)勢有:首先,能夠整合多種渠道多種媒體的數(shù)字信息,不僅包括文字、還包括圖像、音頻、視頻等不同載體、不同介質的數(shù)字信息。其次,能夠實現(xiàn)不同類型、不同級次(一次和二次)資源間的鏈接,建立其圖書、期刊、會議、機構、人物等科學研究所需核心資源和相關資源間的整合與鏈接關系。第三,能夠保持知識體系的整體性和關聯(lián)性,通過知識因子的有序化和知識關聯(lián)的網(wǎng)狀化,溝通相互隔絕的學科領域,使之成為相互滲透、相互作用的有機體,發(fā)揮科學知識的整體功能。第
四,能夠形成具有新的組織結構和功能的資源系統(tǒng)。這種整合不是簡單的集合和鏈接,而是剔除冗余、重復和劣質信息,形成一個獲取便捷、利用率高的新的信息資源體系。[7]
理想的信息資源整合把各種信息資源透明地、無縫地鏈接在一起,讓用戶十分方便地使用這些資源而感覺不到他的每一步操作所調用的可能是不同的資源。
在個性化知識組織門戶中,經(jīng)過信息資源的整合,提供統(tǒng)一的檢索界面,用戶的信息利用將會變得非常便利,這也是數(shù)字資源開發(fā)、組織和管理所追求的一個重要的目標。
2 個性化知識門戶中信息資源整合的構想
在個性化知識門戶中,信息資源的整合與系統(tǒng)組織形式有:建立開放資源系統(tǒng)、信息資源的整合導航、信息資源的無縫鏈接與動態(tài)重組。
2.1 建立開放資源系統(tǒng)
從技術角度,個性化知識門戶采用開放結構,開放地集成各種分布、異構和多樣化信息資源和服務系統(tǒng),動態(tài)構建滿足各種用戶群或業(yè)務流程需要的虛擬信息服務機制。
之所以采用開放體系,是因為用戶面臨的是一個分布的信息環(huán)境,需要充分利用各種現(xiàn)有和未來的、自建或引進或鏈接的、采用各種技術平臺和數(shù)據(jù)模式的資源與服務系統(tǒng),無論這些系統(tǒng)分布在什么地方。為了支持用戶在分布環(huán)境中搜尋、獲取和利用信息,個性化知識門戶需要能夠對分布和多樣化的資源和服務系統(tǒng)進行搜尋、調用和集成,支持互操作和整合處理以及相應的集成管理,形成邏輯的集成服務。而這一切,又要在信息技術和用戶需要不斷發(fā)展、信息資源組織技術和體系結構不斷變化的情況下建立,因此必須在按照一個邏輯體系來構建相應的資源與服務體系的同時,爭取適應新的技術與機制(包括新的資源與服務類型)的發(fā)展。[8]
開放資源系統(tǒng)建設的目標是:制定信息資源系統(tǒng)和服務系統(tǒng)的開放描述、開放數(shù)據(jù)接口和開放服務接口規(guī)范,建立對資源系統(tǒng)數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)化定制加工和個性化組織的政策機制和權益管理機制,建立對服務系統(tǒng)功能與流程進行系統(tǒng)化集成和個性化重組的政策機制和權益管理機制,支持第三方(包括市場力量)按照規(guī)則開發(fā)、組織和提供個性化知識化特色服務。 2.2 信息資源的整合導航
信息資源整合強調導航能力,因為信息資源組織體系提供的信息,不管是專業(yè)性的還是綜合性的,如果不提供導航能力,用戶就像是在大海中迷路的船只一樣。導航的途徑是多種多樣的,既有基于資源類型的導航,也有基于知識分類體系的導航,同時也可以按照字順瀏覽等。美國國家教育圖書館上,就按照資源的提供網(wǎng)站,向用戶提供導航,讓人一目了然。OhioLink提供了按主題瀏覽、資源類型、首字母來提供導航功能。[9]
筆者認為,隨著數(shù)字化進程的加快,信息資源數(shù)量將會越來越多,在基于個性化服務的信息資源組織系統(tǒng)中,全面收集信息資源的相關信息,提供包含刊名、URL、數(shù)據(jù)庫來源、ISSN、學科分類、主題詞、資源類型、出版機構、使用權限、刊物被著名檢索系統(tǒng)收錄情況、刊物通信地址、刊物簡介等在內的導航服務十分必要。同時應重視對引進數(shù)據(jù)庫資源的開發(fā)研究工作,建立基于信息資源共享的信息機構聯(lián)機電子資源檢索平臺,并提供各信息機構的虛擬館藏信息,以便開展電子資源的文獻傳遞服務。
中國科學院國家科學數(shù)字圖書館為支持科研用戶方便有效地搜尋、發(fā)現(xiàn)和選擇利用各種數(shù)字信息資源和其它信息資源,建立多個分布的學科信息門戶網(wǎng)站,提供權威和可靠的學科信息導航,整合學科信息資源與服務系統(tǒng),將學科信息資源與服務整合到用戶桌面。[10]
2.3 信息資源的鏈接與動態(tài)重組
1專業(yè)化服務模式
構建服務理念下的高校行政管理的基礎是建立專業(yè)化服務模式。只有通過專業(yè)化人才管理，才能有效地減少在解決問題過程中遇到的不必要的誤差，使服務得到進一步提升。高校行政管理本身是一個比較復雜的工作，因此各高校的行政管理部門應由多個崗位共同構成，且由專業(yè)化管理人員進行管理。
2規(guī)范化的服務模式
除了構建專業(yè)化的行政管理模式之外，高校還要建立規(guī)范化服務，這是實現(xiàn)高質量服務模式的重要途徑。由于高校行政管理本身是一項復雜而繁瑣的工作，為了有效地實施規(guī)范化服務管理模式，應根據(jù)高校行政管理的實際情況制定出相應的規(guī)章制度，從而提高高校行政管理的規(guī)范化管理。在實施行政管理的過程中，要將制度和程序進行有效的規(guī)范，同時加強服務型行政管理。例如，實施人性化管理或將繁瑣的流程盡量簡單化，以學生和教師為主要服務對象，將規(guī)范化服務模式應用于高校行政管理的各個環(huán)節(jié)，從而推動高校事業(yè)的快速發(fā)展。
3尊重模式
構建高校行政管理過程中要實施尊重模式，確保高校行政管理的順利進行，避免出現(xiàn)不必要的糾紛或者矛盾。首先，各個高校應制定相應的管理章程，將尊重貫穿于整個行政管理過程，實現(xiàn)師生之間的良好溝通。其次，在高校執(zhí)行行政管理過程中，行政工作人員要以良好的服務態(tài)度作為自己的行為準則，使用人性化的處理方式，構建行政管理的尊重模式。最后，通過各種適時機制讓尊重模式得以完美展現(xiàn)。例如，由于行政管理涉及管理對象的基本權益，這就需要行政管理人員給予管理對象一定解釋的權利，并根據(jù)實際情況對其進行復查或復核。這樣才能從根本上有效地解決問題，進而避免矛盾或者糾紛的產(chǎn)生。
二如何構建服務理念下的高校行政管理模式
服務理念下的高校行政管理模式符合社會發(fā)展的規(guī)律，能夠滿足高校發(fā)展的需求。針對如何有效地構建服務理念下的高校行政管理模式，筆者提出以下幾點措施。
1有效地樹立良好的服務型高校行政管理理念
良好的服務理念和服務原則直接決定了服務的質量。高校行政職能部門和相關工作人員應將服務理念貫穿于整個行政管理模式中，在提高服務的過程中加強行政管理，將服務和管理內容充分結合在一起，樹立良好的服務型高校行政管理理念。行政工作人員要堅持以教師和學生為主要服務對象，摒棄傳統(tǒng)的行政管理觀念，將服務意識深入到行政管理模式中的各個環(huán)節(jié)，將服務當作首要的行政管理職能。另外，在改變傳統(tǒng)的行政管理方式的過程中，要避免出現(xiàn)強制或命令式的工作指令，提倡主動的工作模式，以尊重師生利益為前提條件，以優(yōu)質的服務調動師生的積極主動性。
2積極組織服務理念下的高校行政管理人員專業(yè)知識的培訓
只有充分加強高校行政管理人員的專業(yè)化培訓，才能有效地提高行政管理人員的專業(yè)技能。高校行政管理工作通常以本校的規(guī)章制度作為基礎，這就要求高校行政管理部門積極組織服務理念下的行政管理人員進行專業(yè)知識的培訓，包括學習管理中的組織和策劃溝通能力等，使行政工作的專業(yè)化操作得到進一步提高，為學校培養(yǎng)出更多的專業(yè)化管理隊伍。行政工作人員應經(jīng)常參加服務型高校行政管理理論和技能的培訓，或者到其他高校進行學習和交流，了解兄弟院校的行政管理優(yōu)勢?？傊?，高校行政管理人員應主動通過各種方式或途徑進行行政工作方面的學習，使自己的專業(yè)理論知識和技能得到進一步提升。
3健全并完善服務型高校行政管理的規(guī)章制度
隨著高校教育的不斷變革與發(fā)展，各高校應根據(jù)本校實際情況，以服務型管理為前提，建立一套適合本校實施的行政管理的規(guī)章制度。首先，建立科學民主的決策權。例如，有關學校發(fā)展的重大決策等，應充分聽取廣大師生的意見和建議，有效地加強與師生間的溝通。通過實施民主決策權建立透明化制度，加強師生對行政管理人員的信任感。其次，建立部門服務制度，主要體現(xiàn)在各職能部門之間要明確工作職責和內容，確保高校行政管理的有效進行。最后，建立并完善服務承諾制度。讓廣大師生了解行政工作人員的職能，增強廣大師生對行政工作人員的監(jiān)督化管理，一旦行政工作人員出現(xiàn)違規(guī)違紀現(xiàn)象，將根據(jù)具體情節(jié)的嚴重程度進行嚴肅處理，從而使高校行政管理有章可循，賞罰分明。
4創(chuàng)建服務型高校行政管理考核制度
創(chuàng)建服務型高校行政管理考核制度有助于提高行政管理部門的服務質量，對行政工作人員起到一定的激勵作用，進而提高工作效率。在制定考核制度的過程中，應以學生、教師和科研人員為核心，將服務水平及師生滿意度作為衡量標準，有效地對行政管理部門服務效率進行合理評價，以此提高行政職能部門的工作能力和服務質量，推動高校行政管理的順利進行。
