時(shí)間：2023-03-22 17:46:45
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二、我國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法體系發(fā)展研究
第一，起步階段。
我國質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法起步于上世紀(jì)80年代，1998年國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局正式掛牌成立，標(biāo)志著我國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法的起步萌芽。此時(shí)國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督范圍包括工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、科學(xué)研究、貿(mào)易、國防等社會生產(chǎn)的方方面面。
第二，調(diào)整階段。
我國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法的發(fā)展并不是一番風(fēng)順的，其中經(jīng)過了一系列的調(diào)整改進(jìn)。1993年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中將國務(wù)院直屬的國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局調(diào)整為由國家經(jīng)貿(mào)委管理的直屬機(jī)構(gòu)。然而國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的工作職能并沒有發(fā)生太大的變化，與1988年的工作職能基本保持一致。
第三，改革階段。
隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體系的逐漸完善，我國政府管理體制面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，因此為提高國家行政管理工作效率，國家對相關(guān)的行政管理部門進(jìn)行了改革。此次改革中，國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局又重新升級成為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，其地位得到了大大提高，同時(shí)將技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督局的藥品質(zhì)量監(jiān)督職能與質(zhì)量糾紛仲裁職能劃分給其他專業(yè)機(jī)構(gòu)，并且在技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督局原有職能的基礎(chǔ)上增加了其他職能，從而使我國的技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督體系更加的專業(yè)化、全面化。
第四，發(fā)展壯大階段。
從2001年開始我國技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督管理局正式進(jìn)入快速發(fā)展階段。從2001年至今國家政府就在不斷的調(diào)整技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督管理局的職能地位，采取了分段監(jiān)管、品種監(jiān)管等更為優(yōu)化的監(jiān)督管理方式，同時(shí)通過立法等進(jìn)一步明確了技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督管理體系的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)利義務(wù)以及法律地位等，推動著我國技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政體系進(jìn)一步的發(fā)展。
三、完善我國技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系研究
1.我國技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系存在的問題。
雖然經(jīng)過多年的改進(jìn)發(fā)展，我國形成了較為完善的技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系，但是目前的行政執(zhí)法體系還存在一些問題。
第一，行政執(zhí)法的法律效力較弱。
目前我國制定了一系列的有關(guān)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系的法律法規(guī)。然而，我國對于違法質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理規(guī)范的企業(yè)或個(gè)人采取的處罰措施還是以罰款為主。但是一些企業(yè)違法經(jīng)營獲得的利潤遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于罰款數(shù)額，因此這些企業(yè)個(gè)人寧愿接受罰款處罰，卻不改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)質(zhì)量，從而導(dǎo)致質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督的行政執(zhí)法起不到預(yù)期效果，法律效力十分薄弱。
第二，執(zhí)法人員綜合素質(zhì)不高。
經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國已經(jīng)形成了一支較為專業(yè)的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法隊(duì)伍，但是目前的行政執(zhí)法隊(duì)伍還存在一些問題。部分執(zhí)法人員的政治思想覺悟不高，由于一些企業(yè)或個(gè)人在行政執(zhí)法時(shí)試圖通過賄賂執(zhí)法人員以避免處罰，因此一些素質(zhì)不高的行政執(zhí)法人員往往會包庇違法企業(yè)或個(gè)人，從而導(dǎo)致行政執(zhí)法很難取得預(yù)期效果。
2.完善技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系的措施。
第一，完善技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督的法律體系。
技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督法律法規(guī)必須符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體要求，只有這樣才能更好的規(guī)范社會經(jīng)濟(jì)市場，保證公民、企業(yè)或者組織的合法權(quán)益。具體來說，相關(guān)部門應(yīng)該加強(qiáng)對標(biāo)準(zhǔn)化法以及計(jì)量法的修訂完善，建立完善符合我國國情的并且與世界發(fā)展接軌的標(biāo)準(zhǔn)化體系，從而使得質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法有法可依，增強(qiáng)行政執(zhí)法的法律效力。
第二，完善技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體制。
任何行為都需要體制的約束，行政執(zhí)法也不例外，相關(guān)部門要結(jié)合我國社會發(fā)展的規(guī)律，針對現(xiàn)階段技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法的弊端制定完善的行政執(zhí)法體制，將行政處罰的權(quán)利集中統(tǒng)一起來，以提高行政執(zhí)法的效率。另外，要著力完善各級技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制，提高技術(shù)監(jiān)督部門的內(nèi)部管理工作水平。
第三，加強(qiáng)建設(shè)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法人才隊(duì)伍。
行政執(zhí)法部門要改革現(xiàn)有的用人機(jī)制，實(shí)行公開招考、擇優(yōu)錄取的人才選拔機(jī)制，同時(shí)要做到人盡其才，針對人才的能力特將其放在合適的崗位上，從而提高技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法的工作水平。另外，用人機(jī)構(gòu)還要定期對內(nèi)部人員進(jìn)行培訓(xùn)，統(tǒng)一組織人員進(jìn)行專業(yè)知識學(xué)習(xí)以及政治思想學(xué)習(xí)，提高內(nèi)部人員的綜合素質(zhì)，進(jìn)而提高技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法的工作水平。
經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，“發(fā)展是硬道理”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一切工作的出發(fā)點(diǎn)和最終目的，依法行政是手段，是保障經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展的措施和武器；同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又能為依法行政提供雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，依法行政不到位，或盲目執(zhí)法或曲解法律或有法不依，違背立法的原意與初衷，搞執(zhí)法的形式主義、教條主義，又會減緩甚至阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，二者相輔相承，不可偏廢。
二、存在的問題
改革開放二十幾年來，發(fā)展經(jīng)濟(jì)提高人民群眾生活水平的觀念，早已深入人心。“為官一任，造福一方”成為各級政府官員的夙愿，恨不得一夜之間奇跡就在身邊發(fā)生。但是，不可否認(rèn)“焦點(diǎn)訪談”中問題的大量存在，一些地方和部門在執(zhí)法和監(jiān)管中，執(zhí)法違法，亂查、亂扣、亂罰等，不僅破壞了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境，而且嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府及執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象，究其原因，主要有：
1、行政機(jī)關(guān)官本位思想嚴(yán)重。幾千年的封建社會使官本位思想根深蒂固，行政權(quán)力就可包容一切，這種觀念造就某些行政機(jī)關(guān)官老爺習(xí)氣泛濫，特權(quán)思想嚴(yán)重，對行政管理相對人的合法權(quán)益不尊重，缺乏為人民服務(wù)的意識，甚至故意壓制、剝奪其正當(dāng)權(quán)力。
2、行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員素質(zhì)底下。具體表現(xiàn)在：一是全心全意為人民服務(wù)的意識不強(qiáng)，唯上是從，唯利是從；二是“重實(shí)體，輕程序”，不告知、不聽取相對人的陳述申辯，甚至對相對人爭辯，認(rèn)為態(tài)度不好而加重處罰；其三，業(yè)務(wù)知識欠缺，趕不上時(shí)代步伐。
3、部分行政機(jī)關(guān)執(zhí)法動機(jī)不純、目的不當(dāng)。具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是受部門利益驅(qū)動，單純?yōu)楸静块T創(chuàng)收，用行政權(quán)力攫取不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益。二是單純?yōu)楸静块T人員出氣，用行政權(quán)力報(bào)復(fù)他人。三是單純?yōu)槟硢挝换蚰硞€(gè)人的利益，用行政權(quán)力為其助威開道。四是部分行政機(jī)關(guān)明知自己執(zhí)法行為違法，故意不給相對人留下把柄或提起行政訴訟的證據(jù)。
4、依法行政意識不強(qiáng)，執(zhí)法手段簡單、粗暴，為民服務(wù)思想淡薄。有些行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員工作作風(fēng)不扎實(shí)，不按法律規(guī)定的程序嚴(yán)格執(zhí)法。有的隨意擴(kuò)張權(quán)利，越位執(zhí)法，執(zhí)法不公，濫用查封扣押權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。在行政管理活動中，有些執(zhí)法人員不是本著管理、服務(wù)的目的，而是抱著挑毛病、耍特權(quán)、多罰款的心態(tài)，把法律賦予的權(quán)利，變成了罰款、謀私的工具。
三、幾點(diǎn)對策
1、克服官本位思想，強(qiáng)化依法行政觀念，加強(qiáng)“三個(gè)代表”思想的學(xué)習(xí)，端正執(zhí)法觀念，簡化辦事程序，把“保護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和根本目的，注重社會效果。
2、各級黨委、政府、上級業(yè)務(wù)主管部門要想法設(shè)法為行政機(jī)關(guān)正常的執(zhí)法活動提供有力保障和支持，做好后盾，并自覺規(guī)范好政府行為，堅(jiān)決杜絕為一己之利向行政機(jī)關(guān)下命令、遞條子、打招呼、開后門等干擾具體執(zhí)法活動的現(xiàn)象發(fā)生。
2以行政執(zhí)法重塑社會管理的意識
從概念上來講，社會管理是一個(gè)涵蓋內(nèi)容較大的系統(tǒng)，在某種層次上講還包含了文化的因素，其中所包含的事項(xiàng)眾多，需要管理的內(nèi)容比較繁雜。但是對于社會管理的意識來講，從內(nèi)涵的角度來講，卻有著與之較大的差別，相對來講范圍較窄。社會管理意識是一種主觀上的認(rèn)知行為，是一種意識領(lǐng)域的執(zhí)行思維，主要表現(xiàn)在社會公職人員以及行政主體在進(jìn)行社會管理的過程中所表現(xiàn)出來的一種思維認(rèn)知。社會管理的過程具有公眾性，公職人員在執(zhí)行的過程中，需要秉承公平、公正、公開的態(tài)度，從理性的角度出發(fā)，嚴(yán)格按照國家所賦予的權(quán)利來參與社會管理，但是很多時(shí)候恰恰出現(xiàn)了相反的現(xiàn)象，破壞了這種和諧，過多的將自己的情感片面的帶入工作中，為我國社會管理的意識造成了不良影響。這種行為的出現(xiàn)，對于社會公眾參與社會管理的意識造成了一定的打擊，大大的降低了參與的積極性，制約了社會公眾權(quán)利實(shí)現(xiàn)的職能，所以可以認(rèn)為，這是一種公權(quán)對私權(quán)壓制的行為。因此，我們必須以行政法意識構(gòu)造社會管理意識，我們必須樹立一種科學(xué)的社會管理意識，我們必須用行政法意識來統(tǒng)攝社會管理意識，我們必須對我國行政法意識中的陳舊部分進(jìn)行更新甚至創(chuàng)新。這樣便使行政法意識與社會管理意識予以統(tǒng)一。
現(xiàn)行行政執(zhí)法體制缺乏科學(xué)性與法治性，這主要表現(xiàn)在行政執(zhí)法權(quán)太分散，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置也比較混亂。在我國，行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織、企事業(yè)或政企合一的單位等都享有行政執(zhí)法權(quán)，而且各個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)之間缺乏必要的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致行政執(zhí)法職責(zé)不清、政出多門、各自為政。同時(shí)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政隸屬關(guān)系混亂，導(dǎo)致執(zhí)法不力。這種執(zhí)法體制現(xiàn)狀損害了執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威與效能。
2.行政執(zhí)法依據(jù)存在缺陷
行政行為可分為抽象行政行為和具體行政行為，抽象行政行為包括行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的行政立法行為和制定其他規(guī)范性文件的行為，抽象行政行為是具體行政行為產(chǎn)生的源泉。行政執(zhí)法作為一種最常見的具體行政行為，它所遵循的依據(jù)便是這些行政法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。這些依據(jù)存在違法或不當(dāng)?shù)热毕萸∪缢次廴?，因此而作的行政?zhí)法行為必然先天存在著缺陷。目前行政執(zhí)法依據(jù)存在的缺陷主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：第一，執(zhí)法依據(jù)滯后，存在許多真空領(lǐng)域，致使行政執(zhí)法無法可依；第二，執(zhí)法依據(jù)缺乏可操作性，法律法規(guī)的規(guī)定過于原則，對法律責(zé)任的規(guī)定過于籠統(tǒng)。第三，行政執(zhí)法依據(jù)相互沖突，影響了行政執(zhí)法的有效開展。第四，作為行政執(zhí)法主要依據(jù)的低效力層次的規(guī)范性文件存在著嚴(yán)重的違反法律法規(guī)的現(xiàn)象。
3.執(zhí)法違法現(xiàn)象嚴(yán)重
我國長期以來處于人治社會，在法律工具論和法律虛無主義的影響下，法律很難建立起自己的權(quán)威。在地方利益、部門利益以及小集體利益，甚至個(gè)人利益的驅(qū)使下，執(zhí)法者往往對法律缺乏應(yīng)有的尊重，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。當(dāng)前我國行政執(zhí)法中典型的違法行為主要表現(xiàn)在濫用、超越職權(quán)；、行賄受賄、錢權(quán)交易；執(zhí)法態(tài)度不認(rèn)真，不重視保護(hù)公民權(quán)利等方面。近來頻繁出現(xiàn)的以暴力抗執(zhí)法事件與違法執(zhí)法存在著很大的關(guān)系。
4.短期執(zhí)法行為突出
短期執(zhí)法行為主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，“運(yùn)動型”執(zhí)法現(xiàn)象突出。我們經(jīng)常聽到所謂“專項(xiàng)行動”、“百日行動”等執(zhí)法行為，這些行為似潮起潮落，缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，影響了行政執(zhí)法的效果。第二，“封殺性”執(zhí)法行為突出。如某地煤礦發(fā)生了瓦斯爆炸事故，傷亡嚴(yán)重，當(dāng)?shù)卣銓⒃摰厮忻旱V關(guān)閉、整頓，以圖“一禁了之”。這種“封殺性”執(zhí)法顯然有悖于行政執(zhí)法程序，也很難從根本上達(dá)到行政執(zhí)法的目的。
5.行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全
首先，在行政系統(tǒng)內(nèi)，除行政監(jiān)督有獨(dú)立的組織系統(tǒng)外，對具體行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，通常是由行政執(zhí)法部門自己負(fù)責(zé)進(jìn)行的，執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督兩種職能沒有分離，這樣，在本位主義和局部利益面前，很難真正自覺樹立自律機(jī)制。
其次，從外部來說，即從執(zhí)政黨、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、民眾及輿論對行政執(zhí)法的監(jiān)督來說，由于黨政不分，黨的監(jiān)督也變成了內(nèi)部監(jiān)督而異化，“家法”取代“國法”的監(jiān)督顯得無力。而各級權(quán)力機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督制度尚末建立、健全，使得人大的執(zhí)法監(jiān)督職能未能落到實(shí)處。同時(shí)，由于目前法院在人事、經(jīng)費(fèi)等方面受制于地方過多，因此，在監(jiān)督行政執(zhí)法過程中，它的行政審判活動受到太多的過問，使得有些地方法院的審判活動帶有明顯的地方保護(hù)主義傾向，大大弱化了司法監(jiān)督作用。民眾相對于執(zhí)法機(jī)關(guān)來說處于弱勢地位，很難對行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。
6.行政執(zhí)法人員素質(zhì)堪憂
行政執(zhí)法隊(duì)伍處于行政管理的第一線，其人員素質(zhì)的高低直接影響到行政執(zhí)法的效果。就我國目前行政執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)而言，還不能完全適應(yīng)改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。主要表現(xiàn)在：一是行政執(zhí)法理念滯后。有些行政執(zhí)法人員依法行政意識淡漠，缺乏理性的公民權(quán)利本位的現(xiàn)代法治精神，出現(xiàn)行政執(zhí)法依人不依法、依權(quán)不依法的局面和法律虛無主義的思想傾向。二是行政執(zhí)法人員法律知識匱乏，執(zhí)法水平低；三是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在進(jìn)人、用人、考核、任免、獎(jiǎng)懲等方面均末完全納入法制化的軌道，使得一些不適合做行政執(zhí)法工作的人員進(jìn)入行政機(jī)關(guān)；四是有的行政執(zhí)法人員受個(gè)人主義、拜金主義、享樂主義思想的影響及各種社會關(guān)系的羈絆，超越、。五是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將執(zhí)法任務(wù)委托給社會人員，“編外”人員大量充斥著執(zhí)法機(jī)關(guān)。
二、改進(jìn)與完善行政執(zhí)法的策略
1.進(jìn)一步完善行政立法
首先，要加強(qiáng)完善行政立法，健全與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政法律、法規(guī)體系，使行政執(zhí)法有法可依，對于目前已有的立法，要補(bǔ)正其存在的缺陷，使立法更加科學(xué)完善，符合客觀實(shí)際，增強(qiáng)法律、法規(guī)的可操作性，以便促進(jìn)立法與執(zhí)法的相互協(xié)調(diào)。同時(shí)嚴(yán)格監(jiān)督和審查其它規(guī)范性文件，將其它規(guī)范性文件的制定和執(zhí)行納入法治軌道。
其次，已有的法律、法規(guī)發(fā)生沖突的的時(shí)候，要注意平衡，良法應(yīng)該適用，惡法應(yīng)該被排除在適用之外，否則兩個(gè)法同時(shí)適用，將會導(dǎo)致兩個(gè)執(zhí)法部門就同一事件作出完全相反的決定。
另外，制定和實(shí)施統(tǒng)一規(guī)范行政工作程序的《行政程序法》和規(guī)范政務(wù)公開的《行政公開法》，以及便于實(shí)施行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的《行政強(qiáng)制法》是目前的當(dāng)務(wù)之急。
2.改革現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制
為確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)合法、公開、公正、高效執(zhí)法，就要結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步明確職能部門的權(quán)責(zé)，對于不具備相應(yīng)執(zhí)法權(quán)能的組織，應(yīng)該一律清退出行政執(zhí)法領(lǐng)域。盡快建立行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法責(zé)任制度，明確執(zhí)法權(quán)限和崗位職責(zé)，嚴(yán)格考評。在進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置同時(shí)，積極推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)，緩解重復(fù)執(zhí)法的矛盾。如成立綜合行政執(zhí)法總局，作為國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，與省、市、區(qū)的行政執(zhí)法局和執(zhí)法所形成一種垂直領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，減少地方行政機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法工作的不當(dāng)干預(yù)。
3.建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督制度
就外部監(jiān)督而言，首先，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法監(jiān)督檢查，完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體制的改革，實(shí)行執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的職能分離。其次，進(jìn)一步完善審判監(jiān)督，實(shí)行司法體制改革，強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位，保障法院獨(dú)立行使審判權(quán)，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。最后，加強(qiáng)社會監(jiān)督，實(shí)行行政公開，增強(qiáng)公眾對行政執(zhí)法的參與，建立一種有效的事中監(jiān)督途徑，加強(qiáng)新聞輿論的監(jiān)督與群眾監(jiān)督。
從內(nèi)部監(jiān)督來看，應(yīng)建立健全行政執(zhí)法責(zé)任、錯(cuò)案追究制、行政執(zhí)法公示制、評議考核制等制度，進(jìn)一步完善和落實(shí)對規(guī)范性文件和重大具體行政行為的備案審查，及時(shí)糾正不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件和違法、不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為。進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度，各級政府及相關(guān)部門要嚴(yán)格依法辦理每一個(gè)行政復(fù)議案件。監(jiān)察、審計(jì)等專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)要切實(shí)履行職能，恪盡職守、敢于碰硬。將行政執(zhí)法中的違法或不當(dāng)行為，盡可能在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決。
4.努力提高行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)
第一，要使行政執(zhí)法人員不斷增強(qiáng)法治意識，樹立法律高于一切，法律至上的觀念。正確處理好嚴(yán)格執(zhí)法和自由裁量權(quán)的關(guān)系，堅(jiān)持合理性原則，正確行使自由裁量權(quán)。第二，要更新行政執(zhí)法理念?，F(xiàn)代法治是以制約權(quán)力和保障權(quán)利為核心，公民不僅是權(quán)利的主張者和維護(hù)者，同時(shí)也必然是理性精神自我約束和定位的自律者，對義務(wù)和責(zé)任的服從與承擔(dān)不再是外在強(qiáng)制的表現(xiàn)，更重要的是公民理性存在形式和實(shí)現(xiàn)權(quán)利主張的必要條件，國家存在的根本目的就是在于使公民享有更大的限度的個(gè)人自由和權(quán)利。進(jìn)一步限制、減少并最終取消各種行政執(zhí)法中的群眾運(yùn)動式的做法，充分賦予并發(fā)揮行政職能部門日常管理和執(zhí)法的規(guī)范性操作的作用。第三，要建立和完善各項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，對現(xiàn)有的行政執(zhí)法人員進(jìn)行業(yè)務(wù)知識、法律知識的培訓(xùn)并使之制度化，以強(qiáng)化行政執(zhí)法人員依法行政的觀念和意識，提高依法行政的自覺性。同時(shí)，要對現(xiàn)有的行政執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行認(rèn)真整頓，通過民主評議、社會監(jiān)督、考試考核等方式，把那些不稱職、不適應(yīng)行政執(zhí)法工作的人員，堅(jiān)決清理出行政執(zhí)法隊(duì)伍。第四，要加強(qiáng)和完善行政執(zhí)法隊(duì)伍管理的制度建設(shè)。錄用行政執(zhí)法人員要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，公平競爭，擇優(yōu)錄用，切實(shí)把住進(jìn)人關(guān)，打破“平均主義”、“大鍋飯”等弊端，形成“強(qiáng)者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好竟?fàn)帣C(jī)制。
綜上所述，面對依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的客觀要求，我國必須下決心對行政立法、執(zhí)法的體制、監(jiān)督系統(tǒng)及其執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行深入改革，才能使我國的行政執(zhí)法水平有一個(gè)較大的提高，以利于社會主義政治、經(jīng)濟(jì)和社會的全面發(fā)展。
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二、參照司法實(shí)踐判斷稅務(wù)行政執(zhí)法活動的正確性
例如，《稅收征管法》第六十三條規(guī)定：“……稅務(wù)機(jī)關(guān)通知申報(bào)而拒不申報(bào)或者進(jìn)行虛假納稅申報(bào)，……”。什么是稅務(wù)機(jī)關(guān)通知申報(bào)？過去稅務(wù)實(shí)踐工作中有三種看法：一是在納稅人不申報(bào)的情況下稅務(wù)機(jī)關(guān)必須書面通知其申報(bào)；二是稅收征管法本身就規(guī)定了納稅人只要是發(fā)生納稅義務(wù)就應(yīng)當(dāng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)納稅，也就是說稅收征管法的出臺就是通知了；三是認(rèn)為在辦理稅務(wù)登記時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)同時(shí)要辦理稅種登記，告訴納稅人應(yīng)該繳哪些稅，如何繳稅等等，這個(gè)過程就是一種通知。那么究竟上述哪個(gè)觀點(diǎn)是正確的呢？目前有關(guān)稅收法律法規(guī)對此并無具體規(guī)定，但最高人民法院在2002年11月出臺了《最高人民法院關(guān)于審理偷稅抗稅刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》。該司法解釋第二條對上述問題做了具體解釋：“稅務(wù)機(jī)關(guān)通知申報(bào)”分三種情況：一是納稅人、扣繳義務(wù)人已經(jīng)依法辦理稅務(wù)登記或者扣繳稅款登記的即為稅務(wù)機(jī)關(guān)通知申報(bào)；二是依法不需要辦理稅務(wù)登記的納稅人，必須經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法書面通知其申報(bào)；三是尚未依法辦理稅務(wù)登記、扣繳稅款登記的納稅人、扣繳義務(wù)人，也必須經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法書面通知其申報(bào)的。該司法解釋是對刑法二百零一條偷稅罪的解釋，明顯不能作為稅務(wù)行政執(zhí)法的法律依據(jù)。而稅收法律、法規(guī)對上述問題又沒有做具體規(guī)定，那么在稅務(wù)實(shí)踐工作中應(yīng)該參照《最高人民法院關(guān)于審理偷稅抗稅刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》來理解上述問題。司法解釋實(shí)際上就是對司法實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，司法解釋一旦出臺，下級人民法院應(yīng)當(dāng)按照執(zhí)行。也就是說，司法機(jī)關(guān)就是按照上述司法解釋理解上述兩個(gè)問題的，這就是司法實(shí)踐。所以稅務(wù)機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中根據(jù)上述司法實(shí)踐來判斷什么是稅務(wù)機(jī)關(guān)通知申報(bào)，在司法實(shí)踐中是站得住腳的。
在稅收檢查執(zhí)法過程中，除了要多掌握相關(guān)書面的法律知識，多看稅收方面的案例之外，還應(yīng)該多看民事、刑事方面的案例。通過這些案例可以把握法官、檢察官對相關(guān)問題是如何理解的。另外，在稅收執(zhí)法過程中稅務(wù)機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)多與法官、檢察官溝通。因?yàn)榉ü?、檢察官對稅收政策和會計(jì)制度并不如稅務(wù)人員熟悉，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)多向法官、檢察官多介紹稅收法律法規(guī)和會計(jì)法律法規(guī)的規(guī)定，使其對涉稅案件的理解更準(zhǔn)確。
三、對稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政權(quán)力從嚴(yán)把握，對納稅人的義務(wù)從寬把握
稅收法律體系明確了征納雙方在稅收分配活動中的權(quán)利和義務(wù)，但有些權(quán)利和義務(wù)明確得不是很具體，那么在這種情況下應(yīng)當(dāng)如何把握征納雙方在稅收分配活動中的權(quán)利和義務(wù)又成了一個(gè)重要問題。解決這個(gè)問題的原則應(yīng)當(dāng)是：對稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政權(quán)力從嚴(yán)把握，對納稅人的義務(wù)從寬把握。例如，《稅收征管法》第三十八條規(guī)定：“個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬維持生活必需的住房和用品，不在稅收保全措施的范圍之內(nèi)?！睆淖置胬斫猓胺鲳B(yǎng)”是指同輩之間的一種幫助關(guān)系，而不包含老人和兒童。對老人應(yīng)當(dāng)是用贍養(yǎng)，對兒童應(yīng)該是用撫養(yǎng)。最高人民法院關(guān)于合同法的司法解釋第十二條也是這么理解的。那么能據(jù)此說明上述《稅收征管法》的規(guī)定就不包含老人和兒童了嗎？很明顯是不能這么理解的。再有，什么是家屬？《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》第六十條對此做了含糊的解釋：稅收征管法第三十八條、第四十條、第四十二條所稱個(gè)人所扶養(yǎng)家屬，是指與納稅人共同居住生活的配偶、直系親屬以及無生活來源并由納稅人扶養(yǎng)的其他親屬。根據(jù)這個(gè)規(guī)定好象是不共同居住的配偶就不是納稅人的家屬了？那么對“個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬”應(yīng)如何理解呢？正確的理解應(yīng)當(dāng)是：納稅人的配偶以及符合下列三個(gè)條件的其他人，三個(gè)條件是：一是與納稅人共同居住生活；二是無生活來源；三是由納稅人扶養(yǎng)。只要是符合這三個(gè)條件的，不管與納稅人是什么關(guān)系都應(yīng)當(dāng)是納稅人的家屬。
四、合理理解稅務(wù)行政執(zhí)法依據(jù)
法律條文是死的，如何在稅收執(zhí)法過程中運(yùn)用法律條文這就需要依靠稅務(wù)行政執(zhí)法人員根據(jù)不同的事實(shí)合理理解運(yùn)用了。那么稅務(wù)行政執(zhí)法人員對稅收法律條文的理解是否正確就直接關(guān)系到征收權(quán)力的落實(shí)和納稅人利益的保護(hù)。
例如，《稅收征管法》第三十八條規(guī)定：“稅務(wù)機(jī)關(guān)有根據(jù)認(rèn)為從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人有逃避納稅義務(wù)行為的，可以在規(guī)定的納稅期之前，責(zé)令限期繳納應(yīng)納稅款”。這個(gè)規(guī)定的宗旨是為了保全稅款不至流失，即為一種稅收保全措施，也就是賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)在特定條件下的提前征收權(quán)力。提前征收畢竟是對納稅人權(quán)益的合法侵犯，但如果錯(cuò)誤地運(yùn)用了這個(gè)權(quán)力則是對納稅人權(quán)益的非法侵犯了。提前征收的前提是：稅務(wù)機(jī)關(guān)有根據(jù)認(rèn)為從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人有逃避納稅義務(wù)行為。那么什么是“有根據(jù)”認(rèn)為呢？一種說法是有一定線索，另一種說法是有證據(jù)。根據(jù)一定的線索作出符合邏輯的判斷可能會發(fā)生什么，那是將來可能會發(fā)生的事，也就是說根據(jù)一定的線索作出符合邏輯的判斷可能會發(fā)生什么這只能是一種可能，或者說有跡象，但并不一定就會發(fā)生，那就更不是行為了。因?yàn)樾袨槭钦诎l(fā)生或者過去已經(jīng)發(fā)生過的，將來可能會發(fā)生的那是跡象。《稅收征管法》第三十八條明確的前提條件是有逃避納稅義務(wù)行為，所以，“有根據(jù)”就不能理解為是有線索就可以了，而應(yīng)當(dāng)理解為有一定的證據(jù)，但也不能理解為要有充分的證據(jù)，因?yàn)槎悇?wù)機(jī)關(guān)要掌握充分的證據(jù)可能需要相當(dāng)長的時(shí)間，而提前征收的目的就是為了及時(shí)防止稅款流失，如果等到收集到納稅人逃避稅款的充分證據(jù)后也就失去了提前征收的必要了。
五、正確認(rèn)識和理解各級稅務(wù)機(jī)關(guān)和地方政府的涉稅文件
人無完人，都難免犯這樣那樣的錯(cuò)誤。法律、法規(guī)、規(guī)章和各種規(guī)范性文件也都是由人制定出來的，所以也難免存在一些問題，有些可能是出于某種目的有意識地出臺的錯(cuò)誤的文件，例如有些地方政府違反法律法規(guī)出臺的擅自減免稅的規(guī)定等。所以稅務(wù)執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識和理解各級稅務(wù)機(jī)關(guān)和地方政府的涉稅文件，對那些已經(jīng)出臺的稅收方面的各種文件應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究其合法性，以避免執(zhí)行錯(cuò)誤的文件導(dǎo)致納稅人合法權(quán)益的損害，導(dǎo)致不必要的行政訴訟，甚至于執(zhí)法犯法。
那么如果稅務(wù)執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)有關(guān)規(guī)定是錯(cuò)誤的該怎么辦呢？對此，《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》和《公務(wù)員法》已做了明確規(guī)定?！抖愂照鞴芊▽?shí)施細(xì)則》第三條第一款規(guī)定：任何部門、單位和個(gè)人作出的與稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定一律無效，稅務(wù)機(jī)關(guān)不得執(zhí)行，并應(yīng)當(dāng)向上級稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告?！豆珓?wù)員法》第五十四條規(guī)定：公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
六、細(xì)節(jié)決定成敗
細(xì)節(jié)并不一定就決定成敗，但成敗關(guān)鍵就在于細(xì)節(jié)。目前，在稅務(wù)行政執(zhí)法人員思想中有這么一種普遍的想法，就是：我就這么做了也沒有出現(xiàn)什么問題啊。對的，納稅人不告的確是沒有問題，但納稅人把稅務(wù)機(jī)關(guān)告上法庭后那些細(xì)節(jié)就成了決定稅務(wù)行政訴訟勝敗的關(guān)鍵了。在稅務(wù)行政執(zhí)法過程恰恰又有很多方面的細(xì)節(jié)，如果對這些細(xì)節(jié)稍不注意就又可能導(dǎo)致稅務(wù)行政決定的失效，導(dǎo)致稅務(wù)行政復(fù)議或者稅務(wù)行政訴訟案件的發(fā)生。如某稅務(wù)稽查局所作出的《稅務(wù)處理決定書》中有個(gè)數(shù)據(jù)與事實(shí)不符，打印校對時(shí)也沒有發(fā)現(xiàn)，依法送達(dá)納稅人后，納稅人發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問題，把稅務(wù)機(jī)關(guān)告上了法庭，最后法庭判決該處理決定與事實(shí)嚴(yán)重不符，作出撤消該處理決定的判決。再如，某稅務(wù)所對納稅人作出了稅務(wù)行政處罰決定并依法送達(dá)后，納稅人在三個(gè)月內(nèi)既不履行，也不申請稅務(wù)行政復(fù)議，也不向法院，稅務(wù)所根據(jù)《稅收征管法》第八十八條第三款的規(guī)定對納稅人采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，在《稅收強(qiáng)制執(zhí)行決定書》上是加蓋該稅務(wù)所還是該稅務(wù)所所屬的縣級稅務(wù)機(jī)關(guān)的公章呢？對此很多稅務(wù)執(zhí)法人員認(rèn)同應(yīng)該加蓋縣級稅務(wù)機(jī)關(guān)的公章，因?yàn)槎悇?wù)行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行都應(yīng)該經(jīng)縣以上稅務(wù)局批準(zhǔn)。如果在《稅收強(qiáng)制執(zhí)行決定書》上加蓋的是縣以上稅務(wù)局的印章，則說明這次稅收強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)法主體即是該稅務(wù)局。而《稅收征管法》第八十八條第三款規(guī)定：“……，作出處罰決定的稅務(wù)機(jī)關(guān)可以采取本法第四十條規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行措施，……”。可見，強(qiáng)制執(zhí)行的主體應(yīng)當(dāng)是“作出處罰決定的稅務(wù)機(jī)關(guān)”，也就是說，誰作出的處罰決定應(yīng)當(dāng)由誰實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行措施，而上述稅務(wù)行政處罰是由稅務(wù)所作出的，所以對稅務(wù)所作出的稅務(wù)行政處罰決定強(qiáng)制執(zhí)行的主體也應(yīng)當(dāng)是該稅務(wù)所。
七、執(zhí)法程序要合法
作為稅務(wù)行政執(zhí)法的法律依據(jù)的稅收法律體系既包括實(shí)體法也包括程序法。稅收實(shí)體法主要是指各稅種的法律法規(guī)，稅收程序法主要是《稅收征管法》和《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》?！抖愂照鞴芊ā泛汀抖愂照鞴芊▽?shí)施細(xì)則》對稅款征收、稅務(wù)管理和稅務(wù)檢查的程序做了具體規(guī)定，在稅務(wù)行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《稅收征管法》和《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的程序進(jìn)行。在稅務(wù)行政執(zhí)法過程中，不管稅收實(shí)體法運(yùn)用得如何正確，只要是執(zhí)法程序上發(fā)生錯(cuò)誤都會導(dǎo)致稅務(wù)行政訴訟的敗訴。以往的事實(shí)證明，很多稅務(wù)行政訴訟案件的敗訴敗就敗在執(zhí)法程序違法方面。
八、行必有法
過去大家都很注意：有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。那么在稅務(wù)行政執(zhí)法中還應(yīng)當(dāng)注意“行必有法”，也就是說每一項(xiàng)稅務(wù)行政執(zhí)法活動都應(yīng)當(dāng)找到法律依據(jù)。沒有法律依據(jù)的稅務(wù)行政行為都是越權(quán)行政，稅務(wù)機(jī)關(guān)不得為之。因?yàn)槎悇?wù)行政權(quán)力是屬于公權(quán)力，而公權(quán)力的特點(diǎn)即是法無明確規(guī)定不得為之。所以衡量某一稅務(wù)行政執(zhí)法活動是否有法律效力關(guān)鍵就看其是否有法律依據(jù)。
但是，與依法治國的要求相比，公安機(jī)關(guān)在辦理行政案件程序規(guī)范化建設(shè)上還存在不足，主要有：一是長期缺乏統(tǒng)一的辦理行政案件程序規(guī)定。公安行政執(zhí)法部門多、領(lǐng)域廣，現(xiàn)有執(zhí)法程序規(guī)定比較零散，缺乏嚴(yán)密統(tǒng)一的程序規(guī)定，影響了公安行政執(zhí)法質(zhì)量；二是現(xiàn)有辦理行政案件程序規(guī)定還不完善，有些內(nèi)容與現(xiàn)行法律，特別是行政處罰法不盡一致，有些規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，為隨意執(zhí)法留下了法律空間。上述不足在一定程度上導(dǎo)致了公安機(jī)關(guān)在辦理行政案件中出現(xiàn)受案不規(guī)范、違法調(diào)查取證、濫用強(qiáng)制措施、越權(quán)處罰、執(zhí)行不當(dāng)?shù)葐栴}。這些問題，不僅直接影響了公安機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量，侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，而且損害了法律的尊嚴(yán)和公安機(jī)關(guān)的形象?！冻绦蛞?guī)定》對公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，并與現(xiàn)有的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)辦理復(fù)議案件程序規(guī)定》一起構(gòu)成了完整的公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案程序體系，是公安執(zhí)法程序規(guī)范化建設(shè)的重大舉措。
一、公安執(zhí)法過程中依然存在的問題
執(zhí)法指的是一定的國家機(jī)關(guān)按照法律、法規(guī)和規(guī)章賦予的權(quán)限將國家立法機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范付諸實(shí)施的活動。包括行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的職務(wù)活動均屬于執(zhí)法的范疇。建立社會主義法治國家固然要重視立法工作，但更要重視執(zhí)法環(huán)節(jié)。法律制定頒布后，能否得到執(zhí)行是社會主義法治國家能否建立的關(guān)建。現(xiàn)行法律的執(zhí)法就面臨嚴(yán)重的問題。首先是以權(quán)壓法，以言代法的現(xiàn)象依然存在。有的執(zhí)法機(jī)關(guān)不是嚴(yán)格依法辦事，而是濫用法律賦予的權(quán)力，超越法定職權(quán)范圍，亂處罰、亂罰款、亂收費(fèi)，擅自越權(quán)執(zhí)法。其次是執(zhí)法不到位，定性不準(zhǔn)確。部分執(zhí)法人員不嚴(yán)格執(zhí)法，程序混亂，工作不認(rèn)真履行職責(zé)，敷衍草率，使違法者有可乘之機(jī)，鉆法律空子，進(jìn)行不合法行為，擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序，損害經(jīng)營者的合法權(quán)益。如一些無證經(jīng)營者，受執(zhí)法單位個(gè)別人的庇護(hù)，有恃無恐，不繳稅費(fèi)，獲取暴利，破壞了經(jīng)濟(jì)秩序。再次，違法者得不到應(yīng)有的制裁，喪失了法律的權(quán)威。目前由于執(zhí)法力度不夠，執(zhí)法環(huán)境較差，使得違法者得不到應(yīng)有的制裁。案件久拖不決，致使民事糾紛案件激化為刑事案件。一些執(zhí)法部門，對自已有利的事情爭著管，特別是涉及罰款處理的案件。而對自已沒有利的事情則嫌麻煩，互相推諉不愿意管。最后，導(dǎo)致執(zhí)法工作阻力重重。有的當(dāng)事人自持靠山強(qiáng)硬，拒不執(zhí)行公安機(jī)關(guān)的處理決定；有的還無理取鬧，抗拒執(zhí)法，甚至毆打執(zhí)法民警。
二、影響公正、合理執(zhí)法的原因
（一）執(zhí)法不能順應(yīng)形勢發(fā)展
中國加入WTO，成為世貿(mào)組織成員，要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，如此必須建立一套既適用WTO運(yùn)行規(guī)則，又符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要的法律體系?，F(xiàn)在大家都普遍對加入WTO的中國經(jīng)濟(jì)形勢表示樂觀，認(rèn)為面臨了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。公安執(zhí)法人員知道，在WTO的新規(guī)則下，對中國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域會帶來新沖擊，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化又影響到政治、文化、治安等諸多因素的發(fā)展趨勢。在新規(guī)則、新環(huán)境、新趨勢下，我們認(rèn)為對公安執(zhí)法帶來的首先是公安機(jī)關(guān)和人民警察執(zhí)法思想、觀念上的挑戰(zhàn)。一是執(zhí)法環(huán)境發(fā)生了變化。隨著國際貿(mào)易活動的增多，國內(nèi)外投資、經(jīng)商、旅游、探親、訪問等活動頻繁，加速了中國并入經(jīng)濟(jì)全球化，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的犯罪也勢必與國際經(jīng)濟(jì)犯罪接軌，呈現(xiàn)量多、雜、廣的特點(diǎn)，這些因素都改變了我們所處的環(huán)境。二是執(zhí)法內(nèi)容更加廣泛。以外國人、國際貿(mào)易單位為相對方的執(zhí)法量加大、范圍更廣。面對違法犯罪活動復(fù)雜的趨勢，如利用現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)知識所進(jìn)行的犯罪，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)犯罪、國際金融詐騙等科技含量較高、專業(yè)化手段突出的犯罪增多，跨國經(jīng)濟(jì)犯罪活動、國際恐怖活動和非法移民活動等更加突出。保護(hù)的客體也將增多。三是執(zhí)法要求更高。有人說WTO規(guī)則，是“游戲”規(guī)則，其實(shí)它更是“合同”規(guī)則。如有一項(xiàng)透明度原則，要求所有成員國制定的政策不能隨意更改，即使修改也必須經(jīng)別國同意，就是說不能有“內(nèi)部規(guī)定”之類的法律法規(guī)，要求成員國在其境內(nèi)的執(zhí)法必須統(tǒng)一、公正。因而在處理國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易糾紛、案件等過程中，更強(qiáng)調(diào)依條約辦事、依法辦案，執(zhí)法的程序性、實(shí)體性規(guī)定更加嚴(yán)格。四是公安執(zhí)法中存在的薄弱問題更加突出。公安機(jī)關(guān)人民警察在執(zhí)法中存在的按老一套辦案、按領(lǐng)導(dǎo)指示辦事的“經(jīng)驗(yàn)”做法；重實(shí)體輕程序、重口供輕調(diào)查研究等證據(jù)意識不強(qiáng)的心理；存在狹隘的地方保護(hù)主義，對WTO等國際法律知識不了解、認(rèn)為關(guān)系不大等缺乏全局觀念、國際訴訟意識；存在的特權(quán)思想，不重視保障單位、公民平等權(quán)等等。這些問題，與目前的政治、經(jīng)濟(jì)形勢不相適應(yīng)，影響到了公安執(zhí)法的正確實(shí)施。
（二）執(zhí)法條件落后，執(zhí)法人員素質(zhì)不高
執(zhí)法人員的職業(yè)道德水平不高，到執(zhí)法機(jī)關(guān)辦事常遇到“門難進(jìn)，臉難看，話難聽，事難辦”的現(xiàn)象；還有的執(zhí)法人員素質(zhì)低下，貪圖享樂，吃請受賄。為一些違法者逃脫法律的制裁，成了金錢和人情的俘虜，，徇私枉法。
執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與市場經(jīng)濟(jì)的要求相去甚遠(yuǎn)。一是部分執(zhí)法人員文化程度不高，尤其是基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員表現(xiàn)更為突出。其中具有大專以上文化程度的只占少數(shù)，法律專業(yè)畢業(yè)的人員更少。二是執(zhí)法隊(duì)伍的知識結(jié)構(gòu)不合理。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)建立的過程中，經(jīng)濟(jì)糾紛大量出現(xiàn)，要求執(zhí)法人員不僅要懂法律，還要懂經(jīng)濟(jì)、懂外語。而實(shí)際懂法律、懂經(jīng)濟(jì)、懂外語的人不多，三者兼而有之的就更少。三是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，科技的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)交往頻繁，社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系日趨復(fù)雜，違法犯罪手段也更加先進(jìn)和隱秘，要求執(zhí)法人員有過硬的業(yè)務(wù)能力。而現(xiàn)在執(zhí)法人員業(yè)務(wù)技能還有相當(dāng)差距。
執(zhí)法條件也有很大的局限性。有的執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員不足，難以完成日益繁重的執(zhí)法任務(wù)，雇用非公務(wù)員執(zhí)法的情況比比皆是。使用這些業(yè)務(wù)不精通，素質(zhì)不高，責(zé)任心不強(qiáng)的人員，不可能提高執(zhí)法效益。有的執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)緊缺，執(zhí)法人員的工資都不能如期發(fā)放，調(diào)查差旅費(fèi)由個(gè)人墊支，辦案經(jīng)費(fèi)不能保障，辦案很難及時(shí)到位。有的執(zhí)法機(jī)關(guān)辦公條件落后，在外執(zhí)法靠借其他單位的車輛，辦理業(yè)務(wù)沒有采用先進(jìn)設(shè)備，難以適用辦案要求。
（三）公安隊(duì)伍法治觀念不強(qiáng)的主要表現(xiàn)
目前，人民群眾在充分肯定公安機(jī)關(guān)為打擊刑事犯罪及維護(hù)社會穩(wěn)定而做出的巨大奉獻(xiàn)犧牲的同時(shí)，對公安隊(duì)伍意見最大、最集中的就是各種各樣的執(zhí)法問題，深究其原因主要是法治觀念不強(qiáng)造成的。突出表現(xiàn)在以下幾方面：
（1）法律至上觀念不強(qiáng)，執(zhí)法犯法
作為執(zhí)法者，應(yīng)該懂得甚至熟悉法律也應(yīng)該知道違法犯罪要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的后果。但由于在市場經(jīng)濟(jì)條件下法律至上觀念不強(qiáng)、防腐拒變意志力不夠堅(jiān)定導(dǎo)致極少數(shù)民警執(zhí)法犯法。近些年來我們隊(duì)伍中相繼發(fā)生了民警違法犯罪的事情，有貪污受賄、有挪用公款、有為犯罪分子通風(fēng)報(bào)信、有幫助犯罪分子逃避處罰、有的甚至參與綁架。
（2）人權(quán)保障觀念不強(qiáng)，刑訊逼供屢禁不止
少數(shù)民警法律意識、證據(jù)意識淡薄，以管人者自居，根本不把執(zhí)法對象的權(quán)利放在眼里，隨心所欲。耍特權(quán)、抖威風(fēng)，在審訊時(shí)，辱罵、體罰違法犯罪嫌疑人，甚至搞刑訊逼供，違反規(guī)定，濫用槍支警械。
（3）違反法定程序，隨意執(zhí)法
有的民警辦事不注重按法定程序辦，重實(shí)體法、輕程序法，認(rèn)為只要執(zhí)法行為實(shí)際效果合法，違反法定程序無關(guān)緊要。有的民警對法律法規(guī)一知半解，對法律條款不能正確把握，于是不按規(guī)定向當(dāng)事人公開辦事程序，對法定程序隨意理解，還在程序上刁難當(dāng)事人，自己喜歡怎辦就怎辦，各行其是。例如個(gè)別民警在訊問犯罪嫌疑人時(shí)沒有履行告知程序。
嫌疑人、受處罰人反映偵查人員訊問時(shí)沒有首先訊問是否有犯罪行為、并告知陳述或辯解的權(quán)利。另外有的民警在糾正交通違章開具處罰決定書時(shí)沒有按實(shí)際違反條款處罰，而是根據(jù)違章者的態(tài)度表現(xiàn)隨意處罰。
（4）群眾觀念不強(qiáng)，不認(rèn)真依法履行職責(zé)
有的民警未能牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的宗旨觀念和深刻體會“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來到群眾中去”的實(shí)質(zhì)，仍然在執(zhí)法活動中存在推諉、拖延、弄權(quán)瀆職的行為。
三、公正執(zhí)法的對策
(一)加強(qiáng)法治觀念樹立穩(wěn)固牢靠的法治思想
（1）樹立法律至上觀念
我國憲法明確規(guī)定，全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。法律至上是文明社會法治發(fā)展進(jìn)程中提出的重要口號和基本原則之一。其意在強(qiáng)調(diào)法律在整個(gè)社會規(guī)范體系中具有至高無上的地位，其它任何社會規(guī)范都不能否定法律的效力或與法律相沖突，是法治社會的主要特征，實(shí)現(xiàn)法治的核心要素。法律至上的核心，是憲法至上，憲法的精髓在于控制權(quán)力以保障權(quán)利。在法律面前人人平等，是法律至上的又一重要內(nèi)涵，法律不僅在老百姓之上，也在所有官員之上，在國家最高權(quán)力者之上?！皣覚C(jī)關(guān)對法無明文規(guī)定的行為都不能去做”，是國家機(jī)關(guān)及其工作人員的一項(xiàng)重要行為準(zhǔn)則。執(zhí)政黨也必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。我國在立法上取得了很大的進(jìn)展，初步解決了有法可依的問題，但實(shí)際上，法律還未能真正成為權(quán)力產(chǎn)生、運(yùn)行的源泉、依據(jù)和界限，法與權(quán)的較量，往往是以權(quán)代法。由此可見，中國的法治建設(shè)是一個(gè)樹立法律權(quán)威的歷程，要求全體社會成員都依照法律辦事，法律成為社會最重要的行為規(guī)范，尤其是執(zhí)法人員，要確立和堅(jiān)定法律信仰，增強(qiáng)法律至上觀念，嚴(yán)格公正執(zhí)法，自覺接受法律制度的約束，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
（2）樹立人權(quán)保障觀念
人權(quán)保障是法治國家的顯著標(biāo)志。人權(quán)權(quán)利范圍的大小與保護(hù)程度好壞是一個(gè)國家進(jìn)步與文明程度的重要表現(xiàn)。國家的進(jìn)步過程，也是人權(quán)內(nèi)容不斷豐富、發(fā)展的過程。國家由非法治國家向法治國家的轉(zhuǎn)換，也是人權(quán)內(nèi)容與保護(hù)的一次飛躍。人權(quán)保障狀況的良好與否是區(qū)別法治國家與非法治國家的顯著標(biāo)志。法治國家與非法治國家的區(qū)別，不是法治國家中沒有侵犯人權(quán)的事件發(fā)生，而僅是在于：法治國家侵犯人權(quán)的事件相對較少；侵犯人權(quán)的事件一旦發(fā)生，即能獲得依法處理——侵權(quán)者會受到應(yīng)有制裁，受害者能獲得應(yīng)有保護(hù)。人民是國家的主體，是國家一切權(quán)力的來源，也是國家權(quán)力的主體，公安人員所享有的一切權(quán)力源于人民授權(quán)。增強(qiáng)人權(quán)保障觀念，要求公安人員真正樹立人民權(quán)力至上，人民意志與利益高于一切，人權(quán)與公民權(quán)利神圣不可侵犯的觀念，以人民滿意不滿意、高興不高興、贊成不贊成、答應(yīng)不答應(yīng)為一切公安工作的出發(fā)點(diǎn)和行為準(zhǔn)則。
（3）樹立依法行政觀念
依法行政是法治國家的重要標(biāo)志。行政是國家行使權(quán)力的重要方式，是國家對社會進(jìn)行管理的基本途徑。由于行政權(quán)力具有與其它權(quán)力不同的獨(dú)特性質(zhì)，因此，在強(qiáng)調(diào)制約權(quán)力的同時(shí)，有必要對依法行政予以特別的重視。行政工作內(nèi)容最為豐富，涉及的社會范圍最為廣泛，與社會民眾的聯(lián)系最為密切，行政能否依法進(jìn)行，直接關(guān)系著一個(gè)國家能否實(shí)現(xiàn)法治。制約權(quán)力是從權(quán)力之外考查權(quán)力行使而提出的要求，側(cè)重于對權(quán)力的外在約束；依法行政是著眼于行政權(quán)力本身而對行政權(quán)力所提出的內(nèi)在要求。行政的內(nèi)容、形式、程序都應(yīng)當(dāng)依照法律的規(guī)定或要求進(jìn)行。依照法治原則，凡是在法律上沒有根據(jù)的行政行為就是違法行政，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律上的責(zé)任。而公安機(jī)關(guān)作為國家的重要行政執(zhí)法部門之一，除依法承擔(dān)刑事司法任務(wù)外，還承擔(dān)了大量的治安、交通、消防、戶籍、邊防、出入境、計(jì)算機(jī)安全保護(hù)等國家行政管理職能。這些行政管理職權(quán)的運(yùn)用，與社會公共利益和公民個(gè)人利益聯(lián)系十分密切。公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)，決定了公安機(jī)關(guān)在依法治國進(jìn)程中必將發(fā)揮十分重要的作用。公安行政管理活動點(diǎn)多、面寬、量大，任務(wù)繁重，僅行政復(fù)議條例頒布實(shí)施以來，全國公安機(jī)關(guān)辦理的行政復(fù)議案件就占總數(shù)的70%。從當(dāng)前面臨的形勢和任務(wù)來看，公安機(jī)關(guān)要完成維護(hù)社會政治穩(wěn)定和治安秩序，保障現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行的艱巨任務(wù)，處理解決好社會治安和隊(duì)伍建設(shè)中存在的突出問題，必須切實(shí)提高依法行政對策、加強(qiáng)公安工作重要性的認(rèn)識，從根本上轉(zhuǎn)變已不適應(yīng)行政執(zhí)法要求的傳統(tǒng)觀念、工作習(xí)慣和工作方法，在思想上和行動上增強(qiáng)法治觀念，以法律為準(zhǔn)繩，學(xué)會善于運(yùn)用法律手段來管理國家行政事務(wù)，行使管理職能，將思想和行動統(tǒng)一到依法治國、依法行政上來。
（4）增強(qiáng)法治觀念是貫徹“三個(gè)代表”的具體實(shí)踐
同志曾經(jīng)說過：“國家的憲法和法律是人民群眾意志的體現(xiàn)”，所以，“執(zhí)行憲法和法律，是按廣大人民群眾的意志辦事，是對人民意志的尊重”。同時(shí)展望新世紀(jì)的宏偉目標(biāo)，我們黨要永葆生機(jī)活力，必須始終代表先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求、代表中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向、代表中國最廣大人民的根本利益。同志提出的“三個(gè)代表”重要思想，是我們的立黨之本、執(zhí)政之基、力量之源，是永遠(yuǎn)保持黨的先進(jìn)性、戰(zhàn)斗力和創(chuàng)造性的行動指南。公安機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”的唯一途徑就是增強(qiáng)法治觀念，提高執(zhí)法水平，進(jìn)一步搞好社會治安綜合治理，維護(hù)社會政治穩(wěn)定，為人民群眾辦實(shí)事。實(shí)踐證明，社會治安綜合治理的每一項(xiàng)工作，都同“三個(gè)代表”的要求密切相關(guān)。通過防范和打擊各類違法犯罪活動，維護(hù)社會治安秩序和市場經(jīng)濟(jì)秩序，就能有力地推動先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展；通過增強(qiáng)法治觀念，掃除各種社會丑惡現(xiàn)象，抵制腐朽思想文化，不斷鏟除其藉以滋生的土壤，就能有效地促進(jìn)先進(jìn)文化的傳播；通過落實(shí)社會治安綜合治理的措施，切實(shí)保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，為廣大群眾安居樂業(yè)創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，就能更好地維護(hù)廣大人民的根本利益。
（二）增強(qiáng)法治觀念的主要措施
（1）建立科學(xué)、完善的公安法規(guī)體系
公安立法工作要按照黨的十五大提出的“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系”的總體要求，在保障立法質(zhì)量的前提下，加快立法進(jìn)程，爭取到2005年建成以人民警察法為主體，以公安刑事法規(guī)、治安保衛(wèi)法規(guī)、公安行政管理法規(guī)、公安組織人事法規(guī)、警務(wù)保障法規(guī)、監(jiān)督法規(guī)和國際警務(wù)合作法法規(guī)為主要門類，由公安法律、法規(guī)、規(guī)章和地方性公安法規(guī)、規(guī)章組成的比較完善的公安法規(guī)體系，基本上實(shí)現(xiàn)公安工作和隊(duì)伍建設(shè)都有法可依，有章可循，把各項(xiàng)公安工作和隊(duì)伍建設(shè)全面納入法制軌道。當(dāng)前公安立法的重點(diǎn)是制定和完善與人民警察法相配套的法規(guī)，力爭在三年左右時(shí)間，完成公安機(jī)關(guān)組織條例、治安管理處罰法、道路交通管理法等法律、法規(guī)的起草和修訂工作。公安立法要從實(shí)際需要出發(fā)，以憲法和法律為依據(jù)，遵循立法的規(guī)定，符合國家改革、發(fā)展和穩(wěn)定的決策，貫徹公開、公正、便民、利民的原則，堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合，保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)益。加強(qiáng)對公安法律、法規(guī)、規(guī)章和其它規(guī)范性文件的清理、修改、和廢止工作。地方公安法規(guī)、規(guī)章不得與國家法律和行政法規(guī)相抵觸，防止和杜絕地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義。嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)、規(guī)章上報(bào)備案制度。
（2）強(qiáng)化法律知識學(xué)習(xí)，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平
①強(qiáng)化法律知識學(xué)習(xí)
法律的不斷發(fā)展與完善，我們要有做到老學(xué)到老的思想，若不學(xué)法，不懂法，就容易造成執(zhí)法滯后于立法，更談不上依法行政了。因此公安機(jī)關(guān)要有計(jì)劃、有步驟、有針對性地組織民警進(jìn)行多種形式的法律學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。在各種業(yè)務(wù)培訓(xùn)中，都應(yīng)當(dāng)有法律課程，保證民警的法律素質(zhì)與其承擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)相適應(yīng)。要針對不同部門、警種和執(zhí)法崗位的實(shí)際需要，實(shí)行民警執(zhí)法資格考試制度。要進(jìn)一步提高民警的法制觀念，增強(qiáng)服務(wù)意識、訴訟意識、證據(jù)意識、程序意識、監(jiān)督意識和人權(quán)意識，養(yǎng)成自覺守法、嚴(yán)格依法辦事的習(xí)慣。例如針對部分民警辦案過程中“重實(shí)體、輕程序”和搜集證據(jù)上存在的問題，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常組織民警到法院旁聽法院庭審，學(xué)習(xí)如何收集有效證據(jù)的知識；到檢察院觀摩、學(xué)習(xí)、熟悉法律程序。
②加強(qiáng)道德教育
法律是靠人來執(zhí)行的，法律秩序也是靠人來維持的。由于法律是以強(qiáng)制形式規(guī)范行為的手段，只能解決“不敢”、“不準(zhǔn)”的問題，卻無法解決“不想”、“不愿”的問題，也就是說，法治難以觸及人的思想問題，無法使人在內(nèi)心深處形成一道防御犯罪的堤壩。一個(gè)人思想有問題，價(jià)值觀出現(xiàn)偏差，對于違法之事，雖一時(shí)“不敢”，但難以保證其長久“不敢”。法治解決不了信仰、價(jià)值觀問題，而道德教育主要通過民警內(nèi)心的義務(wù)感、責(zé)任感、榮譽(yù)感來實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范行為，所以只有加強(qiáng)道德教育才能使民警樹立正確的信仰、價(jià)值觀、人生觀，并以其作為自己的行為指南。
③加強(qiáng)執(zhí)法人員的思想政治教育
執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)高低，執(zhí)法水平的優(yōu)劣，是關(guān)系到法律能否落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要采取多種手段和途徑，提高執(zhí)法人員的水平。要以“三個(gè)代表”思想為指導(dǎo)，培養(yǎng)熱愛黨、熱愛祖國、熱愛社會主義、熱愛人民的執(zhí)法人員。保證在執(zhí)法中，廉潔奉公，不徇私情，秉公辦案，做到定性準(zhǔn)確，量刑適當(dāng)；要把思想政治教育定期化，制度化，由專人負(fù)責(zé)，常抓不懈。通過思想政治教育，培養(yǎng)典型，以點(diǎn)帶面，全面提高。
（3）建立執(zhí)法責(zé)任追究和獎(jiǎng)懲機(jī)制
一要建立個(gè)人執(zhí)法檔案，對嚴(yán)格執(zhí)法、忠于職責(zé)、出色完成執(zhí)法任務(wù)的人員要給予獎(jiǎng)勵(lì)，對執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法犯法、徇私枉法者，進(jìn)行嚴(yán)肅懲處，并將處理情況載入檔案，晉級增資、提拔重用等都要與之掛鉤。要建立錯(cuò)案追究制度，從立案、偵查、審理到執(zhí)行，都要實(shí)行專人負(fù)責(zé)制，出現(xiàn)錯(cuò)案，一追到底，決不姑息，該獎(jiǎng)則獎(jiǎng)，該罰則罰。
二是提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。要加強(qiáng)法律學(xué)科教育，非法律專業(yè)的學(xué)生也應(yīng)增設(shè)法律選修課。適當(dāng)提高執(zhí)法人員的待遇，以吸引優(yōu)秀大學(xué)生從事執(zhí)法工作。要把住執(zhí)法人員的入口關(guān)，同時(shí)定期進(jìn)行考核，考核不合格的，堅(jiān)決調(diào)離執(zhí)法機(jī)關(guān)。
（三）加強(qiáng)法律監(jiān)督機(jī)制、完善公安執(zhí)法監(jiān)督制度，強(qiáng)化公安執(zhí)法監(jiān)督
憲法和法律、法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了許多對公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度。進(jìn)一步完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制要把警務(wù)公開作為一項(xiàng)制度長期堅(jiān)持下去。
應(yīng)強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。人大及常委會的立法任務(wù)繁重，法律監(jiān)督的力量不足。為此有必要把法律委員會分設(shè)立法委員會和監(jiān)督委員會，專門進(jìn)行法律執(zhí)行的監(jiān)督工作，輔助人大常委會行使法律監(jiān)督權(quán)，對司法活動和行政執(zhí)法活動實(shí)行法律監(jiān)督，借鑒西方質(zhì)詢制度的經(jīng)驗(yàn)，定期召開監(jiān)督委員會對執(zhí)法機(jī)關(guān)的質(zhì)詢和答復(fù)，監(jiān)督本階段的執(zhí)法活動，糾正違法行為，制約執(zhí)法行為的隨意性；建立定期執(zhí)法檢查制度，由法律監(jiān)督委員會定期組織執(zhí)法檢查，翻閱案卷，聽取報(bào)告，審查執(zhí)法情況，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問題，督促限期糾正，維護(hù)執(zhí)法權(quán)威。
到上世紀(jì)末，我們初步建立了社會主義法律體系，這在世界立法史上已經(jīng)形成了輝煌的一頁，與之相應(yīng)的執(zhí)法工作也不斷前進(jìn)。進(jìn)入二十一世紀(jì)，我們的國勢空前強(qiáng)盛，市場經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步推進(jìn)，改革開放不斷深入，足球出線，申奧成功，加入世貿(mào)，更加鼓舞了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的信心和決心。雖然當(dāng)前我們在立法和執(zhí)法的質(zhì)量上，時(shí)間上，人員的素質(zhì)上，與發(fā)達(dá)國家還有一定的差距，但是只要我們堅(jiān)持依法治國的方略，按照“三個(gè)代表”的思想要求，與時(shí)俱進(jìn)，開拓進(jìn)取，一定能夠使公正執(zhí)法落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)社會主義法治國家的目標(biāo)。為建造一支良好的公安執(zhí)法隊(duì)伍，樹立良好的公安執(zhí)法形象，勝利完成小康社會的宏偉目標(biāo)而努力奮斗!
參考文獻(xiàn)資料
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1、引言
氣象行政執(zhí)法是氣象主管機(jī)構(gòu)履行政府行政管理職能的重要方式之一,氣象主管機(jī)構(gòu)依法履行對外管理的過程中,氣象行政執(zhí)法主體是否適格,氣象行政執(zhí)法行為是否規(guī)范、合法,不僅對于維護(hù)氣象行政相對人具有直接利害關(guān)系,同時(shí)對維護(hù)氣象主管機(jī)構(gòu)的良好執(zhí)法形象也是至關(guān)重要的?！稓庀蠓ā返念C布實(shí)施,賦予氣象主管機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法權(quán),作為氣象行政執(zhí)法主體機(jī)關(guān),如何依法行政,保證氣象事業(yè)快速有序發(fā)展,有更高的具體要求。本文從氣象部門實(shí)際出發(fā),分析目前氣象行政執(zhí)法存在的問題,提出改進(jìn)、確立有效的氣象行政執(zhí)法行為的一些建議。
2、氣象行政執(zhí)法的解釋
氣象行政執(zhí)法是指氣象主管機(jī)構(gòu)基于氣象法律、法規(guī)的授權(quán),為實(shí)現(xiàn)公共利益,依法對相對人實(shí)施處理權(quán)、保障實(shí)施權(quán)等具體行政行為的總稱。具體體現(xiàn)為在氣象行政部門職權(quán)范圍內(nèi)依法實(shí)施監(jiān)督管理和依法查處違反活動,它是保證氣象法制建設(shè)的重要措施。
3、氣象行政執(zhí)法的特點(diǎn)
⑴行政性。氣象行政執(zhí)法是氣象主管機(jī)構(gòu)依據(jù)氣象法律、法規(guī)和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定,針對特定的行政相對人或事采取某種具體行政措施。
⑵程序性。氣象行政執(zhí)法既要執(zhí)行實(shí)體法,同時(shí)執(zhí)行程序法,任何一方面的欠缺都可能導(dǎo)致行政執(zhí)法無效。
⑶強(qiáng)制性。只要發(fā)現(xiàn)行政相對人違反行政法律規(guī)范,氣象主管機(jī)構(gòu)就可依法實(shí)施行政執(zhí)法行為。
⑷可訴性。氣象行政執(zhí)法一旦出錯(cuò),必然會直接損害相對人的合法權(quán)益。相對人為維護(hù)自身的合法權(quán)益必然會對氣象行政執(zhí)法行為提起復(fù)議、訴訟等。
⑸服務(wù)性。氣象行政執(zhí)法主體不但是管理者,還是服務(wù)者。其服務(wù)于氣象的公共性,服務(wù)于氣象的安全保障功能和服務(wù)于氣象的資源。
4、氣象行政執(zhí)法的依據(jù)
氣象行政執(zhí)法依據(jù)是指實(shí)施氣象行政執(zhí)法的法律依據(jù),按照法律效力等級由高到低的
順序排列氣象行政執(zhí)法的法律依據(jù)的順序應(yīng)當(dāng)是憲法、法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章。
⑴憲法。憲法是我國的根本大法,是一切執(zhí)法活動的依據(jù)。
⑵法律。包括基本法律和非基本法律,基本法律有《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》,這些法律為氣象行政執(zhí)法提供了程序上的依據(jù)。非基本法律有《氣象法》,是氣象行政執(zhí)法的實(shí)體依據(jù)。
⑶行政法規(guī)。行政法規(guī)是氣象行政執(zhí)法依據(jù)的重要組成部分,《人工影響天氣管理?xiàng)l例》對違反人工影響天氣作業(yè)規(guī)范或者操作規(guī)程、未按照批準(zhǔn)的空域和作業(yè)的時(shí)限實(shí)施人工影響天氣作業(yè)等行為由有關(guān)氣象主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰。《通用航空飛行管制條例》對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自升放、未按照批準(zhǔn)的申請升放無人駕駛自由氣球或者系留氣球等違法行為由有關(guān)氣象主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政處罰。
⑷地方氣象法規(guī)。是氣象行政執(zhí)法部門在本行政區(qū)域內(nèi)執(zhí)法的依據(jù)。
⑸氣象部門規(guī)章和地方政府氣象規(guī)章。這些規(guī)章對氣象主管機(jī)構(gòu)的行政主體資格和執(zhí)法范圍均做出了明確的規(guī)定。
5、氣象行政執(zhí)法的存在問題
⑴對氣象違法行為的性質(zhì)界定不夠準(zhǔn)確,存在處罰畏難情緒。氣象主管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員面對嚴(yán)格的處罰程序和相對人維權(quán)意識和水平的不斷提高,存在處罰畏難情緒,擔(dān)心處罰程序操作不當(dāng)引訟,從而出現(xiàn)了該罰不罰的現(xiàn)象。
⑵證據(jù)收集欠規(guī)范、完整。在實(shí)際工作中,執(zhí)法人員在大多數(shù)情況下僅依據(jù)對當(dāng)事人、證人的調(diào)查筆錄作出行政處罰決定,很少有在收集當(dāng)事人陳述后,圍繞違法行為的再行收集證人證言、制作現(xiàn)場勘驗(yàn)檢查筆錄等其他相關(guān)證據(jù)。而作為行政處罰主要判斷依據(jù)的調(diào)查筆錄由于只是一個(gè)獨(dú)立的的證據(jù)在沒有其他相關(guān)證據(jù)的印證下形成證據(jù)鏈的情況下,調(diào)查筆錄的效力就會受到質(zhì)疑。
⑶行政處罰受到的外部干擾大,執(zhí)法人員處罰顧慮多。隨著城市的不斷擴(kuò)展,使原先處于城市邊緣的氣象探測場被高層建筑所包圍,破壞氣象探測環(huán)境的行為時(shí)常發(fā)生,面對這類氣象違法行為,氣象主管機(jī)構(gòu)因?yàn)轭檻]政府或相關(guān)部門的關(guān)系而不敢執(zhí)法。
⑷氣象執(zhí)法崗位專業(yè)法律人員缺乏。執(zhí)法人員雖經(jīng)過省、市級的培訓(xùn),掌握有關(guān)法律、法規(guī),但面對嚴(yán)格的立案、調(diào)查、取證、定性、聽證、處罰程序沒有十分準(zhǔn)確的把握。
6、氣象行政執(zhí)法的規(guī)范建設(shè)
⑴以《氣象法》為依據(jù),抓緊完善地方性氣象法規(guī)體系建設(shè),制定與之相配套的地方性法規(guī)和規(guī)章,如涉及氣象災(zāi)害防御、氣象信息制作和、雷電管理等方面的內(nèi)容。
⑵更新執(zhí)法觀念,明確氣象行政處罰關(guān)系。氣象行政執(zhí)法人員要提高對行政處罰目的、意義和性質(zhì)的認(rèn)識,做到明確氣象行政執(zhí)法權(quán)威和維護(hù)相對人合法權(quán)益之間、氣象行政執(zhí)法與尊重相對人的人權(quán)、氣象行政執(zhí)法與構(gòu)建和諧社會的關(guān)系。
⑶合理使用自由裁量權(quán),確保氣象行政處罰內(nèi)容合法。慎重運(yùn)用行政處罰的自由裁量權(quán),做到執(zhí)法過程符合法定程序,對違法者的處理幅度適當(dāng),避免出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、權(quán)責(zé)脫節(jié)等現(xiàn)象。
⑷提高氣象行政執(zhí)法的技術(shù)水平。要對氣象違法行為進(jìn)行分類和整理,對每一類違法行為的性質(zhì)、特征和重要環(huán)節(jié),調(diào)查取證的程序、證據(jù)的保存和使用等問題加以明確,做到取證準(zhǔn)確、及時(shí)、合法、有效,確保處罰行為依據(jù)的違法事實(shí)確鑿、證據(jù)確實(shí)、充分。:
⑸全面提高氣象行政執(zhí)法人員的整體法律素質(zhì)。對氣象行政執(zhí)法人員圍繞行政處罰的基本知識、氣象法律法規(guī)和規(guī)章等內(nèi)容有針對性地開展法律知識培訓(xùn),提高法律素質(zhì)。
7、氣象行政執(zhí)法的發(fā)展方向
⑴執(zhí)法的重心基層化。執(zhí)法的重心應(yīng)當(dāng)放在地(市)級氣象主管機(jī)構(gòu)。省級氣象主管機(jī)構(gòu)主要是對地(市)級氣象主管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法進(jìn)行指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查以及查處影響重大的違法行為和跨區(qū)域的氣象違法案件。
⑵規(guī)范執(zhí)法程序,完善氣象行政許可流程和統(tǒng)一執(zhí)法文書格式,提高執(zhí)法工作效率和執(zhí)法質(zhì)量。
⑶執(zhí)法隊(duì)伍專職化,建立定期培訓(xùn)制度,提高執(zhí)法質(zhì)量?！笆鞘械臍庀笾鞴軝C(jī)構(gòu)要有3-5名專職氣象行政執(zhí)法人員;地(市)級氣象主管機(jī)構(gòu)要有2-4名專職氣象行政執(zhí)法人員;縣氣象主管機(jī)構(gòu)要2人以上兼職人員承擔(dān)本單位的氣象法制工作?！泵磕甓ㄆ谂e辦以氣象法律法規(guī)為主要內(nèi)容的培訓(xùn)班,使執(zhí)法人員做到“科學(xué)執(zhí)法、公正執(zhí)法、廉潔執(zhí)法、文明執(zhí)法”。
⑷執(zhí)法宣傳。通過“3•23”世界氣象日、“12•4”全國法律宣傳日、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信等渠道和形式,廣泛宣傳氣象法律法規(guī)和規(guī)章。努力把氣象法律、法規(guī)知識宣傳到社會的各方面,減少氣象違反案件的發(fā)生。
8、結(jié)束語
近年來，隨著服務(wù)行政意識在行政機(jī)關(guān)中的滲透與普及，行政機(jī)關(guān)紛紛尋找提高行政效率、增強(qiáng)行政效能和改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量、進(jìn)而改善行政機(jī)關(guān)自身與社會公眾關(guān)系的方法與途徑。行政執(zhí)法承諾制于是應(yīng)運(yùn)而生。行政執(zhí)法承諾制產(chǎn)生后，各行政機(jī)關(guān)紛紛效仿，一時(shí)間，“執(zhí)法承諾”成為新聞媒體的關(guān)注焦點(diǎn)[1].目前，行政執(zhí)法承諾制在運(yùn)行過程中雖取得了可喜的成績，但也暴露出一定的問題。[2]如何規(guī)范行政執(zhí)法承諾制的運(yùn)作已經(jīng)成為行政實(shí)踐中亟需解決的問題之一。筆者擬結(jié)合某些行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法承諾制的運(yùn)行情況，對該制度的幾個(gè)基本問題發(fā)表淺見，并求教于同人，以期澄清其性質(zhì)，并規(guī)范其運(yùn)作，最終實(shí)現(xiàn)實(shí)施行政執(zhí)法承諾制的初衷。
一、行政執(zhí)法承諾制的產(chǎn)生及基本含義
行政執(zhí)法承諾制是社會服務(wù)承諾制向縱深發(fā)展的結(jié)晶。為改善公共服務(wù)質(zhì)量，滿足社會公眾的合理需求，1994年春，山東省煙臺市建委率先推行社會服務(wù)承諾制，并取得了良好的社會效果。1995年5月，煙臺市政府在全市郵電、電業(yè)、交通、工商等12個(gè)部門推廣建委的經(jīng)驗(yàn)。1996年下半年，在全國鐵路、民航、交通、建設(shè)、郵電、內(nèi)貿(mào)、金融、電力、公安、工商等十大“窗口行業(yè)”，社會服務(wù)承諾制全面展開。從總體上看，社會服務(wù)承諾制主要應(yīng)用于三類服務(wù)行業(yè)，即壟斷行業(yè)（如郵電、鐵路、水電等）、非營利性公共服務(wù)業(yè)（如環(huán)衛(wèi)、路燈、公共文化設(shè)施等）和管制行業(yè)（如執(zhí)照發(fā)放等）。[3]在現(xiàn)階段，前兩類服務(wù)業(yè)不斷引進(jìn)企業(yè)化管理方式，這樣，在競爭機(jī)制的作用下，即使其未宣稱實(shí)行社會服務(wù)承諾制，服務(wù)質(zhì)量也明顯提高；唯有第三類服務(wù)業(yè)，基于其自身的特殊性，必須由行政機(jī)關(guān)來調(diào)控，而官本位思想的盛行就使得行政執(zhí)法活動成為社會服務(wù)承諾制的攻堅(jiān)重點(diǎn)。于是乎，行政執(zhí)法承諾制在社會公眾的關(guān)注下走向社會服務(wù)承諾制的前臺。
對于行政執(zhí)法承諾制的含義，理論界并沒有進(jìn)行過系統(tǒng)地探討。結(jié)合我國行政執(zhí)法承諾制的實(shí)踐，筆者認(rèn)為，該制度是行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)自律制度，指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，就自身應(yīng)予遵守的職業(yè)道德、執(zhí)法程序、執(zhí)法內(nèi)容等與職權(quán)相關(guān)事項(xiàng)向社會公開并做出承諾，并在違反承諾時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。就該描述性定義而言，有如下幾點(diǎn)應(yīng)予注意。
第一，該制度是與社會公眾的正當(dāng)權(quán)益密切相關(guān)的一項(xiàng)行政機(jī)關(guān)的自律制度。社會服務(wù)承諾制的實(shí)質(zhì)是“政府機(jī)關(guān)和公共服務(wù)部門，以自律的形式向社會宣布自己以新標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)的形式、質(zhì)量和違約責(zé)任等，是一種自我約束、自我激勵(lì)、自我剝奪的做法。”[4]作為一項(xiàng)自律制度，行政機(jī)關(guān)是否實(shí)行承諾制是其內(nèi)部事務(wù)，其它國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體或公民都無權(quán)干預(yù)。但是，在現(xiàn)代社會，國家的任務(wù)非常艱巨-“企圖回到純粹的自由放任政策，使國家縮減到僅執(zhí)行收稅員、警察和披戴甲胄的護(hù)衛(wèi)之類的老的最小的職能”，[5]已成為不可能的事；國家必須解決因人口增長、工業(yè)化、無產(chǎn)階級產(chǎn)生及都市化所肇始的僅憑社會成員個(gè)人的智識所無力解決的一系列社會問題，行政機(jī)關(guān)也必須提供滿足個(gè)人生活所需的服務(wù)行為。所以，社會公眾將國家（行政機(jī)關(guān)）視為自身謀求生存與發(fā)展的最佳保障，對行政機(jī)關(guān)的一言一行都寄予高度的信任。這樣，行政機(jī)關(guān)一旦向社會宣稱實(shí)行執(zhí)法承諾制，社會公眾就會根據(jù)承諾內(nèi)容對自身的行為進(jìn)行調(diào)整，以期在最短的時(shí)間內(nèi)獲得最大的利益。同樣，行政機(jī)關(guān)如果違反承諾，則必然傷害社會公眾的感情，并損害某些社會公眾的正當(dāng)權(quán)益。所以說，行政執(zhí)法承諾制是與社會公眾的正當(dāng)權(quán)益密切相關(guān)的一項(xiàng)行政機(jī)關(guān)的自律制度，為保障社會公眾的正當(dāng)權(quán)益，行政機(jī)關(guān)必須謹(jǐn)慎實(shí)施。
第二，行政機(jī)關(guān)的承諾以法律規(guī)定為界限，以承諾事項(xiàng)的可行性為內(nèi)在界限。法治行政的基本要求之一是各行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限必須由法律予以明確規(guī)定，即遵循職權(quán)法定原則。該原則是基于行政權(quán)具有擴(kuò)張性、易腐蝕性等特征，為保障行政相對人的合法權(quán)益而預(yù)設(shè)的一道屏障。因此，除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及行政規(guī)章外，任何規(guī)范性文件都無權(quán)對行政機(jī)關(guān)的職權(quán)作出規(guī)定，行政機(jī)關(guān)也無權(quán)創(chuàng)設(shè)新的執(zhí)法事項(xiàng)。所以，行政機(jī)關(guān)應(yīng)以法律規(guī)定作為承諾的界限，超越職權(quán)的承諾是無效的。除有界限外，行政執(zhí)法承諾還有內(nèi)在界限，即承諾事項(xiàng)的可行性。周知，執(zhí)法承諾得以存在的基礎(chǔ)是：立法機(jī)關(guān)無法對紛繁復(fù)雜的行政事務(wù)做出統(tǒng)一、明確、具體的規(guī)定，便通過運(yùn)用立法技巧-授予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)-將具體的法律適用問題轉(zhuǎn)嫁給具有豐富的行政經(jīng)驗(yàn)和行政技能的行政機(jī)關(guān)來解決：在遵守法律規(guī)定的前提下，行政機(jī)關(guān)可根據(jù)各類行政事務(wù)的特性和自身的執(zhí)法能力，確定相對具體的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)將自身確定的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)公之于眾，并宣布恪守此執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，就構(gòu)成了執(zhí)法承諾。行政機(jī)關(guān)重新確定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，是為了更加迅速有效地執(zhí)法，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。如果承諾的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不具有可行性，則這種承諾就成了美麗的謊言，在欺騙社會公眾的同時(shí)，損害了自身的形象，其惡劣影響不亞于行政違法。
第三，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對違諾行為承擔(dān)一定的責(zé)任。從承諾內(nèi)容來看，行政執(zhí)法承諾制的性質(zhì)是行政機(jī)關(guān)為有效行使職權(quán)而頒布的拘束其內(nèi)部人員的行政規(guī)則。一般認(rèn)為，行政規(guī)則是“為規(guī)律行政體系內(nèi)部事項(xiàng)而下達(dá)的命令，亦即行政機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)、或上級長官對所屬公務(wù)員，依其法定職權(quán)，為規(guī)范機(jī)關(guān)內(nèi)部秩序或運(yùn)作所為之規(guī)定，不直接對外發(fā)生效力，通常與人民的權(quán)利義務(wù)無直接關(guān)系?！盵6]行政規(guī)則“原則上可分成兩大類，第一種是作為規(guī)范行政內(nèi)部的行政事務(wù)，例如規(guī)定上、下班之時(shí)間，文書的處理，職務(wù)的，會客須知等等。第二種是針對執(zhí)行職務(wù)的細(xì)部規(guī)范，主要是對所涉及法令的解釋及執(zhí)行方面，所作的解釋。”[7]由于行政規(guī)則并不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此行政規(guī)則的制定不以法律的授權(quán)和對外公開為必要條件；即使公務(wù)員違反行政規(guī)則，也不必然導(dǎo)致行政行為的違法，行政機(jī)關(guān)也就無須對外承擔(dān)法律責(zé)任。但是，行政規(guī)則（尤其是第二類行政規(guī)則）一旦公開，并且其內(nèi)容有可能對社會公眾的權(quán)益產(chǎn)生影響的時(shí)候，有關(guān)行政機(jī)關(guān)就必須對違反該行政規(guī)則的行為承擔(dān)一定的法律責(zé)任。如在日本，行政規(guī)則有告示、指示、通知等三種形式，它們一般不具有法規(guī)的性質(zhì)，但當(dāng)用來“說明法律上的解釋、裁量的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定國民的權(quán)利義務(wù)，并且在官報(bào)上登載時(shí)”，[8]則具有了法規(guī)性質(zhì)，對它的違反就構(gòu)成了違法。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施承諾制的時(shí)候，往往直接宣稱“向社會公開承諾”，并且為了獲得社會公眾的監(jiān)督，都通過一定方式將承諾內(nèi)容向社會公開。考察執(zhí)法承諾的內(nèi)容可知，無論是違反所承諾的行政道德，還是違反所承諾的執(zhí)法期限，都可能損害社會公眾的精神利益和物質(zhì)利益。一旦損害成為現(xiàn)實(shí)，作為公眾信任的負(fù)責(zé)任的人們政府，行政機(jī)關(guān)應(yīng)就自身的違諾行為向受損害者承擔(dān)一定的責(zé)任。
在此仍值得一提的是，行政執(zhí)法承諾制與行政執(zhí)法責(zé)任制有本質(zhì)的區(qū)別：行政執(zhí)法責(zé)任制是行政機(jī)關(guān)將自身職權(quán)層層分解并最終落實(shí)到具體的公務(wù)員，當(dāng)行政行為違法或不當(dāng)時(shí)，根據(jù)最初確定的職責(zé)分工來追究公務(wù)員責(zé)任的工作制度。如《海南省行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施辦法》（1999年12月13日海南省人民政府第53次常務(wù)會議通過，2000年1月6日實(shí)施）第三條明確規(guī)定：“本辦法所稱行政執(zhí)法責(zé)任制是指各級行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)依照法定的管理權(quán)限，將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法權(quán)逐級分解到每個(gè)行政執(zhí)法崗位，實(shí)行量化管理，并對其進(jìn)行監(jiān)督、考評和獎(jiǎng)懲的工作制度?！盵9]可見，行政執(zhí)法責(zé)任制是一種純粹的自律制度，其內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的職責(zé)分工，與社會公眾的權(quán)益無任何直接關(guān)系，其對外公開的目的是希望社會公眾協(xié)助行政機(jī)關(guān)做好對公務(wù)員的監(jiān)督工作。相比較而言，行政執(zhí)法承諾制是一種特殊的自律制度，其內(nèi)容涉及到社會公眾的權(quán)益，對外承擔(dān)違諾責(zé)任的是行政機(jī)關(guān)，雖對內(nèi)也進(jìn)行責(zé)任的追究，但這已不是執(zhí)法承諾制的重心所在。目前，有些行政機(jī)關(guān)將行政執(zhí)法承諾制與行政執(zhí)法責(zé)任制同步運(yùn)行，甚至不作區(qū)分，這在理論上和實(shí)踐上都不是可取的。
二、我國行政執(zhí)法承諾制的現(xiàn)狀評析
行政執(zhí)法承諾制作為一項(xiàng)制度，一般應(yīng)包含下列內(nèi)容：承諾事項(xiàng)、承諾的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、違諾的責(zé)任。下面將結(jié)合行政執(zhí)法承諾制的基本含義和我國行政執(zhí)法承諾制的現(xiàn)狀，對上述內(nèi)容進(jìn)行評析。
（一）關(guān)于承諾的事項(xiàng)
承諾的事項(xiàng)范圍，直接關(guān)系到行政執(zhí)法承諾制的運(yùn)行區(qū)間和實(shí)施力度，是行政執(zhí)法承諾制必須解決的首要問題。
從實(shí)踐中看，行政機(jī)關(guān)承諾的事項(xiàng)主要涉及兩個(gè)方面，即服務(wù)承諾和工作承諾（可合稱執(zhí)法承諾）。如福建省《永春縣工商局的政務(wù)承諾制度》中，就把承諾事項(xiàng)限定為服務(wù)承諾和工作承諾。[10]
服務(wù)承諾主要涉及行政機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)的態(tài)度、著裝等內(nèi)容，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)與社會公眾之間之間提供服務(wù)與接受服務(wù)的新型“政府-社會伙伴關(guān)系”，雖有落俗套，但在中國這一官本位思想根深蒂固的國度，對提升行政相對人的主人翁意識有重要的促進(jìn)作用。從性質(zhì)上考察，服務(wù)承諾主要是對行政道德的承諾。行政道德在我國古代稱為“官德”，專指“國家行政工作人員在其行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)過程中，應(yīng)遵循的具有行政工作職業(yè)特征的道德原則和規(guī)范”。[11]在不同的國家和不同的歷史時(shí)期，行政道德的內(nèi)容存在著一定的差異。在我國的現(xiàn)階段，由于行政工作人員“不論職位高低，都是人民的勤務(wù)員，我們所做的一切，都是為人民服務(wù)”[12]，所以，“為人民服務(wù)”構(gòu)成了行政道德的核心。圍繞此核心，各行政機(jī)關(guān)可根據(jù)自身的職權(quán)進(jìn)行一定的具體化。這一系列的具體化，都是行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格自律的表現(xiàn)，并且有利于社會公眾獲得優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，因此法律可不予干預(yù)。
工作承諾主要涉及對行政機(jī)關(guān)所享有的職權(quán)的承諾。如《濱?？h地方稅務(wù)局執(zhí)法服務(wù)承諾制》中明確規(guī)定：“服務(wù)內(nèi)容：1稅務(wù)登記。2發(fā)票領(lǐng)購。3納稅申報(bào)。4接受舉報(bào)。5稅務(wù)咨詢?！盵13]前文已述，行政機(jī)關(guān)在做出承諾時(shí)，應(yīng)以法定職權(quán)為界限，遵守職權(quán)法定原則。前例中，雖然實(shí)行行政執(zhí)法承諾制的行政機(jī)關(guān)并沒有違反“職權(quán)法定原則”-它只是在重復(fù)法定的職權(quán)-但是，這種規(guī)定方式在公民法律意識淡薄、官本位思想濃厚的現(xiàn)狀下，卻可能產(chǎn)生一定的副作用：淡化了法律在行政執(zhí)法中的功能。法律是行政執(zhí)法的依據(jù)，也是依法行政的保障。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對其法定的執(zhí)法內(nèi)容進(jìn)行承諾時(shí)，不了解相關(guān)法律的公眾容易產(chǎn)生誤解，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)可以對自己的職權(quán)范圍進(jìn)行設(shè)定。這樣，不僅法律在行政執(zhí)法中的地位無法顯現(xiàn)，而且行政機(jī)關(guān)的職權(quán)也可能被夸大。不過，對行政職權(quán)的重復(fù)，也有其正面效應(yīng)：至少能使社會公眾明確特定行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，并依此請求獲得相應(yīng)的法律服務(wù)，從而使承諾制起到法制宣傳的作用。而且，離開了承諾事項(xiàng)，行政執(zhí)法承諾制將成為一副空殼，根本無法運(yùn)作。對這一對矛盾，筆者認(rèn)為可通過如下途徑解決：規(guī)定承諾事項(xiàng)時(shí)，在重復(fù)法定職權(quán)的同時(shí)，明確規(guī)定該職權(quán)的法律依據(jù)。作這樣的修正，除能夠解決上述矛盾外，還有利于社會公眾在行政機(jī)關(guān)違反承諾時(shí)獲得更多的法律救濟(jì)途徑（如，明確了法律依據(jù)后，可根據(jù)行政機(jī)關(guān)的違諾情節(jié)，除向做出承諾的行政機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)外，思考能否向人民法院申請司法救濟(jì)）。
在承諾事項(xiàng)問題上，應(yīng)注意承諾事項(xiàng)的明確性。雖然，行政管理涉及到社會公眾生活的方方面面，但各個(gè)行政機(jī)關(guān)之間有明確的職責(zé)分工，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行承諾時(shí)，應(yīng)對自身的職權(quán)做出精確的表述。這是因?yàn)?，承諾事項(xiàng)的摸棱兩可，不僅可能增加行政機(jī)關(guān)的工作量，而且可能使應(yīng)得到服務(wù)的社會公眾因行政機(jī)關(guān)執(zhí)法能量的有限而得不到有效的服務(wù)，最終將行政機(jī)關(guān)頻頻推上違諾者的尷尬境地。[14]（二）關(guān)于執(zhí)法的承諾標(biāo)準(zhǔn)
執(zhí)法的承諾標(biāo)準(zhǔn)是行政執(zhí)法承諾制的核心。正是執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的重新設(shè)定，顯示了行政機(jī)關(guān)盡職盡責(zé)地為人民服務(wù)的本質(zhì)，并且給社會公眾帶來了一系列具體的利益。但，承諾標(biāo)準(zhǔn)與法定標(biāo)準(zhǔn)是什么關(guān)系呢？二者發(fā)生沖突時(shí)如何處理？理論上講，承諾標(biāo)準(zhǔn)必須以法定標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，是法定標(biāo)準(zhǔn)的具體化，法定標(biāo)準(zhǔn)是承諾標(biāo)準(zhǔn)的邊界。當(dāng)承諾標(biāo)準(zhǔn)違反法定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，承諾標(biāo)準(zhǔn)不能產(chǎn)生法律上的抗辯權(quán)，即行政機(jī)關(guān)不能以行為雖違反法定標(biāo)準(zhǔn)、但未違反承諾標(biāo)準(zhǔn)而主張不承擔(dān)法律責(zé)任。
從實(shí)踐中看，行政執(zhí)法的承諾標(biāo)準(zhǔn)主要涉及執(zhí)法期限問題。在該問題上，各行政機(jī)關(guān)的承諾方式主要有三種，一是遵循法定的標(biāo)準(zhǔn)，如《濱?？h地方稅務(wù)局執(zhí)法服務(wù)承諾制》規(guī)定：“納稅人對稅務(wù)機(jī)關(guān)的處理決定不服并申請行政復(fù)議的，于60日內(nèi)作出復(fù)議決定?！盵15]這一規(guī)定與我國《稅收征收管理法》第56條的規(guī)定相同。二是在法定的自由裁量空間內(nèi)選定一時(shí)間點(diǎn)作為承諾的執(zhí)法期限，并對相關(guān)法律的規(guī)定予以明確說明。如《漳州市工商行政管理局政務(wù)服務(wù)承諾制度》規(guī)定，工商行政管理局“1、辦理企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)登記，凡手續(xù)齊全符合條件的，自受理之日起2個(gè)工作日（法定10日）辦完。2、企業(yè)設(shè)立申請登記、變更登記、注銷登記、凡手續(xù)齊全符合條件的，自受理之日起7個(gè)工作日（法定30日）、分局10個(gè)工作日內(nèi)辦完?！盵16]三是在法律未規(guī)定執(zhí)法期限的情況下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)自身的情況確定一執(zhí)法期限。如《消防服務(wù)承諾》規(guī)定：“接出警：夏天40秒，冬天50秒將車駛出車庫，轄區(qū)（半徑5公里）5分鐘內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場。”[17]
在上述三種對執(zhí)法期限的規(guī)定方式中，第一種方式是對法定標(biāo)準(zhǔn)的重復(fù)，其進(jìn)步意義及局限性與前述工作承諾中重復(fù)法定職權(quán)相同。其它兩種方式實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)擁有并行使自由裁量權(quán)的體現(xiàn)，是行政機(jī)關(guān)自設(shè)的行政規(guī)則。該行政規(guī)則的制定和實(shí)施，并不會給社會公眾帶來不利影響，甚至能給社會公眾帶來預(yù)期的利益，因此法律不應(yīng)干預(yù)太多-法律應(yīng)加以控制的僅在于：首先，在指明承諾標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)指明法定標(biāo)準(zhǔn)，為社會公眾尋求適當(dāng)?shù)木葷?jì)途徑奠定基礎(chǔ)。其次，確保承諾標(biāo)準(zhǔn)的可行性，防止各行政機(jī)關(guān)在互相攀比中使執(zhí)法承諾制成為海市蜃樓。而且，在承諾標(biāo)準(zhǔn)不具可行性的情況下，行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)對違諾行為承擔(dān)責(zé)任，這樣，最終受到損害的將是國家利益。
（三）關(guān)于違諾責(zé)任
行政機(jī)關(guān)在違反執(zhí)法承諾后，應(yīng)該承擔(dān)一定的責(zé)任，這在理論上并不是難以立足的。但在實(shí)踐中，各行政機(jī)關(guān)的規(guī)定卻千差萬別：有的不做任何規(guī)定，如江門市《道路交通事故處理公開承諾》所顯示的承諾制度，它僅涉及交警的行為準(zhǔn)則，對違反承諾的后果只字未提；[18]有的不作具體規(guī)定，只公開處理投訴的機(jī)構(gòu)及其地址、聯(lián)系電話，如《惠州市環(huán)境保護(hù)局社會服務(wù)承諾》在規(guī)定了一系列執(zhí)法期限后，專門規(guī)定了違諾投訴電話，[19]但對具體的處理內(nèi)容不予涉及；有的則予明確規(guī)定。在明確規(guī)定違諾責(zé)任的情況下，主要涉及如下事項(xiàng)：
第一，責(zé)任的承擔(dān)者和接收者：責(zé)任自負(fù)是法治原則的基本要求，即任何行為主體應(yīng)對自己的行為負(fù)責(zé)，承擔(dān)因該行為所引起的法律后果。對行政執(zhí)法承諾制而言，做出承諾的是行政機(jī)關(guān)，接收承諾的是與其職權(quán)相關(guān)聯(lián)的公民、法人或其它組織，因此，在行政機(jī)關(guān)違反承諾時(shí)，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)向有關(guān)社會主體承擔(dān)一定的違諾責(zé)任。至于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部責(zé)任的追究，是完全屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的事項(xiàng)，或者說是行政執(zhí)法責(zé)任制所應(yīng)考慮的問題。即從理論上講，違諾責(zé)任是行政機(jī)關(guān)向特定的社會公眾承擔(dān)的責(zé)任，相對于違諾人員向行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的內(nèi)部責(zé)任而言，是一種外部責(zé)任。但實(shí)踐中，違諾責(zé)任的的承擔(dān)主體和接收主體主要有三類情形：一是由實(shí)行行政執(zhí)法承諾制的行政機(jī)關(guān)向有關(guān)社會主體承擔(dān)違諾責(zé)任；二是由違諾的工作人員向其所在的行政機(jī)關(guān)及行為所涉及的社會主體承擔(dān)責(zé)任，如《淮陰市地方稅務(wù)局執(zhí)法服務(wù)承諾》規(guī)定“地稅人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)違反上述承諾的，發(fā)現(xiàn)一次罰款10－20元；對造成直接經(jīng)濟(jì)損失的，由責(zé)任人賠償；情節(jié)嚴(yán)重的將依法追究責(zé)任?！盵20]同時(shí)，有的行政機(jī)關(guān)在追究責(zé)任人的違諾責(zé)任的同時(shí)，也追究行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任，如《青田縣農(nóng)業(yè)局公開承諾自律制度》在規(guī)定了對責(zé)任人的一系列處罰措施后，規(guī)定“在處罰責(zé)任人的同時(shí)，單位領(lǐng)導(dǎo)也進(jìn)行適當(dāng)處罰?！盵21]三是由違諾人員對其所在的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，而不對行政機(jī)關(guān)之外的社會主體承擔(dān)任何責(zé)任。如福建省《永春縣物價(jià)局社會服務(wù)承諾》中規(guī)定，“加強(qiáng)監(jiān)督檢查，保證承諾事項(xiàng)落到實(shí)處。工作人員掛牌上崗，明確各自職責(zé)，逐級負(fù)責(zé)。對不履行社會服務(wù)承諾制度的，要視情節(jié)分別進(jìn)行批評、教育，造成不良后果的要進(jìn)行嚴(yán)肅處理，故意刁難造成違諾事實(shí)二次的工作人員，調(diào)換工作崗位，因責(zé)任心不強(qiáng)造成工作延誤事實(shí)二次的工作人員，當(dāng)年不得評為先進(jìn)個(gè)人?！盵22]在上述規(guī)定中，除第一規(guī)定符合行政執(zhí)法承諾制的本質(zhì)要求外，都存在一定的問題。這些問題主要表現(xiàn)為：一是將行政執(zhí)法承諾制與行政執(zhí)法責(zé)任制等同，忽略了違諾責(zé)任的對外性，將違諾責(zé)任的重點(diǎn)放在了對內(nèi)部行政人員責(zé)任的追究上。二是將行政機(jī)關(guān)工作人員視為承諾主體，由其對社會公眾承擔(dān)違諾責(zé)任，而事實(shí)上，社會公眾信任的是做出承諾的行政機(jī)關(guān)，而非該行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的某個(gè)工作人員。并且，由違諾人員承擔(dān)外部責(zé)任，將使社會公眾因受違諾人員薪金的限制而致正當(dāng)權(quán)益得不到有效、充分的保障，且使行政工作人員因責(zé)任超負(fù)荷而壓抑自身的積極、主動與創(chuàng)新精神。當(dāng)然，若不對違諾人員進(jìn)行相應(yīng)的懲罰，違諾人員可能無視此承諾，因此也應(yīng)追究違諾人員的責(zé)任。不過，對違諾人員而言，他兼具外部行政法律關(guān)系的代言人和內(nèi)部行政法律關(guān)系的當(dāng)事人的雙重身份，所以，在責(zé)任的追究上，應(yīng)理清關(guān)系，逐一落實(shí)。
第二，責(zé)任的內(nèi)容：責(zé)任的內(nèi)容應(yīng)與違諾造成的損害相適應(yīng)。對行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的違諾責(zé)任而言，應(yīng)考慮違諾給特定的社會主體所造成的損害，包括精神損害和物質(zhì)損害。在承諾事項(xiàng)中，執(zhí)法期限的承諾往往與特定社會主體的物質(zhì)利益相關(guān)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對違諾造成的直接損失承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任；對違反行政道德的，可予賠禮道歉，并根據(jù)具體情節(jié)，酌情承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。如《服務(wù)承諾》中規(guī)定“掛牌服務(wù)，文明用語，發(fā)生爭吵賠款50元，責(zé)任人下崗學(xué)習(xí)3個(gè)月?！盵23]（對違諾人所承擔(dān)的內(nèi)部責(zé)任而言，應(yīng)與其主觀過錯(cuò)程度相掛鉤，并以防止再次違諾為指導(dǎo)思想，因此在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的同時(shí)，應(yīng)與辭退、降級等職位的變遷相呼應(yīng)-本文不予詳細(xì)討論）。
第三，責(zé)任的追究：綜觀各行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法承諾制，在違諾責(zé)任的追究上，多通過有關(guān)社會主體的投訴或舉報(bào)，然后由實(shí)行行政執(zhí)法承諾制的行政機(jī)關(guān)依據(jù)承諾進(jìn)行追究。筆者認(rèn)為，對內(nèi)部責(zé)任而言，依據(jù)具有內(nèi)部拘束力的行政規(guī)則由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行追究并無不妥。對違諾責(zé)任而言，社會公眾申請法律保護(hù)的理由是什么呢？尤其在行政行為違反承諾但不違反法律規(guī)定的情況下，社會公眾如何獲得法律的保護(hù)？大陸學(xué)者在這一方面的探討尚有欠缺，而臺灣學(xué)者的觀點(diǎn)值得我們思考：他們認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在遵循對外公開的行政規(guī)則處理行政事務(wù)的過程中，必然建立一公平的行政實(shí)務(wù)處理模式，此后即應(yīng)遵守“行政自我拘束原則”，對相同事件作相同的處理。違反此行政規(guī)則（或說違反此承諾）就構(gòu)成對憲法上平等原則的侵犯，應(yīng)承擔(dān)一定的法律責(zé)任。即使是在承諾本身違法的情況下，也應(yīng)考慮對社會公眾信賴?yán)娴谋Ｕ?。[24]由是，通過援引行政平等原則和行政信賴保護(hù)原則，追究違諾行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任就獲取了正當(dāng)性支持。這樣，社會公眾除通過行政途徑獲得救濟(jì)外，也可通過司法途徑獲得救濟(jì)。[25]
三、行政執(zhí)法承諾制的完善
前文已論述了行政執(zhí)法承諾制的基本含義，并在評析其運(yùn)行狀況時(shí)對有關(guān)問題進(jìn)行了闡述，可以說已經(jīng)提出了完善行政執(zhí)法承諾的基本思路。基于此，本部分不再畫蛇添足。但仍有幾點(diǎn)需要補(bǔ)充：
一、消防行政訴訟案件的主要特點(diǎn)
1、
數(shù)量上偏少。據(jù)遼寧省消防部門統(tǒng)計(jì)，1998年至2001年3年間，全省各級公安消防機(jī)構(gòu)共檢查單位22.7萬個(gè)，整改一般火災(zāi)隱患
299624項(xiàng)，辦理行政處罰案件21336起，其中警告4732起，罰款處罰12230起，責(zé)令三停處罰4052起，行政拘留322
人。與上述消防行政執(zhí)法行為相比，同期全省僅發(fā)生行政訴訟案件7起，在具體行政行為總數(shù)中所占比例極小。與工商、稅務(wù)、城管等大多數(shù)行政部門相比，甚至與治安、交通等警種相比，行政訴訟案件數(shù)量要少很多。
2、
行政處罰決定和火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論是訴訟熱點(diǎn)，其中針對火災(zāi)調(diào)查結(jié)論的訴訟案件占很大比例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年《消防法》頒布實(shí)施以來，遼寧省共發(fā)生行政訴訟案件13起，主要是當(dāng)事人不服消防部門做出的行政處罰、行政許可和火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論，其中當(dāng)事人不服火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論引發(fā)的行政訴訟案件就有8起，占發(fā)案總數(shù)的62%；不服行政處罰決定引發(fā)的行政訴訟案件有3起，占發(fā)案總數(shù)的23%。
3、
行政訴訟案件的發(fā)生大都與民事訴訟有關(guān)。許多當(dāng)事人提起火災(zāi)行政訴訟，大都是為挽回民事訴訟中敗訴責(zé)任而提起的，當(dāng)事人認(rèn)為民事案件敗訴主要原因是由于消防部門出具的火災(zāi)原因和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定結(jié)論不利于自己，便在提起上訴或者申訴期間，試圖通過提起行政訴訟，消防部門的結(jié)論，從而達(dá)到在民事案件審理中占據(jù)主動，直至勝訴的目的；也有的是擔(dān)心在今后的民事訴訟中，依據(jù)消防部門出具的火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論，可能要承擔(dān)敗訴責(zé)任而提起的訴訟。此外，在對行政許可不服提起的訴訟案件中，出現(xiàn)了新苗頭，如：大連市民劉某因?qū)λ徤唐贩坎粷M意，為達(dá)到退房的目的，在采取其他辦法無效的情況下，以消防驗(yàn)收合格這一具體行政行為錯(cuò)誤為由，將消防部門告上法庭。
4、
從案件審理結(jié)果看，消防部門勝訴較多。截至目前，遼寧省發(fā)生的13起消防行政訴訟案件中，裁定中止訴訟1起，維持消防部門決定5起,駁回原告4起，正在審理3起，遼寧省消防部門尚沒有在行政訴訟案件中敗訴，全國其他地方消防部門勝訴率亦很高。
二、消防行政訴訟中存在的主要問題和解決對策
1、
火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論是否可以列入行政訴訟案件的受案范圍，法律規(guī)定之間有沖突，各地法院的做法亦有所不同，客觀上造成了一定程度的執(zhí)法紊亂。
火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論是否可以列入行政訴訟案件的受案范圍，不但理論界存在爭議，在法律規(guī)定之間也同樣存在沖突?！豆膊筷P(guān)于對火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服是否屬于行政訴訟受案范圍的批復(fù)》（以下簡稱公復(fù)字[2000]3號文件）對此明確作出了否定的答復(fù)，《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》也規(guī)定，“火災(zāi)原因，火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定為最終決定”。但在2000年03月10日，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》后，人民法院開始受理火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論的行政訴訟案件。
此后，雖然全國各地因不服火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論而引起的訴訟案件不斷發(fā)生，但是各地人民法院的處理卻各有不同。如發(fā)生在四川敘永縣的一起案件，法院以火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論屬行政確認(rèn)行為，進(jìn)行了受理和審判，同時(shí)提出《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》及公復(fù)字[2000]3號文件均非法律，并非《行政訴訟法》第十二條第四款所指的：“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為”，而在人民法院司法審查的范圍之外。此外，在貴州云巖也發(fā)生了一起類似案件，法院卻在終審判決撤銷《火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定決定書》之后，又通過審判監(jiān)督程序，根據(jù)公安部公復(fù)字[2000]3號文件，再審駁回了當(dāng)事人的。2002年10月22日，寧夏自治區(qū)鹽池縣人民法院審理全區(qū)第一起當(dāng)事人不服火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定引起的行政訴訟案件，經(jīng)法庭陳述和調(diào)查，鹽池縣人民法院以火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論不是具體行政行為為由，當(dāng)庭駁回原告了訴訟請求。
法律的沖突，使原本很嚴(yán)肅的執(zhí)法過程出現(xiàn)了隨意性，實(shí)踐中不但當(dāng)事人不知所措，人民法院也無所適從。
2、消防體制特殊性帶來的弊端已波及到行政訴訟
我國實(shí)行的消防體制非常特殊，特殊性在于主體具有兩重性，一方面作為中國人民武裝警察部隊(duì)，擔(dān)負(fù)保衛(wèi)國家、集體財(cái)產(chǎn)安全和公民生命、財(cái)產(chǎn)安全，撲救火災(zāi)的神圣使命，另一方面作為公安消防機(jī)構(gòu)，具體履行政府消防管理的職責(zé)，《中華人民共和國消防法》與此對應(yīng)，分別規(guī)定了“公安消防隊(duì)”和“公安消防機(jī)構(gòu)”兩個(gè)法律主體概念。1998年遼寧省出現(xiàn)了全國第一例狀告119的行政訴訟案件后，這種兩重性帶來的一些弊端開始引起人們注意，實(shí)踐中，全國范圍的法院極少受理這類案件，尚未出現(xiàn)明顯問題，但在理論界對于火災(zāi)撲救行為是否屬于行政行為、是否可訴等方面出現(xiàn)了不同的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為火災(zāi)撲救行為不是具體行政行為，不應(yīng)納入行政訴訟受案范圍，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為火災(zāi)撲救行為是行政救助行為，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍，對火災(zāi)撲救中出現(xiàn)的不作為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行國家賠償。在這方面，尚無權(quán)威性的定論，或許這個(gè)問題的解決需要同理順消防體制一并考慮。火災(zāi)撲救是否可能形成類似火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論那樣的訴訟難點(diǎn)還不得而知，但是這一點(diǎn)恰恰是最讓人憂慮的，為避免重蹈教訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)理論和實(shí)務(wù)上予以重視。3、個(gè)別執(zhí)法人員不能善待原告和自覺接受司法審查
個(gè)別執(zhí)法人員存在法律意識不強(qiáng)，素質(zhì)不高的問題，錯(cuò)誤地認(rèn)為提起行政訴訟的老百姓是刁民，對其歧視甚至敵視，總想找機(jī)會懲治其一番；對人民法院依法審查具體行政行為有抵觸情緒，認(rèn)為行政訴訟是將司法權(quán)凌駕于行政權(quán)之上，不愿主動配合、協(xié)助人民法院對具體行政行為進(jìn)行審查；甚至以弄虛作假、規(guī)避法律等手段阻撓公民、法人行使訴權(quán)，使其不敢告、不能告、或告后又撤訴。
4、當(dāng)事人不敢訴和濫訴的現(xiàn)象并存
公民、法人不敢大膽行使訴權(quán)，能忍則忍，能不告則不告；有的前面告了，后來又撤訴。很多人認(rèn)為：“縣官不如現(xiàn)管，贏官司只一次，受氣是一輩子?！迸c此相反，有的當(dāng)事人濫用訴權(quán)，案件歷經(jīng)一審、二審和再審等階段仍不罷休；有的在提起民事賠償訴訟敗訴后，又以不知訴權(quán)為由向法院提取訴訟等等。
毋庸諱言，上述問題應(yīng)予徹底解決，然而在現(xiàn)行法體制的制約下，無疑又是在短期內(nèi)難以解決的艱巨任務(wù)。既需要國家重視和決策，又需要全社會的廣泛關(guān)注和參與，更需要立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及行政法學(xué)界的通力協(xié)作和不懈努力，從立法，行政程序，司法制度及法制宣傳各方面，共同研究采取切實(shí)可行，能夠治標(biāo)又治本的有效措施。現(xiàn)時(shí)期，國家不但要消除法律之間的沖突，還要加快消防工作改革和體制創(chuàng)新的步伐，盡快理順消防體制在運(yùn)行中表現(xiàn)出的不合理方面；消防部門要全面推進(jìn)依法行政，不但應(yīng)當(dāng)建立健全制度，提高執(zhí)法質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量，規(guī)范行政措施制定工作，完善行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度，
更要擺正自己的位置，接受法律的監(jiān)督，依法履行自己的訴訟義務(wù)；各級領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，增強(qiáng)依法行政的意識和觀念，提高依法行政的自覺性和主動性。各級人民法院要強(qiáng)化憲法和法律意識，堅(jiān)持法律效果和社會效果的統(tǒng)一，確保司法公正。
三、今后消防行政訴訟發(fā)展趨勢的預(yù)測
1、消防行政訴訟案件數(shù)量將上升
我國行政訴訟法實(shí)施以來，行政訴訟案件逐年以兩位數(shù)的百分比上升，而在去年的約10萬起行政訴訟案中，老百姓勝訴率達(dá)到40％（即4萬件）左右。更為重要的是，更大數(shù)量的違法行政行為，由于有了行政訴訟而被制止在萌芽狀態(tài)，或被糾正在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。隨著公民法律知識和依法維權(quán)的意識不斷深入人心，隨著WTO規(guī)則對政府依法行政的約束，今后，越來越多的公民、法人都有可能將與消防部門的爭議訴諸于法律，除涉及行政處罰、火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論外，還將涉及消防行政許可、檢查、強(qiáng)制、命令等方面具體行政行為及部分抽象行政行為，那樣一來，消防行政訴訟案件的數(shù)量也將逐年上升，這是符合客觀規(guī)律的。
2、消防行政訴訟案件難度加大
縣級農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體系中最直接最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。目前，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作已進(jìn)入一個(gè)重要時(shí)期，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作面臨新的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。
1縣級農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的現(xiàn)狀及存在的主要問題
1.1農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)還不高，適應(yīng)新形勢的能力有待進(jìn)一步加強(qiáng)
絕大多數(shù)專職執(zhí)法人員原來從事的是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作，對農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)系統(tǒng)學(xué)習(xí)時(shí)間較少，缺乏行政執(zhí)法所必備的法律知識及相關(guān)的執(zhí)法技能，在具體執(zhí)法過程中仍然存在執(zhí)法人員不善執(zhí)法和不敢執(zhí)法的現(xiàn)象。
1.2管理相對人和農(nóng)民群眾的法律意識淡薄，依法行政的輿論氛圍不濃
在市場檢查過程中，管理相對人受到處罰時(shí)，往往以不懂法、不知法為由，推卸責(zé)任，逃避處罰，干擾執(zhí)法工作的正常開展；農(nóng)民群眾的法制觀念不強(qiáng)，自我保護(hù)意識差，往往在自己的合法利益受到侵害時(shí)不知或不能有效地保護(hù)自己的合法權(quán)益。
1.3農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不利于工作的開展
目前，縣級農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法主體屬于行政機(jī)關(guān)的比例不高，均是按“不增編制、理順體系”的辦法組建起來的，屬事業(yè)性質(zhì)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法分散于各個(gè)基層單位。有的沒有解決農(nóng)業(yè)執(zhí)法辦案經(jīng)費(fèi)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障，導(dǎo)致執(zhí)法手段落后，執(zhí)法檢查、調(diào)查取證和實(shí)施處罰困難。缺乏相應(yīng)的配套和保障，以致于影響了執(zhí)法水平和質(zhì)量的提高。
1.4行政執(zhí)法面臨的難點(diǎn)
農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法由于起步晚，經(jīng)驗(yàn)不足，相對人、執(zhí)法人和行政管理者的法律意識和素質(zhì)不同，導(dǎo)致執(zhí)法難，難執(zhí)法。有些由于認(rèn)識不到位，行政執(zhí)法難以放到應(yīng)有位置，執(zhí)法中取證難，處罰決定難以實(shí)施，執(zhí)法機(jī)構(gòu)履職無法獨(dú)立完成，干擾因素多，法律法規(guī)未能有效落實(shí)；在少數(shù)地區(qū)，農(nóng)資產(chǎn)品質(zhì)量問題日趨嚴(yán)重，管理機(jī)構(gòu)重標(biāo)識、輕質(zhì)檢，重處罰、輕管理，重外地、輕本地產(chǎn)品現(xiàn)象普遍存在。
2農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作的對策與措施
2.1推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，完善農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體系
將分散在各事業(yè)單位的執(zhí)法職能統(tǒng)一起來，單立機(jī)構(gòu)，專司執(zhí)法工作，單獨(dú)行使職能；把農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)列入本級財(cái)政預(yù)算，保證人頭經(jīng)費(fèi)、日常辦公經(jīng)費(fèi)和執(zhí)法辦案經(jīng)費(fèi)，建立健全農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法保障體系；努力提高農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，建立一支業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、清政廉潔、秉公執(zhí)法、高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍。
2.2加強(qiáng)法制宣傳教育
提高全社會的法律意識,特別是管理相對人和廣大農(nóng)民群眾的法律意識。只有努力學(xué)法，真正懂法，才能守法。法制宣傳教育要建立一些長期有效的制度。使普及法制宣傳教育的工作法律化、制度化。通過報(bào)紙、廣播、電視、標(biāo)語、印發(fā)資料等多種宣傳形式加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法律法規(guī)宣傳，推動全社會依法治農(nóng)氛圍的形成。
2.3建立健全制度，規(guī)范執(zhí)法行為
通過制度規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法水平。建立健全農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法管理制度、行政執(zhí)法人員管理制度、行政執(zhí)法公開制度、重大案件審批、查處、備案制度、執(zhí)法過錯(cuò)和錯(cuò)案追究制度。做到制度到位，責(zé)任到人。依靠制度，強(qiáng)化管理，規(guī)范行政執(zhí)法行為。嚴(yán)格做到主體合法、依據(jù)合法、行為合法、程序合法。
地方海事行政執(zhí)法是法律法規(guī)授權(quán)的具有獨(dú)立主體的行政執(zhí)法。地方海事機(jī)構(gòu)通過行政執(zhí)法，遏制和減少水上交通事故的發(fā)生，從而保障水運(yùn)安全，其執(zhí)法活動是地方海事機(jī)構(gòu)的主要社會功能，也是地方海事機(jī)構(gòu)在國家和社會中賴以存在的價(jià)值所在。近年來，地方海事行政執(zhí)法工作無論是執(zhí)法要求，還是執(zhí)法手段，及至執(zhí)法效果都有了顯著提高，但由于地方海事機(jī)構(gòu)因其執(zhí)法環(huán)境的特殊性和執(zhí)法人員現(xiàn)實(shí)存在的政治思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、專業(yè)知識水平等諸多差異，以及水上交通安全管理的法律法規(guī)尚不健全，立法相對滯后，致使地方海事行政執(zhí)法手段單一，執(zhí)法難點(diǎn)久攻不克。對此，筆者根據(jù)多年來的海事執(zhí)法實(shí)踐，就地方海事行政執(zhí)法存在的難點(diǎn)及其對策作一探析，以期引起各級領(lǐng)導(dǎo)、專家和同仁的關(guān)注，使得地方海事行政執(zhí)法工作能夠更上一層樓。
一、執(zhí)法難點(diǎn)
海事執(zhí)法的目的是打擊水上交通違法行為，維護(hù)水運(yùn)業(yè)合法、穩(wěn)健運(yùn)行和水運(yùn)市場的法律秩序。然而，就當(dāng)前的執(zhí)法環(huán)境而言，仍有許多執(zhí)法難點(diǎn)，主要表現(xiàn)為：
1.施展軟功，干擾執(zhí)法
當(dāng)今，內(nèi)河水域營運(yùn)船舶大多是個(gè)體經(jīng)營，其船上從業(yè)人員絕大部分是由家庭成員或親戚朋友組成，一些小型船舶是“夫妻船”。這類船舶一旦出現(xiàn)違法行為而被查處時(shí)，婦女、兒童、老人、孕婦輪番叫陣，哭的、鬧的、拉著你訴苦的、甚至是找上門坐等吃飯的、或者跪在你門口賴著不肯離開的，不但不配合海事執(zhí)法工作，主動糾正違法行為，而且還導(dǎo)致了海事執(zhí)法人員家庭不安寧。
2.群體起哄，阻擾執(zhí)法
群體起哄，集中抗法現(xiàn)象有蔓延趨勢，主要可分為：一是本鄉(xiāng)本村船舶，二是同一家族船舶，三是多以地域?yàn)橄薜睦相l(xiāng)船舶或者幫派。在他們看來，法只治弱勢而不治眾，于是便依仗人多勢眾，群體起哄，共同抗法，其結(jié)果往往將矛盾激化，引起群眾事件，對社會的危害很大，嚴(yán)重妨礙了和諧海事、和諧社會的健康發(fā)展。
3.撒潑賣傻，對抗執(zhí)法
這種現(xiàn)象多為刁蠻婦女。在海事執(zhí)法人員履行常規(guī)檢查，實(shí)施行政執(zhí)法時(shí)，其丈夫躲至一邊，由妻子出面裝瘋賣傻，甚至當(dāng)眾脫去衣服，使執(zhí)法工作無法進(jìn)行。
4.自虐威脅，阻礙執(zhí)法
這種類型，大多是船員眼看海事執(zhí)法人員要對自己船舶進(jìn)行檢查時(shí)，就用自家的小孩或自己的身體擋在舷外，阻止現(xiàn)場檢查人員靠檔檢查，即使檢查人員上了船，也拒不接受檢查，甚至以跳水尋死來威脅現(xiàn)場檢查人員。
5.采用暴力，抗拒執(zhí)法
這種人一般是年青人居多，他們文化水平不高，法律觀念不強(qiáng)，脾氣暴躁，暴力傾向嚴(yán)重，還有一些是有劣跡、甚至是在當(dāng)?shù)匦∮忻麣獾膼簞萘θ藛T，他們針對地方海事機(jī)構(gòu)現(xiàn)場檢查人員少、執(zhí)法手段不硬、強(qiáng)制力度不夠等弱點(diǎn)，弄斧舉刀，拿棒執(zhí)棍，拳腳相加，公然暴力相抗。
6.弄虛作假，蒙騙執(zhí)法
社會上的一些制假造假現(xiàn)象已波及到各類船舶，偽造船舶、船員證書證件，利用假證蒙騙執(zhí)法、逃避處罰屢有發(fā)生。隨著科技的發(fā)展，造假技術(shù)也相當(dāng)高明，有的假證的確在當(dāng)場還很難分辯真?zhèn)?，稍不留神，就給蒙混過關(guān)。
7.笑臉無賴，拒絕執(zhí)法
看似文質(zhì)彬彬，實(shí)為很難對付。采取的是軟調(diào)皮，不吵也不鬧，你指出他的違章或是違法行為時(shí)，他是既點(diǎn)頭又哈腰，一連串的是是是，當(dāng)你要對其實(shí)施處罰時(shí)，他只有一句話，沒錢。正所謂是虛心接受，堅(jiān)決不改。這種情況不要說是申請強(qiáng)制執(zhí)行，就是最基本的詢問調(diào)查筆錄也做不了。
8.玩起游擊，逃避執(zhí)法
此類現(xiàn)象大都出現(xiàn)在巡查過程中，他們發(fā)現(xiàn)有海巡艇過來時(shí)，就立即調(diào)轉(zhuǎn)航向，駛?cè)胫Я餍∠Ｑ餐毡槌运^深，進(jìn)不了支流小溪，現(xiàn)場檢查人員只有干瞪眼。
由于地方海事機(jī)構(gòu)不同于公安部門，公安部門對一些嚴(yán)重的抗法行為有拘留權(quán)，而地方海事機(jī)構(gòu)并沒有拘留權(quán)，缺乏強(qiáng)有力的措施，執(zhí)法手段單一，強(qiáng)制力度不夠，使一些有違法行為的船舶屢屢成功逃避了法律制裁，加之，一些地方海事機(jī)構(gòu)對難解決的問題繞著走，這就在一定程度上助長或促使了行政相對人違法行為的形成，使上述執(zhí)法難點(diǎn)久攻不克，使“文明執(zhí)法”受到了“野蠻”沖擊，很大程度上降低了行政執(zhí)法效率和海事管理威信，現(xiàn)場執(zhí)法人員遭受的辱罵、威脅和人身攻擊確已不堪重負(fù)，打擊、遏制各種各樣的抗法行為，改善執(zhí)法環(huán)境，已是當(dāng)務(wù)之急。
二、相應(yīng)對策
1.各級地方海事機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)要高度重視執(zhí)法工作。嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政是社會主義民主與法制建設(shè)的要求，是推進(jìn)文明建設(shè)的需要。執(zhí)法單位的領(lǐng)導(dǎo)對嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政的重要性認(rèn)識不夠，執(zhí)法和管理就難以到位。
2.加強(qiáng)執(zhí)法宣傳。一項(xiàng)法律法規(guī)制定的再好，沒有人去執(zhí)行便是一紙空文，要執(zhí)行好法律法規(guī)，則宣傳工作少不了。在海事執(zhí)法活動中，務(wù)必要加強(qiáng)對船員的法制宣傳和教育，使其懂法、知法、守法，只有這樣，海事行政執(zhí)法工作才能取得廣大船員的理解和配合，才能營造良好的執(zhí)法氛圍。
3.開展文明執(zhí)法和“人性化”執(zhí)法。一方面堅(jiān)持認(rèn)真貫徹執(zhí)行各項(xiàng)法律法規(guī)的規(guī)定，堅(jiān)決制止各種違法行為，另一方面也要樹立全心全意為廣大船民服務(wù)的觀念，做到執(zhí)法與服務(wù)相融。我局直屬處的行政執(zhí)法曾是困難重重，對抗執(zhí)法十分普遍。后來，該處投入大量人力、物力，進(jìn)行反復(fù)的說服教育，并在洪水期、大風(fēng)大雨之時(shí)及時(shí)趕往現(xiàn)場，吩咐安全注意事項(xiàng)，交待安全防范措施，以免發(fā)生意外，造成損失，同時(shí)還考慮到船民在當(dāng)?shù)刭徶镁壬Α⒕壬卤容^困難，就幫助他們代購，并送到他們手上，工夫不負(fù)有心人，終于搭起了管理與被管理之間的溝通橋梁。如今，船員們已把海事人員當(dāng)作一種依靠，有困難找海事已成了船民們的共同語言，對海事的行政執(zhí)法工作也是主動配合，而且還積極協(xié)助，形成了濃厚的和諧氛圍和良好的執(zhí)法環(huán)境。
4.努力提高執(zhí)法隊(duì)伍的政治素質(zhì)和執(zhí)法水平。各級海事機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對海事執(zhí)法人員的法制教育，增強(qiáng)執(zhí)法為民、以人為本的管理理念，同時(shí)還要強(qiáng)化對現(xiàn)場執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，開展模擬執(zhí)法實(shí)踐，不斷提高執(zhí)法水平。海事執(zhí)法人員要加強(qiáng)工作責(zé)任心，提高廉潔奉公、秉公辦事、依法行政的自覺性，防止以“船”謀私，“變味”執(zhí)法行為的發(fā)生，為船民多辦實(shí)事，以廉生威，在船民中樹立良好形象，這是一劑溶化對立情緒、減少對抗的良方。
