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是指原告只要認為所享有的自然資源的所有權或者使用權是依法取得,那么就必須先行申請行政復議,然后才能向人民法院起訴。另一種意見認為,這里的“依法取得”應由人民法院認定,如果人民法院審查認定為依法取得,那么原告必須先申請行政復議,否則人民法院不予受理;如果人民法院認為“非依法取得”,那么原告不受該條限制,可直接向人民法院起訴。但對如何認定為“依法取得”仍有不同認識。
有的人認為,依法取得要求原告手中有手續(xù)完備的資源所有權證或使用權證,否則不能認定為“依法取得”。也有的認為,“依法取得”
包括兩種情況:一是持有資源所有權或使用權證;二是雖未依法取得所有權或使用權證,但已占有多年,他人沒有提出異議,如集體所有的土地,通過繼承取得的土地使用權等等。
筆者認為,如果按照上述第一種意見,那么行政復議將成為所有因自然資源所有權、使用權引起爭議的行政訴訟案件的必備的前置程序。因為,凡是當事人申請復議或提起訴訟,其主觀上必定認為自己所享有的自然資源的所有權或使用權是依法取得的,而不是非法取得。
20*年以來，*縣人民政府高度重視，每年縣人民政府都要與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和縣級行政執(zhí)法部門簽定行政執(zhí)法責任書，行政復議工作已納入年度考核內容。行政復議機關負責人由縣委常委、縣政法委書記、縣人民政府副縣長王家俊同志擔任，縣政府常務會定期聽取行政復議工作的匯報，分管領導經常聽取行政復議辦公室行政復議案件辦理情況的匯報，參與案件受理、辦理和結案的全過程審查，簽署受理審批表、復議決定審批表和結案報告表，對在行政復議中遇到的問題進行協(xié)調，保證了行政復議案件的質量和執(zhí)行。
二、依法受理行政復議
根據《行政復議法》和《行政復議法實施條例》，依法受理行政復議案件。20*年，縣人民政府行政復議辦公室共收到行政復議申請4件，受理3件，不予受理1件，受理率為75%。全年無行政訴訟案件，行政復議案件與數量相比率為0.48%。2009年1—5月，縣人民政府行政復議辦公室共收到行政復議申請5件，受理5件，受理率達100%，無行政訴訟案件，行政復議案件與數量相比率為1.35%。在受理行政復議案件中，一是依法及時審查受理行政復議案件，對申請人遞交的復議申請，嚴格按法定時限及時審查立案，并制發(fā)受理或不予受理案件通知書。在審查行政復議申請時，注重幫助指導申請人修改完善申請書，依法保障當事人復議申請權的行使。二是對不屬于復議范圍的1件，通過耐心說服當事人以尋求其他法律途徑予以解決。辦理的行政復議案件沒有一件被提起行政訴訟，也沒有一件造成當事人、投訴。三是本著高效便民的原則，對依法受理的案件，當場下達受理通知書，不讓當事人往返。
三、認真審理行政復議案件
20*年，縣人民政府行政復議辦公室受理的3件行政復議案件，已審結3件，審結率為100%。其中：維持2件，占67%，涉及計生部門;撤銷1件占33%涉及國土部門。2009年1—5月，縣人民政府行政復議辦公室受理的5件中，已審結4件，其中，維持1件，占20%，涉及國土部門;適用調解3件，占20%，涉及公安、國土2個部門;1件正在辦理中，占20%，涉及國土部門。在行政復議案件審理過程中，我們始終堅持熱情接待、周密策劃、嚴格程序、公正處理的原則，即嚴把案件質量關，抓“四個環(huán)節(jié)”，即：受理、審理、送達、案卷歸檔，注重“一保護、一監(jiān)督”，即：一是依法保護行政管理相對人的合法權益，一是監(jiān)督行政部門的執(zhí)法行為，促使其嚴格依法辦事、嚴肅執(zhí)法活動。又堅持以化解矛盾為出發(fā)點，積極引入調解機制，較好地解決了行政爭議。既保證行政執(zhí)法部門、行政管理相對人的權利正當行使，辦理結果行政執(zhí)法部門、行政管理相對人較為滿意，又要用正當手段維護好政府及職能部門的權威。
四、行政復議能力建設成效顯著
*縣人民政府行政復議辦公室有專兼職復議人員4人，辦理一般行政復議案件均有2人承辦，由1人主辦，涉及重大、復雜案件均有3人承辦，主要領導親自審查。20*年2月縣人民政府為行政復議辦公室配備1輛公務用車，現(xiàn)有電腦4臺，已達人手1臺。我縣由于辦公用房較少原因，暫時未設立行政復議聽證庭(聽證庭可在縣政府會務中心臨時設置)。縣級行政執(zhí)法部門有3個部門的法制科(股)設有行政復議科，能正常辦理公民、法人和其他組織的行政復議工作。在隊伍建設上，我縣在“三個注重”上下功夫，一是注重提高政治素質。加強對政治理論教育，進一步增強政治意識、大局意識和責任意識，準確把握新時期行政爭議的特點和規(guī)律，把執(zhí)行黨的政策與執(zhí)行法律統(tǒng)一起來，妥善處理好各種復雜的利益關系，協(xié)調解決各類社會矛盾。二是注重增強業(yè)務能力。加強業(yè)務知識和技能的學習，熟練掌握有關法律法規(guī)、黨和政府的有關政策，進一步提高工作能力和辦案水平。三是注重推進作風建設。把“以人為本、復議為民”的要求真正落實到每一位行政復議工作人員的實際行動中，貫徹到受理、辦理行政復議案件的全過程。
五、加大宣傳力度，夯實行政復議工作基礎
《行政復議法》自*年10月1日實施以來，特別是《復議法實施條例》自20*年8月1日頒布實施后，*縣人民政府高度重視，在全縣上下對兩個法律法規(guī)認真組織宣傳、學習和培訓工作，組織行政復議工作人員參加省、州法制機構組織的培訓、舉辦法制專題講座等形式行政執(zhí)法部門工作人員進一步了解、熟悉《復議法實施條例》，增強了依法行政觀念和法律責任意識。同時，要求行政復議人員通過集中學、自學等方式，把握《復議法實施條例》實質內容，把行政復議調解作為學習的重點，把實踐行政復議調解工作作為新時期化解行政爭議的突破口來抓，樹立了和諧解決行政爭議的工作理念。行政復議案件結案后，按要求省州相關要求，及時閱卷歸檔、并上報州人民政府行政復議辦公室備案。每年6月底和12月底對行政復議案件及相關數據的統(tǒng)計報表按時報送。
六、存在的不足
我縣在《行政復議法》和《復議法實施條例》貫徹實施情況，做了許多工作，但與建設法治政府的目標還有著一定的差距，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
(一)《行政復議法》和《復議法實施條例》宣傳的廣度和深度不夠，群眾對行政復議了解熟悉程度不高
《行政復議法》和《復議法實施條例》頒布以來，我縣各行政執(zhí)法部門開展了一些宣傳，但在宣傳力度、廣度和深度上不如《行政處罰法》及《行政訴訟法》，宣傳覆蓋面還不大，人民群眾知曉率相對較低，未達到國務院《關于貫徹行政復議法的通知》中要求的做到家喻戶曉，人人皆知的程度。不少公民、法人和其他組織對該法缺乏必要的了解熟悉，主要表現(xiàn)在不十分清楚何謂“行政復議”;對具體程序和途徑不知曉;對上級機關是否會撤銷或變更下級不當決定持懷疑態(tài)度;對復議“不公開化”的過程感覺心里沒底;特別是一些群眾還不知道行政復議具有不收費、快捷、便民的特點，再加上還有的群眾對行政復議不知或不愿走行政復議途徑而走上訪渠道，或是直接向人民法院提起行政訴訟。
(二)部分行政執(zhí)法機關對《行政復議法》和《復議法實施條例》認識不到位，制約了該法律和法規(guī)的深入貫徹實施
我縣部分行政執(zhí)法部門對《行政復議法》和《復議法實施條例》的學習不夠深入，對行政復議法的立法宗旨和條文缺乏深入理解和領會，對行政復議工作的性質、地位和作用缺乏足夠的認識，沒有站在行政復議制度是化解社會矛盾、促進社會和諧的重要渠道，是最大限度地增加和諧因素、減少不和諧因素的重要方式的高度來認識這部法律的重大作用和意義，沒有深刻地認識到行政復議層級監(jiān)督糾錯功能的發(fā)揮是維護政府形象的強有力手段，以至于行政復議工作開展的不充分，整體運用《行政復議法》和《復議法實施條例》的能力和水平也不夠高;其次，部分行政執(zhí)法部門在一定層面上存在消極及應付狀態(tài)，不愿受理行政復議申請或將申請人推往訴訟途徑的現(xiàn)象。
(三)行政復議能力有待于進一步提高。雖然近年來，行政復議的機構設置、辦案條件得到了一些改善，但與新形勢下，行政復議受理案件數量不斷上升、審理方式的轉變不相適應。行政復議人員的政治素質、法律素質、辦案水平都還不高。
七、下步工作打算
(一)進一步加大《行政復議法》的學習、宣傳和培訓力度
從執(zhí)政為民、構建和諧社會、建設法治政府的高度，進一步提高對貫徹執(zhí)行《行政復議法》重要性的認識，認真學習《行政復議法》、《行政復議法實施條例》，深刻領會精神實質，增強依法行政的自覺性，提高依法行政水平。把宣傳《行政復議法》、《行政復議法實施條例》作為一項重要任務，在宣傳內容上，既要宣傳《行政復議法》、《行政復議法實施條例》的基本內容，也要宣傳行政復議制度的重要作用和“定紛止爭”的主要優(yōu)勢和社會效果，努力營造依法解決行政爭議的良好社會氛圍。要加強《行政復議法》、《行政復議法實施條例》的學習和培訓，通過舉辦培訓班、座談會等形式，學習領會《行政復議法》、《行政復議法實施條例》的精神，規(guī)范辦理程序，總結辦理經驗，探討辦理中存在的疑難問題，進一步促進行政復議工作在我縣深入開展。
(二)健全便民利民申請制度，暢通行政復議渠道
行政復議渠道是否暢通，是行政復議制度能否發(fā)揮作用的前提。群眾提交行政復議申請說明他們信任行政復議機關，愿意通過合法、正常渠道解決行政爭議。如果消極對待或以各種理由推諉不理，就可能迫使他們以不合理途徑和不正常方式表達訴求。從嚴格執(zhí)行《行政復議法》、《行政復議法實施條例》關于受案范圍的規(guī)定，積極受理行政復議案件，對于不符合受理條件的也要認真處理，要做好說服、解釋、化解工作，切實保障行政管理相對人的行政復議申請權。
(三)完善行政復議制度和機制，加強對行政復議工作的監(jiān)督檢查
不斷完善行政復議制度和機制，進一步規(guī)范行政復議行為，健全完善行政復議、應訴統(tǒng)計制度、重大行政復議決定備案制度，并結合行政復議實踐，不斷完善行政復議文書及歸檔的規(guī)范等。要結合行政執(zhí)法責任制考核工作，進一步建立健全行政復議工作責任制，對全縣貫徹執(zhí)行《行政復議法》、《行政復議法實施條例》的情況適時組織檢查，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題及時予以糾正。
(四)進一步規(guī)范行政復議行為，努力提高行政復議辦案質量
中圖分類號：D922 文獻標識碼：A 文章編號：1008－7168（2012）01－0082－05
《行政復議法實施條例》第48條創(chuàng)設了駁回行政復議申請決定方式。作為行政復議決定方式的一種創(chuàng)新，駁回行政復議申請決定方式對于暢通行政復議救濟程序，豐富行政復議決定的內涵與外延具有非常重要的意義。盡管如此，駁回行政復議申請決定方式在實踐過程中仍然出現(xiàn)了一些問題。近年來，理論界結合《行政復議法》修改對行政復議駁回決定方式的進一步完善問題提出了相關立法建議。例如，由中國法學會行政法研究會起草的《行政復議法修改專家建議稿（討論稿）》①第76條、77條分別對行政復議駁回決定方式類型作了進一步拓展，豐富了行政復議駁回決定方式的內涵與外延。本文試以《行政復議法實施條例》、《行政復議法修改專家建議稿（討論稿）》為分析素材，對行政復議駁回決定制度的立法演進、現(xiàn)存問題及其完善等方面進行評剖，旨在為《行政復議法》的修改提供對策建議。
一、改駁回復議申請為駁回復議請求：不作為案件決定方式更趨邏輯性
根據《行政復議法》第28條第1款第2項關于“被申請人不履行法定職責的，決定其在一定期限內履行”的規(guī)定可知，針對違法消極不作為行為，行政復議機關可以通過適用責令履行的決定方式來對案件作出決定。但當行政機關沒有相應法定職責或者在行政復議案件受理前被申請人已經履行法定職責的情形時，行政復議機關適用何種行政復議決定方式？在《行政復議法實施條例》出臺之前，行政復議機關對此問題的處理一直難以準確把握?！缎姓妥h法修改專家建議稿（討論稿）》的規(guī)定為立法機關科學構建行政復議駁回決定制度提供了很好的借鑒與啟示。
(一)《行政復議法實施條例》：適用駁回復議申請決定方式
由于《行政復議法》所規(guī)定的行政復議決定方式中缺少專門針對行政機關沒有相應法定職責或者在行政復議案件受理前被申請人已經履行法定職責，即申請人行政復議申請理由不成立情況下的不作為案件的決定方式的設置，因此，在《行政復議法實施條例》出臺之前，行政復議機關一般只是機械地適用《行政復議法》第28條所規(guī)定的維持決定條款作出維持決定。這種做法盡管能夠從事實層面上表明行政復議機關對于行政復議申請人提出的行政復議請求的否定性態(tài)度，但并不妥當。適用維持決定方式的一個重要前提就是在行政復議申請人提出行政復議申請之前，客觀上業(yè)已存在一個實在的具體行政行為。因此，在行政機關沒有相應法定職責或者在行政復議申請受理前被申請人已經履行法定職責的情形下，如果適用維持決定方式來結案則勢必會導致行政復議決定維持肯定的是一個“虛無具體行政行為”的法律后果。從本質上來說，這種處理方式顯然不符合適用行政復議維持決定的基本邏輯前提。
《行政復議法實施條例》對申請人理由不成立情形下的不作為案件決定方式進行了補充完善，增設了駁回行政復議請求決定方式，即在第48條第1款第1項中將“申請人認為行政機關不履行法定職責申請行政復議，行政復議機關受理后發(fā)現(xiàn)該行政機關沒有相應法定職責或者在受理前已經履行法定職責的”情形納入駁回行政復議申請決定的適用范圍，改適用維持決定方式為駁回行政復議申請決定方式。這一立法轉變直接化解了行政復議機關機械地適用維持決定所可能引發(fā)的邏輯矛盾，填補了行政復議決定方式的空白。
(二)駁回復議申請決定適用缺憾：混同了行政復議申請與行政復議請求之特質
盡管根據《行政復議法實施條例》第48條的規(guī)定，行政復議機關可以針對申請人理由不成立情形下的行政不作為案件作出駁回行政復議申請決定，以此來化解因適用行政復議維持決定所可能引發(fā)的邏輯矛盾。但筆者認為，將此類不作為案件納入駁回行政復議申請決定的適用范圍，這一制度設計在立法上也并不完全妥當，同樣存在一定程度的缺憾。這個缺憾在于這樣的制度設計從根本上混淆了行政復議請求與行政復議申請之間所存在的本質區(qū)別。而對于這一點，立法者自身也意識到了《行政復議法實施條例》并沒有對行政復議申請與行政復議請求作嚴格區(qū)分這一問題[1]（p.136）。行政復議申請與行政復議請求的混同直接導致了《行政復議法實施條例》所設定的駁回行政復議申請決定方式適用范圍不當擴展到行政復議實體權利的處理范疇。
不同于作為實體權利范疇的行政復議請求權，行政復議申請權具有基礎性與前提性，它是一種“準入門檻權”，在本質上是屬于行政復議程序權利的范疇。在權利特性上所存在的本質差異決定了行政復議機關在回應行政復議申請人行政復議請求與行政復議申請時所適用的決定方式必然存在差異。就被申請人是否具有履行法定職責以及是否已經履行法定職責這些事項而言，筆者認為，這些問題顯然屬于行政復議實體權利的判斷范疇。在審查不作為案件的過程中，被申請人沒有法定職責或者已經履行法定職責這些法律事實出現(xiàn)從根本上影響的是行政復議申請人的行政復議實體權利，而不是其能否進入行政復議程序的行政復議申請權。在這種情形之下，行政復議申請權作為開啟行政復議程序之門的“金鑰匙”，這一基本程序權利行政復議申請人仍然有權擁有，其提出行政復議申請是合法的，但是其提出的實體權利要求由于上述法律事實的存在而不能得到行政復議機關的確認與保護。顯然，通過適用駁回行政復議申請決定方式來對申請人行政復議實體權利進行處理是不妥當的，具有不當剝奪行政復議申請人行政復議申請權之嫌。
(三)改用駁回復議請求決定方式：實現(xiàn)復議申請與復議請求的科學界分
《行政復議實施條例》第48條混同、模糊了行政復議申請與行政復議請求這兩者權利請求之間所存在的本質區(qū)別，不當地將本應只能適用于行政復議程序事項處理的駁回行政復議申請決定方式適用于行政復議實體權利事項的處理。因此，實現(xiàn)行政不作為案件決定方式進一步優(yōu)化，實現(xiàn)行政復議申請與行政復議請求的科學界分意義重大，此點應成為《行政復議法》修改的內容之一?？上驳氖?，《行政復議法修改專家建議稿（討論稿）》已經注意到了這方面的缺憾，通過第76條、77條將《行政復議法實施條例》所規(guī)定的駁回行政復議申請決定方式分拆為兩種決定方式，即駁回行政復議申請決定方式與駁回行政復議請求決定方式，將“申請人認為被申請人不作為的理由不能成立的”規(guī)定為駁回行政復議請求決定方式的適用情形之一，將駁回行政復議請求決定定位于對行政復議申請人實體權利的一種否定方式。這一立法修正建議體現(xiàn)了專家們對于不作為類型案件行政復議決定方式立法的精當把握。這一立法修正建議同時也完全契合了行政訴訟對于不作為案件判決方式的設計原理，從側面體現(xiàn)了我國當下行政復議制度設計由行政化向司法化逐步逼近的立法趨勢。
二、專用于不當受理問題處理：駁回復議申請決定適用范圍更趨合理性
對于受理以后才發(fā)現(xiàn)并不符合受理條件的行政復議申請，行政復議機關如何處理？在《行政復議法實施條例》出臺之前，《行政復議法》并無相關的規(guī)定，這一問題一直困擾著行政復議實務工作者。而伴隨著近年來行政復議法律制度的不斷健全完善，行政復議機關處理應對不當受理問題的手段不斷趨于合理，行政復議程序運行不斷趨于流暢，這個過程總體上表現(xiàn)為從適用行政復議終止決定方式向適用駁回行政復議申請決定方式轉變的過程。
(一)《國法辦批復》②：適用行政復議終止決定處理不當受理問題
根據《行政復議法》的規(guī)定，行政復議機關應當自收到行政復議申請后5日內對行政復議申請作出是否受理的答復。但在行政復議實踐中，由于許多行政復議申請人所提交的行政復議申請存在內容模糊、標的不清、案件復雜等情況，再加上有時行政復議機關與行政復議申請人聯(lián)系不暢等原因，常常導致行政復議機關難以在規(guī)定的受理審查期限內對行政復議申請是否受理作出準確的判斷，而行政復議機關出于對行政復議申請人行政復議申請權充分保障之考慮，往往是盡可能地受理。因此，實踐中，許多不符合受理條件的行政復議申請常常是在行政復議機關受理以后才得以發(fā)現(xiàn)。不當受理后，如何處理？是繼續(xù)審查作出決定還是選擇其他方式進行相關程序處理，這個問題曾一度沒有定論。
如何有效化解不當受理后的程序困境？有專家曾建議從便于工作并減少麻煩的角度出發(fā)，擴大行政復議終止的適用范圍，將行政復議終止決定作為不當受理狀態(tài)下的行政復議結案方式[2]（p.69）。針對北京市人民政府法制辦公室《關于終止審理余國玉復議案件的請示》中所提出的關于行政復議機關受理行政復議申請后發(fā)現(xiàn)該行政復議申請不符合《中華人民共和國行政復議法》規(guī)定如何處理的問題,國務院法制辦公室于2002年1月16日專門作出的批復表明可以通過終止方式進行處理。也正是從這個批復開始，全國行政復議機關開始廣泛使用行政復議終止決定方式來處理不當受理后的程序問題。
根據行政訴訟法以及《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第33條第2款關于“復議機關不受理復議申請或者在法定期限內不作出復議決定，公民、法人或者其他組織不服，依法向人民法院提訟的。人民法院應當依法受理”的規(guī)定，行政復議終止決定并沒有被明確賦予可訴性。因此，實踐中人民法院對于行政復議終止決定的可訴性基本上是持否定態(tài)度。也正是由于缺少對行政復議終止決定的有效司法監(jiān)督，實踐中有些行政復議機關將本應立案受理的行政復議申請通過行政復議終止決定的方式來進行處理，以達到規(guī)避訴訟風險、回避行政復議申請人實體權利的處理之不當目的。這些做法違法剝奪了行政復議申請人的行政復議申請權，嚴重影響了行政復議制度的社會公信力。
(二)《行政復議法實施條例》：改用駁回復議申請決定
行政復議終止決定方式的性質與內涵是什么？在《行政復議法實施條例》出臺之前，并沒有明確的答案?！缎姓妥h法》也只是在第25條規(guī)定，“行政復議決定作出前，申請人要求撤回行政復議申請的，經說明理由，可以撤回；撤回行政復議申請的，行政復議終止”。筆者認為，這里所指的行政復議終止決定方式是針對撤回行政復議申請后的行政復議程序狀態(tài)的一種客觀宣告，是一種不涉及行政復議申請人實體權利的程序性處理行為。而隨著《行政復議法實施條例》的出臺，行政復議終止決定的性質與內涵逐步明朗化?！缎姓妥h法實施條例》第42條設定了行政復議終止制度，根據其適用類型可推斷出：相對于行政復議維持、變更等實體決定方式而言，行政復議終止決定方式是行政復議程序的一種非正常終結方式，其價值側重于對特定事實出現(xiàn)后的行政復議程序狀態(tài)的一種客觀事實狀態(tài)宣告，具有強烈的客觀性。就其本質而言，行政復議終止決定并不能被用來解決行政復議申請權等程序性權利的主觀評價問題。盡管從表面上來看，行政復議機關對于行政復議申請是否符合受理規(guī)定的審查屬于形式審查的范疇，但從本質來說整個審查過程蘊含了行政復議機關諸多法律價值、法律觀念的主觀判斷。因此，將行政復議終止決定適用于不當受理后的程序權利處理在本質上并不符合“訴判相一致”的基本裁決程序原理。
正是基于此，針對不當受理后的行政復議申請，《行政復議法實施條例》參照行政訴訟程序中駁回的做法，創(chuàng)設了駁回行政復議申請決定方式。應當說，這一制度設計具有非常重要的意義：一方面，從根本上理順了行政復議申請與行政復議決定之間所存在的邏輯關系，建立了以行政復議申請為中心的行政復議決定模式，符合“訴判相一致”的基本裁決程序原理；另一方面，建立了與行政訴訟有效銜接機制，將駁回行政復議申請決定納入到了行政訴訟受案范圍，將行政復議機關受理行為從受理前的不予受理到受理后的駁回行政復議申請決定，完整地納入進了司法監(jiān)督的視野范圍，通過司法的有效監(jiān)督倒逼行政復議機關依法作出駁回行政復議申請決定，有效保障當事人行政復議申請權。
(三)《行政復議法修改專家建議稿（討論稿）》：駁回復議申請決定專用于不當受理問題處理
正是由于《行政復議法實施條例》對于不當受理后的程序處理方式的準確定位，在經過四年實踐后，《行政復議法修改專家建議稿（討論稿）》繼續(xù)肯定了《行政復議法實施條例》對于不當受理后所作出的駁回行政復議申請的立法實踐，通過第76條第1款作出了與《行政復議法實施條例》第48條第1款第2項相類似的規(guī)定。即“行政復議機關受理行政復議申請后，發(fā)現(xiàn)該申請不符合受理條件的，應當決定駁回復議申請”，將原屬于駁回行政復議申請決定適用范圍的“申請人認為行政機關不履行法定職責申請行政復議，行政復議機關受理后發(fā)現(xiàn)該行政機關沒有相應法定職責或者在受理前已經履行法定職責的”情形加以剝離，改由駁回行政復議請求決定方式來規(guī)范調整，將駁回行政復議申請決定方式專門適用于不當受理后的程序處理。這使得駁回行政復議申請決定方式價值更加凸顯，行政復議程序運行更顯流暢。
三、行政監(jiān)督專用于駁回復議申請決定：監(jiān)督路徑設計更趨現(xiàn)實性
行政復議駁回決定涉及行政復議申請人程序與實體權益的處理，因此，加強行政復議機關行政復議駁回決定權適用的監(jiān)督，促使行政復議機關依法作出駁回決定對于行政復議申請人權益保障具有非常重要的意義。監(jiān)督路徑如何設置？《行政復議法修改專家建議稿（討論稿）》對《行政復議法實施條例》的監(jiān)督路徑設置作出了適度修正與調整。
(一)《行政復議法實施條例》：行政路徑與司法路徑并行
行政復議駁回決定的作出直接意味著整個行政復議程序的終結。為了防止行政復議機關不當運用駁回行政復議申請決定權，損害行政復議申請人合法權益，強化對這一行政復議監(jiān)督權的監(jiān)督顯得非常必要[3]（p.200）?！缎姓妥h法實施條例》第48條第2款規(guī)定“上級行政機關認為行政復議機關駁回行政復議申請的理由不成立的，應當責令其恢復審理”。這是《行政復議法實施條例》為監(jiān)督駁回行政復議決定方式的運用所專門設置的行政監(jiān)督路徑。行政復議申請人可以依據此條規(guī)定向行政復議機關的上級機關進行投訴；上級行政機關也可依據職權主動對行政復議機關的駁回行政復議申請決定進行行政監(jiān)督；上級機關如認為駁回行政復議申請決定的理由不成立的，可以責令行政復議機關恢復審理。根據行政訴訟基本原理，行政復議申請人不服駁回行政復議申請決定仍然可以提出訴訟，因此，就目前而言對于駁回行政復議申請決定進行監(jiān)督的路徑是行政路徑與司法路徑并行的。
(二)《行政復議法修改專家建議稿（討論稿）》：只為駁回復議申請決定設置行政監(jiān)督路徑
《行政復議法實施條例》第48第1款所規(guī)定的駁回行政復議申請決定方式既適用于不當受理后的程序處理，還包括對于“申請人認為行政機關不履行法定職責申請行政復議，行政復議機關受理后發(fā)現(xiàn)該行政機關沒有相應法定職責或者在受理前已經履行法定職責的”情形下的行政復議申請人行政復議實體請求的駁回處理。因此，《行政復議法實施條例》第48第2款所規(guī)定的監(jiān)督路徑既適用于對行政復議機關程序處理行為的監(jiān)督，也適用于對行政復議機關對特定實體權利處理行為的監(jiān)督。筆者認為，行政復議受理條件的簡明性與易判斷性決定了通過行政監(jiān)督路徑來評判針對不當受理作出的駁回行政復議申請決定的合法性與合法性具有現(xiàn)實性與可行性；而自律機制的內在缺陷決定了在沒有嚴格證據規(guī)則等程序保障下，上級機關一般難以快速準確地對行政復議機關實體權利處理決定作出判斷。因此，從操作層面來說，運用行政監(jiān)督路徑來對不作為情形下的駁回行政復議申請決定進行監(jiān)督，其可行性與實效性是值得商榷的。
《行政復議法修改專家建議稿（討論稿）》第76條、77條實際上已注意到這一問題的存在。專家稿在將駁回行政復議申請決定方式只限定為不當受理后的處理、將包括不作為案件等涉及行政復議實體權利請求的處理規(guī)定為駁回行政復議請求決定方式適用情形的同時，只為駁回行政復議申請決定方式設置了行政監(jiān)督路徑即“上級行政機關認為行政復議機關駁回復議申請的理由不成立的，應當責令其恢復審理”；而并沒有為駁回行政復議請求決定設置行政監(jiān)督路徑，行政復議申請人如不服駁回行政復議請求決定可以依法提出行政訴訟。這一精巧立法調整體現(xiàn)了對于駁回行政復議請求決定方式監(jiān)督路徑的準確選擇與界定，使得整個監(jiān)督路徑設置更趨現(xiàn)實性。
四、“恢復審理”違背程序法治原理：立法修正凸顯必要性
《行政復議法實施條例》通過第48條第2款關于“上級行政機關認為行政復議機關駁回行政復議申請的理由不成立的，應當責令其恢復審理”的規(guī)定，為不當駁回后的行政復議程序處理問題作出了“恢復審理”的設定。基于程序法治的基本原理的考量，筆者認為，“恢復審理”的程序設定是值得商榷的，根本原因在于“恢復審理”規(guī)定違背了程序既決效力原理，并不利于不當駁回復議申請后的復議申請人實體權利的公正維護。
(一)“恢復審理”：違背程序既決效力原理
中國學者季衛(wèi)東先生認為凡是“經過程序認定的事實關系和法律關系，都被一一貼上封條，成為無可動搖的過去?！保?］筆者認同季衛(wèi)東先生關于程序既決效力的認識。行政復議程序作為行政程序的一種，其運行結果也必然具有既決效力。駁回行政復議申請決定的作出直接意味著行政復議程序的終結?！缎姓妥h法實施條例》第48條第2款規(guī)定，當行政復議機關駁回行政復議申請決定理由不成立時，行政復議機關應當恢復審理。根據程序法治基本原理，恢復審理的前提是行政復議程序尚未運行終結，只是由于某種特定原因的存在，行政復議程序正處于中止狀態(tài)。因此，《行政復議實施條例》針對不當駁回行政復議申請決定的所作出的恢復審理規(guī)定違背了駁回行政復議申請決定所具有的程序既決效力原理。
針對不當駁回行政復議申請決定，行政復議機關應當重新審理行政復議案件，而不是恢復審理行政復議案件。筆者認為，根本原因在于行政復議案件恢復審理與行政復議案件重新審理兩者之間在具體程序架構方面是存在本質區(qū)別的。行政復議案件的恢復審理直接意味著行政復議案件仍然由原行政復議機關、原審理人員進行審理，而重新審理的行政復議案件，盡管仍然由原行政復議機關進行審理，但根據中立原則的程序正義基本要求，作出駁回行政復議申請決定的原來審理人員應當按照回避制度的基本要求不得參與案件的再次審理，案件的重新審理工作應當由其他工作人員進行擔當。
(二)改“恢復審理”為“重新審理”：彰顯行政復議程序正義價值
盡管從目前實踐操作層面來說，受限于當下的行政復議辦案條件，行政復議機關一般還難以嚴格按照程序正義的基本要求重新組成審理組來對不當駁回行政復議申請案件進行重新審理，作出“重新審理”的規(guī)定似乎不具制度現(xiàn)實性。但筆者認為，現(xiàn)實的不足并不能夠否定程序法治的基本要求，恰恰在我國目前行政復議機構建設普遍薄弱的大背景下，通過這樣一種硬性規(guī)定則能夠為全國行政復議機構建設提供強有力的制度支撐，為其進行組織建設提供強大的動力源。遺憾的是，此次《行政復議法修改專家建議稿（討論稿）》并沒有意識到這一問題，仍然通過第76條第2款作出了與《行政復議實施條例》同樣的規(guī)定。為此，筆者建議理論界與實務界應重視這一問題：努力探求制度一般理性與制度現(xiàn)實性之間的平衡點；以精細化的立法思維來保障作為當事人“準入門檻權”的行政復議申請權；著力推動立法者以“重新審理”而不是“恢復審理”的程序定位來對現(xiàn)行立法作適度立法修正，通過“重新審理”的規(guī)定為行政復議駁回決定提供未來制度生長空間。
行政復議駁回決定方式的合理設定與運用，對于行政復議機關客觀公正地作出行政復議決定、提升行政復議制度公信力具有非常重要的理論與實踐意義。建議立法者深入探究駁回行政復議申請決定方式在實踐應用中的各種問題，運用現(xiàn)代程序法治理論對行政復議駁回決定方式作進一步地科學構造，以使之不斷趨于完善。
注釋:
①這里所指的《行政復議法修改專家建議稿（討論稿）》是由中國行政法學會起草并于2011年6月11日在北京舉辦的《行政復議法修改專家建議稿（討論稿）》研討會上所使用的版本。
②這里所指的批復是指國務院法制辦公室于2002年1月16日針對北京市人民政府法制辦公室《關于終止審理余國玉復議案件的請示》作出的批復。
參考文獻：
[1]張越.行政復議法實施條例適用指南[M].北京:群眾出版社,2007.
行政復議證據制度存在的主要問題
通過上述分析可見，現(xiàn)行的證據制度比較原則和粗疏，影響了行政復議的公正性，亟需加以檢討。當前存在的問題主要有以下幾個方面：
（一）舉證責任規(guī)定不夠全面
在舉證責任方面，《行政復議法》僅在第11條規(guī)定了行政復議申請的要求，申請人只要講清主要事實即可，無需承擔初步證明責任?！秾嵤l例》第21條補充規(guī)定了申請人的初步證明責任。但整體來看仍有不足：第一，《行政復議法》及《實施條例》均明示了第三人參與行政復議的權利，但均未涉及其應負的舉證責任。第二，《行政復議法》第28條第1款第4項關于被申請人逾期不舉證視為無證據的規(guī)定是不完整的，忽略了被申請人因不可抗力或客觀上不能控制的其他正當事由而不能如期舉證的情況。第三，在申請人的初步證明責任問題上，《實施條例》第21條雖作了補充，但仍有不周之處，忽略了不作為案件中的除外情形——在行政機關不作為案件中，行政機關往往不向相對人提供書面答復，相對人難于獲取行政機關不作為的初步證據，復議機關在沒有相應證據的情況下又不予立案，致使行政機關不作為案件很難被立案——這在行政訴訟的證據制度中早已有成熟的規(guī)定可資借鑒。②
（二）證據開示和質證有所缺失
如果說舉證責任更近似于實體問題的話，那么證據開示和質證就是較為徹底的程序問題。證據開示起源于英美，后被許多大陸法系國家所采納，在我國一般稱為證據交換，是指庭審前控辯雙方相互獲取案件的信息、展示證據的一種訴訟制度，在庭前交換證據中沒有爭議的證據可以作為定案依據。其作用一是使雙方互相了解各自掌握的證據內容，以提高庭審的效率和裁判的準確性，防范證據突襲導致的司法低效。二是防止審判人員先入為主、未審先判。證據開示主要包括時間、地點、主體、范圍、對象、方式、效力等方面內容。質證是指“訴訟當事人及其法律人在審判過程中針對對方舉出的證據進行的質疑和質問?！雹圪|證制度的意義在于，它有利于法院正確地認定證據，有利于保障當事人的程序權利，有利于保證審判結果的公正性。我國行政訴訟設置了證據開示和質證制度，其主要內容包括：（1）證據開示和質證適用的案件范圍。首先，《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政訴訟證據規(guī)定》）第21條規(guī)定，對于案情比較復雜或者證據數量較多的案件，法院可以組織當事人在開庭前向對方出示或交換證據，并將交換證據的情況記錄在卷。其次，《行政訴訟證據規(guī)定》第35條規(guī)定：“證據應當在法庭上出示，并經庭審質證。未經庭審質證的證據，不能作為定案的依據?！边@意味著所有的案件都應適用質證制度。（2）證據開示的效力。首先，根據《行政訴訟證據規(guī)定》第35條，當事人在庭前證據交換過程中沒有爭議并記錄在卷的證據，經審判人員在庭審中說明后，可以作為認定案件事實的依據。其次，根據《行政訴訟證據規(guī)定》第7條，原告或者第三人應當在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據之日提供證據。除正當事由經法院批準可延期提供外，逾期提供證據的，視為原告或者第三人放棄舉證權利。再次，根據《行政訴訟法》第43條和《行政訴訟證據規(guī)定》第1條，被告應當在收到狀副本之日起十日內向法院提交全部證據和所依據的規(guī)范性文件，除正當事由經法院批準可延期提供外，逾期提供的，視為被訴具體行政行為沒有相應的證據。（3）質證的效力。根據《行政訴訟證據規(guī)定》第35條，未經庭審質證的證據，不能作為定案的依據，但在庭前證據交換過程中沒有爭議并記錄在卷的證據除外，也就是說，庭前證據開示和質證的效力是相同的。比較而言，我國的行政復議以便民、快捷、效率為立法原旨，實行以書面審查為原則、以開庭審查為例外（《行政復議法》第22條）的審查制度，沒有設置類似于行政訴訟的證據開示制度，也沒有設立質證制度，而是以重大、復雜案件的聽證制度作為補充（《實施條例》第33條）。但是，現(xiàn)有規(guī)定的不足是較為明顯的：第一，它沒有普遍地建立證據開示和質證制度，證據的效力完全取決于復議機關的判斷，未能充分保障當事人的程序權利，制度的公正性不足。第二，已經建立的重大、復雜案件的聽證制度也有局限性，一是適用范圍極為有限，大部分行政復議案件不可能都是重大、復雜案件，也就不可能適用聽證；二是模糊粗糙，《實施條例》第33條只是一個非常初步的規(guī)定，聽證的程序、效力等均告闕如，使得聽證容易流于形式。從實際情況看，當前許多地方確立了行政復議聽證規(guī)則，在實踐中取得了一定積極效果。為鞏固實踐成果并為其提供法律依據，有必要對聽證制度的具體適用情形及要求予以細化并規(guī)定在《行政復議法》中。
（三）證據認定規(guī)則體系缺失
證明是一個十分復雜的去粗存精、去偽存真、由此及彼、由表及里的不斷升華的認識和確認過程。證明過程是在行政復議活動中，行政復議機關依照法定程序，運用一定的證據規(guī)則審核證據進而認定特定案件事實的過程。此處所謂的“證據規(guī)則”，是一套綜合的技術規(guī)則，如證據資格、證明效力認定、推定、認知等。對此，《行政復議法》及《實施條例》均未作出規(guī)定。證據認定規(guī)則體系的缺失也造成當前行政復議實踐中的“無所適從”，辦案人員在審核證據和認定事實時缺乏統(tǒng)一的客觀標準。
（四）證明標準可操作性不強且嚴苛
“證明標準是指證明質和量的有機結合，即指證明對象的范圍和證明所達到的程度的界定?！雹偎从沉俗C據所應當達到的說服力程度。行政復議的證明標準是一個質、量結合的雙面結構。根據《行政復議法》第28條第1款第1、3項的規(guī)定，一方面，具體行政行為必須“認定事實清楚，證據確鑿”，這是關于“質”的規(guī)定性，另一方面，具體行政行為不得“主要事實不清、證據不足”，這是關于“量”的規(guī)定性。其中的問題主要是“質”的規(guī)定過于嚴苛：相關規(guī)定在內涵上接近于刑事訴訟的證明標準——它意味著定案的證據必須經過逐一查證，真實可靠；證據之間、證據同案件事實之間的矛盾得到合理排除；得出的結論是惟一的，排除其他可能性。這種證明標準要求極高，不僅缺乏可操作性，而且若嚴格實施，很可能對行政效率產生消極影響。
行政復議證據制度的重構
通過對上述問題的揭示，我們可以得出行政復議證據制度亟需全面修改完善補充，亦即在一定意義上需要“重構”的結論。下面就重構的方向、原則和具體對策等問題展開討論。
（一）修改的方向和原則
行政復議證據制度的重構應通盤考慮、整體推進，以保證制度內部的協(xié)調性以及制度對實踐的適應性。針對目前行政復議證據制度中存在的上述問題，根據相關學理和現(xiàn)實社會背景，提出如下修改的方向和原則。第一，總體上應當準司法化。準確判斷行政復議的法律性質，是完善行政復議證據制度的理論前提。行政復議具有準司法性，具體的制度建設應當以此作為自身定位。這一定位有利于同時發(fā)揮行政性和司法性兩種糾紛解決機制的優(yōu)勢，兼顧效率與公正。原有證據制度的各種問題總體上可歸結為，整體上將行政復議定位為行政性機制，過于強調效率價值，遮蔽了人民的公正性訴求。因此，完善行政復議的證據制度，應以準司法化為基本方向，充分借鑒吸收司法審查的先進制度。第二，兼顧效率與公正兩種價值。行政復議與行政訴訟相比，應當說二者在證據制度上具有諸多共性，當前在行政復議證據制度缺位情況下被迫照抄行政訴訟證據制度的現(xiàn)實也說明了這一點。但是，行政復議的準司法性既有司法性的一面，也有行政性、監(jiān)督性的一面，因此，行政復議的證據制度理當與行政訴訟有所區(qū)別。行政復議對行政效率的追求或者說對效率與公正的平衡，在構建行政復議證據制度時便應當成為重要的考量因素。例如，在證明標準上，我們認為可以采用“證據明確”的標準，使其在適應行政復議證據制度特點的同時，也可有效地實現(xiàn)各類證明標準之間的順利過渡?？傊?，準司法化并非一味照搬行政訴訟的制度，而應平衡效率與公正兩種價值訴求。第三，證據制度的內容應當體系化。應當從整體上著眼，構建起邏輯自洽、井然有序的證據制度。體系化的資源有二：一是《實施條例》中的有關規(guī)定；二是各地有關行政復議證據制度的規(guī)范性文件。①證據制度在《行政復議法》中的具體表述也應注意：一是可考慮新建一章“證據”（建議置于“程序”一章之前），相對集中地規(guī)定行政復議證據制度；二是由于證據制度部分與程序制度部分在內容上有交叉，故須對兩部分內容統(tǒng)籌作出合理安排。
（二）若干對策建議
針對目前我國行政復議制度中存在的突出問題并基于上述方向和原則的指引，筆者就如何改進行政復議證據制度問題，從觀念、制度、隊伍、政策、方法等方面，擇要提出如下具體的對策建議。
第一，在總則中增加專門條款，規(guī)定審核證據、認定事實的總體要求。審理行政復議案件，認真審核證據、準確認定案件事實是其根本。但《行政復議法》、《實施條例》均未在“總則”部分規(guī)定審核證據的基本原則和總體要求。為突顯證據的重要性且提升行政復議決定的權威性和可接受性，我們認為，應在《行政復議法》“總則”部分增加規(guī)定：“行政復議委員會應當按照法定程序，全面、客觀、公正地審核證據，準確認定事實?！?/p>
第二，增補申請人的初步證明責任的相關除外情形。在不作為案件和行政賠償案件中，申請人應當對被申請的不作為和損害結果負有初步證明責任?！缎姓妥h法》沒有對此作出規(guī)定，《實施條例》第21條予以了完善，②但該條規(guī)定仍有不周到之處，忽略了相關除外情形。我們認為，在以下兩種例外情形中，應當免除申請人的初步證明責任：（1）被申請人應當依職權主動履行法定職責的；（2）申請人因被申請人受理申請的登記制度不完備等原因不能提供相關證明材料且能作出合理說明的。
第三，被申請人因正當事由不能如期舉證的，應允許其申請延期舉證。在被申請人的舉證責任問題上，《行政復議法》、《實施條例》均作出了規(guī)定，但其忽略了被申請人因不可抗力或客觀上不能控制的其他正當事由而不能如期舉證的情況。如果僅根據現(xiàn)有規(guī)定“逾期不舉證的視為無證據、依據”，則會導致復議機關不得不撤銷被申請具體行政行為，如此固然保證了行政效率，但同時也犧牲了公平，對公共利益的保護也非常不利。
第四，增加證據交換制度。證據交換有利于爭議雙方在充分了解對方證據的基礎上就特定爭點展開交鋒，以提高裁斷的效率和準確性。但《行政復議法》和《實施條例》均未對證據交換作出規(guī)定。考慮到行政復議以書面審查為原則、開庭審查為例外，證據交換制度可以在案情比較復雜或者證據數量較多的情形下適用。
第五，增加證據保全制度?！缎姓妥h法》、《實施條例》均未對證據保全作出規(guī)定，但其本身又是完整的證據制度不可缺少的一部分，故有必要予以補充。行政復議期間，在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，申請人、被申請人或者第三人可以向行政復議委員會申請保全證據，行政復議委員會也可以主動采取保全措施。
第六，增加證據排除制度。對申請人、被申請人以及第三人提供的證據，復議機關不能照單全收，而應對其合法性進行審查。但《行政復議法》、《實施條例》均未作出規(guī)定，有必要予以補充。這一問題可以分為兩方面闡述。其一，非法證據排除問題：當事人以違反法律禁止性規(guī)定或者侵犯他人合法權益的方法取得的證據，不應作為認定事實的依據。其二，不能作為認定被申請人具體行政行為合法的依據，但可以作為認定其他事實的依據，包括：（1）被申請人在作出具體行政行為后，或者在行政復議期間未經行政復議委員會同意自行收集的證據；（2）被申請人在行政程序中未作為具體行政行為依據，而在申請人申請行政復議期間作為具體行政行為依據的證據；（3）行政復議委員會調取的證據。
第七，增加證據自認制度。證據自認有利于提高復議審查的效率，也有利于推動調解與和解，但《行政復議法》、《實施條例》均無規(guī)定，有必要予以補充。參考民事訴訟的相關規(guī)定，我們認為自認制度包括以下內容：（1）自認的形式：明示承認；默示承認；當事人在場時人承認。（2）自認的撤回：一是復議終結前，對方同意的可以撤回自認；二是有證據證明自認系受脅迫或存在重大誤解的可以撤回自認；三是自認與案件事實不符的可以撤回自認。（3）自認的適用限制：一是，當事人為達成調解協(xié)議或者和解而作出的對案件事實的認可，不得作為對其不利的證據；二是，當事人反悔并有相反證據足以的，復議機關不應確認；三是，對于涉及身份關系的案件，即使一方自認，另一方仍需舉證；四是，對雙方當事人無爭議但涉及國家利益、社會公共利益或者他人合法權益的事實，當事人仍應提供有關證據。①
第八，增加證據補強制度。下列證據不能單獨作為作出行政復議決定的依據：（1）未成年人所作的與其年齡和智力狀況不相適應的證言。（2）與申請人、第三人有親屬關系或者其他密切關系的證人所作的對該申請人、第三人有利的證言；與申請人、第三人有不利關系的證人所作的對該申請人、第三人不利的證言，或者與本案有利害關系的證人所作的證言。（3）難以識別是否經過修改的視聽資料。（4）無法與原件、原物核對的復制件或者復制品。（5）經一方或者他人改動，對方不予認可的證據材料。（6）其他不能單獨作為定案依據的證據材料。
行政復議過程中，被申請人自行撤銷原具體行政行為后，申請人堅持不撤回行政復議申請的情況比較少見。對此種情況，《行政復議法》沒有明確規(guī)定，但《行政復議法實施條例》第三十九條規(guī)定：“行政復議期間被申請人改變原具體行政行為的，不影響行政復議案件的審理。但是，申請人依法撤回行政復議申請的除外。” 此類情形能否適用該條的規(guī)定，“撤銷”是否為“改變”的情形，也存在很多爭議和分歧。筆者認為，“撤銷”是否是“改變”的一種情形，二者有無關聯(lián)關系，是此類案件能否正確處理的關鍵所在。筆者將結合法理學中法律解釋的方法和位階理論對此予以論證和闡述。
根據法理學的相關理論，法律解釋的方法是法律人在進行法律解釋時所必須遵循的特定法律共同體所公認的規(guī)則和原則。對于法律解釋的方法，大陸法系和英美法系雖然在概括和表述上有所不同，但大致可以被歸納為：文義解釋、立法者的目的解釋、歷史解釋、比較解釋、體系解釋、客觀目的解釋等幾種方法。但無論運用何種方法進行法律解釋，都應該把握符合立法原意和法律規(guī)范的基本精神、解釋結果不能損害和破壞法律體系的完整性及統(tǒng)一性這兩個基本原則。
一、文義解釋
文義解釋，顧名思義，是指按照日常的、一般的或法律的語言使用方式清晰地描述制定法的某個條款的內容，其在現(xiàn)代法律方法中處于基礎地位?！案淖冊唧w行政行為”中的“改變”一詞在新華詞典中的釋義為“①事物發(fā)生顯著的差別：山區(qū)面貌大有～ㄧ隨著政治、經濟關系的～，人和人的關系也～了。 ②改換；更動：～樣式ㄧ～口氣 ㄧ～計劃ㄧ～戰(zhàn)略”。從釋義上可以看出，改變可以是“部分”的變動，也可以是“全部”的變動，“部分改變”即可以包括事實認定、處理結果、適用法律、行政程序等內容的變化，“全部改變”即是指 “從有到無、從無到有”的變化，因此，“撤銷”包含在“改變”之中與借助文義解釋得出的結果并不沖突。
二、體系解釋
體系解釋，是指將被解釋的法律條文放在整部法律中乃至這個法律體系中，聯(lián)系此法條與其他法條的相互關系來解釋法律。雖然在我國的法律體系中，與行政復議相關的法律法規(guī)相對較少，但從《行政復議法》第二十八條第三項：“（三）具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法……”之規(guī)定，可以看出，若行政復議機關認為原具體行政行為在事實認定、處理結果、適用法律、行政程序等內容上存在問題，那么作為上級機關可以“變更”而非“改變”該具體行政行為。《行政復議法實施條例》第四十七條：“具體行政行為有下列情形之一，行政復議機關可以決定變更：……”也作出了類似的規(guī)定，同樣采用的是“變更”這一法律術語。結合《行政復議法實施條例》第三十九條中規(guī)定的“改變”，則可以得出這樣的結論，在《行政復議法》和《行政復議法實施條例》這個行政復議法律體系中，已經明確了“變更≠改變”。同時《行政復議法實施條例》第四十二條中對行政復議終止的幾種情形也作出明確的規(guī)定，而本文所論述的情形不包括在應當終止的幾種情形中，若復議機關終止審查則有悖于法律規(guī)定。
三、立法者的目的解釋
所謂立法者目的解釋，就是指根據參與立法的人的意志或立法資料揭示某個法律規(guī)定的含義，或者說將對某個法律規(guī)定的解釋建立在參與立法的人的意志或立法資料的基礎之上的解釋方法。就《行政復議法》而言，其立法目的有三：一是防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為；二是保護公民、法人和其他組織的合法權益；三是保障和監(jiān)督行政C關依法行使職權。被申請人自行撤銷原具體行政行為的行為，主動響應了行政復議法“糾正違法或者不當的具體行政行為”的立法目的，但另兩個立法目的尚未得到充分實現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：
（一）申請人的救濟權未得到充分保障
一方面，行政復議是行政相對人面對處于不對等的法律地位的行政機關所作出的行政行為，尋求法律保護的一條渠道，其本質是一種救濟制度。在申請人堅持不撤回復議請求的情況下，行政復議機關繼續(xù)審查原具體行政行為是對申請人救濟權的保障。另一方面，被申請人主動撤銷原具體行政行為后，原具體行政行為就不復存在或自始無效。但是，原具體行政行為可能已經產生了一定的后果，甚至對申請人造成了一定的損失，該后果和損失并不會隨著具體行政行為本身的撤銷而消失。在這種情況下，行政復議機關如果因“行政復議審查基礎已不存在”為由終止行政復議，則完全悖離了行政復議法保護行政相對人合法權益的立法目的。所以復議機關對被撤銷的具體行政行為繼續(xù)進行審查，既是對申請人行政復議權利的保護和尊重，又是消除社會不良影響，恢復社會正常秩序的必要途徑。
（二）行政機關依法行政未得到切實落實
行政復議作為一種保障與監(jiān)督行政機關依法行使職權的法律制度，其出發(fā)點和落腳點在“依法行政”上。一方面，行政復議機關通過對其下級行政機關作出的具體行政行為實施審查，糾正其違法和不當的行政行為，起到保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權的作用。另一方面，行政復議本身也是一種具體行政行為，也需要行政復議機關依法行使職權。在此背景下，復議機關對已撤銷的行政行為繼續(xù)審查并作出決定不僅是其依法履行職責的具體表現(xiàn)，更是徹底解決行政爭議，實現(xiàn)其“案結事了，定分止爭”的目的。
綜上，筆者認為，《行政復議法實施條例》第三十九條規(guī)定的“改變原具體行政行為”應包括撤銷原具體行政行為。如果被申請人在行政復議期間撤銷了原具體行政行為，而申請人不主動撤回行政復議申請，則行政復議機關應當依據其規(guī)定繼續(xù)對原具體行政行為的合法性和合理性進行審查，并作出行政復議決定。
參考文獻：
問：請介紹一下制定條例的背景及其必要性。
答：行政復議，是行政機關依法解決行政爭議、化解社會矛盾、加強層級監(jiān)督的一項重要法律制度平臺。近幾年來，按照行政復議法的規(guī)定，縣級以上各級人民政府及其部門積極履行行政復議職責，全國平均每年通過行政復議這個制度平臺解決行政爭議8萬多起，糾正了一大批違法或者不當的具體行政行為，努力將行政爭議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政系統(tǒng)內部，密切了政府同人民群眾的關系，維護了政府的形象。在行政復議實踐中，各地積累了一些經驗，也發(fā)現(xiàn)了一些具體制度上需要進一步完善的問題。為了在新形勢下進一步發(fā)揮行政復議制度在構建和諧社會中的重要作用，根據黨的十六屆六中全會提出的“完善行政復議、行政賠償制度”的要求，有必要總結行政復議實踐經驗，把行政復議法規(guī)定的各項制度具體化，進一步增強行政復議制度的可操作性。為此，國務院制定了《中華人民共和國行政復議法實施條例》。
問：制定條例遵循的指導原則是什么？
答：為了充分體現(xiàn)“以人為本、復議為民”的要求，提高行政復議質量和效率，在制定條例的過程中，主要遵循了以下五個指導原則：
一是依法完善。行政復議法對行政復議的范圍、申請、受理以及行政復議決定作了規(guī)定。各級行政復議機構在工作實踐中普遍反映，這些規(guī)定比較原則，建議進一步具體化，增強可操作性。為此，依照行政復議法的規(guī)定，結合各地、各部門的實踐經驗，條例對行政復議的有關制度作了具體規(guī)定。
二是方便申請。人民群眾提出行政復議申請，是對行政機關的信任，表明愿意通過合法、正常的渠道解決行政爭議。針對當前行政復議渠道不夠暢通的問題，按照切實維護人民群眾行政復議權的要求，條例就方便人民群眾申請行政復議問題作了相應的規(guī)定。
三是積極受理。依法受理行政復議案件，是各級行政機關必須認真履行的職責。條例對依法積極主動受理行政復議案件作了相應規(guī)定。
四是改進方式。行政復議的審理方式事關行政復議的辦案質量。為了充分發(fā)揮行政復議便捷高效解決問題的優(yōu)勢，增強行政復議的公信力和權威性，提高辦案質量，有必要改進行政復議審理方式。為此，條例在改進行政復議審理方式方面作了相應的規(guī)定。
五是強化監(jiān)督。加強對行政復議工作的指導監(jiān)督，是行政機關全面履行職責的重要內容，也是保證行政復議工作整體推進、協(xié)調發(fā)展的迫切要求。條例對此作了相應規(guī)定，并強化了行政復議機關及行政復議機構的責任。
問：條例在暢通復議渠道，切實維護公民、法人或者其他組織的合法權益方面有哪些規(guī)定？
答：行政復議渠道是否暢通，是行政復議制度能否發(fā)揮作用的前提。加強行政復議工作，要把暢通行政復議渠道作為工作的著力點和突破口。條例在暢通復議渠道，切實維護公民、法人或者其他組織的合法權益方面作了如下規(guī)定：
一是為保障行政復議機關積極受理行政復議案件，切實維護公民、法人或者其他組織的行政復議權，規(guī)定公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益提出行政復議申請，除不符合行政復議法和條例規(guī)定的申請條件的，行政復議機關必須受理。
二是進一步完善了上級行政機關責令受理的程序，規(guī)定上級行政機關認為行政復議機關不予受理行政復議申請的理由不成立的，可以先行督促其受理；經督促仍不受理的，應當責令其限期受理，必要時也可以直接受理；認為行政復議申請不符合法定受理條件的，應當告知申請人。
三是為保障公民、法人或者其他組織的行政復議知情權，規(guī)定行政機關作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權利、義務可能產生不利影響的，應當告知其申請行政復議的權利、行政復議機關和行政復議申請期限。
四是為確保公民、法人或者其他組織依法申請行政復議，條例明確了行政復議申請期限的計算方法以及行政復議申請書應當載明的事項。
問：條例在改進審理方式、提高辦案質量上有哪些新的規(guī)定？
答：一是健全了行政復議審查方式。條例規(guī)定行政復議機構認為必要時，可以實地調查核實證據；對重大、復雜的案件，申請人提出要求或者行政復議機構認為必要時，可以采取聽證的方式審理。
二是增加了和解制度。為了有效化解行政糾紛，平衡利益，努力做到案結事了，條例規(guī)定公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議的，申請人與被申請人在行政復議決定作出前可以自愿達成和解。
三是增加了調解結案的方式。雖然行政復議法中沒有規(guī)定調解制度，但行政復議實踐中調解被大量地運用于處理行政爭議的過程中，并且取得了良好的效果。為此，條例規(guī)定對行政機關行使法定裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議的案件或者當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛，行政復議機關可以按照自愿、合法的原則進行調解。
四是明確規(guī)定了行政復議中止和終止的適用情形，完善了行政復議審理程序。
問：條例在強化行政復議機關和行政復議機構的責任方面有何規(guī)定？
答：為了保障行政復議機關、行政復議機構切實履行行政復議法定職責，條例做了如下規(guī)定：
一是規(guī)定各級行政復議機關應當認真履行行政復議職責，支持本機關負責法制工作的機構依法辦理行政復議事項，并依照有關規(guī)定配備、充實、調劑專職行政復議人員，保證行政復議機構的辦案能力與工作任務相適應。
法制條線在××縣局黨委的正確領導下,緊緊圍繞局中心工作,根據年初經檢、法制 （二）、扎實推廣說理性處罰文書工作，局年初制定工作計劃，并召開動員大會，在此基礎上局又開辦了“說理性處罰文書寫作講座”，對一線辦案人員進行說理性處罰文書寫作培訓。五月份局又制定了《××縣工商分局推行說理性處罰決定書暫行辦法》，規(guī)定了分局說理性行政處罰決定書分兩個階段實施。第一階段從____年_月_起，凡是罰沒金額在_____元以上的案件都必須使用說理性行政處罰決定書；第二階段從_____年_月_日起，所有以縣局、市局名義處罰的案件均必須使用說理性行政處罰決定書。并規(guī)定了縣局推行說理性處罰決定書的其他一些要求。目前縣局已完成推行說理性處罰文書改革的案件近__件，各項工作開展較順利，對分局提高辦案質量具有重要意義。但也存在一些問題，如說理的程度、當事人基本情況的描述程度等還有待于進一步統(tǒng)一和規(guī)范。_月，省局下發(fā)《關于進一步推進行政處罰決定書增強說理性工作的指導意見》和_月市局下發(fā)《關于進一步推進行政處罰決定書增強說理性工作的通知》以后，縣局組織相關人員認真加以學習和研究，對我們在實際工作中存在的問題認真進行改正，現(xiàn)在各項工作都在有條不紊地開展之中。
（三）、加強案件應訴工作，提升執(zhí)法權威?？h局成立以法制人員為主的案件應訴小組，認真履行分局發(fā)生訴訟、復議案件的應訴工作，并認真主持好案件聽證會。如去年遺留下來的一起行政訴訟案件，當事人上訴到××市中級人民法院，由于我們認真組織應訴，最后我局勝訴。加強聽證工作也是我們重點，案件處理是否正確，是否會發(fā)生復議、訴訟等情況，在聽證會上就可以體現(xiàn)出來。因此，今年發(fā)生的兩起聽證案件我們認真組織，全面了解和分析當事人的申辯理由，確保案件不發(fā)生問題。同時我們還非常重視復議答復工作，我局今年有一起案件被當事人向市局提起復議，在我們認真準備復議答復書下，當事人撤銷了聽證申請?！缎姓妥h條例》出臺后分局的主要工作重點主要放在“建立機制”、“學習、宣傳、培訓”和提高案件質量三個方面，具體表現(xiàn)如下：_、建立行政復議有效機制。根據行政復議法和行政復議法實施條例的規(guī)定制定分局行政復議受理、審理制度，確定分局行政復議人員由法規(guī)科長專職法制員組成，復議決定由案件審理委員會討論后作出，形成較為規(guī)范和慎重復議機制。_、加強復議法和實施條例的學習、宣傳和培訓工作。今年是五五普法的第二年，也是和諧工商年，因此加強復議法和實施條例的學習、宣傳和培訓是提高依法行政水平的有效途徑，一方面提高了局復議隊伍水平、提高了一線辦案人員的辦案水平，另一方面也讓廣大經營者相信工商執(zhí)法的嚴肅性，促進工商和諧。今年分局開展各類學習、培訓*次，涉及復議工作的有*次，主要是學習復議法實施條例和證據規(guī)則。_、加強復議工作，促進案件質量提高。復議工作最終落腳點就是檢驗案件質量，案件質量過硬維持處罰決定，案件質量有重大問題就撤銷或改變處罰決定。因此加強復議工作也是提高案件質量的有效途徑。在這方面分局主要針對申請人向市局提起復議的幾起復議案件進行分析，查找存在的問題，研究改進途徑和方法，使下次不再犯同樣的錯誤。
（四）、加強法制信息報道工作，及時更新法制園地信息。根據崗位目標責任制的具體要求，在年初我們就制定了工作目標和工作計劃，注重法制信息報道工作。今年我們已完成市局法制園地信息××篇，超額完成工作目標任務。同時我們也注重縣局局域網“法制園地”信息的管理工作，及時更新相關內容，把縣局局域網“法制園地”作為我們執(zhí)法指導和監(jiān)督的重要窗口。
（五）、提升工作積極撰寫案例分析文章。今年局非常注重這方面的工作，在局崗位目標責任制中加重了這方面的考核，要求全局完成××篇案例分析調研文章，并在市局以上局域網刊登，以擴大我們的工作成果，提高我們的依法行政水平。今年分局已完成案例分析文章××篇，已超額完成市局下達的工作目標任務。
五、明年
1、行政爭議日益增多與行政復議受案數量徘徊不前的矛盾突出。 隨著改革開放的深入和社會轉型進程的加速，社會利益格局日益多元化、復雜化，群眾依法維權意識不斷提高，行政爭議呈現(xiàn)日益增多的趨勢。但縣級政府行政復議案件總體呈現(xiàn)數量少、類型單一的特點，主要集中在工傷認定、治安管理等方面，與行政侵權案件不斷攀升、行政訴訟案件不斷增長相比，還有很大差距。行政復議受案數量徘徊不前，與近年來基層政府全面推進依法行政、建設法治政府，各級行政執(zhí)法部門行政執(zhí)法水平確實得到了很大提高有關；但也不能否認，它在某種程度上也折射出行政復議制度的公信力比較差的問題，也反映了行政復議在人民群眾心目中的位置不高的問題。
2、依法行政壓力不斷加大與行政復議能力偏低的矛盾突出?！吧厦媲l線，下面一根針”，作為基層的縣級政府處在依法行政的第一線，是建設法治政府的關鍵環(huán)節(jié)。同時，隨著近期一系列法律法規(guī)，如物權法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、勞動合同法等相繼頒布實施，特別是于20__年2月1日起施行的《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》，明確規(guī)定被告為縣級以上人民政府的案件(但以縣級人民政府名義辦理不動產物權登記的案件除外)由中級人民法院管轄審理，縣級政府依法行政的壓力空前加大。相對于目前的壓力，基層政府和部門在行政復議人員配備、機構隊伍建設、經費投入等方面，還存有很大不足；地區(qū)之間、部門之間發(fā)展很不平衡?；鶎诱筒块T行政復議能力相對偏低，行政復議制度在全面推進依法行政、建設法治政府方面的積極作用還沒有充分有效發(fā)揮。
3、行政相對人對行政復議辦案質量的要求不斷提高與行政復議配套制度不健全的矛盾突出。行政相對人法律意識日益增強，對行政復議辦案質量的要求也在不斷提高，簡單的書面審查等辦案方法>文秘站:
二、關于加強行政復議工作的對策
行政復議法實施條例的頒布實施，為行政復議提供了重要的發(fā)展機遇，如何抓住機遇，創(chuàng)新工作思路，加強行政復議工作，充分發(fā)揮行政復議制度在全面推進依法行政、建設法治政府、構建和諧社會中的作用，是擺在基層政府面前的一大課題。
1、要在輿論宣傳方面下功夫。采取多種形式、多種方法加大宣傳，在全社會營造良好的復議輿論氛圍，使廣大人民群眾了解并熟悉行政復議受理范圍和條件，敢于和善于運用行政復議來維護自己的合法權益，從根本上解決“不知告、不會告、不敢告”的問題。
行政復議和解與傳統(tǒng)的行政復議程序有明顯的區(qū)別。
傳統(tǒng)的行政復議程序是：行政復議機關受理行政復議申請――進行復議審理――作出行政復議決定（維持、撤銷、變更被申請復議的具體行政行為或者確認其違法、責令被申請人履行法定職責）。
行政復議和解程序是：行政復議機關受理行政復議申請――申請人和被申請人雙方在自愿、合法基礎上進行和解協(xié)商――經協(xié)商一致達成和解并簽訂和解協(xié)議――將和解協(xié)議提交行政復議機關審查批準――行政復議機關準許和解并終止行政復議案件的審理。
也就是說，申請人向海關行政復議機關申請行政復議并被受理后，不是只能等待行政復議機關進行審查并接受最后的復議決定結果，申請人可以主動向被申請人提出和解，也可以應海關的要求進行和解協(xié)商，并在和解協(xié)商中更加充分地表達自己的要求和理由，爭取一個爭議雙方都能夠接受的處理結果。
通過行政復議和解，可以促進行政相對人與海關的相互理解和信任，緩和矛盾，最大限度地減少行政爭議的負面效應，徹底化解矛盾，定紛止爭。同時，申請人和被申請人可以直接根據和解協(xié)議確定的內容和履行期限履行各自的義務，無需再經過行政復議機關作出行政復議決定、被申請人重新作出具體行政行為、重新履行執(zhí)法程序（如調查、告知、聽證等）等一系列繁瑣的過程，既有利于行政相對人的合法權益可以及時得到保護，也可以有效節(jié)約行政成本、提高執(zhí)法效率。
復議和解中應當注意哪些問題
適用范圍
并不是所有的海關具體行政行為都可以用和解的方式予以解決，可以和解的范圍僅限于海關行使法律、行政法規(guī)或者海關規(guī)章規(guī)定的自由裁量權作出的具體行政行為。
依據海關是否具有自由裁量權，海關具體行政行為可以分為羈束性具體行政行為和裁量性具體行政行為。羈束性具體行政行為，因為法律有明確規(guī)定，需要恪守行政法定原則，合法與違法的界限分明，合法性問題不存在和解的空間。而裁量性海關具體行政行為，是指法律、行政法規(guī)或者海關規(guī)章賦予了海關在合法范圍內一定的酌情處置權，可以根據不同的情況做出相應的調整或者變更，以更多體現(xiàn)合理行政的原則。對于這一類行為，海關在裁量過程中擁有酌處權，在行政復議階段也可以在裁量范圍內重新綜合考量和審視，并予以調整和變更，從而與申請人達成和解。比如，《海關行政處罰實施條例》規(guī)定了走私行為的構成要件，并規(guī)定走私貨物應當予以沒收，這都屬于羈束性具體行政行為，不能進行和解；而《海關行政處罰實施條例》針對一些違反海關監(jiān)管規(guī)定的行為，規(guī)定的諸如“處貨物價值5%以上30%以下罰款”的處罰幅度，則屬于裁量性具體行政行為，如果存在處罰幅度與過錯情節(jié)不相當，罰款幅度的自由裁量不合理、不適當等情況的，可以進行復議和解。再如，海關適用合理方法估價時對于多種合理估價方法的選擇適用、涉及自由裁量的海關行政許可等，如果是屬于自由裁量行為，而不涉及法律、行政法規(guī)和海關規(guī)章的羈束性、禁止性和強制性規(guī)定的，就都可以適用行政復議和解。
原則
復議和解應當遵循平等、自愿、合法的原則。在行政復議和解中，作為申請人的公民、法人或者其他組織和作為被申請人的海關的法律地位是平等的，和解是建立在雙方的真實意思表示基礎上，任何一方都不能采取強迫、威脅或者欺騙對方的方式來達到和解的目的。同時，申請人和被申請人之間達成的和解協(xié)議內容不得違反法律、行政法規(guī)或者海關規(guī)章的強制性規(guī)定，不得違背法律精神和原則；和解協(xié)議內容不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。只有符合上述要求的和解協(xié)議才能獲得海關行政復議機關的準許，也才能具有法律效力。
和解應當簽訂書面和解協(xié)議
申請人和被申請人雙方在自愿、合法基礎上進行和解協(xié)商并就和解的具體內容達成一致意見的，應當將有關內容形成書面的和解協(xié)議書，并由雙方簽字或者蓋章確認，作為雙方依法達成的和解協(xié)議的書面憑證。和解協(xié)議書中一般應當載明以下內容：
（一）申請人基本情況，包括姓名、性別、年齡、證件名稱和號碼、職業(yè)、住址（法人或者其他組織的名稱、地址、法定代表人或者主要負責人的姓名、職務）；
（二）被申請人名稱、地址、法定代表人姓名；
（三）被申請人與申請人達成和解的結果；
（四）履行和解協(xié)議的具體方式和期限；
（五）協(xié)議簽署日期。
和解協(xié)議應當在行政復議決定作出前達成
食藥監(jiān)復參字〔 〕 號
(第三人):
(申請人)對(被申請人)(具體行政行為)不服提出的行政復議申請,本機關已依法予以受理。經審查,本機關認為你(們/單位)與被申請行政復議的具體行政行為有利害關系,現(xiàn)根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》第九條的規(guī)定,通知你(們/單位)作為本案第三人參加行政復議,并將行政復議申請書副本發(fā)送你(們/單位)。請你(們/單位)自收到本通知書之日起10日內,向本機關提交有關行政復議請求的書面意見、證據及有關材料。
特此通知。
附:行政復議申請書副本1份
20__年，我縣十分重視發(fā)揮行政復議作為行政層級監(jiān)督手段的重要作用，認真履行復議職責，積極有效地開展了行政復議工作。20__年以來，我縣行政復議工作進入了一個快速發(fā)展階段，具體表現(xiàn)為：行政復議案件數量明顯增加，涉及領域日益多樣化，辦案質量穩(wěn)步提高，調解手段發(fā)揮重要作用，復議機關權威逐步確立，社會影響面不斷擴大。20__年，共收到復議申請26件，受理了24件,不予受理2件；涉及公安、土地、安全生產、建設等方面，其中，已經辦結24件,其中維持3件,調解解決21件。
主要做法是:
（一）加大行政復議宣傳力度
我們在開展政府法制工作中感到，很多群眾甚至包括不少行政機關的工作人員對《行政復議法》、《行政復議實施條例》和行政復議制度還很不了解。為此,我們把宣傳工作做為拓展行政復議工作的重要手段。
一是注重發(fā)揮學法的示范效應。每年4月29日，《行政復議法》頒布實施紀念日，政府法制辦都在縣電視臺進行法制宣傳，宣傳《行政復議法》。二是經常開展社會性常規(guī)法律宣傳。利用發(fā)放傳單、電視、報刊、懸掛過街條幅等多種渠道，廣泛宣講。三是突出宣傳的針對性。有針對性地講解行政復議不收取申請人任何費用的法律規(guī)定，消除申請人的擔心。四是舉辦培訓班。20__年4月11日，我們對全縣800多名行政執(zhí)法人員進行了《行政復議實施條例》培訓和統(tǒng)一考試，收到了較好效果。
（二）強化行政復議工作隊伍
開展行政復議工作，行政復議工作隊伍的建設至關重要。一是健全了行政復議領導機制。20__年，縣里加掛了行政復議辦公室牌子。二是建立健全了行政復議案件領導層層把關機制。行政復議決定，經過辦案人員——分管副主任——主任——分管副縣長這樣一個工作流程，實行層層審查把關。三是領導重視和支持行政復議工作?？h領導定期聽取行政復議工作情況，幫助解決一些實際問題。四是加強行政復議人員業(yè)務學習。對一些拿不準的問題，主動向上級業(yè)務部門請教。五是縣里提高對行政復議人員的待遇，每人每月補貼60元津貼。六是充實了復議工作人員。20__年縣政府又分配一名公務員充實法制辦公室，加強了法制辦的業(yè)務實力。
（三）樹立行政復議工作權威
我們在復議工作中，較好地體現(xiàn)了復議機關辦案的公正性，樹立了行政復議的權威。
一是嚴格依法受理復議案件。凡符合受案條件的行政復議申請，都依法受理。依法保障了申請人的復議申請權。二是平等對待雙方當事人。在復議過程中，任何一方均沒有特權，雙方都享有平等的復議權利，承擔相應的復議義務。三是公正裁決。在案件審理中，堅持不辦人情案、關系案。
（四）確保復議工作質量
我縣高度重視行政復議案件辦案質量。自覺樹立行政復議機關的權威。在案件審理的各個環(huán)節(jié)，始終繃緊質量這根弦，真正把案件辦成經得起考驗的“鐵案”。案件辦理如果出現(xiàn)質量問題，則嚴肅追究有關人員的責任。在審查具體行政行為證據是否確鑿、充分，主要看事實是否查清。并做到實體與程序并重，突出對辦案程序的監(jiān)督。
一年來，我們在行政復議案件辦理中，當事人總體上還是滿意的，大多數人都能夠自覺履行復議決定,特別是通過調解解決了21件拆遷行政裁決糾紛,較好地維護了社會的和諧穩(wěn)定,同時也較好地維護了復議機關的權威性。
二、存在的問題
我縣的行政復議有了一個良好的開端，但在實際工作中也面臨不少困難和問題。
一是行政復議隊伍的人員數量、業(yè)務素質、知識結構相對滯后，懂業(yè)務人員較少；二是行政復議機構的地位偏弱，職能偏軟，監(jiān)督手段偏少；三是行政復議工作措施還不多，一部分行政機關重視程度不夠；四是行政復議的救濟渠道仍然不夠暢通。行政相對人對行政復議救濟渠道了解不多，仍然認為是“官官相護”，相對人選擇司法救濟的行政訴訟案件數量大大超過行政復議案件數量。
三、下一步工作打算
一是要進一步加大對《行政復議法》，《行政復議法實施條例》的宣傳和培訓，每年定期舉辦法律培訓班。
