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篇1

2解決行政管理在校園文化建設(shè)中出現(xiàn)問題的措施

針對上述高校行政管理在校園文化建設(shè)中出現(xiàn)的問題，提出了三項(xiàng)解決措施予以改善問題，提高行政管理在校園建設(shè)方面的工作效率。行政管理人員對校園文化建設(shè)方面缺乏理解、認(rèn)識(shí)并且業(yè)務(wù)素質(zhì)比較低的情況尤為突出，是急需解決的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。提高相關(guān)人員的素質(zhì)和對行政管理工作的理解可以分為三個(gè)階段，第一階段是行政管理人員招聘環(huán)節(jié)，校方領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該嚴(yán)格把控工作人員的招聘工作，從根源上提高工作人員的素質(zhì)問題。第二階段是行政管理人員培訓(xùn)環(huán)節(jié)，對高校從事行政管理新員工上崗前需要進(jìn)行培訓(xùn)，專業(yè)知識(shí)考核合格之后方可投入行政工作；對于已經(jīng)從事行政管理工作人員要定期對業(yè)務(wù)水平進(jìn)行考核，以此作為提高行政管理人員工作水平和綜合素質(zhì)的直接手段。第三階段是行政管理人員交流環(huán)節(jié)，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步促使很多理論都在加速進(jìn)步，行政管理理論也受此影響，為了能夠開闊高校行政管理人員的眼界，借鑒優(yōu)秀的行政管理在校園文化建設(shè)中的實(shí)例，應(yīng)該定期舉辦行政管理人員交流會(huì)議。從開端、中端以及末端三方面出發(fā)，從而實(shí)現(xiàn)在高校行政管理人員的綜合素質(zhì)以及業(yè)務(wù)水平的提高。隨著教育水平不斷提高，學(xué)生思想逐漸變得更為自主，學(xué)校的宗旨也轉(zhuǎn)變成為以人為本，更為重視學(xué)生在校園文化建設(shè)環(huán)節(jié)中的作用。學(xué)生與行政管理的工作人員之間在校園文化建設(shè)的過程中存在相互促進(jìn)的作用。對于行政管理人員來講，由學(xué)生組成的團(tuán)體代表著全校學(xué)生的意愿，學(xué)生團(tuán)體自主舉辦的各項(xiàng)活動(dòng)能夠建設(shè)和完善好校園文化；而行政管理人員能夠把握學(xué)生團(tuán)體組織的校園文化活動(dòng)的形式并在一定程度上予以支持，兩者之間相互促進(jìn)，高校行政管理就能夠在校園文化建設(shè)中得到全體師生的支持和理解。

篇2

二、傳統(tǒng)文化在行政管理中的影響因素

1、傳統(tǒng)文化在行政管理思想中的反映

西方國家的行政管理制度是現(xiàn)代行政管理的發(fā)源地，在行政管理中注重的是時(shí)效性、制度性、規(guī)范性，具有較強(qiáng)的制度性和規(guī)范性，由于傳統(tǒng)文化的影響，中國的管理思想多是剛?cè)岵?jì)，提倡傳統(tǒng)的仁政，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)法制，用道德和法制共同來治理中國的行政事務(wù)。中國一直強(qiáng)調(diào)要建設(shè)和諧社會(huì)，在中國五千年的歷史長河中，中國一直是以禮待人，以禮安邦，凡事都是講究個(gè)情、理、法。講究人情是中國行政管理的一大特點(diǎn)，這與傳統(tǒng)文化中的孔孟思想有莫大關(guān)系，儒家思想提出的仁政就是讓凡事都講情理，不要追求苛刻的法律，在行政管理中有情有理。在現(xiàn)代中國行政管理中，工作者同樣以傳統(tǒng)文化中的正己化人來進(jìn)行管理，管理的根據(jù)更有文化底蘊(yùn)，讓管理更有人情味、更加融洽，不刻薄呆板。

2、傳統(tǒng)文化在行政管理目的中的體現(xiàn)

管理目標(biāo)的設(shè)定往往是與利益直接掛鉤的，這樣就使得管理目標(biāo)變得狹隘，管理目標(biāo)的制定應(yīng)該是要符合現(xiàn)代化社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的，要符合中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，要符合人民權(quán)益保障的，同時(shí)也要符合科學(xué)發(fā)展觀的，以此來實(shí)現(xiàn)中國夢，讓中國屹立于世界民族之林。所以在制定管理目標(biāo)的過程中，不能只是為了眼前的利益制定相應(yīng)的管理目標(biāo)。傳統(tǒng)文化有許多與現(xiàn)代中國行政管理相通的地方，尤其是儒家思想對現(xiàn)代中國行政管理的影響，讓行政管理目的更具人性化，不在只是可以追求利益的最大化，更多的是結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行更適合可持續(xù)發(fā)展的管理目標(biāo)制定。當(dāng)管理受到法家影響時(shí)，管理目標(biāo)就變得更為謹(jǐn)慎，具有較高的規(guī)范性，并會(huì)因?yàn)橄夘^小利而降低管理目標(biāo)，堅(jiān)持遵守規(guī)范性，拒絕越雷池半步。當(dāng)管理目標(biāo)受到道家影響時(shí)，管理目標(biāo)就變得更具備道德性，堅(jiān)持根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展制定具有道德性的管理目標(biāo)。

3、傳統(tǒng)文化在行政管理方式中的運(yùn)用

傳統(tǒng)文化對中國行政管理的影響在于，傳統(tǒng)文化必然要與管理過程進(jìn)行相融合，這是根據(jù)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求所進(jìn)行的。中國現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展過程的要求就是進(jìn)行和諧社會(huì)的發(fā)展，這就相當(dāng)于道家思想所提出的“無為而治”，在進(jìn)行管理的過程中，將更多的實(shí)至權(quán)利下放到個(gè)人手中，這樣會(huì)更為有效的發(fā)揮各個(gè)環(huán)節(jié)的管理機(jī)制，更為有效的提高整個(gè)管理過程的能力，進(jìn)而提升管理的實(shí)際效果。傳統(tǒng)文化中的儒家思想強(qiáng)調(diào)“人性可朔”人的性格都是會(huì)根據(jù)周圍的人或事物發(fā)生改變的，管理者在管理過程中運(yùn)用的方式是完全可以改變一個(gè)人的性格的，所以在管理的過程中要盡可能的根據(jù)不同事件的特性進(jìn)行具體的管理措施。

4、傳統(tǒng)文化對人民群眾的管理背景

古代選拔人才通常是通過科舉制，同時(shí)以舉孝廉、推大儒來進(jìn)行國家人才選拔和召集。讓這些人才參與到國家的行政管理機(jī)構(gòu)中，讓這些賢明人才發(fā)揮自己的才能服務(wù)于國家，服務(wù)于人民。兩千多年前的孔孟提出的儒家思想就是提倡“舉賢才”來治理國家，讓有德有才的人來進(jìn)行國家的行政管理。傳統(tǒng)文化中還提倡儒家的仁政思想，治理人民群眾要合理利用道德和法制來管理人民群眾，讓人民處于一種德、法結(jié)合的社會(huì)，在這個(gè)環(huán)境下約束自己的行為，樹立正確的人格。傳統(tǒng)文化管理人民的背景同樣適用于今天中國的行政管理中，也為中國的行政管理提供了文化依據(jù)。借古通今是完善現(xiàn)代中國行政管理的有效途徑，當(dāng)代中國的行政管理更應(yīng)德、法相結(jié)合，在社會(huì)樹立一個(gè)充滿正確價(jià)值觀的大環(huán)境，讓人民群眾自律，有正確的價(jià)值觀。同時(shí)行政管理也要與時(shí)俱進(jìn)，不斷完善法制，制度性保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，保護(hù)人民的權(quán)益，最大化有利于實(shí)現(xiàn)民主國家。

5、傳統(tǒng)文化在行政管理中的負(fù)面遺留

傳統(tǒng)文化中也存在一些客觀問題，比如重形式，輕效率；重權(quán)利，輕人民；重等級(jí)，輕民主；在現(xiàn)代中國行政管理中這些情況屢見不鮮，新聞報(bào)道的釣魚執(zhí)法、、效率低下、營私舞弊等。這些傳統(tǒng)文化負(fù)面的遺留都與中國現(xiàn)代行政管理相悖，在現(xiàn)代行政管理中要摒棄這些，學(xué)習(xí)傳統(tǒng)文化中好的方面，提倡德政，讓人民生活在一個(gè)和諧的社會(huì)之中，更好地發(fā)揮行政機(jī)構(gòu)的效能，才是社會(huì)進(jìn)步與提高人民生活質(zhì)量的有效途徑。中國是世界的一員，要時(shí)刻緊跟世界的變化，同時(shí)也要在傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上尋找自己的發(fā)展方向，在全球競爭日益激烈保持快速穩(wěn)定的發(fā)展。

篇3

一、當(dāng)下中國行政程序立法所面對的現(xiàn)狀

雖然我們還沒有制定統(tǒng)一的行政程序法，但是由程序性法律、法規(guī)和規(guī)章所構(gòu)成的行政程序制度卻并不少見，如聽證制度、說明理由制度等。雖然我們憲法和法律上還沒有“正當(dāng)法律程序”的字眼，但是現(xiàn)有成文法條文背后卻不缺乏這種法治理念，即使在一直被視為相對保守的法院也在其判決書中表達(dá)了對正當(dāng)法律程序理念的認(rèn)同，盡管是個(gè)別法院的作為，但我們不妨把它看作是一種晨曦的點(diǎn)點(diǎn)霞光。但是，我們也必須承認(rèn)，當(dāng)下中國行政程序立法所面臨的現(xiàn)狀仍然是相當(dāng)嚴(yán)峻的。

（一）行政程序法治觀念缺失

近20年來尤其是九十年代以來的行政法制建設(shè)，盡管我們在行政程序立法方面取得了引人注目的成就，但是，行政程序的法治觀念卻并沒有較好地與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員意識(shí)相結(jié)合。許多行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員仍停留在“法律管的是老百姓”、“穿制服是高人一等”的認(rèn)識(shí)水平上。在執(zhí)法上只看結(jié)果的合法性，不重視過程的正當(dāng)性，雖然執(zhí)法效率較高，但執(zhí)法的實(shí)效卻很低。沒有行政程序法治觀念，必然導(dǎo)致行政程序中“人治”觀念占主導(dǎo)地位，法律實(shí)用主義大行其道。

行政機(jī)關(guān)是依法行政還是隨意行政，關(guān)鍵是看它是否遵守行政程序，但是，實(shí)踐中的隨意行政、恣意行政的現(xiàn)象可以說是屢見不鮮。我認(rèn)為，形成這種現(xiàn)狀的原因在理論上是流行于我們法學(xué)理論上的“法律工具論”和“治國運(yùn)動(dòng)論”?！胺晒ぞ哒摗笔菍⒎僧?dāng)成可以隨意取舍的工具，只要達(dá)到預(yù)期的目的，方式、手段和步驟等程序是可以忽略的，行政權(quán)可以不受其制約。而“治國運(yùn)動(dòng)論”則表現(xiàn)在各種“執(zhí)法運(yùn)動(dòng)”中拋棄法律程序，從而助長整個(gè)社會(huì)民眾普遍蔑視法律的心理，使普法在社會(huì)民眾中樹立起來的法律信任感、親近感蕩然無。近幾年各行政機(jī)關(guān)掀起一個(gè)又一個(gè)的專項(xiàng)整治運(yùn)動(dòng)，雖然對整合社會(huì)秩序有一定的作用，但對建構(gòu)行政法治卻是有百害而無一利的。從實(shí)際情況看，要行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，還有相當(dāng)?shù)碾y度，因?yàn)樯婕暗礁顚拥男姓芾眢w制問題。但無論是“法律工具論”還是“治國運(yùn)動(dòng)論”，歸根到底都是行政程序法治觀淡薄的集中表現(xiàn)。

（二）行政程序價(jià)值理念失落

我們訴求的不應(yīng)當(dāng)是行政程序法的形式意義，即制定一部形式意義上的行政程序法典，而應(yīng)當(dāng)是其內(nèi)涵的科學(xué)價(jià)值理念，即正當(dāng)?shù)男姓绦?，也就是說僅有行政程序是不夠的，該行政程序必須具有正當(dāng)性。

現(xiàn)行政治體制的缺陷導(dǎo)致對行政機(jī)關(guān)委任立法不能進(jìn)行有效的監(jiān)督，行政程序法的正當(dāng)性理念有時(shí)無法得到張揚(yáng)，由行政機(jī)關(guān)自己設(shè)計(jì)的“行政程序”經(jīng)常是以維護(hù)行政權(quán)的為己任，它表現(xiàn)在為行政相對人設(shè)置各種較為困難的行政程序，從而導(dǎo)致行政相對人難以實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利。這種“刁難”程序在現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常是以開明的專制形式出現(xiàn)的。目前一些行政機(jī)關(guān)建立的“兩公開一監(jiān)督”的辦事制度，似乎是一種公開、民主的行政程序制度，其實(shí)不然，因?yàn)樗鼘`反者并不追究法律責(zé)任，公民對于違反者的投訴也無法律保障，況且它公開的內(nèi)容以及公開的程度都是由行政機(jī)關(guān)自己說了算，不公開的內(nèi)容也無需說明理由，公開的程度不能超過行政機(jī)關(guān)自我承受的最低線，否則行政機(jī)關(guān)隨時(shí)可以收回這一辦事制度。這種行政程序是否被遵守，完全取決于行政機(jī)關(guān)的自律能力。因此，從本質(zhì)上講，它仍是以維護(hù)行政權(quán)為核心的一項(xiàng)制度，是民本思想的一種體現(xiàn)，是開明的專制表征。

（三）行政程序法律化程度滯后

行政程序法律化作為現(xiàn)代行政法發(fā)展的一個(gè)基本趨勢，已為步入或者將要步入法治社會(huì)的人們所共識(shí)。作為法治社會(huì)的一個(gè)標(biāo)志，行政程序法律化──進(jìn)而發(fā)展成為法典化──已成為現(xiàn)代國家政策性選擇的一個(gè)目標(biāo)，同時(shí)也成為測試一個(gè)社會(huì)法治化程度高低的剛性指標(biāo)。80年代我們的立法基本上側(cè)重于行政實(shí)體法，忽視行政程序法，導(dǎo)致行政法發(fā)展在內(nèi)容上極不平衡，其原因是那個(gè)時(shí)期的行政法仍未完全脫去行政管理法的痕跡，行政程序法也不可獲得其應(yīng)有的地位。90年代以后這種局面有所改變，國家賠償法、行政處罰法和行政復(fù)議法的制定，使行政程序法在行政法中占有一席之地。但是，目前仍有大量的行政行為缺乏應(yīng)有的行政程序加以規(guī)范。與依法行政的要求相比，行政程序法律化程度還是比較低的。盡管行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制定了不少內(nèi)部行政程序，以彌補(bǔ)外部行政程序的不足，但由于沒有正確的理念指導(dǎo)，這種內(nèi)部行政程序本質(zhì)上仍是維護(hù)行政權(quán)有效行使的工具，因?yàn)檫@種內(nèi)部行政程序中根本看不到行政相對人作為主體地位的規(guī)定。再如現(xiàn)行的“行政首長接待日”、“現(xiàn)場辦公制度”之所以出現(xiàn)，是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的需要。為什么老百姓平時(shí)到政府機(jī)關(guān)不能辦成的事，到了“行政首長接待日”或者“現(xiàn)場辦公制度”時(shí)卻能順利辦成？這不正是說明我們行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)缺少起碼的程序規(guī)范，為具體經(jīng)辦的“小吏”欺壓百姓提供了機(jī)遇。如果受欺的百姓只能在以“青天”形象出現(xiàn)在“接待日”或者“現(xiàn)場辦公”的行政首長“面前，才能獲得個(gè)來自不易的伸冤機(jī)會(huì)，那么我們所訴求的法治將永遠(yuǎn)不可實(shí)現(xiàn)。因此，就本質(zhì)而言，”行政首長接待日“、”現(xiàn)場辦公制度“仍是一種人治制度，是對行政程序欠缺的一種補(bǔ)救機(jī)制。對于這種制度我們不必過分的稱贊的，更不能將這種制度當(dāng)成解決問題的法寶。

然而，令人困惑的是，面對這種令社會(huì)民眾不解的制度，我們不是用心地、真誠地去反思這種制度的缺陷，卻常常津津樂道地通過新聞媒介張揚(yáng)著這種制度所帶來的不可預(yù)期的“個(gè)別正義”，而對老百姓通過正常途徑不能辦事的原因卻諱莫如深，懼怕說出來影響政府的“形象”?！靶姓组L接待日”和“現(xiàn)場辦公”是我們政府中某些人給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的一種做秀，如不加以徹底廢除，必然阻礙著現(xiàn)代行政程序法治精神的宏揚(yáng)，也不利推進(jìn)行政程序法典化的進(jìn)程。

二、中國行政程序法典化的基本共識(shí)

時(shí)至今日，中國需要一部統(tǒng)一的“行政程序法”。這是業(yè)界絕大多數(shù)人可以接受的觀點(diǎn)。但是，如何做成這部統(tǒng)一的“行政程序法”，各方的見解分歧還是比較明顯的。好在這些分歧主要在于行政程序“法典化”的條文設(shè)計(jì)、章節(jié)編排等方面的內(nèi)容，所以，在各方之間形成行政程序法典化的幾個(gè)基本共識(shí)還是有思想基礎(chǔ)的。對以下幾個(gè)圍繞行政程序法典化的理論問題也是一個(gè)方法問題的認(rèn)識(shí)，如果我們能夠達(dá)成一個(gè)基本共識(shí)的話，那么它對于中國行政程序法典化的事業(yè)來說肯定是一件令人高興的幸事：

（一）行政程序立法的價(jià)值取向：有限制的且有效率的行政權(quán)

要確定行政程序立法的價(jià)值取向，應(yīng)當(dāng)對中國實(shí)際情況在一個(gè)較為公允的認(rèn)識(shí)。依我的觀察，當(dāng)下中國行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使的基本狀況是應(yīng)該強(qiáng)大的不強(qiáng)大，不應(yīng)該強(qiáng)大的卻是大而無邊。前者如環(huán)境保護(hù)、打擊假冒偽劣產(chǎn)品、礦山整治、醫(yī)藥食品安全等方面，即使法律授予的權(quán)力有時(shí)也不能正常行使，有些地區(qū)的行政機(jī)關(guān)在這方面的權(quán)力顯得過于疲軟，失去了管理社會(huì)秩序的基本能力，從而導(dǎo)致了這些行政領(lǐng)域的秩序難以滿足社會(huì)發(fā)展的需要。后者如行政裁量中所表現(xiàn)出來的隨意性，尤其是不確定法律概念解釋，有的行政機(jī)關(guān)為了私利、局部利益而曲解法律，導(dǎo)致法律授予的行政權(quán)力在行使過程中背離了立法目的。如此怪象形成的原因，與行政權(quán)力缺乏行政程序規(guī)范具有直接的關(guān)聯(lián)性。行政機(jī)關(guān)的法定權(quán)力不能正常行使，與沒有行政程序保障有關(guān)；而行政裁量的濫用，又因欠缺行政程序規(guī)范之故。而所有的這些問題幾乎都與行政和法律之間應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種什么樣的關(guān)系有關(guān)。

行政應(yīng)當(dāng)服從法律，這個(gè)理念在我國法律文化中過去是不存在的，即使在今天也是很淡薄的。在中國傳統(tǒng)文化中，法律是一種治國者賞罰的工具。費(fèi)正清說：“中國的法律概念根本不同于西方。它起源于古代中國人對天理（自然秩序）的觀念，認(rèn)為人的行動(dòng)必須合乎天理，而統(tǒng)治者的職責(zé)是維護(hù)這種協(xié)調(diào)一致。統(tǒng)治者是以懿行美德而不以法律來影響百姓的，所以認(rèn)為通曉事理的文明人會(huì)受這種榜樣和高尚行為規(guī)范的指引，而毋需繩以法規(guī)。按照這一理論，只有對那些野蠻的、未開化的人，即那些不遵圣賢教導(dǎo)和皇帝榜樣的人，才需要實(shí)行懲罰而使其懾服。明正賞罰，在于表明每個(gè)人按其身分應(yīng)采取什么樣的合乎體統(tǒng)的行為。但在理論上，賞罰總被認(rèn)為是保證人們循規(guī)蹈矩的次要手段，其目的是‘以罰止罰’?！盵1]在這樣的傳統(tǒng)文化中，形成權(quán)力產(chǎn)生法律并使之成為權(quán)力的工具之觀念也就不足為奇了。然而，在我們新的社會(huì)制度已經(jīng)確立的半個(gè)多世紀(jì)之后，我們發(fā)現(xiàn)今天關(guān)于法律為何而生、為何而存的認(rèn)識(shí)的依然是中世紀(jì)的；即使在措辭表達(dá)上用了一些法治的言辭，但內(nèi)涵上并沒有達(dá)到脫胎換骨的程度。

在這樣的法律文化背景下，行政機(jī)關(guān)對于其行使的權(quán)力，有時(shí)并沒有意識(shí)到它源于法律，更沒有對法律產(chǎn)生一種敬畏。所以，行政機(jī)關(guān)隨意行政就難以避免。如依這樣的認(rèn)識(shí)來引領(lǐng)中國行政程序法典化的進(jìn)程，我以為是難以滿足法治行政的需求的。因?yàn)?，在這樣的認(rèn)知背景下，制定法律的目的往往會(huì)轉(zhuǎn)向滿足權(quán)力的要求，而不是對權(quán)力的控制。當(dāng)下中國行政程序法的立法價(jià)值取向究竟如何界定，應(yīng)該說它是行政程序立法最為首要的問題。我們知道，行政實(shí)體法所要解決的問題是行政機(jī)關(guān)有哪些權(quán)力？即法律通過授權(quán)確定行政機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍。行政實(shí)體法在授予行政機(jī)關(guān)權(quán)力并確定其范圍之后，在要求其正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力方面幾乎是無所作為。由于現(xiàn)代社會(huì)中行政權(quán)是一種相當(dāng)大的國家權(quán)力，具有強(qiáng)大的支配力，與公民的權(quán)利和自由密切相關(guān)，且行政權(quán)的核心是行政裁量權(quán)，更具有侵權(quán)的可能性。而行政程序法通過預(yù)設(shè)的法定程序，可以最大限度地確保行政權(quán)力正當(dāng)行使。因此，作為解決行政機(jī)關(guān)如何行使權(quán)力的行政程序法，其立法價(jià)值取向理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)是“控制行政權(quán)”。行政程序有助于行政機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)目的時(shí)采取更善的手段，從而使行政行為為行政相對人真心接受。失去了正當(dāng)行政程序的理念支持，行政程序也可以被設(shè)計(jì)成為行政機(jī)關(guān)作“惡”提供合法性的保障和便利性的籍口。

當(dāng)然，通過行政程序法控制行政權(quán)并不意味著以法律消極地限制行政權(quán)，而應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持限制行政權(quán)的基礎(chǔ)上，積極地提升行政權(quán)行使效率。傳統(tǒng)行政法過度強(qiáng)調(diào)消極控權(quán)，這與當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大的關(guān)系。但是，現(xiàn)代社會(huì)不僅需要一個(gè)受到法律限制的行政權(quán)力，也同樣需要一個(gè)能夠積極為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)的行政權(quán)。有限制地且有效率地的行政權(quán)力，是行政程序法立法價(jià)值的全部內(nèi)容。正如有學(xué)者所說：“建立一套公正而富有效率的行政程序法律制度，是我國行政程序立法的目的。”[2]我國行政程序法在設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公正兼顧效率的法律價(jià)值，任何走極端的立法都無助于控制行政權(quán)的目的。在這個(gè)問題上，我們既要反對固守傳統(tǒng)行政法的“控權(quán)論”，也要防止為了回應(yīng)社會(huì)需求而放縱行政機(jī)關(guān)“無法行政”。所以，在行政程序的設(shè)計(jì)上，既要有為確保基本公正的一般行政程序，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)有為了適應(yīng)行政效率需要的行政簡易程序，還需要有應(yīng)對行政緊急情況的行政緊急程序。

（二）行政程序立法的基本方法：借鑒他國經(jīng)驗(yàn)且重視法律本土資源

現(xiàn)代行政程序法源于西方法治發(fā)達(dá)的國家的理論與實(shí)踐。許多西方法治國家都在20世紀(jì)制定了各自的行政程序法典。80年代伴隨著對外開放和法制建設(shè)的發(fā)展，西方法治觀念逐漸導(dǎo)入我國，對我國的法制建設(shè)的影響日益加重。有關(guān)中譯本的行政程序法典的陸續(xù)出版，[3]對我國行政程序法的研究起到了積極的推進(jìn)作用。西方法治國家的一些好的制度也開始逐漸為我國立法所接受，如聽證、說明理由等。這些程序性的行政制度在實(shí)踐中也產(chǎn)生了較好的作用。因此，要構(gòu)建我國行政程序法典，借鑒西方法治發(fā)達(dá)國家在行政程序法典化方面成功的經(jīng)驗(yàn)以免走我們可以避開的彎路，這是一個(gè)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待的基本方法。

但是，在制定我國行政程序法過程中，重視法律本土資源開發(fā)與利用也是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的一個(gè)同樣重要的基本方法?！半m然不能說人類的各項(xiàng)制度都是由地理決定的，但也不能否認(rèn)法律在一定程度上是由大自然劃定的?！盵4]這也說明了一國法制建設(shè)過程中重視法律本土資源的重要性。以日本為例，自明治維新以來，盡管它接受了西方法治國家的法律影響，但它能很好地結(jié)合了本國的實(shí)際情況，并有所創(chuàng)新，在行政程序立法上創(chuàng)造的行政指導(dǎo)、公聽會(huì)等就是一個(gè)很好的例證。對現(xiàn)代行政程序法進(jìn)行制度創(chuàng)新我們也具有自身充分的條件，如兼聽則明、偏聽則暗的傳統(tǒng)法制思想，建國后形成的走群眾路線的工作方法等，都是我們不可多得的行政程序法律本土資源。所以，在行政程序立法過程中，我們應(yīng)當(dāng)注意收集、挖掘上述法律本土資源，在經(jīng)過法理的錘煉之后生成一個(gè)個(gè)具有中國特征的法律制度。

當(dāng)下，中國行政程序立法的程序已經(jīng)正式啟動(dòng)。這是中國行政法（學(xué)）發(fā)展史上的一件大事。然而，行政程序法的靈魂是正當(dāng)法律程序，正當(dāng)法律程序作為一個(gè)異域的法律思想如何溶入本國的法律規(guī)范，進(jìn)而成為充滿生命力量的法觀念，或許更是需要我們認(rèn)真對待的問題。我國自近代以來發(fā)生的“西學(xué)東漸”過程中，法制建設(shè)與法律移植一直形影不離。然而，法律思想的移植速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如法律規(guī)范，其實(shí)際效果似乎可以證明法律思想和法律規(guī)范的分離，足以窒息法律規(guī)范鮮活的生命。即使今天我們?nèi)匀徊荒鼙苊膺@樣的失誤。比如，雖然我們的法官穿上法袍、敲起法錘，但似乎并沒有讓人們對法院更加敬畏，對法院不公的詬語仍然不絕于耳。雖然“聽證”已經(jīng)成為一種大眾用語，但“走過場”的聽證依然屢見不鮮。這多少說明了本土對異域法律制度所產(chǎn)生的排斥力量是一時(shí)難以消解的。

法學(xué)界在接受法治思想方面始終是走在時(shí)代的前列。中國的行政法學(xué)在上個(gè)世紀(jì)80年代末從“行政管理法”轉(zhuǎn)向“管理行政法”，這與80年代的開放國門，進(jìn)而吸納西方法治思想之間具有密不可分的關(guān)系。在行政法學(xué)界相對成熟的思想理論的影響下，90年代之后最高國家立法機(jī)關(guān)有關(guān)行政權(quán)的立法，如國家賠償法、行政處罰法等，不僅加重行政程序規(guī)范在法律條文中比重，而且在法律上確立了作為行政程序法的核心制度的行政聽證，以及以此為核心而展開的諸如告知、說明理由等相關(guān)制度。這些法律規(guī)范雖然其實(shí)效不盡人意，但是通過學(xué)者的宣揚(yáng)、行政機(jī)關(guān)與行政相對人通過這種制度產(chǎn)生的互動(dòng)，雖然可能需要消磨我們并不堅(jiān)固的耐心，但是這一過程必將有助于我們獲得一種支撐法治思想的基本共識(shí)。其實(shí)，從現(xiàn)有的體制內(nèi)生成、發(fā)展出一套法律制度可能比從體制外強(qiáng)加另一套法律制度更加符合中國實(shí)際情況。比如，從座談會(huì)中發(fā)出展出相對利益多元的聽證制度，或許比簡單地引用外國聽證制度更具有可行性。

更應(yīng)讓給予關(guān)注的是，系統(tǒng)地受過現(xiàn)代法治思想熏陶的基層法院的法官們已經(jīng)默默地在做著這一項(xiàng)工作。比如，在“劉燕文訴北京大學(xué)學(xué)位授予行政爭議案”和“田勇訴北京科技大學(xué)退學(xué)處理決定案”的行政判決書中，西方國家法治思想中的程序正義的思想赫然可見。[5]尤其要指出的是，基層法院的法官們在行政判決書所表達(dá)出的這種法治思想，已為最高法院所接受，并通過其公報(bào)公開表達(dá)了最高法院的態(tài)度。[6]雖然這一無成文法律規(guī)范依據(jù)的行政判決書在具有濃厚成文法傳統(tǒng)的中國法制環(huán)境中顯得有點(diǎn)格格不入，但是無論是圈內(nèi)圈外鮮有人公開指責(zé)這樣的行政判決。如此的“集體無意識(shí)”狀態(tài)至少可以表達(dá)這樣一個(gè)事實(shí)：“程序正義”的法治思想正在漸漸地為我們所接受。這種通過判決引入法治思想的具體個(gè)案雖然是點(diǎn)點(diǎn)滴滴的，但這正是一個(gè)國家法治形成的基本路徑。

失去法律思想支撐的法律規(guī)范即使表達(dá)得很準(zhǔn)確，無異于沒有生命的木乃伊。因此，在行政程序立法過程中法律思想的引入、詮釋與宣揚(yáng)，以及保證現(xiàn)有法律制度最大限度地合法運(yùn)作，使程序正義或者正當(dāng)法律程序中蘊(yùn)含的法治理念、價(jià)值為越來越多人所認(rèn)同，從而成為未來“行政程序法”運(yùn)作的法治思想基礎(chǔ)。這可能是我們今天在準(zhǔn)備行政程序立法時(shí)必須認(rèn)真對待的首要問題。

三、行政程序立法的模式：單行法律與統(tǒng)一法典

立法模式是指法的外部表現(xiàn)形式。它可以分為單一式和復(fù)合式兩種。單一式是將法的基本內(nèi)容集于同一法典，而復(fù)合式是將法的基本內(nèi)容用單行法規(guī)定，從而形成幾個(gè)相對獨(dú)立的法典。單一式的立法模式有利于法典內(nèi)部分子結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，從而形成一個(gè)內(nèi)容統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)完整的法典。但是這種立法模式需要較高的立法技術(shù)，否則不容易制定出一部較為科學(xué)的法典。復(fù)合式雖然不需要較高的立法技術(shù)，但是它不可避免地會(huì)出現(xiàn)諸如重復(fù)相關(guān)條文的立法現(xiàn)象。以比較法的視野看，這兩種立法模式各有利弊，需要根據(jù)一國的具體國情加以權(quán)衡。因?yàn)橐粋€(gè)法制背景的差異性在很大程度上決定著某一立法模式的選定。

我國傳統(tǒng)上是成文法典的國家，所以法典以治理社會(huì)的做法是可以為人們所普遍接受的。自1978年恢復(fù)法制建設(shè)以來，我們在20多年的立法工作中制定了大量的法典，并積累了許多的立法技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)，立法質(zhì)量的逐年提升基本上回應(yīng)了行政法制的需求。這幾年來，我們制定了不少單行的、僅適用于某一行政領(lǐng)域的行政程序規(guī)章、法規(guī)，如《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》是一部比較典型的行政程序規(guī)章。但是，我們也應(yīng)當(dāng)看，雖然我們在立法上不乏成功之作，但是駕馭重大、復(fù)雜的法律制定工程之能力仍然是不夠的。幾部重要法律在制定實(shí)施之后的短時(shí)期不斷地被修改的事實(shí)多少可以說明這個(gè)問題的存在，回避這樣的問題來討論行政程序法的立法模式可能會(huì)誤導(dǎo)行政程序立法的基本方向。所以，在行政程序需要法典化已成為一句肯定句的今天，討論行政程序法典化的模式仍然是具有重在意義的。

對于這個(gè)問題，臺(tái)灣學(xué)者葉俊榮曾經(jīng)把行政程序法典化模式分為四種：（1）最完全的法典化，它是針對所有行政權(quán)行使，不論是程序或?qū)嶓w事項(xiàng)，都通過法律內(nèi)部結(jié)構(gòu)的安排，統(tǒng)一規(guī)定于一部法律。但這在目前仍是一個(gè)理想，也仍必須通過許多理論上的考驗(yàn)。（2）除去實(shí)體的法典化，僅對程序作出統(tǒng)一規(guī)定，但在行政程序上。則作完全法典化，所有的行政事項(xiàng)都適用于統(tǒng)一的行政程序法，其他法律都不必有程序的規(guī)定。（3）拋棄全部立法的排他意圖，僅就各種行政管制事項(xiàng)的共通適用部分納入行政程序法，但內(nèi)容上包括程序與實(shí)體在內(nèi)。此種立法形式是針對行政共通事項(xiàng)所作的總則立法。此種總則性質(zhì)的法典化，相當(dāng)可行，但在那些是“共通事項(xiàng)”的判斷上必須相當(dāng)講究，才不致落入失之空泛或巨細(xì)無遺兩個(gè)極端之中。（4）只對幾種重要行政類型規(guī)定其適用程序，對于實(shí)體問題留待其他法律作具體規(guī)定，這是最低限度的法典化。此種立法可稱得上網(wǎng)架立法，在立法的可行性上最禁得起考驗(yàn)，可行性也最高。[7]從葉俊榮的分析中可以看出，如果我們有足夠的能力確定“共通事項(xiàng)”的范圍，那么，第三種行政程序立法模式可能是我們最佳的選擇。

行政程序法典是我們最終的目標(biāo)，這是行政法治的基本要求。從行政法治發(fā)達(dá)西方國家看，其制定行政程序法典先后都經(jīng)歷了一個(gè)長達(dá)幾十年的準(zhǔn)備期。這可能與行政程序法典所涉及問題本身的復(fù)雜性有關(guān)。鑒于我國的立法技術(shù)和行政法學(xué)理論發(fā)展的狀況，近期可先制定單行的行政程序法，除已制定的行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法等，還有“行政強(qiáng)制法”、“行政調(diào)查法”等。通過切實(shí)有效實(shí)施上述法律，將行政程序法所內(nèi)涵的價(jià)值與觀念為社會(huì)基本接受，等條件成熟后再編纂為統(tǒng)一的行政程序法典。當(dāng)然我們現(xiàn)在就開始起草制定統(tǒng)一的行政程序法典，也不排斥單行立法的同時(shí)進(jìn)行，在行政程序法實(shí)施若干年之后再進(jìn)行一次法典編纂，也不失為一條可行之路。

四、作為“通則”的行政程序法典

行政法不能法典化已經(jīng)成為學(xué)界的一種共識(shí)，鮮有人提出質(zhì)疑。雖然荷蘭制定了《基本行政法典》并于1994年正式生效，但許多章節(jié)的部分段落仍然處于空白狀態(tài)。[8]這也多少說明了行政法法典化的困難。“所以自從第二次世界大戰(zhàn)以來，各國在行政法法典之立法工作上，所作的努力，皆表現(xiàn)于行政手續(xù)法之制定。因而一方面，由于行政手續(xù)法立法之成功，以及行政實(shí)體法法典化之枉然，行政手續(xù)之概念，已日見擴(kuò)張；過去被歸類于行政實(shí)體法之事項(xiàng)，逐漸有被納入行政手續(xù)法條文內(nèi)之趨勢；欲藉此，增加行政法法典化之功能。他方面法學(xué)者主張：行政實(shí)體法之重心，在于行政法分則；至于行政手續(xù)法則構(gòu)成行政法總則之核心，因?yàn)樾姓倓t，實(shí)系行政法總則與行政手續(xù)法，在概念上密切牽連，進(jìn)一步造成行政法法典化與行政手續(xù)法之吻合，所以今日法學(xué)者所謂行政法法典化之問題，大致即指行政手續(xù)法制定之問題?！盵9]這一說法，基本上符合20世紀(jì)行政程序法典化的發(fā)展歷史。國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，“行政程序立法的內(nèi)容應(yīng)嚴(yán)格限制在程序方面，行政程序的法典化不是行政法的法典化?！盵10]

但我以為，從當(dāng)下許多國家的行政程序法內(nèi)容看，純粹的“行政程序法”并不存在，倒是大量的行政實(shí)體規(guī)范沖淡了名為“行政程序法”的意義，使之名不符實(shí)。其實(shí)，隨著行政法學(xué)總論部分的理論成熟度不斷提升，行政實(shí)體法的法典化也不是不可能，如德國、西班牙、葡萄牙、中國臺(tái)灣、澳門等行政程序法都已經(jīng)作了比較成功的嘗試。所以，以程序規(guī)范兼容實(shí)體規(guī)范，以正當(dāng)法律程序?yàn)楹诵牡摹爸腥A人民共和國行政程序法”，不是純粹的、有關(guān)“行政程序”的法，而應(yīng)當(dāng)是一部“行政法通則”。作為“通則”的行政程序法典，至少蘊(yùn)含如下意義：

（一）無論是實(shí)體規(guī)范還是程序規(guī)范，只要可以適用于各個(gè)行政領(lǐng)域的，都應(yīng)當(dāng)在行政程序法中加以規(guī)定。僅僅適用于某一具體行政領(lǐng)域的規(guī)則，可以在為該領(lǐng)域制定相關(guān)法律時(shí)加以規(guī)定，從而構(gòu)成作為一般法的行政程序法與作為特別法的專門法律之間關(guān)系。我國現(xiàn)行的《行政處罰法》、《行政許可法》中有不少共同的規(guī)范，這是因?yàn)槲覈鴽]有統(tǒng)一的行政程序法所產(chǎn)生的立法資源浪費(fèi)，等到《行政程序法》出臺(tái)之后，這些法律應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改，消除它們之間的規(guī)范重疊現(xiàn)象，從而確保行政程序法基本規(guī)則統(tǒng)一。

（二）行政程序法就內(nèi)容而言，它實(shí)質(zhì)是行政法的通則，即在實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范中抽象出一般的法律規(guī)范加以法律化，并以通則統(tǒng)帥各個(gè)行政領(lǐng)域中的分則。比如，無論是公安行政行為還是工商行政行為，它們的合法要件適用于通則的規(guī)定，同樣有關(guān)行政聽證的程序也是如此。因此，作為通則的行政程序法，它的法律效力應(yīng)當(dāng)是涉及所有的分則調(diào)整的行政領(lǐng)域。同時(shí)，通過立法構(gòu)建適用于個(gè)別領(lǐng)域的特別行政程序也是今后一個(gè)重要的立法任務(wù)，通過特別行政程序填補(bǔ)一般行政程序所產(chǎn)生的漏洞，從而形成一個(gè)相對比較完整的行政程序法律體系。

（三）具有通則地位的行政程序法僅僅是確立一種最低限度的正當(dāng)法律程序。也就是說，行政主體在行使行政職權(quán)時(shí)如影響行政相對人的合法權(quán)益時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守的最起碼的程序。只要行政效率允許，法律不反對行政主體為自己增加程序義務(wù)。但是，由于正當(dāng)法律程序本身并不是一個(gè)確定的法律概念，法院在司法審查中可能會(huì)以它自己的理解來向行政機(jī)關(guān)提出正當(dāng)法律程序的要求。所以，正當(dāng)程序與其說是一種規(guī)則，倒不如說它是一種理念，一種法律精神。

總之，作為“通則”的行政程序法是中國未來行政程序立法的基本方向。這不僅符合世界范圍內(nèi)行政程序立法的基本方向，而且也適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)法治行政的需要。

注釋：

[1][美]費(fèi)正清：《美國與中國》，張理京譯，世界知識(shí)出版社2000年版，第109頁。

[2]張春生：中國行政程序法的發(fā)展與展望，東亞行政法研究會(huì)第三屆年會(huì)暨行政程序法國際研討會(huì)（1998.上海）提交論文。

[3]如應(yīng)松年主編的《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社2004年版。

[4][法]羅迪埃：《比較法導(dǎo)論》，徐百康譯，上海譯文出版社1989年版，第8頁。

[5]參見北京市海淀區(qū)法院行政判決書（[1999]海行初字第103號(hào)）和北京市海淀區(qū)人民法院行政判決書（[1998]海行初字第142號(hào)）。

[6]最高人民法院在《最高人民法院公報(bào)》1999年第4期公布“田勇訴北京科技大學(xué)退學(xué)處理決定案”中說道：“按退學(xué)處理，涉及到被處理者的受教育權(quán)利，從充分保障當(dāng)事人權(quán)益的原則出發(fā)，作出處理決定的單位應(yīng)當(dāng)將該處理決定直接向被處理者本人宣布、送達(dá)，允許被處理者提出申辯意見。北京科技大學(xué)沒有照此原則辦理，忽視當(dāng)事人的申辯權(quán)利，這樣的行政管理行為不具有合法性?！?/p>

[7]葉俊榮：《轉(zhuǎn)型時(shí)期的程序立法：我國行政程序法的立法設(shè)計(jì)與立法影響評估》，載《當(dāng)代公法理論》（翁岳生教授六秩誕辰祝壽論文集）第387-388頁。

篇4

審計(jì)文化是審計(jì)群體在長期審計(jì)實(shí)踐活動(dòng)中，逐步形成并被共同認(rèn)可、遵循，帶有審計(jì)取向、精神、道德、作風(fēng)、思想意識(shí)、行為方式、規(guī)范、制度及其具體化的物質(zhì)實(shí)體等因素的總和。從廣義上講是人類與審計(jì)相關(guān)的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的總和，是一個(gè)融物質(zhì)文化、精神文化于一體的綜合體；從狹義上講是指審計(jì)行為以及與之相適應(yīng)的審計(jì)制度和審計(jì)組織機(jī)構(gòu)的總和。

從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來看，審計(jì)文化是一個(gè)多層次要素的復(fù)合體，由三個(gè)層次組成：一是審計(jì)物質(zhì)文化，包括審計(jì)工作、審計(jì)環(huán)境、審計(jì)條件等，它外顯審計(jì)文化的發(fā)達(dá)程度；二是審計(jì)制度文化，包括審計(jì)規(guī)范、政府審計(jì)機(jī)構(gòu)組織方式等，它是審計(jì)物質(zhì)文化和精神文化的中介；三是審計(jì)精神文化，它是審計(jì)文化的核心，全體審計(jì)人員認(rèn)可、遵循的帶有職業(yè)特色的價(jià)值取向、行為方式、工作作風(fēng)、道德規(guī)范、職業(yè)習(xí)慣以及審計(jì)人員對審計(jì)事業(yè)的責(zé)任感、榮譽(yù)感等，構(gòu)成了審計(jì)文化的特定內(nèi)涵。[1]

，我國政府審計(jì)采取行政型模式，相對于社會(huì)審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)，它的性質(zhì)與運(yùn)作模式?jīng)Q定了其所特有的審計(jì)文化。如果把各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)當(dāng)作不同的審計(jì)主體，則其在審計(jì)中所體現(xiàn)出的政府審計(jì)文化又存在共性與差異性。

一、政府審計(jì)文化的共性

1、較強(qiáng)的權(quán)威性。對于政府審計(jì)，無論是采取立法型審計(jì)模式、司法型審計(jì)模式、行政型審計(jì)模式還是獨(dú)立型審計(jì)模式，其目標(biāo)主要是為了監(jiān)控國家運(yùn)行情況，審計(jì)活動(dòng)的重心越來越傾向于為宏觀的經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供信息和經(jīng)濟(jì)控制服務(wù)。在這種情況下，政府審計(jì)實(shí)際上是主權(quán)者的代表——國家為整體經(jīng)濟(jì)局勢的平穩(wěn)運(yùn)行而進(jìn)行控制的一種手段，是主權(quán)者進(jìn)行國家經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的一部分。[2]同時(shí)，國家的又賦予了政府審計(jì)所特有的法律保證。這樣，政府審計(jì)文化勢必體現(xiàn)出較強(qiáng)的權(quán)威性。

2、較弱的獨(dú)立性。獨(dú)立性是審計(jì)人員客觀、公正地進(jìn)行審計(jì)和報(bào)告的前提，是審計(jì)的本質(zhì)和靈魂之所在。但是，我國現(xiàn)行的政府審計(jì)體制很難保證審計(jì)的獨(dú)立性，其原因在于：一是各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置在政府內(nèi)，監(jiān)督者與被監(jiān)督者同時(shí)隸屬于政府部門，具有濃厚的內(nèi)部監(jiān)督色彩，難以解決審計(jì)機(jī)關(guān)既要對同級(jí)行政首長負(fù)責(zé)，又要獨(dú)立行使審計(jì)職權(quán)的矛盾；二是審計(jì)經(jīng)費(fèi)受制于其他政府部門，獨(dú)立性難以保證。三是審計(jì)機(jī)關(guān)的人事制度受制于政府，審計(jì)處理難。[3]因此，機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)、人事這三個(gè)方面因素都制約著各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，從而制約著政府審計(jì)文化的獨(dú)立性。

二、政府審計(jì)文化的差異性

政府審計(jì)文化的差異性是審計(jì)主體在審計(jì)過程中體現(xiàn)出來的特性，主要體現(xiàn)在時(shí)間和空間兩個(gè)方面。

1、時(shí)間上的差異性。審計(jì)文化因背景的不同而具有鮮明的特征，最明顯的表現(xiàn)就是政府審計(jì)職能的變遷。

我國的政府審計(jì)始于1983年，時(shí)值計(jì)劃經(jīng)濟(jì)末期，具有較強(qiáng)的行政色彩；同時(shí)，它又隸屬于行政部門，強(qiáng)調(diào)行政處理處罰手段，審計(jì)結(jié)果主要送達(dá)被審計(jì)單位，以突出合法性為主，強(qiáng)調(diào)為維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序服務(wù)。

1987年，“十三大”確立了有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制，即國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)。這種新的運(yùn)作方式已經(jīng)非常接近市場經(jīng)濟(jì)。1992年，“十四大”最終確認(rèn)了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，明確了市場對資源配置的基礎(chǔ)作用，真正開始了市場經(jīng)濟(jì)的歷程。1997年，“十五大”提出以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展作為我國的基本經(jīng)濟(jì)制度，即強(qiáng)調(diào)加快市場化進(jìn)程，進(jìn)一步發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用。這樣，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府審計(jì)作為國家對市場經(jīng)濟(jì)的一種宏觀調(diào)控方式，其活動(dòng)重心也越來越轉(zhuǎn)向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供信息和經(jīng)濟(jì)控制服務(wù)。

加入WTO后，入世不僅對中國經(jīng)濟(jì)有著直接和顯著的影響，而且對社會(huì)的、法律和文化意識(shí)等方面均產(chǎn)生了重大影響。也就是說，政府審計(jì)所依存的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境、管理環(huán)境和文化環(huán)境都發(fā)生了或多或少的變化。一方面經(jīng)濟(jì)增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，要求社會(huì)資源的節(jié)約和經(jīng)濟(jì)效益的提高，效益是所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)追求的目標(biāo)。審計(jì)作為專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，要在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮作用，必然要將效益作為工作的目標(biāo)之一。同時(shí)政府職能的轉(zhuǎn)變，要求政府及其他公共部門提高經(jīng)營管理活動(dòng)效率，有效使用納稅人資金，這就在客觀上要求審計(jì)機(jī)關(guān)開展效益審計(jì)，加強(qiáng)對政府活動(dòng)有效性的監(jiān)督檢查。另一方面，人大、政府提出了開展效益審計(jì)的要求，即“3E”審計(jì)（Economy， Efficiency， Effectiveness Audit）。審計(jì)法確立的兩個(gè)報(bào)告制度8年來，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)向政府和人大作的審計(jì)結(jié)果報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告發(fā)揮了十分重要的作用，但是政府和人大對審計(jì)工作的要求也在提高。政府和人大不只希望通過審計(jì)機(jī)關(guān)了解一些有關(guān)部門單位執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)的情況，同時(shí)還需要了解有關(guān)單位使用國家財(cái)政資金和管理使用國有資產(chǎn)的效益情況。政府審計(jì)開始由傳統(tǒng)的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支審計(jì)向效益審計(jì)轉(zhuǎn)變。

可見，隨著歷史的發(fā)展，政府審計(jì)文化帶上了鮮明的時(shí)代特征，審計(jì)文化中行政色彩開始逐步淡化，而其為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的專業(yè)性、性色彩越來越鮮明。

2、空間上的差異性?？臻g上的差異性也稱地域上的差異性，作為國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)重要組成部分的政府審計(jì)，將受到地域差異性的影響。地域性的差異可以分為條件差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異和文化差異三個(gè)方面。這三方面對審計(jì)文化的影響不盡相同。自然環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異會(huì)因?yàn)榭茖W(xué)技術(shù)與生產(chǎn)力水平的發(fā)展而逐漸縮小，但文化差異就不同。

這里所指的文化是廣義的，它是指一個(gè)群體、一個(gè)地域的存在方式和價(jià)值觀念。不同的地域共同體面對不同的生存環(huán)境，使用不同的技術(shù)，就會(huì)產(chǎn)生不同的勞動(dòng)分工和分配形式，形成不同的價(jià)值和信仰體系，因此必然形成不同的文化區(qū)。[4]也就是說區(qū)域經(jīng)濟(jì)決定地域文化的形成和發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展因自然條件和人文因素的差異，而呈現(xiàn)出區(qū)域特色。不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)孕育了不同的地域文化，它的發(fā)展?fàn)顩r對地域文化發(fā)展起支撐作用，決定著地域文化發(fā)展水平的高低。同時(shí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)過程也決定著地域文化發(fā)展的結(jié)構(gòu)、類型、性質(zhì)等，從而形成了有著相似或相同文化特質(zhì)的文化地理區(qū)域，其居民的語言、宗教信仰、形式、生活習(xí)慣、道德觀念及心理、性格、行為等方面具有一致性，帶有濃厚的區(qū)域文化特征。

地域文化一旦形成，它又成為了經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展不可或缺的前提。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，每一個(gè)活動(dòng)主體都不可避免地感受到文化背景的深沉力量。文化背景的差異，總是通過經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式、規(guī)模、層次曲折地反映出來。[5]這種影響在政府審計(jì)文化中，表現(xiàn)為政府審計(jì)文化的差異性，如從總體風(fēng)格上講，某些地域的審計(jì)人員，多習(xí)慣于從整體、宏觀、戰(zhàn)略上去考慮，談問題一針見血，突出對全局的把握；某些地域的審計(jì)人員，則更多注重對具體審計(jì)證據(jù)的研究，更多強(qiáng)調(diào)證據(jù)的適當(dāng)性與充分性、審計(jì)證據(jù)與結(jié)論之間的關(guān)系等具體方面?？梢哉f，前者對戰(zhàn)略問題考慮得較多，而后者對戰(zhàn)術(shù)問題則考慮得較細(xì)，其結(jié)果形成了政府審計(jì)文化的不同風(fēng)格。

三、政府審計(jì)文化差異性的原因

審計(jì)文化的差異性來源于審計(jì)文化環(huán)境的差異性。審計(jì)文化環(huán)境主要包括以下四個(gè)要素：

1、政治環(huán)境。社會(huì)政治體制、法制環(huán)境和政治民主化的程度，影響著審計(jì)制度、審計(jì)行為，也影響著審計(jì)文化的建設(shè)和發(fā)展，對審計(jì)文化制度層起著決定性作用。審計(jì)文化運(yùn)行于特定的法律環(huán)境中，其作用的發(fā)揮必受所處法律環(huán)境完善程度的制約。對于我國的各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，基本的政治制度是相同的，只是在政治民主化程度和法制化程度方面有所差異，這也自然導(dǎo)致了審計(jì)文化的差異性。法制化環(huán)境越好，政治民主化程度越高，審計(jì)文化發(fā)揮的作用就越大。

2、經(jīng)濟(jì)環(huán)境。審計(jì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它的發(fā)展變化受著不同歷史發(fā)展階段上不同經(jīng)濟(jì)環(huán)境的深刻影響，審計(jì)文化也不例外。審計(jì)文化總是在一定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下發(fā)揮作用，經(jīng)濟(jì)環(huán)境不同，審計(jì)文化發(fā)揮作用的廣度和深度也就不同。

經(jīng)濟(jì)環(huán)境是影響審計(jì)文化作用發(fā)揮的決定性因素，其影響力可從生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系兩方面來認(rèn)識(shí)。一是生產(chǎn)關(guān)系對審計(jì)文化的影響。主要包括所有制形式以及社會(huì)收入分配形式等。所有制的形式在一定程度上決定了對審計(jì)主體的選擇，這將對審計(jì)文化的、作用產(chǎn)生影響。若一國所有制的形式可以決定要不要審計(jì)，這個(gè)時(shí)候也就談不上審計(jì)文化的建設(shè)。二是生產(chǎn)力對審計(jì)文化的影響。一般來說，一個(gè)地區(qū)的生產(chǎn)力越發(fā)達(dá)，其社會(huì)生產(chǎn)的規(guī)模就越大，社會(huì)生產(chǎn)的復(fù)雜程度也越高，因此，生產(chǎn)管理水平的高低就顯得尤為重要，監(jiān)督作為管理的一項(xiàng)職能將發(fā)揮著舉足輕重的作用。此時(shí)，政府審計(jì)作為社會(huì)監(jiān)督的一種主要方式，也顯得尤為重要。由于我國各地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平不盡相同，這樣就制約著政府審計(jì)行為的物質(zhì)基礎(chǔ)，從而使政府審計(jì)文化必然受其控制和規(guī)定。

3、文化環(huán)境。文化環(huán)境主要是指社會(huì)大文化環(huán)境，既包括社會(huì)程度、文化發(fā)展水平，也包括由于社會(huì)文化的影響和作用，人們形成的各種思想觀念、社會(huì)公德意識(shí)取向、信念追求、思想素質(zhì)、職業(yè)道德等。它是一個(gè)民族的文化教育發(fā)展水平及傳統(tǒng)優(yōu)秀文化遺產(chǎn)，影響著一個(gè)行業(yè)乃至整個(gè)社會(huì)群體的整體素質(zhì)、價(jià)值取向和精神面貌，因此它制約著審計(jì)文化。

我國傳統(tǒng)思想信奉儒教、佛教、道教和中庸主義，強(qiáng)調(diào)集體主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)攬和忠誠；強(qiáng)調(diào)家族主義、論資排輩等思想；強(qiáng)調(diào)精神力量、公共需要和工作取向；強(qiáng)調(diào)“成名”和非正式經(jīng)濟(jì)取向；強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)道德、義務(wù)和權(quán)威，在政治上表現(xiàn)為尊重政府及“官本位制”思想。[6]但是，地域的差異性又造成了對傳統(tǒng)文化的沖擊，一方面是對傳統(tǒng)文化遵循的程度不同，另一方面是各地沉淀了不同的地域文化，這兩方面直接戓間接地導(dǎo)致了審計(jì)文化差異性的產(chǎn)生與發(fā)展。

4、國際環(huán)境。從國際范圍看，審計(jì)文化是一個(gè)連續(xù)的整體，由此決定的審計(jì)文化也必然是一個(gè)國際性的有機(jī)整體。[7]我國政府審計(jì)制度的建立僅僅只有二十個(gè)年頭的歷程，無論是審計(jì)理念、審計(jì)思維、還是運(yùn)作模式、管理方式、以及有關(guān)的規(guī)則、準(zhǔn)則與國際上通行的還存在較大的差別。國外的政府審計(jì)經(jīng)過較長時(shí)期的，已形成了一系列值得我們借鑒和汲取的優(yōu)秀文化成果。因此，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對國外優(yōu)秀審計(jì)文化的借鑒與汲取的積極性程度也導(dǎo)致了審計(jì)文化的差異性的進(jìn)一步發(fā)展。

深入以上四個(gè)因素，我們可以發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致政府審計(jì)文化差異性最根本的原因還是在于公共受托責(zé)任關(guān)系的不均衡發(fā)展。

公共受托責(zé)任指受托管理公共財(cái)富的單位或個(gè)人對經(jīng)營管理那些資源所負(fù)有的責(zé)任。審計(jì)是起源于受托責(zé)任關(guān)系（accountability），并且伴隨著受托責(zé)任關(guān)系的發(fā)展而發(fā)展。受托責(zé)任不僅是一種普遍的關(guān)系，也是一種普遍的、動(dòng)態(tài)的社會(huì)關(guān)系。伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也伴隨著民智的開發(fā)和民主制度的完善，受托責(zé)任遵循下列途徑發(fā)展：一是由受托財(cái)務(wù)責(zé)任向受托管理責(zé)任的發(fā)展；二是由程序性受托責(zé)任向結(jié)果性受托責(zé)任的發(fā)展。[8]對于政府審計(jì)而言也是一樣的，在我國，各級(jí)政府及其部門和眾多的國有企事業(yè)單位客觀上承擔(dān)著公共受托責(zé)任。建立在受托責(zé)任關(guān)系，尤其是公共受托責(zé)任關(guān)系基礎(chǔ)之上的資產(chǎn)所有者管理資產(chǎn)的需要是政府審計(jì)誕生和存在的根本原因。[9]

由于我國存在著不勻衡的經(jīng)濟(jì)與文化區(qū)域，作為基礎(chǔ)的公共受托責(zé)任的發(fā)展也必然不均衡，對各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)而言，審計(jì)過程中審計(jì)工作重心、工作方式、制度設(shè)定、精神面貌等也有所差異，其體現(xiàn)出來的各地政府審計(jì)文化也必然存在差異性。

四、正視差異性，構(gòu)建新時(shí)期的政府審計(jì)文化

審計(jì)文化建設(shè)就是在審計(jì)具體的環(huán)境及條件下將人們的事業(yè)心和成功欲化作具體的奮斗目標(biāo)、信念和行為準(zhǔn)則，審計(jì)組織提倡什么，崇尚什么，審計(jì)人員的注意力必然轉(zhuǎn)向什么，這比強(qiáng)迫命令更有效。作為一個(gè)組織，規(guī)章制度對審計(jì)來說是必要的；但即使有千萬條規(guī)章制度，也很難規(guī)范到審計(jì)人員的每個(gè)行為。審計(jì)文化能使信念在審計(jì)人員的心理深層形成一種定勢，構(gòu)造出一種響應(yīng)機(jī)制，只要外部誘導(dǎo)信號(hào)發(fā)生，即可得到積極的響應(yīng)，并迅速轉(zhuǎn)化為預(yù)期行為。[10]

1、構(gòu)建新時(shí)期的政府審計(jì)文化的必要性與可行性

審計(jì)文化是審計(jì)實(shí)踐的升華，反過來又塑造和著審計(jì)實(shí)踐。進(jìn)入21世紀(jì)，我國政府審計(jì)面臨著機(jī)遇與挑戰(zhàn)，審計(jì)實(shí)踐面臨著許多新的課題，不僅需要新形勢下審計(jì)體制和的開拓創(chuàng)新，更需要新型審計(jì)文化的同步發(fā)展?？梢哉f，若沒有審計(jì)文化的創(chuàng)新相伴隨、相促進(jìn)，審計(jì)業(yè)務(wù)的創(chuàng)新進(jìn)程就會(huì)延緩。例如，從審計(jì)制度文化的角度看，由于我國現(xiàn)行政府審計(jì)體制中“主觀意志性”的色彩較濃，在一定程度上就削弱了審計(jì)執(zhí)法監(jiān)督的強(qiáng)度。再如，從包含審計(jì)人員素質(zhì)的審計(jì)精神文化角度看，審計(jì)隊(duì)伍的現(xiàn)狀與相互滲透發(fā)展的全球化經(jīng)濟(jì)難以適應(yīng)。主要表現(xiàn)為審計(jì)人員構(gòu)成比較單一，基本上是審計(jì)人員和人員；審計(jì)人員掌握和審計(jì)的水平與信息的要求還有一定距離。從某種意義上看，審計(jì)工作中出現(xiàn)的少數(shù)徇私枉法現(xiàn)象也與審計(jì)制度文化、精神文化和道德文化的弱勢有關(guān)。我國現(xiàn)行政府審計(jì)實(shí)務(wù)中的一些弱勢，其實(shí)質(zhì)上也是審計(jì)文化建設(shè)相對滯后所致，構(gòu)建新形勢政府審計(jì)文化十分必要。

目前，政府審計(jì)中存在著以下條件使新時(shí)期政府審計(jì)文化的構(gòu)建切實(shí)可行。一是審計(jì)物質(zhì)設(shè)備和技術(shù)的根本性變化為審計(jì)文化建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)；二是形成的比較完整的審計(jì)組織體系為審計(jì)文化建設(shè)提供了組織保障；三是建立起的以審計(jì)法為核心的審計(jì)監(jiān)督規(guī)范體系使審計(jì)工作開始走上法制化、制度化、規(guī)范化的軌道；四是在審計(jì)管理中出現(xiàn)的向文化管理的轉(zhuǎn)變有利于吸收相關(guān)組織文化已有的成果；五是新的審計(jì)價(jià)值觀、審計(jì)倫理規(guī)范和審計(jì)風(fēng)氣的逐步形成為審計(jì)文化建設(shè)創(chuàng)造了有利的條件。上述幾個(gè)方面為新時(shí)期政府審計(jì)文化的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，將降低政府審計(jì)文化的建設(shè)成本，大大提高政府審計(jì)文化建設(shè)的可行性。[11]

2、正視差異性，構(gòu)建新時(shí)期政府審計(jì)文化

新時(shí)期政府審計(jì)文化建設(shè)包括制度文化、精神文化、物質(zhì)文化三個(gè)層面的建設(shè)。

一是制度層面的建設(shè)。包括審計(jì)組織體系，審計(jì)法律、法規(guī)、準(zhǔn)則和職業(yè)道德的建設(shè)與完善。制度層面的審計(jì)文化是審計(jì)文化的關(guān)鍵，它把物質(zhì)文化與精神文化連為一體。同時(shí)，它是一種“規(guī)范性”文化，是審計(jì)組織為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而予其成員的活動(dòng)以一定約束并使其具有適應(yīng)性的文化要求。從總體而言，政府審計(jì)中制度層面的審計(jì)文化建設(shè)由于在政府的直接管理下，更多體現(xiàn)出來的是規(guī)范性建設(shè)，無論是審計(jì)組織體系還是審計(jì)法律、法規(guī)、職業(yè)道德，一旦制定就由政府推廣，各級(jí)組織執(zhí)行。這樣，審計(jì)文化制度層面的差異性在這種強(qiáng)勢規(guī)范性的干預(yù)下將會(huì)逐漸減少。本文也認(rèn)為政府審計(jì)文化在這一層面的差異性應(yīng)該減少甚至消除。

二是物質(zhì)層面的建設(shè)。審計(jì)物質(zhì)文化決定審計(jì)精神文化，審計(jì)物質(zhì)文化的發(fā)展與完善將推動(dòng)審計(jì)精神文化的發(fā)展與完善。由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，我們必須承認(rèn)政府審計(jì)文化這一層面的差異性還是相當(dāng)大的，因此，必須減少物質(zhì)層面建設(shè)的差異性，縮小落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)在物質(zhì)文化上的差距，促進(jìn)審計(jì)文化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是精神層面的建設(shè)。首先要建立一種積極向上，體現(xiàn)時(shí)代特征，為廣大審計(jì)人員所接受并樂于為之付出的審計(jì)價(jià)值觀；其次要加強(qiáng)對審計(jì)人員的道德和風(fēng)氣建設(shè)。精神層面的建設(shè)，不能推行“規(guī)范化”或“統(tǒng)一化”，這種做法既不，也不現(xiàn)實(shí)。對待精神層面審計(jì)文化的差異性，我們應(yīng)該做到：揚(yáng)棄、互補(bǔ)、借鑒、創(chuàng)新，拋棄消極的不適應(yīng)時(shí)展的因素，同時(shí)保留與發(fā)揚(yáng)其積極的因素，將整體性與層次性、共性與個(gè)性結(jié)合，進(jìn)一步創(chuàng)新與發(fā)展審計(jì)文化。

總之，政府審計(jì)文化建設(shè)的核心是審計(jì)職業(yè)道德建設(shè)、審計(jì)精神培育、審計(jì)價(jià)值取向、審計(jì)形象樹立；重點(diǎn)是培育審計(jì)精神、樹立正確的價(jià)值觀、人生觀和世界觀。構(gòu)建新時(shí)期的政府審計(jì)文化，要用審計(jì)精神凝聚人心，使之成為全體審計(jì)人員的共同追求和行為準(zhǔn)則；要開展理想信念和職業(yè)道德教育，使廣大審計(jì)人員樹立愛崗敬業(yè)、無私奉獻(xiàn)的精神，樹立恪盡職守、敢于負(fù)責(zé)的精神，樹立艱苦奮斗、廉潔自律的精神，樹立按章辦事、遵紀(jì)守法的精神；要通過提高審計(jì)人員的思想政治素質(zhì)和科學(xué)文化知識(shí)，為審計(jì)發(fā)展和創(chuàng)新提供精神動(dòng)力和智力支持；要要確立全新的國家審計(jì)理念，既審計(jì)工作必須始終堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心這個(gè)永恒主題，逐步建立起一整套激勵(lì)和約束機(jī)制，不斷增強(qiáng)創(chuàng)新意識(shí)、發(fā)展意識(shí)和全局意識(shí)。

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[8]王光遠(yuǎn)。受托管理責(zé)任與管理審計(jì)。北京：中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2004，14.

篇5

高校教師應(yīng)該是什么？這似乎不應(yīng)該是個(gè)問題，然而這個(gè)本來不應(yīng)該有疑義的問題，在我們現(xiàn)實(shí)教育中卻存在著問題。先生認(rèn)為，大學(xué)教師是應(yīng)該對研究學(xué)問有興趣且具有學(xué)問家人格的人，亦即應(yīng)該是“熱心積學(xué)”的學(xué)者。而學(xué)者是什么呢？學(xué)者則應(yīng)該是潛心且執(zhí)著于研究學(xué)問，探索知識(shí)，追求真理的人，他們立足于對人類尚沒有發(fā)現(xiàn)或沒有認(rèn)識(shí)到的知識(shí)或道理進(jìn)行探索，他們追求的是新知識(shí)、新理論、新思想、新方法，其活動(dòng)的本質(zhì)是創(chuàng)造或創(chuàng)新；他們在社會(huì)的公共事務(wù)中應(yīng)該是人類文明和理性觀念和精神的維護(hù)者，在社會(huì)道德敗壞或淪喪時(shí)應(yīng)該是社會(huì)的良心，“猶如茫茫大海上的燈塔”。他們以文明、理性的境界和標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)、繼承、傳播歷史上的優(yōu)秀文化和思想，以開闊的視野和前瞻的姿態(tài)探索和創(chuàng)造新的知識(shí)和思想在最高層次的教育機(jī)構(gòu)中培育學(xué)生的靈魂和精神所以他們可以說就是思想家、教育家。在學(xué)者們比較集中的大學(xué)中，他們的學(xué)術(shù)研究活動(dòng)往往與教育學(xué)生、培育人才活動(dòng)融為一體，既研究學(xué)問，又培育人才。以研究學(xué)問提高培育人才活動(dòng)的質(zhì)量，推動(dòng)培育人才活動(dòng)的深入；以培育人才激勵(lì)和促進(jìn)學(xué)問研究活動(dòng)的深度和廣度。所以，在大學(xué)中，不敢說所有的教師都是學(xué)者，但大學(xué)中的學(xué)者必然是教師。而以研究學(xué)問、發(fā)展知識(shí)、創(chuàng)造文化為宗旨的學(xué)者們，其表現(xiàn)自己努力和貢獻(xiàn)的方式就是著書立說，人們對于他們的評價(jià)也一般是以其著書立說的水平或影響為基礎(chǔ)。而為了對他們的勞動(dòng)和貢獻(xiàn)有所區(qū)分，并且確定給他們的待遇和報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)，才產(chǎn)生了教師職稱這個(gè)概念。而教師職稱制度的引用，對于教師學(xué)問及研究水平的評價(jià)起到了積極的作用，為教師的事業(yè)發(fā)展和生活安寧營造了比較公平的物質(zhì)和精神環(huán)境，也促進(jìn)了教育和文化事業(yè)的發(fā)展和進(jìn)步。

然而，曾幾何時(shí)，教師的職稱被取消了。原因是有人認(rèn)為，教師是不應(yīng)該有自己本質(zhì)性的、獨(dú)立的價(jià)值取向和思想觀念的，所有的教師毫無區(qū)別的都應(yīng)該是社會(huì)政治的工具。再以后，教師的職稱又被恢復(fù)了，教師似乎可以根據(jù)自己的學(xué)術(shù)水平和學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)獲得社會(huì)的承認(rèn)了，而伴隨著洶涌澎湃的商品經(jīng)濟(jì)大潮而來的趨利主義潮流，深刻影響了教育領(lǐng)域，使實(shí)利成為教育領(lǐng)域中價(jià)值觀念的重要組成部分，而職稱作為教育領(lǐng)域（當(dāng)然也包括其他領(lǐng)域中“實(shí)利”的體現(xiàn)，成為人們奮力追逐的目標(biāo)。特別是由于職稱與教師的工資、獎(jiǎng)金（津貼）、住房等經(jīng)濟(jì)收入及物質(zhì)待遇直接掛鉤，從而成為教師事業(yè)是否成功、社會(huì)地位高低的標(biāo)志，有時(shí)甚至成為有些行政職務(wù)的任職條件（比如：教育部曾經(jīng)規(guī)定，部屬高校中的系主任必須是教授或具有正高職稱人員）。這樣，職稱制度在短暫地發(fā)揮了積極作用之后，便再次墮入迷茫，演變成為一些高校教師苦苦追求的體現(xiàn)現(xiàn)實(shí)理想的精神目標(biāo)。一種本來是教師學(xué)術(shù)勞動(dòng)結(jié)果標(biāo)志的概念，教師們以其學(xué)術(shù)成就或?qū)W術(shù)勞動(dòng)的水平，獲得與自己學(xué)術(shù)勞動(dòng)質(zhì)量相等或相近的學(xué)術(shù)職稱，其中教師的學(xué)術(shù)勞動(dòng)為因，學(xué)術(shù)職稱為果。是教師的學(xué)術(shù)勞動(dòng)決定了自己的學(xué)術(shù)職稱等次，而不是教師的學(xué)術(shù)職稱決定其學(xué)術(shù)勞動(dòng)的水平。學(xué)術(shù)職稱無形中卻成了一些教師從事學(xué)術(shù)活動(dòng)的目標(biāo)或目的，甚至成了吞噬人們心靈寧靜、身體健康的“妖魔”。另外，在中國的高校中還有一種被稱為“跑職稱”的現(xiàn)象，亦即每年職稱評審的前夕，一些申報(bào)職稱的人為求評審順利通過而四處“拜訪”職稱評委們。也有以單位的名義對評委們進(jìn)行“公關(guān)”，其理由是為了單位的利益等。這種性質(zhì)近似賄賂或者就是賄賂的活動(dòng)，不但破壞了職稱評審的公平環(huán)境，也破壞了高校的教育品質(zhì)，其對高校教育作用及意義的消解，具有不容忽視的消極影響。而職稱的價(jià)值和作用被異化如此，著實(shí)叫人感慨萬千。

職稱在普遍性意義上，既聯(lián)系著教師的經(jīng)濟(jì)待遇和生活條件，又聯(lián)系著教師的社會(huì)地位和學(xué)術(shù)聲譽(yù)，幾乎是教師一切價(jià)值的體現(xiàn)，當(dāng)然也是教育生態(tài)品質(zhì)或質(zhì)量的體現(xiàn)。教師在職稱問題上所遭遇的不公，很容易被理解為對自己教學(xué)工作及學(xué)術(shù)成就或成績的輕視或漠視，甚至?xí)焕斫鉃槭菍ζ淙烁褡饑?yán)的輕視或侵犯，對其或耿耿于懷，或恨恨于聲，或恨恨然而心生去意。然而，是什么原因讓本來衣食無憂、生活條件在社會(huì)上處于上中水平的高校教師們，對職稱問題這么在乎，以至于產(chǎn)生強(qiáng)烈的職稱情結(jié)呢理解這個(gè)問題的較好參照，是同樣在大學(xué)校園中，為什么以前人們對于職稱的態(tài)度能夠那么坦然、平和。尤其是在20世紀(jì)前半期，我國許多大學(xué)中的職稱授予似乎比較“隨意”：如清華大學(xué)聘沒有博士學(xué)位、沒有著作的陳寅恪為國學(xué)院導(dǎo)師；聘沒有大學(xué)學(xué)歷的為歷史系講師；北京大學(xué)聘沒有大學(xué)學(xué)歷的粱漱溟為講師；在聘季羨林副教授天后（當(dāng)時(shí)的北大規(guī)定：洋博士只能聘為副教授再聘其為教授等。這種看似隨意的職稱授予在當(dāng)時(shí)并沒有引起什么波動(dòng)，甚至還被作為佳話而長期傳頌。究其原因，一方面，是因?yàn)槟菚r(shí)人們判斷事物的依據(jù)是實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，亦即這些被聘者是否有真才實(shí)學(xué)，他們與被聘的職務(wù)是否名副其實(shí)。另一方面，那時(shí)的高校教育生態(tài)較好，大學(xué)校長們一般都既有學(xué)識(shí)，又講氣節(jié)。高校中少有、聘人不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。那時(shí)大學(xué)中職稱評審的規(guī)矩從表面看似乎并不嚴(yán)格，而實(shí)際上是非常嚴(yán)格的，因?yàn)椴还浆F(xiàn)象的制造者極可能因?yàn)橹\私而引起眾怒而被驅(qū)逐去職?？梢哉f是其時(shí)大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者們的開明和公正，才使那些規(guī)矩失去作用。我國高校在“”之后初期的職稱評審中，也幾乎少有尖銳的批評意見，那時(shí)的評審如潘懋元先生所言：“雖然評審的標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，但過后看都還比較公正?！庇捎隗w現(xiàn)了公平、公正的原則，所以當(dāng)時(shí)的教師中雖然也有職稱及工資方面的差別，但人們基本上都能夠平靜對待。在對待職稱的問題上，可以說公平是最為基本的原則和前提，也是最好的“解毒劑”。公平了，公正了，學(xué)校中無疑是風(fēng)平浪靜、和諧安寧的。

如果有人在職稱問題上，其惡劣影響必定是深遠(yuǎn)的，其謀私的毒劑就如同滲入土壤中的污水，會(huì)使土質(zhì)徹底破壞，長期不能正常地生長莊稼。

我國有些高校在職稱評審中的謀私行為，已經(jīng)演變?yōu)檫@些學(xué)校中根深蒂固的不良風(fēng)氣和工作的低效率。然而，為什么在職稱制度本來應(yīng)該越來越成熟的時(shí)候，高校的職稱卻出現(xiàn)了“妖魔化”的趨向呢要回答上述的問題，則有必要審視一下我國高校職稱評審制度的現(xiàn)狀。我國目前的高校職稱評審分為高校自主評審和省市統(tǒng)一評審兩種。前者主要是一些科研和教學(xué)實(shí)力比較強(qiáng)、辦學(xué)歷史比較長的教育部直屬高校，后者基本上是科研和教學(xué)實(shí)力相對較弱、辦學(xué)歷史較短的?。ㄊ校俑咝?。部屬高?；旧隙疾扇「咝Ｗ灾髟u審的模式，省屬高校則基本上都采取省市統(tǒng)一評審的模式。另外，由于我國幅員遼闊，各省市高校的實(shí)力和水平差距較大，職稱評審的標(biāo)準(zhǔn)也差異較大，所以本文主要依據(jù)筆者所熟悉的東部地區(qū)高校的教師職稱評審情況進(jìn)行討論。而在這些地區(qū)的高校教師職稱評審中，有這樣一些背離職稱本質(zhì)的現(xiàn)象：

一是只看“硬杠子”現(xiàn)象。有些省市在高校教師職稱評審中，規(guī)定了許多必備條件，諸如要在權(quán)威的刊物上發(fā)表多少文章，要獲得**項(xiàng)省級(jí)以上獎(jiǎng)，要完成**項(xiàng)省級(jí)以上的課題，要出版**萬字以上的專著，指導(dǎo)過**屆碩士或博士研究生等。這些條件被簡化為一系列被稱為“硬杠子”的數(shù)字，成為教師職稱申報(bào)的基本條件，如果符合條件，就可以申報(bào)高一級(jí)職稱，否則就不能申報(bào)。有些評審者甚至直接宣稱，評審就是只看數(shù)字。在他們看來，當(dāng)事人申報(bào)的獎(jiǎng)項(xiàng)性質(zhì)，完成課題的深度及撰寫的論著水平并不重要，重要的只是看其是否符合“硬杠子”的要求。在這樣的傳統(tǒng)和氛圍中，只重形式不重內(nèi)容已經(jīng)成為一種風(fēng)氣和習(xí)慣。人們已經(jīng)習(xí)慣了不在意申報(bào)者真實(shí)的研究水平及學(xué)術(shù)影響。不在意申報(bào)者的論著是原創(chuàng)性的，還是詮釋性的；是思想深刻，還是缺乏創(chuàng)見；是見解獨(dú)到，還是人云亦云之間的區(qū)別。不在意其論著是否為獨(dú)到見解，是否表達(dá)了新思想、新理論、新觀點(diǎn)等體現(xiàn)申報(bào)者學(xué)術(shù)成就及資質(zhì)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，而只是在意其是否符合“上面”規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。從而使作為學(xué)術(shù)職稱生命的本質(zhì)性評價(jià)，變成了形而上學(xué)的形式性評價(jià)。人們甚至可以說，他們已經(jīng)將評審權(quán)力交給了所謂權(quán)威刊物的編輯，交給了參與評獎(jiǎng)和課題評審的評委。

二是顯著的簡單化現(xiàn)象。這種現(xiàn)象可以說是對第一種現(xiàn)象的延續(xù)，其特點(diǎn)就是教條和僵化。表現(xiàn)之一是對所有的學(xué)科幾乎使用同一標(biāo)準(zhǔn)。在一些省市的教師職稱評審標(biāo)準(zhǔn)中，幾乎沒有學(xué)科區(qū)別。從知識(shí)大類的文、理科，到文、理各科中的具體學(xué)科，其標(biāo)準(zhǔn)都是一樣的。表現(xiàn)之二是以簡單化的態(tài)度對待學(xué)者的勞動(dòng)數(shù)量。由于“熱衷于追求科研成果數(shù)量的現(xiàn)象”受到批評，因而便絕對地否定了教師學(xué)術(shù)勞動(dòng)的數(shù)量。這種現(xiàn)象的典型表現(xiàn)就是上述的“硬杠子”規(guī)則，其潛臺(tái)詞是：只要求達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，其他的都是多余的，是沒有必要的。在這樣的認(rèn)識(shí)主導(dǎo)下，一位教師的學(xué)術(shù)論文是5篇還是篇，是10篇還是100篇，在評價(jià)中沒有區(qū)別，學(xué)者的勤奮和刻苦都似乎沒有意義，只有“上面”規(guī)定的幾種權(quán)威期刊才有意義，從而造成了教育界內(nèi)部的權(quán)威期刊崇拜癥。表現(xiàn)之三是簡單地將學(xué)術(shù)論文的水平與期刊主辦單位的規(guī)格或影響劃等號(hào)。對于在學(xué)術(shù)領(lǐng)域中屬于見仁見智的刊物聲譽(yù)，以及學(xué)者們質(zhì)疑的“全國所有高校及科研單位都面向數(shù)個(gè)本專業(yè)權(quán)威刊物或核心期刊是否合理的問題”，則無人理會(huì)。

三是外行評價(jià)內(nèi)行的現(xiàn)象。事實(shí)上，無論是在一些省市的評審工作中，還是在一些高校內(nèi)部的評審工作中，由于評審是一種權(quán)力的表現(xiàn)方式，所以參與者大部分還是各個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)者。這種表面上追求全面的評委組成原則，卻不可避免地使一些外行位列其中。這些外行雖然可能是自己從事專業(yè)領(lǐng)域的專家，甚至是極其著名的專家，但卻未必是參與評審領(lǐng)域的專家，由他們參與評審的職稱質(zhì)量是令人疑慮的。因?yàn)楹饬恳粋€(gè)學(xué)者的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是看其學(xué)問做得好不好，所撰論著是否有學(xué)術(shù)價(jià)值，而有能力對此進(jìn)行判斷和評價(jià)的人，只是那些國內(nèi)及國際的同行專家。事實(shí)上，在以往的評審中，幾乎很少有人能夠?qū)處熒陥?bào)的論著作出比較客觀、準(zhǔn)確的評價(jià)，其根本原因就是他們并非是所評審專業(yè)的內(nèi)行，或許就是因?yàn)檫@個(gè)原因，他們才積極地認(rèn)同“硬杠子”規(guī)則。與外行評價(jià)內(nèi)行相聯(lián)系的一個(gè)問題，就是評審程序上的短、平、快現(xiàn)象亦即一個(gè)涉及幾千人的職稱評審活動(dòng)，專家們可以在3～5天的時(shí)間內(nèi)完成。他們可能根本來不及仔細(xì)地閱讀材料，更談不上充分的交流和研究，而在基本不了解申報(bào)人學(xué)術(shù)水平、學(xué)術(shù)品格的情況下只能用所謂的“硬杠子”來“卡”了。只可惜教師們的職稱命運(yùn)，就在這種技術(shù)性的評審中被輕率地決定了。

四是缺乏申報(bào)人表達(dá)意見的“上對下”單向決定現(xiàn)象。我國高校教師職稱評審的模式，與我國目前的教育管理模式一樣，是一種典型的“上對下”單向決定機(jī)制。在這樣的機(jī)制及環(huán)境中，各種職稱的評審標(biāo)準(zhǔn)幾乎都是在“上對下”的心態(tài)和氣氛中制定出來的。對于職稱評審中的不合理現(xiàn)象，教師們即使有意見，也難以找到可以申訴自己意見及理由的地方。因?yàn)橐恍┲苯又鞴苈毞Q評審的組織，既能夠以職稱標(biāo)準(zhǔn)是由專家制定的借口而予以推脫，又能夠以職稱標(biāo)準(zhǔn)不是為（你）一個(gè)人制定的為理由而予以拒絕。比如，某省在職稱時(shí)間的確定上，一直采取年度與具體時(shí)間的雙重標(biāo)準(zhǔn)，亦即教師的材料截止時(shí)間為年度標(biāo)準(zhǔn)（截止到**年底）;而教師的資歷時(shí)間卻采取具體時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，亦即以現(xiàn)職稱的批準(zhǔn)時(shí)間為準(zhǔn)（截止到**月）。這兩種標(biāo)準(zhǔn)之間的差距表面看是半年，而實(shí)際差則是一年，從而將教師的評審資歷由規(guī)定的5年拖至6年。對于這樣一些明顯不合理或沒有道理的問題，盡管教師不斷申訴，但就是不予改正。再比如：在某省的評審職稱條件中，有“本領(lǐng)域權(quán)威刊物”論文的條件，然而在該省的以往文件中，卻從來沒有規(guī)定過所謂的權(quán)威期刊。對于出現(xiàn)于職稱文件中的規(guī)定，不僅教師，就連評委們都感到無所適從。

顯而易見，上述的職稱評審現(xiàn)象，會(huì)使學(xué)術(shù)職稱中內(nèi)含的科學(xué)、崇高、文明、儒雅品質(zhì)流失，使學(xué)術(shù)職稱的本質(zhì)及價(jià)值取向被異化和扭曲，導(dǎo)致學(xué)術(shù)失范、學(xué)術(shù)腐敗行為泛濫，造成教育界中看似公正而實(shí)際上卻不公正的現(xiàn)象，使高等教育這塊歷來被視為高尚和純潔的圣地，被庸俗風(fēng)氣嚴(yán)重污染。其對教師職稱評審的消極影響是極大的忽視了對評審對象———教師學(xué)術(shù)成就的全面了解和評價(jià)。學(xué)術(shù)職稱評審工作是對高校從事教學(xué)和研究的教師學(xué)術(shù)資質(zhì)及水平的評審，評審的對象是教師。教師們作為學(xué)者，不僅在著述內(nèi)容、方向、水平方面有差別，而且在人格、信念、境界、抱負(fù)、風(fēng)格方面也有差別。對他們學(xué)術(shù)成就及聲譽(yù)的評價(jià)應(yīng)該是全面的、系統(tǒng)的、價(jià)值性的，而不應(yīng)該是技術(shù)性的、時(shí)期性的、表面性的。學(xué)術(shù)職稱作為教師學(xué)術(shù)水平的體現(xiàn)，應(yīng)該以遵循學(xué)術(shù)規(guī)律為基礎(chǔ)立足于促進(jìn)教師在潛心學(xué)問、執(zhí)著研究、探索知識(shí)、創(chuàng)造文化方面的心情寧靜和專心致志，激勵(lì)教師求實(shí)而不求虛，求新而不倒退，高尚而不庸俗。然而現(xiàn)行的一些教師職稱評審標(biāo)準(zhǔn)，要么將教師當(dāng)成完人，要求教師的學(xué)術(shù)成就面面俱到，亦即既要發(fā)表和出版論著，又要完成課題和獲獎(jiǎng)，既要能夠?qū)Ｐ闹轮镜闹螌W(xué)，又要能夠八面玲瓏地去“公關(guān)”（拿課題和爭取獲獎(jiǎng)）；要么將教師當(dāng)成由一系列數(shù)字組成的“物”，只看數(shù)字不看人的研究資質(zhì)，不看人的研究深度和廣度，不看人的學(xué)術(shù)影響及聲譽(yù)，以對待“物”的態(tài)度對待人，教條化地對待“硬杠子”。在這樣的評審活動(dòng)中，教師作為申報(bào)者的品格、尊嚴(yán)、成就、聲譽(yù)等品行特征，都被“硬杠子”所要求的數(shù)字遮蔽了。在這種情況下，一個(gè)學(xué)術(shù)造詣精深、學(xué)術(shù)著述豐富、學(xué)術(shù)品格崇高的學(xué)者，卻因沒有滿足“硬杠子”的條件，而被排斥在職稱之外；而一個(gè)學(xué)術(shù)思想平平，但卻滿足“硬杠子”條件的人則能夠在評審中“過關(guān)”，從而造成學(xué)術(shù)評審中貌似公平而實(shí)則偏頗的現(xiàn)象。而“硬杠子”規(guī)則中理直氣壯地張揚(yáng)只重形式、不重實(shí)質(zhì)的技術(shù)化、教條化評審原則以及其內(nèi)蘊(yùn)的對教師高高在上、頤指氣使的神態(tài)是對教師勞動(dòng)的輕視和人格的不尊重，是對教師學(xué)術(shù)尊嚴(yán)的踐踏，嚴(yán)重地扼殺了學(xué)者的創(chuàng)造性。對教師形成了負(fù)道德取向的壓力。我國歷史悠久的“學(xué)在官府”傳統(tǒng)，使教育從來沒有成為能夠充分地體現(xiàn)自己本質(zhì)的、獨(dú)立的學(xué)術(shù)或文化機(jī)構(gòu)，始終處于被管的“下級(jí)”的地位，而負(fù)責(zé)管理教育的政府行政機(jī)構(gòu)，一直都對教育有一種居高臨下的優(yōu)越感和控制感，習(xí)慣于以“上對下”的感覺和態(tài)度來制定針對教師的規(guī)則和制度。而在這樣的意識(shí)和思想的主導(dǎo)下，由他們所主導(dǎo)制定的教師職稱規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)，更多地反映的是他們的意志、觀念、要求甚至情緒，他們在教師學(xué)術(shù)職稱標(biāo)準(zhǔn)上的面面俱到要求，使得本來應(yīng)該潛心治學(xué)、鄙視庸俗風(fēng)氣的教師，根本無法安心地做他們認(rèn)為應(yīng)該做的學(xué)問。

在本來應(yīng)該安心學(xué)術(shù)研究的時(shí)候，他們卻不得不琢磨如何評上獎(jiǎng)，不得不思考如何申請到省級(jí)以上機(jī)構(gòu)的課題，如何在單位或“上級(jí)”指定的刊物上發(fā)表文章，以滿足“上面”的規(guī)定或要求，有些教師為了評審職稱，將不得不犧牲自己的道德和尊嚴(yán)。

許多本來是心高氣潔、自尊自愛的學(xué)者，卻不得不去進(jìn)行各個(gè)方面的“公關(guān)”：為了自己的成果得獎(jiǎng)去乞求或賄賂評委；為了自己的文章在所謂的權(quán)威刊物上發(fā)表，去乞求或賄賂編輯。而這種“權(quán)威期刊”現(xiàn)象，則使學(xué)術(shù)腐敗由教育界蔓延到出版界，造成一些“權(quán)威期刊”通過辦“刊外刊”大謀實(shí)利。而正是職稱政策制定者們對教育及教師職稱本質(zhì)的淺薄認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致了教育領(lǐng)域中的庸俗、卑下、丑惡風(fēng)氣的繁衍和蔓延。

一、“硬杠子”規(guī)則中蘊(yùn)含的粗暴性破壞了教育的文明和理智傳統(tǒng)

前述的“硬杠子”現(xiàn)象存在的深層原因，在于我們教育體制中的內(nèi)在矛盾。一方面，我們的教育體制在本質(zhì)上還是計(jì)劃體制，亦即教育并沒有能夠張揚(yáng)自己獨(dú)特本質(zhì)和宗旨的自，還是被決定、被管理的政府部門的下級(jí)。而這種體制的一個(gè)顯著特點(diǎn)，就是上級(jí)對下級(jí)不放心害怕其脫離自己的領(lǐng)導(dǎo)。比如，為什么高校教師的職稱不能由高校自己去評，而要由所謂的省市或部委組織專家來評審呢？由于對高校不放心，認(rèn)為權(quán)力下放后高校就會(huì)降低標(biāo)準(zhǔn)或亂評，所以必須將權(quán)力牢牢地掌握在自己手里（這種思維模式不改變，高校依法自主辦學(xué)將永遠(yuǎn)不能落實(shí)）。另一方面在學(xué)術(shù)研究活動(dòng)及其成果的評價(jià)方面，作為學(xué)校“上級(jí)”的政府教育行政機(jī)構(gòu)，相對于直接從事學(xué)術(shù)研究的教師們而言無疑是外行，然而這些外行卻要制定管理內(nèi)行的規(guī)則，他們在不熟悉學(xué)術(shù)規(guī)律及動(dòng)態(tài)的情況下，其可能采取的最簡單或最方便的方法，就是制定一個(gè)能夠既包容一切、又比較簡單易行的“硬杠子”。然而“，硬杠子”規(guī)則中所蘊(yùn)含的強(qiáng)制性、不容違抗和探討性，使職稱評審過程中可能出現(xiàn)的問題缺乏商討、回旋的余地，使以邏輯思辨、心靈直覺、精神涵泳為特征的學(xué)術(shù)活動(dòng)，缺乏來自社會(huì)組織及制度方面的文明、理智、禮儀資源的支持，且極容易感染和模仿帶有強(qiáng)權(quán)意味的行政化毛病，從而導(dǎo)致學(xué)術(shù)研究的平庸化和功利化。當(dāng)然為了使“硬杠子”規(guī)則具有說服力，人們還煞有介事的聲稱采用“硬杠子”是為了保障評審結(jié)果的公平所以要減少主觀性，增加客觀性。豈不知在職稱評審問題上，關(guān)鍵是要保持公心，不能有私心。而保持公心的條件是要有良好的制度（包括有效的監(jiān)督制度）、社會(huì)風(fēng)氣和教育生態(tài)。以所謂的“硬杠子”來保持公正，顯然是緣木求魚。

二、行政權(quán)力膨脹使職稱評審制度“非教育化”

高校學(xué)術(shù)職稱固然具有區(qū)分教師學(xué)術(shù)成就和學(xué)術(shù)水平高低、學(xué)術(shù)能力高下的學(xué)術(shù)成就分層功能，只是這種分層功能的作用，必須以教師學(xué)術(shù)勞動(dòng)的成就或質(zhì)量為基礎(chǔ)，其結(jié)果必須體現(xiàn)對教師學(xué)術(shù)勞動(dòng)成果評價(jià)的公平和公正。但是在具體的教育實(shí)踐中，由于高教領(lǐng)域中追逐實(shí)利目的的強(qiáng)勁潮流，以及我國高教領(lǐng)域中的特殊傳統(tǒng)及組織結(jié)構(gòu)特別是非學(xué)術(shù)的行政權(quán)力對職稱評審的主導(dǎo)和控制，使人們對于學(xué)術(shù)職稱的價(jià)值及意義形成了一系列誤解和誤識(shí)，為學(xué)術(shù)職稱附加了太多的職稱之外的內(nèi)容和企求。一方面，為了照顧各方面的利益高校內(nèi)部評審職稱的范圍無限擴(kuò)大，遍及學(xué)校中的各個(gè)方面，高校內(nèi)各方面的人員都能以各自的職稱與教師來“相當(dāng)”。這樣，教師從事教育工作及學(xué)術(shù)研究的神圣性及獨(dú)特性均被消解，教育內(nèi)部約束教師行為的職業(yè)神圣性和自豪感明顯減弱。另一方面，在教育行政化的背景下，無論是教師的學(xué)術(shù)職稱評審標(biāo)準(zhǔn)，還是具體的評審過程，其組織和操作的力量都來自于行政部門，在權(quán)力監(jiān)督?jīng)]有徹底解決的情況下，教育既無法解決外部權(quán)力者的越界獲得學(xué)術(shù)職稱問題，也無法解決內(nèi)部權(quán)力者的超水平獲得職稱問題。而這些問題的存在，都使學(xué)術(shù)職稱評審的信譽(yù)和生態(tài)受損，學(xué)術(shù)職稱的公平和公正問題難以解決，職稱拜物教難以消除?？梢娛侨藗冊谡J(rèn)識(shí)上的淺顯和短視，造成了教師學(xué)術(shù)職稱制度設(shè)計(jì)及實(shí)施中的一系列簡單化思維和行為，使學(xué)術(shù)職稱的本質(zhì)和宗旨被異化和扭曲，使學(xué)術(shù)職稱應(yīng)該具有的保護(hù)學(xué)者利益、激勵(lì)學(xué)術(shù)研究品質(zhì)提高、建立公平學(xué)術(shù)環(huán)境的目的沒有達(dá)到，反倒誘發(fā)了人們的趨利意識(shí)和投機(jī)意識(shí)，形成了學(xué)術(shù)研究淡泊明志品質(zhì)與追求職稱而彰顯名利欲望之間的悖論現(xiàn)象。

綜觀高校教師學(xué)術(shù)職稱評審中的問題和矛盾其根本原因就在于教育行政化。所以，要想純潔教師職稱評審環(huán)境，提高高校教師職稱評審工作的聲譽(yù)克服評審活動(dòng)中的簡單化、教條化、非人化缺陷，就應(yīng)該從根本上消除教育行政化。試想，如果教師職稱評審像美國高校那樣校自為政，各校根據(jù)自己的標(biāo)準(zhǔn)和需要評審職稱，教師則“良禽擇木而棲”，高校皆為珍惜自己聲譽(yù)而保持職稱評審的公平、公正，學(xué)術(shù)職稱的激勵(lì)、褒獎(jiǎng)、肯定功能自然能夠發(fā)揮出來，良好的教育生態(tài)和精神環(huán)境也能夠自然地形成，教育的進(jìn)步和發(fā)展也會(huì)具有堅(jiān)實(shí)的制度和文化基礎(chǔ)。何樂而不為呢？

篇6

二、現(xiàn)階段我國行政法的發(fā)展存在的問題

（一）行政法沒有全面反映行政的發(fā)展方面

在20世紀(jì)80年代左右，公民社會(huì)才是崛起，在公共管理中主張采用企業(yè)管理的方式，將公民作為顧客來看待，通過企業(yè)管理的相關(guān)方法運(yùn)用于政府管理過程中，并且將企業(yè)管理的競爭理念、成本分析等運(yùn)用于政府管理中，借此擴(kuò)大了地方自治的權(quán)限，行政法的變革也變得尤為迫切。我國行政法建設(shè)的近幾年中，服務(wù)政府、行政問責(zé)、績效管理等成為重要的內(nèi)容，各地也制定了相關(guān)的定量的指標(biāo)性的評價(jià)方法，推行行政問責(zé)、目標(biāo)管理等相關(guān)制度，這些制度的推行加強(qiáng)了各級(jí)政府間的聯(lián)系，上級(jí)對下級(jí)的指導(dǎo)、管理也更加頻繁，下級(jí)對上級(jí)政策執(zhí)行越來越明晰。然而在這樣的管理體制中，對于公民的諸多利益訴求是很難得到回應(yīng)，政府的回應(yīng)性嚴(yán)重不足。與此同時(shí)，我國行政法建設(shè)過程中對于政府行政機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力行使，以及行政權(quán)市場化的配置手段較為缺乏，因此導(dǎo)致行政效率難以顯著提高。

（二）部分行政法制度設(shè)計(jì)不合理

通過行政法建設(shè)以及司法實(shí)踐我們發(fā)現(xiàn)，在行政訴訟法、行政處分、國家賠償法等法律在制度設(shè)計(jì)上還有許多的不足，特別是與發(fā)達(dá)國家相比，畢竟我國的國情與西方發(fā)達(dá)國家有所差別。發(fā)達(dá)國家在行政法建設(shè)制定過程中，大多是對行政違法行為進(jìn)行一系列的規(guī)定，然而我國在行政處罰法建設(shè)中，主要是對行政處罰設(shè)置進(jìn)行規(guī)范，這樣不但降低了行政處罰法律的效率，而且無法形成對違法行為的約束作用。與此同時(shí)，在具體制度設(shè)計(jì)中也存在諸多問題，例如在公安交通領(lǐng)域行政執(zhí)法中規(guī)定，當(dāng)對公民處罰超過50元時(shí)，不可以使用現(xiàn)場處罰的方式，然而，《道路交通安全法》中規(guī)定，當(dāng)罰款不超過200元時(shí)，卻可以現(xiàn)場處罰，如此一來這將大大的造成人們對法律的困惑，而且也使得行政法的適用性帶來辨識(shí)性的困難。

（三）我國尚未形成完善的行政法體系

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各項(xiàng)事業(yè)取得了巨大成就，行政法的建設(shè)同樣如此，雖然我國行政法建設(shè)取得了很大進(jìn)步，但是與發(fā)達(dá)國家相比還存在一些問題。特別是行政法律體系必須要進(jìn)一步的完善。通過對發(fā)達(dá)國家的法律體系研究，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家大多數(shù)都是通過對行政組織法的建設(shè)與完善，才進(jìn)一步的推動(dòng)司法審查制度和行政程序法的建設(shè)，而我國對于行政組織法的重視還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在行政組織方面缺乏必要的法律規(guī)范，行政組織的不完善必然會(huì)給其他法律的建設(shè)完善帶來諸多不好的影響。（四）傳統(tǒng)行政文化的影響行政作為與政治相關(guān)聯(lián)的因素，與政治有著密不可分的關(guān)系。眾所周知，我國具有上千年的封建統(tǒng)治的歷史，在這個(gè)封建統(tǒng)治過程中“，官本位”“，學(xué)而仕則優(yōu)”等封建文化深深影響著傳統(tǒng)的政治行為。在“官本位”等思想主導(dǎo)下的政治行為、活動(dòng)雖然也起了一定的作用，但是給政府行政管理帶來了很多不好的影響。傳統(tǒng)的行政管理的隨意性很大，法治思維極具欠缺，長官意識(shí)濃烈，管理的方式方法粗暴，執(zhí)行程序混亂等，這些諸多不利的影響必然會(huì)造成政府行政效率的低下，不利于政府與公眾之間信任關(guān)系的建立，因此建立更具科學(xué)化、理性化、合法化的現(xiàn)代化行政模式勢在必行。此外在觀念層面上,行政法治的障礙主要包括心理障礙和文化障礙。心理障礙又包括以下幾種:(1)社會(huì)意識(shí)中的障礙。眾所周知，我國的封建社會(huì)歷史很長，儒家文化在我國的文化體系中一直占據(jù)著非常重要的地位，這樣的歷史以及文化導(dǎo)致人們對于傳統(tǒng)以及權(quán)威的認(rèn)同意識(shí)是非常強(qiáng)烈的，而對于法律的認(rèn)同是相對冷漠的。(2)行政意識(shí)的缺陷。行政法所體現(xiàn)的是被法律化了的社會(huì)意志和公共意志,然而權(quán)力目的意識(shí)所關(guān)注的不是任何意義上的公眾意志,而是權(quán)力行使者的個(gè)人意志,其必然是行政法治的障礙。

三、進(jìn)一步建設(shè)和完善行政法的現(xiàn)代化

雖然我國行政法建設(shè)在這么多年中取得了很大的成就，但是通過目前的一些司法實(shí)踐可知，還存在一些問題需要解決，在行政法發(fā)展的過程中，如果只對行政法的發(fā)展方向進(jìn)行探究其實(shí)是不夠的，如何推動(dòng)和發(fā)展行政法現(xiàn)代化、進(jìn)一步完善行政法顯得尤為重要。

（一）建立現(xiàn)代化的行政管理制度

在現(xiàn)代民主制國家,政府行政管理主要是靠一整套健全的制度來維護(hù)的。要想實(shí)現(xiàn)行政現(xiàn)代化，首先務(wù)必要建立一整套的現(xiàn)代化的行政管理制度與之相匹配。通過現(xiàn)代化的行政管理制度的建設(shè)，行政人員以及在公共事務(wù)的處理過程中只能按照規(guī)章、制度來進(jìn)行，這不僅僅擺脫了傳統(tǒng)行政管理模式隨意性強(qiáng)、自由裁量權(quán)過大，行為約束和監(jiān)督困難等特性，而且更加有利于行政人員、政府機(jī)關(guān)依法行政，從而能夠有效促進(jìn)行政管理的現(xiàn)代化發(fā)展。

（二）明確行政法發(fā)展的重點(diǎn)

通過與發(fā)達(dá)國家相比較以及近年來行政法的司法實(shí)踐可以慢慢發(fā)現(xiàn)，我國行政法的發(fā)展水平還不是很高，發(fā)展的潛力還很大，完善的空間也很足。當(dāng)然全面進(jìn)行發(fā)展也不一定符合我國的國情，因此明確發(fā)展的重點(diǎn)，通過以點(diǎn)帶面的方式不斷推動(dòng)和完善行政法是既符合我國國情又能推動(dòng)行政法現(xiàn)代化的必然之路?，F(xiàn)階段，我國對行政強(qiáng)制行政處罰等法律制度設(shè)計(jì)以及實(shí)施進(jìn)行了規(guī)范，但是權(quán)力尋租、權(quán)力濫用的現(xiàn)象仍然時(shí)常發(fā)生，大大破壞了法律的威嚴(yán)。因此，行政組織法的建設(shè)和完善將是我國行政法發(fā)展的重點(diǎn)，當(dāng)然也是難點(diǎn)，需要加強(qiáng)行政組織法建設(shè)工作，從而推動(dòng)行政法的完善和發(fā)展。

（三）規(guī)范行政法發(fā)展與體制改革的關(guān)系

如果行政組織法得以完善，那么行政主體的行為必定受到制約與規(guī)范，借此行政程序也就更加的完善，這樣才能真正的發(fā)揮行政法的功能。行政組織法和行政體制改革是相互依存、相互促進(jìn)的關(guān)系。一方面，我國在進(jìn)行社會(huì)主義行政體制改革的過程中，改革的動(dòng)力需要地方政府的探索、管理，但是行政組織法缺乏相應(yīng)的支持，不利于我國行政體制改革的推進(jìn)。另一方面，制定行政組織法并充分發(fā)揮其作用必須依賴于科學(xué)、合理的行政體制。因此，加強(qiáng)二者之間的有效聯(lián)系與互動(dòng)，通過行政組織法的建設(shè)與完善，推動(dòng)行政體制改革的進(jìn)行是非常重要的。

篇7

常言道“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，即凡事必須有個(gè)規(guī)劃或計(jì)劃。個(gè)人如此，行政主體亦是如此。在現(xiàn)代社會(huì)，國家活動(dòng)范圍的擴(kuò)張、可供使用的資源和資金的短缺、以及多元社會(huì)中不同利益的發(fā)展，客觀上要求行政主體采取措施以統(tǒng)一步調(diào)、有的放矢。行政規(guī)劃正是這樣一種重要的行政手段，它不僅可以確定各行政主體的共同目標(biāo)，使行政資源作最有效的利用，而且可以在其擬定過程中廣納各方意見，集思廣益，從而有利于現(xiàn)存問題的解決。但目前我國法學(xué)界對行政規(guī)劃的研究尚十分薄弱，亟待加以認(rèn)真對待和深入研究。

一、行政規(guī)劃的界定

對于何為行政規(guī)劃，學(xué)者們從不同的角度作出了不同的界定，并形成了以下幾種主要觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政規(guī)劃與行政計(jì)劃相同，并在借鑒日本學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上對行政規(guī)劃作了如下界定：“行政規(guī)劃，也稱行政計(jì)劃，是指行政主體在實(shí)施公共事業(yè)及其他活動(dòng)之前，首先綜合地提出有關(guān)行政目標(biāo)，事先制定出規(guī)劃藍(lán)圖，以作為具體的行政目標(biāo)，并進(jìn)一步制定為實(shí)現(xiàn)該綜合性目標(biāo)所必需的各種政策性大綱的活動(dòng)”。[1]（P208）

第二觀點(diǎn)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了行政規(guī)劃的目的，認(rèn)為行政規(guī)劃“系指行政機(jī)關(guān)為將來一定期限內(nèi)達(dá)成特定之目的或?qū)崿F(xiàn)一定之構(gòu)想，事前就達(dá)成該目的或?qū)崿F(xiàn)該構(gòu)想有關(guān)之方法，步驟或措施等所為之設(shè)計(jì)與規(guī)劃”。[2]（P800）

第三種觀點(diǎn)則在考察行政規(guī)劃過程的基礎(chǔ)上，認(rèn)為“行政規(guī)劃行為”是指“為了以最好的方式實(shí)現(xiàn)根據(jù)現(xiàn)有條件確定的目標(biāo)而進(jìn)行系統(tǒng)準(zhǔn)備和理性設(shè)計(jì)的過程，是為了實(shí)現(xiàn)特定的制度設(shè)計(jì)而協(xié)調(diào)各種不同的，甚至相互沖突的利益的過程?！盵3]（P180）

以上幾種界說雖然都有其合理成分，有助于人們認(rèn)識(shí)行政規(guī)劃的一些特征，但由于它們并沒有明確地揭示出行政規(guī)劃的本質(zhì)屬性及其相關(guān)界限，因而存在著明顯的缺陷。我們認(rèn)為，在對界定行政規(guī)劃時(shí)，需要遵循科學(xué)界定的一般規(guī)律，應(yīng)該考慮這如下幾個(gè)方面的客觀因素：

1.規(guī)劃作為日常用語的涵義。就日常用語而言，計(jì)劃與規(guī)劃是近義詞，人們甚至常常在同等意義上使用它們。計(jì)劃，是指“人們?yōu)榱诉_(dá)到一定目的，對未來時(shí)期的活動(dòng)所作的部署和安排，可分為各種類型，如經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、軍事計(jì)劃、各部門計(jì)劃、地方計(jì)劃和企業(yè)計(jì)劃等。”[4]（P1089）規(guī)劃，“亦作‘規(guī)畫''''，謀劃；籌劃。《宋史亞·張泊傳》：”泊捷給善持論，多為準(zhǔn)（寇準(zhǔn)）規(guī)畫，準(zhǔn)心伏，乃兄事之，極口淡泊于上''''，后亦指較全面或長遠(yuǎn)的計(jì)劃，如科研規(guī)劃、十年發(fā)展規(guī)劃?！癧4]（P4089）可見，規(guī)劃與計(jì)劃相比，更強(qiáng)調(diào)部署與安排的全面性和長期性。我們在法律術(shù)語中應(yīng)用這兩個(gè)概念，不能脫離這兩個(gè)詞的基本涵義。

2.專業(yè)術(shù)語與日常用語之間的區(qū)別。作為法律術(shù)語的“行政規(guī)劃”與日常用語意義上的“計(jì)劃”或“規(guī)劃”也可以有所不同，沒有必要將日常用語意義上的全部“計(jì)劃”或“規(guī)劃”都納入“行政規(guī)劃”的范疇，而可以只選擇其中需要法律予以控制的那一部分作為“行政規(guī)劃”的組成部分。也就是說，“行政規(guī)劃”的范圍可以有其特指的部分，其范圍可以小于日常用語中的“計(jì)劃”的范圍。因此，筆者認(rèn)為“行政規(guī)劃”不應(yīng)包括那些沒有必要通過法律予以規(guī)范的“計(jì)劃”或“規(guī)劃”。

3.行政規(guī)劃作為一種規(guī)范的法律術(shù)語，還應(yīng)該同其他相關(guān)的一些法律術(shù)語區(qū)分開來。如在實(shí)踐中，有些指導(dǎo)性的計(jì)劃，目的在于起指導(dǎo)作用，僅僅是規(guī)定人們努力的一種方向。雖然在日常用語上是“計(jì)劃”或“規(guī)劃”，但實(shí)質(zhì)上是“行政指導(dǎo)”。因此，我們界定“行政規(guī)劃”時(shí)，有必要將這類“指導(dǎo)性的規(guī)劃”排除在行政規(guī)劃的內(nèi)涵之外，否則容易導(dǎo)致“行政規(guī)劃”與“行政指導(dǎo)”這兩個(gè)概念的部分重合。還有就是，許多抽象行政行為也是關(guān)于“對未來時(shí)期的活動(dòng)所作的部署和安排”，如某城市為了保證城市的良性發(fā)展，規(guī)定新建的樓房不得高于18層等。我們在界定行政規(guī)劃時(shí)，也沒有必要將以抽象行政行為方式制定的規(guī)劃納入其中，以免概念的混淆。

基于以上分析，筆者認(rèn)為，行政規(guī)劃是指行政主體為了實(shí)現(xiàn)特定的行政目標(biāo)，而作出的對行政主體具有約束力、必須采取具體措施在未來一定期限內(nèi)予以實(shí)現(xiàn)的、關(guān)于某一地區(qū)或某一行業(yè)之事務(wù)的部署與安排。按照這個(gè)定義，行政規(guī)劃具有如下幾層涵義：第一，行政規(guī)劃的主體是行政主體。立法機(jī)關(guān)以立法的形式所通過的關(guān)于某一領(lǐng)域事務(wù)的“計(jì)劃”或“規(guī)劃”不是行政規(guī)劃。第二，行政規(guī)劃的目的是為了實(shí)現(xiàn)特定的行政目標(biāo)。如加快城市的公共實(shí)施建設(shè)、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展、使城市的布局更加合理等。第三，行政規(guī)劃對行政主體具有約束力。任何行政規(guī)劃一經(jīng)確定，就對行政主體具有約束力，非因法定理由、非經(jīng)法定程序，不得違反和變更。第四，行政規(guī)劃的對象具有執(zhí)行性和總體性。行政規(guī)劃作為一種部署與安排，不同于一般的計(jì)劃和安排，它不僅必須采取具體措施在未來一定期限內(nèi)予以實(shí)現(xiàn)即具有執(zhí)行力，而且還是關(guān)于某一地區(qū)或某一行業(yè)之事務(wù)的總體規(guī)劃。

在日常生活中，行政主體可以作出很多種類的規(guī)劃，但這些規(guī)劃并非都有通過法律予以規(guī)制的必要。從性質(zhì)上，行政規(guī)劃可以區(qū)分為兩種類型：一種是具有外部約束力的行政規(guī)劃。此類行政規(guī)劃對行政相對人的利益產(chǎn)生直接的影響，具有要求行政相對人必須遵守的效力，且往往是行政主體采取其他行為的依據(jù)和前提條件，如根據(jù)城區(qū)改造規(guī)劃而作出對某居民小區(qū)予以拆遷的決定等。對于此類行政規(guī)劃，從性質(zhì)上分析，一般并不直接針對行政相對人，而是針對規(guī)劃對象作出一種部署與安排，因此，應(yīng)屬于“對物行政行為”的范疇。另一種是不具有外部約束力的行政規(guī)劃。這種類型的行政規(guī)劃主要是各種關(guān)于公共設(shè)施建設(shè)、公有投資方面的行政規(guī)劃，如關(guān)于三峽工程的行政規(guī)劃、某市投資開發(fā)旅游區(qū)的行政規(guī)劃等。此類行政規(guī)劃并不直接對行政相對人的利益產(chǎn)生影響，對行政相對人也沒有直接的約束力，但對行政主體還是具有拘束力，此類行政規(guī)劃一經(jīng)確定，就要求行政主體采取積極的措施予以實(shí)施。由于這類行政規(guī)劃不具有外部約束力，而是通過行政主體自己實(shí)施該行政規(guī)劃而對行政相對人產(chǎn)生事實(shí)上的影響，因此應(yīng)屬于行政事實(shí)行為。

無論是對外具有約束力的行政規(guī)劃還是對外不具有約束力的行政規(guī)劃，事實(shí)上都會(huì)對行政相對人的利益產(chǎn)生影響，如果運(yùn)用不當(dāng)，則勢必對相對人的權(quán)益造成侵害。因此，行政規(guī)劃作為現(xiàn)代行政一種重要手段，既可以成為造福人民的工具，同樣也可以成為侵害人民權(quán)利的利器。為了保障人民的權(quán)利不受非法、不合理的行政規(guī)劃的侵害，有必要對其予以法律控制，使其再法治的軌道上運(yùn)行。同時(shí)，行政規(guī)劃必然涉及到公共資源的利用，合理、科學(xué)的行政規(guī)劃有利于最大限度地發(fā)揮公共資源的效用，而不合理的行政規(guī)劃只能造成公共資源的不合理利用。因此，通過對行政規(guī)劃予以法律控制，可以在一定程度上避免不科學(xué)、不合理的行政規(guī)劃的出現(xiàn)，從而達(dá)到合理利用公共資源的目的。而對于行政規(guī)劃的法律控制，可以有實(shí)體控制和程序控制兩種方式。但由于行政規(guī)劃是根據(jù)具體情況架構(gòu)和作為行政目標(biāo)的發(fā)展藍(lán)圖，要想事前用法律條文對規(guī)劃內(nèi)容加以實(shí)體法上的制約，也只不過是提示抽象的方向性或判斷要素等，對行政提示裁量準(zhǔn)則而已，所以，對規(guī)劃制定權(quán)加以實(shí)體法的制約有一定的限度。[5]（P564）基于實(shí)體法控制的局限性，在現(xiàn)代各國，一般主要通過法律、法規(guī)制定行政規(guī)劃所必經(jīng)的程序來對行政規(guī)劃予以法律控制。如德國、韓國和我國的臺(tái)灣地區(qū)都在《行政程序法》中就行政規(guī)劃應(yīng)該遵守的程序作出了詳細(xì)的規(guī)定。行政程序在控制權(quán)力的濫用、增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性方面有著實(shí)體控制無可比擬的優(yōu)勢，因此對行政規(guī)劃予以程序控制更具有可行性。

二、行政規(guī)劃的擬定

對行政規(guī)劃的程序控制主要是通過制定一系列行政規(guī)劃在實(shí)施前必經(jīng)的程序規(guī)則來進(jìn)行的，即要求行政規(guī)劃必須嚴(yán)格遵守其擬定程序和確定程序。行政規(guī)劃的擬定程序具體包括如下內(nèi)容：

1.行政規(guī)劃目標(biāo)的確定。行政規(guī)劃是為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目標(biāo)而作的一種部署和安排。無目標(biāo)即無規(guī)劃，因此，確定目標(biāo)是行政規(guī)劃的第一個(gè)步驟，也是比較關(guān)鍵的一步。在確定行政規(guī)劃的具體目標(biāo)時(shí)，必須根據(jù)實(shí)事求是的精神、結(jié)合本地區(qū)或本部門的實(shí)際情況，確定一個(gè)合理的目標(biāo)。行政規(guī)劃的目標(biāo)最終需要由行政主體來確定，但行政目標(biāo)的提出卻可以有多種途徑。在我國，既可以人大代表提出，也可以由行政主體的內(nèi)部人員提出，還可由社會(huì)公眾提出。

2.行政規(guī)劃方案的草擬。在明確了行政規(guī)劃的目標(biāo)以后，即進(jìn)入行政規(guī)劃方案的草擬階段。草擬方案質(zhì)量的好壞，直接決定了行政規(guī)劃最后是否成功。為了保證行政規(guī)劃方案的質(zhì)量，必須對行政規(guī)劃方案草擬者的素質(zhì)提出嚴(yán)格的要求。這除了可以通過提高行政主體內(nèi)部規(guī)劃擬定機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)來實(shí)現(xiàn)外，還有一個(gè)途徑就是實(shí)現(xiàn)行政事務(wù)的社會(huì)化，通過“課題委托”的方式由非行政機(jī)構(gòu)來擬定行政規(guī)劃方案。雖然我國行政機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)在逐步提高，但很難在短時(shí)間內(nèi)將行政機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)提高到相當(dāng)?shù)母叨?，很難保證行政規(guī)劃方案的質(zhì)量，更妄談使其擬定的方案成為最好的方案。在這種情況下，為了保證行政規(guī)劃方案的質(zhì)量，筆者建議可以通過招標(biāo)的方式而由具備條件的非行政機(jī)構(gòu)來擬定行政規(guī)劃方案。對于許多非官方的研究機(jī)構(gòu)以及大專院校而言，與行政主體內(nèi)部的規(guī)劃擬定機(jī)構(gòu)相比，它們?nèi)瞬艃?chǔ)備充足、素質(zhì)較高，并在不同程度上具備了擬定科學(xué)、合理的行政規(guī)劃的能力。因此，行政主體通過招標(biāo)、競標(biāo)的方式將行政規(guī)劃擬定方案的任務(wù)交給它們，可以充分發(fā)揮這些機(jī)構(gòu)在人力資源方面的優(yōu)勢，只要明確各自的權(quán)責(zé)利關(guān)系，完全可以制定出理想的行政規(guī)劃方案。此外，與行政主體的內(nèi)部機(jī)構(gòu)擬定行政規(guī)劃方案相比，由非行政機(jī)構(gòu)擬定行政規(guī)劃方案所需的成本更低。由非行政機(jī)構(gòu)擬定行政規(guī)劃方案，可以減少行政人員的編制、節(jié)約更多的財(cái)政資金。因此，這種作法是值得借鑒與提倡的。而且我國的上海與深圳等地都在不同程度上采用了這種作法，并收到了較好的效果。

3.行政規(guī)劃方案的論證。行政規(guī)劃是一項(xiàng)重大、復(fù)雜的行政事務(wù)，因此，為了使行政規(guī)劃更科學(xué)、更合理，有必要在保留我國現(xiàn)行的“個(gè)人負(fù)責(zé)制”的基礎(chǔ)上，更多地引入集團(tuán)決策的思想。而充分考慮、吸收各方面的意見，是應(yīng)用集團(tuán)決策思想、增強(qiáng)行政規(guī)劃的科學(xué)性與民主性的重要手段。行政規(guī)劃的論證可分為兩種，一是行政規(guī)劃方案的非正式論證。作為社會(huì)參與管理行政事務(wù)的一種方式，各種非正式論證在我國得到了廣泛應(yīng)用。這些種類的論證在集思廣益、綜合考慮各方面的利益關(guān)系、贏得公眾的支持等方面都有著非同尋常的作用。因此，作為我國的一種優(yōu)良傳統(tǒng)，應(yīng)該通過程序法的規(guī)定而將其作為一種法律制度保留下來，以充分的發(fā)揮其作用。其中，各派的民主協(xié)商和各方面專家的論證是非正式論證的兩種最主要的方式。二是行政規(guī)劃方案的正式論證，即由獨(dú)立的機(jī)構(gòu)進(jìn)行可行性評估。擬定行政規(guī)劃方案的目的是為了實(shí)施該方案，因此，可行性應(yīng)是行政主體在選擇行政規(guī)劃方案時(shí)一個(gè)十分重要的標(biāo)準(zhǔn)。而保證行政規(guī)劃方案可行性的有效途徑之一就是對其進(jìn)行可行性評估。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，總結(jié)多年管理的經(jīng)驗(yàn)，充分認(rèn)識(shí)到可行性問題的重要性，并制定了比較完善的法律制度和措施。[6]（P174）。因此，為了保證行政規(guī)劃方案的可行性，筆者認(rèn)為，應(yīng)在我國建立由獨(dú)立的第三機(jī)構(gòu)進(jìn)行可行性評估的制度，而評估的內(nèi)容應(yīng)包括行政規(guī)劃方案是否具備政治上的可行性、經(jīng)濟(jì)上的可行性、技術(shù)上的可行性、行政上的可行性、法律上的可行性等。

三、行政規(guī)劃的確定

行政規(guī)劃的確定程序是當(dāng)代各國行政程序法的一個(gè)重要組成部分，其作用在于“籍程序之參與及進(jìn)行，使計(jì)劃能集思廣益，考慮更為周詳，而使最終確定之計(jì)劃內(nèi)容合理妥善，俾于具體實(shí)施計(jì)劃內(nèi)容時(shí)順利進(jìn)行，而達(dá)預(yù)定之目標(biāo)。”[2]（P805）德國、我國臺(tái)灣地區(qū)的行政程序法都規(guī)定了行政規(guī)劃的確定程序。我國未來的行政程序法也應(yīng)當(dāng)將這一內(nèi)容納入其中，并在借鑒西方各國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上、結(jié)合我國國情，構(gòu)建我國的行政規(guī)劃確定程序。筆者認(rèn)為，我國的行政規(guī)劃確定程序應(yīng)由以下幾個(gè)部分組成：

1.行政規(guī)劃確定的申請。行政規(guī)劃的方案擬定后，需由方案的擬定主體交給其直接的上級(jí)機(jī)關(guān)，從而啟動(dòng)行政規(guī)劃的確定程序。為了保證程序的公正性和所確定的行政規(guī)劃的合理性，行政規(guī)劃的確定不應(yīng)由規(guī)劃的擬定主體自己進(jìn)行，而應(yīng)由其上級(jí)機(jī)關(guān)來作出確定裁決。若行政規(guī)劃的擬定涉及其他行政主體職權(quán)的，則擬定方案應(yīng)交由他們的共同上級(jí)機(jī)關(guān)，由其進(jìn)行確定裁決。

2.行政規(guī)劃的公告。公布行政規(guī)劃方案，是為了讓公眾在聽證會(huì)舉行前對行政規(guī)劃方案有足夠的了解，是保證行政相對人參與權(quán)的需要。因此，應(yīng)該在聽證會(huì)舉行前的一定時(shí)間內(nèi)將行政規(guī)劃的初步方案登載于政府公報(bào)或其他的媒介上，并應(yīng)當(dāng)允許公眾查詢，從而保證公眾能夠通過正常的途徑獲悉行政規(guī)劃方案的具體內(nèi)容。如《德國聯(lián)邦行政程序法》（1997）第73條第2款規(guī)定：“聽證機(jī)關(guān)可以決定將規(guī)劃展示于預(yù)計(jì)受規(guī)劃影響的鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個(gè)月，以供人查閱。如當(dāng)事人的范圍明確，且在一適當(dāng)期限內(nèi)已將規(guī)劃供其查閱的，可拒絕展示規(guī)劃。”[7]（P192）對規(guī)劃方案的公布，還應(yīng)同時(shí)公布以下內(nèi)容：第一，需要展示行政規(guī)劃方案的，告知展示行政規(guī)劃方案的時(shí)間和地點(diǎn)。第二，告知利益受影響的行政相對人在一定的時(shí)間內(nèi)提出書面異議，并提交給聽證機(jī)關(guān)。此措施是為了便于行政聽證機(jī)關(guān)掌握爭議的焦點(diǎn)，從而使行政聽證能夠有的放矢，節(jié)約時(shí)間與金錢。第三，告知愿意參加行政規(guī)劃聽證的公眾應(yīng)在一定的時(shí)間內(nèi)到聽證部門進(jìn)行登記。但行政聽證機(jī)關(guān)也可依職權(quán)主動(dòng)通知行政相對人參加聽證會(huì)。

3.行政規(guī)劃的聽證。行政聽證是現(xiàn)代行政程序法的核心制度，是行政相對人參與行政程序的重要形式。通過向行政機(jī)關(guān)陳述意見，并將之體現(xiàn)在行政決定中，行政相對人能動(dòng)參與了行政程序，進(jìn)而參與了影響自己權(quán)利義務(wù)的決定的作出，體現(xiàn)了行政的公正和民主。行政規(guī)劃確定前的聽證對于保證行政規(guī)劃的合理性、公正性、避免其侵害行政相對人的權(quán)利具有十分重要的作用。在我國，行政規(guī)劃聽證應(yīng)由行政規(guī)劃的確定主體主持，即其擬定規(guī)劃主體的直接上級(jí)行政機(jī)關(guān)主持。從各國的規(guī)定來看，行政主持人的選任主要有兩種做法，一種是美國的行政法官制，另一種是由行政機(jī)關(guān)的首長或指定的人員擔(dān)任，而采用后一種做法的國家和地區(qū)占絕大多數(shù)。[8]（P217）結(jié)合我國的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為我國應(yīng)采用由行政主體的首長或指定的人員擔(dān)任的做法。但為了使行政相對人在聽證會(huì)中的意見能被行政規(guī)劃的確定主體真正的聽取，應(yīng)對聽證主持人的資格作出一定的限制：第一，主持人必須能夠參與行政規(guī)劃方案的最終確定，最好是由行政規(guī)劃確定機(jī)關(guān)的首長擔(dān)任。這樣可以使行政相對人的意見能夠直接傳遞給行政規(guī)劃方案的最終確定者，使行政相對人的意見被充分聽取，也更能調(diào)動(dòng)行政相對人參與行政規(guī)劃聽證的積極性。第二，行政規(guī)劃聽證的主持人沒有參與行政規(guī)劃方案的擬定。這項(xiàng)限制主要是為了避免聽證主持人“先入為主”、不能充分聽取行政相對人的意見，從而使行政聽證流于形式。

此外，為了擴(kuò)大公民對行政程序的參與，行政規(guī)劃的聽證應(yīng)允許盡可能多的利害關(guān)系人參加，即凡在行政規(guī)劃影響范圍內(nèi)的個(gè)人和組織均應(yīng)有資格參加行政規(guī)劃的聽證。當(dāng)然，由于行政規(guī)劃涉及的范圍較廣，符合聽證條件的參與人的人數(shù)一般而言也較多，所以，對聽證參與人的數(shù)目也有必要予以合理的控制。筆者認(rèn)為，在人數(shù)眾多的情況下，對于利益受到行政規(guī)劃直接影響的人，應(yīng)盡可能地優(yōu)先安排其參加聽證。而在因條件所限，確實(shí)不能使利益直接受到規(guī)劃影響的所有行政相對人參加聽證、需要由他人代表時(shí)，聽證主持人應(yīng)合理安排代表各種不同利益、不同意見的代表，避免出現(xiàn)部分行政相對人利益受到直接影響、不能參加聽證而意見又無人代為表達(dá)的情況。

4.行政規(guī)劃的確定裁決。行政規(guī)劃的確定裁決是行政規(guī)劃的確定機(jī)關(guān)在進(jìn)行聽證后針對行政規(guī)劃方案所進(jìn)行的裁決。行政規(guī)劃的確定裁決是行政規(guī)劃產(chǎn)生法律效果的前提條件，沒有經(jīng)過確定程序的行政規(guī)劃不具有法律效果，不能被實(shí)施，否則就構(gòu)成違法。為使行政規(guī)劃的確定裁決在聽證的基礎(chǔ)上作出，應(yīng)規(guī)定行政規(guī)劃的確定裁決必須遵守“案卷排他性原則”。[9]行政規(guī)劃方案合法、合理，且行政規(guī)劃方案的擬定主體對行政相對人提出的異議進(jìn)行了合理的解釋或采取了相應(yīng)的措施的，行政規(guī)劃的確定機(jī)關(guān)應(yīng)裁決該行政規(guī)劃方案合法有效，否則應(yīng)裁決不予通過該行政規(guī)劃方案。

行政規(guī)劃除必須按以上的程序進(jìn)行外，其變更、廢止等也必須按照相應(yīng)的程序進(jìn)行，以最大限度的從程序上保證行政規(guī)劃的合法、合理。

四、行政規(guī)劃的救濟(jì)

通過程序限制行政規(guī)劃權(quán)的濫用無疑是有效的，但僅僅依靠程序控制是不夠的，還必須建立有效的法律救濟(jì)機(jī)制。因?yàn)樾姓?guī)劃在法律性質(zhì)上并不能單純的歸入某一類傳統(tǒng)的行政領(lǐng)域，因此，必須根據(jù)行政規(guī)劃的自身特點(diǎn)建立相應(yīng)的法律救濟(jì)機(jī)制。筆者認(rèn)為，對行政規(guī)劃的法律救濟(jì)，應(yīng)通過以下幾種方式進(jìn)行：

1.針對行政規(guī)劃的確定裁決的訴訟救濟(jì)。行政規(guī)劃在確定裁決前尚不具有法律效力，并不會(huì)對行政相對人的利益產(chǎn)生影響，因此，在行政規(guī)劃的確定裁決前不能對其進(jìn)行法律救濟(jì)。而在行政規(guī)劃的確定裁決作出后，可對行政規(guī)劃的確定裁決提訟。這是因?yàn)樾姓鄬θ伺c行政主體的法律關(guān)系因該確定裁決而確定，且行政規(guī)劃的確定裁決一般被認(rèn)為是由裁決機(jī)關(guān)作出的具體行政行為?！按_定計(jì)劃裁決在法律性質(zhì)上為行政機(jī)關(guān)就特定具體事件（即具體行政計(jì)劃）所為之單方行政行為（即核準(zhǔn)之決定），其行政相對人為特定人或可得特定之多數(shù)人，且對外直接發(fā)生法律之效果，因此，屬于一種具有設(shè)定法律關(guān)系為內(nèi)容的形成性質(zhì)之行政處分?！盵2]（P809）而對行政規(guī)劃的確定裁決能夠提訟也是許多國家和地區(qū)的通行做法。因此，我國也應(yīng)該規(guī)定對行政規(guī)劃的確定裁決可以提起行政訴訟。

2.針對行政規(guī)劃的變更或中止而提起的信賴保護(hù)救濟(jì)。行政規(guī)劃是對未來的預(yù)期行為，雖然行政規(guī)劃應(yīng)當(dāng)盡量避免變更或中止，但是隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)形式的變化，在某些情況下變更甚至中止某些行政規(guī)劃是不可避免的。這些變更或者中止在大多數(shù)情況下并不產(chǎn)生違法的問題。但是，另一方面，對于根據(jù)相應(yīng)的行政規(guī)劃所提出的內(nèi)容而行動(dòng)的私人來說，有時(shí)會(huì)由于變更、中止造成其到目前為止的投資都是徒勞的，導(dǎo)致對私人不利的現(xiàn)狀。[10]（P156）根據(jù)信賴保護(hù)原則，行政主體中止、變更行政規(guī)劃的行為導(dǎo)致了行政相對人信賴?yán)娴膿p失，因此，行政主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，如果行政主體沒有給予相應(yīng)的補(bǔ)償，那么行政相對人可以針對該不予補(bǔ)償?shù)男袨樯暾埛删葷?jì)。

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篇8

一、行政副職制存在的合理性

行政副職并非中國所特有，但由于特殊的國情條件、歷史文化造就了中國式的行政副職。那么在當(dāng)今中國真的需要設(shè)置行政副職嗎？行政副職存在的意義是什么呢？

（一）從管理幅度看副職

國內(nèi)外管理研究成果和管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，各級(jí)行政組織必須確定合理的管理幅度。根據(jù)管理學(xué)原理，確定管理幅度應(yīng)了解如下變量：（1）管理層次；（2）管理事務(wù)難易程度；（3）管理者的水平和管理手段先進(jìn)程度；（4）被管理的機(jī)構(gòu)或人員的素質(zhì)。參照以上幾點(diǎn)，我們可以看到：1）中國政府的現(xiàn)有管理體制，加上世界第一的人口數(shù)，我們的一級(jí)政府或一個(gè)管理者，其直接管轄和控制的下屬單位和人員數(shù)是巨大的；2）在這個(gè)世界經(jīng)濟(jì)一體化，全球競爭白熱化的形勢下，中國政府所面臨的任務(wù)是艱巨的；3）從管理者的水平和管理手段來看，中國的行政管理者并未經(jīng)過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和培養(yǎng)，很多都是在實(shí)踐中摸索成才，可見還遠(yuǎn)未達(dá)到先進(jìn)的程度；4）從被管理者的素質(zhì)來看，中國的公務(wù)員考試制度在20世紀(jì)90年代中后期才剛剛開始，經(jīng)過嚴(yán)格科學(xué)的考試選拔出的具備先進(jìn)科學(xué)知識(shí)技能的公務(wù)員在整個(gè)公務(wù)員系統(tǒng)中所占比重還很小，其整體素質(zhì)還有待提高。

在這樣的現(xiàn)實(shí)狀況下，中國從國務(wù)院到縣級(jí)政府均直接管轄著數(shù)十個(gè)甚至上百個(gè)工作部門和非常設(shè)機(jī)構(gòu)（或下級(jí)行政單位），行政組織的管理幅度不可謂不大。在不增加管理層次的情況下，一級(jí)政府多設(shè)幾名行政副職，有可能縮小管理幅度，解決管理者對被管理機(jī)構(gòu)和人員的失控問題；另一方面，對于管轄數(shù)量過多的政府部門與機(jī)構(gòu)，在不改變管理幅度的條件下，通過設(shè)置行政副職來協(xié)助管理，也有利于解決行政管理者素質(zhì)與管理幅度相矛盾的問題。

（二）從同西方國家的比較中看副職

在西方發(fā)達(dá)國家，行政副職現(xiàn)象也有存在，但數(shù)量不多、范圍不廣，比如，德國、法國不設(shè)副總統(tǒng)、副總理，英國不設(shè)副首相，美國副總統(tǒng)也只有一個(gè)，且只起助手作用沒多少實(shí)權(quán)，法國政府各部一般不設(shè)副部長等等。但中國卻有著自己特殊的國情。首先從縣一級(jí)政府的管理幅度看，與中國的縣在層級(jí)和地位上最為相似的英國的郡，其轄中間層級(jí)行政單位平均幅度為6.5個(gè)，而中國的縣轄基層行政單位平均幅度為25個(gè)左右。由此可見，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間，在這樣寬的管理幅度下，不設(shè)副職是不可想象的。

再看省一級(jí)的政府，中國一個(gè)省的人口和面積相當(dāng)于歐洲一個(gè)國家，中國各級(jí)政府的管理幅度當(dāng)然也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這些國家同級(jí)政府的管理幅度。而至于中央一級(jí)，從國家結(jié)構(gòu)形式來看，美國實(shí)行聯(lián)邦制，州政府自很大，同聯(lián)邦政府沒有行政上的隸屬關(guān)系，中國是單一制國家，中央與地方間存在行政隸屬關(guān)系，因而，中央對地方政府的管理幅度比美國這樣的聯(lián)邦制國家的聯(lián)邦政府就要大得多，在不能增加新的管理層次的情況下，設(shè)置行政副職就成為了一種必要的選擇，有利于縮小管理幅度。

二、政府減副的必然性

既然行政副職制是因中國特殊的國情和歷史文化造就的，那么政府為何又要實(shí)行減副呢？

談及副職，我們不得不面對這樣一個(gè)尷尬的現(xiàn)實(shí)：為了適應(yīng)現(xiàn)實(shí)及發(fā)展的需要，我們設(shè)置了大量的行政副職，但在實(shí)際的行政活動(dòng)及效果中我們卻發(fā)現(xiàn)由此而來的很多問題。其危害可從以下幾個(gè)方面來說明：

（一）削弱了正職應(yīng)有的權(quán)責(zé)

按照行政組織的一般規(guī)則，行政首長負(fù)責(zé)制是最為重要的一種組織制度。根據(jù)首長負(fù)責(zé)制，在一個(gè)行政組織中，必須也只能有一個(gè)行政首長握有組織的最高決策權(quán)力并對組織的行為負(fù)實(shí)際的責(zé)任。而在設(shè)置了副職特別是設(shè)置了較多的副職的情況下，副職必然要從正職那里分解一部分權(quán)力和責(zé)任，這樣也就勢必導(dǎo)致正職的應(yīng)有權(quán)力和責(zé)任受到削弱。尤其是，副職一多，分工必細(xì)，事權(quán)分散，行動(dòng)遲鈍，對統(tǒng)一指揮必有妨礙。

（二）削弱了職能部門的權(quán)責(zé)

在本來的意義上，職能部門就是為行政首長具體處理行政事務(wù)的。自從設(shè)置了副職之后，各個(gè)副職實(shí)際上分管了某些方面的工作，并且在某種程度上實(shí)際發(fā)揮著職能部門的功能。在這種情況下，原來的職能部門的功能就相對削弱了。

（三）使下級(jí)對上級(jí)的程序復(fù)雜化

一個(gè)職能部門的負(fù)責(zé)人，既要服從分管的副職領(lǐng)導(dǎo)，更要聽從正職的指揮和命令，于是，為了使其能夠在正副職間尋求平衡，通常不得不采取左右逢源的手段。由于副職的增多，無論是正職還是副職抑或下屬，都需要花更多的時(shí)間和精力來調(diào)整關(guān)系，協(xié)調(diào)矛盾。

（四）增加了管理的成本

管理的成本與管理人員特別是中高層管理者的數(shù)量成正比。副職的增多，使得官職趨于龐大，機(jī)構(gòu)趨于臃腫。中國的政府機(jī)構(gòu)多少次的精簡之所以無法達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，其原因當(dāng)然是多方面的，但是副職的設(shè)置以及偏多不能不是一個(gè)主要原因。由于副職的增多導(dǎo)致的人員和機(jī)構(gòu)的膨脹造成了管理時(shí)間、人力、物力、財(cái)力上的浪費(fèi)，使得管理上的經(jīng)費(fèi)開支、人員配備、設(shè)備安排以及其他待遇等等都得增加，從而增加了政府管理的成本。

以上幾個(gè)方面正說明了中國行政副職設(shè)置的無序狀態(tài)。

三、行政副職制的系統(tǒng)規(guī)劃

正是由于行政副職制理論與現(xiàn)實(shí)兩方面存在的合理性與政府減副的實(shí)踐必然性間的矛盾，所以必須要對行政副職制進(jìn)行全面系統(tǒng)的規(guī)劃，以使其能發(fā)揮出應(yīng)有的效用。

（一）行政副職的設(shè)置

行政副職的設(shè)置涉及兩方面的內(nèi)容，其一是在什么條件下或者什么樣的行政崗位可以設(shè)置行政副職；其二是設(shè)置行政副職的程序以及設(shè)置后其地位如何。原則上，一般行政管理者可設(shè)行政副職，但是對于層級(jí)較低的行政管理者，當(dāng)一般行政管理人員在能力、經(jīng)驗(yàn)上足以應(yīng)付該職位上所有事務(wù)時(shí)，則無須再設(shè)副職。

由于行政副職都是根源于行政正職管理者的需要而產(chǎn)生和存在的，對于它的設(shè)置程序，應(yīng)首先由正職管理者提出方案，包括其設(shè)置的理由，設(shè)想的副職數(shù)以及管理的方案等。方案應(yīng)由上級(jí)人事部門進(jìn)行審查和批準(zhǔn)，必要時(shí)報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案，最后再由行政正職管理者負(fù)責(zé)實(shí)施，上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，從而使整個(gè)行政副職的設(shè)置合法化。

（二）行政副職人員的產(chǎn)生

在完成行政副職的設(shè)置之后，我們需要去配置合適的副職人員。這里也要解決兩個(gè)問題：一是副職人員的主體資格，二是副職選拔的程序。

1.“副職”人員的主體資格。是指什么人能夠擔(dān)任副職，他需要具備一些什么樣的條件。只有先對“副職”這一職務(wù)相關(guān)問題作深入分析，認(rèn)清這一職務(wù)的工作性質(zhì)、地位、作用和內(nèi)容，才能據(jù)此對擔(dān)任這一職務(wù)的人員提出要求，確定擔(dān)任這一職務(wù)的主體資格條件。

2.副職選拔的程序。包括兩個(gè)內(nèi)容：首先是職務(wù)分析，系統(tǒng)地收集和分析與行政副職有關(guān)的各種信息。第二是資格考試，通過公開、公平、客觀、競爭的考試方法為政府選錄合格的“副職人才”。行政副職實(shí)質(zhì)上是一種職務(wù)而不是一種一般行政職位，這就使行政副職有職業(yè)化的可能。我們可以先根據(jù)“副職”職業(yè)化的設(shè)想，將“副職”作為一門特殊的職業(yè)制定職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，再以此為據(jù)舉行公開的考試。這種標(biāo)準(zhǔn)資格的考試可以依據(jù)行政職務(wù)等級(jí)的特殊性而相應(yīng)地確定為若干層次，各個(gè)層次應(yīng)針對不同級(jí)別的行政副職設(shè)定。

（三）行政副職人員的任免

在確定行政副職主體資格和選拔程序之后，對于被錄用的人員還需要規(guī)范其任免形式。就一般行政副職而言，首先應(yīng)由正職提出行政副職的候選人員，然后由上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行資格審查及相關(guān)認(rèn)定，最后再由正職從合格的人員中進(jìn)行授權(quán)任命。對于任命的結(jié)果，報(bào)上級(jí)人事部門備案。而對于罷免程序，可先由行政正職提出罷免事由并作出罷免決定，然后報(bào)上級(jí)人事部門備案即可。

（四）行政副職的管理

按照行政副職職業(yè)化的要求，行政副職的管理主要涉及以下幾個(gè)方面：

1.任期。行政副職的產(chǎn)生與任免主要取決于其正職，這種極強(qiáng)的依附性使得行政副職的在職期限應(yīng)與其正職相一致，這將使行政副職具有更強(qiáng)的流動(dòng)性和變動(dòng)性。

2.人才儲(chǔ)備。我們有必要去建立起一套完善的人才儲(chǔ)備機(jī)制，利用現(xiàn)代的高科技手段，建立起詳細(xì)、真實(shí)的“副職”人員資料庫，以此作為他們今后被再次任用的可靠依據(jù)。

3.副職數(shù)的控制。副職數(shù)與副職的設(shè)置其實(shí)是一種成本與收益的關(guān)系。副職的設(shè)置其目的在于滿足行政的工作需要，提高行政效率，這是收益；而任免安排一定的副職人員必然要增加一定的管理費(fèi)用，這是成本。如何確定這種收益與成本的最佳結(jié)合點(diǎn)呢？由于副職的設(shè)置來自于正職的實(shí)際需要，在編制上有其特殊性，故不宜納入行政編制體系。在具體確定行政副職人員數(shù)額時(shí)，首先要從最基本的職位分析入手，通過對正職工作的總體考評，估算出具體的工作量，然后需要考慮同類職位、正職的一般實(shí)際工作量和工作能力在現(xiàn)有科技水平的支持下，以及現(xiàn)階段副職后備人員的素質(zhì)能力水平，并結(jié)合管理幅度的相關(guān)原理，從而確定出某一職位所需的具體副職數(shù)。

只有通過這種全新的行政副職制度的建立，才能為政府部門合理有效的減副提供行之有效的途徑，也才能保證政府機(jī)構(gòu)改革的真正深入。

參考文獻(xiàn)：

[1][美]加里·貝克爾.人力資本[M].北京:北京大學(xué)出版社，1987.

[2]周三多.管理學(xué)[M].北京:高等教育出版社，2005.

篇9

根據(jù)太灣學(xué)者蔡志方先生的界定，所謂行政訴訟的類型化意指"公民、法人或者其他組織可以行政訴訟請求救濟(jì)且法院僅在法定的裁判方法范圍內(nèi)裁判的訴訟形態(tài)。"私以為，蔡先生的表述恰當(dāng)?shù)姆从沉祟愋突闹髦迹旧夏軌蚪沂绢愋突膶?shí)質(zhì)，可以為大陸學(xué)界所沿用。鑒于行政訴訟體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的制約，因而行政訴訟類型化相比較民事訴訟類型化而言，自然具有其非凡的一面。但是，行政訴訟究竟脫胎于民事訴訟，因而兩者之間仍存在許多關(guān)聯(lián)，尤其是民事訴訟類型的劃分標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果，對行政訴訟的劃分具有重要的參考價(jià)值。近來，各國行政訴訟類型劃分的簡約化即體現(xiàn)出其和民事訴訟的淵源。對行政訴訟類型和受案范圍、訴訟請求、判決類型、訴訟模式等概念的區(qū)分，則有助于提升我國行政訴訟法學(xué)探究的范疇意識(shí)，在范疇提煉乃至體系化的基礎(chǔ)上，重構(gòu)我國行政訴訟法學(xué)的理論體系。私以為，應(yīng)當(dāng)盡快結(jié)束對受案范圍的"聚焦"，將探究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向行政訴訟的類型化比較上。

二、有關(guān)國家和地區(qū)行政訴訟的劃分

（一）法國

法國沒有有關(guān)行政訴訟類型的法律規(guī)定，但學(xué)術(shù)界的討論比較激烈，主要有兩種分類方法摘要：第一種是以法官判決案件權(quán)力的大小為標(biāo)準(zhǔn)，將行政訴訟分為完全管轄之訴、撤銷之訴、解釋、審查行政決定的意義和合法性之訴以及處罰之訴；第二種新的分類方法是以訴訟標(biāo)的的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，將行政訴訟分為客觀之訴和主觀之訴。傳統(tǒng)分類方法的優(yōu)點(diǎn)在于標(biāo)準(zhǔn)的明確性和易于執(zhí)行，而新的分類方法存在于不能窮盡行政訴訟類型、標(biāo)準(zhǔn)較模糊而不易把握等缺點(diǎn)。因此，傳統(tǒng)分類一直是法國實(shí)務(wù)界的主要依據(jù)。

（二）日本

日本《行政案件訴訟法》將行政訴訟劃分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟、機(jī)關(guān)訴訟，而抗告訴訟又分為撤銷訴訟，無效確認(rèn)訴訟、不作為的違法確認(rèn)和無名抗告訴訟。在日本，抗告訴訟具有重要的地位，大多數(shù)的行政案件都是通過其解決的。日本的這一劃分包含著兩個(gè)層次摘要：第一是以訴訟標(biāo)的的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)將行政訴訟劃分為抗告訴訟和其他三種訴訟；第二是主要以行政判決的內(nèi)容為依據(jù)將抗告訴訟分為四類。

（三）英國

英國的行政訴訟類型和令狀制度有密切的聯(lián)系，主要依據(jù)訴訟程序的性質(zhì)，劃分為普通救濟(jì)訴訟和非凡救濟(jì)訴訟。普通救濟(jì)訴訟是一種私法救濟(jì)，完全是以民事訴訟發(fā)展而來的；以訴訟請求為標(biāo)準(zhǔn)，分為禁制令之訴、宣告令之訴和損害賠償之訴。而非凡救濟(jì)訴訟是一種公法救濟(jì)，強(qiáng)調(diào)依法行政和法律秩序的維護(hù)；以訴訟請求為標(biāo)準(zhǔn)分為人身保護(hù)裝之訴、調(diào)卷令之訴、禁止令之訴和強(qiáng)制令之訴。

（四）美國

美國沒有典型意義上的行政訴訟制度。她的司法審查就類似于行政訴訟制度。按照訴訟的性質(zhì)和功能，美國的行政訴訟劃分為個(gè)人救濟(jì)訴訟、納稅人訴訟（或監(jiān)督訴訟）、執(zhí)行訴訟、和程序訴訟四類。美國的司法審查實(shí)現(xiàn)了比行政訴訟更為廣泛的功能。

（五）臺(tái)灣地區(qū)

臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第三條摘要："前所稱之行政訴訟，指撤銷訴訟、確認(rèn)訴訟及給付訴訟"；第七條規(guī)定了提前行政訴訟時(shí)可以合并請求損害賠償；第九條規(guī)定了公益訴訟；第十條規(guī)定了選舉罷免爭議訴訟?，F(xiàn)臺(tái)灣學(xué)界主要討論行政訴訟類型的訴訟要件、各訴訟類型之間的關(guān)系、原告對類型的選取、行政訴訟類型和行政行為的關(guān)系、對一種訴訟類型的具體探究等?？梢?，臺(tái)灣地區(qū)的行政訴訟類型理論探究較深入，受大陸法系影響較深。比較以上幾個(gè)國家和地區(qū)行政訴訟類型的劃分情況，可以得出以下幾個(gè)結(jié)論。第一摘要：從歷史發(fā)展來看，行政訴訟類型有逐漸擴(kuò)大的趨向；第二摘要：在分類標(biāo)注上，劃分標(biāo)注呈現(xiàn)多樣化。這一方面表明了標(biāo)準(zhǔn)的開放性，另一方面也證實(shí)了行政訴訟類型的具體劃分取決于各國的實(shí)際情況，如訴訟價(jià)值取向、法律傳統(tǒng)、原有的法律體系以及包括在內(nèi)的政治制度等。英美法系主要從程序角度考慮劃分標(biāo)準(zhǔn)，而大陸法系主要從實(shí)體角度考慮，這和兩大法系的法律傳統(tǒng)和大陸體系是一致的。

三、對我國行政訴訟類型的構(gòu)建設(shè)想

針對我國行政權(quán)歷來膨脹且極為強(qiáng)大，及我國公民法律意識(shí)淡薄的目前狀況，我國行政訴訟的目的應(yīng)側(cè)重保障行政相對方的合法權(quán)益，規(guī)范行政權(quán)的合法行使。為更好的實(shí)現(xiàn)這一目的，行政訴訟的類型就應(yīng)當(dāng)規(guī)定的全面。

（一）撤銷訴訟

撤銷訴訟屬于形成訴訟的一種，其目的在于法院以撤銷被訴具體行政行為的方法，原則上溯及既往地消滅該具體行政行為的效力，使原告因該具體行政行為被侵害的權(quán)利得以恢復(fù)。提起撤銷訴訟的條件，主要是因撤銷之訴的訴訟標(biāo)的違法，導(dǎo)致侵害原告之權(quán)利或法律上的利益，在公益訴訟時(shí)侵害的是公共利益，這和原告的訴權(quán)或適格有關(guān)。因而法院在對這類行政案件進(jìn)行審理時(shí)，只能就具體行政行為是否合法審查，對違法的具體行政行為判決撤銷。

（二）課以義務(wù)訴訟

課以義務(wù)的訴訟目的是原告向被告行政主體依法提出的申請，被行政主體違法拒絕或不予答復(fù)，使其權(quán)利收到損害，因此原告欲借助法院的判決，使行政主體做出原告依法請求的具體行政行為。課以義務(wù)之訴，主要適用于干涉行政領(lǐng)域。

（三）給付訴訟

給付訴訟的目的是原告欲借助法院的判決，使被告履行金錢或財(cái)產(chǎn)的給付義務(wù)，假如行政主體再次拒絕，則可予以強(qiáng)制執(zhí)行。提起條件是行政主體應(yīng)當(dāng)履行金錢或財(cái)產(chǎn)的給付義務(wù)而沒有履行，其形式可能是安置、補(bǔ)助、撫恤、優(yōu)待、救災(zāi)扶貧等，由于該訴訟標(biāo)的未履行或未做出，侵害了原告的合法權(quán)益。

（四）確認(rèn)訴訟

確認(rèn)訴訟的目的在于借助法院的"確認(rèn)判決"，確認(rèn)具有爭議狀態(tài)的具體行政行為是否無效、行政法律關(guān)系是否存在。相對于其他積極的訴訟種類，確認(rèn)訴訟僅具有補(bǔ)充性質(zhì)，即只有在其他訴訟種類不得提起時(shí)，才可提起確認(rèn)訴訟，因此具有補(bǔ)償性、從屬性、次要性和后備性。

（五）公益訴訟

提起公益訴訟的條件，應(yīng)當(dāng)是某法律主體的作為或不作為使公眾的公共利益收到損害。有關(guān)公益訴訟制度的構(gòu)建還有待于進(jìn)一步的探索，例如由誰來提起公益訴訟、對于哪些情況可以提起公益訴訟、法院應(yīng)如何審理及判決等等。目前，呼聲較高的是建立行政公訴制度，由檢察院作為提起公訴的主體。

（六）當(dāng)事人訴訟

當(dāng)事人訴訟是行政訴訟的一種非凡類型，他是指行政機(jī)關(guān)的行政行為導(dǎo)致平等主體之間民事法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅，從而引發(fā)民事當(dāng)事人之間或者和行政機(jī)關(guān)之間的爭議，法院審理此類爭議的活動(dòng)稱之為當(dāng)事人訴訟。

結(jié)語

借鑒訴訟制度較為發(fā)達(dá)的西方國家的經(jīng)驗(yàn)，行政訴訟類型化有了不同的設(shè)想。例如馬懷德教授認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)事人的訴訟請求和我國的判決形式，將我國現(xiàn)行的行政訴訟類型劃分為撤銷訴訟、確認(rèn)訴訟、賠償訴訟、履行訴訟等五種類型。在不久的將來，隨著行政訴訟法修改的逐步實(shí)現(xiàn)，這些構(gòu)想將變?yōu)楦鼮檫m應(yīng)現(xiàn)實(shí)的律條。

參考文獻(xiàn)

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[3日本《行政案件訴訟法》.王彥譯.2002.

篇10

(1)沒有按照計(jì)劃工作；(2)在送貨之前重復(fù)性工作；(3)從事了本來完全可以減少費(fèi)用的工作；(4)低于用戶或公司質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的工作；(5)高于用戶已經(jīng)確定為合理實(shí)用的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的工作；(6)沒有完成規(guī)定的具體任務(wù)；(7)沒有事先具體計(jì)劃、指導(dǎo)工人實(shí)行這些具體計(jì)劃，并且沒有事先采取必要的糾錯(cuò)行動(dòng)；(8)沒有有效管理成本；(9)從事了雖然能被接受但以某種方式導(dǎo)致其他高成本或延誤送貨結(jié)果的工作；(10)設(shè)立比實(shí)際報(bào)價(jià)要高的預(yù)計(jì)成本項(xiàng)目；(11)對預(yù)計(jì)成本項(xiàng)目的忽略；(12)沒有滿足預(yù)算要求。

測量缺陷也有各種方式。有的通過目標(biāo)完成情況來確定缺陷數(shù)量。西屋公司的無缺陷測量公式為：績效＝100－有缺陷項(xiàng)目數(shù)／無缺陷項(xiàng)目數(shù)×100。如果有缺陷項(xiàng)目數(shù)等于無缺陷項(xiàng)目數(shù)，績效值為零；如果有缺陷項(xiàng)目數(shù)多于或小于無缺陷項(xiàng)目數(shù)，績效值就為負(fù)或?yàn)檎?/p>

全面質(zhì)量管理(totalqualitycontrol,TQC)來自日本企業(yè)管理實(shí)踐，20世紀(jì)80年代大力引入我國。日本企業(yè)結(jié)合科學(xué)管理和零缺陷管理的理論，提出過程質(zhì)量控制的理念，即將產(chǎn)品的質(zhì)量缺陷消滅在產(chǎn)品的制造過程中，這樣最終產(chǎn)品必然是符合質(zhì)量要求的。為了做到這點(diǎn)，生產(chǎn)過程的每個(gè)環(huán)節(jié)都是一個(gè)質(zhì)量控制點(diǎn)，每個(gè)環(huán)節(jié)的操作員工都是質(zhì)量控制人員。為了保障每個(gè)質(zhì)量控制點(diǎn)不出廢品，每個(gè)質(zhì)量控制點(diǎn)都設(shè)立了嚴(yán)格的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)和客觀檢測手段。按照這種控制要求操作，最終生產(chǎn)出來的產(chǎn)品不用檢測都是合格產(chǎn)品。

個(gè)別工商組織推行的零缺陷管理或全面質(zhì)量管理在經(jīng)濟(jì)全球化過程中已經(jīng)顯得不夠通用和規(guī)范，適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的需要，1988年由國際標(biāo)準(zhǔn)組織推行的ISO9000系列的質(zhì)量認(rèn)證體系，融合零缺陷管理和全面質(zhì)量管理的管理理念，成為保障質(zhì)量管理更加規(guī)范的國際化標(biāo)準(zhǔn)。ISO9000實(shí)施的是已經(jīng)具有的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)，它適用于整個(gè)生產(chǎn)過程，而不是某一具體產(chǎn)品。該體系認(rèn)證在市場上標(biāo)志著質(zhì)量，國際購買者往往會(huì)堅(jiān)持要求其固定供應(yīng)商獲得這種認(rèn)證。ISO9000質(zhì)量體系認(rèn)證有嚴(yán)格的程序及考核要求，按照系列分為ISO9001、ISO9002、ISO9003和ISO9004等，依照不同行業(yè)設(shè)立，但制定質(zhì)量管理手冊、程序文件和作業(yè)指導(dǎo)書等三個(gè)通用文件是其核心。其中ISO9001標(biāo)準(zhǔn)的用途是：當(dāng)合同要求進(jìn)行設(shè)計(jì)，并對產(chǎn)品性能要求有原則規(guī)定或有待制定，只有當(dāng)供貨方充分證實(shí)了其設(shè)計(jì)、開發(fā)、安裝和服務(wù)的能力時(shí)，才能相信產(chǎn)品符合規(guī)定的要求，應(yīng)要求供貨方按ISO9001提供質(zhì)量保障。該質(zhì)量體系得到國際社會(huì)的普遍承認(rèn)與尊重。因而，只要企業(yè)通過考核達(dá)到ISO9000質(zhì)量體系并嚴(yán)格按照這一體系的要求去做，其產(chǎn)品質(zhì)量就是可靠的，其服務(wù)就是值得信賴的。

ISO9000質(zhì)量體系認(rèn)證代表著規(guī)范化管理的方向，迅速從工商業(yè)領(lǐng)域推廣到其他領(lǐng)域。在用企業(yè)精神、市場原則改革政府組織的新公共管理理念影響下，規(guī)范化管理的思想以及成功經(jīng)驗(yàn)也開始推廣到公共管理領(lǐng)域，國外許多公共機(jī)構(gòu)如醫(yī)院、學(xué)校、非營利組織和政府組織也開始推行規(guī)范化管理。在我國，2000年9月深圳市國稅局蛇口分局通過了ISO9001稅收質(zhì)量管理體系認(rèn)證，以后河北省地稅局也開始學(xué)習(xí)深圳的經(jīng)驗(yàn)，在基層機(jī)構(gòu)進(jìn)行ISO9001體系試點(diǎn)建設(shè)。

綜合起來，規(guī)范化管理的特點(diǎn)就是程序性管理、標(biāo)準(zhǔn)化管理、質(zhì)量控制，其根本目的是提高管理效率。

二、政府組織規(guī)范化管理的含義

應(yīng)當(dāng)說，在政府組織內(nèi)部推行規(guī)范化管理還是一件新鮮事物。盡管在實(shí)踐中已經(jīng)取得一些好的經(jīng)驗(yàn)，但是理論上的探討還不夠充分，因此有必要對政府組織推行規(guī)范化管理的含義及其相關(guān)理論問題進(jìn)行深入討論。

規(guī)范化管理是對政府行為的一種約束或自律。政府作為一種社會(huì)組織的顯著特質(zhì)，誠如美國學(xué)者斯蒂格利茨所說：“第一，政府是一種對全體社會(huì)成員具有普遍性的組織；第二，政府擁有其他經(jīng)濟(jì)組織所不具備的強(qiáng)制力?！边@兩個(gè)特性，決定了政府行動(dòng)必須受到約束。約束的形式多種多樣，法律和社會(huì)輿論是對政府的外在約束，或政府他律，而規(guī)范化管理則是政府的自身約束，或政府自律。推行政府規(guī)范化管理能夠有助于消除政府失靈。

20世紀(jì)90年代，西方國家開始將工商組織的質(zhì)量管理理念引入公共機(jī)構(gòu)，政府作為公共服務(wù)的提供方，按照工商管理的原則和理念，向社會(huì)公眾作為公共服務(wù)的需求方提供高質(zhì)量的服務(wù)，政府規(guī)范化管理應(yīng)運(yùn)而生。在80年代，我國曾經(jīng)在政府管理中大力推行過目標(biāo)管理(managementbyobjective,MBO)。實(shí)踐證明，目標(biāo)管理比起規(guī)范化管理有許多不足。由于目標(biāo)管理強(qiáng)調(diào)終極結(jié)果，容易導(dǎo)致政府行為短期化弊端，而規(guī)范化管理強(qiáng)調(diào)的是過程結(jié)果，能夠促使政府持續(xù)不斷地改進(jìn)管理質(zhì)量與效率，因此規(guī)范化管理更符合政府組織的特性。

政府規(guī)范化管理就是按程序辦事。所謂規(guī)范化，就是政府按照事先的規(guī)定行動(dòng)，這種規(guī)定實(shí)際上就是程序。簡言之，政府按程序辦事，就是規(guī)范化管理。政府組織本身就是依照程序建立和運(yùn)行的，但是由于法制不健全和信息不對稱，政府組織并沒有完全按照程序辦事，主觀隨意性、長官意志以及以職謀私等現(xiàn)象大量存在，以致出現(xiàn)許多不規(guī)范行為，嚴(yán)重的還發(fā)生犯罪行為。嚴(yán)格按照程序辦事，就可以大量減少這種不規(guī)范行為和犯罪行為，最終提高政府服務(wù)社會(huì)公眾的質(zhì)量與效率。推行政府規(guī)范化管理的目的，就是要增強(qiáng)政府的管理效率和提高管理質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)將這個(gè)目的作為統(tǒng)帥政府規(guī)范化管理工作的最終目的，不能為規(guī)范而規(guī)范，以致走向規(guī)范化管理的消極面，搞形式主義。

規(guī)范化管理要有制度和考核標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范化是一個(gè)制度建立和強(qiáng)化考核標(biāo)準(zhǔn)的過程。一般說來，制度建立的依據(jù)是法規(guī)和慣例。法規(guī)比較明確，也容易執(zhí)行。在建立具體的規(guī)章制度過程中，要特別注意不要與現(xiàn)行黨和國家的有關(guān)法規(guī)條文相沖突。而慣例是一個(gè)只可意會(huì)、不可言傳的東西，而且從行為結(jié)果上看具有利弊雙重性特點(diǎn)。過去在沒有規(guī)范化管理要求的時(shí)候，實(shí)際工作也按照許多工作慣例來運(yùn)作，并取得成效。因此，政府規(guī)范化管理應(yīng)力求將慣例趨利避害，將好的慣例轉(zhuǎn)化成制度安排，將不好的慣例通過制度安排革除。有了制度，還需要對制度執(zhí)行的情況進(jìn)行考核，為此就需要設(shè)立獨(dú)立的考核標(biāo)準(zhǔn)以及考核機(jī)構(gòu)。首先，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是指標(biāo)化、量化和可操作的。而且標(biāo)準(zhǔn)起著導(dǎo)向的作用，需要下功夫來設(shè)計(jì)一套標(biāo)準(zhǔn)體系。ISO9000引入公共組織，就是一種標(biāo)準(zhǔn)體系的建立。除ISO9000以外，還可以根據(jù)各個(gè)機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況設(shè)立其他標(biāo)準(zhǔn)化體系。其后，對運(yùn)行情況需要有外在的獨(dú)立機(jī)構(gòu)對政府組織進(jìn)行考核。政府同級(jí)組織或上下級(jí)組織之間由于形成了一定的利益共同性，比較難以做到考核的客觀性和公正性，考核容易流于形式。目前在這方面的工作尚未真正制度化，任重而道遠(yuǎn)。

三、政府組織規(guī)范化管理的難點(diǎn)及解決

全面推行政府組織的規(guī)范化管理也有一定難度，這與政府組織的自身特性和承擔(dān)功能有關(guān)。政府是非生產(chǎn)性組織，非營利組織，因此在理解政府管理質(zhì)量、管理效率方面與工商組織有許多不同，這直接影響政府規(guī)范化管理考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立。政府的行為績效應(yīng)當(dāng)不同于工商組織績效，不能以政府機(jī)構(gòu)取得的收益當(dāng)作考核標(biāo)準(zhǔn)，或政府基層組織不能只是以完成上級(jí)交辦的任務(wù)作為考核標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以社會(huì)公眾對政府服務(wù)的數(shù)量及質(zhì)量的滿意程度作為績效考核標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步說，由于政府面對的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜，瞬息萬變，因此不是所有的政府行為都能夠走程序，實(shí)行規(guī)范化管理。實(shí)事求是地說，政府規(guī)范化管理不是萬能的。

推行規(guī)范化管理在實(shí)踐中會(huì)遇到兩個(gè)突出的矛盾：第一，政府行為合法與合理悖論問題。要么政府行為合法但不合理，比如事事都要按照程序辦結(jié)果導(dǎo)致不合理行為的發(fā)生；要么政府行為合理但不合法，比如為了便利服務(wù)對象的需求，省去繁瑣的辦事程序，結(jié)果違反了國家的有關(guān)法規(guī)。到底以哪種標(biāo)尺來規(guī)范政府行為，沒有統(tǒng)一意見，要通過實(shí)踐來檢驗(yàn)。一是依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)來規(guī)范政府行為，如火車站內(nèi)廁所收費(fèi)；以改革精神來合理規(guī)范政府行為，如對娛樂、休閑場所服務(wù)人員征收個(gè)人所得稅。第二，工作講求實(shí)際效率和辦事遵從程序形式的矛盾。應(yīng)當(dāng)說，一個(gè)好的制度安排可以將效率與形式有機(jī)結(jié)合起來，有效的制度形式有助于管理效率的提高，但是在政府組織規(guī)范化管理過程中，由于不可能事事都提前考慮，特殊情況時(shí)時(shí)出現(xiàn)，需要具體情況靈活處理才能得到合理的結(jié)果。因此，刻板地遵循已有的制度規(guī)定，也不利于管理效率的提高。進(jìn)一步說，制度是由人創(chuàng)造的，并由人去遵守。而人是具有創(chuàng)新能力的，在規(guī)范化管理中也要給發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性留出空間。21世紀(jì)的最新管理理念是以人為本，由于這種理念的傳播，使得許多具有創(chuàng)新特性的工商企業(yè)開始推行彈性工作制以及創(chuàng)立學(xué)習(xí)型管理組織。作為側(cè)重程序性管理的政府組織，當(dāng)然不可能照搬這種彈性工作制，必須推行規(guī)范化管理。但是政府組織也會(huì)遇到如何處理效率與形式的矛盾，為此，需要上級(jí)關(guān)注來自基層的創(chuàng)新思維與創(chuàng)新做法，及時(shí)地將一些不符合慣例或已有規(guī)定的做法納入到制度創(chuàng)新中。不能忘記，規(guī)范化管理的終極目的，還是提高政府組織的管理質(zhì)量和服務(wù)效率。

建立政府組織的規(guī)范化管理，可以考慮以下做法。

1.建立具有可操作法和可檢驗(yàn)性的制度。ISO9000是一個(gè)可供選擇的制度，但是需要有相關(guān)條件的具備和落實(shí)。畢竟，按照ISO9000的要求，需要制定比較繁瑣的質(zhì)量管理手冊、程序文件和作業(yè)指導(dǎo)書等三個(gè)通用文件，許多政府機(jī)構(gòu)還不具備制定這三類文件的條件。美國學(xué)者詹姆斯·Q·威爾遜將政府組織機(jī)構(gòu)分成四種類型：付出和成果二者都能觀察得到的生產(chǎn)型機(jī)構(gòu)；可以觀察到付出但觀察不到成果的程序型機(jī)構(gòu)；可以觀察到成果但觀察不到付出的工藝型機(jī)構(gòu)；付出和成果二者都觀察不到的應(yīng)付型機(jī)構(gòu)。顯然，只有生產(chǎn)型和程序型的政府組織才具備條件實(shí)行規(guī)范化管理，對于其他類型的政府組織實(shí)施有效管理就需要尋找新的解決方案。一般說來在我國，窗口服務(wù)性的政府機(jī)構(gòu)可以參照服務(wù)業(yè)的ISO9000體系進(jìn)行規(guī)范化管理制度建設(shè)，政策制定和調(diào)控性的政府機(jī)構(gòu)主要圍繞決策的科學(xué)化和民主化建立相應(yīng)的規(guī)范化管理制度。

2.細(xì)化制度，責(zé)任量化到人。政府組織都多多少少建立了管理制度，但是缺乏實(shí)施細(xì)則，就使得既有制度不能落實(shí)。實(shí)際部門的經(jīng)驗(yàn)比較看重領(lǐng)導(dǎo)的重視，以及抓落實(shí)就是領(lǐng)導(dǎo)重視，組織到位，實(shí)際上制度細(xì)化和責(zé)任量化到人也能起到落實(shí)的作用。為了將制度細(xì)化和責(zé)任量化到人，需要有一套考核政府組織管理績效的指標(biāo)體系。但目前國內(nèi)對政府組織的管理績效及相關(guān)指標(biāo)體系的研究還比較粗糙和不具體，今后這應(yīng)是政府組織理論研究需要突破的難題。

3.盡快建立獨(dú)立的政府業(yè)績考核機(jī)構(gòu)。對政府組織行為是否規(guī)范，從根本上講不能由政府組織自身說了算，而應(yīng)當(dāng)由政府提供服務(wù)的受益方社會(huì)各界來評價(jià)。目前我國政府組織規(guī)范化管理及其考評主要是來自政府自身的努力，這是適應(yīng)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境政府做出的積極努力，值得高度評價(jià)。但是從長遠(yuǎn)看，對政府行為的規(guī)范化約束應(yīng)當(dāng)是兩個(gè)方面的共同努力：政府自律和社會(huì)他律。實(shí)現(xiàn)社會(huì)他律的一個(gè)重要途徑就是建立相對獨(dú)立的政府業(yè)績考核機(jī)構(gòu)。

4.強(qiáng)化政府信息的透明度。政府規(guī)范化管理固然是政府內(nèi)部的事情，但是由于與服務(wù)的對象社會(huì)公眾有直接聯(lián)系，因此需要將政府規(guī)范化管理的相關(guān)信息向社會(huì)公眾公開，讓社會(huì)公眾了解政府相關(guān)服務(wù)的質(zhì)量要求和標(biāo)準(zhǔn)，這樣從外部增加了一條對政府規(guī)范化管理的督促和檢查渠道。實(shí)際上，政府規(guī)范化管理的最終受益者是社會(huì)公眾，讓這些受益者了解政府規(guī)范化管理制定規(guī)定，會(huì)更加有利于政府行為的規(guī)范化。

5.提高政府管理人員的個(gè)人修養(yǎng)與管理素質(zhì)。制度再好，也需要人去執(zhí)行。因此政府管理人員的個(gè)人修養(yǎng)和管理素質(zhì)對完成規(guī)范化管理有重要意義。搞ISO9000，首先需要人人掌握相關(guān)規(guī)定和知識(shí)，通過學(xué)習(xí)而獲得更多的知識(shí)，提高管理的自覺性。

6.加快電子政務(wù)的建設(shè)。利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來推進(jìn)政府規(guī)范化管理，是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流的需要。未來我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)將加快信息化進(jìn)程，信息化本身就需要有規(guī)范化的信息輸入與輸出，同時(shí)基于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)構(gòu)建的電子政府可以滿足政府改革的多種目的和要求。因此，把電子政務(wù)納入政府組織規(guī)范化管理的構(gòu)成要素是順理成章的事情，應(yīng)當(dāng)從這個(gè)角度審視政府組織規(guī)范化管理工作，對電子政務(wù)給予充分的重視，加快建設(shè)進(jìn)程。

【參考文獻(xiàn)】

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篇11

[中圖分類號(hào)]D523.31[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-2426(2007)08-0017-02

公共政策與行政文化都是意識(shí)的產(chǎn)物，是指導(dǎo)政府實(shí)踐的重要理論，是行政文化的重要組成部分。行政文化具有普遍性、繼承性和延續(xù)性，滲透到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，發(fā)生廣泛的作用，影響每個(gè)人的思想、情感、價(jià)值觀等，制約著每個(gè)人在現(xiàn)實(shí)中的行為選擇[1]。而行政文化往往通過公共政策來體現(xiàn)、實(shí)施。制定正確的公共政策有利于為良好的行政文化的形成、傳播及其實(shí)現(xiàn)營造良好的大環(huán)境；反之，正確的行政文化有利于制定正確、和諧、可持續(xù)發(fā)展的公共政策。正確的認(rèn)識(shí)二者之間的關(guān)系對營造和諧的政府氛圍，實(shí)施、實(shí)現(xiàn)正確的政府行為，樹立良好的政府形象，促進(jìn)社會(huì)的快速進(jìn)步、和諧發(fā)展、贏得民心具有重要的理論指導(dǎo)意義。

一、公共政策的定義及一般作用

公共政策的界定有狹義廣義之分，狹義指的是政府等決策部門對公眾利益和公眾行為的規(guī)制和分配的措施。廣義指的是包括法律在內(nèi)政府及立法機(jī)構(gòu)制定的對公眾利益和公眾行為的規(guī)制和分配。在此，筆者是指廣義的公共政策。公共政策是國家為解決社會(huì)公共問題而制定的規(guī)劃和指南，以調(diào)整社會(huì)各方的利益關(guān)系。公共政策具有政治性、權(quán)威性、合法性、層次性、普遍性、穩(wěn)定性、目標(biāo)取向性、預(yù)見性等特征。公共政策的本質(zhì)在于分配社會(huì)利益，協(xié)調(diào)相關(guān)利益方關(guān)系，彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足，確保利益分配的公平性，緩和、解決社會(huì)矛盾、保障社會(huì)的和諧發(fā)展和持續(xù)進(jìn)步。

隨著社會(huì)的發(fā)展，公共政策涉及的范圍越來越廣泛，基本權(quán)益、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等已經(jīng)納入政府管理權(quán)限之中，成為政府決策的重要組成部分。因此，公共政策的功能將越來越多，作用將越來越重要。其具體功能有：(1)規(guī)制功能。即從規(guī)則的約束功能角度出發(fā)。如價(jià)格規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制等。(2)協(xié)調(diào)功能。調(diào)控的主要內(nèi)容是：集團(tuán)與集團(tuán)之間、人與人之間的利益關(guān)系，避免社會(huì)沖突，影響社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展。(3)導(dǎo)向功能。即引導(dǎo)人們樹立特定的價(jià)值觀、人生觀、引導(dǎo)人們形成特定的行為習(xí)慣。(4)分配功能。即將特定的資源根據(jù)政府、社會(huì)發(fā)展需要分配給特定的利益群體以期實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)，以確保社會(huì)公平[2]。

二、行政文化的定義及一般作用

行政文化是相對于社區(qū)文化、鄉(xiāng)村文化、企業(yè)文化、校園文化而言的一種具有行政特點(diǎn)的文化形態(tài)，主要是指各級(jí)黨政機(jī)關(guān)國家行政主體在實(shí)踐行政活動(dòng)中，影響甚至決定其行為的一系列行政道德、行政理念、行政規(guī)則、行政環(huán)境等各種道德現(xiàn)象、心理現(xiàn)象和精神活動(dòng)狀態(tài)。它是行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)共同具備和遵守的理想信念和價(jià)值觀念、道德標(biāo)準(zhǔn)、行為模式、生活方式及人際關(guān)系等各種社會(huì)準(zhǔn)則與行為規(guī)范的總稱。它具有時(shí)代性、社會(huì)性、民族性、積淀性、隱蔽性、連續(xù)性、普遍性、滲透性，它是一種巨大潛在的無形力量，其影響是持久、無所不在、無時(shí)不有的[3]。

因此，從概念就可以看出行政文化具有以下作用：(1)引導(dǎo)作用。即引導(dǎo)受眾群體形成特定的價(jià)值觀、人生觀，形成特定的行為模式。行政文化一方面通過將共同價(jià)值觀向行政人員個(gè)人價(jià)值觀內(nèi)化，使行政組織在理念上確定一種內(nèi)在的、自我控制的行為標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范、指導(dǎo)、約束著行政人員的行為。另一方面，受強(qiáng)有力行政文化影響和熏陶的行政人員，能夠自覺地約束個(gè)人的行為，使自己的思想、感情和行為與行政組織保持相同的取向。(2)規(guī)制作用。由于行政文化包括行政道德、行政規(guī)則等因素，因此，行政文化在道德上具有良性的引導(dǎo)作用，在行政規(guī)則上具有導(dǎo)向、規(guī)范、甚至強(qiáng)制執(zhí)行作用。(3)保障作用。由于行政文化包括行政道德、行政規(guī)則、行政理念等既成因素，因而為行政執(zhí)行、行政人員提供了可參照的模板，為其行政行為提供了底線。因此具有保障正常行政行為執(zhí)行的作用。(4)輻射作用。行政文化可以通過行政主體與外界的交往，把其作風(fēng)、精神面貌輻射到整個(gè)社會(huì)，對全社會(huì)的精神文明建設(shè)和社會(huì)風(fēng)氣的根本好轉(zhuǎn)產(chǎn)生重要的影響?？梢娦姓幕鳛樾姓黧w的思維方式、目標(biāo)導(dǎo)向、約束機(jī)制，在整個(gè)公共政策的制定、實(shí)現(xiàn)過程中發(fā)揮著重要的作用[4]。其具體作用表現(xiàn)在對行政組織形式的影響、對行政觀念的影響、對行政風(fēng)氣的影響。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中它往往是廉潔行政的保障、高效行政的條件、民主行政的前提。

三、公共政策與行政文化的互動(dòng)作用分析

1.公共政策對行政文化的作用分析

公共政策由三部分因素構(gòu)成：決策者、目標(biāo)群體、受益者。公共政策的法權(quán)主體是政府和立法機(jī)構(gòu)，因此公共政策具有廣泛的影響性。其具體對行政文化的作用為：

首先，為行政文化的發(fā)展?fàn)I造良好的大環(huán)境。因?yàn)楣舱呔哂姓涡?、普遍性、穩(wěn)定性。因此正確的公共政策一旦得到實(shí)施將對積極健康的行政文化提供一個(gè)和諧的政治發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)良好的行政文化的誕生。具體而言，公共政策的政治性為行政文化的發(fā)展提供了政治保證；公共政策的普遍性為行政文化的發(fā)展提供了氛圍形成的基礎(chǔ)；公共政策的穩(wěn)定性為行政文化的可持續(xù)發(fā)展提供了政策保證。

其次，公共政策對行政文化的形成具有引導(dǎo)功能。因公共政策具有目標(biāo)取向性、預(yù)見性，即公共政策的制定具有特定目標(biāo)。而一般而言，政府制定、實(shí)施、實(shí)現(xiàn)公共政策往往需要營造良好的輿論環(huán)境，而在此過程中政府實(shí)現(xiàn)的輿論導(dǎo)向行為往往會(huì)對行政文化的形成、發(fā)展具有引導(dǎo)作用。而且公共政策的持久穩(wěn)定性還可促使特定的行政文化的形成。如一項(xiàng)民主的公共政策的實(shí)施，在制定時(shí)有助于形成公眾參與、民主決策的良好氛圍，從而有利于民主的行政文化的形成。

第三，公共政策對行政文化的形成具有強(qiáng)制功能。因?yàn)楣舱呔哂袡?quán)威性、合法性，當(dāng)公共政策具有法律效應(yīng)時(shí)，其對行政文化的形成就具有強(qiáng)制性。一般而言，要引導(dǎo)特定行政文化的形成，只要發(fā)揮公共政策的引導(dǎo)作用即可，但出現(xiàn)不良行政文化或者急需形成、發(fā)展新的適合社會(huì)發(fā)展需要的行政文化，減少公共政策執(zhí)行、實(shí)現(xiàn)的阻力，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)時(shí)就需要發(fā)揮公共政策的強(qiáng)制作用。很多時(shí)候立法機(jī)關(guān)頒布的法律法規(guī)文件便是強(qiáng)制性的公共政策，且具有良性的強(qiáng)制作用，可為良好的行政文化形成提供規(guī)則保障。

第四，促進(jìn)行政文化的創(chuàng)新。一個(gè)國家、地區(qū)、民族的風(fēng)俗習(xí)慣、價(jià)值取向、善惡觀念、情感好惡與行政文化有千絲萬縷的聯(lián)系。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到一定程度，生產(chǎn)關(guān)系不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需求時(shí)，就需要改革相應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，而行政文化是形成、組成生產(chǎn)關(guān)系的重要組成部分，因而就需要改革相應(yīng)的行政文化，進(jìn)行行政文化創(chuàng)新。而行政文化的改革與創(chuàng)新不是一朝一夕的事情，是一個(gè)長期的工程，此時(shí)就需要通過具有廣泛影響性、強(qiáng)制性、權(quán)威性的公共政策通過公共通行的規(guī)則形式來規(guī)范行政文化的發(fā)展方向，并進(jìn)行行政文化創(chuàng)新。而在實(shí)踐中符合社會(huì)發(fā)展需要的公共政策一旦制定往往能得到廣大民眾的擁護(hù)，相關(guān)的行政文化理念、理論研究、實(shí)踐就會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，從而實(shí)現(xiàn)行政文化的創(chuàng)新。

2.行政文化對公共政策的作用分析

第一，有利于制定高質(zhì)量的公共政策。行政文化無所不在，對行政活動(dòng)具有廣泛的制約性。尤其是行政人員總是在既定的行政文化背景熏陶下成長起來的，當(dāng)他進(jìn)行行政行為時(shí)，行政文化因素必然發(fā)揮其潛在作用。它對行政主體的行政道德、行政心理、行政意識(shí)、行政習(xí)慣等具有直接、全面的影響。高尚、廉潔、民主、科學(xué)的行政文化將有利于提高行政主體的行政作風(fēng)，如提高其民主意識(shí)，加強(qiáng)其制定政策的可持續(xù)發(fā)展理念，從而達(dá)到提高其為人民服務(wù)的思想水平、提升其思想境界的目的。最終有利于制定高質(zhì)量的公共政策，使其更加符合大眾群體的需要，最終起到提升行政主體、實(shí)施者以及政府的形象。

第二，為公共政策的制定、實(shí)現(xiàn)減少阻力。由于行政文化具有引導(dǎo)作用，它對行政主體、公共政策的制定者具有潛移默化、耳濡目染作用。良好的行政文化可極大減少公共政策執(zhí)行、實(shí)現(xiàn)的阻力。因而良好的行政文化應(yīng)具有創(chuàng)新性、符合時(shí)代的發(fā)展要求，符合人民大眾的利益要求，符合大眾追求民主的心理需要。如倡導(dǎo)民主、反對專制；倡導(dǎo)廉潔，反對腐敗；倡導(dǎo)公平、公正，反對團(tuán)體主義、幫派主義。為此就要堅(jiān)持“三個(gè)代表”主要思想，以構(gòu)建和諧社會(huì)為目標(biāo)來指導(dǎo)行政文化的建設(shè)，以營造一個(gè)良好的行政文化氛圍，為公共政策的制定、實(shí)施，及其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供一個(gè)良好的輿論環(huán)境，促進(jìn)公共政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

第三，有利于更好地把握制定、實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的規(guī)律。行政文化受歷史條件、地理環(huán)境、民族特性、文化心理、文化傳統(tǒng)、社會(huì)制度、政治狀況、經(jīng)濟(jì)水平等因素的影響。這些因素甚至成為行政文化的組成部分，因而使得行政文化具有廣泛的影響性。首先它對行政主體、公共政策的制定執(zhí)行者的行政習(xí)慣、思維水平、行政的思想境界、生活作風(fēng)具有重要影響。其次，行政文化影響到行政體制的建立，而公共政策制定得是否合理在一定程度上也受著行政體制結(jié)構(gòu)是否合理的影響。最后，政府制定的公共政策是政府的行為理念、辦事宗旨的體現(xiàn)，關(guān)系到民眾對政府的形象和聲譽(yù)的評價(jià)。上述現(xiàn)象都可通過行政文化現(xiàn)象表現(xiàn)出來，可間接看出公共政策是否得民心，是否符合社會(huì)發(fā)展需要，是否有利于掌握公共政策制定、實(shí)施的規(guī)律，增強(qiáng)公共政策的科學(xué)性，促進(jìn)公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，行政人員必須樹立良好的行政習(xí)慣，科學(xué)的行政思想，正確的行政價(jià)值，積極的行政理想，健康的行政心理，高尚的行政道德。

參考文獻(xiàn)：

[1]許文惠，張成福，孫柏瑛.行政決策學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，1997.