時間：2022-02-25 21:19:03
序論：速發(fā)表網(wǎng)結(jié)合其深厚的文秘經(jīng)驗，特別為您篩選了11篇財政體系論文范文。如果您需要更多原創(chuàng)資料，歡迎隨時與我們的客服老師聯(lián)系，希望您能從中汲取靈感和知識！
建立規(guī)范的政府采購制度是我國公共財政支出體制改革的重要內(nèi)容,也是我國市場經(jīng)濟發(fā)展、適應(yīng)經(jīng)濟全球化、提高政府宏觀調(diào)控能力和建立廉潔政府的需要。由于政府采購制度在我國發(fā)展的時間不長,法律體系還不健全,因而,借鑒國際經(jīng)驗,結(jié)合我國加入WTO后政府采購市場需要進一步開放的實際,完善我國政府采購法律制度具有現(xiàn)實意義。
一、國外政府采購法律制度的比較
國際政府采購法律制度是伴隨國際貿(mào)易一體化的形成而逐步建立起來的。在國際政府采購法律規(guī)范的推動下,一些發(fā)達國家紛紛修訂或制定符合國際慣例的政府采購法律制度。
(一)國際組織采購法律制度
1.《WTO政府采購協(xié)定》(簡稱GPA)。GPA的內(nèi)容包括24條正文、4個附錄和5個附件,具有非常重要的地位。它是指參加國之間就政府采購法律、規(guī)定和慣例等所達成的框架協(xié)議,僅適用于簽字國家?；灸繕耸峭ㄟ^建立一個有效的關(guān)于政府采購的法律、規(guī)則、程序和措施方面的權(quán)利與義務(wù)的多邊框架,實現(xiàn)世界貿(mào)易的擴大和更大程度的自由化。通過擴大政府采購的競爭,促進政府采購?fù)该鳌⒖陀^、經(jīng)濟和高效。GPA對締約方政府采購實行三大基本原則:第一,非歧視原則;第二,發(fā)展中國家的特殊待遇原則;第三,透明度原則。GPA的采購范圍是由采購實體和采購標的兩方面來確定的,每一個締約方均需在協(xié)定附件中以清單列舉其境內(nèi)擬按照GPA的要求給予境外供應(yīng)商國民待遇的政府采購實體和采購標的及其最低限額。GPA規(guī)定的采購方式包括公開招標采購、選擇性招標采購、限制性招標采購、談判式采購。GPA的質(zhì)疑程序是各項質(zhì)疑應(yīng)由一家法院或與采購結(jié)果無關(guān)的獨立公正的審議機構(gòu)進行審理。
2.《聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會貨物、工程和服務(wù)采購示范法》(以下簡稱《示范法》)。它是聯(lián)合國關(guān)于貨物、工程和服務(wù)采購方面制定的較為完善的法律文件,它包含了幾乎所有的政府采購活動,反映了在政府采購領(lǐng)域內(nèi)較為合理、易為各國接受的實踐性做法,內(nèi)容凝聚了通行于世界大多數(shù)國家政府采購立法的精華。
《示范法》是一部框架法律,有待以采購條例做補充。對正在進行采購立法和使其采購立法現(xiàn)代化的國家具有很好的示范作用?！妒痉斗ā返哪繕耸潜M量節(jié)省開支和提高效率;促進和鼓勵供應(yīng)商和承包商參與采購過程和競爭;給予所有投標人以公平、平等待遇;促使采購過程誠實、公平,提高公眾對采購過程的信任?！妒痉斗ā分灰?guī)定適用的采購實體的最低限度,采購實體系本國從事采購的任何政府部門、機構(gòu)或其他單位。適用于以任何形式進行的貨物、租賃、租購甚至易貨采購?！妒痉斗ā返牟少彿椒ㄓ姓袠朔椒?、兩階段招標、征求建議書和競爭性談判、限制性招標、邀請報價、單一來源采購;對于服務(wù)采購規(guī)定其主要方法是征求建議書?！妒痉斗ā返膶彶槌绦驗椴少弻嶓w自我審查、上級行政機關(guān)審查和司法審查。它向投標商提供一條審查途徑,使采購法律和制度具有相當(dāng)程度的自我監(jiān)督和自我實施功能。
3.歐盟《公共采購指令》(以下簡稱《指令》)。它規(guī)定了一個法律框架,成員國必須使政府機構(gòu)和公用事業(yè)公司的合同授予程序符合這一法律框架,并把它上升為國家法律?！吨噶睢返哪繕耸?在歐盟范圍內(nèi)增加采購程序的透明度;促進成員國之間貨物和服務(wù)的自由流動;改善公共供應(yīng)和服務(wù)合同有效競爭的條件?！吨噶睢返脑瓌t是透明度原則、非歧視原則和公平競爭性原則。《指令》的適用范圍為中央、地方和地區(qū)政府機構(gòu)以及公法所管理的或由《指令》所規(guī)定的其他公共機關(guān)。《指令》規(guī)定了公共采購程序:包括公告、招標公告、合同文件的提供、技術(shù)規(guī)格、授予合同的標準?！吨噶睢芬?guī)定的救濟程序是復(fù)議程序。同時還創(chuàng)設(shè)了兩種供當(dāng)事人選擇的程序:證實程序和調(diào)解程序。
(二)各國政府采購法律制度
本文選取英國、美國、韓國作為政府采購國別立法代表,其原因在于:英國是最早開始政府采購的國家;美國政府采購的發(fā)展較完善,其政府采購份額也十分巨大;韓國是我國的近鄰,同為亞洲國家可以為我國提供借鑒。
1.英國政府采購法律制度。英國有比較完備的政府采購法律體系。形成了以《英國公共工程合同規(guī)則》、《英國公共設(shè)施供應(yīng)的公用事業(yè)工程合同規(guī)則》、《英國公共服務(wù)合約法規(guī)》、《采購政策指南》、《采購實施指南》為核心的政府采購法律體系,內(nèi)容涵蓋政府采購的各個方面。其政府采購的政策及核心分別是“物有所值”和競爭,通過競爭實現(xiàn)政府采購“物有所值”。
英國政府采購實行比較松散的管理體制。從政府采購的機構(gòu)看,中央各部的預(yù)算部門和地方政府都擁有自行采購權(quán)力,獨立承擔(dān)本部門、本地區(qū)采購事務(wù)。財政部是政府采購的協(xié)調(diào)和牽頭機構(gòu),起到管理作用。另外,英國還有許多采購機構(gòu)和采購行業(yè)協(xié)會,協(xié)助政府采購的實施。采購方式主要有:競爭性投標、公開招標、協(xié)商和競爭投標相結(jié)合、競爭性協(xié)商談判、單方投標以及投標后再協(xié)商的方式。政府采購的法定程序主要包括:制定采購計劃、指定采購總負責(zé)人、在指定刊物采購信息、采購信息的咨詢、供應(yīng)商資格的審查、招標或者是直接采購、采購的履行、采購的審計。
2.美國政府采購法律制度。美國是較早建立政府采購制度的國家之一,具有完備的法律體系。美國先后頒布了《合同競爭法案》、《購買美國產(chǎn)品法》、《武裝部隊采購法》、《服務(wù)合同法案》、《貿(mào)易協(xié)定法案》、《聯(lián)邦采購政策辦公室法案》、《小額采購業(yè)務(wù)法案》、《合同糾紛法案》、《1993年聯(lián)邦采購程序合理化法》等一系列法律、法規(guī)。法制原則、競爭原則和申訴原則是美國政府采購法律三大基本原則,其中競爭原則是最基本的原則。采購方式主要有小額采購、大額采購和電子貿(mào)易。小額采購一般采用貨比三家的程序,而大額采購一般采用公開招標采購和協(xié)商采購的方式。有效保護政府采購市場,是美國政府采購法律制度最具特色的地方?！顿徺I美國產(chǎn)品法》規(guī)定必須優(yōu)先購買美國產(chǎn)品。
3.韓國政府采購法律制度。韓國先后頒布了《政府作為采購合同一方當(dāng)事人的法令》(也叫《政府采購法》)、《政府采購法實施法令》、《關(guān)于特定采購的(政府采購法)的特殊實施規(guī)則》、《地方政府財政采購法》和《政府投資企業(yè)會計規(guī)則》。韓國政府采購管理手段較為先進,采用電子招標方式,制定有《電子交易基本法》和《電子簽名法》。這樣,韓國有較完備的政府采購法律體系。韓國政府采購原則包括透明公正原則、誠實和信用原則。采購方式有公開競爭合同、有限競爭合同、指名競爭合同、隨意合同,即采購金額在2000萬韓元以下,按規(guī)定可以用直接洽談的方式簽約。采購廳是韓國財政經(jīng)濟院政府采購的專門機構(gòu)。韓國政府采購基本上按照國際慣例并依照本國法律規(guī)定進行。
(三)國際組織及各國政府采購法律制度對中國的啟示
1.國際組織及各國政府采購法律制度的特點
第一是明確的政府采購目標及原則。國際組織及各國政府采購法律制度皆以促進政府采購經(jīng)濟有效性目標的實現(xiàn)作為其使命。遵循透明、競爭、公平、公開原則,并貫穿于整個采購過程,成為管理政府采購活動的靈魂。第二是完善的政府采購程序。國際組織及各國政府采購法律都對采購的主要方式作了明確規(guī)定,將招標采購作為政府采購的首選方法,規(guī)定在一般情況下采購機構(gòu)必須采用。同時考慮到采購環(huán)境的復(fù)雜性及公開招標的不完全適用性,又設(shè)計了適用于其他采購環(huán)境的一系列程序,從而形成了一套完整的、適用各種采購環(huán)境的采購程序,既保證了政府采購的競爭、公開、公平、公正,又最大限度地促進了政府采購經(jīng)濟有效目標的實現(xiàn)。第三是完善的政府采購法律體系。國際經(jīng)濟組織和各國都制定了完善政府采購法律體系。由于政府采購數(shù)額巨大,許多國家政府采購規(guī)模一般占年度GDP的10%～15%,政府采購法相應(yīng)的在法律體系中占有重要地位。[1]第四是完善而有效的救濟程序。各國政府都在其政府采購法律中規(guī)定了救濟程序,允許雙方通過司法、行政手段對不當(dāng)采購行為提出異議,為法律制度健康運行提供了重要保障。第五是受國際或區(qū)域政府采購立法影響越來越大。如歐盟的政府采購政策對成員國政府采購約束越來越大,而歐盟成員國的政策影響力越來越小。在各國的立法中,還注重與政府采購國際規(guī)則銜接。
2.各國同國際組織政府采購法律制度的接軌與差異
通過以上比較,我們不難發(fā)現(xiàn),許多國家能夠及時根據(jù)國內(nèi)與國際經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化調(diào)整本國政府采購法律制度,積極與國際規(guī)則接軌。但由于國際經(jīng)濟組織與各國政府在政府采購上的價值取向不同,因而不同國家立法的目的也有所不同。如歐盟與世貿(mào)組織是以“自由市場”為本位的“經(jīng)濟理性論”為其立法的價值取向,強調(diào)政府采購必須絕對地適用商業(yè)標準,其目的是促成政府采購市場的開放,消除歧視措施,推進國際貿(mào)易發(fā)展。相反,各國政府則以“干預(yù)主義”理念的“工具性或再配置使用論”為立法的價值取向,注重政府采購的工具性使用,目的是為了極力保護本國政府采購市場,以更好地實施政府的社會經(jīng)濟政策。各國的政府采購法律制度實現(xiàn)與全球(區(qū)域性)政府采購法律制度真正接軌是一個漫長的過程。不同類型國家對待政府采購的國際規(guī)制采取不同態(tài)度。發(fā)達國家愿意加入GPA,其主要原因是具備參與國際競爭的能力;絕大多數(shù)發(fā)展中國家經(jīng)濟所處的發(fā)展階段和水平還不具備開放政府采購市場的條件,他們認為加入GPA會大大減弱政府為促進本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展而使用政府采購政策的靈活性,若全面開放將造成巨大沖擊,因而對參加GPA不積極。這種完全不同的態(tài)度是政府采購的國際規(guī)制發(fā)展遇到的最大挑戰(zhàn)。隨著全球經(jīng)濟一體化與國際貿(mào)易自由化趨勢的進一步加強,這種立法價值理論的對立會漸漸緩和并最終消除。
二、我國政府采購法律制度的現(xiàn)狀及主要問題
(一)我國政府采購法律制度的現(xiàn)狀
自1998年起,我國的政府采購開始進入大眾視野,到2008年全國政府采購規(guī)模達到了5990.9億元。[2]我國《招標投標法》和《政府采購法》分別于2000年1月1日和2003年1月1日起開始實施,已逐步進入法制化軌道。同時,我國已形成報紙(《中國財經(jīng)報》)、網(wǎng)絡(luò)(中國政府采購網(wǎng))和雜志(《中國政府采購》)三位一體的政府采購信息體系。在政府采購規(guī)則國際化方面,我國在1996年承諾最遲于2020年與亞太經(jīng)濟合作組織(APEC)的成員對等開放政府采購市場,并在加入WTO時承諾,要在入世后盡快開始加入GPA的談判。
我國的政府采購法律體系按性質(zhì)可分為四個層次:第一層次是法律類。包括《政府采購法》、《招標投標法》,以及《行政復(fù)議法》、《合同法》、《行政訴訟法》中有關(guān)政府采購合同、政府采購活動質(zhì)疑與訴訟的規(guī)定都屬于政府采購法律體系的內(nèi)容。第二層次是法規(guī)類。包括國務(wù)院頒布的行政法規(guī)和地方人大頒布的地方性法規(guī)。第三層次是規(guī)章類。包括國務(wù)院部委和地方政府頒布的規(guī)章。第四層次是規(guī)范性文件,是我國數(shù)量最多的政府采購制度,規(guī)范著大多數(shù)的政府采購行為。
(二)我國政府采購法律制度存在的主要問題
政府采購法律制度在西方已經(jīng)有200多年的歷史。與國外相比,我國政府采購開展的時間太短,實踐與立法經(jīng)驗不足。與WTO框架下成熟的政府采購法律制度相比,我國政府采購法律制度顯現(xiàn)出許多問題與不足,主要表現(xiàn)在:
1.政府采購法律體系尚不健全?！墩少彿ā烦雠_近8年,尚未出臺細則,可操作性不強。部分地區(qū)根據(jù)自身實際制定了一些規(guī)章和制度,但很不完善。此外,政府采購的法律體系存在法律真空,例如:面對電子化政府采購的發(fā)展,缺乏相應(yīng)的電子政府采購的法制環(huán)境,《政府采購法》、《合同法》、《招標投標法》都需要做相應(yīng)的修訂。
2.適用范圍不廣。一是我國將政府采購適用客體范圍定位于貨物、工程和服務(wù),并用“集中采購目錄”予以限定,而集中采購目錄范圍由省級以上人民政府確定并公布?？梢?《政府采購法》適用客體范圍具有不確定性。它的不確定性與政府采購國際規(guī)則的適用客體范圍的確定性相悖。二是在適用客體范圍排除方面,《政府采購法》除了對涉及國家安全和秘密的采購、軍事采購、利用國際組織和外國政府貸款采購予以規(guī)定外,對其他情況的排除缺乏規(guī)定。三是政府采購的主體偏窄。如從事公用事業(yè)的交通、電力、電信等國有企業(yè)沒有納入采購單位。四是采購的客體與國際規(guī)則相比顯得不寬。
3.采購方式的規(guī)定存在不足?！墩少彿ā芬?guī)定的采購方式包括:公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價、國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式,并在一定程度上規(guī)定了相應(yīng)的適用條件。但從采購方式的選用排序來看,除對公開招標規(guī)定為政府采購的主要方式外,對其他方式的主次選用未作具體規(guī)定,為采購實體有意避讓公開招標和邀請招標,尋求競爭性談判、詢價、單一來源采購方式留下潛在的操作空間。我國《投標招標法》規(guī)定的招標方式包括公開招標和邀請招標,與GPA規(guī)定的四種招標方式相比,選擇余地小,對政府采購市場不利。
4.采購程序規(guī)定簡單或缺乏規(guī)定。一是公開招標程序規(guī)定過于簡單;二是對公開招標、邀請招標等招標文件應(yīng)載明的內(nèi)容未作規(guī)定,導(dǎo)致招投標過程中的自由裁量權(quán)過大;三是缺乏對中標原則的一般性規(guī)定和中標的詳細商業(yè)標準,可能導(dǎo)致采購實體自由裁量權(quán)的濫用;四是對采購合同授予程序規(guī)定過于簡單,絕非“政府采購合同適用合同法”一個簡單條文所能解決的;五是沒有投標及履約擔(dān)保的規(guī)定,忽視了采購實體權(quán)益保障;六是缺乏年度招標預(yù)告程序規(guī)定,不能使供應(yīng)商較早地了解政府采購信息,難以形成廣泛有效的競爭。
5.質(zhì)疑和投訴機制不健全。《政府采購法》也專門設(shè)立了質(zhì)疑投訴程序,但與國際規(guī)則相距甚遠。GPA質(zhì)疑程序要求締約方以書面形式規(guī)定一套保障供應(yīng)商獲得采購活動中期待利益的“非歧視的、及時、透明且有效的程序”,并由法院或其他公平、獨立的審查實體來確保程序?qū)崿F(xiàn)。《政府采購法》將質(zhì)疑作為審議的前置程序,并且在中間還添加了投訴,就使得供應(yīng)商對質(zhì)疑不服必須先進行投訴,投訴不服方可提訟,這大大延長了政府采購救濟程序。同時,受理投訴的主體是行政機關(guān),在性質(zhì)上與GPA所要求設(shè)立的獨立審查實體完全不同,供應(yīng)商的權(quán)益難以得到充分保障。
6.政府采購監(jiān)督機制不健全?！墩少彿ā芬?guī)定各級財政部門是政府采購的監(jiān)管部門,《招標投標法》規(guī)定監(jiān)管主體是各級發(fā)改委,造成我國政府采購監(jiān)管主體不統(tǒng)一。此外,法律盡管賦予政府采購主管機關(guān)享有政府采購的監(jiān)督檢查權(quán)、集中采購機構(gòu)的考核權(quán)及投訴的處理權(quán)等,但與有效履行職能的要求相比仍較窄,需要擴充和完善。
7.法律條款模糊,難以操作?！墩少彿ā酚卸嗵幰?guī)定模糊:一是“財政性資金”的概念及范圍模糊不清;二是“國貨”的概念和標準不明;三是《政府采購法》規(guī)定屬于地方預(yù)算的政府采購項目,其集中采購目錄由省一級人民政府或者其授權(quán)的機構(gòu)確定并公布,但“其授權(quán)的機構(gòu)”沒有明確規(guī)定,致使各地集中采購目錄的管理機構(gòu)不統(tǒng)一;四是機構(gòu)概念不清,《政府采購法》對機構(gòu)使用了“集中采購機構(gòu)”和“采購機構(gòu)”兩個概念,他們的關(guān)系無法區(qū)分。
三、完善我國政府采購法律制度的思考
進一步完善我國政府采購法律制度,為政府采購市場開放提供良好的法制環(huán)境,有利于國家財政政策的宏觀調(diào)控,為促進我國經(jīng)濟發(fā)展提供保障。
(一)完善政府采購法律體系。要加快制定《政府采購法實施條例》等配套法規(guī)。針對電子政府采購的發(fā)展,加快制定電子政府采購程序、合同管理、信息、電子認證、安全保密等方面的法律法規(guī)。各地應(yīng)以《政府采購法》及其實施細則為主要依據(jù),結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H,制定具體辦法,構(gòu)建較完備的政府采購法律體系。
(二)完善政府采購法律制度的政策功能。一是完善政府采購競爭、公開、公平的原則。堅持競爭性原則,通過競爭,才能形成政府采購的買方市場,從而形成對政府購買更有利的競爭局面。堅持公開性原則,包括采購程序、采購標的公開,接受投標方的質(zhì)疑和申訴,接受公眾和監(jiān)督機構(gòu)的審查和監(jiān)督。堅持公平性原則,促進政府采購經(jīng)濟、有效目標的實現(xiàn)。包括為所有競爭者提供均等的機會;資格預(yù)審和投標評價使用同一標準;對所有投標者提供應(yīng)該提供的全部信息等。二是應(yīng)更好地體現(xiàn)我國政府采購政策。首先,豐富優(yōu)先采購本國產(chǎn)品的內(nèi)容。其次,充分考慮未來加入GPA所帶來的影響,利用GPA中對發(fā)展中國家有利的規(guī)定,逐步調(diào)整國內(nèi)政府采購政策,保證在加入GPA后,既能夠履行加入義務(wù)和利用GPAA所帶來的機遇,又能夠繼續(xù)實現(xiàn)通過政府采購扶持國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策功能。
(三)完善政府采購法律制度的適用范圍。一是完善適用主體范圍。首先,完善采購單位的相關(guān)制度。界定采購單位應(yīng)從資金性質(zhì)和財政性資金使用的數(shù)量上進行規(guī)定,避免采購單位規(guī)避《政府采購法》。其次,從事公用事業(yè)交通、電力、電信等國有企業(yè),其經(jīng)營涉及公共利益,可借鑒國際經(jīng)驗納入政府采購制度調(diào)整范圍。二是擴大適用客體范圍。首先,擴大我國政府采購范圍。根據(jù)我國的法律,除了通過采購獲得貨物、工程、服務(wù)外,還可以通過征用、征收、繼承等方式獲得。GPA規(guī)定,政府采購客體包括任何契約方式進行的采購?！妒痉斗ā芬惨?guī)定,采購是指以任何方式獲得貨物、工程和服務(wù)。GPA和《示范法》規(guī)定的采購客體都比我國的廣泛,這樣的規(guī)定有利于杜絕采購單位表面上利用其他方式獲得貨物、工程和服務(wù),實際上卻是使用有償方式以規(guī)避政府采購法律制度適用的做法。通過規(guī)定采購單位以任何方式獲得貨物、工程和服務(wù)都使用政府采購規(guī)則,來擴大采購法律制度的適用范圍。其次,科學(xué)界定貨物、工程和服務(wù)范圍。借鑒《示范法》,將貨物的附屬服務(wù)歸屬于貨物采購的制度規(guī)則之內(nèi),因為將附屬于貨物的服務(wù)排除在政府采購規(guī)則之外,會對采購貨物的質(zhì)量造成損害,也會破壞采購的效果。對于“工程”,《政府采購法》的規(guī)定與國際規(guī)則和我國《招標投標法》的規(guī)定都不一致,具體表現(xiàn)為將勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等排除在工程的范圍之外。因此,對于項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等應(yīng)該在重新規(guī)定工程的范圍中予以完善。
(四)完善政府采購方式。采購方式對于采購目的的實現(xiàn)非常重要?！妒痉斗ā泛汀吨噶睢返牟少彿绞街档梦覈抻啞墩少彿ā方梃b,重點應(yīng)對公開招標以外的采購方式詳細規(guī)范完善,形成以公開招標為主要形式的采購機制。同時,也要針對不同采購需求,發(fā)揮其他采購方式的效用,包括電子采購、框架協(xié)議采購等采購方式。
(五)完善政府采購法律程序。借鑒國際組織政府采購法律程序規(guī)定,結(jié)合我國采購實踐,構(gòu)筑科學(xué)的招標程序規(guī)范體系。包括詳細規(guī)定供應(yīng)商資格預(yù)審程序;構(gòu)建招標文件內(nèi)容確定、提供、澄清和修改程序;增加年度招標預(yù)告程序;規(guī)范投標的提交、修改、撤回和擔(dān)保程序;規(guī)范投標的評審程序;規(guī)范采購合同授予程序等。
(六)完善政府采購監(jiān)督機制。一是統(tǒng)一監(jiān)管主體。招標投標是政府采購法律制度的核心內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)從立法和司法上做好《政府采購法》和《招標投標法》的銜接工作,將政府采購的監(jiān)管主體確定為財政部門。二是應(yīng)賦予政府采購主管機關(guān)更多的監(jiān)督權(quán),包括事前審查權(quán)、特別調(diào)查權(quán)等。三是建立多層次的外部監(jiān)督體系?？煽紤]設(shè)置三重監(jiān)督機制:各級財政部門的監(jiān)督,各級監(jiān)察、審計的監(jiān)督,社會、輿論監(jiān)督。
(七)完善政府采購救濟機制?！墩少彿ā芬?guī)定:“政府采購合同適用合同法”,這樣就將政府采購合同糾紛納入民事訴訟范疇,排除了行政訴訟救濟。在美國,解決采購合同糾紛由政府機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立的合同申訴委員會受理,且對合同申訴委員會的決定還可以請求司法審查。GPA要求成員國建立司法審查制度,對政府采購及政府采購合同糾紛進行司法審查?？梢?我國行政訴訟將政府采購合同排除在受案范圍之外與行政法治發(fā)展趨勢不符,應(yīng)將政府采購合同糾紛納入行政訴訟受案范圍。同時應(yīng)設(shè)立政府采購質(zhì)疑、投訴獨立審查機構(gòu),確保質(zhì)疑、投訴程序的實現(xiàn)。
財政集中收付管理制度改革是財政資金運作方式的根本性變革，是整個預(yù)算執(zhí)行機制和財政收支管理的制度性創(chuàng)新。某省從2002年11月1日開始在省內(nèi)部分事業(yè)單位試點推行，省內(nèi)大中專院校從2003年10月開始推行。在這種制度下，財政收支實現(xiàn)了規(guī)范化管理，收入不能隨意退庫，支出得到了事前監(jiān)督，資金使用效益也明顯提高。目前世界上發(fā)達的的市場經(jīng)濟國家都普遍實行了這種制度。在各級領(lǐng)導(dǎo)的大力支持和幫助下，經(jīng)過3年多的實踐，該項工作已經(jīng)全面走上正軌，并取得了很好的成績。但在使用國庫授權(quán)支付額度的過程中，還存在一些問題，現(xiàn)就有關(guān)問題進行如下探討。
財政撥款是預(yù)算單位在前一個月按照批復(fù)的部門預(yù)算資金使用計劃，向財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)申請次月的月度用款限額，財政國庫執(zhí)行機構(gòu)將批準的限額通知銀行和預(yù)算單位。由銀行從“零余額帳戶”給開戶單位打出銀行蓋章的“財政授權(quán)支付額度通知書”，預(yù)算單位據(jù)此做帳務(wù)處理：
借：零余額帳戶用款額度1000000元
貸：教育經(jīng)費撥款—財政授權(quán)支付1000000元
預(yù)算單位在本月批準的限額內(nèi)使用額度時，要在國庫網(wǎng)上打出財政授權(quán)支付憑證和單位開據(jù)的銀行轉(zhuǎn)帳支票或電匯單一同到銀行辦理結(jié)算業(yè)務(wù)：
借：教育事業(yè)支出—XX100000元
貸：零余額用款額度100000元
在實際工作中，有些單位不在銀行開據(jù)“零余額用款額度通知書”就做帳，這是不正確的?！傲阌囝~帳戶”與其它銀行帳戶最大的區(qū)別是：不允許該帳戶有余額，銀行每天業(yè)務(wù)終了需報省人民銀行，由省人民銀行和財政廳國庫處統(tǒng)一結(jié)算，再由省人民銀行給各銀行返還代墊資金。
某預(yù)算單位在使用“國庫授權(quán)支付額度”過程中，曾丟失授權(quán)額度。年底決算出納對銀行帳時，因不了解“零余額帳戶”的特殊性，認為銀行存款都是用余額對帳，年底銀行和預(yù)算單位存款余額都是零就對上帳了。3月份有經(jīng)辦單位稱去年轉(zhuǎn)帳支票未拿，后用銀行對帳單和單位發(fā)生額一筆筆對賬后，確實沒有開出支票，但經(jīng)國庫網(wǎng)上查實，此筆業(yè)務(wù)財政授權(quán)支出指令上年早已開出，授權(quán)指令還在銀行（因這一期間出納換崗造成）。經(jīng)與財政廳國庫處發(fā)生額一筆筆核實此筆款，只用了額度國庫沒有顯示銀行資金劃出，確實錢還在國庫。當(dāng)時上年財務(wù)決算工作已經(jīng)徹底結(jié)束，主管部門也已結(jié)帳。因國庫集中支付年終與各預(yù)算單位、上下級之間賬務(wù)必須一致，還不應(yīng)有未達賬項，造成用款額度丟失。
那么，單位欠經(jīng)辦人上年資金應(yīng)怎樣作帳務(wù)處理呢？
某單位作以下帳務(wù)處理：
摘要：購設(shè)備
借：專用基金—修購基金50000元
貸：銀行存款—XX50000元
上年度已作賬摘要：購設(shè)備
借：教育事業(yè)支出—設(shè)備購置費50000元
固定資產(chǎn)—一般設(shè)備50000元
貸：固定基金50000元
零余額用款額度50000元
跨年度帳務(wù)處理，此做法欠妥；“高等學(xué)校會計制度”中，對修購基金有名確的表述，修購基金的來源，是按事業(yè)收入和經(jīng)營收入的一定比例提取的，提取時在修繕費和設(shè)備購置費中各列支50％。如果該項經(jīng)濟業(yè)務(wù)跨年度再用修購基金購置設(shè)備，必須再入固定資產(chǎn)，必然造成重復(fù)支出和重復(fù)入固定資產(chǎn)。鑒于以上意外原因的發(fā)生，根據(jù)《高等學(xué)校會計制度》規(guī)定，年終結(jié)帳后如果發(fā)生以前年度會計事項的調(diào)整和變更，應(yīng)直接通過事業(yè)基金科目進行調(diào)整，并在會計報表附加上加以說明。
借：事業(yè)基金―般基金50000元
貸：銀行存款—XX50000元
那么，對于只用了計劃，實質(zhì)上未從國庫拿錢，這樣的事例我們除了應(yīng)加強國庫集中支付改革工作的宣傳力度和業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)工作外，還應(yīng)對國庫集中支付制度不斷加以完善，來避免和堵絕此類事情的發(fā)生，如年終增設(shè)未達賬項或在國庫軟件上增加功能等等，盡量減少基層預(yù)算單位不必要的經(jīng)濟損失。
總的來說，財政國庫集中支付制度非常適應(yīng)我國經(jīng)濟形勢發(fā)展的需要，它體現(xiàn)了發(fā)展先進生產(chǎn)力的要求，是對現(xiàn)行制度的創(chuàng)新，是加強財政資金使用監(jiān)督、防范腐敗行為發(fā)生的得力措施，它從根本上體現(xiàn)了廣大人民群眾的利益。目前國庫授權(quán)集中支付制度正在改革過程中，通過大家共同努力，國庫授權(quán)集中支付工作會做的越來越好，爭取早日實現(xiàn)財政管理和財政資金規(guī)范化、制度化、法制化。
參考文獻：
一、對公共財政與市場機制關(guān)系的認識
市場機制是市場運行的實現(xiàn)機制，通過供求、價格、競爭等要素相互聯(lián)系，相互依存，共同發(fā)揮著合理配置社會資源的作用。但是，市場機制存在的市場失靈等問題不能有市場本身自發(fā)地控制解決，必須要由居于市場機制之上并帶有權(quán)威性和強制性的政府去解決，為滿足公共需要，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的宏觀資源配置和調(diào)控機制，這就是公共財政。公共財政是以滿足社會公共需要為主要支出內(nèi)容的經(jīng)濟行為，是市場經(jīng)濟條件下的客觀要求和必然產(chǎn)物，它的歷史使命就是為了支持和促進市場經(jīng)濟體制的形成和發(fā)展。公共財政的建立不僅僅是出于發(fā)揮市場機制的優(yōu)勢和效率，更是由于市場本身存在缺陷。因此，國家必須運用公共財政手段來彌補市場機制的不足，從而實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟效益和社會效益的最大化。所以，公共財政是市場機制的產(chǎn)物。
二、當(dāng)前市場機制下公共財政存在的問題
1.相對于市場機制“公共性”的要求而言，財政供給“越位”和“缺位”并存。
我們知道，實行公共財政的主要目的就是為了能夠滿足社會公共需要，義務(wù)教育、公共設(shè)施和醫(yī)療保障是公共財政必須加大投資的領(lǐng)域，一旦公共財政遇到問題，只要是市場機制自身通過有效調(diào)控就能順利解決的，政府這只有形的手就不應(yīng)該出面干預(yù)。而如果財政超越“公共性”范圍，介入到本應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域，這樣就會大大超出公共財政的職能范圍和財力承受水平，對市場有效競爭產(chǎn)生損害，進而對市場機制造成破壞。但本應(yīng)由公共財政供給，真正用于滿足人們需要的，如義務(wù)教育、公共設(shè)施、醫(yī)療保障等公共項目反而得不到充足的資金保證，這就導(dǎo)致了財政職能不清，“越位”和“缺位”現(xiàn)象同時存在。
2.公共財政支出結(jié)構(gòu)不合理。
近年來，我國將財政支出逐步向重點領(lǐng)域傾斜，實施積極的財政政策，取得了良好成效。但是，從總體上看，由于財政預(yù)算的約束力逐步下降，超出財政預(yù)算的事時有發(fā)生，財政預(yù)算資金根本無法滿足重點支出的需要，特別是醫(yī)院財政、教育等發(fā)展領(lǐng)域，在財政總支出中所占的比重還有較大的提高空間。與此同時，財政預(yù)算中大量的資金卻被用于許多非重點領(lǐng)域，導(dǎo)致財政對國家重點支出項目難以實施更加有力的資金保障?？梢钥闯觯藏斦С鼋Y(jié)構(gòu)不夠合理，有關(guān)方面應(yīng)該給予足夠的重視，提高重點領(lǐng)域資金比重。
3.政府收入機制不規(guī)范。
政府收入機制的不規(guī)范突出表現(xiàn)在兩個方面：一方面是稅收的費化；另一個方面則是收費的“越位”問題比較嚴重。社會公共權(quán)力由于缺乏相應(yīng)的制度加以制約，從而導(dǎo)致眾多公共權(quán)力機構(gòu)直接介入到分配領(lǐng)域，對相關(guān)領(lǐng)域的良好正常運行產(chǎn)生了極其不利的影響。亂收費、亂攤派、亂罰款等現(xiàn)象屢禁不止，公共秩序得不到有效保證，公民的權(quán)利得不到有效維護，民主遇到了問題。實際上，這只稅收“缺位”和收費“越位”并存的現(xiàn)象，不僅僅會直接導(dǎo)致收費規(guī)模的擴張，而且還很有可能引發(fā)政府收入機制的混亂。還有可能會嚴重影響政府提供公共產(chǎn)品的資金保障來源，因此政府收入機制不規(guī)范必須引起重視。
4.公共財政監(jiān)督力度不足。
公共財政監(jiān)督的關(guān)鍵在于制度的透明、明確和健全。雖然近些年來，我國大力推行反腐倡廉，一直不斷地加大財政監(jiān)督力度，雖然取得了一定的成果，但在制度安排和制度環(huán)境方面仍存在一定的缺陷。財政監(jiān)督的覆蓋范圍不能適應(yīng)在市場機制下公共財政發(fā)展形勢的要求，同時監(jiān)督的重點是公共收入，而忽視了對公共支出的有效監(jiān)督。同時，由于財政監(jiān)督偏重于事后監(jiān)督，并未做到事前、事中和事后全過程監(jiān)督。因此，使得很多違法亂紀問題在既成事實后才被發(fā)現(xiàn)，從而不能有效遏制違法違紀現(xiàn)象，在給國家經(jīng)濟造成重大損失的同時還嚴重影響了公共財政職能作用的發(fā)揮。
三、在市場機制下加強公共財政的對策與建議
1.減少對市場的干預(yù)。
今后財政資金應(yīng)突出公共性，及時從那些經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域中退出來，促進市場作用的充分發(fā)揮，只要是市場能夠辦得了，并且能夠辦得好的，政府這只有形的手就不應(yīng)該出手干預(yù)。盲目出手干預(yù)只會影響市場這只無形的手作用的發(fā)揮，甚至?xí)绊懝藏斦?。所以，今后財政資金需逐步退出應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域，逐步轉(zhuǎn)向能夠滿足社會公共需要的方面來，進而逐步提高財政對醫(yī)療、教育文化、科學(xué)事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護等公共需要的保障能力。
2.改善財政支出結(jié)構(gòu)。
財政支出結(jié)構(gòu)合理化是國家財政支出中必須重點關(guān)注的一個問題，我們應(yīng)嚴格按照公共財政的要求，對公共財政支出的范圍進行明確界定，進而對公共財政支出的方向和規(guī)模做出規(guī)定，同時還應(yīng)加大財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，避免重點領(lǐng)域資金缺乏，非重點領(lǐng)域資金反而充足現(xiàn)象的發(fā)生，進行財政支出結(jié)構(gòu)改革，應(yīng)當(dāng)首先滿足社會公共需求，特別是科學(xué)、教育、醫(yī)療保障等重點方向，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為補充的財政支出管理體系。從而使財政管理更加規(guī)范，促進財政資金使用效益全面提升，這對公共財政作用的發(fā)揮是極為有利的。
3.規(guī)范收入機制。
規(guī)范政府收入機制不僅有利于規(guī)范稅收的費化，同時還有利于解決收費的“越位”問題。我們要優(yōu)先保證社會公共需求得到有效滿足，確定公共財政收入的規(guī)模、形勢和結(jié)構(gòu)，建立健全以各項稅收收入為主，必要的政府規(guī)費為輔的財政收入管理體制，并確保國家財政收入體系規(guī)范透明化。同時，政府征收稅時要做到嚴法治稅，做到應(yīng)收盡收，避免稅收的費化，以及收費“越位”問題的出現(xiàn)，為各類企業(yè)開展競爭創(chuàng)造更加公平的稅收環(huán)境。
4.加強財政監(jiān)督。
隨著市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展與完善，公共財政改革力度的進一步加大，審計監(jiān)督作為財政監(jiān)督的主要形式在監(jiān)督體系中所占的地位和作用越來越重要。通過審計監(jiān)督，能夠獲得政府使用和管理公共資源的效率的真實信息，打擊貪污、資金轉(zhuǎn)移等不法行為，確保?？顚Ｓ?，切實維護人民群眾的利益不受損害，社會公共需要得到滿足，從而保證政府行為規(guī)范，會促進公共財政體制規(guī)范化的建立。
四、結(jié)束語
綜上所述，公共財政是市場機制的客觀要求和必然產(chǎn)物，然而，當(dāng)前市場體制下，公共財政還存在財政供給“越位”和“缺位”并存、公共財政支出結(jié)構(gòu)不合理、政府收入機制不規(guī)范以及公共財政監(jiān)督力度不足等問題，嚴重阻礙了市場機制的發(fā)展，也無法確保公共財政滿足人們的現(xiàn)實需要，基于此，必須通過減少對市場的干預(yù)，促進市場這只無形的手的作用的發(fā)揮，改善財政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障教育、醫(yī)療等重點領(lǐng)域，促進財政支出結(jié)構(gòu)合理化；規(guī)范收入機制；同時加強財政監(jiān)督，只有這樣，公共財政的職能作用才能得到充分發(fā)揮。
參考文獻：
在我國，研究公共財政問題是近年來的事情，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，公共財政體制在我國是否適用，也成為廣大財政理論和實際工作者共同關(guān)心的問題。筆者擬就公共財政的一些理論問題談些自己粗淺的認識。
一、對公共財政概念的重新認識
討論公共財政問題，首先必須弄清公共財政的概念。筆者認為：
（一）公共財政是與私人財務(wù)對應(yīng)的概念，是對政府財政的客觀要求
公共財政是與私人財務(wù)（財政）對應(yīng)的概念，它是代表社會公共利益，為滿足社會公共需要而進行的收支活動。這里的公共利益和公共需要是指廣大民眾的利益和需要。公共財政行為目的的社會公共性，是公共財政與私人財務(wù)的區(qū)別所在。從行為特征上看，公共財政是一種收入和支出活動，這構(gòu)成公共財政與其他公共行為的本質(zhì)區(qū)別。
顯然，我們這里對公共財政概念的定義與傳統(tǒng)說法有一定差異。按照傳統(tǒng)觀點，公共財政就是公共經(jīng)濟，就是政府提供公共產(chǎn)品的行為，由于政府的職能主要是提供公共產(chǎn)品，因此，公共財政幾乎成了政府的同義詞，這顯然是不準確的。在這里，我們將公共財政表述為一種代表社會公共利益，為滿足社會公共需要而進行的收支活動，是強調(diào)公共財政作為一種收支活動的行為寓意，也是突出公共財政作為政府實現(xiàn)公共利益和公共需求的一種工具和手段與政府本身在概念上的區(qū)別。
公共財政存在的基本前提是社會公共利益和這種利益的載體棗公共需要的存在，這是公共財政存在的一個必要條件，它在一定程度上說明公共財政作為公共利益和社會公共需要的實現(xiàn)手段存在的必要性。公共財政作為一種滿足社會公共需要的收支活動，其實施主體是一定時期社會公共利益的代表者，在國家和政府存在的條件下，主體的責(zé)任自然應(yīng)該由國家和政府來承擔(dān)。因此，國家財政必然是公共財政。
國家財政的社會公共性首先是由國家和政府的社會職責(zé)和功能決定的。國家及代表國家的政府是社會管理者，當(dāng)然也是社會公共利益的代表，體現(xiàn)公共利益并使之得到實現(xiàn)，是國家和政府的一項最為重要的職責(zé)，因此，國家財政必須是公共財政。不體現(xiàn)和實現(xiàn)公共利益和公共需要的政府財政是不正常的和有缺陷的。從這一意義上說，公共財政是對政府財政的一種客觀要求。
（二）公共性是政府財政的一般性質(zhì)
按照傳統(tǒng)觀點，公共財政是政府為社會提供公共產(chǎn)品的行為，它的產(chǎn)生和存在是市場機制天然存在的缺陷使然，也就是說，由于市場機制在配置資源方面有一些自身無法彌補的缺陷，因而需要政府出面通過提供公共產(chǎn)品的方式來對市場缺陷加以彌補。顯然，這里是將市場經(jīng)濟當(dāng)作公共財政存在的必要條件，也就是說公共財政是市場經(jīng)濟體制下政府財政的表現(xiàn)形式。對此，筆者有不同的看法。我們認為，公共財政不是市場經(jīng)濟體制下政府財政的特殊性質(zhì)，而是政府財政的一般性質(zhì)，因為體現(xiàn)和實現(xiàn)社會公共利益和公共需要是政府財政的共同出發(fā)點和歸屬，不論任何社會形態(tài)的政府財政都是如此，在這里所不同的只是由生產(chǎn)力水平差異決定的社會公共利益和公共需要的層次，以及由生產(chǎn)關(guān)系決定的公共利益和公共需要的范圍。
這里可能會有一個疑問，即我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制時期的政府財政涉足了大量私人財務(wù)的事務(wù)，它是否具有公共財政的性質(zhì)，如有例外，如何解釋公共性作為政府財政一般性質(zhì)的論點。筆者認為，我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制時期的政府財政仍然是公共財政。在這里，主要的問題是在計劃經(jīng)濟體制下，私人的個別需要被控制到了最狹小的范圍內(nèi)，相當(dāng)部分個別需要被異化為公共需要，或者被采取了公共實現(xiàn)的形式，正是這種私人需要的個別性與其實現(xiàn)形式公共性的不協(xié)調(diào)，才導(dǎo)致了計劃經(jīng)濟體制在提供私人產(chǎn)品，滿足個別需要方面的低效率，這種低效率正好從另一角度說明了計劃經(jīng)濟體制下政府財政的公共屬性。我們不能因為某種機制在操作上的不正常而否認機制本身的存在，同樣的道理，我們也不能因為計劃經(jīng)濟體制下政府財政代行了許多私人財務(wù)的職能而否認政府財政的公共財政性質(zhì)。
（三）公共財政的意義在于對政府財政職能作了合理定位
之所以要強調(diào)政府財政的公共財政性質(zhì)，是因為公共財政對政府財政作了合理定位，它明確了政府財政的職責(zé)范圍和主要功能，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，則將政府與市場配置資源的范圍及其分工作了合理的劃分。公共財政強調(diào)納入政府財政范圍的應(yīng)該是具有公共利益和公共需要的事務(wù)，對那些私人利益和個別需要，政府只能為其正常實現(xiàn)提供外部條件，而不必直接參與其實現(xiàn)過程。因為私人利益和個別需要有其自身的實現(xiàn)機制，個人對自身利益的追求使私人利益和個別需要的實現(xiàn)具備了充足的微觀動力，因而政府不必直接介入其實現(xiàn)過程；同時，個別需要所體現(xiàn)出的千差萬別的個體偏好，使政府不能直接參與其實現(xiàn)過程；此外，個別需要的實現(xiàn)完全可以按照等價交換的原則在個人之間進行，這種等價交換的過程一方面滿足了購買者對商品物質(zhì)形態(tài)的個別需要，另一方面則滿足了售賣者對商品價值實現(xiàn)的追求。與此不同的是，由于眾所周知的原因，社會公共需要的滿足很難按照等價交換原則來實現(xiàn)，其實現(xiàn)的責(zé)任只能主要由政府承擔(dān)?？梢姡鐣蓡T的個別需要的滿足和實現(xiàn)不必也不能由政府財政來實現(xiàn)，而社會公共需要則應(yīng)該主要通過政府渠道得到滿足，政府財政實質(zhì)上是為滿足公共需要而存在的公共財政。公共財政界定了政府配置資源的范圍，即政府財政直接配置資源的范圍應(yīng)該在公共需要的領(lǐng)域內(nèi)，其意義在于對政府財政職能作了合理定位，它強調(diào)政府財政的社會公共性，并在概念上將政府財政與私人財務(wù)區(qū)別開來。
二、公共財政論與國家分配論的關(guān)系
近年來，隨著公共財政理論在我國的傳播和發(fā)展，公共財政論與在我國有廣泛影響的國家分配論之間的分歧也以各種不同的方式表現(xiàn)出來。有些堅持國家分配論的人認為，公共財政否定了財政分配的國家主體性，是對政府財政職能范圍的縮小和肢解。堅持公共財政論的人則將國家分配論當(dāng)作與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的一種落后的、過時的理論，認為在市場經(jīng)濟體制下政府財政是公共財政，國家分配論已經(jīng)不再適應(yīng)我國的社會主義市場經(jīng)濟體制。
對以上兩種觀點，筆者都有不同的看法。我們認為，任何理論的產(chǎn)生和發(fā)展都有它特定的理論基礎(chǔ)和實踐背景，社會科學(xué)理論的產(chǎn)生和發(fā)展更要受特定時期、特定社會條件的制約，因此，我們很難說什么理論是先進的，什么是落后的，只要對社會經(jīng)濟發(fā)展有一定理論意義和實踐價值，就值得去學(xué)習(xí)和研究，況且，國家分配論曾經(jīng)在我國財政理論界有著最為廣泛的影響，它對指導(dǎo)我國特定時期的財政實踐發(fā)揮過積極的作用，盡管它的一些用于指導(dǎo)計劃經(jīng)濟體制下財政實踐的管理原則和理論已不適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，但它的核心內(nèi)涵棗摬普墓抑魈逍詳卻仍然反映了財政活動的一般特性，因而并沒有過時。這里必須澄清對國家分配論的兩種誤解：一是將傳統(tǒng)理論當(dāng)作國家分配論的全部；二是將國家分配論誤解為由國家統(tǒng)攬一切分配的理論。其實，在傳統(tǒng)體制時期產(chǎn)生的國家" 分配論的理論觀點只是其在特定時期，根據(jù)特定的實踐背景提出的理論，而不是國家分配論的全部，它也可以根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制對國家和政府職能轉(zhuǎn)變的要求，繼續(xù)研究和提出指導(dǎo)社會主義市場經(jīng)濟條件下的國家分配理論；國家分配論也不是由國家統(tǒng)攬一切分配的理論，它只是強調(diào)財政分配中的國家主體性和主導(dǎo)性，在這種主體性和主導(dǎo)性的基礎(chǔ)上，國家分配的范圍是由一定時期國家職能范圍決定的。從這一意義上說，國家分配論也沒有過時。
在我們看來，國家分配論和公共財政論兩者的主要觀點并沒有本質(zhì)的分歧，不同的只是其強調(diào)的側(cè)重點，比如國家分配論強調(diào)財政行為主體，公共財政論強調(diào)財政行為的目的和范圍；國家分配論突出財政產(chǎn)生與國家產(chǎn)生的本質(zhì)聯(lián)系，公共財政則突出國家作為公共利益的代表與私人財務(wù)在活動范圍和原則上的區(qū)別。在這種外在形式差異的背后，兩者的基本立足點卻是相近甚至是相同的。表現(xiàn)為，摬普之所以成為公共財政是因為它是一種代表公共利益、實現(xiàn)公共需要的財政活動，在國家存在的條件下，這種財政活動的主體當(dāng)然只能是國家和政府，因為國家和政府是公共利益的當(dāng)然代表，公共財政實質(zhì)上是對政府財政職能的定位，是從另外的角度對國家財政的定義?？梢姡藏斦撘彩且試抑黧w為基本立足點的，這一立足點構(gòu)成公共財政論和國家分配論最本質(zhì)、最關(guān)鍵的共同點。在這一共同的基本點上，公共財政并不會縮小國家財政的范圍，也沒有肢解政府財政的職能，因為政府財政職能范圍的變化是圍繞國家職能范圍的變化而變化的，在這里，起決定作用的是一定時期的經(jīng)濟體制及由之決定的國家職能的大小，而不是公共財政本身。在市場經(jīng)濟條件下，將計劃經(jīng)濟體制下由政府承擔(dān)的私人需要的實現(xiàn)歸位于市場，使社會公共需要和個別需要都有其穩(wěn)定的、更有效率的實現(xiàn)機制，并建立以彌補市場缺陷，為市場機制正常運作提供外部條件的公共財政運行體制，是經(jīng)濟體制改革對政府職能轉(zhuǎn)化的要求，也是對政府財政職能所作的合理定位，這并沒有否定財政的國家主體性，也沒有肢解政府財政，而是按照市場經(jīng)濟條件下政府職能范圍及由之決定的公共需要的范圍調(diào)整了傳統(tǒng)體制下政府財政職能越位和缺位的狀況，將政府財政的職責(zé)和功能規(guī)范在公共服務(wù)領(lǐng)域，使其更加合理和完整。
三、我國建立公共財政理論體系應(yīng)注意的幾個問題
（一）尊重不同社會條件下公共財政的特性
根據(jù)上述分析，我們可以得出我國財政應(yīng)該是一種公共財政的結(jié)論，特別是在社會主義市場經(jīng)濟條件下，我們更應(yīng)該重視政府財政的這種公共特性。對這種公共特性的研究西方發(fā)達國家已經(jīng)有很長的歷史，取得了很多科學(xué)反映公共財政運行一般規(guī)律的研究成果，這些成果是人類的共同財富，因而也是我們在研究公共財政理論時應(yīng)該盡量去學(xué)習(xí)和借鑒的。但是，筆者不贊同目前學(xué)術(shù)界普遍存在的一種傾向，即過分強調(diào)不同時期、不同社會條件下公共財政理論的共性而忽視其特殊性的傾向。我們認為，由于生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟基礎(chǔ)不同，公共財政理論所參照的實踐基礎(chǔ)也不相同，因而在生產(chǎn)力發(fā)展水平不同的國家，以及同一國家的不同時期，受社會經(jīng)濟條件的影響，公共財政理論也會有一些差異。我國是一個正在從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換的發(fā)展中國家，生產(chǎn)力水平較低，市場經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)尚不完善，市場機制也正在發(fā)育過程中，政府和市場在資源配置中的互補關(guān)系和相應(yīng)的機制也遠未理順和形成，由此決定了我國的公共財政理論研究應(yīng)該體現(xiàn)自己的特點。那種過分強調(diào)公共財政理論的共性，忽視和否定其不同的實踐基礎(chǔ)，在理論研究上局限于對西方財政經(jīng)濟理論的簡單傳播，甚至在表達方式上也模仿西方公共財政學(xué)是不可取的，也是十分有害的。這就要求我們在學(xué)習(xí)和借鑒西方科學(xué)的管理理論和方法的同時，本著實事求是、一切從實際出發(fā)的科學(xué)精神，以我國的基本國情為實踐基礎(chǔ)，探討和創(chuàng)立符合我國社會主義市場經(jīng)濟要求的公共財政理論，并以此為我國的公共財政實踐提供指導(dǎo)，這才是目前我國財政理論工作者面臨的最重要的任務(wù)。
（二）重視對轉(zhuǎn)軌時期公共財政制度的研究
近年來，我國財政理論界對適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的公共財政理論的研究取得了一定成果，但卻在一定程度上存在實踐起點選擇上的誤區(qū)，即往往將目標體制作為理論研究的實踐起點，按照西方公共財政理論的一般原理，設(shè)計出完善的市場經(jīng)濟體制下的公共財政管理模式，并試圖照搬這種模式去解決特殊體制時期的特殊問題，其結(jié)果當(dāng)然收不到好的效果。我們認為，對目標體制下公共財政管理模式的理論研究是非常必要的，但它遠不是當(dāng)前公共財政理論研究任務(wù)的全部。目前我國正處于計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中，這種轉(zhuǎn)軌的實踐是中國所特有的，轉(zhuǎn)軌過程中的社會經(jīng)濟矛盾及其表現(xiàn)形式既不同于計劃經(jīng)濟體制時期，也不同于目標體制時期，具有很多特殊規(guī)律。因此，在舊的運行系統(tǒng)及其管理規(guī)則正逐漸失效，新的體系及其規(guī)則尚未完全建立起來的特殊歷史時期，政府財政應(yīng)該實行怎樣的管理模式，面對經(jīng)濟運行機制的某些特殊矛盾，政府財政應(yīng)該采取怎樣的政策，政府如何應(yīng)用財政手段來促進經(jīng)濟體制改革的進程，在建立目標體制的過程中政府財政如何發(fā)揮積極作用等等，這些實踐問題是西方現(xiàn)成的公共財政理論所無法解決的，需要我們在理論上進行開創(chuàng)性的探索和研究，并形成有針對性的、系統(tǒng)的理論，為解決實踐問題提供正確的指導(dǎo)。這就要求我們正確選擇財政理論研究的實踐起點，重視對轉(zhuǎn)軌時期社會經(jīng)濟規(guī)律和公共財政規(guī)律的研究，使政府財政在建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中能發(fā)揮更好的作用。
（三）重視對我國公共財政應(yīng)用理論的研究
我國傳統(tǒng)財政學(xué)研究重點更多地局限在對財政的產(chǎn)生和發(fā)展、財政的本質(zhì)、職能和體系等基礎(chǔ)理論問題上，過去形成的一些有較大影響的學(xué)術(shù)流派也主要側(cè)重于在以上基礎(chǔ)理論問題上獨樹一幟，并沒有形成與其基本理論相配套的應(yīng)用理論體系，使財政學(xué)這門應(yīng)用性極強的學(xué)科總帶有一些抽象、空洞的色彩，削弱了其為解決實際問題所應(yīng)有的作用。近年來這種現(xiàn)象有所改觀，但遠未達到令人滿意的程度。目前我們在財政應(yīng)用理論研究方面存在許多問題：一是財政應(yīng)用理論的研究仍然是零星分散，不成體系；二是財政應(yīng)用理論的研究在時間上往往滯后于實踐，缺乏必要的超前性，僅僅成為國家政策出臺后一種撚皵性詮釋；三是財政應(yīng)用理論的研究往往側(cè)重于對現(xiàn)行制度和體制的剖析，弱化了理論的創(chuàng)造性和客觀性；四是財政應(yīng)用理論的研究往往脫離中國的客觀實際，在理論體系和政策措施上側(cè)重于套用西方模式，使財政應(yīng)用理論的成果缺乏針對性。以上財政應(yīng)用理論研究中存在的問題直接影響了我國財政理論的正常發(fā)展，也成為我國財政改革往往滯后于經(jīng)濟體制改革要求的重要原因。因此，在今后對公共財政理論的研究中必須加強對社會經(jīng)濟實踐有直接指導(dǎo)意義的應(yīng)用理論的研究，使我國財政理論體系更加完善，也使我國財政理論研究能真正發(fā)揮推動社會經(jīng)濟發(fā)展的應(yīng)有作用。
（四）實現(xiàn)我國公共財政理論的本土化
經(jīng)濟體制改革以來，由于我國的經(jīng)濟管理模式在向市場經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)化，因此，學(xué)習(xí)和借鑒西方發(fā)達國家的市場經(jīng)濟管理理論和經(jīng)驗成為理論研究的一項重要任務(wù)，這本身是無可厚非的。問題在于，我們在對西方財政經(jīng)濟理論的學(xué)習(xí)和借鑒過程中不同程度地存在著一些盲目和盲從的非理性現(xiàn)象，將正常的學(xué)習(xí)和借鑒引入歧途。這里有兩種傾向尤其應(yīng)該擯棄：一是重傳播，輕研究，在自己的理論著述中往往肆無忌憚地抄襲西方理論，這不但對理論研究沒有意義，而且敗壞了理論研究的風(fēng)氣；二是重" 形式，輕內(nèi)容，僅僅將西方財政經(jīng)濟理論作為一種時尚，作為一種標榜自己學(xué)識的工具，不論是否有針對性，是否適用，盲目套用西方經(jīng)濟學(xué)的行文風(fēng)格和表達方式，使一些理論著述文字晦澀難懂，甚至文理不通，讓人不知所云。要使公共財政理論真正發(fā)揮其應(yīng)有作用，必須強調(diào)其本土化問題，這是由公共財政理論作為社會科學(xué)理論的特點決定的。我們要廣泛學(xué)習(xí)和吸收西方市場經(jīng)濟理論和公共財政理論，但對這些理論的學(xué)習(xí)不是盲目的照搬照套，也不是從理論到理論的簡單傳播，更不是將西方理論當(dāng)作一種裝飾外表的花環(huán)。在這里，學(xué)習(xí)的目的是消化、吸收并為我所用；是與中國的實踐結(jié)合起來，發(fā)展成為具有中國本土特色的公共財政理論。我們強調(diào)公共財政理論的本土化，并不是對西方市場經(jīng)濟理論和公共財政理論的簡單排斥，而是強調(diào)以我國的具體情況為理論研究的出發(fā)點，以解決我國的財政經(jīng)濟理論和實踐問題為研究的目的，形成能體現(xiàn)市場經(jīng)濟一般規(guī)律和我國社會主義市場經(jīng)濟特殊規(guī)律的公共財政理論體系和觀點。
公共財政理論本土化首先是其實踐基礎(chǔ)的本土化，這一點在前面已多次強調(diào)，也就是說我們進行公共財政理論研究的實踐基礎(chǔ)不是西方市場經(jīng)濟國家的財政經(jīng)濟實踐，而是中國社會主義市場經(jīng)濟及其實現(xiàn)過程。我們的研究必須考慮中國現(xiàn)實的生產(chǎn)力水平及其對公共財政的承受能力；考慮中國的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及其發(fā)展變化趨勢可能對公共財政制度帶來的影響；考慮中國長期實行的計劃經(jīng)濟體制的慣性及由之決定的公共需求范圍與西方國家的差異；考慮我國的政體及其決定的政府機構(gòu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)；考慮中國特有的復(fù)雜的政企關(guān)系及其對公共財政體制形成和完善的影響等等。毫無疑問，實踐基礎(chǔ)的本土化，是公共財政理論本土化最重要的含義，是我們在公共財政理論研究中最應(yīng)該重視的問題。
一、我國財政供養(yǎng)人口的基本情況
目前我國財政供養(yǎng)人口比例較高。從縱向看，我國財政供養(yǎng)人員比例在漢代是1:7948人，唐代是1:3927人，明代是1:2299人，清代是1:911人，1949年是1:294人(一說是1:600人)，而今天是1:30人(一說是1:28人)，有個別地方甚至達到了空前的1:9人(如陜西省黃龍縣是9個農(nóng)民供養(yǎng)1個干部)。從橫向看，1999年中國是1:30人，印度尼西亞是1:98人，日本是1:150人，法國是1:164人，美國是1 : 187人。為支付眾多供養(yǎng)人員的工資以及日常的行政管理費，我國政府財政不堪重負，很多地方尤其是基層政府出現(xiàn)典型的“吃飯型財政”現(xiàn)象，其行政管理費及工資支出占到了當(dāng)?shù)刎斦杖说?0 %--90%，政府基本上沒錢去推動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展。1997年我國行政管理費支出占全部支出總額14.7%， 1998年為14 . 8 % ， 1999年為15.3 % ， 2000年為17.4%， 2001年18.6%。這些行政管理費中包括極不合理的公車費、接待費等支出?！鞍宋濉逼陂g，全國公車年遞增27，是GDP增長速度的3.5倍，到1999年，全國約有350萬輛公車，包括司乘人員在內(nèi)的耗用為3000億元，而1999年我國的地方財政收人不到5600億元。中國烹飪協(xié)會統(tǒng)計，2002年中國餐飲業(yè)全行業(yè)年度營業(yè)額超過5000億元，其中公款消費為1000億元。2003年干部出國(境)達427萬人次，按每人花費1萬元計算，一年干部出境就要花費4.27億元財政資金。雖然美國各層級政府年度財政支出也占到了當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的近一半之多，但財政支出主要用于為納稅人服務(wù)的公共安全、醫(yī)療保障、社會保險、教育、貧困救濟等項目，政府雇員的“人頭費”支出和日常的管理費用支出比例卻很低。而在中國，“人頭費”支出和日常的管理費用支出(主要是大吃大喝招待費和競相攀比、極其不合理的小車費用)在政府年度財政支出中所占的比例很高，用于公共服務(wù)方面的財政支出比例卻非常低。
這幾年全國平均每年的財政支農(nóng)資金有1000多億元，但70%以上用在了農(nóng)業(yè)行政事業(yè)單位上，而沒有用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身。在不少傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，縣一級90%左右、地市一級80%左右的財政支農(nóng)資金是用于“吃飯”。經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉曾指出，我國的機構(gòu)臃腫和人員膨脹在某種程度上講已到了極限，財政成為“吃飯型”的財政，財政再分配的其它職能大受制約，嚴重影響許多重要的投人，如此發(fā)展下去，國民經(jīng)濟的發(fā)展將嚴重受阻。財政供養(yǎng)人口的膨脹導(dǎo)致政府機構(gòu)的臃腫，不僅嚴重降低了工作效率，加劇了官僚主義作風(fēng)，妨礙了政府的有效運作，極大地加劇了財政負擔(dān)，導(dǎo)致各級財政陷人困境而難以自拔。政府機構(gòu)每年增加一個財政供養(yǎng)人口，國家每年至少需要增加財政支出2萬元以上。據(jù)此計算，近年來財政每年需要增加的工資性支出達600多億元，占國家新增財力的60%以上。
二、從勞動價值理論看我國財政供養(yǎng)人口存在的問題
1，財政供養(yǎng)人口過多造成勞動力經(jīng)濟學(xué)上的過多浪費
馬克思商品價值理論認為，商品價值是交換價值，即只有進行交換的產(chǎn)品才具有價值可言?！拔覀儗嶋H上也是從商品的交換價值或交換關(guān)系出發(fā)，才探索到隱藏在其中的商品價值。政府機構(gòu)的勞動產(chǎn)品并非為了交換，而主要是為公眾提供一種無償?shù)姆?wù)，因此，其勞動產(chǎn)品并非商品，其所供養(yǎng)人口的勞動也并沒有創(chuàng)造價值。財政供養(yǎng)人口越多也意味著越多的勞動力沒有參加商品價值的創(chuàng)造。雖然政府職能對于推動社會經(jīng)濟、文化等各項事業(yè)的發(fā)展具有舉足輕重的作用，其供養(yǎng)一定的人口是必須而又在所難免的，但因為其供養(yǎng)人口的勞動力沒參與商品價值的創(chuàng)造，因此更應(yīng)該注意供養(yǎng)效率問題。原則上，在政府機構(gòu)中，一個人能干的活決不能給兩個人干。否則，在社會總勞動力一定的情況下，會減少商品價值的創(chuàng)造總量。
2，財政供養(yǎng)人口范圍過大不利于所供養(yǎng)行業(yè)價值的創(chuàng)造
根據(jù)公共服務(wù)型政府的要求，財政供養(yǎng)的對象應(yīng)該是提供公共服務(wù)的，市場不愿意或不能提供的領(lǐng)域，比如大型基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、基礎(chǔ)科研、衛(wèi)生保健等公共社會事業(yè)。我國在1982年、1988年和1998年進行了三次機構(gòu)改革，雖然在精簡政府機構(gòu)、削減財政供養(yǎng)人口等方面取得了一定的成效，但仍存在財政供養(yǎng)范圍過大的問題，政府職能“越位”的問題并未完全解決。因為政府機構(gòu)所從事的勞動并沒有創(chuàng)造商品價值，所以財政所供養(yǎng)的行業(yè)也就無所謂像市場上的其他行業(yè)一樣，為追逐剩余價值而充滿競爭，因競爭產(chǎn)生極高效率，因效率產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益，而是效率低下，人浮于事。
3，財政供養(yǎng)人口結(jié)構(gòu)不合理造成部分勞動力價值無法實現(xiàn)
根據(jù)國家人事部統(tǒng)計，目前我國政府機構(gòu)中大專及以上的學(xué)歷約占80 %。有些地方招考公務(wù)員時明確規(guī)定非本科及以上學(xué)歷不可。不可否認，高學(xué)歷、高素質(zhì)的財政供養(yǎng)人口能較好地履行國家職能，提高政府機構(gòu)運行效率，但同時也應(yīng)冷靜地思考，政府機構(gòu)中例如文件收發(fā)等工作是否一定得是本科生或研究生。這里，不是否認收發(fā)等工作的重要性，而是對一于這些工作而言，只要具備一定的專業(yè)技能和文字語言功底的人就能很好地勝任。不可否認，政府職能中諸如政策制度的研究制定，法律、規(guī)章制度的解釋和實施等等確實需要高素質(zhì)、高層次人才的參與，但不少崗位卻無須這樣的人才。馬克思勞動價值理論認為，勞動力價值由三個方面決定，其中一個十分重要的方面就是勞動力的教育、培訓(xùn)、學(xué)習(xí)費用，因此，教育程度高的勞動力價值應(yīng)高于教育程度低的勞動力。目前我國政府機構(gòu)工資制度尚未能較好地體現(xiàn)教育程度對勞動力價值大小的影響程度，因此，往往出現(xiàn)不同教育程度勞動者的工資水平差距拉不開，也就造成高層次、高學(xué)歷人才勞動力價值無法完全實現(xiàn)的問題。
三、勞動價值論為解決勞動供養(yǎng)人口問題提供理論依據(jù)
為了解決財政供養(yǎng)人口比重大而引發(fā)的一系列問題，學(xué)術(shù)界建議建立公共服務(wù)型政府，構(gòu)筑公共財政，一致認為應(yīng)該精簡政府機構(gòu)，降低行政成本。問題的關(guān)鍵在于應(yīng)該精簡什么機構(gòu)，保留什么機構(gòu);哪些行政成本能帶來效益，是有效成本，哪些成本是沒必要花費，是無效行政成本。
同樣的時間，同樣的事件，教材對于拿破侖對俄戰(zhàn)爭兵力問題的表述，卻相差了20萬人之多；這一數(shù)字的出入，使許多學(xué)生乃至教師都感到困惑。那么，究竟應(yīng)該如何理解教材所提供的這兩個相差了20萬的數(shù)字；這兩個數(shù)字是否又都準確無誤呢，筆者結(jié)合相關(guān)的資料，擬對此問題進行簡單的辨析，不當(dāng)之處，敬請方家指正。
首先是對“拿破侖親率60萬大軍遠征俄國”這一表述的分析。
在蕭石忠所譯《拿破侖日記》的附錄中，有這樣的記載：“俄國戰(zhàn)役兵力：法軍60萬人（50萬步兵，10萬騎兵，1350門大炮）。俄軍43萬人，第一線兵力20萬人。”
而在法國人喬治·勒費弗爾所著，中山大學(xué)翻譯的《拿破侖時代》一書中，作者也這樣寫道：“在對俄戰(zhàn)爭中，拿破侖統(tǒng)率了七十萬人以上的軍隊，其中六十一萬一千人在戰(zhàn)爭過程中相繼越過了邊界。這些部隊反映出大帝國的面貌，其中有三十萬法國人，包括新并入法國的居民；十八萬德意志人，包括施瓦岑貝格統(tǒng)率的三萬奧地利人和約克統(tǒng)率的兩萬普魯士人；九千瑞士人、九萬波蘭人和立陶宛人、三萬二千意大利人、伊利里亞人、西班牙人和葡萄牙人。”
不僅是中國人所著作、翻譯的書籍，在西方學(xué)者所著的英文原版書籍中，我們也看到了關(guān)于拿破侖遠征俄國兵力問題的類似記載。如在著名英國軍事歷史學(xué)家Chandler David的《The Campaigns of Napoleon》一書中，作者也進行了這樣的描述：“Of the 61，4000 troops of the first and second lines， rather less the half （perhaps 302，000） were Frenchmen； the Germans， Austrians， Prussians and Swiss between them accounting for a further 190，000，the Poles and Lithuanians for 90，000， the balance being made up of Italians， Illyrians and a handful of unwilling Spaniards and Portuguese（32，000 in all）” 。
通過對以上幾部具有較高學(xué)術(shù)權(quán)威性的著作所記載的內(nèi)容進行分析，我們基本可以認定，在拿破侖于1812年6月發(fā)動對俄戰(zhàn)爭期間，大約有60萬——61萬4千名左右的士兵，接受拿破侖的指揮，對俄國發(fā)起了進攻?！澳闷苼鲇H率60萬大軍遠征俄國”這一表述，可以說是準確無誤的。
那么，“拿破侖親率40萬軍隊侵入俄國境內(nèi)”這一表述又如何理解呢？
王朝田、梁湖南所編著的《從土倫到滑鐵盧——拿破侖戰(zhàn)爭述評》一書，或許可以幫助我們找到問題的答案；書中寫道：“為了進攻俄國，拿破侖調(diào)集了包括歐洲各個國家提供的巨大兵力……到六月初，準備第一批跨越涅曼河入侵俄國的第一線部隊，大約四十五萬人左右，已經(jīng)展開在涅曼河前線了。……拿破侖把他的主力分成為兩個梯隊展開。第一梯隊接近四十五萬人，擁有火炮九百四十門，展開在涅曼河與維斯瓦河之間?！?/p>
而法國人喬治·勒費弗爾的《拿破侖時代》一書中也有類似的記載：“在維斯杜拉河的前線上，四十五萬人和一千一百四十六座大炮的密集的突擊部隊，分成九個兵團，外加近衛(wèi)軍、四個騎兵團和各盟國部隊?！?/p>
20世紀90年代以來,我國不斷進行財政體制改革的探索,結(jié)合我國實際并吸取國外的成功經(jīng)驗我國財政體制由“大財政”模式轉(zhuǎn)向了公共財政模式。在西方財政體制的建立完善過程中,以政府預(yù)算制度為支撐,逐步建立起了公共財政模式,我國公共財政體制的構(gòu)建同樣也要以完善的政府預(yù)算制度為依托,但是要建立完善的公共財政體系并實現(xiàn)其目標,僅僅建立完備的政府預(yù)算制度是不夠的,因為公共財政并不是孤立存在的。
作為公共財政支撐的政府預(yù)算,它編制的合理性、科學(xué)性以及公開性都影響著公共財政目標的實現(xiàn)。如果將政府看作一個會計主體那么政府會計的核算對象就是政府預(yù)算所配置和規(guī)劃的公共資源。但是目前公共財政、政府預(yù)算及政府會計又都處在不同的發(fā)展階段,對于政府預(yù)算現(xiàn)在要求其公開、透明的呼聲越來越高而且其編制的科學(xué)性也有待提高,而對于政府會計目前也并沒有明確和完備的政府會計體系,為此我們很有必要將上述三者基于共同的基礎(chǔ)進行有機的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和融合,以真正實現(xiàn)公共財政的目標。
一、理論綜述
(一)公共財政有關(guān)理論
公共財政是指為滿足社會公共需要而進行的政府財政收支活動模式,在本質(zhì)上,它是以國家為主體的“取之于民,用之于民”的分配關(guān)系。公共財政主要投資于公共產(chǎn)品領(lǐng)域,以滿足社會的公共需要為口徑界定財政職能范圍,并以此構(gòu)建政府的財政收支體系。
(二)政府預(yù)算與政府會計有關(guān)理論
政府預(yù)算是政府為了有效實施公共管理、增進公共利益,按照特定程序?qū)ξ磥硪欢〞r期內(nèi)(通常為一個財政年度)所需資源和可用資源所做出的經(jīng)權(quán)力機關(guān)審批的具有法律效力的財政計劃。政府預(yù)算不單純是政府的年度財政收支計劃,同時也是公共資金接受各方監(jiān)督的有效途徑。
(三)公共受托責(zé)任有關(guān)理論
受托責(zé)任廣泛存在于社會經(jīng)濟生活之中,公共受托責(zé)任是受托責(zé)任在公共部門中的一種具體表現(xiàn)形態(tài),是政府等有關(guān)公共部門盡責(zé)行為的先決條件。與企業(yè)的受托責(zé)任相比公共部門的受托責(zé)任相對來說更為復(fù)雜,再加之公共部門所經(jīng)營資產(chǎn)的特性,因此在公共治理中強調(diào)公共受托責(zé)任是提高公共治理水平的前提。
二、政府預(yù)算及其公開對于公共財政的作用
(一)政府預(yù)算本身對于公共財政的作用
不論在我國還是在西方國家,政府預(yù)算都是公共財政的重要依托,預(yù)算的重要性還在于它是對國民收入再分配和資源規(guī)劃,它的分配去向及分配原則直接關(guān)系著各部門及公民的利益。
公共財政著眼于解決公共問題并具有資源配置的職能,通過一系列的財政支出分配活動,由政府提供公共物品或服務(wù),合理引導(dǎo)社會資金的流向,從而彌補市場的缺陷。那么在公共財政框架下的政府預(yù)算就必定要擔(dān)負著合理確定各項公共投入的規(guī)模及去向的職能。政府預(yù)算所配置的資源是否投向了最急需的公共領(lǐng)域及分配的是否合理,都直接影響著公共財政的效率及效果。因此在公共財政框架下的政府預(yù)算它的編制原則必定是首先要強調(diào)資源配置的公共性和合理性,政府預(yù)算的編制應(yīng)以有助于公共財政目標的實現(xiàn)為原則,并同時強調(diào)公共資金使用的經(jīng)濟性、效率性及效果性的有機統(tǒng)一。
(二)政府預(yù)算公開對于公共財政的作用
隨著公共財政體制的不斷完善,民主政治的推進以及政府預(yù)算在公共資金分配方面的重要作用,目前政府預(yù)算比以往任何時候都受到各個方面的關(guān)注,近年來對于政府預(yù)算公開的呼聲日益高漲。2008年5月1日,《政府信息公開條例》正式實施,這是政府預(yù)算公開的法律依據(jù),但是對于政府預(yù)算的公開的意義其實并不僅僅局限于公民的知情權(quán),其另外的重要意義在于使公共資金的使用具有了更高的透明度和公開性,同時讓社會有關(guān)部門及個人對政府行為的監(jiān)督途徑更加通暢。
目前中央有關(guān)部委公開了其部門預(yù)算,這是預(yù)算公開的一大進步,但是我們也應(yīng)當(dāng)看到目前的公開還只是低層次的只是結(jié)果的公開。在香港和西方國家對預(yù)算不僅是結(jié)果的公開,更重要的是其產(chǎn)生過程的透明,而且為
預(yù)算的產(chǎn)生設(shè)置了相當(dāng)長的溝通期。因此我們所期待和追求的預(yù)算公開應(yīng)是從制定過程到結(jié)果的公開,只有清楚的了解預(yù)算的產(chǎn)生過程才能真正實現(xiàn)更高層次的監(jiān)督,這一方面會使得各項政府收支處于政府預(yù)算的監(jiān)督之下,同時也會更大程度上實現(xiàn)預(yù)算編制及執(zhí)行的科學(xué)性和合理性并增加政府公共服務(wù)的透明度和責(zé)任意識,從而在此基礎(chǔ)上公共財政所追求的目標才能真正得以實現(xiàn)。
三、政府會計作用的有效發(fā)揮對于公共財政的作用
政府會計核算對象是政府預(yù)算所配置的公共資源,既然公共財政框架下的政府預(yù)算在具體投向及規(guī)模上規(guī)范了公共資金,那么政府會計必定是以政府預(yù)算為依據(jù)在具體使用流程中對公共資金的全方面核算和管理。
會計作為一種資源分配的重要技術(shù)標準或規(guī)范并不是一個單純的計量問題,它必定要與國家的財政政策、經(jīng)濟走勢以及社會價值取向及其發(fā)展方向相聯(lián)系。因此在公共財政框架下的政府會計它的職能的發(fā)揮必定要緊密聯(lián)系公共財政目標,同時在政府會計目標的制定上也應(yīng)當(dāng)要與公共財政目標保持很強的相關(guān)性。
依據(jù)政府會計體系的有關(guān)最新研究成果,將政府會計目標界定為實現(xiàn)政府履行職責(zé)的高經(jīng)濟透明度(《政府績效評價與政府會計》財政部會計準則委員會)。這一目標的界定與公共財政及政府預(yù)算所應(yīng)有的公開性目標是一致的。
四、在公共財框架下的政府預(yù)算與政府會計的統(tǒng)一與融合
政府會計的興起,主要源于民主制度和市場經(jīng)濟對受托責(zé)任的巨大需求(陳立齊、李建發(fā),2003),因為會計信息能夠被用來考核受托責(zé)任的履行情況。政府預(yù)算是對政府收支的分配和規(guī)劃,它的分配原則及去向與社會各部門及公民利益直接相關(guān),政府預(yù)算不僅僅是政府的年度財政收支計劃,同時也是財政收支活動接受立法機關(guān)和社會成員監(jiān)督的重要途徑。政府會計的核算對象是政府預(yù)算所配置的公共資源,同時政府預(yù)算又是公共財政的重要依托和支撐。公共財政的職能本質(zhì)上是政府要承擔(dān)的公共責(zé)任,而政府會計信息又是對公共財政所擔(dān)負公共受托責(zé)任履行情況的考核和監(jiān)督。因此公共財政、政府預(yù)算及政府會計他們共同的基礎(chǔ)就是所擔(dān)負的公共受托責(zé)任。
從我國公共財政、政府預(yù)算及政府會計的健立及完善來看無不體現(xiàn)著公共受托責(zé)任的原則及要求,事實上上述三者的指向?qū)ο缶枪操Y源,而公共資源的真正所有者是人民,因此政府受托管理及配置這些資源,人民就有權(quán)要求對托付給他們的資源負責(zé)并解釋。
政府會計的對象是經(jīng)政府預(yù)算配置下的屬于公共財政框架內(nèi)的公共資源。因此在共同的公共受托責(zé)任的背景之下,政府預(yù)算的公開就是必然的,而公共財政所分配的公共資源的公共屬性,必然也要求公開、明晰的報告受托責(zé)任的履行情況。因此上述三者在共同的受托責(zé)任之下,在公開、透明的基礎(chǔ)之上追求公共資源使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性的統(tǒng)一,由此公共財政、政府預(yù)算及政府會計各自的目標才能得以實現(xiàn)。
五、結(jié)語
在西方公共治理,公共管(下轉(zhuǎn)105頁)
(上接107頁)理與政府會計理論和實務(wù)中,受托責(zé)任歷來被奉為一項經(jīng)典性的原則。我國的公共財政、政府預(yù)算以及政府會計基于這一經(jīng)典原則的基礎(chǔ)之上的相互聯(lián)系、相互促進,一方面會促進公共財政目標的實現(xiàn),同時也會進一步提高我國的公共管理水平,促進公共治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
參考文獻
1、路軍偉 李建發(fā),政府會計改革的公共受托責(zé)任視角解析,會計研究,2006(12)
2、路軍偉.基于公共受托責(zé)任的雙軌制政府會計體系研究.廈門大學(xué)博士論文 2007
3、魏璐,論預(yù)算公開原則—以政府治道變革為視角,華中師范大學(xué)碩士論文
4、楊發(fā)勇 瞿曲,試論公共財政與政府會計的關(guān)系,武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2005(1)
5、楊子云,吳君亮團隊:預(yù)算公開第三推力,中國改革,2009(4)
20世紀90年代以來,我國不斷進行財政體制改革的探索,結(jié)合我國實際并吸取國外的成功經(jīng)驗我國財政體制由“大財政”模式轉(zhuǎn)向了公共財政模式。在西方財政體制的建立完善過程中,以政府預(yù)算制度為支撐,逐步建立起了公共財政模式,我國公共財政體制的構(gòu)建同樣也要以完善的政府預(yù)算制度為依托,但是要建立完善的公共財政體系并實現(xiàn)其目標,僅僅建立完備的政府預(yù)算制度是不夠的,因為公共財政并不是孤立存在的。
作為公共財政支撐的政府預(yù)算,它編制的合理性、科學(xué)性以及公開性都影響著公共財政目標的實現(xiàn)。如果將政府看作一個會計主體那么政府會計的核算對象就是政府預(yù)算所配置和規(guī)劃的公共資源。但是目前公共財政、政府預(yù)算及政府會計又都處在不同的發(fā)展階段,對于政府預(yù)算現(xiàn)在要求其公開、透明的呼聲越來越高而且其編制的科學(xué)性也有待提高,而對于政府會計目前也并沒有明確和完備的政府會計體系,為此我們很有必要將上述三者基于共同的基礎(chǔ)進行有機的統(tǒng)
一、協(xié)調(diào)和融合,以真正實現(xiàn)公共財政的目標。
一、理論綜述
(一)公共財政有關(guān)理論
公共財政是指為滿足社會公共需要而進行的政府財政收支活動模式,在本質(zhì)上,它是以國家為主體的“取之于民,用之于民”的分配關(guān)系。公共財政主要投資于公共產(chǎn)品領(lǐng)域,以滿足社會的公共需要為口徑界定財政職能范圍,并以此構(gòu)建政府的財政收支體系。
(二)政府預(yù)算與政府會計有關(guān)理論
政府預(yù)算是政府為了有效實施公共管理、增進公共利益,按照特定程序?qū)ξ磥硪欢〞r期內(nèi)(通常為一個財政年度)所需資源和可用資源所做出的經(jīng)權(quán)力機關(guān)審批的具有法律效力的財政計劃。政府預(yù)算不單純是政府的年度財政收支計劃,同時也是公共資金接受各方監(jiān)督的有效途徑。
(三)公共受托責(zé)任有關(guān)理論
受托責(zé)任廣泛存在于社會經(jīng)濟生活之中,公共受托責(zé)任是受托責(zé)任在公共部門中的一種具體表現(xiàn)形態(tài),是政府等有關(guān)公共部門盡責(zé)行為的先決條件。與企業(yè)的受托責(zé)任相比公共部門的受托責(zé)任相對來說更為復(fù)雜,再加之公共部門所經(jīng)營資產(chǎn)的特性,因此在公共治理中強調(diào)公共受托責(zé)任是提高公共治理水平的前提。
二、政府預(yù)算及其公開對于公共財政的作用
(一)政府預(yù)算本身對于公共財政的作用
不論在我國還是在西方國家,政府預(yù)算都是公共財政的重要依托,預(yù)算的重要性還在于它是對國民收入再分配和資源規(guī)劃,它的分配去向及分配原則直接關(guān)系著各部門及公民的利益。
公共財政著眼于解決公共問題并具有資源配置的職能,通過一系列的財政支出分配活動,由政府提供公共物品或服務(wù),合理引導(dǎo)社會資金的流向,從而彌補市場的缺陷。那么在公共財政框架下的政府預(yù)算就必定要擔(dān)負著合理確定各項公共投入的規(guī)模及去向的職能。政府預(yù)算所配置的資源是否投向了最急需的公共領(lǐng)域及分配的是否合理,都直接影響著公共財政的效率及效果。因此在公共財政框架下的政府預(yù)算它的編制原則必定是首先要強調(diào)資源配置的公共性和合理性,政府預(yù)算的編制應(yīng)以有助于公共財政目標的實現(xiàn)為原則,并同時強調(diào)公共資金使用的經(jīng)濟性、效率性及效果性的有機統(tǒng)一。
(二)政府預(yù)算公開對于公共財政的作用
隨著公共財政體制的不斷完善,民主政治的推進以及政府預(yù)算在公共資金分配方面的重要作用,目前政府預(yù)算比以往任何時候都受到各個方面的關(guān)注,近年來對于政府預(yù)算公開的呼聲日益高漲。2008年5月1日,《政府信息公開條例》正式實施,這是政府預(yù)算公開的法律依據(jù),但是對于政府預(yù)算的公開的意義其實并不僅僅局限于公民的知情權(quán),其另外的重要意義在于使公共資金的使用具有了更高的透明度和公開性,同時讓社會有關(guān)部門及個人對政府行為的監(jiān)督途徑更加通暢。
目前中央有關(guān)部委公開了其部門預(yù)算,這是預(yù)算公開的一大進步,但是我們也應(yīng)當(dāng)看到目前的公開還只是低層次的只是結(jié)果的公開。在香港和西方國家對預(yù)算不僅是結(jié)果的公開,更重要的是其產(chǎn)生過程的透明,而且為預(yù)算的產(chǎn)生設(shè)置了相當(dāng)長的溝通期。因此我們所期待和追求的預(yù)算公開應(yīng)是從制定過程到結(jié)果的公開,只有清楚的了解預(yù)算的產(chǎn)生過程才能真正實現(xiàn)更高層次的監(jiān)督,這一方面會使得各項政府收支處于政府預(yù)算的監(jiān)督之下,同時也會更大程度上實現(xiàn)預(yù)算編制及執(zhí)行的科學(xué)性和合理性并增加政府公共服務(wù)的透明度和責(zé)任意識,從而在此基礎(chǔ)上公共財政所追求的目標才能真正得以實現(xiàn)。
三、政府會計作用的有效發(fā)揮對于公共財政的作用
政府會計核算對象是政府預(yù)算所配置的公共資源,既然公共財政框架下的政府預(yù)算在具體投向及規(guī)模上規(guī)范了公共資金,那么政府會計必定是以政府預(yù)算為依據(jù)在具體使用流程中對公共資金的全方面核算和管理。
會計作為一種資源分配的重要技術(shù)標準或規(guī)范并不是一個單純的計量問題,它必定要與國家的財政政策、經(jīng)濟走勢以及社會價值取向及其發(fā)展方向相聯(lián)系。因此在公共財政框架下的政府會計它的職能的發(fā)揮必定要緊密聯(lián)系公共財政目標,同時在政府會計目標的制定上也應(yīng)當(dāng)要與公共財政目標保持很強的相關(guān)性。
依據(jù)政府會計體系的有關(guān)最新研究成果,將政府會計目標界定為實現(xiàn)政府履行職責(zé)的高經(jīng)濟透明度(《政府績效評價與政府會計》財政部會計準則委員會)。這一目標的界定與公共財政及政府預(yù)算所應(yīng)有的公開性目標是一致的。
四、在公共財框架下的政府預(yù)算與政府會計的統(tǒng)一與融合
政府會計的興起,主要源于民主制度和市場經(jīng)濟對受托責(zé)任的巨大需求(陳立齊、李建發(fā),2003),因為會計信息能夠被用來考核受托責(zé)任的履行情況。政府預(yù)算是對政府收支的分配和規(guī)劃,它的分配原則及去向與社會各部門及公民利益直接相關(guān),政府預(yù)算不僅僅是政府的年度財政收支計劃,同時也是財政收支活動接受立法機關(guān)和社會成員監(jiān)督的重要途徑。政府會計的核算對象是政府預(yù)算所配置的公共資源,同時政府預(yù)算又是公共財政的重要依托和支撐。公共財政的職能本質(zhì)上是政府要承擔(dān)的公共責(zé)任,而政府會計信息又是對公共財政所擔(dān)負公共受托責(zé)任履行情況的考核和監(jiān)督。因此公共財政、政府預(yù)算及政府會計他們共同的基礎(chǔ)就是所擔(dān)負的公共受托責(zé)任。
從我國公共財政、政府預(yù)算及政府會計的健立及完善來看無不體現(xiàn)著公共受托責(zé)任的原則及要求,事實上上述三者的指向?qū)ο缶枪操Y源,而公共資源的真正所有者是人民,因此政府受托管理及配置這些資源,人民就有權(quán)要求對托付給他們的資源負責(zé)并解釋。
政府會計的對象是經(jīng)政府預(yù)算配置下的屬于公共財政框架內(nèi)的公共資源。因此在共同的公共受托責(zé)任的背景之下,政府預(yù)算的公開就是必然的,而公共財政所分配的公共資源的公共屬性,必然也要求公開、明晰的報告受托責(zé)任的履行情況。因此上述三者在共同的受托責(zé)任之下,在公開、透明的基礎(chǔ)之上追求公共資源使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性的統(tǒng)一,由此公共財政、政府預(yù)算及政府會計各自的目標才能得以實現(xiàn)。
五、結(jié)語
在西方公共治理,公共管(下轉(zhuǎn)105頁)
(上接107頁)理與政府會計理論和實務(wù)中,受托責(zé)任歷來被奉為一項經(jīng)典性的原則。我國的公共財政、政府預(yù)算以及政府會計基于這一經(jīng)典原則的基礎(chǔ)之上的相互聯(lián)系、相互促進,一方面會促進公共財政目標的實現(xiàn),同時也會進一步提高我國的公共管理水平,促進公共治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
參考文獻
1、路軍偉李建發(fā),政府會計改革的公共受托責(zé)任視角解析,會計研究,2006(12)
2、路軍偉.基于公共受托責(zé)任的雙軌制政府會計體系研究.廈門大學(xué)博士論文2007
3、魏璐,論預(yù)算公開原則—以政府治道變革為視角,華中師范大學(xué)碩士論文
4、楊發(fā)勇瞿曲,試論公共財政與政府會計的關(guān)系,武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2005(1)
現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的財政審計和財政監(jiān)督，決定了我國財政經(jīng)濟的發(fā)展趨勢和取向。隨著財政監(jiān)督體系的逐步確立和基本完善，使我國的財政審計工作產(chǎn)生了巨大變化。
一、對財政監(jiān)督的理解
對財政監(jiān)督的理解存在著三種代表性的觀點：一種觀點是從經(jīng)濟運行全過程闡述財政監(jiān)督的含義，以孫家琪主編的《社會主義市場經(jīng)濟新概念辭典》提出的財政監(jiān)督的定義為代表，認為財政監(jiān)督指的是通過財政收支管理活動對有關(guān)經(jīng)濟活動和各項事業(yè)進行的檢查和督促。另一種觀點是從廣義的角度對財政監(jiān)督的含義進行歸納，以顧超濱主編《財政監(jiān)督概論》提出的財政監(jiān)督的定義為代表，認為財政監(jiān)督是指政府的財政管理部門以及政府的專門職能機構(gòu)對國家財政管理對象的財政收支與財務(wù)收支活動的合法性、真實性、有效性，依法實施的監(jiān)督檢查，調(diào)查處理與建議反映活動。還有一種觀點是從財政業(yè)務(wù)的角度來闡述財政監(jiān)督的含義，以李武好、韓精誠、劉紅藝著的《公共財政框架中的財政監(jiān)督》提出的財政監(jiān)督的定義為代表，認為財政監(jiān)督是專門監(jiān)督機構(gòu)尤其是財政部門及其專門監(jiān)督機構(gòu)為了提高財政性資金的使用效益，而依法對財政性資金運用的合法性與合規(guī)性進行檢查，處理與意見反饋的一種過程，是實現(xiàn)財政職能的一種重要手段。
二、對財政審計的理解
財政審計是指國家審計機關(guān)對中央和地方各級人民政府的財政收支活動及財政部門組織執(zhí)行財政預(yù)算的活動所進行的審計監(jiān)督。財政審計，又稱財政收支審計，是審計機關(guān)依照《憲法》和《審計法》對政府公共財政收支的真實性、合法性和效益性所實施的審計監(jiān)督。根據(jù)我國現(xiàn)行的財政管理體制和審計機關(guān)的組織體系，財政收支審計包括本級預(yù)算執(zhí)行審計、下級政府預(yù)算執(zhí)行和決算審計，以及其他財政收支審計。根據(jù)《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》的規(guī)定，中央預(yù)算執(zhí)行審計主要對財政部門具體組織中央預(yù)算執(zhí)行情況、國稅部門稅收征管情況、海關(guān)系統(tǒng)關(guān)稅及進口環(huán)節(jié)稅征管情況、金庫辦理預(yù)算資金收納和撥付情況、國務(wù)院各部門各直屬單位預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算外收支以及下級政府預(yù)算執(zhí)行和決算等七個方面進行審計監(jiān)督。隨著我國公共財政體制框架的建立和完善，財政審計逐步實現(xiàn)了三個重要轉(zhuǎn)變：一是由收支審計并重轉(zhuǎn)向以支出的管理和使用情況的真實性、合法性審計為主；二是由主要審計中央本級支出轉(zhuǎn)向中央本級與補助地方支出審計并重；三是財政審計范圍已由傳統(tǒng)的財政決算審計、專項資金審計、稅收和海關(guān)征管審計，擴展到預(yù)算執(zhí)行審計、部門決算審計、轉(zhuǎn)移支付審計、稅收和海關(guān)收入審計、政府采購審計、財政績效審計、社會保障審計等。逐步形成了“大財政審計”的概念。大財政審計是財政審計的擴展，也是財政審計的補充。
三、財政監(jiān)督中對財政審計的監(jiān)督
20世紀90年代上半期，中國對原有的財務(wù)會計制度進行了一整套重大改革。會計準則的重要作用不僅得到實踐工作者的支持，而且也得到了政府財政部門的認可。與此同時，中國又全面地推進了新稅制改革，稅收的剛性通過立法途徑得到了保證。新稅制規(guī)定，當(dāng)公司的財務(wù)會計制度與國家財經(jīng)規(guī)章制度存在不一致的地方時。稅收征管機關(guān)在征稅時，應(yīng)以國家財經(jīng)規(guī)章制度的規(guī)定為準。這一規(guī)定對于理順政府與企業(yè)的關(guān)系，規(guī)范政府與企業(yè)的行為。明確政府與企業(yè)的分配秩序有積極的作用。自實施財會制度和稅制改革以來，理論界圍繞稅收原則的剛性內(nèi)涵與會計準則的公允內(nèi)涵的聯(lián)系和區(qū)別進行了深入的討論。從歷史發(fā)展的趨勢和邏輯來看。稅收原則體系同會計準則體系是一致的，二者都應(yīng)體現(xiàn)社會資本和個人資本運行的客觀要求。但從某一特定的時期看，稅收原則體系與會計原則體系又是有區(qū)別的。首先，稅收原則由于階級性要求可能會做出某種強制規(guī)定，
但會計準則體系的階級性要求相對而言并不十分鮮明，審計的準則無疑應(yīng)是以各項公認的會計準則為基礎(chǔ)的，其實我國早已有注冊會計師與注冊審計師合一之實。其次。財政監(jiān)督有獨立存在的實體一財政資金言，財政實體還應(yīng)包括國有資本部分；而審計則沒有獨立存在的實體。財政管理的目的應(yīng)是加強財政管理、提高財政資金的運行效益；而審計則只是屬于方法論的范疇，審計的階級性并不突出，國家統(tǒng)治的代表——各級政府需要審計，對于微觀經(jīng)濟單位——公司、企業(yè)來說。加強內(nèi)部監(jiān)督管理、完善公司的內(nèi)部審計功能。也是它們管理的重要職能。再者，財政監(jiān)督包括人事監(jiān)督和財經(jīng)監(jiān)督兩方面內(nèi)容，而審計監(jiān)督只有財經(jīng)監(jiān)督之責(zé)，并無人事監(jiān)督之權(quán)。從法律角度看，一級或上級審計機關(guān)實施監(jiān)督所依據(jù)的法律準繩也只能是由立法部門或財政部門所制定的各項財經(jīng)法規(guī)。我國現(xiàn)行的一級審計機關(guān)對同級財政的審計也只能在預(yù)算法等法規(guī)所規(guī)定的范圍內(nèi)進行。當(dāng)然在這里也可能會有新的情況出現(xiàn)。從長期來看，稅收剛性原則不會脫離會計準則而孤立發(fā)展，稅收在它的立法時，會不斷地吸收會計準則演進過程中出現(xiàn)的新東西來充實自己、完善自己。簡言之，稅收剛性既是立法的要求，也會體現(xiàn)會計準則演進中的精華。由于審計監(jiān)督與財政監(jiān)督在我們今后的財政活動中將會出現(xiàn)更多的交叉，而且審計監(jiān)督也有由政府內(nèi)部監(jiān)督模式往人大的獨立審計模式過渡的趨勢。探索審計監(jiān)督和財政監(jiān)督各自的內(nèi)容、監(jiān)督范圍、監(jiān)督手段、監(jiān)督效率等也將會顯得日益重要。
四、完善財政審計監(jiān)督機制的必要性
黨的十七大提出要完善公共財政體系，在今后一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，我國財政改革與發(fā)展都要圍繞完善公共財政體系這個目標努力推進。從內(nèi)容上講，公共財政體系包括公共財政收入體系、公共財政支出體系、公共財政預(yù)算體系、公共財政政策體系、公共財政責(zé)權(quán)配置規(guī)則體系、公共財政制度體系、公共財政管理體系和公共財政監(jiān)督體系八個方面。財政部部長謝旭人在全國財政工作會議上表示，在2008年財稅改革穩(wěn)步，推進的基礎(chǔ)上，2009年將大力推進財稅制度改革。由此可見，將對我國財政審計產(chǎn)生了深刻影響，財政審計面臨著“五新”：一是面臨著新的財稅管理模式和管理內(nèi)容；二是面臨著要確定新的審計客體和審計對象；三是面臨著要運用新的審計手段，開展計算機輔助審計已經(jīng)刻不容緩；四是面臨著要確立新的審計的目標，更注重績效審計；五是面臨著要適應(yīng)新的審計環(huán)境，要實行陽光審計。由此可見，在公共財政制度重構(gòu)過程中，要解決制度缺陷，堵塞各方面的漏洞，不僅需要財政內(nèi)部的檢查監(jiān)督，更重要的還要借助于財政審計的作用。通過財政審計和財政監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題和提出建議，促進各項公共財政管理制度的完善。
參考文獻：
［1］魏長生,查勇.淺談績效審計中存在的問題及對策[j].現(xiàn)代審計與經(jīng)濟,2009,(5).
一、農(nóng)村稅費改革的背景、成果以及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響
在我國改革開放前期，農(nóng)民收人持續(xù)增加。按不變價格計算，1978-1984年，農(nóng)民人均純收人年均增長率達15.6%0}’}到1985年以后，農(nóng)民收人的增長速度急劇放慢。據(jù)國家統(tǒng)計局有關(guān)公報，“七五”時期(1986-1990年)，農(nóng)民人均純收人年均實際增長率為4.2%,“八五”時期為4.3%,“九五”時期為4.7%01989年農(nóng)民人均純收人竟出現(xiàn)負增長，為一1.6%oX27cr9a)影響農(nóng)民收人增長的因素很多，其中最受人們關(guān)注的莫過于農(nóng)民負擔(dān)過重。實際上，1980年代后期開始，農(nóng)民負擔(dān)逐步增加。1990年代，農(nóng)民負擔(dān)總體呈上升趨勢，基本在高位運行，農(nóng)民負擔(dān)年均增長幅度一般都超過同期農(nóng)民收人增長幅度。
1994年農(nóng)民負擔(dān)增長幅度更是高出農(nóng)民人均純收人增長幅度12.6個百分點。f31c}s}面對日益突出的農(nóng)民負擔(dān)問題，中央政府采取了不少嚴厲的減負措施，但是農(nóng)民負擔(dān)過重問題始終未能從根本上得到解決。
農(nóng)民負擔(dān)過重，極大地妨礙了農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟滑坡、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)村教育文化衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展緩慢、農(nóng)民生活困難、城鄉(xiāng)差別擴大等等令人擔(dān)憂的現(xiàn)象。
某些地方，一些農(nóng)民不堪重負，被迫背井離鄉(xiāng)，甚至出現(xiàn)自殺等讓人觸目驚心的事件。農(nóng)民負擔(dān)過重還嚴重影響了黨和政府在農(nóng)村群眾中的形象，引發(fā)了農(nóng)民對農(nóng)村基層政府的不滿情緒。農(nóng)民拒絕交納稅費、抵制政府工作、集體上訪等對抗屢有發(fā)生。很明顯，農(nóng)民負擔(dān)過重引起的種種問題已經(jīng)危及農(nóng)村的社會秩序和政治穩(wěn)定，一定程度上動搖了基層政府行政管理的基礎(chǔ)。在這種背景下，中央政府推出了以減輕農(nóng)民負擔(dān)為重要目的的農(nóng)村稅費改革舉措。
農(nóng)村稅費改革是我國農(nóng)村繼、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營之后的第三次重大改革。從2000年開始，農(nóng)村稅費改革試點由點到面，穩(wěn)步推進。2003年在總結(jié)經(jīng)驗、完善政策的基礎(chǔ)上，農(nóng)村稅費改革試點工作在全國全面推行。農(nóng)村稅費改革的基本內(nèi)容是“三取消、二調(diào)整、一改革”，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；改革村提留征收使用辦法等。2004年，農(nóng)村稅費改革進一步深化，取消了除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，進行減征、免征農(nóng)業(yè)稅試點，并將在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。4年多的農(nóng)村稅費改革取得了顯著成果。通過農(nóng)村稅費改革，用稅來代替向農(nóng)民征收的各種收費、集資和攤派，用稅法來規(guī)范農(nóng)村的分配關(guān)系，保障了廣大農(nóng)民的利益，規(guī)范了農(nóng)村稅費制度和分配行為，有利于現(xiàn)代公共財政體制的建立。大大減輕了農(nóng)民負擔(dān)，各地試點情況表明，農(nóng)民負擔(dān)減輕幅度一般都達到30％。明顯改善了政府與農(nóng)民的關(guān)系和農(nóng)村干群關(guān)系，促進了農(nóng)村上層建筑的調(diào)整和完善。
農(nóng)村稅費改革試點工作初步達到了“減負”、“規(guī)范”的目的，但是農(nóng)民負擔(dān)的減輕意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收人的減少，農(nóng)村稅費制度的規(guī)范意味著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取稅費行為的制約。這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)生了明顯的影響，一是擴大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機。農(nóng)村稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已經(jīng)存在較大缺口，當(dāng)時可以通過稅外收費、借債等途徑解決。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，從1996年到2000年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收人中，超過30％的收人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌、統(tǒng)籌資金。2000年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收人為1026．65億元，其中自籌、統(tǒng)籌資金達403．34億元，占39．29％。4農(nóng)村稅費改革，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費等行政事業(yè)性、政府性基金、集資和屠宰稅，又開始取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，降低農(nóng)業(yè)稅稅率。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收人中，稅收沒有太多增加，甚至逐漸減少，而原來可以納人鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人的統(tǒng)籌費等又被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人大大減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口迅速擴大。為了支持農(nóng)村稅費改革，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，中央財政和省財政增加了轉(zhuǎn)移支付金額。2001-2004年中央財政對試點地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付金額分別為33億元、245億元、305億元、396億元。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口仍然很大。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)償付能力大幅度下降。由于各種原因，全國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)背負沉重債務(wù)。財政部科研所課題組認為，如果采用中間值推斷，全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額不會低于6000億元；如果采用高值推斷，全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額應(yīng)突破10000億元。5湖南桃源縣4o個鄉(xiāng)鎮(zhèn)總計負債11．49億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債近2900萬元，最高的達10933萬元。農(nóng)村稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解債務(wù)的能力已經(jīng)不足。農(nóng)村稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)償付債務(wù)的能力大大降低，沉重的債務(wù)帶來的問題和矛盾更加尖銳。農(nóng)村稅費改革的方向無疑是正確的，但它客觀上加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力，使原本十分困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雪上加霜，難以為繼。
農(nóng)村稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層政府根本無力或難以滿足農(nóng)村龐大的公共需求，水利設(shè)施的建設(shè)和維護、農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生保健等問題突出。另一方面，財政危機影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會控制能力和行政管理活動，可能引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理危機。
二、農(nóng)村稅費改革的趨勢：財政體制創(chuàng)新
農(nóng)村稅費改革之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力增大和潛在的行政管理危機，使農(nóng)村稅費改革進人了一個兩難的境地。在目前的財政體制和行政管理體制下，要么繼續(xù)推進農(nóng)村稅費改革，減輕農(nóng)民的負擔(dān)，但嚴重制約鄉(xiāng)村正常運轉(zhuǎn)；要么讓鄉(xiāng)村正常運轉(zhuǎn)，犧牲農(nóng)村稅費改革，加重農(nóng)民負擔(dān)，讓改革走回頭路。I7事實上，已經(jīng)出現(xiàn)了轉(zhuǎn)移、加重農(nóng)民負擔(dān)的一些新動向。有些地方，亂收費由農(nóng)業(yè)稅費向行業(yè)稅費轉(zhuǎn)移，如對農(nóng)民建房收“空間占用稅”，巧立名目變相提高學(xué)雜費。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“強迫提供服務(wù)”，美其名目“有償服務(wù)”，如強令農(nóng)民購買質(zhì)次價高的果樹苗，通過代辦保險從中牟利。有些地方克扣農(nóng)民應(yīng)得的征地補償費、補助金等。諸如此類損害農(nóng)民利益，加重農(nóng)民負擔(dān)的現(xiàn)象，不禁令人擔(dān)心農(nóng)村稅費改革陷入“黃宗羲定理”。
農(nóng)村稅費改革的困境，究其緣由，首先是因為農(nóng)村稅費改革本身的局限。政府財政是財政收人和財政支出的統(tǒng)一，農(nóng)村稅費改革屬于財政收人方面的改革，規(guī)范的是政府、集體和農(nóng)民三者之間的分配關(guān)系。農(nóng)村稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人的數(shù)量、結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出沒有全面、系統(tǒng)的改革和調(diào)整。即就是在財政收人內(nèi)部，稅費改革也只是財政收人改革的部分內(nèi)容，也沒有改變我國長期存在的城鄉(xiāng)二元稅制和分配體制。農(nóng)村稅費改革的局限說明，要使農(nóng)村稅費改革走出困境，必須同時進行財政支出方面的改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，完善基層政府收人結(jié)構(gòu)。歸根到底，農(nóng)村稅費改革的趨勢必然是財政體制創(chuàng)新，建立現(xiàn)代公共財政體制。從這個意義上講，財政體制創(chuàng)新既是農(nóng)村稅費改革的邏輯要求，也是農(nóng)村稅費改革順利進行和成功的必要保證。
農(nóng)村稅費改革是財政體制創(chuàng)新的開端和有機組成部分。財政體制創(chuàng)新之所以必要，不僅僅是為了使農(nóng)村稅費改革走出困境，根本理由在于消除現(xiàn)有財政體制的弊端?，F(xiàn)行財政體制是1994年分稅制改革后形成的，本身是財政體制創(chuàng)新的成果。然而，隨著時間的推移，分稅制基礎(chǔ)上的財政體制顯現(xiàn)了新的問題。中央財政收人占全國財政總收人的比重大大提高，同中央財力集中度提高相一致，省級財政相對于市級財政，市級財政相對于縣級財政，縣級財政相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，財力集中度不斷提高。財力向上集中，而事權(quán)、財政支出責(zé)任并沒有發(fā)生同向變化，甚至反向下移?？h鄉(xiāng)財政收人功能、財力逐漸減弱，但財政支出功能日益增強?？h鄉(xiāng)政府在提供維持性和社會福利性公共物品方面承擔(dān)著更大的作用，在提供與基層民眾權(quán)利和生活息息相關(guān)的服務(wù)功能方面比任何層級政府發(fā)揮著更大的作用。L8這樣形成縣鄉(xiāng)政府(財政轉(zhuǎn)移支付之前)事權(quán)與財權(quán)、財政支出責(zé)任與財政收人功能的不對稱。按理，財政轉(zhuǎn)移支付可以縮小，乃至解決不同級政府間、不同地區(qū)間財政的不對稱。但是，由于財政轉(zhuǎn)移支付制度尚不夠完善，使地區(qū)間的財政差距、基層政府財政的不對稱難以有效解決。另外，上級政府可以通過上收財力和下放事權(quán)來轉(zhuǎn)嫁財政負擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于國家財政體系的末端，承受轉(zhuǎn)嫁的上級財政負擔(dān)，無法將自己的財政負擔(dān)在財政體系內(nèi)部轉(zhuǎn)嫁，通常的做法就是向農(nóng)民伸手，解決財政困難。通過分析，我們就不難理解農(nóng)村基層政府財政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，以至于農(nóng)民負擔(dān)過重的財政體制方面的原因了?，F(xiàn)行財政體制的弊病遠不止這些，但是已足以說明必須進行新的財政體制創(chuàng)新。
適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展要求，財政體制創(chuàng)新的內(nèi)容至少包含以下方面。
第一，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，建立現(xiàn)代公共財政體制。城鄉(xiāng)二元稅制以至于城鄉(xiāng)二元財政體制，使收人較低的農(nóng)民承擔(dān)了比收人較高的城市居民相對高的稅賦，而政府對農(nóng)村地區(qū)的投人卻明顯低于城市，是對農(nóng)民的歧視性待遇的重要表現(xiàn)。從2004年起，免征、減征，并將在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，使完全取消專門面向農(nóng)民征收的各種稅費呼之欲出。完全取消專門面向農(nóng)民征收的各種稅費之后，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，使農(nóng)民履行同其他納稅人一樣的義務(wù)；同時，財政支出制度進行相應(yīng)調(diào)整，使農(nóng)民享受同城市居民一樣的由國家財政負擔(dān)費用的公共產(chǎn)品。在稅制和財政支出制度城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，建立覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共財政體制，這是財政體制創(chuàng)新的核心。第二，合理界定各級政府的事權(quán)和財政支出責(zé)任。界定各級政府的事權(quán)和財政支出責(zé)任要遵循事權(quán)和財權(quán)、財政支出責(zé)任與財政收人功能相統(tǒng)一原則。如果把事權(quán)和財權(quán)、財政支出責(zé)任與財政收人功能相統(tǒng)一，理解為在實行財政轉(zhuǎn)移支付之后形成的各級政府的事權(quán)、責(zé)任與其總財力的基本匹配，_9那么政府的事權(quán)和財政支出責(zé)任的界定可以不拘泥于政府本級征收的收人的數(shù)量，而更多地考慮國家總財力、政府管理能力和公共產(chǎn)品的屬性、供給效率。以農(nóng)村義務(wù)教育為例，屬于全國性公共產(chǎn)品，應(yīng)由中央財政(按照一定時期義務(wù)教育發(fā)展的基本標準所需要的費用數(shù)額)通過向農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)移支付的方式負擔(dān)費用；而從效率看，發(fā)展義務(wù)教育的事權(quán)和責(zé)任適宜農(nóng)村基層政府承擔(dān)。第三，合理界定各級政府的財政收人。由于地區(qū)經(jīng)濟差距會長時期存在，應(yīng)適當(dāng)提高中央政府等上級政府財政收人在國家財政總收人中的比重。這對中央政府等上級政府統(tǒng)籌國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟差距，保證所有的基層政府給本地區(qū)居民供給最起碼的公共產(chǎn)品，是必須的和有利的。
基層政府的財政收人主要包括本級征收的收人，如稅收，以及上級財政轉(zhuǎn)移支付等。一般對于農(nóng)村基層政府尤其是欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村基層政府而言，上級財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)是最重要的收人來源之一。即使在一些發(fā)達國家，地方政府財政收人的30％～40％來源于上級政府的轉(zhuǎn)移支付，美國的學(xué)區(qū)財政收人近60％來源于上級政府的轉(zhuǎn)移支付。叫在明確劃分和完善各級政府財政收人和財政支出的基礎(chǔ)上，建立和完善符合國情的財政轉(zhuǎn)移支付制度。
三、財政體制創(chuàng)新對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的要求
從理論上說，政府對物質(zhì)基礎(chǔ)的需要規(guī)定了財政規(guī)模，而財政規(guī)模對政府的行政管理活動又具有制約作用。一方面，社會成員在社會生產(chǎn)、生活中的共同需要即社會公共需要從根本上決定了政府的職能范圍，政府依據(jù)履行行政職能的需要，組建行政機構(gòu)和配置行政人員。政府為實施行政職能和供給公共產(chǎn)品、維持行政機構(gòu)和行政人員的公務(wù)活動，所產(chǎn)生的對物質(zhì)基礎(chǔ)的需要，規(guī)定了財政支出的范圍和數(shù)量，進而提出了財政收入的數(shù)量要求。另一方面，財政具有反作用，財政為政府的運轉(zhuǎn)、高效的行政管理和公共產(chǎn)品的供給提供財力，財政收入的數(shù)量限定了行政組織和行政人員的規(guī)模，確定了政府所能供給的公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量的最大值。
財政與政府活動的關(guān)系說明，財政狀況的變化必定要求行遷，財政體制創(chuàng)新必然要求行政發(fā)展。使用行政發(fā)展概念，是要強調(diào)行政系統(tǒng)(政府)的調(diào)整、改革與完善要以整體功能優(yōu)化、行政效率提高為方向，以促進社會全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為目的。農(nóng)村稅費改革引發(fā)和為開端的，實際上正在平緩?fù)七M的財政體制創(chuàng)新，使公共財力的數(shù)量、公共財力在各級政府間的分配，以及各級政府財政支出責(zé)任的劃定等方面發(fā)生了新的變化。假如沒有政府變革的配合，財政體制創(chuàng)新避免不了夭折或半途而廢的可能。如同財政體制創(chuàng)新是農(nóng)村稅費改革的邏輯要求和必要保證，行政發(fā)展是財政體制創(chuàng)新的邏輯要求與必要保證。
一、農(nóng)村稅費改革的背景、成果以及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響
在我國改革開放前期，農(nóng)民收人持續(xù)增加。按不變價格計算，1978-1984年，農(nóng)民人均純收人年均增長率達15.6%0}’}到1985年以后，農(nóng)民收人的增長速度急劇放慢。據(jù)國家統(tǒng)計局有關(guān)公報，“七五”時期(1986-1990年)，農(nóng)民人均純收人年均實際增長率為4.2%,“八五”時期為4.3%,“九五”時期為4.7%01989年農(nóng)民人均純收人竟出現(xiàn)負增長，為一1.6%oX27cr9a)影響農(nóng)民收人增長的因素很多，其中最受人們關(guān)注的莫過于農(nóng)民負擔(dān)過重。實際上，1980年代后期開始，農(nóng)民負擔(dān)逐步增加。1990年代，農(nóng)民負擔(dān)總體呈上升趨勢，基本在高位運行，農(nóng)民負擔(dān)年均增長幅度一般都超過同期農(nóng)民收人增長幅度。
1994年農(nóng)民負擔(dān)增長幅度更是高出農(nóng)民人均純收人增長幅度12.6個百分點。f31c}s}面對日益突出的農(nóng)民負擔(dān)問題，中央政府采取了不少嚴厲的減負措施，但是農(nóng)民負擔(dān)過重問題始終未能從根本上得到解決。
農(nóng)民負擔(dān)過重，極大地妨礙了農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟滑坡、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)村教育文化衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展緩慢、農(nóng)民生活困難、城鄉(xiāng)差別擴大等等令人擔(dān)憂的現(xiàn)象。
某些地方，一些農(nóng)民不堪重負，被迫背井離鄉(xiāng)，甚至出現(xiàn)自殺等讓人觸目驚心的事件。農(nóng)民負擔(dān)過重還嚴重影響了黨和政府在農(nóng)村群眾中的形象，引發(fā)了農(nóng)民對農(nóng)村基層政府的不滿情緒。農(nóng)民拒絕交納稅費、抵制政府工作、集體上訪等對抗屢有發(fā)生。很明顯，農(nóng)民負擔(dān)過重引起的種種問題已經(jīng)危及農(nóng)村的社會秩序和政治穩(wěn)定，一定程度上動搖了基層政府行政管理的基礎(chǔ)。在這種背景下，中央政府推出了以減輕農(nóng)民負擔(dān)為重要目的的農(nóng)村稅費改革舉措。
農(nóng)村稅費改革是我國農(nóng)村繼、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營之后的第三次重大改革。從2000年開始，農(nóng)村稅費改革試點由點到面，穩(wěn)步推進。2003年在總結(jié)經(jīng)驗、完善政策的基礎(chǔ)上，農(nóng)村稅費改革試點工作在全國全面推行。農(nóng)村稅費改革的基本內(nèi)容是“三取消、二調(diào)整、一改革”，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；改革村提留征收使用辦法等。2004年，農(nóng)村稅費改革進一步深化，取消了除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，進行減征、免征農(nóng)業(yè)稅試點，并將在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。4年多的農(nóng)村稅費改革取得了顯著成果。通過農(nóng)村稅費改革，用稅來代替向農(nóng)民征收的各種收費、集資和攤派，用稅法來規(guī)范農(nóng)村的分配關(guān)系，保障了廣大農(nóng)民的利益，規(guī)范了農(nóng)村稅費制度和分配行為，有利于現(xiàn)代公共財政體制的建立。大大減輕了農(nóng)民負擔(dān)，各地試點情況表明，農(nóng)民負擔(dān)減輕幅度一般都達到30％。明顯改善了政府與農(nóng)民的關(guān)系和農(nóng)村干群關(guān)系，促進了農(nóng)村上層建筑的調(diào)整和完善。
農(nóng)村稅費改革試點工作初步達到了“減負”、“規(guī)范”的目的，但是農(nóng)民負擔(dān)的減輕意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收人的減少，農(nóng)村稅費制度的規(guī)范意味著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取稅費行為的制約。這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)生了明顯的影響，一是擴大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機。農(nóng)村稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已經(jīng)存在較大缺口，當(dāng)時可以通過稅外收費、借債等途徑解決。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，從1996年到2000年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收人中，超過30％的收人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌、統(tǒng)籌資金。2000年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收人為1026．65億元，其中自籌、統(tǒng)籌資金達403．34億元，占39．29％。4農(nóng)村稅費改革，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費等行政事業(yè)性、政府性基金、集資和屠宰稅，又開始取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，降低農(nóng)業(yè)稅稅率。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收人中，稅收沒有太多增加，甚至逐漸減少，而原來可以納人鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人的統(tǒng)籌費等又被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人大大減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口迅速擴大。為了支持農(nóng)村稅費改革，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，中央財政和省財政增加了轉(zhuǎn)移支付金額。2001-2004年中央財政對試點地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付金額分別為33億元、245億元、305億元、396億元。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口仍然很大。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)償付能力大幅度下降。由于各種原因，全國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)背負沉重債務(wù)。財政部科研所課題組認為，如果采用中間值推斷，全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額不會低于6000億元；如果采用高值推斷，全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額應(yīng)突破10000億元。5湖南桃源縣4o個鄉(xiāng)鎮(zhèn)總計負債11．49億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債近2900萬元，最高的達10933萬元。農(nóng)村稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解債務(wù)的能力已經(jīng)不足。農(nóng)村稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)償付債務(wù)的能力大大降低，沉重的債務(wù)帶來的問題和矛盾更加尖銳。農(nóng)村稅費改革的方向無疑是正確的，但它客觀上加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力，使原本十分困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雪上加霜，難以為繼。
農(nóng)村稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層政府根本無力或難以滿足農(nóng)村龐大的公共需求，水利設(shè)施的建設(shè)和維護、農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生保健等問題突出。另一方面，財政危機影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會控制能力和行政管理活動，可能引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理危機。
二、農(nóng)村稅費改革的趨勢：財政體制創(chuàng)新
農(nóng)村稅費改革之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力增大和潛在的行政管理危機，使農(nóng)村稅費改革進人了一個兩難的境地。在目前的財政體制和行政管理體制下，要么繼續(xù)推進農(nóng)村稅費改革，減輕農(nóng)民的負擔(dān)，但嚴重制約鄉(xiāng)村正常運轉(zhuǎn)；要么讓鄉(xiāng)村正常運轉(zhuǎn)，犧牲農(nóng)村稅費改革，加重農(nóng)民負擔(dān)，讓改革走回頭路。I7事實上，已經(jīng)出現(xiàn)了轉(zhuǎn)移、加重農(nóng)民負擔(dān)的一些新動向。有些地方，亂收費由農(nóng)業(yè)稅費向行業(yè)稅費轉(zhuǎn)移，如對農(nóng)民建房收“空間占用稅”，巧立名目變相提高學(xué)雜費。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“強迫提供服務(wù)”，美其名目“有償服務(wù)”，如強令農(nóng)民購買質(zhì)次價高的果樹苗，通過代辦保險從中牟利。有些地方克扣農(nóng)民應(yīng)得的征地補償費、補助金等。諸如此類損害農(nóng)民利益，加重農(nóng)民負擔(dān)的現(xiàn)象，不禁令人擔(dān)心農(nóng)村稅費改革陷入“黃宗羲定理”。
農(nóng)村稅費改革的困境，究其緣由，首先是因為農(nóng)村稅費改革本身的局限。政府財政是財政收人和財政支出的統(tǒng)一，農(nóng)村稅費改革屬于財政收人方面的改革，規(guī)范的是政府、集體和農(nóng)民三者之間的分配關(guān)系。農(nóng)村稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人的數(shù)量、結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出沒有全面、系統(tǒng)的改革和調(diào)整。即就是在財政收人內(nèi)部，稅費改革也只是財政收人改革的部分內(nèi)容，也沒有改變我國長期存在的城鄉(xiāng)二元稅制和分配體制。農(nóng)村稅費改革的局限說明，要使農(nóng)村稅費改革走出困境，必須同時進行財政支出方面的改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，完善基層政府收人結(jié)構(gòu)。歸根到底，農(nóng)村稅費改革的趨勢必然是財政體制創(chuàng)新，建立現(xiàn)代公共財政體制。從這個意義上講，財政體制創(chuàng)新既是農(nóng)村稅費改革的邏輯要求，也是農(nóng)村稅費改革順利進行和成功的必要保證。
農(nóng)村稅費改革是財政體制創(chuàng)新的開端和有機組成部分。財政體制創(chuàng)新之所以必要，不僅僅是為了使農(nóng)村稅費改革走出困境，根本理由在于消除現(xiàn)有財政體制的弊端?，F(xiàn)行財政體制是1994年分稅制改革后形成的，本身是財政體制創(chuàng)新的成果。然而，隨著時間的推移，分稅制基礎(chǔ)上的財政體制顯現(xiàn)了新的問題。中央財政收人占全國財政總收人的比重大大提高，同中央財力集中度提高相一致，省級財政相對于市級財政，市級財政相對于縣級財政，縣級財政相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，財力集中度不斷提高。財力向上集中，而事權(quán)、財政支出責(zé)任并沒有發(fā)生同向變化，甚至反向下移?？h鄉(xiāng)財政收人功能、財力逐漸減弱，但財政支出功能日益增強?？h鄉(xiāng)政府在提供維持性和社會福利性公共物品方面承擔(dān)著更大的作用，在提供與基層民眾權(quán)利和生活息息相關(guān)的服務(wù)功能方面比任何層級政府發(fā)揮著更大的作用。L8這樣形成縣鄉(xiāng)政府(財政轉(zhuǎn)移支付之前)事權(quán)與財權(quán)、財政支出責(zé)任與財政收人功能的不對稱。按理，財政轉(zhuǎn)移支付可以縮小，乃至解決不同級政府間、不同地區(qū)間財政的不對稱。但是，由于財政轉(zhuǎn)移支付制度尚不夠完善，使地區(qū)間的財政差距、基層政府財政的不對稱難以有效解決。另外，上級政府可以通過上收財力和下放事權(quán)來轉(zhuǎn)嫁財政負擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于國家財政體系的末端，承受轉(zhuǎn)嫁的上級財政負擔(dān)，無法將自己的財政負擔(dān)在財政體系內(nèi)部轉(zhuǎn)嫁，通常的做法就是向農(nóng)民伸手，解決財政困難。通過分析，我們就不難理解農(nóng)村基層政府財政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，以至于農(nóng)民負擔(dān)過重的財政體制方面的原因了?，F(xiàn)行財政體制的弊病遠不止這些，但是已足以說明必須進行新的財政體制創(chuàng)新。適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展要求，財政體制創(chuàng)新的內(nèi)容至少包含以下方面。
第一，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，建立現(xiàn)代公共財政體制。城鄉(xiāng)二元稅制以至于城鄉(xiāng)二元財政體制，使收人較低的農(nóng)民承擔(dān)了比收人較高的城市居民相對高的稅賦，而政府對農(nóng)村地區(qū)的投人卻明顯低于城市，是對農(nóng)民的歧視性待遇的重要表現(xiàn)。從2004年起，免征、減征，并將在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，使完全取消專門面向農(nóng)民征收的各種稅費呼之欲出。完全取消專門面向農(nóng)民征收的各種稅費之后，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，使農(nóng)民履行同其他納稅人一樣的義務(wù)；同時，財政支出制度進行相應(yīng)調(diào)整，使農(nóng)民享受同城市居民一樣的由國家財政負擔(dān)費用的公共產(chǎn)品。在稅制和財政支出制度城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，建立覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共財政體制，這是財政體制創(chuàng)新的核心。第二，合理界定各級政府的事權(quán)和財政支出責(zé)任。界定各級政府的事權(quán)和財政支出責(zé)任要遵循事權(quán)和財權(quán)、財政支出責(zé)任與財政收人功能相統(tǒng)一原則。如果把事權(quán)和財權(quán)、財政支出責(zé)任與財政收人功能相統(tǒng)一，理解為在實行財政轉(zhuǎn)移支付之后形成的各級政府的事權(quán)、責(zé)任與其總財力的基本匹配，_9那么政府的事權(quán)和財政支出責(zé)任的界定可以不拘泥于政府本級征收的收人的數(shù)量，而更多地考慮國家總財力、政府管理能力和公共產(chǎn)品的屬性、供給效率。以農(nóng)村義務(wù)教育為例，屬于全國性公共產(chǎn)品，應(yīng)由中央財政(按照一定時期義務(wù)教育發(fā)展的基本標準所需要的費用數(shù)額)通過向農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)移支付的方式負擔(dān)費用；而從效率看，發(fā)展義務(wù)教育的事權(quán)和責(zé)任適宜農(nóng)村基層政府承擔(dān)。第三，合理界定各級政府的財政收人。由于地區(qū)經(jīng)濟差距會長時期存在，應(yīng)適當(dāng)提高中央政府等上級政府財政收人在國家財政總收人中的比重。這對中央政府等上級政府統(tǒng)籌國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟差距，保證所有的基層政府給本地區(qū)居民供給最起碼的公共產(chǎn)品，是必須的和有利的。
基層政府的財政收人主要包括本級征收的收人，如稅收，以及上級財政轉(zhuǎn)移支付等。一般對于農(nóng)村基層政府尤其是欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村基層政府而言，上級財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)是最重要的收人來源之一。即使在一些發(fā)達國家，地方政府財政收人的30％～40％來源于上級政府的轉(zhuǎn)移支付，美國的學(xué)區(qū)財政收人近60％來源于上級政府的轉(zhuǎn)移支付。叫在明確劃分和完善各級政府財政收人和財政支出的基礎(chǔ)上，建立和完善符合國情的財政轉(zhuǎn)移支付制度。
三、財政體制創(chuàng)新對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的要求
從理論上說，政府對物質(zhì)基礎(chǔ)的需要規(guī)定了財政規(guī)模，而財政規(guī)模對政府的行政管理活動又具有制約作用。一方面，社會成員在社會生產(chǎn)、生活中的共同需要即社會公共需要從根本上決定了政府的職能范圍，政府依據(jù)履行行政職能的需要，組建行政機構(gòu)和配置行政人員。政府為實施行政職能和供給公共產(chǎn)品、維持行政機構(gòu)和行政人員的公務(wù)活動，所產(chǎn)生的對物質(zhì)基礎(chǔ)的需要，規(guī)定了財政支出的范圍和數(shù)量，進而提出了財政收入的數(shù)量要求。另一方面，財政具有反作用，財政為政府的運轉(zhuǎn)、高效的行政管理和公共產(chǎn)品的供給提供財力，財政收入的數(shù)量限定了行政組織和行政人員的規(guī)模，確定了政府所能供給的公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量的最大值。
財政與政府活動的關(guān)系說明，財政狀況的變化必定要求行遷，財政體制創(chuàng)新必然要求行政發(fā)展。使用行政發(fā)展概念，是要強調(diào)行政系統(tǒng)(政府)的調(diào)整、改革與完善要以整體功能優(yōu)化、行政效率提高為方向，以促進社會全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為目的。農(nóng)村稅費改革引發(fā)和為開端的，實際上正在平緩?fù)七M的財政體制創(chuàng)新，使公共財力的數(shù)量、公共財力在各級政府間的分配，以及各級政府財政支出責(zé)任的劃定等方面發(fā)生了新的變化。假如沒有政府變革的配合，財政體制創(chuàng)新避免不了夭折或半途而廢的可能。如同財政體制創(chuàng)新是農(nóng)村稅費改革的邏輯要求和必要保證，行政發(fā)展是財政體制創(chuàng)新的邏輯要求與必要保證。
