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一、引言
環(huán)保專項資金是指除行政事業(yè)經(jīng)費以外由各級環(huán)境保護部門會同各級財政等有關(guān)部門安排的專門用于環(huán)境保護的專項資金。按資金來源和管理渠道，中央財政環(huán)境支出資金可以分為中央預(yù)算內(nèi)基建投資、中央財政環(huán)境保護專項資金和財政部每年安排給環(huán)境保護部的部門預(yù)算，環(huán)保專項資金主要用于飲用水源地防治、環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)、新技術(shù)新工藝示范、新農(nóng)村小康環(huán)保項目以及電廠脫硫技術(shù)改造等工程上，主要分配方式有項目申報法、因素分配法和中央統(tǒng)籌法。2003年，《排污費征收使用管理條例》指出，對排污費中的10%設(shè)立中央環(huán)保專項資金，用于環(huán)境污染治理和防治?！笆晃濉逼陂g，財政環(huán)境保護專項資金總額達到 746.33億元，占中央財政環(huán)境保護支出（約 1 666.53 億元）的 45%，切實用于環(huán)境保護的相關(guān)問題，這對環(huán)境的改善、人民福利的提升有很大的作用。然而在2004年，財政環(huán)保專項資金僅設(shè)立中央環(huán)境保護專項資金和中央自然保護區(qū)專項資金兩項。中央環(huán)境保護專項資金集中全國排污費的 10%，用于污染防治的實施?！笆晃濉逼陂g，隨著國家對環(huán)境保護高度重視，2007年設(shè)立了中央財政主要污染物減排專項資金、三河三湖及松花江流域水污染防治專項資金和城鎮(zhèn)污水處理配套管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)“以獎代補”專項資金，僅就滇池治理投入的專項資金，自1993年治理滇池起，至今已投入超過600億元，預(yù)計從2008年到2020年，滇池治理投入資金將突破1 000億元；2008年開始設(shè)立中央農(nóng)村環(huán)保專項資金、2010 年開始設(shè)立重金屬污染防治專項資金。2004 年財政專項資金總量為 3.2億元左右，2010 年各主要專項資金總額已達到 240億元左右（其中城鎮(zhèn)污水處理配套管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)以獎代補專項資金 110 億元）（孫寧、宋玲玲、程亮，2014）。可見，國家對環(huán)保專項資金投入數(shù)額越來越大，這也對環(huán)保專項資金的分配和監(jiān)管提出了很大的挑戰(zhàn)。
環(huán)保專項資金取之于民，更應(yīng)該用之于民。要建設(shè)服務(wù)型政府、改善政府的服務(wù)水平和質(zhì)量，就必須對如此龐大的資金數(shù)額進行合理有效的監(jiān)督，以使環(huán)保專項資金做到科學、有效、及時和公正的分配，真正用到環(huán)境污染問題嚴重、環(huán)境污染防治設(shè)施項目、執(zhí)法能力建設(shè)和民生重點關(guān)注的問題上，促進環(huán)保專項資金使用效率和管理水平的提高，改善環(huán)境質(zhì)量，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。
二、環(huán)保專項資金合理有效分配的重要意義
自環(huán)保專項資金成立之日起，國家就在積極探索環(huán)保專項資金科學有效的管理方式方法，力圖使環(huán)保專項資金用到實處，提高財政資金的使用效率和對社會經(jīng)濟發(fā)展的促進作用。近年來，環(huán)保專項資金在水污染整治、空氣污染防治、噪音污染防治、土地資源的合理保護與有效開發(fā)、森林資源的合理利用、城市和農(nóng)村垃圾污染的處理等環(huán)境保護方面發(fā)揮了積極的作用，環(huán)保專項資金真正地履行了國家公共服務(wù)的職責，有效地促進了“環(huán)境代價小、經(jīng)濟效益好、可持續(xù)的環(huán)保新道路”的建設(shè)，加快了資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的實現(xiàn)。
（一）是促進國家宏觀環(huán)境政策實施、符合國家戰(zhàn)略規(guī)劃的有效途徑
國家環(huán)境保護的基本國策和相關(guān)的法律法規(guī)是實施環(huán)境保護工作的總依據(jù)，“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃是各級財政部和環(huán)保部門共同開展環(huán)境保護工作的總方針。環(huán)保專項資金有效的分配是實施相關(guān)環(huán)保規(guī)劃、實現(xiàn)環(huán)境保護目標的手段和過程；按照國家方針政策和宏觀調(diào)控政策，遵循成本效益的原則籌集和合理有效的分配環(huán)保專項資金，支持國家環(huán)境污染防治政策和戰(zhàn)略目標；按照地方經(jīng)濟的發(fā)展情況，做到有限度的政策傾斜；支持國家重點支持的環(huán)境產(chǎn)業(yè)政策和影響人們健康的重大環(huán)境問題的治理和防治，促進國家環(huán)境保護目標的實現(xiàn)。
（二）是建設(shè)高效廉潔政府、促進政府職能有效實現(xiàn)的現(xiàn)實需求
隨著社會的進步和發(fā)展，社會大眾的民主意識逐漸加強，人民賦予政府支配、使用、監(jiān)管環(huán)保專項資金權(quán)利，政府就應(yīng)該認真負責地履行確保環(huán)保專項資金合理有效分配、科學的使用和有效的監(jiān)督的責任；受托責任觀有效地制約著政府職責履行必須符合人民的意志，必須做好有益于人民的事。建設(shè)廉潔政府是現(xiàn)代化民主社會的基本特征，做廉潔政府，就應(yīng)該切實關(guān)注民生重點問題，把人民賦予的權(quán)利抓好，更要用好，切實有效地履行國家環(huán)境保護的相關(guān)政策，切實做到環(huán)保專項資金合理有效的分配，切實將財政資金用到實處，將環(huán)保專項資金用到民生重點關(guān)注問題、環(huán)境污染嚴重問題的治理、環(huán)境資源合理開發(fā)有效利用等問題上，真正發(fā)揮環(huán)保專項資金的作用，做到環(huán)保專項資金取之于民，用之于民。
（三）是有效利用有限資源、切實維護人民利益的根本需要
政府受人民之托，用人民的錢，理所當然應(yīng)為人民辦實事、辦有益于人民群眾利益的事。環(huán)境資源是有限的，社會經(jīng)濟財富也是有限的，政府負有將最少經(jīng)濟資源以最經(jīng)濟、有效、科學的方式進行管理，以最大的效益實現(xiàn)環(huán)保專項資金最小的投入，進行科學的分配和使用，最大化的實現(xiàn)環(huán)境保護的戰(zhàn)略目標。政府部門應(yīng)有效地將環(huán)保專項資金用于自然生態(tài)保護項目，重點支持農(nóng)村環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、土壤環(huán)境治理等項目；同時，重點關(guān)注資金分配中社會差異的問題，兼顧各階層、各領(lǐng)域、各地區(qū)的差異性，樹立科學發(fā)展的觀點，向污染嚴重的農(nóng)村和城市環(huán)境治理傾斜，重點關(guān)注環(huán)境污染和環(huán)境保護問題，對經(jīng)濟效益差的城市和地區(qū)多補貼，對經(jīng)濟效益好的地區(qū)鼓勵拿出部分資金支持周邊地區(qū)環(huán)境保護相關(guān)設(shè)施、監(jiān)管能力和執(zhí)法能力建設(shè)；確保惠民政策切實落到實處，確保環(huán)保專項資金的分配規(guī)范、有效，切實保護人民權(quán)益，建設(shè)清正廉潔、為人民服務(wù)的政府。
三、環(huán)保專項資金分配存在的主要問題
環(huán)保專項資金分配作為“規(guī)劃-投資-資金分配-項目實施-績效管理”的總體財政投資管理體系中的重要環(huán)節(jié)，環(huán)保專項資金是否做到科學、合理、有效的分配，直接關(guān)系到后續(xù)的項目實施和績效管理工作的有效開展。國家也在積極探索環(huán)保專項資金分配方式，從“十一五”期間的項目申報法、因素分配法和中央統(tǒng)籌法等較為單一的分配方式向“以獎代補”“以獎促治”和“定向支持”等多種分配方式轉(zhuǎn)變，有效地促進了資金分配的科學合理性，發(fā)揮了財政資金對環(huán)境污染治理和保護的積極作用。然而，環(huán)保專項資金分配過程中仍然存在著很多問題，具體表現(xiàn)在環(huán)保專項資金分配過程中的及時性、有效性、科學性和公平性等方面。
（一）環(huán)保專項資金分配缺乏及時性，制約項目實施進程和效果的實現(xiàn)
按理說，環(huán)保專項資金應(yīng)該在計劃下達時隨計劃撥付，對相關(guān)項目給予資金支持，然而在實際工作中，常常由于環(huán)保專項資金來源的財政撥款、預(yù)算外資金和其他資金并沒有按計劃到位，或資金到位率低，導(dǎo)致環(huán)保專項資金不能按計劃的時間撥付，影響了項目的實施。具體表現(xiàn)在：一是項目資金分配審批程序復(fù)雜，撥付時間滯后直接影響到項目的實施進程。二是環(huán)保專項資金遭層層截留或被挪作他用，導(dǎo)致項目資金來源不足，有的單位不得不自籌資金，制約了項目實施進程和效果的實現(xiàn)。
（二）環(huán)保專項資金分配缺乏有效性，沒有最大發(fā)揮專項資金的使用效率
環(huán)保專項資金是國家重點撥付用于環(huán)境保護與治理的財政資金，應(yīng)該以最小的支出實現(xiàn)最大的產(chǎn)出效能，提高資金分配的有效性；環(huán)保專項資金應(yīng)該分配到有利于提高社會效益、人民福利和環(huán)境保護等重點領(lǐng)域，提高環(huán)保專項資金分配的效果性。在有效性方面，環(huán)保專項資金分配主要存在以下問題：一是資金分配數(shù)量與實際需求差距大，分配數(shù)額不足。如在2008年至2010年黃河流域水污染防治與水資源保護專項資金的審查中，發(fā)現(xiàn)甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南6個省區(qū)的45項水土保持項目資金總?cè)笨?.77億元，占規(guī)劃工程總投資5.04億元的54.96%，其中有1.91億元是地方配套資金，占資金總?cè)笨诘?8.95%，影響了水土流失治理任務(wù)的完成。資金撥付不足，資金供應(yīng)鏈中斷，導(dǎo)致項目中斷，甚至項目的取消，許多項目無法實施，發(fā)揮不出環(huán)保專項資金的效益。二是資金撥款到位較遲，資金多次撥付，導(dǎo)致項目施工進程緩慢。很多中央撥款項目，應(yīng)在年初撥付到位，結(jié)果年末才下達；有的項目本年撥付，下年才到位；有些項目申請資金一次下?lián)埽霞壊块T分成幾次才撥付到申請單位。這種撥款支付方式增加了很多的中間環(huán)節(jié)，造成了不必要的人力、物力、財力的浪費與損失。撥款不及時，也導(dǎo)致了項目進程緩慢，影響項目及時竣工驗收。三是項目安排過多，資金分散。有些部門為了多上幾個項目，多做幾個環(huán)保工程，對環(huán)保項目審批不嚴密，只要是項目都分配資金，只注重公平性而沒有集中主要的資金辦大事，資金過于分散，降低了環(huán)保專項資金的使用效率和效果。
（三）環(huán)保專項資金分配缺乏科學合理性，影響資金的分配效果
環(huán)保專項資金的分配應(yīng)該堅持科學的觀點，要堅持以效益為最終出發(fā)點，科學地確定分配的重點區(qū)域，做到?jīng)Q策的科學性。目前存在的問題主要表現(xiàn)在：一是資金分配結(jié)構(gòu)不合理。環(huán)保專項資金在安排上應(yīng)該向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)傾斜，向環(huán)境污染重點領(lǐng)域傾斜，向資金需求量大的重點項目傾斜。然而，在資金分配的過程當中，有的審核部門不審查項目申請，沒有根據(jù)縣、區(qū)、市的經(jīng)濟發(fā)展情況，按照實際情況科學合理地制定資金分配計劃，一味地追求分配的平均，忽視了分配的效率性，導(dǎo)致資金分配效率不高，沒有發(fā)揮出財政資金應(yīng)有的作用。比如在農(nóng)村飲水安全工程資金分配上，資金分配計劃不夠科學，有些地方簡單按照飲水不安全人口數(shù)量或者行政區(qū)域平均分配資金，未能區(qū)分輕重緩急，突出重點，因地制宜，導(dǎo)致部分資金投入與工程實際需要不完全相符。有些地方實施的諸如“連片供水”等地方性工作計劃與國家下達的年度計劃未有效銜接，導(dǎo)致工程建設(shè)進度快慢不一，影響了農(nóng)村飲水安全工作階段性目標的實現(xiàn)。二是職能交叉，多方資金來源，多頭下?lián)苜Y金。環(huán)保專項資金多由環(huán)保部門直接分配，直接下?lián)埽灿胁糠值膶ｍ椯Y金由財政部直接下?lián)艿街鞴懿块T，這種交叉的資金分配體系使得同一個項目存在向環(huán)保部門申請資金的同時，主管部門又再次就該項目向環(huán)保部門申請。如在2010年，浙江省新都熱電有限公司桐鄉(xiāng)垃圾焚燒項目、浙江省嘉興市市區(qū)（中環(huán)路內(nèi)）污水收集管網(wǎng)項目、重慶市永川區(qū)一環(huán)路污水干管工程項目、重慶市石柱土家族自治縣城南片區(qū)污水管網(wǎng)項目、深圳市福永污水處理廠配套污水干管工程等5個項目單位重復(fù)申報中央污水垃圾處理資金3 946.15萬元，占審計抽查中央專項資金的0.41%。而相關(guān)部門審計不嚴，是環(huán)保專項資金重復(fù)下?lián)艿闹饕?。三是資金超范圍申報，虛報項目、虛領(lǐng)資金。有的項目不符合政策的規(guī)定，不符合環(huán)保專項資金的申請條件，但為分得環(huán)保專項資金這塊“大蛋糕”，很多企業(yè)違規(guī)虛報項目，弄虛作假，以各種名目進行項目申報，由于監(jiān)管手段不到位，導(dǎo)致分配出去的專項資金并沒有用在實際需要的項目上。
四、有效的解決環(huán)保專項資金分配過程中出現(xiàn)問題的建議
環(huán)保專項資金分配的科學、合理、有效，直接影響到專項資金績效的發(fā)揮，影響環(huán)境污染治理的效果與人民福祉的提高，為此，本文提出如下建議。
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 17. 022
［中圖分類號］ F812.2 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1673 - 0194（2012）17- 0038- 02
1 我國財政資金管理中存在的問題
目前，我國正處于財政改革過渡時期，在財政管理工作中存在著諸多問題，主要表現(xiàn)在以下方面。
1.1 監(jiān)管過程中的問題
自分稅制改革之后，為了能夠?qū)⒇斦绯鲂?yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)均等化，轉(zhuǎn)移支付制度逐漸產(chǎn)生，成為我國財政體制中的一個修正機制。但是就目前來講，我國的轉(zhuǎn)移支付制度以及投資管理制度并不完善，從現(xiàn)狀來看，轉(zhuǎn)移支付制度更像是一種應(yīng)急機制，而且還出現(xiàn)了一些和分稅制相違背的問題。一般性的轉(zhuǎn)移支付是為公平公共服務(wù)提供保證的，相對來講比較規(guī)范、透明，但是專項性轉(zhuǎn)移支付卻缺少相關(guān)的法制規(guī)定與約束，且立項以領(lǐng)導(dǎo)決策作為依據(jù)，項目與投資的分配并不透明。因此，從這個角度來講，我國目前財政資金管理中的問題主要為：①預(yù)算的公開透明性較差；②資金分配的公平公正性較差；③管理制度的規(guī)范性較差。由于這些問題，導(dǎo)致我國教育、衛(wèi)生等需要用錢的地方無法得到充足的資金，整體財政資金使用效率低下。
1.2 資金分配組織中的問題
目前，我國財政資金的分配組織與協(xié)調(diào)的力度不足。由于財政發(fā)展資金多為分口管理和分配，較難進行整合使用，這樣的分散決策機制，必然會導(dǎo)致我國財政資金的分散分配。在財政分配組織中比較突出的問題為專項資金的問題，一般專項資金多是由多頭進行分散式管理，例如科技三項費用、農(nóng)業(yè)資金等，都是由兩個或兩個以上的部門進行共同管理，而這些同類性質(zhì)的專項資金分散在不同管理部門中的情況，必然會導(dǎo)致財政資金無法統(tǒng)籌使用。另外，我國尚無財政資金使用效益的考核和評價機制，在資金使用時，并沒有突出保障基本的公共性追求、最大經(jīng)濟社會效益的追求等，使用納稅人資金的觀念和責任感并不強烈，且在事后對一些資金使用失誤等情況也沒有責任追究的相關(guān)制度，這必然會造成我國財政資金的監(jiān)管不足。
1.3 財政支出制度中的問題
近幾年來，隨著我國經(jīng)濟的不斷增長，我國財政支出的增長速度超過了國家財力的增長速度，導(dǎo)致收支矛盾凸現(xiàn)出來。究其原因，主要為我國財政支出的管理制度改革無法適應(yīng)我國整體財政制度的改革。例如財政職能的作用無法適應(yīng)我國市場經(jīng)濟的要求，財政支出既存在著缺位的情況，又存在著越位的情況，總體的財政支出結(jié)構(gòu)不夠合理；再如我國的預(yù)算管理改革進程十分緩慢，許多方法都不夠科學，并且缺乏約束力和嚴肅性；另外，我國財政支出的效益較低，存在許多浪費的現(xiàn)象；我國的理財思想和思路無法適應(yīng)當前經(jīng)濟社會的發(fā)展要求和變化形勢。
1.4 監(jiān)督檢查工作中的問題
雖然我國財政監(jiān)督工作較以前來講，已經(jīng)有了明顯的提高，但是仍然存在著一些不足，例如財政監(jiān)督和管理工作出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象；沒有對各個財政監(jiān)督主體之間的關(guān)系進行理順；現(xiàn)行的財政監(jiān)督方式和手段十分落后；財政監(jiān)督隊伍的建設(shè)無法滿足實際需求；沒有良好的財政監(jiān)督執(zhí)法內(nèi)外部環(huán)境等。
2 加強我國財政資金監(jiān)管的建議
我國目前對財政資金的監(jiān)管較以前已經(jīng)有了一定的提升，但是仍然存在一些不足，本文認為，可以通過以下方式來逐步加強我國財政資金的監(jiān)管。
2.1 加強財政項目資金管理
加強我國的財政資金監(jiān)管是一項比較復(fù)雜的工作，因此不能一蹴而就，要有順序、有層次地進行。通過加強各個項目的財政資金管理工作，能夠保障每筆項目資金都能夠用到實處，從而實現(xiàn)對整體財政資金的監(jiān)管。加強財政項目資金管理，可以通過建立專門的項目資金管理小組來實現(xiàn)，讓企業(yè)中使用項目資金的部門負責人擔任小組組長，讓企業(yè)的財務(wù)人員、管理人員等擔任小組組員，共同實現(xiàn)對項目資金的管理。
2.2 完善監(jiān)管制度
我國財政資金監(jiān)管工作中存在問題的根源，便是我國資金監(jiān)管制度、體系的不健全，導(dǎo)致許多資金在下發(fā)之后，便無人過問，讓一些不法分子有了可乘之機。因此，要建立健全資金監(jiān)管規(guī)章制度，讓監(jiān)管制度能夠落實到資金使用的每一個環(huán)節(jié)中。例如企業(yè)內(nèi)部可以制定相關(guān)的制度和辦法，如《行政事業(yè)單位公務(wù)接待管理辦法》、《規(guī)范公務(wù)員津貼補貼方案》、《規(guī)范行政事業(yè)單位會議管理》等。通過完善財政資金的監(jiān)管制度，能夠讓企業(yè)內(nèi)部各項資金活動有據(jù)可依，例如在財政資金使用時，能夠嚴格按照各項制度來進行，資金的使用用途、使用效果、使用效益等都要通過書面報告的方式提交到企業(yè)內(nèi)部財務(wù)人員和管理人員手中。另外，要建立財政資金使用監(jiān)督機制，讓財務(wù)人員能夠?qū)崟r對資金使用情況進行追蹤監(jiān)督和控制。
2.3 推行公開制度
要逐步建立財政管理事項的公開制度，保證科學、民主、依法理財，要對財政管理中涉及群眾切身利益的問題、宏觀政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題、財政資金使用之后帶來的效益問題等進行公開，并要虛心聽取群眾的意見，經(jīng)過專業(yè)分析論證之后，有針對性進行調(diào)整和修改，讓財政政務(wù)工作與人民群眾的意愿相符，不斷完善財政資金監(jiān)管的工作內(nèi)容、方法、機制等，真正實現(xiàn)民主、科學的理財，樹立良好的形象，贏得群眾的口碑，為企業(yè)和群眾辦實事，促發(fā)展，構(gòu)和諧。另外，要注重各項制度的落實，提升服務(wù)的質(zhì)量，建立并健全財政規(guī)范體系，規(guī)范服務(wù)的行為，在保證提高服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)之上，加強財政監(jiān)督管理力度。相關(guān)單位要提高服務(wù)意識，規(guī)范業(yè)務(wù)管理流程，營造良好的行業(yè)風氣，明確責任，建立起相應(yīng)的規(guī)章制度，不斷完善自身服務(wù)質(zhì)量。另外，要建立健全財政政務(wù)公開監(jiān)督機制，將財政政務(wù)公開工作納入黨風廉政建設(shè)責任制度和年度考核制度中，與各個機關(guān)的作風建設(shè)以及測評活動相結(jié)合，形成長效的檢查監(jiān)督機制。
2.4 完善協(xié)調(diào)機制
由于資金的分配管理涉及部門較多，因此需要高規(guī)格的機構(gòu)對此進行組織和協(xié)調(diào)，防止多頭安排和腐敗等情況的發(fā)生，為財政資金的整合提供保證。具體可以通過以下措施實現(xiàn)：①建立健全資金分配組織協(xié)調(diào)機制，讓主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭與相關(guān)部門共同組建領(lǐng)導(dǎo)小組，對一些需要整合資金的工程或是項目，召開會議進行集體討論，組織并協(xié)調(diào)好相關(guān)工作；②明確資金整合的目標及范圍，要圍繞目前發(fā)展中的重點項目進行整合，統(tǒng)一進行項目計劃以及分配方案的編制，讓資金能夠發(fā)揮綜合效益；③有側(cè)重、有針對性地對資金進行整合，例如地方的安排和中央的補助、跨部門的資金等。
2.5 深化制度改革
要按照公共財政中的各項要求，實現(xiàn)我國財政發(fā)展目標，將科學發(fā)展觀作為指導(dǎo)思想，轉(zhuǎn)變理財觀念，強化財政管理手段，深化制度改革，提高資金的使用效益，推進財政資金管理的可持續(xù)發(fā)展。首先，要推進政府收支分類的改革進程；其次，要深化預(yù)算管理制度的改革；再次，要深化國庫集中支付制度的改革；另外，要深化政府采購制度的改革；除此之外，要推進公用支出的改革，推進績效評價工作的實施。
2.6 健全監(jiān)督保障機制
樹立財政監(jiān)督的意識，通過對目前財政監(jiān)督工作進行客觀的分析，建立起正確的財政監(jiān)督意識。通過對財政內(nèi)部的監(jiān)督檢查機制進行完善，能夠健全制度，規(guī)范管理，防微杜漸，堵塞漏洞，保障資金安全，同時也是反腐倡廉的重要手段之一。嚴格按照國家財政部的要求，各地區(qū)的財政部門要將內(nèi)部監(jiān)督檢查作為重點工作，將業(yè)務(wù)部門作為主要對象，將下屬單位作為次要對象，健全監(jiān)督保障機制。
綜上所述，筆者對目前我國財政資金管理工作中存在的問題進行分析，針對如何加強我國財政資金監(jiān)管提出相關(guān)建議。
主要參考文獻
［1］王秀芝．人大對政府預(yù)算監(jiān)督的五大問題［J］．財政監(jiān)督，2009（7）.
一、財政支農(nóng)資金績效管理的特點
財政支農(nóng)資金績效管理是財政對農(nóng)業(yè)各項支出資金效果的一種客觀評價，也是財政支出原則在支農(nóng)資金問題上的具體體現(xiàn)。加強財政支農(nóng)資金績效管理的目的，就是財政支援農(nóng)業(yè)的每一分錢都最大限度地發(fā)揮出效益。有效率的財政支農(nóng)支出不僅可以建立起與市場相適應(yīng)的高效農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，為財政支出項目的選擇或相關(guān)決策提供基本依據(jù)，從而促進財政支農(nóng)資金效益最大化。
二、財政支農(nóng)資金的績效管理現(xiàn)狀
（一）支農(nóng)資金績效管理的內(nèi)容
財政支農(nóng)資金績效管理的內(nèi)容大致可包括四個方面。一是績效目標的設(shè)定情況。通過項目的實施，達到的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益等可持續(xù)發(fā)展的目標愿景。二是資金投入和使用情況。主要是對各級政府資金投入、分配有無科學依據(jù)，使用是否合規(guī)、合理，使用過程中有無違規(guī)現(xiàn)象，資金使用的安全性等情況進行考核評價。三是為實現(xiàn)績效目標制定的制度，采取的措施?？己讼嚓P(guān)財務(wù)、業(yè)務(wù)制度是否完善，項目可行性實施的依據(jù)、有無不按要求和審核流程隨意改變申報、批復(fù)的地方，為實現(xiàn)目標采取了哪些保障措施。四是績效目標實現(xiàn)的程度及效果。績效管理最初目標的實現(xiàn)，及達到預(yù)期的經(jīng)濟性、效率性、效果性，這是績效管理實施的前提條件。通過近幾年對財政支農(nóng)資金績效考評，發(fā)現(xiàn)地方財政支農(nóng)資金管理中存在一些問題。
（二）支農(nóng)資金績效管理的方法
以績效管理為抓手，將績效管理的內(nèi)容和方法融入財政支農(nóng)項目資金的立項、實施、完成各個環(huán)節(jié)中，形成事前績效評估、事中績效監(jiān)督、事后績效評價的績效管理系統(tǒng)。著重關(guān)注支農(nóng)資金使用的事前和事中，防止財政資金的流失浪費。建立績效管理制度，首先財政支農(nóng)資金項目建設(shè)單位按要求進行認真全面的自評工作，總結(jié)經(jīng)驗和教訓，形成項目績效自評評價報告。財政和農(nóng)口主管部門，成立由第三方機構(gòu)或?qū)＜医M成的項目績效管理小組，通過查詢資料、實地查看、專家評價等方式，對項目建設(shè)單位的自評報告進行審查和考核評價形成考核管理報告。
（三）支農(nóng)資金績效管理的效果
通過績效管理，可以全面總結(jié)評價財政支農(nóng)資金決策、實施、運行情況，規(guī)范財政支農(nóng)資金管理行為，提高財政支農(nóng)資金使用效益和投資管理水平。對績效管理結(jié)果差的，核減或不予安排資金；績效管理結(jié)果好的，重點安排或給予傾斜扶持；建立實施項目“問效制”和“問責制”，改變“重分配、輕監(jiān)督、輕績效”現(xiàn)狀，嚴格控制沒有績效或低績效的財政支出。對績效管理中發(fā)現(xiàn)的問題督促整改，對不整改或整改不到位的，應(yīng)調(diào)減預(yù)算，力求達到財政支農(nóng)資金使用的預(yù)期效果，提高社會效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟效益，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善。
三、當前地方財政支農(nóng)資金存在問題
通過近幾年對財政支農(nóng)資金績效管理，發(fā)現(xiàn)地方財政支農(nóng)資金管理中普遍存在一些問題。（1）投入支農(nóng)資金分散，達不到預(yù)期效果。財政在分配支農(nóng)資金時，往往采取平均分配資金的方式，而不是按照實際需要的層面去分配資金，資金使用上產(chǎn)生了“撒胡椒面”的現(xiàn)象，影響了資金的使用效果。比如抗旱資金，上級分配資金幾十萬元，采取平均分配的方式，十幾個鎮(zhèn)街區(qū)，大鎮(zhèn)3萬4萬，小鎮(zhèn)1萬2萬，達不到集中財力辦大事的效果。（2）資金安排不科學。地方財政就是吃飯財政，收入剛剛能夠達到保工資?；拘姓\轉(zhuǎn)的財力。有些支農(nóng)專項資金，要求地方配套資金比例過大，超過當?shù)卣斄Τ惺苣芰Α＿€有的項目規(guī)定上級資金只能用于項目實施，不能用于辦公費支出。業(yè)務(wù)主管部門辦公費有限，多出來的這部分支出如項目下鄉(xiāng)車輛加油、誤餐補助、雇傭人工費等辦公費沒有支出途徑，勢必會造成虛開發(fā)票等變象列支違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。（3）立項缺乏科學認證。有些項目在立項時缺少實地考察和科學認證，審批把關(guān)不嚴，致使有的項目確定的范圍不很合理，隨意性大，項目安排與實際情況脫節(jié)，造成資金浪費。例如小型農(nóng)田水利工程項目建設(shè)中，“大水漫灌”式的露天U型渠道，就不適合干旱地區(qū)使用。建設(shè)的初衷可能是，上游水庫開閘，水流會自然流淌澆灌農(nóng)田，省時省力給農(nóng)民給提供方便。可實際情況是多年干旱，上游水庫空庫現(xiàn)象嚴重，“大水漫灌”式澆灌方式，根本無法實現(xiàn)，由于立項時缺少實地考察，致使項目建成后處于荒廢狀態(tài)，造成資金浪費。
四、地方財政支農(nóng)資金績效管理建議意見
（1）建立健全財政支農(nóng)項目立項制度。對有關(guān)財政支農(nóng)專項資金扶持項目，要組織專家對項目可行性報告進行可行性分析、論證，防止重復(fù)建設(shè)和無用的“爛攤子”工程，確保項目科學性、合理性、適度性，并堅持誰評審誰負責的原則，對項目的社會效益和經(jīng)濟效益進行分析審查，嚴把支農(nóng)項目的立項關(guān)。（2）建立財政支農(nóng)資金分配機制。為確保資金分配的公正、合理、合規(guī)，提升財政資金的科學化、規(guī)范化，提高資金的使用效益，要建立管理規(guī)范、運行有序的財政支農(nóng)資金分配制度。分配資金應(yīng)按照總體規(guī)劃，突出財政扶持的意向，堅持財政支農(nóng)資金使用效益高的優(yōu)先扶持，低效益或無效益的減少扶持或不扶持。要本著輕重緩急、扶持重點、效率優(yōu)先、相對集中的原則，確定支持順序。（3）建立財政支農(nóng)資金績效管理制度。建立完善財政支農(nóng)資金考核評價、內(nèi)部責任、績效審查制度?？冃Ч芾淼膬?nèi)容包含項目建設(shè)管理考評、資金使用管理考評、項目實施和效益目標考評三方面。項目建設(shè)管理考評應(yīng)包括項目組織申報、篩選立項、實施管理，監(jiān)督項目全過程規(guī)范化、程序化建設(shè)方面。財務(wù)考評方面應(yīng)包括立項階段的項目預(yù)算，項目實施過程中資金使用情況，資金撥付方式方法，項目完成后竣工結(jié)算報告等內(nèi)容，確保資金運行專款專用，防止財政資金的浪費與流失。項目實施和效益目標考評應(yīng)包括預(yù)期項目的完成情況，完成質(zhì)量、及時性和項目完成后產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益及農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善情況。
五、結(jié)語
當前在財政支農(nóng)資金的投入規(guī)模不斷加大的情況下，財政支農(nóng)資金的績效管理顯得尤其重要。目前地方財政支農(nóng)資金績效管理中存在著立項、資金分配、資金運用等方面的問題，針對這些問題提出了對財政支農(nóng)專項扶持項目，組織專家進行可行性分析、論證，防止建設(shè)無用工程，嚴把支農(nóng)項目的立項關(guān)；資金分配方面堅持扶持重點、效率優(yōu)先、相對集中的原則；并不斷完善支農(nóng)資金管理制度的分配機制、立項制度、績效管理制度等相關(guān)制度加大管理力度，不斷創(chuàng)新管理模式，從而促進財政支農(nóng)資金效益最大化。
參考文獻
一、結(jié)存資金較大的主要原因
（一）事業(yè)單位管理體制不順，財政監(jiān)管難度較大
在結(jié)存資金構(gòu)成中，絕大多數(shù)為事業(yè)單位的各類基金，而基金構(gòu)成的合理性取決于其收支活動是否真實與合法，更取決于事業(yè)單位的管理方式。
就目前管理體制來看，一是絕大多數(shù)事業(yè)單位從屬于行政部門，財政財務(wù)收支活動的監(jiān)管依賴于主管部門，加之事業(yè)單位多、分布散、資金規(guī)模不一，財政等外部監(jiān)管鞭長莫及。二是基于從屬關(guān)系，事業(yè)單位與行政部門間的收支活動有其內(nèi)在聯(lián)系，有些主管部門為了部門利益，將應(yīng)上繳財政或應(yīng)在本部門核算的預(yù)算外及其他財政收入在下屬單位核算，造成收入不實，加大了基金分配基數(shù)。三是事業(yè)單位收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化且來源復(fù)雜。近年來，隨著經(jīng)濟體制改革的深入，全額或差額事業(yè)單位，除上級撥入、執(zhí)收所得等財政收入外，不同程度的存在著國有資產(chǎn)出租或其他經(jīng)營性收入，對此，財政不易掌握，控制更難。
（二）相關(guān)政策與制度存在缺陷
1、基金分配制度不盡合理。事業(yè)基金和福利基金是事業(yè)單位收支相抵后的結(jié)余分配。其收入來源包括財政撥款、預(yù)算外資金以及其他資金。就預(yù)算外資金而言，法規(guī)明確規(guī)定其不得用于個人福利支出，但根據(jù)基金分配制度，此類資金結(jié)余參與分配，其結(jié)果不僅擴大基金規(guī)模，且改變資金使用性質(zhì)，影響法規(guī)執(zhí)行的嚴肅性，并造成財政性資金支出向個人傾斜。
2、預(yù)算外資金支出管理政策滯后。多年來，預(yù)算外資金支出所采取的“專戶存儲”并編入單位部門預(yù)算的管理政策，是為了加強預(yù)算外資金收入管理，有效調(diào)動部門積極性，緩解部門經(jīng)費不足所提出來的。隨著預(yù)算外資金的增加以及收入管理的不斷規(guī)范，特別是部門預(yù)算改革提出了加大綜合預(yù)算管理的要求，這種實為部門所有的預(yù)算外資金支出管理模式已顯滯后與不適，其不僅給財政資金統(tǒng)籌管理與使用帶來不利，也為部門結(jié)存資金提供了空間。
（三）預(yù)算管理改革仍有空間
1、零基預(yù)算未完全到位。預(yù)算編制多采取“上年基數(shù)加增長”的方法，雖發(fā)揮了財政總量控制的優(yōu)勢，但實際操作中，為滿足“財政控制數(shù)”和部門爭取資金的要求，一些部門拿資金找項目，高標準編制預(yù)算，造成執(zhí)行與預(yù)算脫節(jié)，部分項目未實施或相互調(diào)劑、寬打窄用產(chǎn)生差額，導(dǎo)致結(jié)余。部門預(yù)算改革雖然提出了以零基預(yù)算為基礎(chǔ)，逐步實行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌的綜合預(yù)算要求，但因多年慣性以及零基預(yù)算需做大量的核實確認工作，財政力量無從保證，實際仍延續(xù)了傳統(tǒng)方法。
2、預(yù)算統(tǒng)籌作用不明顯。按照要求各部門收支及以前年度的結(jié)余或基金，應(yīng)在預(yù)算編制中給予全面的體現(xiàn)，但部分單位的收入等未全部納入預(yù)算，致使部門結(jié)存資金只增不減。另外，用基金彌補事業(yè)經(jīng)費雖列入預(yù)算編制項目，但基本上未落實。
3、專項資金管理有待完善。首先，上級補助資金對口下?lián)?，不通過下級財政，對其收支余情況財政無從掌握；又因部分切塊資金預(yù)算編制較粗，項目具體使用單位以及所需資金未能在編制中詳盡體現(xiàn)，財政監(jiān)督難以到位，同時給有資金分配權(quán)的部門留有調(diào)劑資金的空間，應(yīng)撥不撥或少撥資金，形成資金在部門滯留。其次，政策因素形成結(jié)余。如，根據(jù)相關(guān)政策，各地區(qū)增設(shè)高新技術(shù)企業(yè)融資擔保專項資金，但由于資金風險，加之缺少合適項目，多數(shù)未用，在管理部門滯留。上述情況有客觀原因，但也要管理措施不到位，致使資金在部門積淀。另外，專項結(jié)余應(yīng)交不交現(xiàn)象時有發(fā)生。
二、規(guī)范結(jié)存資金從微觀和宏觀兩個層面著手
（一）健全制度，規(guī)范資金管理
首先，預(yù)算管理要求應(yīng)納入綜合預(yù)算統(tǒng)籌安排的資金、基金，在編制部門預(yù)算時優(yōu)先考慮結(jié)存資金，逐步消化，同時加大綜合統(tǒng)籌力度，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展，切實將部門結(jié)存資金用實用好。
其次，建立健全相關(guān)制度，規(guī)范監(jiān)管行為。一是明確結(jié)存資金管理原則，規(guī)定結(jié)存資金的范圍、控制標準、使用方向、統(tǒng)籌比例，加強對結(jié)存資金的真實性、合規(guī)性、完整性的監(jiān)管；對政策性和多渠道取得并長期閑置的結(jié)余，制定過渡性管理原則，納入部門預(yù)算。二是完善基金分配制度，規(guī)范事業(yè)單位基金管理與監(jiān)督。三是以收支并重為原則，研究預(yù)算外資金綜合統(tǒng)籌管理辦法，在不影響部門和單位積極性的同時，研究探討以綜合統(tǒng)籌為原則，以保障事業(yè)發(fā)展為目的，試行按比例編入部門預(yù)算的管理模式，并逐步向預(yù)算內(nèi)資金管理過渡。四是完善財務(wù)核算監(jiān)督制度，實行問責制，明確違規(guī)操作責任和檢查責任，提高財務(wù)核算水平。
（二）深化改革，提高資金效益
1、完善部門預(yù)算，強化預(yù)算編制、執(zhí)行和決算。一是逐步落實和推進零基預(yù)算，加大綜合預(yù)算力度，提高預(yù)算編制的科學性。預(yù)算單位應(yīng)加強年度預(yù)算收支計劃的論證，預(yù)算編制力求準確、細化，財政部門深入調(diào)查，重點加強專項預(yù)算編制的真實性、合理性的審核，增強預(yù)算的嚴肅性、準確性和科學性；對于切塊資金由主管部門提出分配方案，納入單位部門預(yù)算，財政統(tǒng)一撥款。二是采取預(yù)算執(zhí)行季報、實地檢查、重點項目跟蹤等形式，加強對部門或單位預(yù)算資金使用情況的跟蹤與檢查，嚴格資金撥付程序，在確保預(yù)算資金到位的前提下，避免或減少資金在部門滯留的可能。三是加強對決算環(huán)節(jié)的審核，逐步建立健全決算審簽制度，確保決算信息的真實、可靠。
這次學習實踐活動對我*今后五年發(fā)展的核心，建設(shè)富裕文明開放和諧的**十分重要，對我們從事扶貧開發(fā)工作的人來講尤為重要。因為貧困的社會不可能和諧，很多社會不和諧的因素因貧困而發(fā)生；貧困的家庭不可能文明。文明是進步的標志，貧困的家庭發(fā)展是緩慢的，離文明的要求差距較遠；貧困的困想不可能創(chuàng)新，創(chuàng)新是改革的需要，時代的要求，一個思想貧困的人是不可能走上發(fā)展的快車道。開展學習實踐活動活動，結(jié)合自己的思想和工作實際，談三點認識和看法：
一、通過討論和學習，提高扶貧的素質(zhì)和能力
提高扶貧素質(zhì)要做到：“四個明確”：一是明確扶貧理念，解決用什么思想指導(dǎo)扶貧開發(fā)工作；二是明確扶貧方向，解決扶貧工作的對象問題；三是明確扶貧工作的內(nèi)容，解決做什么的問題；四是明確扶貧工作方法，解決怎么樣做的問題和如何出成績的問題。提高扶貧能力，這與黨的十七大報告提出的“提高扶貧開發(fā)工作的水平”相符合，提高扶貧的能力，主要是提高三個方面的能力：1、提高把握扶貧政策的能力，對扶貧政策上認識不能偏差、理解上不能偏頗、執(zhí)行上不能偏離；2、提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，一是“統(tǒng)”、“統(tǒng)籌”考慮。統(tǒng)籌規(guī)劃是推動扶貧開發(fā)工作的根本，只有抓住這個根本，就可以改變扶貧工作單打獨斗的被動局面；二是“調(diào)”。積極主動協(xié)調(diào)上下之間、部門之間的各種關(guān)系是做好扶貧開發(fā)工作的基礎(chǔ)，只有抓住了這個基礎(chǔ)，我們工作就可以從被動變主動，從狹窄走向廣闊；3、提高項目和資金管理的能力。項目和資金管理，是檢驗扶貧開發(fā)工作的尺度和標準。主要是通過完善一些制度和辦法，來規(guī)范項目實施和資金投向，取得扶貧開發(fā)的顯著成效。
二、通過討論和學習，轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新扶貧資金管理的方式
目前，省級財政扶貧資金分配方法主要采取因素法。目標任務(wù)和定額標準分配法、項目擇優(yōu)分配法等（舉例說明整村推進、安居工程、項目貼息貸款）。省級財政資金扶持方式主要補助、補貼、貼息、以獎代補、獎補結(jié)合等多種靈活多樣的方式。通過討論和學習，應(yīng)積極探索財政扶貧資金管理的方式。一是要建立高層推動的資金管理組織協(xié)調(diào)機制。二是托展平臺、統(tǒng)籌規(guī)劃，以規(guī)劃為依據(jù)，以項目為紐帶，把性質(zhì)相近、目標相同、用途相形的相關(guān)資金，統(tǒng)一編制項目計劃和資金分配方案，統(tǒng)一組織項目實施、統(tǒng)一組織績效評價，充貧發(fā)揮資金的綜合效益。三是積極探索“村民互助”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，深化扶貧到戶貸款貼息政策，拉動扶貧貸款的投入，提高扶貧效果。
我匯報演講的題目是：“****”
這次學習實踐活動對我*今后五年發(fā)展的核心，建設(shè)富裕文明開放和諧的**十分重要，對我們從事扶貧開發(fā)工作的人來講尤為重要。因為貧困的社會不可能和諧，很多社會不和諧的因素因貧困而發(fā)生；貧困的家庭不可能文明。文明是進步的標志，貧困的家庭發(fā)展是緩慢的，離文明的要求差距較遠；貧困的困想不可能創(chuàng)新，創(chuàng)新是改革的需要，時代的要求，一個思想貧困的人是不可能走上發(fā)展的快車道。開展學習實踐活動活動，結(jié)合自己的思想和工作實際，談三點認識和看法：
一、通過討論和學習，提高扶貧的素質(zhì)和能力
提高扶貧素質(zhì)要做到：“四個明確”：一是明確扶貧理念，解決用什么思想指導(dǎo)扶貧開發(fā)工作；二是明確扶貧方向，解決扶貧工作的對象問題；三是明確扶貧工作的內(nèi)容，解決做什么的問題；四是明確扶貧工作方法，解決怎么樣做的問題和如何出成績的問題。提高扶貧能力，這與黨的十七大報告提出的“提高扶貧開發(fā)工作的水平”相符合，提高扶貧的能力，主要是提高三個方面的能力：1、提高把握扶貧政策的能力，對扶貧政策上認識不能偏差、理解上不能偏頗、執(zhí)行上不能偏離；2、提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，一是“統(tǒng)”、“統(tǒng)籌”考慮。統(tǒng)籌規(guī)劃是推動扶貧開發(fā)工作的根本，只有抓住這個根本，就可以改變扶貧工作單打獨斗的被動局面；二是“調(diào)”。積極主動協(xié)調(diào)上下之間、部門之間的各種關(guān)系是做好扶貧開發(fā)工作的基礎(chǔ)，只有抓住了這個基礎(chǔ)，我們工作就可以從被動變主動，從狹窄走向廣闊；3、提高項目和資金管理的能力。項目和資金管理，是檢驗扶貧開發(fā)工作的尺度和標準。主要是通過完善一些制度和辦法，來規(guī)范項目實施和資金投向，取得扶貧開發(fā)的顯著成效。
二、通過討論和學習，轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新扶貧資金管理的方式
目前，省級財政扶貧資金分配方法主要采取因素法。目標任務(wù)和定額標準分配法、項目擇優(yōu)分配法等（舉例說明整村推進、安居工程、項目貼息貸款）。省級財政資金扶持方式主要補助、補貼、貼息、以獎代補、獎補結(jié)合等多種靈活多樣的方式。通過討論和學習，應(yīng)積極探索財政扶貧資金管理的方式。一是要建立高層推動的資金管理組織協(xié)調(diào)機制。二是托展平臺、統(tǒng)籌規(guī)劃，以規(guī)劃為依據(jù)，以項目為紐帶，把性質(zhì)相近、目標相同、用途相形的相關(guān)資金，統(tǒng)一編制項目計劃和資金分配方案，統(tǒng)一組織項目實施、統(tǒng)一組織績效評價，充貧發(fā)揮資金的綜合效益。三是積極探索“村民互助”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，深化扶貧到戶貸款貼息政策，拉動扶貧貸款的投入，提高扶貧效果。
受托經(jīng)濟責任理論認為，隨著人類社會發(fā)展，財產(chǎn)所有權(quán)與財產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)的分離，客觀上導(dǎo)致了財產(chǎn)委托者對財產(chǎn)受托者進行經(jīng)濟監(jiān)督的需要，這就直接導(dǎo)致了績效評價的產(chǎn)生。為履行受托責任，就要求相應(yīng)的評價體系對高校所掌管的經(jīng)濟資源及教育投入和產(chǎn)出的結(jié)果進行確認、計量、評價和報告，以如實反映高校履行受托職責和實現(xiàn)其教育職能的情況。高等教育績效評價包含兩方面的含義，一是能夠反映和控制高校作為受托經(jīng)濟主體在受托責任上的具體履行過程，二是反映高校受托經(jīng)濟責任履行的最終結(jié)果。兩者相輔相成缺一不可。
目前，我國高等教育財政支出以規(guī)模而不是以效益為基本目標取向，政府部門的著重點在于每年教育財政經(jīng)費的增長量和增長速度；在教育財政資金分配方面，一定程度上是通過財政部門與經(jīng)費申請學校之間的“討價還價”來進行的。這樣做，一方面難以避免經(jīng)驗決策、關(guān)系決策的色彩，難以保障財政資金分配的科學性和合理性；另一方面在客觀上造成了許多部門和地區(qū)高校年復(fù)一年地進行教育資金爭奪戰(zhàn)，而對教育投資責任和教育支出績效不夠重視。另外許多高校在申請教育經(jīng)費時很大程度上存在著不顧國家財力可能性，盲目制定發(fā)展計劃的傾向，盡最大可能性向財政申請經(jīng)費，財政給多少花多少。許多高校在財政資金使用過程中也存在不計成本、不講效益等問題。這種在教育財政資金撥付和使用上的權(quán)責脫節(jié)、責任不明等問題的存在，導(dǎo)致了有限財政資金比較嚴重的浪費。由以上問題可以看出，我國高等教育財政支出的績效狀況不能不令人擔憂，這些問題的存在要求我們必須對高等教育支出進行績效評價。
20世紀80年代以來，西方國家從政府支出績效評價實踐中總結(jié)出了“3E”原則，即經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所謂經(jīng)濟性（Economy），是指在財政支出管理中建立有效的支出決策機制和支出優(yōu)先安排機制，克服財政支出活動中嚴重浪費和分配苦樂不均的問題；所謂效率性（Efficiency），是政府及民眾對財政支出在項目決策機制、實施進度、經(jīng)濟效益和社會效益等方面要求的具體體現(xiàn)；所謂有效性（Effectiveness），是財政支出所取得的最終成果的具體體現(xiàn)，需要結(jié)合當前效益與長遠效益來衡量。高等教育財政支出作為公共支出的重要組成部分，這些原則也同樣適應(yīng)高等教育財政支出績效的評價工作。鑒于目前我國高等教育財政資金使用過程中，由于資金使用單位對支出績效認識模糊或者缺乏認識，導(dǎo)致高等教育支出在某些支出項目中忽視最終的目標和效果而單純追求支出的經(jīng)濟節(jié)約；或不顧效果單純追求效率而造成浪費；或追求所謂“效果”而不顧財政資源情況，最終影響綜合效果等。因此，要對財政高等教育資金使用狀況進行科學、客觀的績效評價，就不能片面地、孤立地分析其中的某一個要素，而要從經(jīng)濟性、效率性和有效性三要素進行綜合考察、分析，從而達到綜合評價的目的。
二、高等教育財政支出績效評價存在的問題
我國高等教育財政支出績效評價工作尚處于起步階段，還未建立完善的績效評價體系。由于高等教育財政支出績效評價的激勵和約束機制尚未建立，高等教育財政性資金的使用效益缺乏應(yīng)有的考核、監(jiān)督和評價，加上財經(jīng)領(lǐng)域存在著“重改革，輕管理”、“重分配，輕監(jiān)督”等一些不正?，F(xiàn)象，導(dǎo)致高等教育財政資金困難與損失浪費并存，高等教育財政支出效益低下等。目前我國在高等教育財政支出的績效評價上存在的問題大致有以下四個方面。
（一）未形成合理的高等教育財政支出講效益的制度環(huán)境，績效評價缺少應(yīng)有的法律和制度保障。我國財政支出績效評價制度建設(shè)和改革雖然取得了一定進展，但目前我國高等教育財支出績效評價法制建設(shè)卻近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財支出績效評價工作的深入開展和整體成效。從目前我國高等教育財政支出績效評價的具體情況來看，制訂績效評價體系及評價標準，制定績效評價的有關(guān)政策、制度、辦法，組織、協(xié)調(diào)績效評價工作開展，建立相應(yīng)的報告制度和評價結(jié)果監(jiān)督制度等都需要政府相關(guān)部門制定一系列的制度或政策才能有效開展。從國外高等教育財政支出績效評價工作的發(fā)展實際來看，這項工作要取得實效必須得到立法的支持，而且要制度化、經(jīng)?；?。
（二）未形成有效的高等教育財政支出講效益的監(jiān)督機制。目前高等教育財政支出監(jiān)督制度改革雖然取得了一定進展，如一些地方開始在高校實行國庫集中支付制度，但仍然存在著一些問題。首先在對高等教育財政支出審查的內(nèi)容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟性、效率性和有效性的評價；其次對高等教育財政支出審查的目標仍僅限于鑒證形式，只是審查高等教育財政支出管理上存在的問題，而未轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)管理中存在問題并找出原因，提出政策建議，從而提高教育財政支出使用效益和支出效率；另外對高等教育財政支出審查的方式仍是提供審計式的鑒證形式和財務(wù)報告的事后審查，未能形成事前確定目標、事中監(jiān)督和事后評價的方式。
（三）許多高校對高等教育投資責任和支出績效不夠重視，未能將績效評價納入高校預(yù)算執(zhí)行和管理的整個過程中。高等教育財政支出預(yù)算的編制、執(zhí)行和績效評價沒有形成一個系統(tǒng)的整體?？冃ьA(yù)算管理要求以成果為導(dǎo)向，將追求最大績效作為預(yù)算管理的根本目標，將實現(xiàn)既定績效目標作為預(yù)算管理的根本要求，將財政資源配置的最終成果作為衡量管理活動的根本標準，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各項管理活動中。但目前許多高校在預(yù)算資金的分配上只是著眼于把錢花出去而忽視了預(yù)算資金能夠取得的績效，更沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投入項目，在教育投資責任上也沒有形成一定的監(jiān)督和追究機制。（四）未建立科學、規(guī)范、合理的高等教育財政支出績效評價體系。高等教育財政支出績效評價工作是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目前在我國尚處于起步階段，還沒有形成一套完整的、科學的、規(guī)范和合理的評價體系。我國的高等教育財政支出績效評價體系建設(shè)主要存在以下幾個問題，首先是如何對高等教育財政支出進行科學分類。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大學本科教育支出、高職教育支出，也有校園建設(shè)和改造項目、教師工資、學生補助、科研支出，還有人員開支、公用支出等等，同一類支出中的不同項目具也有很大差異，這給高等教育財政支出進一步細化帶來很多麻煩；其次是如何解決評價指標的通用性。由于高等教育財政支出的公共性與復(fù)雜性特征，使我們短期內(nèi)很難找到合適的指標來覆蓋所有的項目，也很難找到合理的方法來對社會效益和長期效益進行對比分析；三是如何制定合理的標準值。其突出表現(xiàn)在由于不同地區(qū)、不同高校采用不同的會計核算方法和會計核算軟件，使得高等教育財政支出缺乏應(yīng)有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，加上各類學校的具體情況不同，其間的差異和個性特征導(dǎo)致制定評價標準難度進一步加大。
三、高等教育財政支出績效評價的對策分析
在建立健全高等教育財支出績效評價制度大框架下，構(gòu)建基于高等教育財支出績效評價導(dǎo)向的高校會計系統(tǒng)，全面引入績效預(yù)算管理思想，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價過程中，并積極探索，分步實施高等教育財支出的績效評價工作。結(jié)合具體國情，我國高等教育財支出績效評價體系的構(gòu)建可以從以下幾個方面著手。
（一）建立健全高等教育財支出績效評價制度。建立高等教育財政支出進行績效評價制度不僅僅是對財政支出管理改革的要求，更是對高等教育財支出的制度約束和控制手段。目前我國高等教育財支出績效評價法制建設(shè)近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財支出績效管理工作的深入開展和整體成效。為此，我國首先要加快高等教育財支出績效管理的法制化建設(shè)步伐，在《預(yù)算法》、《審計法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育財支出績效管理的要求，加強對高等教育財支出管理的約束力，強化高等教育財支出績效評價的手段，為開展高等教育財支出績效評價工作奠定必要的法制基礎(chǔ)。其次，要統(tǒng)一制定有關(guān)高等教育財支出評價規(guī)章和制度，明確高等教育財支出績效評價工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用等，并對相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù)進行界定等。
（二）構(gòu)建基于高等教育財政支出績效評價導(dǎo)向的高校會計系統(tǒng)，全面引入績效預(yù)算管理思想，建立面向績效評價的預(yù)算管理體系，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價的整個過程中。有效的會計信息是高等教育財政支出績效評價的基礎(chǔ)，會計系統(tǒng)及其預(yù)算機制的建立是高等教育財政支出績效評價的信息資源平臺。但是目前我國現(xiàn)行高校會計系統(tǒng)由于收付實現(xiàn)制的會計核算方式和過于簡單的財務(wù)報告制度等原因，無法滿足高等教育財政支出績效評價的需求。要有效實施高等教育財政支出績效評價工作，就必須構(gòu)建基于績效導(dǎo)向的高校會計系統(tǒng)，改革現(xiàn)有的高校會計核算和財務(wù)報告制度，并在預(yù)算管理中全面引入績效預(yù)算管理思想，增強預(yù)算編制的績效性，優(yōu)化預(yù)算資金分配，并以績效為目標嚴格控制預(yù)算執(zhí)行，增強預(yù)算的嚴肅性，同時加強預(yù)算支出的績效考核，重視預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果的應(yīng)用，切實提高預(yù)算的管理水平。
（三）積極探索，分步實施高等教育財支出績效評價工作?？紤]到高等教育財支出績效評價工作的復(fù)雜性，與此相關(guān)的法律法規(guī)等制度的建立和完善還需要相當長的時間。因此，我國的高等教育財政支出績效評價工作應(yīng)借鑒國外的先進經(jīng)驗，本著分步實施、逐步試點的方針來進行。首先在評價目標選擇上，基于高等教育項目支出的特殊性，應(yīng)先以高等教育項目支出的績效評價為切入點，再推廣到其他支出的績效評價。二是在績效評價的組織實施方面，應(yīng)選擇一些有代表性的重點高校作為試點單位，方案成熟后再過渡到其他高校。三是在評價方式和評價體系建立上，應(yīng)先推行高校自評或考評為主，財政和教育主管部門選擇重點進行評價，并積極協(xié)調(diào)高校共同制定績效評價的指標體系、標準體系和方法等相關(guān)評價制度，并逐步過渡到以財政、審計以及社會中介機構(gòu)為主的評價方式。
（四）努力做好高等教育財政支出績效評價工作的配套改革。首先財政和教育主管部門應(yīng)建立高等教育財政支出績效評價工作的信息資源庫，搭建便于統(tǒng)一會計核算信息的網(wǎng)絡(luò)平臺，以便于監(jiān)測高校預(yù)算支出的完成過程，收集、查詢高校預(yù)算支出信息，反饋績效評價結(jié)果。其次財政和教育主管部門以及高校要科學合理地對高等教育財政支出進行分類，并能形成統(tǒng)一的會計核算制度、體系，這是建立財政支出績效評價指標、標準體系和有效組織實施的前提和基礎(chǔ)。另外要加強高等教育財政支出績效評價的培訓和宣傳工作，逐步形成高等教育財政支出講績效和有績效的良好氛圍。
[參考文獻]
[1]宋友春等．財政支出績效評價面臨的問題及對策[J]．預(yù)算管理與會計，2005，（2）．
一、高等教育財政支出績效評價的理論基礎(chǔ)和原則
受托經(jīng)濟責任理論認為，隨著人類社會發(fā)展，財產(chǎn)所有權(quán)與財產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)的分離，客觀上導(dǎo)致了財產(chǎn)委托者對財產(chǎn)受托者進行經(jīng)濟監(jiān)督的需要，這就直接導(dǎo)致了績效評價的產(chǎn)生。為履行受托責任，就要求相應(yīng)的評價體系對高校所掌管的經(jīng)濟資源及教育投入和產(chǎn)出的結(jié)果進行確認、計量、評價和報告，以如實反映高校履行受托職責和實現(xiàn)其教育職能的情況。高等教育績效評價包含兩方面的含義，一是能夠反映和控制高校作為受托經(jīng)濟主體在受托責任上的具體履行過程，二是反映高校受托經(jīng)濟責任履行的最終結(jié)果。兩者相輔相成缺一不可。
目前，我國高等教育財政支出以規(guī)模而不是以效益為基本目標取向，政府部門的著重點在于每年教育財政經(jīng)費的增長量和增長速度；在教育財政資金分配方面，一定程度上是通過財政部門與經(jīng)費申請學校之間的“討價還價”來進行的。這樣做，一方面難以避免經(jīng)驗決策、關(guān)系決策的色彩，難以保障財政資金分配的科學性和合理性；另一方面在客觀上造成了許多部門和地區(qū)高校年復(fù)一年地進行教育資金爭奪戰(zhàn)，而對教育投資責任和教育支出績效不夠重視。另外許多高校在申請教育經(jīng)費時很大程度上存在著不顧國家財力可能性，盲目制定發(fā)展計劃的傾向，盡最大可能性向財政申請經(jīng)費，財政給多少花多少。許多高校在財政資金使用過程中也存在不計成本、不講效益等問題。這種在教育財政資金撥付和使用上的權(quán)責脫節(jié)、責任不明等問題的存在，導(dǎo)致了有限財政資金比較嚴重的浪費。由以上問題可以看出，我國高等教育財政支出的績效狀況不能不令人擔憂，這些問題的存在要求我們必須對高等教育支出進行績效評價。
20世紀80年代以來，西方國家從政府支出績效評價實踐中總結(jié)出了“3E”原則，即經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所謂經(jīng)濟性（Economy），是指在財政支出管理中建立有效的支出決策機制和支出優(yōu)先安排機制，克服財政支出活動中嚴重浪費和分配苦樂不均的問題；所謂效率性（Efficiency），是政府及民眾對財政支出在項目決策機制、實施進度、經(jīng)濟效益和社會效益等方面要求的具體體現(xiàn)；所謂有效性（Effectiveness），是財政支出所取得的最終成果的具體體現(xiàn)，需要結(jié)合當前效益與長遠效益來衡量。高等教育財政支出作為公共支出的重要組成部分，這些原則也同樣適應(yīng)高等教育財政支出績效的評價工作。鑒于目前我國高等教育財政資金使用過程中，由于資金使用單位對支出績效認識模糊或者缺乏認識，導(dǎo)致高等教育支出在某些支出項目中忽視最終的目標和效果而單純追求支出的經(jīng)濟節(jié)約；或不顧效果單純追求效率而造成浪費；或追求所謂“效果”而不顧財政資源情況，最終影響綜合效果等。因此，要對財政高等教育資金使用狀況進行科學、客觀的績效評價，就不能片面地、孤立地分析其中的某一個要素，而要從經(jīng)濟性、效率性和有效性三要素進行綜合考察、分析，從而達到綜合評價的目的。
二、高等教育財政支出績效評價存在的問題
我國高等教育財政支出績效評價工作尚處于起步階段，還未建立完善的績效評價體系。由于高等教育財政支出績效評價的激勵和約束機制尚未建立，高等教育財政性資金的使用效益缺乏應(yīng)有的考核、監(jiān)督和評價，加上財經(jīng)領(lǐng)域存在著“重改革，輕管理”、“重分配，輕監(jiān)督”等一些不正?，F(xiàn)象，導(dǎo)致高等教育財政資金困難與損失浪費并存，高等教育財政支出效益低下等。目前我國在高等教育財政支出的績效評價上存在的問題大致有以下四個方面。
（一）未形成合理的高等教育財政支出講效益的制度環(huán)境，績效評價缺少應(yīng)有的法律和制度保障。我國財政支出績效評價制度建設(shè)和改革雖然取得了一定進展，但目前我國高等教育財支出績效評價法制建設(shè)卻近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財支出績效評價工作的深入開展和整體成效。從目前我國高等教育財政支出績效評價的具體情況來看，制訂績效評價體系及評價標準，制定績效評價的有關(guān)政策、制度、辦法，組織、協(xié)調(diào)績效評價工作開展，建立相應(yīng)的報告制度和評價結(jié)果監(jiān)督制度等都需要政府相關(guān)部門制定一系列的制度或政策才能有效開展。從國外高等教育財政支出績效評價工作的發(fā)展實際來看，這項工作要取得實效必須得到立法的支持，而且要制度化、經(jīng)?；?/p>
（二）未形成有效的高等教育財政支出講效益的監(jiān)督機制。目前高等教育財政支出監(jiān)督制度改革雖然取得了一定進展，如一些地方開始在高校實行國庫集中支付制度，但仍然存在著一些問題。首先在對高等教育財政支出審查的內(nèi)容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟性、效率性和有效性的評價；其次對高等教育財政支出審查的目標仍僅限于鑒證形式，只是審查高等教育財政支出管理上存在的問題，而未轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)管理中存在問題并找出原因，提出政策建議，從而提高教育財政支出使用效益和支出效率；另外對高等教育財政支出審查的方式仍是提供審計式的鑒證形式和財務(wù)報告的事后審查，未能形成事前確定目標、事中監(jiān)督和事后評價的方式。
（三）許多高校對高等教育投資責任和支出績效不夠重視，未能將績效評價納入高校預(yù)算執(zhí)行和管理的整個過程中。高等教育財政支出預(yù)算的編制、執(zhí)行和績效評價沒有形成一個系統(tǒng)的整體?？冃ьA(yù)算管理要求以成果為導(dǎo)向，將追求最大績效作為預(yù)算管理的根本目標，將實現(xiàn)既定績效目標作為預(yù)算管理的根本要求，將財政資源配置的最終成果作為衡量管理活動的根本標準，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各項管理活動中。但目前許多高校在預(yù)算資金的分配上只是著眼于把錢花出去而忽視了預(yù)算資金能夠取得的績效，更沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投入項目，在教育投資責任上也沒有形成一定的監(jiān)督和追究機制。
（四）未建立科學、規(guī)范、合理的高等教育財政支出績效評價體系。高等教育財政支出績效評價工作是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目前在我國尚處于起步階段，還沒有形成一套完整的、科學的、規(guī)范和合理的評價體系。我國的高等教育財政支出績效評價體系建設(shè)主要存在以下幾個問題，首先是如何對高等教育財政支出進行科學分類。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大學本科教育支出、高職教育支出，也有校園建設(shè)和改造項目、教師工資、學生補助、科研支出，還有人員開支、公用支出等等，同一類支出中的不同項目具也有很大差異，這給高等教育財政支出進一步細化帶來很多麻煩；其次是如何解決評價指標的通用性。由于高等教育財政支出的公共性與復(fù)雜性特征，使我們短期內(nèi)很難找到合適的指標來覆蓋所有的項目，也很難找到合理的方法來對社會效益和長期效益進行對比分析；三是如何制定合理的標準值。其突出表現(xiàn)在由于不同地區(qū)、不同高校采用不同的會計核算方法和會計核算軟件，使得高等教育財政支出缺乏應(yīng)有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，加上各類學校的具體情況不同，其間的差異和個性特征導(dǎo)致制定評價標準難度進一步加大。
三、高等教育財政支出績效評價的對策分析
在建立健全高等教育財支出績效評價制度大框架下，構(gòu)建基于高等教育財支出績效評價導(dǎo)向的高校會計系統(tǒng)，全面引入績效預(yù)算管理思想，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價過程中，并積極探索，分步實施高等教育財支出的績效評價工作。結(jié)合具體國情，我國高等教育財支出績效評價體系的構(gòu)建可以從以下幾個方面著手。
（一）建立健全高等教育財支出績效評價制度。建立高等教育財政支出進行績效評價制度不僅僅是對財政支出管理改革的要求，更是對高等教育財支出的制度約束和控制手段。目前我國高等教育財支出績效評價法制建設(shè)近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財支出績效管理工作的深入開展和整體成效。為此，我國首先要加快高等教育財支出績效管理的法制化建設(shè)步伐，在《預(yù)算法》、《審計法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育財支出績效管理的要求，加強對高等教育財支出管理的約束力，強化高等教育財支出績效評價的手段，為開展高等教育財支出績效評價工作奠定必要的法制基礎(chǔ)。其次，要統(tǒng)一制定有關(guān)高等教育財支出評價規(guī)章和制度，明確高等教育財支出績效評價工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用等，并對相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù)進行界定等。
（二）構(gòu)建基于高等教育財政支出績效評價導(dǎo)向的高校會計系統(tǒng)，全面引入績效預(yù)算管理思想，建立面向績效評價的預(yù)算管理體系，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價的整個過程中。有效的會計信息是高等教育財政支出績效評價的基礎(chǔ)，會計系統(tǒng)及其預(yù)算機制的建立是高等教育財政支出績效評價的信息資源平臺。但是目前我國現(xiàn)行高校會計系統(tǒng)由于收付實現(xiàn)制的會計核算方式和過于簡單的財務(wù)報告制度等原因，無法滿足高等教育財政支出績效評價的需求。要有效實施高等教育財政支出績效評價工作，就必須構(gòu)建基于績效導(dǎo)向的高校會計系統(tǒng)，改革現(xiàn)有的高校會計核算和財務(wù)報告制度，并在預(yù)算管理中全面引入績效預(yù)算管理思想，增強預(yù)算編制的績效性，優(yōu)化預(yù)算資金分配，并以績效為目標嚴格控制預(yù)算執(zhí)行，增強預(yù)算的嚴肅性，同時加強預(yù)算支出的績效考核，重視預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果的應(yīng)用，切實提高預(yù)算的管理水平。
（三）積極探索，分步實施高等教育財支出績效評價工作?？紤]到高等教育財支出績效評價工作的復(fù)雜性，與此相關(guān)的法律法規(guī)等制度的建立和完善還需要相當長的時間。因此，我國的高等教育財政支出績效評價工作應(yīng)借鑒國外的先進經(jīng)驗，本著分步實施、逐步試點的方針來進行。首先在評價目標選擇上，基于高等教育項目支出的特殊性，應(yīng)先以高等教育項目支出的績效評價為切入點，再推廣到其他支出的績效評價。二是在績效評價的組織實施方面，應(yīng)選擇一些有代表性的重點高校作為試點單位，方案成熟后再過渡到其他高校。三是在評價方式和評價體系建立上，應(yīng)先推行高校自評或考評為主，財政和教育主管部門選擇重點進行評價，并積極協(xié)調(diào)高校共同制定績效評價的指標體系、標準體系和方法等相關(guān)評價制度，并逐步過渡到以財政、審計以及社會中介機構(gòu)為主的評價方式。
（四）努力做好高等教育財政支出績效評價工作的配套改革。首先財政和教育主管部門應(yīng)建立高等教育財政支出績效評價工作的信息資源庫，搭建便于統(tǒng)一會計核算信息的網(wǎng)絡(luò)平臺，以便于監(jiān)測高校預(yù)算支出的完成過程，收集、查詢高校預(yù)算支出信息，反饋績效評價結(jié)果。其次財政和教育主管部門以及高校要科學合理地對高等教育財政支出進行分類，并能形成統(tǒng)一的會計核算制度、體系，這是建立財政支出績效評價指標、標準體系和有效組織實施的前提和基礎(chǔ)。另外要加強高等教育財政支出績效評價的培訓和宣傳工作，逐步形成高等教育財政支出講績效和有績效的良好氛圍。
[參考文獻]
[1]宋友春等．財政支出績效評價面臨的問題及對策[J]．預(yù)算管理與會計，2005，（2）．
在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，財政監(jiān)督主要以行政監(jiān)督為主，通過行政法規(guī)的制定和檢查，監(jiān)督行政事業(yè)單位和國有企業(yè)財政資金的運行和財務(wù)活動的進行以及財政政策、會計制度的執(zhí)行。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，使財政監(jiān)督具有了新的內(nèi)容，它既要體現(xiàn)以國家為主體財政分配關(guān)系的監(jiān)督要求，也要反映以價值規(guī)律和市場競爭為特點、多種分配形式并存的監(jiān)督要求。一方面社會主義國家的分配性質(zhì)，要求對國家行政機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)進行監(jiān)督，通過國家分配政策、財務(wù)制度以及相關(guān)法規(guī)的頒布，反映社會主義國家為主體的分配關(guān)系。同時，多種所有制形式的存在，要求通過私營、外資、合資企業(yè)的監(jiān)督，維護按要素分配形式為補充的分配運行秩序。另一方面，社會主義市場經(jīng)濟體制要求財政監(jiān)督要反映價值規(guī)律和市場經(jīng)濟的要求，按照客觀經(jīng)濟規(guī)律，轉(zhuǎn)變財政監(jiān)督方式和監(jiān)督手段，運用經(jīng)濟、法律方法監(jiān)督地方、部門行政事業(yè)單位和企業(yè)的經(jīng)濟活動，使其收支行為、分配方式、資金營運、上交利稅符合國家財政政策和市場準則，保證社會主義市場經(jīng)濟國家財政分配的正常運行，維護國民經(jīng)濟運行秩序。
社會主義市場經(jīng)濟的建立，改變了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟模式下國家財政在收支過程中統(tǒng)收統(tǒng)支、大包大攬，不講經(jīng)濟效益的指令性分配方式。國家財政分配出現(xiàn)了三個轉(zhuǎn)變，一是中央財政與地方財政在分配方式上變統(tǒng)收統(tǒng)支分配體制為明確事權(quán)、劃分稅種、確定收支的分稅制機制。二是在國家、企業(yè)、個人的分配關(guān)系上，變單一按勞分配方式為以按勞分配為主體，按要素分配為補充的分配體制。三是在國家財政部門與其他政府部門的分配關(guān)系上，變預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外分配雙軌制為逐漸向預(yù)算內(nèi)單軌分配轉(zhuǎn)變。財政監(jiān)督也從計劃經(jīng)濟體制下事無巨細、一統(tǒng)到底的直接監(jiān)督，變?yōu)橐婪ūO(jiān)督和間接監(jiān)督，通過《預(yù)算法》、《會計法》、《稅收征管條例》等財政法規(guī)，監(jiān)督財政部門內(nèi)預(yù)算編制情況和預(yù)決算執(zhí)行情況，監(jiān)督稅務(wù)部門稅收征管、匯集、解繳情況、納稅對象的完稅情況，以及各財政部門非稅性財政收入收繳上解和使用情況。并通過社會監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督企事業(yè)單位資產(chǎn)運行過程和財務(wù)會計活動，維護國家所有者權(quán)益和企業(yè)出資人利益，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供保障?？梢姡鐣髁x市場經(jīng)濟的建立，經(jīng)濟運行的復(fù)雜性和多樣性，對財政監(jiān)督提出了更高的要求，使財政監(jiān)督更加必要。
二、財政監(jiān)督職能的定位
財政監(jiān)督是對各項財政資金進行全過程的監(jiān)督，寓監(jiān)督于整個管理之中。它包括以下幾層意思：第一，專門的監(jiān)督機構(gòu)要和其他業(yè)務(wù)機構(gòu)合理分工，專司監(jiān)督的部門應(yīng)該牽頭抓總，對整個財政監(jiān)督工作、檢查工作安排部署。第二，各業(yè)務(wù)部門要按照監(jiān)督部門的要求進行監(jiān)督。這要研究專司監(jiān)督部門和業(yè)務(wù)部門分工到什么程度，怎樣分合適。第三，正確運用檢查的權(quán)力，對各種資金進行監(jiān)督檢查。事后要有核準報告制度，要由監(jiān)督部門對報告進行審查、認可，使監(jiān)督寓于管理之中，通過各項業(yè)務(wù)制定合適的規(guī)章制度。第四，體現(xiàn)財政監(jiān)督的功能。結(jié)合支出管理體制改革，改造傳統(tǒng)的支出體系和信息系統(tǒng)。在支出改革過程中，必然要觸動傳統(tǒng)的模式，舊的方法不行了，新方法要建立。在這個過程中，財政監(jiān)督部門要發(fā)揮作用，要使每個制度建立的時候，就考慮到監(jiān)督的職能，在新的管理體系和信息系統(tǒng)中資源共享，數(shù)據(jù)透明，預(yù)算確定下來后，必須進入信息系統(tǒng)，執(zhí)行到什么程度，授權(quán)限于哪些人，在關(guān)鍵處行使監(jiān)督職能。
三、轉(zhuǎn)變財政監(jiān)督職能的實現(xiàn)機制
在財政管理由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變的過程中，及時轉(zhuǎn)變財政監(jiān)督職能的實現(xiàn)機制更具有重要的現(xiàn)實意義。
1.改變過去傳統(tǒng)的單一的財政監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督對象，把對執(zhí)法部門的監(jiān)督檢查與對企業(yè)、單位的監(jiān)督檢查放到同等重要位置。必須從傳統(tǒng)的以企業(yè)財務(wù)收支為主要對象的監(jiān)督模式，轉(zhuǎn)換為充分運用財政部門綜合管理財政收支的職責特點，在開展對企業(yè)執(zhí)行財會制度和預(yù)算收入解繳情況監(jiān)管的同時，把工作重點逐步轉(zhuǎn)移到本級預(yù)算收入、劃分、留解、退付的監(jiān)督上來。
2.由重收入監(jiān)督轉(zhuǎn)變到收支并重上來。通過財政收入監(jiān)督，可以達到增加收入，防止財政收入流失的目的。但財政支出方向是否正確、資金使用效益如何，有無擠占挪用現(xiàn)象等，都關(guān)系到財政職能的發(fā)揮，關(guān)系到社會各項事業(yè)的發(fā)展。因此，新形勢下的財政監(jiān)督職能的實現(xiàn)機制，必須逐步建立從財政預(yù)算支出的申報、撥付到使用過程的跟蹤監(jiān)督機制。
3.由事后監(jiān)督為主向事前、事中、事后的綜合監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變。沒有事前、事中監(jiān)督，根本談不上監(jiān)督體系建設(shè)。必須有一套辦法規(guī)定，由專司監(jiān)督的部門利用其所處的地位和職權(quán)來調(diào)動所有業(yè)務(wù)科室，對這套辦法進行檢查。
4.要從大檢查突擊性監(jiān)督向日常全方位監(jiān)督轉(zhuǎn)變。十幾年的大檢查形成了一套有效的工作方法，但帶有突擊性質(zhì)，并且檢查對象多是企業(yè)。市場經(jīng)濟體制下財政工作的中心是以管理為主，因此，財政監(jiān)督要轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，逐步由突擊檢查轉(zhuǎn)到日常全方位的監(jiān)督。財政監(jiān)督不只是簡單的查，要查、督并重，甚至監(jiān)督應(yīng)該更重要。重點不再是企業(yè)，而應(yīng)是財政資金，真正形成日常監(jiān)督與專項監(jiān)督檢查相結(jié)合的財政監(jiān)督工作新格局。
5.由監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變到監(jiān)督服務(wù)。財政監(jiān)督要徹底改變過去那種只重檢查，不重管理，只重收繳，不重整改，監(jiān)督檢查與管理服務(wù)相脫節(jié)的做法。變單純的監(jiān)督檢查為監(jiān)督服務(wù)，寓服務(wù)于監(jiān)督之中，把監(jiān)督檢查與建章立制、堵塞漏洞結(jié)合起來，達到為加強財政管理服務(wù)、為財政中心工作服務(wù)的目的。
6.從對外為主向?qū)?nèi)為主轉(zhuǎn)變，強化內(nèi)部監(jiān)督。財政部門手中的“財權(quán)”決定了有必要在內(nèi)部建立起強有力的自我約束機制，包括自身隊伍建設(shè)，制度規(guī)定的建設(shè)，行使內(nèi)部審計職能，提高工作透明度、規(guī)范自身行為。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)該做好內(nèi)部審計、專項檢查和離任審計。
四、堅持財政監(jiān)督職能，必須加強法制建設(shè)
在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，財政監(jiān)督主要以行政監(jiān)督為主，通過行政法規(guī)的制定和檢查，監(jiān)督行政事業(yè)單位和國有企業(yè)財政資金的運行和財務(wù)活動的進行以及財政政策、會計制度的執(zhí)行。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，使財政監(jiān)督具有了新的內(nèi)容，它既要體現(xiàn)以國家為主體財政分配關(guān)系的監(jiān)督要求，也要反映以價值規(guī)律和市場競爭為特點、多種分配形式并存的監(jiān)督要求。一方面社會主義國家的分配性質(zhì)，要求對國家行政機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)進行監(jiān)督，通過國家分配政策、財務(wù)制度以及相關(guān)法規(guī)的頒布，反映社會主義國家為主體的分配關(guān)系。同時，多種所有制形式的存在，要求通過私營、外資、合資企業(yè)的監(jiān)督，維護按要素分配形式為補充的分配運行秩序。另一方面，社會主義市場經(jīng)濟體制要求財政監(jiān)督要反映價值規(guī)律和市場經(jīng)濟的要求，按照客觀經(jīng)濟規(guī)律，轉(zhuǎn)變財政監(jiān)督方式和監(jiān)督手段，運用經(jīng)濟、法律方法監(jiān)督地方、部門行政事業(yè)單位和企業(yè)的經(jīng)濟活動，使其收支行為、分配方式、資金營運、上交利稅符合國家財政政策和市場準則，保證社會主義市場經(jīng)濟國家財政分配的正常運行，維護國民經(jīng)濟運行秩序。
社會主義市場經(jīng)濟的建立，改變了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟模式下國家財政在收支過程中統(tǒng)收統(tǒng)支、大包大攬，不講經(jīng)濟效益的指令性分配方式。國家財政分配出現(xiàn)了三個轉(zhuǎn)變，一是中央財政與地方財政在分配方式上變統(tǒng)收統(tǒng)支分配體制為明確事權(quán)、劃分稅種、確定收支的分稅制機制。二是在國家、企業(yè)、個人的分配關(guān)系上，變單一按勞分配方式為以按勞分配為主體，按要素分配為補充的分配體制。三是在國家財政部門與其他政府部門的分配關(guān)系上，變預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外分配雙軌制為逐漸向預(yù)算內(nèi)單軌分配轉(zhuǎn)變。財政監(jiān)督也從計劃經(jīng)濟體制下事無巨細、一統(tǒng)到底的直接監(jiān)督，變?yōu)橐婪ūO(jiān)督和間接監(jiān)督，通過《預(yù)算法》、《會計法》、《稅收征管條例》等財政法規(guī)，監(jiān)督財政部門內(nèi)預(yù)算編制情況和預(yù)決算執(zhí)行情況，監(jiān)督稅務(wù)部門稅收征管、匯集、解繳情況、納稅對象的完稅情況，以及各財政部門非稅性財政收入收繳上解和使用情況。并通過社會監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督企事業(yè)單位資產(chǎn)運行過程和財務(wù)會計活動，維護國家所有者權(quán)益和企業(yè)出資人利益，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供保障?？梢姡鐣髁x市場經(jīng)濟的建立，經(jīng)濟運行的復(fù)雜性和多樣性，對財政監(jiān)督提出了更高的要求，使財政監(jiān)督更加必要。
二、財政監(jiān)督職能的定位
財政監(jiān)督是對各項財政資金進行全過程的監(jiān)督，寓監(jiān)督于整個管理之中。它包括以下幾層意思：第一，專門的監(jiān)督機構(gòu)要和其他業(yè)務(wù)機構(gòu)合理分工，專司監(jiān)督的部門應(yīng)該牽頭抓總，對整個財政監(jiān)督工作、檢查工作安排部署。第二，各業(yè)務(wù)部門要按照監(jiān)督部門的要求進行監(jiān)督。這要研究專司監(jiān)督部門和業(yè)務(wù)部門分工到什么程度，怎樣分合適。第三，正確運用檢查的權(quán)力，對各種資金進行監(jiān)督檢查。事后要有核準報告制度，要由監(jiān)督部門對報告進行審查、認可，使監(jiān)督寓于管理之中，通過各項業(yè)務(wù)制定合適的規(guī)章制度。第四，體現(xiàn)財政監(jiān)督的功能。結(jié)合支出管理體制改革，改造傳統(tǒng)的支出體系和信息系統(tǒng)。在支出改革過程中，必然要觸動傳統(tǒng)的模式，舊的方法不行了，新方法要建立。在這個過程中，財政監(jiān)督部門要發(fā)揮作用，要使每個制度建立的時候，就考慮到監(jiān)督的職能，在新的管理體系和信息系統(tǒng)中資源共享，數(shù)據(jù)透明，預(yù)算確定下來后，必須進入信息系統(tǒng)，執(zhí)行到什么程度，授權(quán)限于哪些人，在關(guān)鍵處行使監(jiān)督職能。
三、轉(zhuǎn)變財政監(jiān)督職能的實現(xiàn)機制
在財政管理由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變的過程中，及時轉(zhuǎn)變財政監(jiān)督職能的實現(xiàn)機制更具有重要的現(xiàn)實意義。
1.改變過去傳統(tǒng)的單一的財政監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督對象，把對執(zhí)法部門的監(jiān)督檢查與對企業(yè)、單位的監(jiān)督檢查放到同等重要位置。必須從傳統(tǒng)的以企業(yè)財務(wù)收支為主要對象的監(jiān)督模式，轉(zhuǎn)換為充分運用財政部門綜合管理財政收支的職責特點，在開展對企業(yè)執(zhí)行財會制度和預(yù)算收入解繳情況監(jiān)管的同時，把工作重點逐步轉(zhuǎn)移到本級預(yù)算收入、劃分、留解、退付的監(jiān)督上來。
2.由重收入監(jiān)督轉(zhuǎn)變到收支并重上來。通過財政收入監(jiān)督，可以達到增加收入，防止財政收入流失的目的。但財政支出方向是否正確、資金使用效益如何，有無擠占挪用現(xiàn)象等，都關(guān)系到財政職能的發(fā)揮，關(guān)系到社會各項事業(yè)的發(fā)展。因此，新形勢下的財政監(jiān)督職能的實現(xiàn)機制，必須逐步建立從財政預(yù)算支出的申報、撥付到使用過程的跟蹤監(jiān)督機制。
3.由事后監(jiān)督為主向事前、事中、事后的綜合監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變。沒有事前、事中監(jiān)督，根本談不上監(jiān)督體系建設(shè)。必須有一套辦法規(guī)定，由專司監(jiān)督的部門利用其所處的地位和職權(quán)來調(diào)動所有業(yè)務(wù)科室，對這套辦法進行檢查。
4.要從大檢查突擊性監(jiān)督向日常全方位監(jiān)督轉(zhuǎn)變。十幾年的大檢查形成了一套有效的工作方法，但帶有突擊性質(zhì)，并且檢查對象多是企業(yè)。市場經(jīng)濟體制下財政工作的中心是以管理為主，因此，財政監(jiān)督要轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，逐步由突擊檢查轉(zhuǎn)到日常全方位的監(jiān)督。財政監(jiān)督不只是簡單的查，要查、督并重，甚至監(jiān)督應(yīng)該更重要。重點不再是企業(yè)，而應(yīng)是財政資金，真正形成日常監(jiān)督與專項監(jiān)督檢查相結(jié)合的財政監(jiān)督工作新格局。
5.由監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變到監(jiān)督服務(wù)。財政監(jiān)督要徹底改變過去那種只重檢查，不重管理，只重收繳，不重整改，監(jiān)督檢查與管理服務(wù)相脫節(jié)的做法。變單純的監(jiān)督檢查為監(jiān)督服務(wù)，寓服務(wù)于監(jiān)督之中，把監(jiān)督檢查與建章立制、堵塞漏洞結(jié)合起來，達到為加強財政管理服務(wù)、為財政中心工作服務(wù)的目的。
6.從對外為主向?qū)?nèi)為主轉(zhuǎn)變，強化內(nèi)部監(jiān)督。財政部門手中的“財權(quán)”決定了有必要在內(nèi)部建立起強有力的自我約束機制，包括自身隊伍建設(shè)，制度規(guī)定的建設(shè)，行使內(nèi)部審計職能，提高工作透明度、規(guī)范自身行為。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)該做好內(nèi)部審計、專項檢查和離任審計。
四、堅持財政監(jiān)督職能，必須加強法制建設(shè)
一、導(dǎo)言
大學不再是一個教學和科研的安靜場所，正在面臨更多挑戰(zhàn)和社會責任（Skilbeck，2001）。為了更好地完成社會賦予大學的使命，大學必須保證其財務(wù)可持續(xù)能力。以歐洲大學為例，近年來，除了占其收入主要地位的公共財政資金之外，他們積極拓展收入渠道，通過學費、與企業(yè)合作、慈善捐款和向社會提供服務(wù)等方式獲得收入。同時，歐洲大學積極引入完全成本核算，更好地確認其教學和科研活動發(fā)生的成本。一切都在朝著好的方向發(fā)展。
然而，經(jīng)濟危機的出現(xiàn)改變了這一切。經(jīng)濟危機嚴重打擊了歐洲國家的經(jīng)濟，其引發(fā)的債務(wù)危機致使一些國家甚至被迫接受緊急經(jīng)濟救助，如希臘和愛爾蘭。大部分歐洲國家開始執(zhí)行由德國和法國倡導(dǎo)的緊縮財政政策，大幅減少公共支出，高等教育的發(fā)展受到嚴重影響。經(jīng)濟危機對大學的財務(wù)可持續(xù)能力產(chǎn)生了什么影響，具體表現(xiàn)在哪些方面？這是本文試圖研究的目標。
二、文獻回顧
大學的資金問題近年來是許多學者研究的熱點之一。然而大部分研究是圍繞大學資助模式和方法以及資助與自治之間關(guān)系而展開的，關(guān)注大學財務(wù)可持續(xù)能力的研究相對較少。
Johnstone（1998）的研究指出，隨著高等教育的大眾化和政府對高等教育的改革，大學學費收入增加，私人部門也增加了對大學的投入，收入多元化已成為世界范圍內(nèi)高等教育的發(fā)展趨勢。Alonso等（2001）研究了西班牙公共研究中心的資助戰(zhàn)略如何受到收入多元化的影響，他們把公立研究中心的資助戰(zhàn)略作為被解釋變量，使用外部資金在總的研發(fā)經(jīng)費中的比例來解釋公立研究中心的變化程度。研究發(fā)現(xiàn)，自較高、急需資金投入的研究中心對取得外部資金更感興趣。Aghion等（2008）分析了業(yè)績表現(xiàn)、自治度和公共財政資金程度的關(guān)系，他們的研究發(fā)現(xiàn)，大學公共資金的增加和自治度的提高，能夠共同促進其業(yè)績表現(xiàn)。歐洲大學協(xié)會2008年的研究報告《大學的財務(wù)可持續(xù)能力：歐洲大學面向完全成本核算》分析了大學識別其所有作業(yè)的完全成本的能力，并確認了歐洲大學致力發(fā)展完全成本核算①的需求。該報告認為，實施完全成本核算，正確核算大學各項作業(yè)的成本，是實現(xiàn)財務(wù)可持續(xù)能力的前提。
三、大學的財務(wù)可持續(xù)能力
（一）概念
根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）2004年的研究報告《危險邊緣：拯救高等教育的可持續(xù)發(fā)展的未來》中的定義，財務(wù)可持續(xù)能力可以被定義為：如果一所高校能夠回收其完全經(jīng)濟成本，并以適當?shù)乃俣韧顿Y于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（實物的、人力的和智力的），以保證其未來具備實現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃、服務(wù)學生及其他客戶等必需的產(chǎn)出能力，那么，我們認為它的運營是基于財務(wù)可持續(xù)的②。
（二）內(nèi)涵組成
一般來說，大學的財務(wù)可持續(xù)能力包括三個方面：充足的公共財政資金、合理的多元化收入結(jié)構(gòu)、可識別和可理解的成本計算方法（完全成本核算）。其中，充足的公共財政資金是財務(wù)可持續(xù)能力的基礎(chǔ)，完全成本核算是財務(wù)可持續(xù)能力的前提，多元化的收入結(jié)構(gòu)是大學得以獲得自、自我管理以完成受托責任的保障。
1.充足的公共財政資金
歐洲公立大學屬于公共部門，雖然歐洲各國情況各有不同，但是歐洲大學收入主要依靠來自中央或地方政府部門的直接財政撥款，這種撥款稱為直接撥款。一般而言，直接撥款分為固定撥款、定向撥款和項目撥款。
固定撥款是指覆蓋若干項支出（如教學、持續(xù)經(jīng)營費用和研究活動等）的一筆財政資金。在這一框架內(nèi)，大學主要根據(jù)自己的需要把資金在內(nèi)部進行分配。定向撥款是一種重新分配的資金，是整體撥款中一部分用于特定項目的資金。通常定向撥款往往旨在實現(xiàn)國家戰(zhàn)略的優(yōu)先特定目標。其他的資金一般通過項目撥款進行分配，在大多數(shù)情況下是通過特定機構(gòu)進行競爭性分配。在固定撥款不增加或者實際上減少的情況下，這些競爭被大學作為一個重要的收入來源。一個簡化的公共財政資金資助模式如圖1所示。
2.完全成本核算
高等教育的大眾化、日益增加的受托責任要求、新的社會需求以及上漲的人力資源支出只是當前大學面臨的高額運營成本的部分原因。解決這一問題的第一步就是要識別大學各項活動作業(yè)的真實成本。為此，歐洲大學協(xié)會建議采用“完全成本核算”來代表大學識別和計算所有的直接和間接成本的能力，核算大學的教學、科研和其他活動。由于不能正確識別成本，歐洲大部分大學還沒有認識到成本問題對于財務(wù)可持續(xù)能力的重要性。
完全成本的實施過程面臨著來自大學內(nèi)部和外部的困難。最常見的內(nèi)部困難是員工對變革的抵制、缺少領(lǐng)導(dǎo)層支持以及對時間重新分配所帶來的挑戰(zhàn)。為了克服這些困難，很有必要說服高層領(lǐng)導(dǎo)和關(guān)鍵的學術(shù)和行政人員，讓他們理解完全成本核算的好處。最常見的外部困難是缺少自、存在法律障礙、利益相關(guān)人之間缺乏信任。由于完全成本法的實施需要資金，因此缺少資金支持也是困難之一。
完全成本核算在各國之間發(fā)展很不平衡。一些國家如英國和荷蘭已經(jīng)實行了統(tǒng)一而靈活的成本核算體系。然而，一些國家如斯洛文尼亞和愛沙尼亞還沒有開始引入完全成本核算。
3.合理的多元化收入結(jié)構(gòu)
大學嚴重依賴公共財政資金并不意味著財政資金是其唯一的資金來源。歐洲大學正在努力探索多元化的收入。“多元化”一詞有很多不同含義，但是在資金方面通常指在整體收入結(jié)構(gòu)中不同資金來源的分配，它們包括公共財政資金、通過學生捐助（或?qū)W費）得到的私人資金以及其他資金來源（或稱替代性收入來源，其他私人資金，第三方資金等）。其他資金來源包括來自與私營部門的合同收入（涉及研究和教育活動合同）、捐贈收入和大學提供服務(wù)所獲得的資金。歐洲大學平均的收入結(jié)構(gòu)見圖2。
需要特別指出的是私人資金的有限性。因為在短期內(nèi)增加私人資金的能力是有限的，因此公共財政資金減少導(dǎo)致的資金缺口難以通過私人資金進行彌補。來自學費和其他私人部門的資金不能替代公共財政收入，而只能作為公共資金的一個補充。
四、經(jīng)濟危機對歐洲大學財務(wù)可持續(xù)能力的影響
從2008年開始的金融危機，迅速蔓延至歐洲全境，演變成為嚴重的債務(wù)危機。歐洲高等教育也遭受重創(chuàng)，大學的財務(wù)可持續(xù)能力受到嚴重影響。
（一）對公共財政資金的影響
1.經(jīng)濟危機導(dǎo)致公共財政資金減少
經(jīng)濟危機迫使各國政府降低教育投資，給大學的財政帶來很大壓力。教學和科研必須在緊縮的大形勢下與公共預(yù)算中的其他優(yōu)先項目（如社會保險和健康等）展開競爭。公共財政資金增加的希望渺茫。公共支出填補不斷擴大的資金缺口幾無可能。
歐洲大學協(xié)會在2009年對27個歐洲國家的超過100所大學的高等教育公共財政資金變化情況進行了調(diào)查④，圖3是按照大學所在國家分類顯示的調(diào)查結(jié)果。
從圖3中我們看出，超過一半的國家（52%）削減了對高等教育的公共財政支出。其中拉脫維亞削減力度最大，該國根據(jù)世界銀行和國際貨幣基金組織的減少高等教育資金投入的建議，2009年初高等教育投入削減了48%，在2010年削減了18%。這種高等教育財政投入的大幅削減給該國高等教育帶來了巨大壓力。同樣大幅減少財政投入的還有希臘（30%）和意大利（17%）。保持原有水平不變的主要是北歐國家，如挪威、瑞典和芬蘭等。相比之下，只有德國、法國和葡萄牙增加了對高等教育的投入。當然，這三個國家，特別是德國和法國，是歐洲地區(qū)的兩大主要經(jīng)濟體。
2.經(jīng)濟危機引起資金分配方式變化
一般而言，經(jīng)濟危機下，教學比科研受到的影響更甚。因為發(fā)生經(jīng)濟危機時，大學面臨著對高等教育需要增加投入的壓力。除了正常受教育人口的增長外，由于經(jīng)濟危機，失業(yè)率升高，更多的人希望到學校充電以提高競爭力。即使是那些預(yù)算沒有減少的大學，生均教育支出也有所下降。增加的學生人數(shù)和減少的教學投入直接影響了教育質(zhì)量。大學被迫減少了一些學習項目，增設(shè)遠程教育來加以應(yīng)對。一些大學甚至減少雇用教學和管理人員，這也嚴重影響了教學能力。
另一方面，危機也影響了大學的科研活動。和教學支出一樣，很多國家削減了科研經(jīng)費投入。在有限的科研經(jīng)費情況下，愈來愈多的資助機構(gòu)采用競爭性資助工具分配科研經(jīng)費。僅考慮競爭性的話，引入競爭性資助系統(tǒng)能夠在提高科研質(zhì)量等方面達到積極效果。但是，這種競爭性科研經(jīng)費分配會危及大學的財務(wù)可持續(xù)能力，特別是當他們獲得的科研經(jīng)費不足以抵償科研項目成本時。這樣的機制下，大學必須使用自由資金或者從其他渠道獲得資金，這就導(dǎo)致了惡性循環(huán)，資金缺口將越來越大。來自丹麥的例子表明，當整塊撥款也改為競爭性撥款時，個別大學甚至無力支付人員工資，因為大部分撥款都被個別科研人員贏得，因而只剩下缺少經(jīng)費的大學行政部門。增加的競爭性資助也導(dǎo)致資助來源的過于分散化，影響了大學的可持續(xù)能力和自。因為大量費時費力的申請和報告程序會嚴重影響大學的正常工作。
在歐洲各國紛紛采取緊縮政策，壓縮公共教育支出的形勢下，增加其他資金來源和努力降低成本或許是大學所能采取的對策。
（二）大學收入結(jié)構(gòu)發(fā)生的變化
隨著公共資金的削減，私人資金收入對于大學的收入多元化來說顯得更為重要。但是經(jīng)濟危機對來自私人部門的資金的影響各不相同?？赡艿那闆r是學費比例增加，其他私人資金比例降低。
在許多國家，經(jīng)濟危機引發(fā)了公眾關(guān)于學費的爭論。各方展開了關(guān)于收取或者提高學費以幫助大學解決資金缺口的爭論，甚至爆發(fā)了示威活動⑤。盡管遭遇抵制，改變正在發(fā)生。在北歐的瑞典、丹麥和芬蘭，國家的公眾和政治家強烈認為高等教育應(yīng)當由國家資助，一些大學開始引入收費制度，例如，對外國留學生收取不菲的費用。在英國，雖然大學已經(jīng)實行收費多年，但是作為確保大學取得穩(wěn)定收入來源的一種可能，學費上漲方案正在考慮之中。
經(jīng)濟危機也對其他私人資金產(chǎn)生影響。隨著業(yè)務(wù)量的減少，許多公司收入降低，裁減人員。相應(yīng)的，他們與大學的合作項目也受影響而延遲或取消。此外，來自慈善組織和基金會方面的消息，他們的資金也受到經(jīng)濟危機的影響，面臨運營壓力。慈善資金對一些大學的資助已經(jīng)開始減少，在英國，這個數(shù)字下降了20%⑥。
經(jīng)濟危機在減少公共財政資金的同時，也說明了收入多元化對于大學財務(wù)可持續(xù)能力的重要作用。因此，大學應(yīng)當努力爭取鞏固私人資金來源：學費制度的引入勢在必行，同時，大學應(yīng)繼續(xù)保持與企業(yè)和慈善資助的良好關(guān)系，不僅僅是現(xiàn)在，也為將來經(jīng)濟復(fù)蘇打好基礎(chǔ)。
（三）危機為大學實施完全成本核算提供了契機
經(jīng)濟危機嚴重影響了大學的公共財政資金和其他資金來源，但是對于大學實施全面成本核算來說，卻是一個難得的機遇。由于公共開支的削減導(dǎo)致大學收入減少，而支出卻由于學生人數(shù)增加而增加，開源節(jié)流是大學的必然選擇。所謂節(jié)流，就需要大學進一步加強成本核算，降低成本。根據(jù)歐洲大學協(xié)會（2008）的研究，實施全面成本核算可以優(yōu)化大學的作業(yè)分析，提高內(nèi)部資源分配的效率，更好地理解和制定投資決策。可以說，經(jīng)濟危機為大學實施完全成本核算創(chuàng)造了條件。
當然，完全成本核算的實施僅僅依靠學校顯然是不夠的，這還需要政府或大學組織的支持。英國大學的例子告訴我們，政府的支持在大學實施完全成本核算過程中發(fā)揮了重要的作用⑦。相比之下，由于缺少政府支持，愛沙尼亞大學尚未引入完全成本核算。在經(jīng)濟危機導(dǎo)致公共財政資金減少而且這種情況將持續(xù)相當一段時間的情況下，加大對大學實施完全成本核算的政策支持也許是政府的一個正確選擇。
五、結(jié)論
本文研究了經(jīng)濟危機對歐洲高等教育產(chǎn)生的影響。研究發(fā)現(xiàn)，一方面，由于實行緊縮財政政策，大部分歐洲國家減少了公共財政資金。公共資金的減少對高等教育的教學影響更大，科研資助則更多地采取了競爭性資助計劃。
另一方面，研究顯示，經(jīng)濟危機也影響了私人的資金來源，進而導(dǎo)致大學的多元化結(jié)構(gòu)收入發(fā)生變化。危機迫使更多的大學收取學費，而來自企業(yè)和基金會的捐贈收入也隨著危機的影響而減少。因此，大學的收入結(jié)構(gòu)中學費的重要性日益提高。
本文認為，經(jīng)濟危機為完全成本核算的實施提供了機遇?；凇伴_源節(jié)流”的考慮，當前的形勢迫使大學實施完全成本核算，以優(yōu)化作業(yè)分析，提高運營效率。當然，政府和有關(guān)大學組織的大力支持對于成功實施完全成本核算來說非常重要。
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