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時間：2023-12-20 11:37:51
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公共政策是世界上范疇較廣的一個定義,是根據(jù)公共管理研究衍生出來的一種公共性質(zhì)的政策。所以說公共政策是對于一般決策和一般決定而言的形式特殊的政策種類,雖然區(qū)別于一般決策或決定,但也具備相應(yīng)程度的一般特征。總的來說,公共政策是包含了公共問題、公共目標(biāo)以及公共利益的意志表現(xiàn),代表了公共權(quán)力的發(fā)揮和行使,具有能夠分配價值的權(quán)威,其表現(xiàn)思想也是雙重的,即存在積極意義也存在消極意義。公共政策的功能主要包括了:管制功能,針對政策的具體內(nèi)容進(jìn)行解決,表現(xiàn)出了一定程度的制約性和強(qiáng)制性,其表現(xiàn)形式為政策中的具體條文;引導(dǎo)功能,通過具體規(guī)定對公眾群體的行為進(jìn)行正確引導(dǎo),具有很強(qiáng)的導(dǎo)向性作用,發(fā)揮了促進(jìn)社會和諧、幫助人們規(guī)范正確行為、具有積極的作用;調(diào)控功能,是對政策進(jìn)行具體治理的手段之一,是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的利用工具,在公共事務(wù)中扮演調(diào)節(jié)和控制的角色;分配功能,公共政策將共有價值和公共利益均衡的分配到政府和群眾之中,代表了社會生產(chǎn)力的最廣泛要求,也是站在社會多數(shù)人的立場上出發(fā)和考慮的[1]。
二、行政法下突出公民參與在政策制定的作用
為了進(jìn)一步實現(xiàn)公共政策制定的全面性和完整性,加強(qiáng)公民參與進(jìn)行公共政策的制定,能夠有效提升公共政策的民主化和科學(xué)化。下面針對公民參與公共政策制定的作用進(jìn)行探討:(一)公民參與是公共政策制定的有效途徑我黨在十六大中提出了現(xiàn)代社會主義文明社會的發(fā)展目標(biāo)就是要發(fā)揚(yáng)民主精神,體現(xiàn)以人為本的核心思想。并且我國最新行政法出臺后,更加體現(xiàn)了民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的運(yùn)行思想,不僅要強(qiáng)化公共政策制定的民主化程度,更要突出人文主義精神,那么,提升公民的參與度是實現(xiàn)公共政策制定走上民主道路的有效途徑之一。(二)公民參與能夠提升公共政策制定的質(zhì)量所謂民主,就是人民當(dāng)家做主。在我國社會主義文明建設(shè)中,要想提升公共政策的制定質(zhì)量,首先就要提升民主化程度,而民主化程度的就要依賴于全民參與。公民參與公共政策制定能夠體現(xiàn)最根本利益的需求,能夠及時發(fā)現(xiàn)和糾正決策的失誤,更能夠廣泛聽取社會意見制定合理科學(xué)的政策,進(jìn)而提升了政策制定的質(zhì)量。(三)公民參與是保障了公共性質(zhì)的要求公共政策的表征是實現(xiàn)全民參與化的制定狀態(tài)。因此,在對于公共性質(zhì)的要求下,實現(xiàn)不同利益主體呼聲的體現(xiàn),不僅符合多元化、多層次、理性化和復(fù)雜化的發(fā)展要求,更對我國社會主義以人為本的精神深度擴(kuò)大。因此,總的來說,公民參與深深保障了公共性質(zhì)的根本要求。
三、行政法下公共政策制定原則
關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；公共政策；管理
中圖分類號： TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A
前言：
在不同的歷史時期，城市規(guī)劃具有不同的內(nèi)涵。近些年來，城市規(guī)劃越來越多地被認(rèn)為是一種公共政策，具有公共政策的內(nèi)涵和外延。于2005年10月28日討論通過，2006年4月1日開始施行的《城市規(guī)劃編制辦法》首次明確了城市規(guī)劃正式成為政府的重要公共政策，①同時也是國家在新時期對城市規(guī)劃提出的新要求。李東泉、藍(lán)志勇認(rèn)為“當(dāng)前對于城市規(guī)劃公共政策的討論日漸增多,但人們對于城市規(guī)劃作為公共政策的內(nèi)涵及特征尚未從理論上進(jìn)行清楚的界定”。在城市規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)型的語境下，其價值取向是構(gòu)成公共政策內(nèi)涵的重要組成部分，對新時期城市規(guī)劃的方向、實踐有著重要的指導(dǎo)作用。
一．什么是公共政策
對于公共政策的定義外界給出了多種表述。其中戴維?伊斯頓認(rèn)為公共政策就是權(quán)威地分配全社會的價值;詹姆斯?E?安德森則認(rèn)為公共政策是政府為處理某一問題或事務(wù)組織一個人或一群人進(jìn)行的目的性活動。國內(nèi)的專家學(xué)者對此也有自己的見解。張世賢認(rèn)為公共政策是政府為了解決公共問題和達(dá)成公眾目標(biāo)而制定的策略;張金馬認(rèn)為公共政策是黨和政府?dāng)M定的指南和準(zhǔn)則用來引導(dǎo)和規(guī)范有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個人的行動;王巧玲指出公共政策即政府和官員以及普通民眾以補(bǔ)充市場失靈狀況為目的所作的集體選擇;對于公共政策比較權(quán)威的定義是:公共政策是在政府的帶領(lǐng)下，T屬公共機(jī)構(gòu)制定公共管理制度和條例不日用公共資源通過廣泛的參與和連續(xù)的抉擇以及具體實施產(chǎn)生效果的途徑為確保社會朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展以達(dá)到解決社會公共問題和平衡、協(xié)調(diào)社會公眾利益目的。
由此看來無論怎樣定義公共政策，基本上包括以下幾個方面：第一，公共政策基本上上是由政府和社會權(quán)威機(jī)構(gòu)制定(一定情況下普通民眾可以參與)。第二，公共政策最終要達(dá)成一致目標(biāo)。第三，核心作用是解決公眾問題。第四，其性質(zhì)是一種計劃、策略、指南、準(zhǔn)則?？偠灾?，公共政策一般具有公共性、政治性、權(quán)威與強(qiáng)制性、價值相關(guān)性、調(diào)節(jié)性等基本特性。
二．城市規(guī)劃管理目的。
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口的增長，城市化迅速發(fā)展。不僅是為了社會，同樣是為了世界，甚至是為了滿足綠色生態(tài)、文明社會的需求，要求我們必須認(rèn)真對待城市的規(guī)劃與管理，以此來促進(jìn)城市化高質(zhì)量的進(jìn)程。那么，需要從幾點入手呢？一共可分為兩點：一是硬件設(shè)施要跟上腳步，例如：交通、住房和工廠布局等等。二是軟件文化，這一點是非常重要的，包括區(qū)域性公共服務(wù)、社區(qū)文化等等，這樣，可以使各項設(shè)施有一個合理布局。再者，還要明確城市化發(fā)展目標(biāo)，有條不紊的發(fā)展城市以及城市的經(jīng)濟(jì)，不斷的提高人們生活水平和文化水平。實現(xiàn)真正意義上的可持續(xù)發(fā)展與社會主義和諧社會。當(dāng)然，城市規(guī)劃的管理不僅僅是為了上述的問題，同時，對城市進(jìn)行有效的規(guī)劃管理，可以將城市的使用空間實現(xiàn)最大化，充分的利用每一片土地，也是對土地資源的合理的利用，為我國節(jié)省能源資源做出突出的貢獻(xiàn)。
三．公共政策與城市規(guī)劃
根據(jù)城市規(guī)劃的基本內(nèi)容和相關(guān)特點我們可以發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃具備上述公共政策的幾條基本屬性。(1)城市規(guī)劃歸政府或社會公共機(jī)構(gòu)所管;(2)城市規(guī)劃始終將解決城市發(fā)展的公共問題作為立足點;(3)在城市規(guī)劃的過程中，我們基本上形成一個共識，就是城市規(guī)劃要符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的發(fā)展環(huán)境，只有才能真正塑造城市可持續(xù)的發(fā)展前景。(4)區(qū)域規(guī)劃最終要落實到文件或圖紙的形式上，指導(dǎo)規(guī)劃工作。因此城市規(guī)劃在本質(zhì)上可以說是一種公共政策。
城市規(guī)劃作為一種公共政策，既有聯(lián)系又有區(qū)別。其聯(lián)系在于城市規(guī)劃是國家層面的宏觀政策在區(qū)域?qū)用娴姆从澈图?xì)化，實質(zhì)上來講城市規(guī)劃隸屬于公共政策而公共政策為城市規(guī)劃提供相關(guān)的制定依據(jù)。其區(qū)別又在于城市規(guī)劃不足以解決公共政策所包含的所有問題，因為公共政策還包括其他一些諸如經(jīng)濟(jì)政策、環(huán)境政策、資源政策等的其他區(qū)域政策。另外城市規(guī)劃是作用于一個城市內(nèi)部的公共政策而其他公共政策是一個更大的范疇河以作用于同一個區(qū)域池可以作用于不同的區(qū)域。
城市規(guī)劃作為一種特殊的公共政策，具有三大基本功能:(1)導(dǎo)向功能 城市規(guī)劃通過特定的強(qiáng)制性規(guī)范，積極引導(dǎo)城市的發(fā)展方向;(2)調(diào)節(jié)功能，即城市規(guī)劃通過資源分配和空間利用方式積極調(diào)解和控制城市內(nèi)各主體的利益矛盾和其他社會公共問題;(3)分配功能，即城市規(guī)劃在遵循公共、效率、穩(wěn)定等原則的基礎(chǔ)上，對區(qū)內(nèi)的空間資源進(jìn)行合理的劃分與配置。幾乎所有的公共政策都有著三大功能，這也是城市規(guī)劃在具體操作時的一把利器。
四．公共政策導(dǎo)向下城市規(guī)劃存在的問題
4.1規(guī)劃環(huán)境矛盾重重
在社會發(fā)展的的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型時期，國家的政策和體制出現(xiàn)經(jīng)常性的變動導(dǎo)致城市規(guī)劃編制與管理主體不明，從而造成計劃部門，建設(shè)部門和國土部門之間相互矛盾沖突不斷。究其原因，三個部門都宣稱有城市規(guī)劃的權(quán)利然而實際工作中又各行其事，有時甚至相互掣肘，表現(xiàn)出各部門權(quán)力博弈的不良外在表現(xiàn),這樣一來不僅嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的現(xiàn)實效果而且還會浪費(fèi)巨額經(jīng)費(fèi)和大量精力。從根本上危害到城市規(guī)劃的權(quán)威性。也正是由于城市規(guī)劃部門職責(zé)不清，導(dǎo)致城市規(guī)化政出多門從而造成了城市規(guī)劃時效性不高的局面。
4.2缺乏強(qiáng)有力的法律保障
完善的法律體系是公共政策能夠得以實施和發(fā)揮功效強(qiáng)有力的保證。然而我國的城市規(guī)劃在這一方面長期缺乏明確的法律保障。任何規(guī)劃綱要文件規(guī)定加果沒有相關(guān)法律為其護(hù)駕保航終將是行之不遠(yuǎn)就會收到受到重重阻礙，因為它根本不具備權(quán)威性起不到相應(yīng)的約束力。
4.3規(guī)劃編制不合理
我國規(guī)劃編制過于偏重技術(shù)化這樣就直接造成了我國城市規(guī)劃缺失公共政策屬性。長期以來我國城市規(guī)化編制一直試圖從技術(shù)角度來分析、預(yù)測和推動城市發(fā)展的所謂科學(xué)合理的進(jìn)程。這樣就導(dǎo)致了編制主體專業(yè)素質(zhì)單一,在編制過程中只注重技術(shù),而忽視了其它一些非常重要的因素。在規(guī)劃過程中自我封閉從而帶來了規(guī)劃內(nèi)容華而不實，以及規(guī)劃成果泛而無物。也正因為各城市過分強(qiáng)調(diào)技術(shù)性導(dǎo)致個城市規(guī)劃建設(shè)總體布局大同小異遺失了公共政策應(yīng)有的區(qū)域針對性。
五．改進(jìn)方針及策略
5.1建立有效的城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)
針對當(dāng)前城市規(guī)劃管理混亂的局面，應(yīng)當(dāng)率先建立一個有權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)城市規(guī)劃各方面的工作部署?？梢越梃b一下西方國家雙層管理制的體系，即設(shè)立董事會制度和監(jiān)事會制度，在兩個層次之間進(jìn)行明確的分權(quán)，監(jiān)事會應(yīng)為董事會的上位機(jī)關(guān)董事會應(yīng)接受監(jiān)事會的監(jiān)督。有一點值得注意它并不是嚴(yán)格意義上的等級隸屬制度這種制度可以協(xié)調(diào)幾個大城市之間的矛盾，是一個協(xié)調(diào)和解決重大問題的企業(yè)化執(zhí)行組織。
5.2健全法律保障體系
完善的法律體系是城市規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)化的基石，沒有完善的法律體系作為依托將城市規(guī)劃納入公共政策也是一紙空文。健全的相關(guān)法律體系要以法律性文件的形式來明確規(guī)定區(qū)域規(guī)劃的編制要確定城市規(guī)劃成果的法律地位。形成一個完善的法律保護(hù)體系。
5.3與其他政策密切融合
作為一種公共政策城市規(guī)劃獨自是不能夠發(fā)揮作用的啟必須密切結(jié)合其他公共政策的相關(guān)內(nèi)容來定制自己的規(guī)劃內(nèi)容。對于國家層面和區(qū)域?qū)用娴墓舱叱鞘幸?guī)劃要多加考慮其細(xì)微部分，以做好必要的細(xì)化和補(bǔ)充也要結(jié)合財政政策環(huán)境政策交通政策等具體政策全方位地進(jìn)行統(tǒng)籌部署對城市規(guī)劃提供一定的依據(jù)并且起到一定的引導(dǎo)作用。
結(jié)論：
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展城鄉(xiāng)一體化的不斷推進(jìn)公共政策導(dǎo)向的城市規(guī)劃會得到進(jìn)一步的改革并不斷趨于完善。我國的城市發(fā)展也會有一個更為廣闊的空間。在城市規(guī)劃的過程中，既需要作為規(guī)劃主體的城市政府的大力推進(jìn)，也需要社會主體（社會組織、市民社會等）的民主監(jiān)督和積極參與，城市政府和社會主體間的協(xié)同治理是城市規(guī)劃的大勢所趨。
在人類社會迅速發(fā)展的今天，人們更清楚地認(rèn)識到人類發(fā)展是以"人"為中心的發(fā)展。黨的十六大提出，建設(shè)中國特色社會主義要以人為本。以人為本，關(guān)注人的全面發(fā)展，不能忽視社會性別問題。十六屆四中全會提出建設(shè)社會主義和諧社會。構(gòu)建和諧社會也不能忽視性別的平等與和諧。社會性別理論關(guān)注男性與女性的社會性別差異，關(guān)注男性與女性和諧的共同發(fā)展，其獨特的性別分析為社會發(fā)展提供了一個新的觀察視角，并從理論與實踐上促進(jìn)社會發(fā)展。
一、基本理論與概念
社會性別(Gender)是一個與性別既有區(qū)別又有密切聯(lián)系的概念。性別是指男性和女性在生理上的差別；社會性別則是指在社會文化中形成的屬于男性或女性的群體特征和行為方式及與此相關(guān)的男女在經(jīng)濟(jì)、社會文化中的作用和機(jī)會的差異。男性特征(masculinity)和女性特征(femininity)是對于男子和婦女的群體特征(共性)的極端的表述，兩者構(gòu)成并且衍生出一系列二元對立關(guān)系。
在現(xiàn)代社會條件下，公共政策對于協(xié)調(diào)社會群體之間的利益關(guān)系、促進(jìn)社會的整體化發(fā)展、提升社會質(zhì)量、實現(xiàn)社會的良性運(yùn)行和健康發(fā)展，有著其他社會因素不可替代的重要作用。公共政策的目標(biāo)是針對所有社會成員擴(kuò)大選擇的過程，而不是只針對社會的某個部分，如果大多數(shù)婦女被排除在公共政策關(guān)注范圍之外，不能從公共政策中受益，那么這種公共政策顯然是不公正的和畸形的。
性別不平等妨礙女性的發(fā)展前景，忽視社會整合，危害兩性的社會合作，從而嚴(yán)重影響男女兩性協(xié)調(diào)、健康發(fā)展和社會的正常運(yùn)行。經(jīng)濟(jì)發(fā)展及制度改革都是促進(jìn)性別平等的關(guān)鍵因素，但公共管理與公共政策尤為重要，因為使性別不平等長期存在的社會和法律制度即使能為個人所改變，但也存在很大難度，因此急需國家采取積極的公共管理和公共政策以促進(jìn)性別平等。
二、當(dāng)前存在的主要問題以及現(xiàn)狀
我國性別平等立法的制定早于發(fā)達(dá)國家，但是政策的調(diào)整和修正相對滯后。公共政策中的性別不平等問題，給我圍和諧社會建設(shè)帶來了許多的負(fù)面影響。
1、婦女參政比例偏低
婦女參與國家和社會公共事務(wù)管理，是婦女解放和社會文明進(jìn)步的主要標(biāo)志之一，也是社會主義事業(yè)發(fā)展的客觀要求。目前，婦女參政還面臨著一些問題。總體看來，在公共領(lǐng)域的決策權(quán)方面，離性別平等、性別和諧還有很遠(yuǎn)的距離。
2、社會待遇不公正問題
現(xiàn)實生活當(dāng)中，在婚姻家庭和社會角色分工上， 由于傳統(tǒng)的性別觀念影響深遠(yuǎn)，使 女角色定位在"男主外，女主內(nèi)"、"男主女從"上面，忽略、輕視女性在家庭、生育、工作等方面的社會價值，女性受到不公正待遇的現(xiàn)象仍然普遍存在。存市場經(jīng)濟(jì)條件下，女性的生育負(fù)擔(dān)與單位經(jīng)濟(jì)利益發(fā)生沖突時，人們往往會選擇經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致生育給女性的工作、生活以及提職、晉升、繼續(xù)教育等都帶來很大的影響。
3、性別平等政策在具體實施過程中的乏力
這是我國公共政策體系中一個應(yīng)引起足夠重視的問題，倘若這一問題不能得到有效解決，我國的男女平等問題就無法在根本上得到解決。
4、就業(yè)機(jī)會不均等問題
平等參與社會生產(chǎn)和 濟(jì)活動并獲得相應(yīng)的收入是男女平等爭取生存權(quán)和發(fā)展機(jī)會的前提和基礎(chǔ)。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，所有制和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使就業(yè)問題成為最大的挑戰(zhàn)，婦女就業(yè)形勢更為嚴(yán)峻。一足女性職業(yè)結(jié)構(gòu)有所失調(diào)，二是就業(yè)歧視仍然存在。
三、性別平等的現(xiàn)狀的理論分析
1、性別平等的經(jīng)濟(jì)性決定公共經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)保障女性的平等就業(yè)權(quán)
經(jīng)濟(jì)因素在社會發(fā)展中起決定作用。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高收入、減輕貧困的同時，社會性別不平等也隨之減緩。就性別平等來看，經(jīng)濟(jì)因素的作用主要體現(xiàn)在依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)等價交換的原則，收入的多少決定其經(jīng)濟(jì)地位的高低。收入的差距取決于就業(yè)狀況。女性在就業(yè)方面的問題主要體現(xiàn)在就業(yè)率低，就業(yè)收入和職業(yè)地位低，勞動保護(hù)狀況堪憂。女性就業(yè)上的弱勢地位造成了男女兩性工資收入的差距。由于工資收入是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的基本體現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)收入的差距影響到女性的社會地位。
2、性別平等的政治性要求公共政治政策應(yīng)注重提高女性的參政權(quán)
雖然公共經(jīng)濟(jì)政策是促進(jìn)性別平等的基礎(chǔ)因素，但經(jīng)濟(jì)因素對于性別平等的作用還要依賴權(quán)利狀況等政治因素。性別平等是民主政治的產(chǎn)物。"所有的人生而平等，都有同等的權(quán)利和價值，有相同的機(jī)會。政治權(quán)力的獲得讓女性有了投票權(quán)、參政權(quán)"。公共管理和公共政策應(yīng)保障婦女參與政治和決策的權(quán)力。這不僅是因為參政權(quán)本身就是婦女的一項重要權(quán)利，也因為婦女參政能使婦女在法律和政策的制訂過程中有更大的發(fā)言權(quán)，這些法律和政策制約著婦女在其他領(lǐng)域的發(fā)展。女性的參政權(quán)并不局限于擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)和管理職務(wù)，還包括參與各種社會運(yùn)動、各類社會組織、各種公共機(jī)構(gòu)和政治選舉等活動。公共政治政策應(yīng)不斷提高婦女參政的數(shù)量和質(zhì)量，宣傳倡導(dǎo)現(xiàn)代社會的價值觀和平等觀，并將其轉(zhuǎn)化為切實可行的社會政策和行動，真正促進(jìn)性別平等。
四、解決措施
1、保障女性的平等就業(yè)權(quán)
應(yīng)明確規(guī)定各個工種中女性的最低或最高的比例，如果用人單位沒有達(dá)到這個標(biāo)準(zhǔn)，就不應(yīng)該拒絕錄用女性。同時在女性就業(yè)的常規(guī)領(lǐng)域，比如秘書、護(hù)士、幼兒教師等職業(yè)，應(yīng)確立女性在招聘、晉升和職位安排上的優(yōu)先原則：即在申請人擁有相同或大致相同的業(yè)績并對所有候選人的資格都進(jìn)行了客觀評價的條件下，女性申請人可以優(yōu)先于其異性競爭者。
2、保障女性的參政權(quán)
從參政人數(shù)上體現(xiàn)性別平等是重要的，參政數(shù)量是女性參政狀況的重要標(biāo)志。近年來，不乏杰出的女性登上最高決策的舞臺，但畢竟數(shù)量少，難以對社會和政治議程施加性別平等的影響。因此公共管理和公共政策應(yīng)采取具體措施，包括在比例代表制內(nèi)規(guī)定法定配額，確保婦女擔(dān)任決策職位，并對違反者實施具體有效制裁。女性參政數(shù)量的增長固然重要，但更重要的是要有質(zhì)量上的保證。只有不斷提高婦女參政的質(zhì)量，才能堅持婦女參政的正確方向，才能從實質(zhì)上而不是從形式上實現(xiàn)婦女參與政治和決策的目標(biāo)。因此，改變婦女參政的結(jié)構(gòu)，推動婦女參政從邊緣進(jìn)入政治決策的主流，應(yīng)成為提高婦女參政質(zhì)量的努力方向。女性擔(dān)任政府行政部門高層職位，對于確保制定性別敏感政策以及向各個社會發(fā)展領(lǐng)域分配資源至關(guān)重要，特別是參與宏觀經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、勞動、預(yù)算、國防和外交領(lǐng)域的各項決策，這樣才有可能擴(kuò)大女性參政的影響力和代表性，增強(qiáng)婦女對政策執(zhí)行和實施的影響力，確保兩性平等參與政治決策過程。
五、結(jié)語
為保障貫徹實施性別平等的各項公共政策，公共管理過程中有必要設(shè)立相對應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，承擔(dān)宣傳、提供信息和受理違反性別平等方面申訴等任務(wù)，調(diào)查某些案件，協(xié)調(diào)處理一些矛盾，提出有關(guān)案件的處理建議，并有權(quán)就違反性別平等的問題做出具有約束力的決定。為此，各級工會和婦聯(lián)組織有責(zé)任也有必要建立相關(guān)的公共管理機(jī)構(gòu)，法律應(yīng)當(dāng)確認(rèn)這些公共管理機(jī)構(gòu)的獨立地位并賦予其相應(yīng)的權(quán)力，為推動性別平等的公共政策實施提供強(qiáng)有力的措施和保證。
參考文獻(xiàn)：
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[關(guān)鍵詞]社會正義；分配正義；公平；公正
中圖分類號：D63－31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008- 410X（2012）05- 0057- 06
在改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下，公平正義已經(jīng)成為推動科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的基本準(zhǔn)則，成為重新凝聚改革共識的價值基礎(chǔ)。政府一般借助相應(yīng)的公共政策，通過對公共資源的再分配來平衡社會各階層的利益關(guān)系。公共政策是政府對社會價值進(jìn)行的權(quán)威性分配，在彌補(bǔ)市場失靈、協(xié)調(diào)社會不同群體之間的利益差別、促進(jìn)社會公平正義過程中發(fā)揮著重要作用。因此，公共政策質(zhì)量的高低與公平正義的實現(xiàn)程度密切相關(guān)。在這種意義上，公共決策直接關(guān)系到公平正義目標(biāo)的實現(xiàn)，而公共政策制定與實施的關(guān)鍵在于客觀、準(zhǔn)確的信息反饋。只有掌握了準(zhǔn)確的信息，政府才能實現(xiàn)公共政策價值取向的更新，做出符合實際的政策選擇。為此，需要采取實證研究方法，對我國當(dāng)前社會公平正義的狀況進(jìn)行測量，其核心是設(shè)定較為客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)和尺度，全面了解社會公平正義現(xiàn)狀和社會公眾的主觀感受，依此度量和評估公共資源的配置和相應(yīng)公共政策的推行在多大程度上促進(jìn)社會公正的實現(xiàn)，并且通過對社會公平正義狀況的動態(tài)跟蹤為政府評估和調(diào)整公共政策提供客觀、準(zhǔn)確的信息反饋。這樣，就可以幫助決策者在各種相互糾纏的利益沖突中，確定哪類不公正現(xiàn)象是政府應(yīng)該首要關(guān)注和重點解決的，進(jìn)而明確公共政策的價值取向和問題取向，為決策者提供更合理的路徑選擇。同時，測評社會公平正義的實際狀況，也有助于推進(jìn)公平正義政策體系的整體優(yōu)化，改變現(xiàn)有公共政策缺乏系統(tǒng)的頂層設(shè)計、若干政策供給不足和制度化程度低的問題。
一、社會正義相關(guān)概念辨析：測評起點
公平正義問題極其復(fù)雜。在現(xiàn)實中，它表現(xiàn)在政治（如公民平等的投票權(quán)）、經(jīng)濟(jì)（如收入公平）、社會（如教育公平）和環(huán)境（所有人都能免受環(huán)境侵害）等諸多領(lǐng)域；在理論上，正義（justice）、公平（fairness）、公正（impartiality）和平等（equality）等幾個基本概念相互交織、易于混淆。要測定社會公平正義狀況，首先需要從內(nèi)涵上厘清這些概念。筆者認(rèn)為，“正義”概念具有形而上的道德和倫理蘊(yùn)涵，可以看做是內(nèi)涵最廣的概念，包含了“公平”與“公正”兩方面的內(nèi)容，而“公平”往往與“平等”、“均等”相聯(lián)系。
二、地方立法對公共政策的吸收機(jī)制建構(gòu)
地方立法對公共政策的吸收十分必要，但在吸收的過程中又存在諸多問題，亟需建構(gòu)以下四個方面的吸收機(jī)制予以保障。
（一）能動吸收機(jī)制
樹立能動吸收的理念?；诮ㄔO(shè)法治國家的時代驅(qū)動，地方立法應(yīng)當(dāng)堅持把公共政策作為重要的立法資源予以開拓和吸收，使制定的法規(guī)成為行政部門、公民、法人和其他組織等社會各類利益主體的權(quán)威的行動指南。如國家工傷保險條例規(guī)定了工傷職工經(jīng)治療“傷情穩(wěn)定”后，應(yīng)進(jìn)行工傷等級鑒定，但因?qū)Α皞榉€(wěn)定”理解不一，致使工傷職工、用人單位和醫(yī)院三方有時發(fā)生糾紛。廣東省根據(jù)《關(guān)于印發(fā)廣東省職工外傷、職業(yè)病醫(yī)療終結(jié)鑒定標(biāo)準(zhǔn)（2006年）的通知》（粵勞社[2006]155號）等公共政策的實踐，于2011年制定《廣東省工傷保險條例》時，將“醫(yī)療終結(jié)鑒定標(biāo)準(zhǔn)”這一行政制度吸收為有關(guān)具體法律制度，實現(xiàn)了對上述三方的定分止?fàn)?。建立反?yīng)—推動的聯(lián)動裝置。“相對于社會變遷而言，法既是反應(yīng)裝置又是推動裝置；在這兩種功能中，盡管法對社會的被動反應(yīng)得到了更普遍的認(rèn)知，但法對社會的積極推動作用正在逐步加強(qiáng)?！钡胤搅⒎☉?yīng)當(dāng)適時發(fā)揮規(guī)范、確認(rèn)等順應(yīng)作用，把地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中穩(wěn)定、成熟的公共政策及其執(zhí)行中的有益經(jīng)驗予以固化，并在順應(yīng)基礎(chǔ)上增強(qiáng)法律制度設(shè)計的針對性和前瞻性，彌補(bǔ)成文法滯后性的不足，發(fā)揮立法的引領(lǐng)、推動作用，“立法工作應(yīng)當(dāng)通過調(diào)整社會關(guān)系、規(guī)范人們行為、設(shè)定價值目標(biāo)去引領(lǐng)實踐、推動改革、促進(jìn)發(fā)展?！币虼?，地方立法對公共政策的吸收，應(yīng)當(dāng)建立基于反應(yīng)功能的反應(yīng)—推動的聯(lián)動裝置。
（二）利益衡量機(jī)制
馬克思強(qiáng)調(diào)，人們需要的對象構(gòu)成了他們追求的利益，不同的利益主體相互作用，形成現(xiàn)實社會的利益關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代社會利益格局深刻變動，從其動態(tài)視角看，利益沖突是利益關(guān)系的表現(xiàn)形態(tài)。博登海默指出，“法律的主要作用之一，就是調(diào)整和調(diào)和上述種種相互沖突的利益，無論是個人的利益還是社會的利益?！鄙鐣系母鞣N利益經(jīng)由立法成為法律利益，為法律確認(rèn)和保護(hù)，并具有穩(wěn)定性和法定性等特征。因此，建立立法過程的利益衡量機(jī)制十分重要。在借鑒西方政治學(xué)和法學(xué)有關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，有學(xué)者將立法過程的利益衡量機(jī)制分為利益表達(dá)和利益整合兩個階段和兩種機(jī)制。本文在借鑒上述研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合張德江委員長關(guān)于“更好地發(fā)揮立法在表達(dá)、平衡、調(diào)整社會利益方面的積極作用”的論述，將立法過程的利益衡量機(jī)制分為利益表達(dá)、利益平衡和利益調(diào)整三個階段和相應(yīng)的三種機(jī)制：
1.利益表達(dá)機(jī)制立法中的利益表達(dá)機(jī)制，既是各類利益主體對其利益主張的充分表達(dá)和利益博弈的平臺，也是利益平衡和調(diào)整機(jī)制的前提與基礎(chǔ)?！叭绻诹⒎ㄖ八腥说闹鲝埗家训玫綗o偏見的考慮，即使最終某一階層的主張從屬于其他階層的主張，該選擇可以從偏見或不公的指責(zé)中解脫出來?！绷⒎ㄖ械睦姹磉_(dá)機(jī)制，主要通過以下三個制度予以實現(xiàn)：
（1）立法公開制度立法公開包括立法信息、資料和會議三方面的公開，是專家和公眾參與立法的前提。該制度要求地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將立法規(guī)劃、立法計劃、地方性法規(guī)草案及其修改稿、法委的審議報告等立法文件與資料，有關(guān)立法會議的時間、地點、討論事項及議程等內(nèi)容，以及其他與立法工作有關(guān)的信息，向社會及時公布，以保障公眾的立法知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
（2）立法征求意見和反饋說明制度地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)搭建各種利益主體意見充分表達(dá)的平臺，將立法規(guī)劃、立法計劃、地方性法規(guī)草案及其修改稿等，向社會廣泛征求意見，并及時整理研究，對是否采納有關(guān)意見及其理由等情況予以說明和反饋。
（3）專家和公眾參與立法制度專家參與立法制度，是指地方立法機(jī)關(guān)打造立法座談會、論證會和聽證會“三會”等平臺，充分發(fā)揮立法專家的智力支持作用，保障科學(xué)立法。如2013年5月，廣東省人大常委會與五所高校合作建立了五個具有“產(chǎn)學(xué)研”綜合功能的省級立法研究評估與咨詢服務(wù)基地，并制定了相應(yīng)的運(yùn)行和管理規(guī)則，是專家參與立法制度的創(chuàng)新與發(fā)展。
公眾參與立法制度，是指地方立法機(jī)關(guān)擴(kuò)大公眾參與立法的范圍和方式，引導(dǎo)公眾有序參與立法工作。包括引導(dǎo)公眾參與規(guī)劃、計劃、立項、起草、審議等各個階段的立法工作，以及立法后評估、法規(guī)清理等后續(xù)立法工作；允許公眾依照規(guī)定旁聽立法會議；發(fā)揮工青婦、行業(yè)協(xié)會、消委會等社會組織參與立法的作用，增強(qiáng)公眾參與的針對性和組織性；發(fā)掘博客、微博等新媒體的作用，吸引廣泛人群參與立法討論，以收集民意和集中民智。如2013年廣東省人大常委會制定立法聽證規(guī)定，特別規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)聽證，探索了聽證的新方式。
2.利益平衡機(jī)制該機(jī)制
由兩個操作步驟組成：利益厘清。按照利益主體的不同，學(xué)界對利益結(jié)構(gòu)的劃分有“兩元結(jié)構(gòu)”（個人利益和社會利益）和“三元結(jié)構(gòu)”（個人利益、社會利益和公共利益，或者個人利益、群體利益和公共利益）兩種主要方式。結(jié)合當(dāng)前國情，本文認(rèn)為，立法中的利益可劃分為個人利益、群體利益和公共利益。從利益分配的角度看，立法和公共政策均為利益分配機(jī)制，但立法是一種法定和權(quán)威的分配機(jī)制?，F(xiàn)代社會利益結(jié)構(gòu)的分化和多元，增加了立法中利益分配的復(fù)雜程度。為此，在利益表達(dá)機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)上，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)開展立法調(diào)研等社會調(diào)查，厘清立法所需吸收的公共政策中的各類利益主體、利益關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)，包括厘清個人利益和公共利益、強(qiáng)勢群體利益和弱勢群體利益等。利益平衡。利益的識別與厘清是立法中利益平衡的前提，而利益平衡則是立法的核心環(huán)節(jié)，其實質(zhì)是立法中的價值判斷和利益選擇，其實現(xiàn)則應(yīng)依據(jù)平衡原則（人權(quán)保障、統(tǒng)籌兼顧和效益最大化）和平衡方法（利益位階、成本效益、利益兼顧和利益傾斜保護(hù)等）。同時，立法中的利益平衡也要受公共政策、利益結(jié)構(gòu)等多種因素的制約與影響，“在利益衡量過程中,立法者會根據(jù)公共政策的指引適時地廢止一些過時的利益,確認(rèn)和保障一些新生的利益,合理地調(diào)整利益格局。”
3.利益調(diào)整機(jī)制
法律以權(quán)利和義務(wù)為其獨特的機(jī)制調(diào)整特定的社會關(guān)系和人的行為，“權(quán)利以其特有的利益導(dǎo)向和激勵機(jī)制作用于人的行為,義務(wù)以其特有的利益約束和強(qiáng)制功能作用于人的行為,兩者有機(jī)結(jié)合并影響人們的動機(jī),引導(dǎo)人們的行為。”立法對利益的調(diào)整也基于這一調(diào)整機(jī)制，即把厘清和平衡的各種利益轉(zhuǎn)化為法律上的權(quán)利和義務(wù)并歸屬于相應(yīng)的法律主體，是在矛盾的焦點上砍一刀和對各種利益的首次分配。經(jīng)由利益衡量機(jī)制所初步確立的行政部門、公民、法人和其他組織的權(quán)利（力）和利益，體現(xiàn)在地方性法規(guī)草案修改稿等立法文件的相關(guān)規(guī)定中，并通過立法審議（主動審查機(jī)制）和表決程序予以最終的確立。
（三）主動審查機(jī)制
立法法、監(jiān)督法等法律規(guī)定了對規(guī)范性文件的備案審查制度，包括審查的性質(zhì)（人大及其常委會的立法和法律監(jiān)督權(quán)）、對象（涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，并具有普遍約束力的規(guī)范性文件）、標(biāo)準(zhǔn)（越權(quán)、違法和其他不適當(dāng)情形，監(jiān)督法第三十條對此作了規(guī)定）、方式（被動審查和主動審查）和糾正程序（溝通說明、書面建議和撤銷等）。本文認(rèn)為，有必要在借鑒上述審查制度的基礎(chǔ)上，建立立法過程中對相關(guān)公共政策的審查機(jī)制，實現(xiàn)立法審議制度的具體化。即地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將其所需吸收的公共政策經(jīng)由現(xiàn)行立法審議程序?qū)肓⒎ㄟ^程，建立立法審議中的主動審查機(jī)制（人大及其常委會的審議權(quán)），并從以下兩個方面，對有關(guān)公共政策進(jìn)行審查或者列明（國家政策等）：形式審查（或者列明）方面，確立審查（或者列明）公共政策清單和吸收說明制度。根據(jù)立法法第四十八條“提出法律案，應(yīng)當(dāng)同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料”的規(guī)定，明確法規(guī)案應(yīng)附相關(guān)公共政策清單及其文本和吸收說明等資料，包括立項階段收集與整理立法資料、起草階段制定法規(guī)草案指引和審議階段制作立法文件時，均應(yīng)附有相關(guān)公共政策清單及其文本；對地方政府提請審議的法規(guī)案，要求其在法規(guī)草案的說明中增加一個部分為“參考的公共政策”，并對吸收的情況和理據(jù)予以說明。實質(zhì)審查方面，明確審查的對象、標(biāo)準(zhǔn)和重點。一是擴(kuò)大審查范圍。在有權(quán)審查的前提下，除立法法、監(jiān)督法等法律規(guī)定的規(guī)范性文件審查范圍，還應(yīng)納入兩類對象，包括行政部門制定的公共政策（目前大多由政府法制部門進(jìn)行內(nèi)部備案審查）和法規(guī)草案中的授權(quán)條款（通常表述為某種情形“按省〔或市〕的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”、“某某實施辦法，由省〔或市〕人民政府另行制定”，但該規(guī)定可能具體由行政部門制定和實施，未納入同級人大及其常委會的備案審查）。二是完善審查標(biāo)準(zhǔn)。包括重申監(jiān)督法規(guī)定的前兩條標(biāo)準(zhǔn)，以及細(xì)化第三條標(biāo)準(zhǔn)——“主要是指不恰當(dāng)、不合理、不公平，有損人民利益和國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的宗旨”。三是明確審點。即公共政策中已為地方立法初步吸收的部分，體現(xiàn)為地方性法規(guī)草案及其修改稿中相應(yīng)的法律制度和法律規(guī)范，尤其是配置了權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的法律規(guī)則。
（四）范式轉(zhuǎn)換機(jī)制
地方立法對公共政策的吸收過程，也是公共政策范式向地方立法范式轉(zhuǎn)換的過程。兩種范式轉(zhuǎn)換的動力、基點、要件和模式，構(gòu)成范式轉(zhuǎn)換機(jī)制。
1.轉(zhuǎn)換的動力地方立法和公共政策既有聯(lián)系又有區(qū)別，兩種范式在法治內(nèi)在要求上的不一致，是其轉(zhuǎn)換的范式動力。其深層動因，則是社會的時代變遷推動社會問題的法治化、權(quán)威化解決，要求將公共政策轉(zhuǎn)化、上升為具有普遍性和權(quán)威性的法律規(guī)范。
2.轉(zhuǎn)換的基點建設(shè)法治國家和依法行政的時代語境，決定了法治主義（核心內(nèi)涵為依法規(guī)范政府權(quán)力和保障公民權(quán)利，形式則表現(xiàn)為立法和法律至上）是兩種范式轉(zhuǎn)換的基點。對公共政策進(jìn)行吸收后的地方立法，制定的地方性法規(guī)成為新的公共政策制訂的“元政策”，即為其提供了法治框架。由此，實現(xiàn)了以法治主義為基點的地方立法與公共政策兩種范式的雙向轉(zhuǎn)換。
3.轉(zhuǎn)換的要件具體而言，公共政策的指導(dǎo)思想或工作原則、工作目標(biāo)、所要解決的社會問題和行政制度、措施、手段，以及行政規(guī)范性文件的語言等，經(jīng)由地方立法這一路徑，吸收為地方性法規(guī)的立法目的、工作方針、立法所要解決的社會問題和具體法律制度、法律規(guī)范，以及法規(guī)的結(jié)構(gòu)和語言等。
如廣東省于2011年制定《廣東省實施珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要保障條例》（以下簡稱《條例》）時，積極探索了地方立法對公共政策的吸收。參考國務(wù)院批準(zhǔn)實施的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）和廣東省政府為其配套的五個子規(guī)劃等配套政策，將其中所規(guī)定或者蘊(yùn)含的指導(dǎo)思想、工作原則（科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、先行先試)、工作目標(biāo)（珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的先行發(fā)展）、需解決的社會問題（區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化等）和政策措施、手段（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局等五個一體化），通過立法予以了轉(zhuǎn)化和吸收。包括突出了《規(guī)劃綱要》的重要戰(zhàn)略定位及指導(dǎo)地位，《條例》規(guī)定《規(guī)劃綱要》是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)指導(dǎo)珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展的行動綱領(lǐng)；建立了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局一體化等五個具體法律制度；重點構(gòu)建了組織協(xié)調(diào)機(jī)制、爭議處理機(jī)制、信息共享機(jī)制、法制協(xié)調(diào)機(jī)制和評估考核機(jī)制等保障規(guī)劃實施的新機(jī)制；甄別、吸收上述公共政策的語言規(guī)范，將其轉(zhuǎn)化為法規(guī)的“法言法語”。
4.轉(zhuǎn)換的模式以法治主義為轉(zhuǎn)換基點，地方立法和公共政策兩者相互吸收和轉(zhuǎn)化并構(gòu)成雙向?qū)α髂Ｊ剑莾煞N范式的轉(zhuǎn)換模式。
二、民眾參與公共政策評估的制約因素
1.民眾能力素質(zhì)參差不齊隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人民生活水平與文化水平不斷地提高，民眾參與政治和社會生活的意識逐漸增強(qiáng)。但由于受到傳統(tǒng)政治文化的影響，部分國民仍然缺乏獨立的判斷力和辨別力。除此之外，公民個人的受教育程度、家庭環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件等不同，導(dǎo)致每個公民參與能力不盡相同。有的公民受過良好的教育，知識水平較高，學(xué)習(xí)能力強(qiáng)，有強(qiáng)烈參與評估的欲望;而有的公民可能受教育的程度比較低，接受能力較差，參與的積極性不高對評估的方式也初步證據(jù)交到上一級法院，否則上一級法院不予審查。在這個過程中要注意一個前提，這個前提是同一個案件在監(jiān)察系統(tǒng)最少兩次提出不的決定之后，被害人仍不服還可以向法院申請再一次審查。
2.實施暫緩制度不某種程度上來說是受害人的一種無奈的選擇，因為不在一定程度上會損害受害人的利益，所以不是被害人利益和社會公共利益出現(xiàn)矛盾時的一種抉擇。目前，在西方一些國家，尤其是發(fā)達(dá)國家，實行的都是暫緩制度。從現(xiàn)實情況來講，法院的力量也是有限的，其審查范圍也受到多方因素的制約，一般情況下，法院能做到的就是判斷罪犯所犯罪行的輕重，檢察官在辦案中有無違法定行為等等。其實在我國某些地方在沒有法律規(guī)定，但實踐中正在實施這種制度。當(dāng)前要做的工作主要有兩大方面:一是將這種制度賦予相應(yīng)的法律效力，通過立法賦予檢察機(jī)關(guān)民事調(diào)解權(quán);二是以法院司法的監(jiān)督制約機(jī)制審查為主的情況下加強(qiáng)對暫緩的監(jiān)督。
[作者簡介]馬曉輝（1990―），男，南昌大學(xué)法學(xué)院在讀研究生，研究方向為刑法學(xué)。（江西南昌 330031）
一、公共政策的時效性界定及存在問題
（一）公共政策時效性之界定
公共政策的時效性，是指任何政策都是針對一定時空條件下的特定問題制定的，時空條件變化，政策會失去效力。例如，政策具有時間性，過期作廢；政策具有效率性，制定和執(zhí)行都要講究效率。公共政策與法律均是社會關(guān)系調(diào)節(jié)機(jī)制，都對人們的日常行為具有一定的影響力，但存在諸多不同之處。其中最為重要的一個不同點就是，公共政策是臨時性、過渡性的安排，而法律則是固定、長期性的規(guī)則。公共政策在實際運(yùn)行過程中，如果其效果明顯、適應(yīng)社會發(fā)展需要，就會進(jìn)一步上升為法律，否則就會被廢止，再者公共政策在實施中適應(yīng)一定的社會需求，但是仍然存在一些問題，相關(guān)機(jī)關(guān)就會對其進(jìn)行修改，經(jīng)過一定時間的運(yùn)行和試驗以后再立為法律，這就是公共政策的時效性。就此而言，公共政策的時效性實際就是公共政策和法律之間的中介，連接兩者的橋梁和媒介。
（二）公共政策時效性存在之問題
公共政策在實施以后，根據(jù)其在實踐生活中的作用決定該政策是上升為法律制度還是決定廢止，或者是修改以后經(jīng)過一定時間的運(yùn)行和在社會實踐中進(jìn)行實際試驗再立為法律。雖然公共政策的最后結(jié)果無非是立法、廢止、修改，但是在實際操作過程中缺乏必要的具體細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)的問題也就成為公共政策時效性的最大的問題。
公共政策是一個集群，不同的公共政策的立改廢的標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，這就決定了一項公共政策最后是上升為法律還是宣布廢止。公共政策的這種最后結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)問題以及不同的公共政策之間的結(jié)果確定的標(biāo)準(zhǔn)問題都是值得研究的，因此本文以“限塑令”時效性來探析公共政策的時效性問題。
二、“限塑令”時效性之動態(tài)反饋分析
（一）限塑令政策之出臺
塑料袋是日常生活中的易耗品，我國每年都要消耗大量的塑料袋。塑料袋為大家提供便利的同時，由于過量使用及回收環(huán)節(jié)不當(dāng)?shù)仍颍斐闪藝?yán)重的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。在我們?nèi)粘Ｉa(chǎn)、生活中，塑料袋扮演的角色越來越重要，同時給我們帶來的問題也越來越多，尤其是超薄塑料袋，因其價格便宜（絕大部分都是免費(fèi)）、容易損壞而被隨手拋棄，成為“白色污染”的主要來源。
對于塑料袋的限制使用，我國相關(guān)機(jī)關(guān)在制定相關(guān)的規(guī)范性政策之前就已經(jīng)在北京、天津、上海等地進(jìn)行試點。國務(wù)院辦公廳2007年12月31日下發(fā)了《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》：從2008年6月1日起，在全國范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋（超薄塑料購物袋）。在這個規(guī)范性的法律文件中，明確了超薄塑料袋的范圍，確定了限制使用的塑料袋的厚度。在該規(guī)定中規(guī)定實行塑料購物袋有償使用制度，在所有超市、商場、集貿(mào)市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費(fèi)提供塑料購物。體現(xiàn)了公共政策在其制定初期對于人們以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的正常活動的約束力和限制力。
（二）限塑令實際運(yùn)行效果存在的問題
“限塑令”作為公共政策，在其實施以后對于人們正常的生活和交易以及企業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生了影響。2008年6月1日，“限塑令”正式實施，一些地區(qū)的塑料袋生產(chǎn)廠商開始改變其生產(chǎn)規(guī)格和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，超薄塑料袋的產(chǎn)量開始大幅度減少，甚至開始不再生產(chǎn)厚度小于0.025毫米的超薄塑料袋。全國各大超市開始實施超市購物塑料袋收費(fèi)，希望通過此舉來以期減少在正常的交易過程中塑料袋的使用量。在一定程度和一定時期內(nèi)對于抵制和減少“白色污染”產(chǎn)生了重要的作用。但是，隨著時間的推移，“限塑令”的效力不斷減弱。在其實施兩到三年以后，有些地方的白色垃圾又有了死灰復(fù)燃的跡象，一些生產(chǎn)廠商為了提高自己的經(jīng)濟(jì)效益，忽視國家法律規(guī)范，生產(chǎn)國家明確規(guī)定禁止生產(chǎn)、銷售厚度低于0.025毫米的超薄塑料袋的規(guī)定。根據(jù)民間限塑政策研究小組2009年的《限塑政策研究NGO合作項目綜合報告》中看，在我國的大型、中型超市當(dāng)中，“限塑令”的實施情況還是相當(dāng)可觀的，并且其在實際交易過程中的實際效力和約束力也是差不多的。但是，在農(nóng)村的集市以及城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場里面，“限塑令”的實施情況卻實在令人擔(dān)心，其實施水平開始變得參差不齊。在基礎(chǔ)設(shè)施完善、收入水平高、經(jīng)濟(jì)效益好的集市和農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場，“限塑令”的實施還差強(qiáng)人意；在設(shè)施不健全、監(jiān)管不夠嚴(yán)格的集市和農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場，“白色污染”依舊籠罩在當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的頭上。
從2008年6月1日開始實施，“限塑令”的實施情況出現(xiàn)如此大的差距，除了一些不法生產(chǎn)廠商和銷售商無視法紀(jì)，一些消費(fèi)者環(huán)保意識逐漸淡薄以外，監(jiān)管不力也是白色污染死灰復(fù)燃的主要原因之一。面對這種情況，一些環(huán)保組織針對我國部分對“限塑令”的實施不利的地區(qū)提出倡議，呼吁提高“限塑令”的法律效力，加強(qiáng)其在實施過程中的權(quán)威性。面對全國不斷涌現(xiàn)的環(huán)保組織的要求和應(yīng)對建設(shè)社會主義“五位一體”的偉大布局，國家發(fā)改委、商務(wù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人在“限塑令”出臺三周年主題研討會上表示，國家“限塑令”將考慮擴(kuò)大限制塑料袋的使用范圍，目前正在抓緊調(diào)查研究，力爭盡快出臺。
（三）限塑令實施情況之動態(tài)反饋
2012年11月至2013年3月，根據(jù)課題研究方向及現(xiàn)有資源，作者所在團(tuán)隊選取東中西部八個省市為重點研究區(qū)域，同時以全國其他省市的部分地區(qū)為補(bǔ)充調(diào)查區(qū)域，對我國環(huán)保公共政策實施過程和效果進(jìn)行調(diào)查分析。通過對問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理和分析得出，“限塑令”在不同的地區(qū)和群體當(dāng)中的效力是不一致的，不同的群體對于“限塑令”的認(rèn)可度是不一樣的。通過調(diào)研數(shù)據(jù)，作者發(fā)現(xiàn)隨著時間不斷推移，人們對于“限塑令”的理解與認(rèn)知，分為了態(tài)度上和行為上的改變。在實際調(diào)查中，通過對有關(guān)“限塑令”的問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)的分析，從塑料袋使用場所、“限塑令”宣傳渠道、對“限塑令”的社會認(rèn)可度、執(zhí)行過程中的原因和對策分析等方面著手，努力剖析出“限塑令”有效實施的制約因素。
筆者發(fā)現(xiàn)，限塑令在其實施初期，對人們的約束效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于其在實施一定期限以后。環(huán)保事業(yè)的復(fù)雜長期性、法制環(huán)境的薄弱不完善性、農(nóng)村地區(qū)居民意識水平不一致性等都是影響“限塑令”實際效力的因素，尤為值得重視的是，政府相關(guān)部門對于“限塑令”的態(tài)度的變化更是影響了“限塑令”的實際約束力?！跋匏芰睢痹诮?jīng)過國務(wù)院辦公廳頒布以后，成為了政府的公共政策。公共政策的有效實施提高了公共政策實施效益，公共政策宣傳力度增大，政府對于該項政策投入的資源也會相應(yīng)增多，豐富政策執(zhí)行資源，提高環(huán)保公共政策實效滿意度。同時，政策的全面實施使該政策配備人力增多，加大政府的投入資源，各因素循環(huán)影響，以此往復(fù)循環(huán)形成環(huán)保公共政策執(zhí)行動態(tài)反饋。在其不斷循環(huán)的過程中，存在著諸多制約因素。政府的公共政策在實質(zhì)上與公共政策是一致的，“限塑令”的實施水平，可以作為政府公共政策實施效果的典型代表。
通過問卷調(diào)查、文獻(xiàn)綜述、網(wǎng)上調(diào)查等多種方式和渠道，筆者得出，“限塑令”在實際運(yùn)行過程中的制約因素主要包括：
1.環(huán)境保護(hù)的長期復(fù)雜性
環(huán)保問題不僅僅是一項艱巨的社會性偉大事業(yè)，更是需要國家的長期持續(xù)性投入的事業(yè)，同時也是需要提高社會各界的共同關(guān)注和公民環(huán)保意識的偉大事業(yè)。我國現(xiàn)階段仍處于社會主義初級階段，社會生產(chǎn)仍處于重污染、高耗能、低效益的粗放型的發(fā)展階段，例如塑料袋的無節(jié)制使用和回收不當(dāng)，已成為“白色污染”最主要的來源之一，對生態(tài)環(huán)境造成了巨大危害。
2.法制環(huán)境的不完善
“限塑令”實施以后，塑料袋尤其是超薄塑料袋的適用在一定程度得到了限制，但是塑料袋在日常生活中的范圍極其廣泛，相關(guān)監(jiān)督人員檢查范圍廣、面積大、難度深，并且面對過度生產(chǎn)、銷售、使用不符合國家規(guī)定的塑料袋的行為的懲戒力度無法對應(yīng)明確的配套法律規(guī)則，從而導(dǎo)致在檢查工作中出現(xiàn)較大的浮動，影響了“限塑令”在實際運(yùn)行過程中的約束力。不僅如此，相比較之前的一些環(huán)保公共政策，在一定時期內(nèi)有良好作用。隨著時間的推移，政策是執(zhí)行效力大打折扣。
3.農(nóng)村地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)居民環(huán)保缺陷。
當(dāng)前，我國公眾的環(huán)保節(jié)約意識仍然處于有待提高的水平，人們只是在相關(guān)法律文件頒布實施一定時期才會迫于法律的權(quán)威和壓力，而不得不去遵守相關(guān)的規(guī)定。在我國廣大人民群體中，尤其是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的居民，因其長期形成的生活習(xí)慣和文化素養(yǎng)的不足，導(dǎo)致公眾在環(huán)境保護(hù)方面的道德素質(zhì)有待提升。隨著新農(nóng)村建設(shè)提上日程，農(nóng)村生產(chǎn)方式、生活方式發(fā)生了翻天覆地的變化，生活水平更是得到了飛快的提高。但是農(nóng)村地區(qū)由于人口基數(shù)大、環(huán)保意識不強(qiáng)、素質(zhì)普遍較低等衍生出諸多問題，難以避免地變得復(fù)雜。比如，農(nóng)村相比較城鎮(zhèn)，便缺乏成熟有效的衛(wèi)生清潔系統(tǒng)。生活垃圾得不到妥善的處理和安置，更是缺乏職業(yè)性的專門工作人員負(fù)責(zé)清理垃圾和對隨意吃力垃圾行為的監(jiān)督和制約。
4.“限塑令”執(zhí)行主體本身的不足。
在“限塑令”由國務(wù)院辦公廳頒布實施以后，各級相關(guān)政府部門存在著政策設(shè)計和監(jiān)管缺失、執(zhí)行人員認(rèn)知和能力偏差、技術(shù)支持不足等制約因素。在該公共政策的設(shè)計方面，大多數(shù)政策只是指導(dǎo)性意見，對于很多政策的實施也需要多部門共同參與。不同部門對于政策的解釋力存在偏差，這也導(dǎo)致在檢查工作中出現(xiàn)較大的浮動。同時“限塑令”下發(fā)到各個部門、事業(yè)單位，需要多部門協(xié)同開展工作，但缺少跨部門協(xié)作協(xié)調(diào)的有效機(jī)制。執(zhí)行人員，沒有嚴(yán)格依照法律的規(guī)定行使自己的權(quán)利，履行自己的法律職權(quán)，在執(zhí)法過程中馬虎行事，宣傳不到位，監(jiān)督力度不足。而在該法令的執(zhí)行技術(shù)方面更是存在著硬傷，技術(shù)手段不足，對于執(zhí)行人員有效開展工作造成極大不便。很多消費(fèi)者不使用環(huán)保袋，而是使用在實施前積攢的塑料袋；很多中低收入群體的消費(fèi)習(xí)慣很難適應(yīng)價格較高的環(huán)保袋，甚至政策實施后很少去收取費(fèi)用場所，以便節(jié)約日常開銷。
“限塑令”作為一種公共政策，更是一種環(huán)保公共政策，其有效實施為“美麗中國”建設(shè)注力，發(fā)揮政府職能的關(guān)鍵作用，做好政策實施的基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作，完善政策鏈條傳達(dá)環(huán)節(jié)，不斷優(yōu)化公共政策協(xié)調(diào)發(fā)展模型，為解決類似于塑料袋的一次性衛(wèi)生筷、泡沫飯盒等環(huán)保公共政策實施問題提供模型參考和思考模式，以期提升環(huán)保公共政策的有效實施。然而其效力維持的時效性和持久性仍然有待考驗。
（四）限塑令之時效性分析
根據(jù)“限塑令”實施以后，在其實際運(yùn)行過程中實際效力的變化，以及其對人們?nèi)粘Ｉ畹募s束力的演變，筆者意識到相關(guān)的公共政策的效力的演變，更是考慮到一項法律的立改廢。
公共政策，在人們的日?；顒又?，對于人們的活動有著權(quán)威性的約束力。但是隨著其實施時間的推移，其效力也會因為各種原因開始減弱。在運(yùn)行過程中，隨著不再適應(yīng)社會發(fā)展的需要或者法律體系重構(gòu)的需求，立法者會根據(jù)實際需要對已經(jīng)發(fā)生法律效力的規(guī)范性法律進(jìn)行修改或者補(bǔ)充，甚至廢止。例如，“限塑令”自2008年6月1日正式施行以后，在正常的貿(mào)易交往尤其是大中型超市中產(chǎn)生的影響很大，并在減少“白色污染”方面也起了很大的作用。但是，“限塑令”實施以后，因為其宣傳渠道過于單一、監(jiān)督力度出現(xiàn)不足之處以及廣大消費(fèi)者對于“限塑令”的貫徹和實施缺乏持久性，導(dǎo)致“限塑令”在其實施幾年以后出現(xiàn)了效力萎縮的情況。面對這種情況，國家的相關(guān)立法部門采取積極的措施，通過提高懲罰違法行為的力度、完善相關(guān)具體法律條文的規(guī)定，補(bǔ)充和完善在“限塑令”制定初期由于沒有考慮到社會的千差萬別以及法律的前瞻性而出現(xiàn)法律漏洞。
三、結(jié)語
通過對于公共政策的時效性問題進(jìn)行研究，以“限塑令”在現(xiàn)在社會生活中的時效性的演變?yōu)槔?，演繹一項公共政策的演變過程。在其制定初期的目標(biāo)、運(yùn)行過程中的漏洞不足以及最終目的的實現(xiàn)，即最后該公共政策是作為法律形式還是被廢止，它的標(biāo)準(zhǔn)是存在一定區(qū)別的。需要對公共政策的最后歸宿的具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行進(jìn)一步的深入研究，筆者認(rèn)為“限塑令”的時效性問題研究仍然具有一定的正面研究價值。
[參考文獻(xiàn)]
從資源配置的角度來看，學(xué)者苗振國和王家斌認(rèn)為，作為公共政策價值的公平，可以理解為對政策資源配置合理的判斷。［8］夏文斌認(rèn)為，就公共政策的內(nèi)容而言，即處理政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，由此公平就有政治公平、經(jīng)濟(jì)公平和倫理公平三種形態(tài);從公共政策的時間走向來看，它通過一定的規(guī)則、秩序等實現(xiàn)公平，因此，公共政策的公平可以分為規(guī)則公平、程序公平和實質(zhì)公平。［9］學(xué)者王春福認(rèn)為，公共政策既要關(guān)注投入和產(chǎn)出的公平性，同時也要關(guān)注對產(chǎn)出分配的公平。［10］此外，還有學(xué)者從效率和公平的關(guān)系角度來理解公平:效率優(yōu)先論者強(qiáng)調(diào)，政策的選擇應(yīng)該是“效率優(yōu)先，兼顧公平”。學(xué)者江秀平認(rèn)為，只有先豐富了社會物質(zhì)財富，才能在此基礎(chǔ)上真正地解決分配公平的問題。［11］公平主導(dǎo)論者江濤則堅持從公共政策的本質(zhì)來看，效率是公共政策的價值起點，而其首選價值目標(biāo)則是公平。［12］同時，也有相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場機(jī)制與公共政策有了明顯的分工———市場機(jī)制主要解決效率的問題，而政策機(jī)制主要解決公平的問題。市場機(jī)制具有微觀經(jīng)濟(jì)職能，它以追求利潤為目標(biāo)。因此，市場機(jī)制的競爭性為效率的實現(xiàn)提供了保障。因此，他們認(rèn)為經(jīng)濟(jì)效率是實現(xiàn)社會公平的必要條件之一。如果公共政策缺乏效率效應(yīng)，則政府就不能對社會進(jìn)行有效的管理，社會將陷入無序狀態(tài)，導(dǎo)致資源的極大浪費(fèi)，人民生活更加貧困，從而必將破壞并無法實現(xiàn)公平。不可否認(rèn)，從一定意義上講，公平理念可能會給公共政策行為造成一定的障礙，看起來似乎影響行政效率，成為行政效率的羈絆，但事實上，公平的價值觀具有防止公共政策行為的專橫，維護(hù)公眾對政府的信任和良好關(guān)系，減少行政主體與公眾之間的摩擦，是更有助于行政效率的最大化的。所以，效率和公平應(yīng)該是對立和統(tǒng)一的關(guān)系，它們相互關(guān)聯(lián)，相互促進(jìn)。公共政策公平的價值取向應(yīng)該是一種建立在不同的環(huán)境、不同的背景、不同的現(xiàn)實狀況下的“效率基礎(chǔ)上的公平”。
公共政策的“公共性”取向
中圖分類號：D602 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002—2589（2012）25—0044—02
公共政策的起點來自于社會各領(lǐng)域的社會問題。而某一社會問題能否引起政府關(guān)注，能否通過公共政策得以解決，其關(guān)鍵是社會問題能否進(jìn)入政策議程。當(dāng)前社會問題可以通過多種途徑或渠道進(jìn)入政策議程，轉(zhuǎn)化為政策問題，如政治權(quán)威、危機(jī)事件和大眾傳媒等，而隨著網(wǎng)絡(luò)的普及與應(yīng)用，公民通過網(wǎng)絡(luò)參與政治的熱情提高，網(wǎng)絡(luò)輿論興起，網(wǎng)絡(luò)成為了一種新興的政策議程的途徑，并由于其普及性、及時性等特點，在政策議程中起到了舉足輕重的作用。
一、網(wǎng)絡(luò)輿論概念與興起
互聯(lián)網(wǎng)自20世紀(jì)末在我國出現(xiàn)并興起以來已經(jīng)成為了繼廣播、電視、報紙等傳統(tǒng)傳媒方式后最流行最便利的傳播方式，論壇、博客、各類社交網(wǎng)站的興起也為公民溝通交流提供了便利。在此背景下，互聯(lián)網(wǎng)已不僅僅是一種現(xiàn)代信息交流工具，更是聚集民意、凝聚民心、問計于民的重要平臺，也成為公民參與的新型方式。公眾通過網(wǎng)絡(luò)表達(dá)各自的利益訴求，探討社會熱點事件，評價政府公共政策及舉措。近年來許多公共政策都來源于網(wǎng)絡(luò)熱點問題。
網(wǎng)絡(luò)輿論是指以互聯(lián)網(wǎng)為傳播媒介，因某一社會焦點或熱點話題，引起網(wǎng)民及社會公眾極大關(guān)注，并具有一定影響力、帶有傾向性的言論。由于網(wǎng)絡(luò)具有及時性、交互性等特點，決定了網(wǎng)絡(luò)輿論同傳統(tǒng)輿論方式相比具有多元性、交互性、多層性等特點。第一是文化思想的多元性。網(wǎng)絡(luò)空間具有前所未有的開放性與多元性特點，因此在人類文明發(fā)展歷程中提供了一個空前自由的言論和思想平臺。第二是具有文化體系的多層性。傳統(tǒng)媒體由于自身的特點而定位于不同的文化階層。由于網(wǎng)絡(luò)輿論的開放性與多元性，其參與的公眾具有更大的廣泛性與多層性，形成了從大眾文化到精英文化的多層次文化體系。第三具有溝通行為的交互性[1]。交互性是網(wǎng)絡(luò)輿論作為新興的傳播媒介區(qū)別于傳統(tǒng)傳媒方式最為突出的特點，主要表現(xiàn)為信息的實時性與互動性。網(wǎng)絡(luò)輿論的參與者既可以是信息的與傳播者，同時也是接收者。交互性使人類的溝通行為更趨豐富和完善。
因此，網(wǎng)絡(luò)公共輿論的形成是網(wǎng)絡(luò)信息時代公民參與的新形式，也必將成為公民影響公共政策過程的重要內(nèi)容。托馬斯認(rèn)為：“公民參與是信息時代政治社會生活中不可缺少的一部分，是政府和公共管理者必須面對的環(huán)境和情形，公民參與必然深度地影響甚至改變公共管理者制定政策和從事管理的方式?！盵2]
二、網(wǎng)絡(luò)輿論對政策議程的作用機(jī)制
（一）政策議程概念與分類
建立政策議程的過程是將社會公共問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵。對于政策議程許多學(xué)者都有不同的定義。安德森認(rèn)為“那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構(gòu)成了政策日程”[3]。而張金馬則認(rèn)為：所謂政策議程是將政策問題納入政治或政策機(jī)構(gòu)的行動計劃的過程，它提供了一條政策問題進(jìn)入政策過程的渠道和一些需要給予考慮的事項[4]。
按照問題的主體或階段劃分，政策議程可以分為傳媒議程、公眾議程、政府議程三種類型。傳媒議程主要針對由傳統(tǒng)的傳播媒介，如報紙、廣播、電視等所提出的社會問題。傳媒議程中所提出的問題主要指引起傳媒關(guān)注，并在報紙、電視等媒體中公開評論，并引起廣泛關(guān)注的問題。公眾議程作為一種非正式的制度安排，其社會問題起源于廣大公眾普遍關(guān)注的事件，并通過傳播媒介等方式進(jìn)行報道，擴(kuò)大其問題影響力，最終引起政策決策者的關(guān)注并納入政策議程之內(nèi)。政府議程是政府相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)在其公共權(quán)力權(quán)限范圍內(nèi)對社會公共問題進(jìn)行討論，是政府機(jī)關(guān)的行動程序，是決策者對有關(guān)問題依照特定的程序解決實際問題的過程[5]。
根據(jù)政府在議程中的不同定位以及創(chuàng)始者擴(kuò)散問題的程度和方向進(jìn)行分類，可分為外在創(chuàng)始型、政治動員型、內(nèi)在創(chuàng)始型三種政策議程。外在創(chuàng)始型由體制外的個人或利益團(tuán)體提起，并進(jìn)入系統(tǒng)議程，并最終進(jìn)入政府議程。政治動員型則是由權(quán)威的政治家提起議程從而引起政府在公共權(quán)力范圍內(nèi)的關(guān)注。內(nèi)在創(chuàng)始型是由體制內(nèi)的機(jī)構(gòu)或人員提出政策訴求，不希望經(jīng)過體制外的公眾系統(tǒng)直接進(jìn)入政府議程。
（二）網(wǎng)絡(luò)輿論在政策議程中的形成過程
網(wǎng)絡(luò)輿論是網(wǎng)絡(luò)信息時代公民參與的新形式，是公民影響公共政策過程的重要內(nèi)容。網(wǎng)民通過網(wǎng)絡(luò)引發(fā)對社會問題的關(guān)注并加以討論，從而形成具有一定影響力的網(wǎng)絡(luò)輿論，進(jìn)而將網(wǎng)絡(luò)范圍討論的社會問題演變?yōu)檎邌栴}，促使相應(yīng)的公共政策的出臺與執(zhí)行。
網(wǎng)絡(luò)輿論從開始到形成經(jīng)過了三個階段：
元旦到，放假了，喜洋洋!但與以往不同的是，今年元旦放假給許多人帶來的感覺卻是，要放假，皺眉頭!筆者還聽到了這樣一個消息，某學(xué)校做出了決定，除了元旦1日放假外，2日、3日仍然按原定計劃上課。而更多的人則是發(fā)出了這樣的感嘆：“唉，這放假日子的調(diào)換真是多此一舉，原來好好的，現(xiàn)在反而有點暈頭轉(zhuǎn)向了。而且周一、周二、周三都休息了，周四、周五還能做什么工作，索性也回家算了，反正周六又要休息了!”元旦放假本來是一件值得全國上下同歡慶的事，為何最后會產(chǎn)生如此民怨連連呢?原來2007年元旦的日子還有點特殊，周六、周日分別是2006年的30日和31日，周一正好是元旦。由于元旦只放公假一天，所以這次本來不必產(chǎn)生工作日和休息日相互調(diào)換的現(xiàn)象，只需周六、周日、周一連續(xù)休息3天就能達(dá)到效果，這也是最為順暢的放假做法，也不會打亂原來的生活工作節(jié)奏。但最后公布的放假結(jié)果卻是讓人大跌眼鏡，2007年元旦1月1日至3日放假，將2006年12月30日(星期六)、31日(星期日)兩個公休日分別調(diào)至2007年1月2日、3日，2006年12月30日(星期六)、31日(星期日)上班。
如此放假的安排實在讓人有些想不通，要知道工作日和休息日的調(diào)換本來是一件應(yīng)該盡量避免的事，因為原來的工作生活秩序被打亂了，就會耗費(fèi)大量的社會經(jīng)濟(jì)成本。已制訂的工作計劃被提前或壓后，人們的生活節(jié)奏也變得忽快忽慢。關(guān)鍵是，2007年元旦放假這樣的調(diào)換有什么必要，為什么不順其自然讓社會安定和諧，反而還拋出如此勞民傷財之舉呢?這樣的安排有什么科學(xué)依據(jù)，難道說非得元旦之后放假才休息得“舒心輕松”?或者說為了政策制定者的習(xí)慣思維，可以不計社會經(jīng)濟(jì)成本的大量流失?又或是廣大老百姓的意愿可以全然不顧，定要被折騰一下才能體現(xiàn)“新年氣氛”?
元旦放假調(diào)換是一項公共政策，但這樣重大政策的制定為什么不能聽聽廣大民眾的意見，為什么不能多一點靈活性，為什么不能進(jìn)行合理化的選擇?給如此之多的人群、單位造成這么大的變動，豈不是太隨意了!公共政策與私人政策(包括公司政策等)的根本區(qū)別就在于其公共性。盧梭曾經(jīng)指出：“法律乃是公意的行為?！蓖瑯?，公共政策也應(yīng)該是體現(xiàn)公意的行為。公共政策的所有涵義和功用就在于及時有效地解決社會公共問題，其本質(zhì)在于：政府通過對自身利益和公共利益的考量，在減少主觀差距和減少客觀差距之間做出選擇，進(jìn)而及時有效地解決公共問題。反過來說，如果公共政策不能體現(xiàn)社會的公意，反而增添了社會的負(fù)擔(dān)，這樣的政策值得檢討。
但在我們的社會現(xiàn)實中，公共政策不“公共”，而且制定政策“拍腦袋”的現(xiàn)象可謂是比比皆是。這樣做最終只能使政府自己咽下“騎虎難下”的苦果。像此前安徽省淮北市政府為了讓出租車這一“城市名片”靚起來，強(qiáng)制出臺“限時更新”新規(guī)，令所有的出租車不論新舊都要在規(guī)定期限內(nèi)更新。由于事先沒有充分聽取各利益有關(guān)方的意見，給新規(guī)執(zhí)行帶來難題，更引起眾多駕駛員的不滿。結(jié)果2 OO多輛出租車超過“限時更新”期限后，車主提出更換小排量車型的要求被拒，再次使矛盾激化。市政府一些部門感慨，如今“土政策”去不是留也不是，政府自己把自己推到了“虎背”上。而此前北京提出的所謂房屋租金必須按月收取的做法，更是讓人無所適從。
所以我以為，既然是公共決策，那就意味著不能將決策者的意見強(qiáng)加于人，而應(yīng)當(dāng)讓大家協(xié)商，從而讓相關(guān)各方的利益都受益，至少是不受損，這樣的決策才能得到有效執(zhí)行。正如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾先生所說，在我國這個政府擁有至高權(quán)威的國家里，官員們似乎有一種習(xí)慣，即“一朝權(quán)在手，便把令來行”，但這樣做的結(jié)果只能使政府的形象大受損害?，F(xiàn)在我們黨正在大力加強(qiáng)執(zhí)政能力的建設(shè)，有些政府部門真的是再也不能如此漠視民意了。如果制定的政策難以操作，或者根本是違反常理、勞民傷財，又如何才能體現(xiàn)“和諧社會”這一題中之意呢?
公共管理范式是在對公共行政反思的基礎(chǔ)上提出來的，主要希望在社會管理過程中通過引入經(jīng)濟(jì)人假設(shè)理論和復(fù)雜交換范式，力圖用市場中的競爭關(guān)系、契約關(guān)系、服務(wù)購買關(guān)系等社會機(jī)制，在社會的管理中實行混合式的交叉管轄和權(quán)威分散的組織安排，把公眾的偏好和價值追求作為提供公共產(chǎn)品的惟一依據(jù)，試圖從公共決策規(guī)則與組織形式的高度上徹底改造傳統(tǒng)的官僚行政體制，以實現(xiàn)社會管理中效率與公平的統(tǒng)一。
公共管理范式的提出，使得社會治理的理念與制度發(fā)生了巨大的變革，具體表現(xiàn)為：其一，政府職能的重新定位，有意識地改變行政組織的結(jié)構(gòu)、功能和行政人員的行為，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管以及社會管理的功能，努力塑造服務(wù)型、責(zé)任型、法治型的開明政府，切實解決政府在社會管理當(dāng)中“越位”“錯位”和“缺位”等問題;其二，注重觀念更新，貫徹以民為本的精神，通過不斷發(fā)展非政府、非營利性組織方式，起到加強(qiáng)社會力量的作用，用分權(quán)式管理取代高度集中的科層結(jié)構(gòu)，最終實現(xiàn)社會管理主體的多元化和公民自治，建立政府、市場、社區(qū)三足鼎立的公民社會;其三，強(qiáng)化政府為公眾服務(wù)的意識，視公眾為顧客，關(guān)注他們的需求，傾聽他們的呼聲，向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，構(gòu)建社會公共服務(wù)體系;其四，在壓縮開支、銷減政府規(guī)模的過程中，通過強(qiáng)調(diào)對私營部門管理方法、技術(shù)和風(fēng)格的吸收和運(yùn)用，在公共部門中引入競爭機(jī)制和企業(yè)精神，降低管理成本提高政府部門的競爭能力121(PS9)。與公共行政相比，公共管理拋棄了邏輯實證主義的方法論原則，也放棄了公共行政所謂的“價值中立性”原則，突出公民的權(quán)利主體地位，強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任意識和服務(wù)作用，主張建立新的協(xié)和式組織管理模式。公共管理這種新的社會治理方式體現(xiàn)在政府既是社會管理者，更是社會責(zé)任者與服務(wù)者，而實現(xiàn)公共利益最大化是它的終極管理目標(biāo)。公共管理這種新型的社會治理范式，既是一種權(quán)力非中心、主體多元化的復(fù)合型社會管理機(jī)制，也是一種交疊管轄與權(quán)威分散的多組織結(jié)構(gòu)安有b強(qiáng)調(diào)從體制上有效保障公眾的話語權(quán)利和民主交往權(quán)利，而不僅僅是一般意義上的投票權(quán)利，完全順應(yīng)了現(xiàn)代社會“還權(quán)于民”的政治發(fā)展邏輯賦予了公眾表達(dá)自己偏好的自由和選擇的權(quán)利，成為此時經(jīng)歷了治道變革之后行政發(fā)展的惟一價值取向，散發(fā)出一股人文之光。
公共管理作為一種新的社會治理范式，其研究范圍不僅包括行政與公共事務(wù)，而且還包括公共政策，其研究重點從過去傳統(tǒng)行政重視機(jī)關(guān)的管理轉(zhuǎn)移到了政策的議題和政策的建議，從而進(jìn)一步推動了政策科學(xué)的發(fā)展。政策科學(xué)是一套關(guān)于政策問題的哲學(xué)，即研究政策規(guī)律的理論體系。1951年美國著名的政治學(xué)家哈羅德拉斯韋爾(HaoldLasswe1在其《政策科學(xué):在范圍和立法上的最近發(fā)展》一書中，首次提出了政策科學(xué)的概念|31。此后隨著各門自然科學(xué)和社會科學(xué)，特別是在科學(xué)哲學(xué)、“三論”、管理科學(xué)、各類行為科學(xué)不斷發(fā)展地渲養(yǎng)下，政策科學(xué)的理論研究有了長足的進(jìn)步。1968年，美國著名學(xué)者沃爾多(DWald)教授在研究中發(fā)現(xiàn)，主導(dǎo)行政研究話語霸權(quán)的人主要是一些年長者，而年輕學(xué)者鮮有發(fā)表主張的機(jī)會，這種狀況使得行政研究出現(xiàn)了嚴(yán)重代溝。沃爾多則認(rèn)為行政研究的未來取決于年輕一代，出于這種歷史的責(zé)任感，在沃爾多的倡導(dǎo)和組織下，一群年輕的行政研究學(xué)者們聚集在美國雪城大學(xué)的明諾布魯克會議中心，召開了一次研究公共行政學(xué)的學(xué)術(shù)會議141。此次會議不僅探討了公共行政所面臨的時代挑戰(zhàn)和所存在的問題，而且還撰寫出一大批研究政策科學(xué)的學(xué)術(shù)論文，著手建立政策科學(xué)的新規(guī)范，第一次把改善政策制定問題與人類社會的健康發(fā)展聯(lián)系了起來，創(chuàng)造性地規(guī)劃出了政策科學(xué)未來的發(fā)展方向和遠(yuǎn)景。因此，由沃爾多教授所倡導(dǎo)與組織的明諾布魯克會議，不僅標(biāo)志著新的社會治理理論與學(xué)派的誕生，也使他成為推動政策科學(xué)發(fā)展的先驅(qū)者之一?？傊?，公共管理范式的提出不僅使得行政理念與制度安排發(fā)生了重大變化，而且也為政策科學(xué)的理論體系注入了新的活力，更為公共政策的發(fā)展實踐奠定了理論基礎(chǔ)。
二、公共管理與公共政策的相互關(guān)系
一般來說，公共管理在實現(xiàn)公共利益這一基本目標(biāo)過程中，主要完成兩項任務(wù):其一是如何有效増進(jìn)公共利益，其二是如何合理分配公共利益，并在此基礎(chǔ)上完成公共利益的協(xié)調(diào)、整合及合理分配151。公共管理這一目標(biāo)不僅強(qiáng)調(diào)結(jié)果上的公平，而且強(qiáng)調(diào)機(jī)會上的平等，不僅強(qiáng)調(diào)社會民主，而且還強(qiáng)調(diào)社會責(zé)任，使得那些具有同樣能力的人們擁有了同等的生活機(jī)會，獲得了自己所應(yīng)得到的基本權(quán)利與根本利益。
公共管理強(qiáng)調(diào)社會公平的這一基本價值和理念，為公共政策發(fā)展奠定了一個建立在理性實證主義之上的哲學(xué)基礎(chǔ)，使得實現(xiàn)公共利益成為公共政策實踐的核心要素。如果說公共管理的誕生起初還僅是作為人類社會己經(jīng)進(jìn)入現(xiàn)展階段產(chǎn)物的話，那么作為公共管理重要工具公共政策的誕生，恰恰是現(xiàn)代社會生活之公共領(lǐng)域日趨擴(kuò)張，并與私人生活領(lǐng)域形成鮮明對照和內(nèi)在緊張之事實的集中反映，所以作為可以有效配置社會資源、極大地影響著公共部門形象的公共政策，決定著政府管理社會的質(zhì)量和價值導(dǎo)向。因此，從某種意義上講，影響公共管理的首要因素乃是公共政策。因為公共管理的一切有效性與合理性，完全取決于高質(zhì)量的公共政策。
在對公共管理研究的過程中，人們早己普遍地認(rèn)識到公共政策不僅是社會政治活動的結(jié)果，而且也是公共事務(wù)中所制定的行為規(guī)范，引導(dǎo)著公眾與社群的行動，是政府維護(hù)公眾利益的重要手段。許多專家學(xué)者甚至認(rèn)為，公共政策過程實際上就是公共管理運(yùn)行的核心內(nèi)容，而公共管理的相關(guān)組織就是公共政策的重要主體121(P89)。因此，對公共政策的研究，必須涵蓋整個公共管理領(lǐng)域，必須成為整個公共管理研究的核心內(nèi)容。與傳統(tǒng)的行政研究相比，公共管理更注重對公共政策的設(shè)計與運(yùn)用，從而使得社會管理更加科學(xué)化與民主化。也就是說，公共管理的根本目的，就是要通過運(yùn)用正確合理的、符合社會發(fā)展規(guī)律的、能夠反映客觀實際的公共政策，全面有效地解決人類社會所面臨的各種各樣的政策問題，以此來促進(jìn)人類社會的進(jìn)步與發(fā)展。
在早期的公共管理研究過程中，人們一般關(guān)注的是公共行政決策的科學(xué)化和最優(yōu)化，所采用的主要是理想型的理性選擇模式，這種模式強(qiáng)調(diào)在政策選擇過程中要充分掌握相關(guān)的政策知識和信息，并通過科學(xué)理性的分析方法選擇最佳的政策方案。此后，隨著人們對公共管理的深入研究，更多的專家學(xué)者注意到理想型的理性選擇模式過于脫離現(xiàn)實，從而忽視了人類認(rèn)識能力的局限性和政治因素對公共決策的影響，因而提出了漸進(jìn)的與有限理性的公共決策模式。查爾斯.E林德布羅姆(ChalsELindbOn)的漸進(jìn)主義政策理論與赫伯特。西蒙(HebertASm〇n)的有限理性政策理論最具有代表性。
進(jìn)入20世紀(jì)80年代，隨著公共管理范式的提出，公共政策研究開始注重社會多元價值和倫理方面的研究，強(qiáng)調(diào)應(yīng)用更多的社會知識來規(guī)劃和設(shè)計未來政策。政策設(shè)計的概念被引進(jìn)公共政策的研究和分析中來，這一概念要求公共政策的制定應(yīng)更多考慮社會環(huán)境因素，尤其是考慮公共政策對社會及其成員將產(chǎn)生的影響，而不是只考慮誰在統(tǒng)治，誰是政策的獲利者和誰在政策制定過程的參與競爭中勝出等傳統(tǒng)政治學(xué)問題。查爾斯.E林德布羅姆與赫伯特■西蒙認(rèn)為，政策的失敗與否從根本上講是一個政策設(shè)計的問題。政策設(shè)計不是一種純技術(shù)和純工具性的應(yīng)用領(lǐng)域。成功的政策設(shè)計必須考慮人們的政治、社會、文化和經(jīng)濟(jì)方面的環(huán)境，并能誘導(dǎo)人們采取有利于政策實施的行為171。因此，政策設(shè)計理論包括了至少三個方面的內(nèi)容:政策結(jié)構(gòu)性邏輯的模式、個人決策模式和政策環(huán)境模式，而這些概念和模式應(yīng)該是建立在經(jīng)驗性研究基礎(chǔ)上的。
一般來說，公共政策的實踐過程，實質(zhì)上就是一個社會利益表達(dá)與實現(xiàn)的過程，當(dāng)某個社會利益集團(tuán)或者個人提出一項政策訴求的時候，公共政策過程就開始了，而這種提出政策訴求的過程實際上就是一個社會利益的表達(dá)過程。因此，在公共管理的視角下，公共政策不再是一個抽象的概念，而是一個具有實質(zhì)性內(nèi)涵的實體在社會利益的分配過程中發(fā)揮著積極的作用，扮演著權(quán)威性的重要角色。
在某種意義上講，隨著多元利益社會的形成和發(fā)展，作為社會資源重要分配途徑的公共政策影響力的逐漸増強(qiáng)，公共政策必將成為公共管理的重要組成部分，即政府利用公共政策來調(diào)整、組織社會生產(chǎn)和生活，己經(jīng)成為其管理社會活動的一個重要方面。特別是隨著現(xiàn)代社會生活與政府管理活動的日益復(fù)雜化，傳統(tǒng)的以經(jīng)驗性為基礎(chǔ)的政府決策已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿足政府現(xiàn)代社會管理的實際需要，必須要實現(xiàn)由經(jīng)驗型向科學(xué)化決策模式轉(zhuǎn)變。實踐證明，作為社會價值權(quán)威性分配的重要機(jī)制，公共政策的民主性與科學(xué)性，既是推動政府重大決策邁向高質(zhì)量的必由之路，也是促進(jìn)公共管理不斷發(fā)展的重要途徑和有效手段。
作為公共管理重要社會治理手段的公共政策，公共利益是它的核心要素，特別是對公共利益的分配具有絕對權(quán)威性。為了協(xié)調(diào)與平衡公共利益的沖突，保持社會的穩(wěn)定、和諧與經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公共政策需要承擔(dān)起協(xié)調(diào)、平衡與分配公共利益的重任。因此，強(qiáng)調(diào)社會的公平與正義，主張公共利益的合理分配與向公民負(fù)責(zé)，以及積極倡導(dǎo)行政服務(wù)的公共性，是公共政策的基本內(nèi)涵與特征。公共政策所特有的這種內(nèi)涵與本質(zhì)特征，使得代表公共利益的公共政策，完全可以在社會利益多元化的格局中，有效地去實現(xiàn)公共利益的不斷増進(jìn)與公共利益的合理分配這一公共管理的基本目標(biāo)。有效促進(jìn)公共利益的増長，實現(xiàn)社會的公平與正義，既是公共利益的集中體現(xiàn)，也是公共政策的本質(zhì)特征，而公共政策的這一本質(zhì)特征，是決定公共管理效率的好與壞、高與低的首要因素，是政治的一種重要表現(xiàn)形式。
在實現(xiàn)公共利益這一基本目標(biāo)的政治邏輯過程中，就其公共管理與公共政策的關(guān)系而言，公共管理是公共政策賴以存在與發(fā)展的哲學(xué)基礎(chǔ)，起著主導(dǎo)性作用;而公共政策則是公共管理重要的治理手段，而且也是有效的管理工具，對公共管理具有能動的促進(jìn)作用，是政策行政的具體表現(xiàn)。也就是說，公共管理只有依賴公共政策才能有效地増進(jìn)公共利益，才能實現(xiàn)合理分配公共利益的社會目標(biāo)，才可以通過政策問題行管理之道，從而促進(jìn)人類社會的穩(wěn)定與和諧發(fā)展，反之就會導(dǎo)致公共管理的混亂，損害公眾的根本利益。因此，公共管理與公共政策兩者之間存在著一種辯證統(tǒng)一的關(guān)系，它們相互依存，相互作用。公共政策既是公共管理活動的基本依據(jù)，又是公共管理活動的基本手段，是在公共管理急需積極符號之時出現(xiàn)的一種積極符號，是公共管理的藝術(shù)與科學(xué)跟管理的藝術(shù)與科學(xué)的聯(lián)姻，而且這種聯(lián)姻是平衡的?？傊?，公共政策作為公共管理有效解決社會利益沖突的重要機(jī)制，是一種探求公眾參與分配、協(xié)調(diào)與整合社會諸方面利益的最佳方式，體現(xiàn)了現(xiàn)代社會民主協(xié)商的本質(zhì)特征。
三、公共管理體系中的政策本質(zhì)特征
公共政策作為公共管理的一種新的政策系統(tǒng)范式，誕生于20世紀(jì)50年代的美國。此時的美國在對社會進(jìn)行有效管理的過程中，己經(jīng)把政策的概念加入了“公共”這個定語，演化成為了“公共政策”，而這一根本性變化的主要原因，是與美國現(xiàn)代民主政治體制的確立有關(guān)，它為現(xiàn)代公共政策產(chǎn)生的合法性奠定了社會基礎(chǔ)，難怪現(xiàn)代政策科學(xué)的創(chuàng)始人哈羅德拉斯韋爾在對公共政策內(nèi)涵所做的六點界定中，他在第一點當(dāng)中就堅定地認(rèn)為“公共政策是一門關(guān)于民主主義的學(xué)問”。
政策從傳統(tǒng)政策演變成為公共政策，不僅擴(kuò)大了政策主體的范疇，而且對政策內(nèi)容也賦予了新的內(nèi)容，使得人們對現(xiàn)代政策的理解發(fā)生了根本性的變化。可見公共政策概念中的“公共”二字對于界定公共政策的基本內(nèi)涵具有極其重要的意義。因此，公共政策作為一門新興的學(xué)科，它與傳統(tǒng)政策是兩個完全不同的概念。特別是從本質(zhì)特征上講，公共政策與傳統(tǒng)政策兩者之間最大的區(qū)別及其產(chǎn)生的動力源，就體現(xiàn)在“公共”二字上，而“公共”二字從根本上決定了兩者在決策體系、涉及的范圍與內(nèi)容，以及價值取向上的不同。
首先，傳統(tǒng)政策和公共政策分屬于兩個完全不同的決策體系。傳統(tǒng)政策是一種封閉式的個體決策體系，其政策制定主體不是民主選舉的，不是公眾經(jīng)由法定程序賦予的。政策在本質(zhì)上體現(xiàn)的不是民意，而是帝王將相的意志，是封建帝王的一道道“圣旨”，缺乏程序上的合法性。因此，傳統(tǒng)政策強(qiáng)調(diào)決策程序與過程的高度集中，缺乏政策分析和政策評估，尤其是不允許公眾參與決策，使得公眾缺乏了解和影響公共決策的路徑，在整個決策過程中處于被動的地位。由于傳統(tǒng)政策不能夠為公眾提供有效參與社會管理與監(jiān)督的途徑，缺乏公眾參與社會重大決策與監(jiān)督執(zhí)行的機(jī)制，缺乏與公眾進(jìn)行平等、真實對話溝通的社會基礎(chǔ)和科學(xué)實踐，所以傳統(tǒng)政策體系是一種多位一體的決策模式，每一方都是決策的當(dāng)事人，幾方之間的關(guān)系不是一種平行的關(guān)系而是一種上下關(guān)系，缺乏超然于外的一方進(jìn)行監(jiān)督，更多表現(xiàn)為有限的自我道德監(jiān)督。因此，傳統(tǒng)政策是一種冷政策，它極大地弱化了對決策體系的全面監(jiān)督，較多地蘊(yùn)含著決策失誤的可能性與普遍性。
