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時(shí)間：2023-08-18 09:33:04
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國有資本經(jīng)營預(yù)算，首先遇到的問題是收入預(yù)算。對(duì)于國有企業(yè)利潤分配形成財(cái)政預(yù)算資金，在我國的管理制度歷史上先后經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支、利潤留成、利改稅、經(jīng)營承包及統(tǒng)一稅制等階段?，F(xiàn)行的國有企業(yè)利潤分配體制是1994年建立的，同其它所有制企業(yè)的情況相同，有明顯的以稅為主的特點(diǎn)，國有資本經(jīng)營收益納入非稅收入管理的部分很少。而與國有企業(yè)有關(guān)的財(cái)政支出卻始終未停止，并且隨著近年來政府對(duì)國有企業(yè)改革力度的加大，國企改革成本在不斷上升。
以山西省國有資本經(jīng)營預(yù)算編制現(xiàn)狀為例：當(dāng)前，山西省還沒有與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，有限的國有資本經(jīng)營預(yù)算職能由政府財(cái)政部門行使，與公共預(yù)算混列，支出也未單獨(dú)列出。
（一）在國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)凈利潤后，國家作為國有資本的股權(quán)所有者，無法分得應(yīng)享有的收益和分紅。即：國有企業(yè)的稅后利潤不需向國家上繳、分配和分紅。這部分國有資本收益未列入財(cái)政預(yù)算收入管理，而是分散留存于各國有或國有控股企業(yè)當(dāng)中。
（二）偶發(fā)性的國有資本處置收益，雖然根據(jù)情況部分上繳財(cái)政納入預(yù)算，但仍缺乏有效、規(guī)范的管理，收入的可預(yù)見性差，所占財(cái)政預(yù)算收入比例也不大。
（三）近年來，隨著國有企業(yè)改革的力度加大，國企改革支出成本不斷上升。企業(yè)破產(chǎn)、分離辦社會(huì)職能主輔分離輔業(yè)改制、社會(huì)保障、職工安置等一系列問題需要財(cái)政資金來解決缺口，“等米下鍋”的現(xiàn)象凸顯出來。
（四）由于國有資本收益分散滯留于企業(yè)，政府集中財(cái)力對(duì)國有資本布局等的宏觀調(diào)控能力不足，同時(shí)也影響了競爭行業(yè)中國有企業(yè)與非國有企業(yè)的公平競爭環(huán)境。
所以，建立一套獨(dú)立、完整、規(guī)范的國有資本經(jīng)營預(yù)算體系已成為財(cái)政工作者刻不容緩的任務(wù)。當(dāng)然，從理論上講，國有資本經(jīng)營預(yù)算所涉及的企業(yè)范圍應(yīng)當(dāng)包括所有國有或國有控股企業(yè)。即：不僅包括非金融企業(yè)也包括金融企業(yè)。對(duì)于山西省來說，不僅包括省直屬企業(yè)、省級(jí)部門所屬企業(yè)，也包括地市及地市以下所屬企業(yè)。
二、針對(duì)山西省國有企業(yè)的現(xiàn)狀，制定國有資本經(jīng)營預(yù)算的可行性
當(dāng)前，山西省國有及國有控股企業(yè)的現(xiàn)狀是：至2005年末，全省國有及國有控股企業(yè)共4951戶，資產(chǎn)總額4711億元，凈資產(chǎn)1252億元，盈利企業(yè)當(dāng)年實(shí)現(xiàn)凈利潤158億元，累積未分配利潤144億元。排名前20位的國有及國有控股企業(yè)實(shí)現(xiàn)凈利潤51億元，占全部國有盈利企業(yè)凈利潤總額的32％。省直監(jiān)管的36戶國有企業(yè)2005年末資產(chǎn)總額為2958億元，凈資產(chǎn)824億元，盈利企業(yè)當(dāng)年實(shí)現(xiàn)凈利潤35億元，累積未分配利潤6億元，這些國有資本經(jīng)營收益目前留歸企業(yè)，作為留存收益使用。如果按照國有股權(quán)應(yīng)享有的收益比例納入財(cái)政預(yù)算管理，將在很大程度上增加政府調(diào)控市場經(jīng)濟(jì)的能力，改善國有資本布局，提高市場競爭領(lǐng)域的公平性。
三、山西省國有資本經(jīng)營預(yù)算工作實(shí)施的難點(diǎn)
（一）實(shí)施范圍：按企業(yè)性質(zhì)，對(duì)于國有金融企業(yè)來說，由于這類企業(yè)性質(zhì)比較特殊，不同于一般的工商業(yè)國有企業(yè)，而國有資本經(jīng)營收益收繳的前提是企業(yè)股改后，產(chǎn)權(quán)明晰，企業(yè)不良資產(chǎn)剝離，而山西省的此項(xiàng)工作還有待于進(jìn)一步完善。
從操作層面來講，征收對(duì)象是針對(duì)國有股份制企業(yè)征收還是針對(duì)整個(gè)企業(yè)集團(tuán)或是對(duì)單戶企業(yè)征收。這在收入數(shù)量上將對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算產(chǎn)生極大的影響，在企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部，利潤調(diào)控的空間是很大的。
（二）如何保證企業(yè)及時(shí)、足額上繳國有資本經(jīng)營收入；其監(jiān)管單位如何有效地進(jìn)行管理；各有關(guān)部門在預(yù)算收支管理過程中的定位是預(yù)算執(zhí)行部門還是預(yù)算主管單位；具體的管理方式等等這些問題都需要認(rèn)真地考慮、衡量和解決。
（三）對(duì)涉及跨地區(qū)的企業(yè)，按企業(yè)管轄權(quán)劃分收益分成比例的，其分成比例如何確定,怎樣能做到“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”，是否能被各級(jí)政府、部門和企業(yè)所接受。
（四）對(duì)于國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出范圍，應(yīng)明確強(qiáng)調(diào)用于補(bǔ)充公共財(cái)政支出的不足，尤其著重用于國有企業(yè)的改革和發(fā)展，國有企業(yè)主輔分離、輔業(yè)改制和分離企業(yè)辦社會(huì)職能過渡期的支出不足部分，不良貸款處置，促進(jìn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等，但與其它各類企業(yè)專項(xiàng)資金如何合理配合使用仍需進(jìn)一步條理。
中圖分類號(hào)：F123.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1000-8772（2013）05-0079-03
一、問題的提出
隨著我國國企的改革重組與國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的日益完善，國有資本收益及國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模不斷擴(kuò)大。數(shù)據(jù)顯示，2011年我國中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出為769.53億元，其中主要用于央企兼并重組、央企改革脫困補(bǔ)助、國有經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等，而用于教育支出、社會(huì)保障和就業(yè)等民生支出則僅為0.72億元（其中，用于教育支出0.21億元，用于社會(huì)保障和就業(yè)0.51億元）。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出“國企內(nèi)循環(huán)”的非民生傾向引起學(xué)術(shù)界學(xué)者的關(guān)注，諸多學(xué)者主張我國當(dāng)前應(yīng)提高國有資本收益，將一定比例的國有資本收益直接用于民生支出，并逐步增加國有資本收益對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等民生方面的投入。本文認(rèn)為，由于國有資本經(jīng)營預(yù)算在實(shí)質(zhì)上是歸全民所有的，因此，只有向民生財(cái)政傾斜的國有資本經(jīng)營預(yù)算支出才能體現(xiàn)國有資本收益的“取之于民、用之于民”的本質(zhì)。
筆者通過梳理近幾年有關(guān)國有資本經(jīng)營預(yù)算的已有研究成果，發(fā)現(xiàn)對(duì)福建省國資預(yù)算問題的研究還不多，尤其是從民生財(cái)政的視角下的研究成果更少。福建省的國有資本經(jīng)營預(yù)算支出基本上是用于省屬出資企業(yè)的改革重組、項(xiàng)目投資等，實(shí)質(zhì)上國有資本經(jīng)營收益仍用于“國企內(nèi)再循環(huán)”。本文認(rèn)為，當(dāng)前福建省國有資本經(jīng)營預(yù)算用于改善民生問題的條件已然成熟，并以此為切入點(diǎn)，嘗試探討民生財(cái)政導(dǎo)向下福建省國有資本經(jīng)營預(yù)算的問題。
二、國有資本經(jīng)營預(yù)算支出用于民生財(cái)政的一般理論分析
（一）內(nèi)涵界定
1 民生財(cái)政
目前學(xué)術(shù)界對(duì)民生財(cái)政并無統(tǒng)一的內(nèi)涵界定，不同學(xué)者所采用的概念、所支持的觀點(diǎn)各不相同，但多數(shù)學(xué)者均認(rèn)為在整個(gè)財(cái)政支出中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和就業(yè)、環(huán)保、公共安全等民生方面的支出占到相當(dāng)高的比例，甚至處于主導(dǎo)地位的財(cái)政，稱為“民生財(cái)政”（安體富，2008）。
2 國有資本經(jīng)營預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算支出
按照《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》（國發(fā)【2007】26號(hào)），所謂國有資本經(jīng)營預(yù)算，是指國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。國有資本經(jīng)營預(yù)算包含了預(yù)算收入和預(yù)算支出。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出是指政府對(duì)國有資本經(jīng)營收入預(yù)算部分制定支出計(jì)劃。本文對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算的探討主要是探討其預(yù)算支出問題。按照《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出范圍主要包括資本性支出（為適應(yīng)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有企業(yè)發(fā)展要求，以及國家戰(zhàn)略、安全等需要的支出；費(fèi)用性支出（用于彌補(bǔ)國有企業(yè)改革成本等）和其他支出；關(guān)于其他支出，意見中并未明確提出，只是提出“必要時(shí)，可部分用于社會(huì)保障等項(xiàng)支出”。
（二）國有資本經(jīng)營預(yù)算支出用于民生財(cái)政的理論基礎(chǔ)
1 委托理論
20世紀(jì)30年代，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯在對(duì)企業(yè)的研究中發(fā)現(xiàn)，企業(yè)的所有者兼當(dāng)經(jīng)營者的情況存在極大的弊端，他們倡導(dǎo)企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，并在非對(duì)稱信息博弈的基礎(chǔ)上提出委托理論。他們認(rèn)為，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，會(huì)導(dǎo)致委托人和人之間的信息不對(duì)稱，產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，即人可能會(huì)謀求自身短期的利益而損害委托人的長期利益的機(jī)會(huì)主義行為，所以委托人為了避免道德風(fēng)險(xiǎn)以及監(jiān)控人，就需要通過諸如訂立合約等方式，這會(huì)產(chǎn)生成本。因而，委托理論的核心就是如何設(shè)計(jì)合理的激勵(lì)監(jiān)督機(jī)制來控制成本，從而實(shí)現(xiàn)委托人效用最大化。
當(dāng)前我國的國有資產(chǎn)管理就屬于一種委托關(guān)系。根據(jù)2007年我國出臺(tái)的《物權(quán)法》中第45條規(guī)定：“國家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有，國家財(cái)產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使財(cái)產(chǎn)所有權(quán)?！边@一條款明確地指出全民是國有資產(chǎn)的所有權(quán)人。國有資本歸全民所有，而政府則作為全民的人、為了全民的利益進(jìn)行國有資本經(jīng)營預(yù)算的管理。委托理論闡述了全民是國有資產(chǎn)最終所有者這一理論核心。因而全民作為國有資產(chǎn)的所有者、依法取得國有資產(chǎn)收益的權(quán)利是受法律保障的，國有資產(chǎn)的經(jīng)營收益應(yīng)當(dāng)為全民所共享。
2 社會(huì)分紅理論
社會(huì)分紅理論是由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·米德最先提出來的。米德的“社會(huì)分紅”構(gòu)想為：國家的公共資源的所有者是全體國民，國家把從投入公共企業(yè)的資本和土地所獲得的利潤除了一部分用作公共企業(yè)的再投資外，另外一部分應(yīng)作為社會(huì)分紅分給全體國民。這種社會(huì)分紅，是一種不同于救濟(jì)金的、每個(gè)公民不需其他附加條件就能公平獲得的紅利。
社會(huì)分紅理論在實(shí)踐中一個(gè)較為成功的實(shí)踐模式是美國阿拉斯加州所采取的分紅形式：將本州國有資產(chǎn)設(shè)立獨(dú)立于政府之外運(yùn)營的“資源永久基金”，以至少25%的石油資源及其相關(guān)收入作為這一永久基金的收入來源，向在本州居住滿6個(gè)月以上的公民發(fā)放現(xiàn)金紅利。此外，不少發(fā)達(dá)國家也進(jìn)行社會(huì)分紅。比如瑞典，其國企利潤分紅是中央財(cái)政預(yù)算的基本來源，一些比較重要的國企所需上繳的紅利比例占其凈利潤的比重大，如其鐵路業(yè)公司至少要上繳凈利潤的1/3作為利潤分紅。
在我國，有不少學(xué)者研究詹姆斯·米德的社會(huì)分紅理論，并思考將其付諸實(shí)踐的思路。謝國忠和張維迎等學(xué)者就曾經(jīng)提出“將國企股票（或部分外匯儲(chǔ)備）作為分紅、平分給每個(gè)老百姓”的社會(huì)分紅思路；學(xué)者崔之元也曾提出建議，“用一部分國有企業(yè)利潤建立‘中國人民永久信托基金’，將此永久基金的投資所得收益的一部分直接分給公民。”盡管這樣的提議因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的不切實(shí)而受到其他眾多學(xué)者提出各種強(qiáng)有力的否定理由，而我國確實(shí)也尚未達(dá)到可以做這樣的社會(huì)分紅的物質(zhì)條件，但社會(huì)分紅理論對(duì)于我國國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的確定仍然具有重要指導(dǎo)意義。根據(jù)社會(huì)分紅理論，既然全民是國有資產(chǎn)的所有者，國有資本收益理當(dāng)為全民所共享，在直接分紅條件尚未成熟時(shí)可通過政府將國資預(yù)算收入用于民生性支出，以增加公共產(chǎn)品供給、加強(qiáng)民生財(cái)政支持力度、改善民生等方式，讓全民享受國資收益所帶來的福利。
三、福建省國有資本經(jīng)營預(yù)算的發(fā)展現(xiàn)狀
2004年5月，福建省正式成立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，2007年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》后，福建省國資委開始著手國有資本經(jīng)營預(yù)算的相關(guān)工作。
（一）福建省省屬出資企業(yè)國有資本總量現(xiàn)狀
福建省國資委確定了29家履行出資人職責(zé)的企業(yè)。之后，福建省國有企業(yè)進(jìn)行整合重組，目前省國資委確定的出資企業(yè)調(diào)整為16家，包括福建石油化工集團(tuán)有限責(zé)任公司、福建省輕紡（控股）有限責(zé)任公司、福建省冶金（控股）有限責(zé)任公司等。
從行業(yè)分布上看，履行出資的16家省屬國有企業(yè)（包含其子企業(yè)）多為省重點(diǎn)支出產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，如冶金、汽車、煤炭等行業(yè)，其國有資產(chǎn)總量在2004年時(shí)達(dá)427.55億元，占福建省國有資產(chǎn)總量的38.3%。近幾年來，通過國有企業(yè)改革重組，福建省國資委出資企業(yè)總規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)效益不斷創(chuàng)造新高，發(fā)展態(tài)勢又好又快。筆者從福建省人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)網(wǎng)站所公布的數(shù)據(jù)中整理得，2009年，省屬出資企業(yè)資產(chǎn)總額2579.64億元，負(fù)債總額1586.33億元，凈資產(chǎn)993.31億元，其中國有權(quán)益743.23億元，比增10.2%；累計(jì)實(shí)現(xiàn)主營業(yè)收入863.57億元，利潤總額31.96億元，實(shí)現(xiàn)國有凈利潤13.37億元。2010年，省屬出資企業(yè)資產(chǎn)總額3258.79，凈資產(chǎn)為1208.8億元，增長19.2%；累計(jì)實(shí)現(xiàn)主營業(yè)收入1104.13億元，增長27%，利潤總額68.78億元，增長90.6%；2010年省屬出資企業(yè)不僅利潤上升幅度大，而且部分企業(yè)扭虧增利成效顯著，據(jù)統(tǒng)計(jì)，輕紡控股和石化集團(tuán)實(shí)現(xiàn)扭虧增利為7.58億元和2.8億元，汽車集團(tuán)減虧2.76億元。2011年，省屬出資企業(yè)資產(chǎn)總額4946.62億元，同比增長22.9%，實(shí)現(xiàn)主營業(yè)收入1470.3億元，利潤總額90.65億元，增長14.8%。
（二）福建省國有資本經(jīng)營預(yù)算的發(fā)展現(xiàn)狀
1，福建省國有資本經(jīng)營預(yù)算政策文件的現(xiàn)狀
早在2004年，福建省就了《關(guān)于省屬企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作若干問題的通知》（閩政[2004]16號(hào)），為深化福建省國有資產(chǎn)管理體制改革、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作的有序銜接作出了相關(guān)規(guī)定。在2007年初，福建省結(jié)合本省國有資產(chǎn)現(xiàn)狀、出臺(tái)了《福建省人民政府關(guān)于印發(fā)福建省人民政府國有資產(chǎn)管理委員會(huì)所出資企業(yè)國有資本收益管理暫行辦法的通知》（閩政[2007]1號(hào)），對(duì)國有資本經(jīng)營收益的相關(guān)工作予以確定管理辦法。此外，還了諸多福建省國資政策法規(guī)，如《關(guān)于加快所出資企業(yè)權(quán)屬企業(yè)公司制改制的通知》、《關(guān)于印發(fā)的通知》、《關(guān)于信息公開范圍的意見》等，在政策文件上對(duì)有關(guān)的省屬出資企業(yè)國資管理的相關(guān)工作作出政策法規(guī)上的明文規(guī)定。
2 福建省國有資本經(jīng)營預(yù)算的制度與執(zhí)行現(xiàn)狀
福建省的國資收益收支計(jì)劃的編制主體為福建省國資委，省國資委編制所出資企業(yè)國資收益收支計(jì)劃草案，同時(shí)堅(jiān)持“方向明確，簡便易行，監(jiān)管到位”的編制原則。在國資收益的收繳范圍和收繳比例上，福建省共有16家省屬出資企業(yè)。省國資委按所出資企業(yè)年度生產(chǎn)經(jīng)營情況、盈利能力、現(xiàn)金流量及企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整等具體情況，來確定所出資企業(yè)年度凈利潤的上繳比例，上繳比例原則上不得低于當(dāng)年度企業(yè)可分配利潤（按照《所出資企業(yè)國有資本收益管理暫行辦法》，企業(yè)可分配利潤是指按經(jīng)審計(jì)的會(huì)計(jì)報(bào)表計(jì)算并彌補(bǔ)以前年度虧損、集體法定盈余公積金后的企業(yè)凈利潤）的20%直至全額。國有控股公司應(yīng)當(dāng)按省屬國有股權(quán)比例分紅，堅(jiān)持同股同利。在國有資本經(jīng)營預(yù)算收入方面，福建省國有資本收益主要包括所出資企業(yè)應(yīng)上繳的凈利潤、股利、國有產(chǎn)（股）權(quán)轉(zhuǎn)讓收益及其他收益。在國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出方面，福建省暫定國有資本收益的主要支出為補(bǔ)充企業(yè)改革成本不足、資本性支出、擔(dān)保支出、其他專項(xiàng)補(bǔ)貼和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所需的必要支出以及省委省政府確定的其他支出事項(xiàng)。
四、民生財(cái)政視角下福建省國有資本經(jīng)營預(yù)算支出存在的問題分析
（一）國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的非民生傾向
福建省國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的非民生傾向表現(xiàn)在政策制度的設(shè)計(jì)和預(yù)算支出的實(shí)際執(zhí)行這兩方面。在政策制度設(shè)計(jì)方面的非民生傾向表現(xiàn)在，政策文件中關(guān)于預(yù)算支出的去向方面并無民生傾向的規(guī)定。《福建省人民政府關(guān)于印發(fā)福建省人民政府國有資產(chǎn)管理委員會(huì)所出資企業(yè)國有資本收益管理暫行辦法的通知》中第19條關(guān)于國有資本收益的主要支出規(guī)定中，4個(gè)主要支出方向并未有對(duì)國有資本收益用于民生財(cái)政支出的相關(guān)規(guī)定，僅僅是在“補(bǔ)充企業(yè)改革成本不足”一項(xiàng)中的為所出資企業(yè)在改革中人員安置提供的“支付欠繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”的資金支持，而對(duì)于國有資本收益彌補(bǔ)社會(huì)保障基金缺口、國有資本收益用于教育與就業(yè)等民生性支出均未有說明。此后福建省出臺(tái)的有關(guān)國資預(yù)算管理方面的文件，同樣并無有關(guān)民生性支出的相關(guān)規(guī)定。在預(yù)算支出的實(shí)際執(zhí)行方面表現(xiàn)在，福建省國資預(yù)算支出都是資本性支出，即用于省屬出資企業(yè)的改革與兼并重組、再投資等，基本沒有對(duì)民生建設(shè)有支出。
（二）國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算關(guān)系紊亂
此外，在民生財(cái)政視角下，福建省國資經(jīng)營預(yù)算存在著諸如國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共關(guān)系紊亂等問題。在國有資本經(jīng)營預(yù)算編制上，沒有厘清國資經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算之間的關(guān)系，二者尚未明確的關(guān)系，會(huì)影響到國資預(yù)算工作的進(jìn)行，包括收入的歸屬和支出范圍等，導(dǎo)致國資經(jīng)營預(yù)算的低效率。
（三）國有資本經(jīng)營預(yù)算制度亟待健全完善
盡管福建省國有資本經(jīng)營預(yù)算已明確了國資委作為編制主體，然在幾年來的實(shí)際操作上，福建省國有資本經(jīng)營預(yù)算制度還存在的一定的問題，國資預(yù)算制度有待進(jìn)一步健全和完善。例如在預(yù)算的編制方面，尚有一些預(yù)算科目設(shè)計(jì)等技術(shù)問題亟待解決；國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的開展缺乏有力的監(jiān)督機(jī)制；信息披露機(jī)制缺失，數(shù)據(jù)不透明，有關(guān)部門及社會(huì)公眾難以及時(shí)了解相關(guān)信息，也使得國資預(yù)算工作會(huì)因缺乏大眾的監(jiān)督而導(dǎo)致一些損害國資經(jīng)營收益的違法行為。
五、民生財(cái)政視角下福建省國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的思考
（一）國有資本經(jīng)營收益的支出應(yīng)向民生傾斜
1 省國資預(yù)算支出應(yīng)以省屬出資企業(yè)與民生建設(shè)共贏為原則
福建省省屬出資企業(yè)所上繳的紅利，大多數(shù)是用于這些出資企業(yè)的改革重組、項(xiàng)目投資等，實(shí)質(zhì)上是在國企內(nèi)循環(huán)，幾乎無用于民生財(cái)政支出。如果國資收益全部用于國企的再投資、改革重組等，那么全省人民就享受不到這部分國有資本經(jīng)營收益的成果，不符合國有資產(chǎn)歸全民所有的實(shí)質(zhì)；而如果將大多數(shù)國企紅利等國資預(yù)算收益用于民生財(cái)政支出，又顯然福建省目前尚未達(dá)到這樣的物質(zhì)條件。因此，如何在國有資本經(jīng)營預(yù)算以收定支的基本要求之下安排國有資本經(jīng)營預(yù)算的國企改革重組等支出和就業(yè)、社保、就業(yè)等民生性支出，使得國有資本經(jīng)營收益的預(yù)算支出效用最大化，是我福建省進(jìn)行國有資本經(jīng)營預(yù)算的難點(diǎn)。對(duì)此，本文認(rèn)為在省國資預(yù)算支出上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以省屬出資企業(yè)與民生建設(shè)共贏為原則，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的使用應(yīng)當(dāng)在用于國企支出和用于民生建設(shè)支出二者之間尋求一種耦合，以實(shí)現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算和公共預(yù)算的劃轉(zhuǎn)銜接。
2 關(guān)于民生傾向的支出在政策文件上的表述應(yīng)當(dāng)逐漸具體化
缺乏政策文件的明確規(guī)定，會(huì)使得有限的國有資本經(jīng)營預(yù)算在面對(duì)國企改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、重要項(xiàng)目投資等各項(xiàng)支出的巨大需求時(shí)，往往就忽視民生性支出。我國國有資本經(jīng)營預(yù)算支出用于民生財(cái)政支出需要有可靠的法律制度保障，因而應(yīng)構(gòu)建以“憲法為前提、民主為核心、法治為基石”的國資預(yù)算支出的框架（陳少暉、朱珍，2012）。對(duì)此，本文認(rèn)為，可借鑒重慶市的做法，將國有資本收益的30%上繳財(cái)政，用于民生，服務(wù)社會(huì)。針對(duì)福建省的現(xiàn)狀，可先出臺(tái)有關(guān)國資經(jīng)營預(yù)算用于民生性支出的試行文件，等條件成熟后，再逐漸確定民生性支出的范圍、額度、方式等，最后將包括民生性支出的具體范圍、如何投入（即現(xiàn)金分紅模式或直接充入社會(huì)保障基金等）、投入額度或投入比例等在內(nèi)的較為細(xì)致的內(nèi)容加以正式的明確規(guī)定。通過明確的法律及政策文件表述，讓民生性支出在國資經(jīng)營預(yù)算工作中得以切實(shí)安排與落實(shí)，使國資收益的民生性支出得到可靠保障，轉(zhuǎn)變民生性支出要讓步于資本性支出的現(xiàn)狀。
3 在使用上，從社會(huì)保障支出逐漸推廣到其他方面的民生性支出
就福建省當(dāng)前來看，國有資本預(yù)算收入是有限的，而教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等民生性支出需求均較大，尤其是社會(huì)保障方面的需求大而迫切。社會(huì)保障是整個(gè)社會(huì)的“安全網(wǎng)”，其支出具有較強(qiáng)的支出剛性，且面臨著巨大的資金缺口壓力，急需穩(wěn)定的、可預(yù)見的資金來源。因此，本文認(rèn)為在福建省國有資本經(jīng)營預(yù)算發(fā)展還不夠成熟的情況下，國資預(yù)算的民生性支出可先用于支持民生建設(shè)中最需要資金支持的、最讓社會(huì)公眾受益的領(lǐng)域——社會(huì)保障，隨著日后國有資本經(jīng)營預(yù)算收益規(guī)模的擴(kuò)大，等條件成熟后再逐漸推廣到教育、就業(yè)等其他方面的民生性支出，讓全省人民能切實(shí)享受到國有資本收益的成果。
（二）進(jìn)一步健全和完善福建省國有資本經(jīng)營預(yù)算制度
1 厘清國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算的關(guān)系，建立二者間的銜接制度
福建省國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)厘清其國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算間的關(guān)系，切實(shí)把國有資本經(jīng)營預(yù)算從公共預(yù)算中相對(duì)獨(dú)立出來，在二者相對(duì)獨(dú)立的基礎(chǔ)上建立二者的銜接關(guān)系，讓國有資本經(jīng)營預(yù)算用于民生財(cái)政支出在預(yù)算編制上有據(jù)可依，同時(shí)也有利于強(qiáng)化國資預(yù)算和公共預(yù)算之間的相互監(jiān)督制衡。
2 構(gòu)建規(guī)范的國有資本收益的收支及其監(jiān)督制度
（一）國有產(chǎn)權(quán)（包括國有股權(quán)，下同）轉(zhuǎn)讓收入屬國有資本經(jīng)營收入，應(yīng)按規(guī)定納入財(cái)政預(yù)算管理。
（二）國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入包括：
1．區(qū)國資辦履行出資人職責(zé)的企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入；
2．區(qū)政府有關(guān)部門主管或興辦的企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入；
3．區(qū)級(jí)事業(yè)單位國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入；
4．其他有關(guān)區(qū)級(jí)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入。
（三）國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)按規(guī)定的程序和辦法實(shí)行。
（四）國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入自國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓交易結(jié)束后，按照規(guī)定的時(shí)間，全額繳入?yún)^(qū)財(cái)政預(yù)算專戶，列入財(cái)政預(yù)算收入。
（五）納入預(yù)算管理的國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入首先用于涉及職工調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)由國有權(quán)益承擔(dān)的職工安置的費(fèi)用，結(jié)余部分，經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)專項(xiàng)用于企業(yè)國有資本的再投入。
（六）各有關(guān)部門和單位要按規(guī)定將國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入及時(shí)足額繳納，凡發(fā)生拖欠、挪用、截留及私分國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入行為的，按照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》（國務(wù)院令427號(hào)）等規(guī)定處理。
二、關(guān)于企業(yè)國有資本投資收益管理
（七）區(qū)屬企業(yè)國有資本投資收益，包括：
1．區(qū)屬國有企業(yè)、國有獨(dú)資公司按規(guī)定比例應(yīng)上繳的利潤；
2．區(qū)屬國有控股、參股企業(yè)中國有股權(quán)應(yīng)分得的股利、紅利收入；
3．應(yīng)由企業(yè)國有資本出資人享有收益權(quán)的其他收益。
（八）區(qū)屬國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)法律、法規(guī)和企業(yè)章程的規(guī)定，及時(shí)進(jìn)行利潤分配。國有控股、參股企業(yè)應(yīng)堅(jiān)持同股同利，按比例分紅。任何企業(yè)和個(gè)人不得以任何形式侵犯、放棄國有股的收益權(quán)。
（九）區(qū)屬國有獨(dú)資企業(yè)應(yīng)按當(dāng)年可供分配利潤的10%，向區(qū)政府上繳利潤。國有控股、參股企業(yè)應(yīng)按分紅的實(shí)際收益，上繳股利、紅利。
本辦法所稱企業(yè)可供分配利潤是指按合并會(huì)計(jì)報(bào)表計(jì)算的企業(yè)利潤總額扣除所得稅和少數(shù)股東損益后本年度實(shí)施的稅后利潤，扣除彌補(bǔ)企業(yè)以前年度虧損，再按10%扣除法定公積金（已達(dá)注冊(cè)資本50%時(shí)不再扣除、實(shí)際提取按《公司法》規(guī)定執(zhí)行）計(jì)算后的余額。
免征企業(yè)所得稅的企業(yè)，所得稅率按零計(jì)算。
彌補(bǔ)企業(yè)以前年度虧損，5年以內(nèi)按稅法規(guī)定稅前扣除，超過5年的按盈余公積、本年度稅后利潤的順序彌補(bǔ)。
（十）區(qū)屬企業(yè)按照法律法規(guī)的規(guī)定，上繳的利潤及股利、紅利，納入財(cái)政預(yù)算管理，列預(yù)算收入。
（十一）區(qū)屬企業(yè)上繳的上一年度利潤及股利、紅利，應(yīng)在次年的5月31日前全額繳入?yún)^(qū)財(cái)政預(yù)算專戶。
（十二）企業(yè)國有資本投資收益專項(xiàng)用于：
1．區(qū)屬企業(yè)國有資本性支出，包括：
（1）新設(shè)企業(yè)的注冊(cè)資本金投入，
（2）現(xiàn)有企業(yè)增加注冊(cè)資本金，
（3）購買企業(yè)股權(quán)，
（4）其他資本性支出；
2．區(qū)屬企業(yè)改革成本支出：
（1）支付職工安置費(fèi)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，
（2）支付欠繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，
（3）支付所欠工資，
（4）支付其他資金；
3．國有資產(chǎn)監(jiān)管專項(xiàng)支出，包括審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估、清產(chǎn)核資等費(fèi)用支出；
4．區(qū)政府確定的其他支出。
（十三）區(qū)屬國有資本投資收益的使用，由區(qū)財(cái)政、區(qū)國資辦提出初步建議，報(bào)經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
（十四）凡拖欠、挪用、截留及私分國有資本經(jīng)營收益的，依照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等規(guī)定處理。
三、關(guān)于國有單位改制和國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中國有劃撥土地使用權(quán)的處置
（十五）區(qū)屬國有單位改制和國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中涉及土地資產(chǎn)的，在制定改制方案時(shí)，必須對(duì)國有單位所擁有的國有劃撥土地使用權(quán)提出處置方案，經(jīng)區(qū)國土局審核，報(bào)區(qū)政府批準(zhǔn)。
[中圖分類號(hào)] F270 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1006-5024(2007)06-0029-03
[作者簡介] 郭銀華，廣東商學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)閲衅髽I(yè)改革。(廣東 廣州 510230)
國有資本經(jīng)營預(yù)算制度是各級(jí)國資委依據(jù)政府授權(quán)，以國有資本出資人身份依法取得國有資本經(jīng)營收入、安排國有資本經(jīng)營支出的專門預(yù)算制度，是履行國有資本出資人職責(zé)的重要方式，是國有資本監(jiān)管和營運(yùn)評(píng)價(jià)考核的重要途徑。黨的十六屆三中全會(huì)報(bào)告指出，深化國有企業(yè)改革的核心是建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)。而有效的公司治理的建立與國有資產(chǎn)管理體制的完善具有非常密切的關(guān)系。通過建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度這一國有資產(chǎn)管理體制的重大創(chuàng)新來完善公司治理結(jié)構(gòu)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。
一、建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度能夠較好解決國有企業(yè)出資人缺位問題
OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)認(rèn)為，公司治理是一種據(jù)以對(duì)工商業(yè)公司進(jìn)行管理和控制的體系。它明確規(guī)定公司各參與者的責(zé)任和權(quán)力分布，并且要清楚表明決策公司實(shí)務(wù)時(shí)應(yīng)遵循的規(guī)則和程序。所以，解決出資人缺位以及相應(yīng)的責(zé)權(quán)利對(duì)稱問題，是建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)的先決條件。所謂出資人，就是向企業(yè)投入資本的人，即企業(yè)資本的擁有者，也就是股東。任何人的財(cái)產(chǎn)(資本)一旦投入企業(yè)，就變成企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)，投資者就享有出資人的權(quán)利。這些權(quán)利主要包括資產(chǎn)受益、按照法定程序參與企業(yè)的重大決策和聘請(qǐng)經(jīng)營者、轉(zhuǎn)讓股權(quán)等。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國有企業(yè)的資產(chǎn)必須同其他所有制資產(chǎn)一樣，具有明確的出資人代表。同時(shí)，國有資產(chǎn)也應(yīng)該具有一般資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)要素：所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)。出資人出資的目的就是為了獲取資本回報(bào)，如果不能獲取資本回報(bào)，國家作為國有企業(yè)的股東，就稱不上是完整意義上的出資人，也就無法履行出資人的其他職能。
我國國有企業(yè)長期存在著出資人不到位、產(chǎn)權(quán)不清的問題。直至黨的十六大提出建立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，并由其代表國家行使國有資產(chǎn)的所有者職能。國有資產(chǎn)一直沒有一個(gè)真正的出資人代表。不僅如此，國家財(cái)政和國家銀行貸款興辦的國有企業(yè)，從1994年實(shí)行分稅制之后，國家從來沒有收繳國有企業(yè)的資本收益，國家作為出資人的地位根本沒有得到充分體現(xiàn)。因此，通過建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，按照國有資本經(jīng)營預(yù)算的要求，由作為國有資本出資人代表的國資委來進(jìn)行國有資本經(jīng)營收益的收繳，才能真正落實(shí)國有資本出資人職責(zé)。國資委作為政府特設(shè)的相對(duì)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，代表政府履行出資人職責(zé)，管人管事與管資產(chǎn)相結(jié)合，責(zé)任、權(quán)力、義務(wù)相統(tǒng)一。同時(shí)，作為國資委最為重要的“管資產(chǎn)”的手段之一，可以通過建立國有資本資經(jīng)營預(yù)算來管住企業(yè)的投資行為，還可以通過建立國有資本經(jīng)營預(yù)算，對(duì)資產(chǎn)收益和產(chǎn)權(quán)變動(dòng)等經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，這有利于國有資本出資人充分履行其財(cái)產(chǎn)職責(zé)，加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，促進(jìn)資產(chǎn)保值增值。
二、建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度有利于完善經(jīng)營者激勵(lì)與約束機(jī)制
建立有效的經(jīng)營者激勵(lì)與約束機(jī)制，是完善公司治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容。但是，從目前我國企業(yè)改制與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況來看，企業(yè)激勵(lì)約束機(jī)制卻存在以下一些比較突出的問題：第一，企業(yè)考核主體不明確。有些企業(yè)由財(cái)政部門考核，有些企業(yè)由國資部門考核，還有的企業(yè)由組織部門考核等。第二，缺乏比較科學(xué)和詳細(xì)的經(jīng)營者與企業(yè)的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)和考核指標(biāo)體系?，F(xiàn)有的考核制度體系基本上屬于事后“訓(xùn)誡”的監(jiān)督和約束機(jī)制，難以對(duì)經(jīng)營者進(jìn)行有效的事前監(jiān)督和事中監(jiān)督。同時(shí)考核指標(biāo)設(shè)置不合理，有的企業(yè)考核指標(biāo)較多，有的企業(yè)考核指標(biāo)較少，還有的一些指標(biāo)相互矛盾等。第三，企業(yè)內(nèi)部激勵(lì)約束機(jī)制不對(duì)稱。表現(xiàn)為一部分企業(yè)通過實(shí)施年薪制形成激勵(lì)機(jī)制的同時(shí)，卻缺乏有效完善的約束機(jī)制，造成“強(qiáng)激勵(lì)――弱約束”的機(jī)制和格局。第四，我國經(jīng)營者收入分配中仍然存在著平均主義以及經(jīng)營者和勞動(dòng)者之間收入差距過大兩種傾向。相當(dāng)一部分企業(yè)現(xiàn)有的薪酬制度還無法體現(xiàn)出經(jīng)營者的實(shí)際業(yè)績差異和經(jīng)營能力大小，更不能區(qū)分不同、行業(yè)、不同企業(yè)和不同情況下的企業(yè)實(shí)際經(jīng)營狀況，甚至經(jīng)營情況差的企業(yè)的經(jīng)營者收入反而更高。
要建立有效的經(jīng)營者激勵(lì)與約束機(jī)制，必須要正確評(píng)價(jià)與考核企業(yè)的經(jīng)營成果與經(jīng)營者的經(jīng)營業(yè)績。為此，通過建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，可以從以下幾個(gè)方面起到完善經(jīng)營者激勵(lì)與約束機(jī)制的作用：(1)明確考核主體。國有資產(chǎn)監(jiān)管部門作為國有資本出資人代表同時(shí)又是國有資本經(jīng)營預(yù)算的執(zhí)行者，無疑對(duì)國有企業(yè)經(jīng)營者和企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績的評(píng)價(jià)與考核具有義不容辭的責(zé)任。(2)使考核指標(biāo)體系的設(shè)置更加科學(xué)合理。建立國有資本經(jīng)營預(yù)算，可以將要求企業(yè)完成的國有資本經(jīng)營收益、國有資本保值增值等目標(biāo)以預(yù)算的形式加以明確，使考核指標(biāo)與預(yù)算指標(biāo)相結(jié)合。(3)形成激勵(lì)與約束的對(duì)稱機(jī)制。在經(jīng)營預(yù)算指標(biāo)與經(jīng)營者考核指標(biāo)相結(jié)合的基礎(chǔ)上，再將企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算完成情況與企業(yè)經(jīng)營者的收益、獎(jiǎng)懲以及升遷等適度掛鉤，消除過去存在的對(duì)經(jīng)營者激勵(lì)偶然性、隨意性現(xiàn)象，使對(duì)企業(yè)經(jīng)營者的激勵(lì)與約束進(jìn)入法制軌道，從而形成有效的激勵(lì)與約束機(jī)制，全面落實(shí)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。(4)國有資本經(jīng)營預(yù)算收益指標(biāo)是按不同行業(yè)分解確定的，可以在一定程度上消除行業(yè)企業(yè)經(jīng)營者之間存在的苦樂不均現(xiàn)象。
三、建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度可以促進(jìn)企業(yè)財(cái)務(wù)治理水平的提高
財(cái)務(wù)治理是公司治理的主要內(nèi)容之一，建立有效的財(cái)務(wù)治理機(jī)制，是完善公司治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容。但是，我國許多國有企業(yè)包括一些國有上市公司，在財(cái)務(wù)治理方面存在諸多問題。例如，一些企業(yè)的財(cái)務(wù)決策機(jī)制包括融資決策、投資決策、利潤分配決策等方面的機(jī)制不健全；部分企業(yè)會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，會(huì)計(jì)信息不真實(shí)；有些企業(yè)財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)較為薄弱，財(cái)務(wù)控制制度不完善，企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大等。正因?yàn)檫@些現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致了許多企業(yè)國有資本經(jīng)營效率的下降和國有資產(chǎn)的大量流失。
通過建立國有資本經(jīng)營預(yù)算，可以促進(jìn)企業(yè)財(cái)務(wù)治理水平的提高。因?yàn)榻匈Y本經(jīng)營預(yù)算，要求有嚴(yán)格、規(guī)范的企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算相配合，這就要求企業(yè)建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)體系。主要包括：(1)建立科學(xué)嚴(yán)格的財(cái)務(wù)決策系統(tǒng)。企業(yè)通過股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層以及財(cái)務(wù)部門等各個(gè)層次在財(cái)務(wù)決策方面的分權(quán)，明確各個(gè)層次財(cái)務(wù)決策的責(zé)權(quán)利關(guān)系，從而保證企業(yè)財(cái)務(wù)決策的正確性，以確保企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算的科學(xué)、合理。(2)建立嚴(yán)格的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)。企業(yè)的會(huì)計(jì)核算必須提供及時(shí)、準(zhǔn)確、完整的關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營過程和生產(chǎn)經(jīng)營成果的信息，從而保證企業(yè)財(cái)務(wù)決策機(jī)構(gòu)能夠做出正確的財(cái)務(wù)決策，同時(shí)以便于上級(jí)國有資產(chǎn)監(jiān)管部門了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的實(shí)際情況。(3)信息披露制度。從投資者的角度來看，編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，目的之一是要了解國有資本投入與收益狀況的信息以及資本預(yù)算執(zhí)行情況等財(cái)務(wù)信息。這些信息主要包括：①反映預(yù)算期內(nèi)國有資本經(jīng)營過程的財(cái)務(wù)信息。②反映預(yù)算期內(nèi)國有資本經(jīng)營結(jié)果的財(cái)務(wù)信息，預(yù)算期內(nèi)國有資本經(jīng)營結(jié)果反映在國有資本存量期初、期末余額的變化上。③反映預(yù)算期內(nèi)國有資本經(jīng)營效率的財(cái)務(wù)信息。④反映預(yù)算期內(nèi)國有資本投資預(yù)算的財(cái)務(wù)信息。(4)建立嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)。為確保企業(yè)財(cái)務(wù)部門提供信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性，同時(shí)為了防止企業(yè)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律或，確保國有資產(chǎn)保值增值，防止國有資產(chǎn)流失，企業(yè)必須建立嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)。
上述幾個(gè)方面的系統(tǒng)與制度，構(gòu)成了較為完整的企業(yè)財(cái)務(wù)治理機(jī)制，這些系統(tǒng)與制度的建立，是企業(yè)開展財(cái)務(wù)預(yù)算的前提與基礎(chǔ)，從而，也是實(shí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算必備的微觀基礎(chǔ)。
參考文獻(xiàn)：
據(jù)財(cái)政部相關(guān)人士透露,2009年度的國有資本經(jīng)營收益的征收等工作將于8月末啟動(dòng)。而按照有關(guān)規(guī)定,這一工作的申報(bào)應(yīng)在5月完成。
所謂國有資本經(jīng)營預(yù)算,是國家以所有者身份依法取得國有資本收益,并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算,是政府預(yù)算的重要組成部分。這項(xiàng)于2007年10月啟動(dòng)的預(yù)算工作,目前涉及的只是中央級(jí)國企(下稱央企)的紅利部分,收繳范圍僅包括國資委旗下116家企業(yè)以及中國煙草總公司,遠(yuǎn)未擴(kuò)展至整個(gè)國有資本經(jīng)營的總體收益。
即便如此,預(yù)算工作的展開也難稱順利。據(jù)財(cái)政部人士初步計(jì)算,2009年度央企可上繳上一年紅利共約385億元,這個(gè)數(shù)字比2008年縮水了四分之一,理由則是2008年動(dòng)蕩的宏觀經(jīng)濟(jì)。不過,根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù),國資委及其他部委所屬的央企2008年整體利潤仍逾8000億元,因而這一分紅比例僅約為5%。
事實(shí)上,這項(xiàng)改革試點(diǎn)推出之時(shí)就爭議不絕。誰來收、對(duì)誰收、收多少、如何用,一直都有太多的利益糾葛。
自1994年以來13年未繳稅后紅利的國有企業(yè),對(duì)此自然大不習(xí)慣;國資委成立后第二年(2004年)便開始研究國有資本經(jīng)營預(yù)算的相關(guān)問題,最終只獲得了催收和資金投向的建議權(quán);財(cái)政部門在主導(dǎo)此項(xiàng)改革中,也希望獲得更多授權(quán)和法律上的支持;而這一預(yù)算改革如何與整個(gè)國企改革戰(zhàn)略互動(dòng),其正面與負(fù)面效果,仍有待觀察。
2009年5月1日《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的實(shí)施,為“建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算制度”提供了契機(jī),該法已明確授權(quán)國務(wù)院制定“具體辦法和實(shí)施步驟”。目前,《國有資本經(jīng)營預(yù)算條例》已提上財(cái)政部的立法工作日程,配合正在修改中的《預(yù)算法》,國有資本經(jīng)營預(yù)算收支范圍、預(yù)算主體的權(quán)責(zé)、預(yù)算程序都將走向法制化。
主導(dǎo)這一條例制定的財(cái)政部門希望在2009年底前在內(nèi)部協(xié)調(diào)意見完畢,然后再征求各部委如國資委的意見。
條例顯然旨在打破試點(diǎn)中的諸多羈絆。作為完善國有資本經(jīng)營預(yù)算的基礎(chǔ),醞釀率先將紅利收繳比例從試點(diǎn)的5%-10%進(jìn)一步提高,并進(jìn)而將國資委監(jiān)管之外的國企納入上繳紅利的范圍,比如國有金融企業(yè)。這意味著,下一步中國投資公司可能與其他央企一樣,將作為包括四大國有銀行等金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的部門預(yù)算執(zhí)行單位,上繳部分收益。
“從遠(yuǎn)期目標(biāo)考慮,所有各級(jí)政府出資的企業(yè)包括直接出資和間接出資,都應(yīng)納入上繳國有資本經(jīng)營預(yù)算的范圍,以建立一個(gè)完整的國有資本經(jīng)營預(yù)算體系。這還包括建立與公共預(yù)算及社會(huì)保障預(yù)算的通道,以及中央、地方的國有資本預(yù)算的上下級(jí)轉(zhuǎn)移支付通道?！必?cái)政部有關(guān)人士表示。
擴(kuò)大收繳
央企向財(cái)政上繳紅利的試點(diǎn)改革,醞釀?dòng)?006年秋。第二年5月,國務(wù)院了《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》,當(dāng)年10月,財(cái)政部開始了第一次向央企收繳紅利的試點(diǎn)。
在試點(diǎn)階段,財(cái)政部和國資委聯(lián)合《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》。國有資本收益是依照國企及國有控股集團(tuán)上一年實(shí)現(xiàn)的利潤按比例征收,例如,2008年國有資本經(jīng)營預(yù)算收入,是收取2007年實(shí)現(xiàn)的國有資本收益。這一辦法還按行業(yè)將央企劃分為三類,按不同比例征收:第一類為資源型企業(yè),如煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等,征收比例為10%;第二類為一般競爭性企業(yè),如鋼鐵、運(yùn)輸、電子、貿(mào)易、施工等,征收比例為5%;第三類為軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院所企業(yè),暫緩三年上繳。
據(jù)財(cái)政部企業(yè)司有關(guān)人士介紹,2007年試點(diǎn)之初,只有國資委直接管轄范圍之內(nèi)的116家央企,當(dāng)年減半收取的紅利在140億元左右。2008年,中國煙草總公司被納入這一框架,上繳紅利80多億元。當(dāng)年收取的紅利部分達(dá)440億元。今年,財(cái)政部預(yù)計(jì)收取的紅利在385億元左右。其中,中國煙草總公司預(yù)計(jì)可上繳紅利約110億元,中石油和中移動(dòng)則預(yù)計(jì)各上繳的紅利均約70億元。連續(xù)兩年來,這三家企業(yè)作為上繳紅利的“大戶”,占到總數(shù)的九成。
收繳范圍有限和比率較低,是國有資本經(jīng)營預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期的兩大原因。
目前,國有及國有控股企業(yè)共12萬多戶,國資委管理的是136家中央企業(yè)及各級(jí)地方國企;在國資委監(jiān)管范圍之外的還有五大類國企,包括80多個(gè)中央部門下屬的6000多家國企,中央一級(jí)約30多家國有金融企業(yè),以及鐵路、煙草、郵政和科教文衛(wèi)等行政事業(yè)單位下屬的非經(jīng)營性轉(zhuǎn)經(jīng)營性國企。目前,除了中國煙草總公司,這些企業(yè)的稅后利潤,均留在企業(yè)內(nèi)部作為自有發(fā)展基金,尚未納入收繳紅利的框架。
國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入來源主要依賴于央企,而央企前十名企業(yè)(大部分屬于壟斷性國企)的利潤總和占到136家央企利潤總額的80%左右。
近年來,隨著中資銀行股權(quán)價(jià)值的飆升,國有金融企業(yè)的國有資本經(jīng)營收益,日益成為關(guān)注的熱點(diǎn)。金融危機(jī)令全球銀行洗牌,工行、建行、中行市值排名全球前三甲,工行以2008年度稅后利潤1108億元的成績,成為全球最賺錢銀行。中國投資有限公司的全資子公司中央?yún)R金公司,作為這些機(jī)構(gòu)的主要出資人,近年來所獲分紅逾千億元。
對(duì)此,財(cái)政部人士表示,下一步首先要考慮將國有金融企業(yè)也納入國有資本預(yù)算,其利潤上繳的方式方法還在研究之中。
財(cái)政部考慮納入上繳紅利范疇的其他企業(yè),還將包括類似中國煙草總公司的鐵道部、郵政總公司等部委所屬企業(yè);進(jìn)而隨著行政事業(yè)單位改革,收繳范圍將依次推進(jìn)到各部委下屬事業(yè)單位的企業(yè)及子企業(yè),比如北大青鳥集團(tuán)、清華大學(xué)下屬的企業(yè)集團(tuán)、中科院下屬的聯(lián)想控股公司等經(jīng)營性企業(yè),以期建立一個(gè)完整的國有資本經(jīng)營預(yù)算體系。
“最終目標(biāo)是,只要是國有出資的企業(yè),無論是直接還是間接,都應(yīng)納入上繳收益的范圍?！鄙鲜鋈耸勘硎尽?/p>
相較現(xiàn)實(shí)而言,這一圖景頗為遠(yuǎn)大。國有資本經(jīng)營預(yù)算的啟動(dòng),結(jié)束了國企13年不繳紅利的時(shí)代,但在試點(diǎn)期間上繳比例最高只有10%,這被認(rèn)為,對(duì)于連年利潤創(chuàng)新高的國企,有關(guān)部門為確保試點(diǎn)成功,做了很大讓步。
在很多專家看來,10%的比例明顯偏低。國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長張文魁認(rèn)為,“如果按照國際上或者是國內(nèi)民營企業(yè)的一些分紅,一般成長型企業(yè)是10%-20%,成熟型企業(yè)是50%,國有企業(yè)折中一點(diǎn),可以取個(gè)中間數(shù)?！?/p>
面對(duì)外界的質(zhì)疑之聲,國資委主任李榮融今年4月在亞洲博鰲論壇上回應(yīng)稱,中石油、中石化、中移動(dòng)等10%的上繳比例只是起步,“未來會(huì)逐步提高上繳收益的比例?！?/p>
財(cái)政部企業(yè)司有關(guān)人士明確告訴《財(cái)經(jīng)》記者,下一步將根據(jù)國企改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,研究提高上繳收益的比例。
模糊的角色
今年是中央本級(jí)國有資本經(jīng)營預(yù)算試點(diǎn)的第三年。與2008年相比,2009年央企的紅利征收略有異樣。
早在今年4月,國資委收益管理局已要求央企于當(dāng)月末上報(bào)2008年度的國有資本收益。國資委新設(shè)的收益管理局于2009年1月剛組建完成,承擔(dān)組織央企上繳國有資本收益及國有資本經(jīng)營預(yù)決算編制和執(zhí)行等有關(guān)工作。按正常程序,2008年年底以前,央企及國資委應(yīng)將所編制的國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案報(bào)財(cái)政部。經(jīng)國務(wù)院批復(fù)后,次年3月通過人大審核。
2007年是1978年改革開放以來,央企實(shí)現(xiàn)利潤額最大的一年。按照有關(guān)規(guī)定,申報(bào)收益的工作應(yīng)在5月完成,而直到8月,有關(guān)工作才剛啟動(dòng)不久。
據(jù)接近國資委的人士透露,一是因?yàn)槠髽I(yè)收益下滑,央企對(duì)這一工作并不積極;二是由于機(jī)構(gòu)設(shè)置剛剛完成不久,國資委內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制尚未理順,使得國資委在這一制度中的角色尚有些模糊。
2008年,央企利潤下滑了30%。這是中央企業(yè)自2002年以來利潤首次下滑,原因是受到重大自然災(zāi)害、政策性虧損和國際金融危機(jī)等多重因素的影響。其中,電力、石油、石化等行業(yè)政策性虧損達(dá)2660多億元。
借此機(jī)會(huì),一些強(qiáng)勢央企借由各種渠道發(fā)聲,認(rèn)為2008年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行下滑導(dǎo)致央企利潤減少,2009年經(jīng)濟(jì)低迷將使央企經(jīng)營困難,紅利征收比例應(yīng)該降低或暫停征收。
受多種因素影響,財(cái)政部預(yù)計(jì)2009年征收的紅利將有所縮水。但國資委數(shù)據(jù)表明,2008年國資委所轄央企實(shí)現(xiàn)利潤6652.9億元,如果剔除政策性虧損原因,央企去年實(shí)現(xiàn)利潤和2007年的9968.5億元基本持平。其中中石油2008年度凈利潤1144.31億元,仍然保住了“亞洲最賺錢企業(yè)”的稱號(hào)。中移動(dòng)2008年盈利1127.93億元,成為全球最賺錢電信公司。
目前,所有中央直管企業(yè)的財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系在財(cái)政部單列,資產(chǎn)關(guān)系則在國資委,所有預(yù)算資金的支出和上繳不通過國資委,賬戶均設(shè)在財(cái)政部。
在改革之初,國資委曾有意主導(dǎo)國有資本預(yù)算,作為國有資本運(yùn)營的資金來源。但國資委最終未獲得直接授權(quán),只是在國有資本預(yù)算中承擔(dān)督促國企上繳紅利之責(zé),在支出時(shí)對(duì)財(cái)政部有建議權(quán)。
國資委這一角色的落差,其實(shí)和國資委本身的定位息息相關(guān)。國資委近年在推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局上,主要側(cè)重于微觀調(diào)控,比如培育80家至100家具有國際競爭力的大企業(yè)集團(tuán),但在如何實(shí)現(xiàn)“國退民進(jìn)”,以及國有企業(yè)究竟應(yīng)在經(jīng)濟(jì)中扮演何種角色等問題上,缺乏統(tǒng)一的宏觀戰(zhàn)略的研究和調(diào)整規(guī)劃。
“從組織形式的角度減少企業(yè)數(shù)目過于簡單,更重要的是從資本布局進(jìn)行資源配置?！币晃粐Y研究專家稱,國資委應(yīng)當(dāng)著眼于哪些行業(yè)有繼續(xù)投入的必要,哪些行業(yè)需要退出;更重要的是,應(yīng)當(dāng)明確國企存在的目的是什么,是以利潤最大化為目標(biāo),還是以公共服務(wù)為目標(biāo)。“在世界各國所謂的‘國有企業(yè)’中,相當(dāng)大一部分是以公益性為經(jīng)營目標(biāo),是為全民提供福利性的服務(wù),而非追逐利潤。”
國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入包括:國有獨(dú)資企業(yè)上繳國家的利潤,國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)(股份)獲得的股利、股息,企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)(含國有股份)轉(zhuǎn)讓收入,以及扣除清算費(fèi)用的清算收入。據(jù)財(cái)政部人士介紹,目前國有資本經(jīng)營預(yù)算90%來源于央企上繳的稅后利潤,股利、股息只涉及八家國有控股或參股企業(yè),如南方電網(wǎng)、廣東核電、上海貝爾等。
在一些屬于國資委監(jiān)管但并不為財(cái)政部直接持有股份的國有控股或參股企業(yè)里,紅利的征收則更加困難。例如南方電網(wǎng),如何上繳紅利,尚存在著一些觀念和執(zhí)行上的難題。
錢到哪里去
試點(diǎn)三年以來,錢從哪里來,到哪里去――紅利支出的透明度亦成為外界關(guān)注的焦點(diǎn)。2007年、2008年兩年間,財(cái)政部共計(jì)收取國有資本經(jīng)營收益584億元,目前節(jié)余12億元。
2008年11月底,國資委首次公開對(duì)2008年國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的用途。公開資料顯示,該支出總額547.8億元,基本全部重新投向了當(dāng)時(shí)出現(xiàn)了流動(dòng)性困難或受到自然災(zāi)害打擊的一些央企,包括東航和南航、大唐電力、國家電網(wǎng)公司等。
據(jù)財(cái)政部人士介紹,除南航、東航的注資是國務(wù)院常務(wù)會(huì)議直接決定,其余支出程序均按照國務(wù)院有關(guān)26號(hào)文以及編制預(yù)算支出的專門辦法來執(zhí)行,即企業(yè)先上報(bào)自己的預(yù)算支出計(jì)劃至國資委,國資委審核后由財(cái)政部綜合平衡。“總的原則,就是符合國家宏觀政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本原則?！彼f。
兩家新設(shè)重點(diǎn)央企的部分資本金,也來自國有資本經(jīng)營預(yù)算。2007年5月,由國務(wù)院和中核集團(tuán)等四家國企共同出資組建的國家核電技術(shù)有限公司,注冊(cè)資本為人民幣40億元。其中,國務(wù)院出資24億元人民幣,占注冊(cè)資本的60%,其來源即是國有資本經(jīng)營預(yù)算資金。
2008年5月11日,中國商用飛機(jī)有限責(zé)任公司在上海成立,注冊(cè)資本190億元人民幣,國務(wù)院以現(xiàn)金出資60億元,占注冊(cè)資本的31.58%,其余出資來自中國航空工業(yè)第二集團(tuán)公司等六家航空類大型國企。
國資委醞釀許久的新國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司“中國國新資產(chǎn)管理有限公司”,注冊(cè)資本擬為200億元,資金來源也將主要來自國有資本經(jīng)營預(yù)算,但注冊(cè)資本金擬以后逐年到位。
來自財(cái)政部的消息顯示,2008年,國有資本預(yù)算支出90%以上屬于資本性支出,包括支持企業(yè)走出去、災(zāi)后重建、節(jié)能減排,都是以注資央企的形式實(shí)施。2009年投資方向大體變化不大。
“目前,尚未建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的披露制度,嚴(yán)格來說,最終應(yīng)向人大報(bào)告?！庇嘘P(guān)專家認(rèn)為。
然而，國有資本利潤分配又有個(gè)性特點(diǎn)，其功能還要服務(wù)于國有資本戰(zhàn)略性調(diào)整大局，優(yōu)化國有資本布局，解決國有企業(yè)運(yùn)行中的突出問題。綜合來看，國有資本利潤分配制度的功能定位應(yīng)該兼顧公共財(cái)政功能和國有資本戰(zhàn)略性調(diào)整的實(shí)際需要。因此，應(yīng)建立國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算、社會(huì)保障基金預(yù)算之間互相銜接、相互統(tǒng)籌的機(jī)制，降低其封閉運(yùn)行的程度。
第二，合理確定國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算的比例。正確處理國有資本經(jīng)營預(yù)算和公共財(cái)政預(yù)算的關(guān)系，前者應(yīng)該更好地支持履行公共財(cái)政職能。在當(dāng)前財(cái)政收入增速不斷減緩的新常態(tài)下，全面深化改革的任務(wù)非常艱巨，各級(jí)政府的收支缺口壓力不斷增大，合理確定調(diào)入比例，有利于發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算支持公共財(cái)政運(yùn)行的能力，真正讓全體人民從國有資本經(jīng)營中受益，所以，其比例的確定應(yīng)該由公共財(cái)政收支缺口的實(shí)際狀況來確定，并非一成不變。
第三，適當(dāng)提高國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入社會(huì)保障基金預(yù)算的比例。改革開放以來，人口紅利一直是驅(qū)動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)快速增長的一個(gè)重要推動(dòng)力，然而，這種優(yōu)勢在慢慢喪失，老齡化人口快速增加，而且速度還在加快。這種情況下，適當(dāng)提高國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入社會(huì)保障基金預(yù)算的比例，通過優(yōu)化國有資本布局來支持老齡化人口社會(huì)保障問題的解決。這也是對(duì)過去30年經(jīng)濟(jì)發(fā)展中做出巨大貢獻(xiàn)的勞動(dòng)者的“反哺”。
第四，按照國有資本戰(zhàn)略性調(diào)整的原則來優(yōu)化國有資本經(jīng)營預(yù)算支出。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出結(jié)構(gòu)須考慮到國有資本戰(zhàn)略性調(diào)整的大局，將更多投入用于關(guān)系到國家戰(zhàn)略安全、關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)命脈的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)提高國有資本控制力的目的。一是，支持國有企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，支持國有企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能，首先實(shí)現(xiàn)國有資本的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)；二是，服從國家戰(zhàn)略部署的需要，借力“一帶一路”戰(zhàn)略，支持國有企業(yè)“走出去”，將國有資本布局?jǐn)U展到全球；三是，發(fā)揮國有資本對(duì)社會(huì)投資的帶動(dòng)作用，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的范圍不僅僅局限于國有企業(yè)自身，而是有效發(fā)揮國有資本的帶動(dòng)作用，例如部分用于支持相關(guān)領(lǐng)域的民營企業(yè)創(chuàng)新，等等。
第五，合理確定國有資本收益上繳比例。它的確定不一定非要以所謂“國際標(biāo)準(zhǔn)”為基準(zhǔn)，而是要根據(jù)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和各個(gè)產(chǎn)業(yè)國有企業(yè)經(jīng)營的實(shí)際狀況，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。如果一定時(shí)期內(nèi)，公共財(cái)政收支缺口壓力以及國有資本分布優(yōu)化調(diào)整的壓力較大，那么就可以適當(dāng)提高上繳比例。反之，可以適當(dāng)調(diào)低上繳比例，而將收益用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，做大做強(qiáng)國有資本的控制力。
財(cái)政政策
自編制國有資本經(jīng)營預(yù)算提出以來，就存在著編制主體之爭，目前主要的觀點(diǎn)有兩個(gè)：“財(cái)政說”和“國資說”。
“財(cái)政說”認(rèn)為，財(cái)政部門應(yīng)是國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體，國資部門要會(huì)同財(cái)政部門編制國資經(jīng)營預(yù)算，國資經(jīng)營預(yù)算只能是部門預(yù)算。其主要依據(jù)是：我國現(xiàn)行的法律制度規(guī)定要求財(cái)政部門編制執(zhí)行國有資本預(yù)算；為維護(hù)政府預(yù)算統(tǒng)一、完整，國家財(cái)政部門應(yīng)為國有資本預(yù)算編制主體；國家預(yù)算只有在財(cái)政部門的統(tǒng)一編制下才能使公共預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和國有資本預(yù)算余缺相繼，相互融通；國有資本預(yù)算是財(cái)政政策的衍生手段，國有資本預(yù)算管理必須超越地方利益、部門利益。
“國資說”認(rèn)為，國資委作為國有資產(chǎn)出資者代表，應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)國有資本經(jīng)營預(yù)算。其理論依據(jù)是：由國資委編制國有資本預(yù)算是實(shí)現(xiàn)國資委管管人、管資產(chǎn)和管事相結(jié)合的保證；政府公共權(quán)力和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)在國家利益和股東利益上相互抵觸，政府公共預(yù)算與國有資本預(yù)算必需分離；國資委編制國有資本經(jīng)營預(yù)算有利于出資人的市場主體地位和企業(yè)的經(jīng)營預(yù)算管理的對(duì)接。
還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由國資部門為主編制，但編制的預(yù)算不是政府預(yù)算，而是出資人的財(cái)務(wù)預(yù)算或國有企業(yè)經(jīng)營狀況的特別預(yù)算，國資部門編制國有資本經(jīng)營預(yù)算需要法律的特別授權(quán)。
這種爭論的背后，除了有財(cái)政與國資管理部門職責(zé)要求的需要，也客觀存在著對(duì)各項(xiàng)國有資本收益及其相關(guān)支出權(quán)的爭奪。經(jīng)過協(xié)調(diào)，結(jié)論是：財(cái)政部編制總的國有資本經(jīng)營預(yù)算，國資委試編央屬企業(yè)的國有資本經(jīng)營預(yù)算。但這僅是暫時(shí)性的安排，并不意味著國有資本經(jīng)營預(yù)算編制主體爭論的結(jié)束。筆者認(rèn)為，無論是從法律的責(zé)任上，還從是維護(hù)預(yù)算的統(tǒng)一上來看，財(cái)政部門都應(yīng)承擔(dān)編制國有資本經(jīng)營預(yù)算的責(zé)任，原因如下。
一、是財(cái)政部門的內(nèi)在職責(zé)要求
1、理論基礎(chǔ)
按照廈門大學(xué)鄧子基教授關(guān)于社會(huì)主義國家財(cái)政本質(zhì)“一體五重”和財(cái)政管理“一體兩翼”的論述，社會(huì)主義財(cái)政具有公共財(cái)政和國有資產(chǎn)(本)財(cái)政的“雙重(元)結(jié)構(gòu)模式”特點(diǎn)，財(cái)政不僅具有社會(huì)管理職能，還具有經(jīng)濟(jì)管理職，因此財(cái)政不僅要參與稅收的分配，還要參與國有資產(chǎn)收益的分配。
社會(huì)主義財(cái)政職能定位也為財(cái)政編制國有資本經(jīng)營預(yù)算提供了理論依據(jù)。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政主要發(fā)揮著資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的職能。從財(cái)政資源配置職能來看，財(cái)政不僅要調(diào)節(jié)資源在地區(qū)之間的配置，還要調(diào)節(jié)資源在產(chǎn)業(yè)部門之間、政府部門與非政府之間的配置。從財(cái)政收入分配職能來看，財(cái)政不僅具有調(diào)節(jié)個(gè)人收入的職能，還有調(diào)節(jié)企業(yè)利潤的職能；從財(cái)政經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能來看，財(cái)政需要通過國家預(yù)算做到社會(huì)總供給與社會(huì)總需求的平衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。
2、法律依據(jù)
1994年頒布的《預(yù)算法》第十六條規(guī)定，“國務(wù)院財(cái)政部門具體編制中央預(yù)算……；地方各級(jí)政府財(cái)政部門具體編制本級(jí)預(yù)算……”。1995年頒布并實(shí)施的《預(yù)算法實(shí)施條例》第二十條規(guī)定“各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算”，第十九條第二款明確預(yù)算收入包括“依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國有資產(chǎn)收益”，即指各部門和各單位占有、使用和依法處分境內(nèi)外國有資產(chǎn)產(chǎn)生的收益，按照國家有關(guān)規(guī)定上繳部分。這為財(cái)政編制國有資本經(jīng)營預(yù)算提供了法律依據(jù)。
3、實(shí)踐要求
1995年，財(cái)政部發(fā)文明確要收繳國有資本經(jīng)營收益；2001年，財(cái)政部了《企業(yè)國有資本與財(cái)務(wù)管理暫行辦法》，確定了財(cái)政的企業(yè)國有資本與財(cái)務(wù)管理職責(zé)。多年來，國有資本（產(chǎn)）經(jīng)營收益也一直作為重要的財(cái)政收入列入政府收入科目，并對(duì)收益的監(jiān)繳入庫做了大量研究和探索。為了貫徹落實(shí)《預(yù)算法》和中央有關(guān)建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的要求，財(cái)政部在2006年6月份起草《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，其準(zhǔn)備工作現(xiàn)已經(jīng)完成，正在研究制定上報(bào)國務(wù)院。該《意見》對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算的收支范圍的劃定，不僅包括國資委監(jiān)管的部分央企以及地方各級(jí)國企等非金融企業(yè)，還包括各類金融企業(yè)，以及國家各部委下屬的國有企業(yè)，涵蓋的范圍比較全面。該《意見》的出臺(tái)，將明確財(cái)政部門編制國有資本經(jīng)營預(yù)算的合法性。
二、是維護(hù)預(yù)算統(tǒng)一的體制保證
國家預(yù)算作為政府的年度收支計(jì)劃，有其自身的規(guī)律與原則，預(yù)算的統(tǒng)一與完整是其重要原則。預(yù)算的統(tǒng)一與完整要求不僅僅是指編制主體的唯一性，更重要的在編制主體的基礎(chǔ)上，要求政府根據(jù)國家的社會(huì)事業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)收支計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)和諧發(fā)展，而保證預(yù)算編制主體的唯一是實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算統(tǒng)一與完整的重要體制保證。雖然國家規(guī)定“政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算?！钡鼈冎g并不是相互獨(dú)立的，而是相互融通。如果國有資本經(jīng)營預(yù)算分裂出去單獨(dú)編制，是否也意味著社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算也可以分裂出去單獨(dú)編制？這樣政府預(yù)算將四分五裂，一方面是預(yù)算的統(tǒng)一完整政策原則受到破壞；另一方面，如果各項(xiàng)預(yù)算實(shí)行不同部門單獨(dú)編制，由于各項(xiàng)收入、支出的不確定性且缺乏調(diào)劑手段，不僅各項(xiàng)預(yù)算無法平衡，整個(gè)政府預(yù)算的收支平衡將不能得到保證。
同時(shí)，當(dāng)前國資部門監(jiān)管的僅是非金融類的部分國有資產(chǎn)，尚有大量的金融類國有資產(chǎn)與非金融類國有資產(chǎn)的監(jiān)管職能保留在財(cái)政部門。從這一角度來看，由財(cái)政部門編制國有資本經(jīng)營預(yù)算也是維護(hù)國有資本經(jīng)營預(yù)算統(tǒng)一與完整的有效途徑與辦法。
三、是貫徹國家財(cái)經(jīng)政策的客觀要求
隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，財(cái)政政策的國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能不斷加強(qiáng)，實(shí)施怎樣的財(cái)政政策對(duì)保證和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，促進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型和創(chuàng)新型國家建設(shè)具有十分重要的作用。國家財(cái)政政策主要運(yùn)用國家預(yù)算、稅收、國債和財(cái)政投資四大手段從收入分配、貨幣供應(yīng)和價(jià)格影響來調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)。國有資本經(jīng)營預(yù)算作為政府預(yù)算的有機(jī)組成部分，應(yīng)是貫徹執(zhí)行國家財(cái)政政策的重要手段，也只有在財(cái)政部門的主導(dǎo)編制的前提下，與財(cái)政公共預(yù)算相互配合才能發(fā)揮最大的效用。
對(duì)地方政府，特別是省以下政府，由于不能實(shí)行赤字財(cái)政、不能制定稅收政策、不能發(fā)行國債，其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響和調(diào)控力度明顯不足。因此，如何統(tǒng)籌使用預(yù)算與財(cái)政投資手段顯得尤為重要。如果將國有資本經(jīng)營預(yù)算分離出財(cái)政，則地方財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用將更加弱化，對(duì)國家財(cái)政政策的執(zhí)行也大打折扣。
四、財(cái)政部門編制國有資本經(jīng)營預(yù)算要正確處理幾種關(guān)系
1、正確處理公共財(cái)政預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算的關(guān)系
公共財(cái)政預(yù)算是政府履行社會(huì)管理職能的基本的財(cái)政收支計(jì)劃；國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家以所有者身份對(duì)國有資本實(shí)行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算。它們之間既有聯(lián)系，又有區(qū)別。（1）公共財(cái)政預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算均是政府預(yù)算的重要組成部分，對(duì)落實(shí)國家各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，促進(jìn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展都具有同樣的責(zé)任。（2）公共財(cái)政預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算無論在權(quán)能依據(jù)、實(shí)施目標(biāo)、收支形式和收支范圍上均存在著不同，其管理手段和編制方法存在著明顯的區(qū)別。因此在保證政府預(yù)算的完整和統(tǒng)一的前提下，既要實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算之間的相互融通與協(xié)調(diào)，又要保證公共財(cái)政與國有資本經(jīng)營預(yù)算的相對(duì)獨(dú)立性。
2、正確處理財(cái)政部門與國資部門的關(guān)系
財(cái)政部門作為國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體，并不是排斥國有資產(chǎn)管理部門在編制國有資本經(jīng)營預(yù)算中的作用。相反，作為國有資產(chǎn)的監(jiān)管部門，財(cái)政部門應(yīng)充分發(fā)揮國資部門在編制國有資本經(jīng)營預(yù)算中的重要作用，二者相互協(xié)調(diào)與配合。因此，我傾向于財(cái)政部門編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，國資部門編制部門預(yù)算或出資人預(yù)算的觀點(diǎn)。即財(cái)政部門根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和國家財(cái)政政策的需要，制定國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制原則、程序、方法、收支范圍等，國資部門在國資本經(jīng)營預(yù)算總的框架內(nèi)編制部門預(yù)算或出資人預(yù)算，報(bào)財(cái)政部門匯總審核。
3、正確處理國有資本經(jīng)營預(yù)算與企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算的關(guān)系
企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算是國有資本經(jīng)營預(yù)算的基礎(chǔ)，國有資本經(jīng)營預(yù)算必須在各個(gè)單一企業(yè)制定的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃的基礎(chǔ)上，遵循一定的編制原則與方法進(jìn)行編制。國有資本經(jīng)營預(yù)算是企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算總的反映，但不是企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算的簡單匯總，除了遵循相關(guān)原則與方法外，還需要通盤考慮整體的國家經(jīng)濟(jì)政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。因此，國有資本經(jīng)營預(yù)算要建立在準(zhǔn)確、翔實(shí)的企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算基礎(chǔ)上，綜合考慮國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政政策的實(shí)施來編制。
【參考文獻(xiàn)】
[1] 鄧子基：略論國有資本經(jīng)營預(yù)算．地方財(cái)政研究，2006（1）。
一、建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的必要性
1．維護(hù)國有資產(chǎn)所有者權(quán)益的必然要求。為了解決國有資產(chǎn)所有者缺位及政府多頭干預(yù)企業(yè)的問題，按照“國家所有、分級(jí)管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督”的方針，許多地方成立了國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司，政府將經(jīng)營權(quán)交給授權(quán)經(jīng)營公司行使。然而由于相應(yīng)的配套措施、特別是監(jiān)督機(jī)制尚未健全，授權(quán)經(jīng)營公司同樣出現(xiàn)了“所有者缺位”的現(xiàn)象，資產(chǎn)經(jīng)營中所有者權(quán)益得不到保障，資產(chǎn)經(jīng)營收益也不能及時(shí)足額上繳。因此，有必要通過建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，對(duì)企業(yè)資產(chǎn)收益分配和產(chǎn)權(quán)變動(dòng)等資產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。
2．提高國有資產(chǎn)總體運(yùn)營效益的需要。通過建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，可將各部門國有資產(chǎn)經(jīng)營收益集中起來，納入自身預(yù)算體系，并以經(jīng)濟(jì)效益為核心、以市場為導(dǎo)向進(jìn)行資本投資規(guī)劃，解決存量調(diào)整和增量投向問題，有利于合理配置資金，真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。目前，我國國有資產(chǎn)總量達(dá)10萬億元，各類企業(yè)占有的國有資產(chǎn)達(dá)7萬多億元，若不能取得盈利，不建立國有資本收益收繳制度，那么建立健全的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制是不可能的。
3．完善國家預(yù)算制度的需要。按照建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，拓寬財(cái)政職能范圍，加強(qiáng)財(cái)政調(diào)控能力，對(duì)不同性質(zhì)的預(yù)算資金采取不同的管理方法，全面反映政府活動(dòng)的方向，逐步建立和完善國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算及社會(huì)保障預(yù)算，壯大國有經(jīng)濟(jì)，提高企業(yè)運(yùn)營效益，最終將為公共財(cái)政預(yù)算提供更多的收入來源。因此，國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算不僅是復(fù)式預(yù)算的重要組成部分，而且是公共財(cái)政預(yù)算的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
4．加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理的需要。通過建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，可建立一套國有資產(chǎn)存量和流量的總賬，及時(shí)、全面地反映國有資產(chǎn)投入及其產(chǎn)出的數(shù)量、效益、結(jié)構(gòu)等情況，為國家提供預(yù)警監(jiān)督信息，為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量的科學(xué)依據(jù)，以實(shí)現(xiàn)分類指導(dǎo)，對(duì)國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)的“有進(jìn)有退”。
二、建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的目標(biāo)
1．加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)的整體規(guī)劃和調(diào)控，進(jìn)一步規(guī)范國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、運(yùn)營主體之間的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)權(quán)益的最大化。
2．進(jìn)一步明確和落實(shí)國有資產(chǎn)出資人的收益權(quán)，完善收益分配的管理程序，維護(hù)國有資產(chǎn)出資者的合法權(quán)益。
3．強(qiáng)化國有資產(chǎn)運(yùn)營的過程監(jiān)控，加強(qiáng)國有資產(chǎn)經(jīng)營收益管理，提高國有資產(chǎn)運(yùn)營質(zhì)量。
4．形成一套既符合國有資產(chǎn)管理需要，又能體現(xiàn)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司內(nèi)部規(guī)范化運(yùn)作的制度及程序。
三、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算的區(qū)別
1．依據(jù)權(quán)能不同。國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算依據(jù)的是國有資產(chǎn)所有權(quán)及其派生出來的收益索取權(quán)和支配權(quán)；公共財(cái)政預(yù)算依據(jù)的則是國家公共權(quán)利及其派生出來的對(duì)國民經(jīng)濟(jì)收入的分配和再分配權(quán)。
2．目標(biāo)取向不同。國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算目標(biāo)是追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化；公共財(cái)政預(yù)算側(cè)重于實(shí)現(xiàn)最佳社會(huì)效益。
3．收支范圍不同。國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算收支范圍限于國有資產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)或占用企業(yè)；公共財(cái)政預(yù)算收支范圍涉及全社會(huì)所有的經(jīng)濟(jì)成分，其范圍比前者大。
4．收支形式不同。國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算收入以收繳經(jīng)營利潤為主，支出則以投資形式出現(xiàn)，資金具有周轉(zhuǎn)性、有償性特征；公共財(cái)政預(yù)算收入以稅收為主，支出則采用撥款方式，主要用于社會(huì)公共支出，資金具有一次性、無償性特征。
5．管理手段不同。國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算中所有者與經(jīng)營者之間以產(chǎn)權(quán)為紐帶，二者之間是法律地位平等的民事契約關(guān)系；公共財(cái)政預(yù)算中管理者與被管理者之間是不平等的行政隸屬關(guān)系。
6．籌資渠道不同。國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算除收取收益外，還可以通過發(fā)放貸款、發(fā)行股票和債券、實(shí)行股份制等形式向銀行、單位、個(gè)人及外商籌集資金，比公共財(cái)政預(yù)算的籌資更具多樣性、靈活性和廣泛性。
四、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的基本內(nèi)容
1．國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算報(bào)表體系。主要包括國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算收支表、相關(guān)附表和編制說明書等。其中，國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算收支表是指通過運(yùn)用收入、支出類科目，反映國有資產(chǎn)主要資金來源及其使用方向。不同類型的編制主體，政府或授權(quán)經(jīng)營公司的國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算收支表內(nèi)容是有差異的；即使是同一類型的編制主體，不同地方、不同時(shí)期的有關(guān)內(nèi)容也是可以不同的，有逐步完善的過程。在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司的國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算收支表中，收入項(xiàng)目包括國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、資本性融資收入、其他收入及歷年結(jié)余收入等；支出項(xiàng)目包括國有資產(chǎn)運(yùn)營支出、資本投入、債務(wù)性支出、其他支出及結(jié)轉(zhuǎn)支出等，不同類型的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司，其經(jīng)營預(yù)算收支表可以有所調(diào)整；附表則主要為資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、現(xiàn)金流量表等；編制說明書則是對(duì)報(bào)表中主要指標(biāo)的形成及變動(dòng)原因進(jìn)行詳細(xì)說明。
2．國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的配套制度。①明確資產(chǎn)經(jīng)營者的財(cái)務(wù)責(zé)任，包括財(cái)政部門作為出資人在資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理方面的責(zé)任，以及企業(yè)對(duì)投入國有資本在資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理方面的責(zé)任；②明確與財(cái)務(wù)責(zé)任相關(guān)的考核辦法，將獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰、激勵(lì)與約束有機(jī)結(jié)合起來，建立一套完善的國有資本保值增值考核與評(píng)價(jià)體系、經(jīng)營者激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制度；③建立有效的外部財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)投入國有資本的企業(yè)派駐財(cái)務(wù)總監(jiān)，委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)、監(jiān)督和反映企業(yè)的經(jīng)營行為和財(cái)務(wù)狀況；④規(guī)范企業(yè)籌資和投資行為及方式，包括國有資本的增加和減少、國有股權(quán)的設(shè)置等；⑤規(guī)范企業(yè)的成本費(fèi)用管理，包括工資分配、業(yè)務(wù)招待費(fèi)、企業(yè)壞賬損失、大宗固定資產(chǎn)和流動(dòng)資產(chǎn)損失、投資損失等項(xiàng)目的監(jiān)督以及企業(yè)捐贈(zèng)等項(xiàng)目，研究實(shí)施規(guī)范的管理辦法；⑥監(jiān)督企業(yè)資產(chǎn)重組中的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)及其財(cái)務(wù)狀況變化，規(guī)范企業(yè)的資產(chǎn)重組行為，包括國有企業(yè)合并分立、對(duì)外投資、轉(zhuǎn)讓、質(zhì)押、擔(dān)保、國有股減持、關(guān)閉破產(chǎn)等國有資本的變動(dòng)管理，注重國有資本的優(yōu)化配置，建立國有資本的進(jìn)入退出機(jī)制；⑦規(guī)范企業(yè)的分配政策，包括稅后可供分配利潤、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入的收繳、收益分配使用的原則和辦法等。
五、逐步推進(jìn)國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算工作
1．應(yīng)將資本預(yù)算分為國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司預(yù)算和政府預(yù)算兩個(gè)層面，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司預(yù)算是基礎(chǔ)。在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司預(yù)算完成后，再匯總國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司的預(yù)算，形成政府預(yù)算。在形成政府預(yù)算框架階段，要采取“自下而上、自上而下”的結(jié)合方法，由試點(diǎn)地區(qū)和試點(diǎn)經(jīng)營公司在匯總分析所屬授權(quán)經(jīng)營公司或所屬全資、控股公司經(jīng)營狀況的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)或本公司發(fā)展規(guī)劃和上年度經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際情況，匯編本地區(qū)或本公司下年度預(yù)算草案。
2006年年初，在中央企業(yè)負(fù)責(zé)人工作會(huì)議上，國資委主要負(fù)責(zé)人明確表示：國資委已形成了國有資本預(yù)算編制的初步工作方案，自2006年開始，要正式試編中央企業(yè)國有經(jīng)營資本預(yù)算。最近，消息顯示，國資委已經(jīng)與財(cái)政部達(dá)成共識(shí)，討論今年的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，有望在年內(nèi)出臺(tái)。老板的“看得見的手”看來真的要伸出來了。
國有資產(chǎn)所有者即投資人分得資本報(bào)酬――分紅，本來是理所當(dāng)然的。在1994年之前，中國國企實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”制度，即企業(yè)將所有的利潤上繳財(cái)政，然后，再由財(cái)政向企業(yè)追加投資或彌補(bǔ)虧損。1994年稅制改革后，國家為了國有企業(yè)自身的長遠(yuǎn)發(fā)展，允許國有企業(yè)停止向國家財(cái)政上繳利潤和分紅。國資委研究中心宏觀戰(zhàn)略部部長趙曉指出，2003年以來，國資委花費(fèi)大量人力、物力來討論國有資本預(yù)算制度的可行性，而部分地方國資委則悄然進(jìn)行了一些試點(diǎn)，現(xiàn)在國資委宣告在2006年正式試行此項(xiàng)制度，意味著在管資產(chǎn)以及負(fù)盈也負(fù)虧這方面，國資委終于邁出了關(guān)鍵一步。
建立國有資本預(yù)算也就是制定一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)國有資本經(jīng)營性收支活動(dòng)的計(jì)劃。這項(xiàng)制度將涉及到國有企業(yè)利潤重新分配，即國有企業(yè)要將自己的利潤上繳國資委，體現(xiàn)了出資人應(yīng)享有的國有資本的收益權(quán)，從而結(jié)束長期以來國有資本預(yù)算職能一直由財(cái)政部行使，與公共預(yù)算混列的混亂局面。
有人會(huì)這樣認(rèn)為，國資委建立的國有資產(chǎn)預(yù)算制度與財(cái)政預(yù)算體制會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的沖突，趙曉認(rèn)為，其實(shí)不然。因?yàn)椋瑖匈Y本預(yù)算總體上應(yīng)該是在公共財(cái)政框架內(nèi)的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算體系，并作為財(cái)政的一個(gè)附加預(yù)算向人大定期匯報(bào)。相比之下，國有資本預(yù)算的收入是憑借國有資本取得的投資收益和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入，按照市場經(jīng)濟(jì)的一般準(zhǔn)則和根據(jù)國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整及增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的控制力的要求，投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的關(guān)鍵行業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值。因此，政府財(cái)政公共性預(yù)算與國有資產(chǎn)經(jīng)營性預(yù)算應(yīng)該分離。
國資委宣布將從央企收入中分紅，是這次國有資本預(yù)算體系中的一項(xiàng)重大變革。趙曉指出，國家作為中央企業(yè)的所有者，國有企業(yè)向國家上繳盈利本是理所當(dāng)然的事。而且無論是在規(guī)模上還是在贏利方面，與10年前相比，今日國有企業(yè)的“口袋”已經(jīng)相當(dāng)殷實(shí)。2004年，國有重點(diǎn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤5897.6億元，比上年增長49.8%。其中中央企業(yè)全年實(shí)現(xiàn)利潤4784.6億元，同比增長57.6%，占全部國有重點(diǎn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤的80%以上。而據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2005年，中央企業(yè)的利潤將高達(dá)6000億元。迅速“變肥”的央企，意味著作為出資人的國家收回自己的資本報(bào)酬時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。
1998年以來，我國的財(cái)政赤字率基本都控制在警戒線范圍內(nèi)，最高的是2000年的2.9%，此后逐年降低，直到2009年之后隨著大規(guī)模刺激計(jì)劃的實(shí)施，赤字率又有所抬高。2015年全國財(cái)政赤字16200億元，財(cái)政赤字率約2.3%。假設(shè)，2016年GDP增長率為6.5%，赤字率提高到3%。那么，財(cái)政赤字約為21000億元。據(jù)此計(jì)算，新增的減稅空間在5000億元左右。
不過，我國未來的減稅空間，仍有進(jìn)一步拓寬的余地，完全可視經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而定。
這是因?yàn)椋?%的財(cái)政赤字率警戒線，最初也只是歐共體國家內(nèi)部談判妥協(xié)的結(jié)果，其本身并不具備很合理的經(jīng)濟(jì)意義。從歐盟實(shí)際財(cái)政運(yùn)行狀況來看，歐盟國家也沒有嚴(yán)格執(zhí)行這一規(guī)定，特別是在全球金融危機(jī)后，歐元區(qū)的平均財(cái)政赤字率已多年高于3%。事實(shí)上，只要經(jīng)濟(jì)長期向好、財(cái)政可持續(xù)運(yùn)行，財(cái)政赤字率略微超過3%并不危及一國財(cái)政平衡和經(jīng)濟(jì)增長。
更重要的是，實(shí)行減稅政策不一定就意味著財(cái)政收入的絕對(duì)下降。減稅可以刺激投資和消費(fèi)，增加供給，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，由此會(huì)帶來稅基的擴(kuò)大和稅收收入的自然增長，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的再平衡。
當(dāng)然，短時(shí)期內(nèi)大規(guī)模的減稅可能會(huì)加大財(cái)政赤字，使其超出經(jīng)濟(jì)和財(cái)政可承受限度，給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)。
【中圖分類號(hào)】 F812 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2016）13-0026-05
國資委將納入預(yù)算范圍的國企上繳的利潤收入收上來后，接下來面臨的一個(gè)較大難題便是預(yù)算支出分配，即國資收益應(yīng)該如何科學(xué)地調(diào)配使用，這也是國有資本經(jīng)營預(yù)算制度對(duì)國企經(jīng)營利潤進(jìn)行價(jià)值管理、財(cái)政分配的重要一環(huán)。盧馨和方睿孜[1]提出，隨著我國社會(huì)主義民主政治建設(shè)的不斷深化和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的更加完善，納稅人意識(shí)逐漸提高，社會(huì)公眾對(duì)國家預(yù)算資金的征繳管理、分配使用等也愈加關(guān)注。我國國資預(yù)算支出所呈現(xiàn)的較突出的“體內(nèi)循環(huán)”現(xiàn)象，弱化了國企“全民所有制”的本質(zhì)屬性及其經(jīng)營效益的“公共性”，并不能充分支持公共財(cái)政職能的履行。鑒于此，本文提出強(qiáng)化國資預(yù)算的社會(huì)作用及職能定位、加快組建專業(yè)化和市場化的國有資本投資運(yùn)營公司、健全完善預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)和投資管控等配套制度的政策建議，以期為建立健全科學(xué)的國資預(yù)算分配制度，保障社會(huì)公平和改善民生，以及國有企業(yè)和國資預(yù)算深化改革等提供參考。
一、我國國資預(yù)算支出“體內(nèi)循環(huán)”現(xiàn)象嚴(yán)重
李燕和唐卓[2]認(rèn)為，國企具有全民所有的本質(zhì)屬性，國有資本作為公共資源的重要組成部分，其經(jīng)營成果全民共享有其合法性與必然性。然而，目前國企上繳的利潤收入主要的使用方向仍然只集中于國有經(jīng)濟(jì)中的關(guān)鍵領(lǐng)域以及一些相關(guān)重點(diǎn)項(xiàng)目，以保持其持續(xù)競爭力。而僅有一少部分預(yù)算支出用在了民生領(lǐng)域，涉及農(nóng)村建設(shè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等社會(huì)保障、教育（如農(nóng)村義務(wù)教育）等方面的預(yù)算支出幾無增長。
（一）從預(yù)算支出發(fā)生的總額來看
2010―2014年我國社保民生類支出增幅緩慢，年均增長率不到13%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于總支出40%的增長率，可以合理推測，這5年來國資預(yù)算支出增長的大部分都用于了央企發(fā)展。實(shí)際上，根據(jù)表1計(jì)算，5年投入社會(huì)保障支出等的總額僅540.11億元，而國資經(jīng)營預(yù)算支出5年累計(jì)達(dá)4 638.62億元，平均民生支出占比僅11.6%，若以央企上繳利潤收入為基數(shù)，支出金額不到收入的9%，國資預(yù)算支出呈現(xiàn)“體內(nèi)循環(huán)”。
（二）從預(yù)算支出發(fā)生的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)來看
以2014年為例（表2），中央國有資本經(jīng)營支出數(shù)為1 419.12億元，當(dāng)年央企上繳利潤分配收入共1 378.57億元，國資收益總額為1 410.91億元，其所使用的五大領(lǐng)域（國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整支出、重點(diǎn)項(xiàng)目支出、產(chǎn)業(yè)升級(jí)與發(fā)展支出、境外投資及對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作支出、困難企業(yè)職工補(bǔ)助支出）卻有多達(dá)1 213.34億元又回到了央企內(nèi)部。而調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算用于社保等民生支出僅184億元，國有股減持收入補(bǔ)充社?；鹬С?1.58億元，合并用于民生支出的預(yù)算數(shù)額僅205.58億元，占比15%都不到。可見大額的利潤去向仍然是央企，跳出利潤循環(huán)用于全民受益的社保支出很少。
（三）從預(yù)算支出發(fā)生的行業(yè)領(lǐng)域來看
中央國有資本經(jīng)營支出決算大致分為六大行業(yè)領(lǐng)域支出，分別為：教育、文化體育與傳媒、農(nóng)林水、交通運(yùn)輸、資源勘探電力信息、商業(yè)服務(wù)業(yè)。而教育、文化體育與傳媒、農(nóng)林水三個(gè)領(lǐng)域的事務(wù)支出是民生支出的重點(diǎn)內(nèi)容。由表3、圖1（根據(jù)表3整理）可以直觀看出，偏民生方向的教育、文化體育傳媒、農(nóng)林水三個(gè)領(lǐng)域事務(wù)支出這3年合計(jì)僅95億左右，每年在預(yù)算總支出中的占比不到3%，并且在2015年的預(yù)算支出公告中，教育和農(nóng)林水領(lǐng)域支出預(yù)算數(shù)為0，表明年初預(yù)算計(jì)劃甚至并沒有從國有資本經(jīng)營收入中分配利潤去從事這兩個(gè)領(lǐng)域事務(wù)的計(jì)劃。若繼續(xù)將三領(lǐng)域進(jìn)行內(nèi)部對(duì)比分析，可以發(fā)現(xiàn)教育領(lǐng)域的支出是三者中最低的，年均僅2億元，而且?guī)缀鯖]有增長。
（四）結(jié)合國有資本經(jīng)營收入來源的數(shù)據(jù)分析
根據(jù)國有資本經(jīng)營收入、支出決算表中的企業(yè)分項(xiàng)情況，將石油石化企業(yè)、電力企業(yè)、電信企業(yè)、煤炭企業(yè)、有色冶金采掘企業(yè)、電子企業(yè)、地質(zhì)勘查企業(yè)分項(xiàng)下的所有央企合并歸為資源勘探電力信息領(lǐng)域，對(duì)國有資本經(jīng)營收支數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析。由統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（圖2）發(fā)現(xiàn)，2012―2014年該領(lǐng)域的支出分配都幾乎與上繳的利潤收入持平甚至超過，國資預(yù)算支出的“體內(nèi)循環(huán)”特征顯而易見。
將上文所述及的2014年國有資本經(jīng)營支出結(jié)構(gòu)中的具體支出與其各自所涉及的央企領(lǐng)域?qū)Ρ龋▓D3）可以發(fā)現(xiàn)：資源勘探電力信息等所涉及的國家戰(zhàn)略性項(xiàng)目支出超50%，而涉及這些領(lǐng)域的央企多半為資源壟斷型國企，也就是說幾乎一半的國有企業(yè)分紅收入被再次分配進(jìn)入了壟斷行業(yè)；而在總支出結(jié)構(gòu)中，另一個(gè)很明顯的特征便是教育支出比例幾乎可以忽略不計(jì)，這也正論證了前述“體內(nèi)循環(huán)”觀點(diǎn)。
（五）小結(jié)
綜上，從預(yù)算支出結(jié)構(gòu)和預(yù)算收入來源來看，國企上繳的利潤收入過多地用于了支持企業(yè)自身的發(fā)展，回到了國企“體內(nèi)”，表現(xiàn)出嚴(yán)重的“取之國企、用之國企”；不僅跳出了國企利潤循環(huán)被調(diào)轉(zhuǎn)用于社會(huì)保障等民生支出的金額和比例都很低，就連回歸到央企內(nèi)部使用的部分，涉及如教育、文化傳媒和農(nóng)林水等偏向民生方向的行業(yè)事務(wù)支出占比也極低且?guī)缀鯚o增長性，教育支出甚至可以忽略。雖說國企利潤收繳分紅對(duì)整個(gè)國有資本經(jīng)營收入貢獻(xiàn)很大，可是在收繳了利潤分紅之后卻存在明顯的“體內(nèi)循環(huán)”，預(yù)算支出完全按照上繳的國資收益等額分配，甚至還有可能支出高出收入，損害了國有資本經(jīng)營預(yù)算的統(tǒng)一性。作為全民所有的國企，其經(jīng)營利潤的“公共性”被弱化得過于嚴(yán)重了，一定程度上制約了國資預(yù)算支出對(duì)公共財(cái)政職能履行的支持。
二、成因分析
（一）國有企業(yè)“政策性負(fù)擔(dān)”的承擔(dān)
林毅夫和李志[3]提出，社會(huì)主義國家、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)和部分發(fā)展中國家所屬企業(yè)顯著地承擔(dān)著“戰(zhàn)略性”層面上的推動(dòng)國家產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和“社會(huì)性”層面上的保就業(yè)、促民生兩類“政策性負(fù)擔(dān)”，這類企業(yè)承擔(dān)著過多的額外成本和不確定性風(fēng)險(xiǎn)，大都依靠政府的保護(hù)和補(bǔ)貼支持才得以延續(xù)生存。
在我國宏觀經(jīng)濟(jì)中，國有企業(yè)占據(jù)著非常大的比重，其經(jīng)濟(jì)地位實(shí)為中流砥柱，作為國家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國家核心技術(shù)創(chuàng)新和政府公共職能履行的先驅(qū)者，具有特殊的經(jīng)濟(jì)意義和政治色彩，自然也是承擔(dān)兩類“政策性負(fù)擔(dān)”的主體。一旦這些國企承擔(dān)“政策性負(fù)擔(dān)”，與沒有這些負(fù)擔(dān)的企業(yè)相比，其經(jīng)營成本、投資風(fēng)險(xiǎn)在市場競爭中將處于十分不利的地位，極容易導(dǎo)致政策性虧損。如此，政府和財(cái)政對(duì)國有企業(yè)，尤其是壟斷型的大型央企，不得不表現(xiàn)其“父愛主義”予以最大限度的補(bǔ)貼、補(bǔ)助各種稅收返還以及資金注入和貸款優(yōu)惠，以致回流給國企的預(yù)算支出合計(jì)數(shù)額幾乎超過其上繳給國家的經(jīng)營利潤，甚至能直接主導(dǎo)企業(yè)當(dāng)年盈虧，其大額預(yù)算支出、財(cái)政補(bǔ)貼已經(jīng)成為了國資預(yù)算、財(cái)政支出的負(fù)荷，導(dǎo)致國資預(yù)算支出真正能用于民生方向的比例空間自然也就大大減少，國資預(yù)算支出的“體內(nèi)循環(huán)”成因初顯。
（二）國有企業(yè)所有者缺位、內(nèi)部人控制等現(xiàn)象存在
國有企業(yè)所有者缺位、內(nèi)部人控制等問題的存在加劇了國資預(yù)算支出分配的“體內(nèi)循環(huán)”。雖然國有企業(yè)中有清晰的國有股產(chǎn)權(quán)，但即使將國有資產(chǎn)管理公司包含在內(nèi)，也找不到任何一個(gè)主體來真正地負(fù)責(zé)這部分股權(quán)，各級(jí)政府只是作為所有者的人身份代行管理國有資產(chǎn)，“所有者缺位“明顯；另外，國企負(fù)責(zé)人主要由國家行政任命產(chǎn)生，既是“企業(yè)家”，也是高級(jí)“黨政干部”，呈現(xiàn)政府內(nèi)部的一種委托關(guān)系形式，各級(jí)政府管理機(jī)構(gòu)對(duì)其投資經(jīng)營決策監(jiān)管效果有限，內(nèi)部制衡機(jī)制弱化和外部約束、監(jiān)管缺失，“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象因此誘生，國企內(nèi)部經(jīng)營者權(quán)力過大，甚至可以主導(dǎo)企業(yè)內(nèi)部各項(xiàng)投資與經(jīng)營決策，又由于激勵(lì)不相容，極容易促進(jìn)過度投資、低效率投資、不合理在職消費(fèi)行為、經(jīng)營虧損等發(fā)生，而政府因?yàn)閲蟆罢咝载?fù)擔(dān)”的承擔(dān)有動(dòng)力為之一切支出買單，加劇了大額不合理的國資預(yù)算支出發(fā)生的可能，加重和擴(kuò)大政府財(cái)政赤字，導(dǎo)致公共財(cái)政出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī)。
（三）國資經(jīng)營預(yù)算的社會(huì)經(jīng)濟(jì)作用及職能定位不清晰
作為政府公共管理機(jī)構(gòu)要擔(dān)負(fù)公共財(cái)政職能的履行，與作為國有資本出資人只需以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值為目標(biāo)的雙重原則讓國資委陷于兩難境地，國資經(jīng)營預(yù)算的社會(huì)經(jīng)濟(jì)作用及職能定位因而較模糊。國有資本經(jīng)營預(yù)算與政府的公共財(cái)政預(yù)算是否應(yīng)當(dāng)作為兩種相互獨(dú)立的系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與公共財(cái)政預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算之間的互通和相互劃轉(zhuǎn)，已成為當(dāng)前深化財(cái)政預(yù)算體制改革實(shí)踐中面臨的一個(gè)突出難題。并且，在國有資本經(jīng)營預(yù)算體系下的預(yù)算支出方面，目前還沒有專門的規(guī)章制度，也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，預(yù)算支出下的經(jīng)營投資性支出與公共福利性支出的安排領(lǐng)域、分配比例等依然是理論界和實(shí)務(wù)界研究的重要分歧點(diǎn)。
（四）國資經(jīng)營預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)、投資管控等配套制度缺失
我國國資預(yù)算支出中每年涉及國企的項(xiàng)目支出金額非常大，但是卻一直缺乏一個(gè)科學(xué)合理的績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)。國資預(yù)算制度雖然2007年就已正式建立，但直至其實(shí)施5年后，財(cái)政部從2012年開始才規(guī)定試行國資預(yù)算績效評(píng)價(jià)制度，而實(shí)際上，國資預(yù)算制度在執(zhí)行的過程中，在預(yù)算支出中表現(xiàn)出項(xiàng)目分散、分配失據(jù)、資金使用效率和總體盈利能力低下等現(xiàn)實(shí)問題，績效評(píng)價(jià)制度的創(chuàng)建迫在眉睫。
投資制度的完善對(duì)國資預(yù)算支出分配制度的改進(jìn)具有很大的作用，兩者同屬一個(gè)體系內(nèi)部，而同時(shí)投資管控制度的完善對(duì)于我國國有企業(yè)一度存在的過度投資傾向問題的治理也具有一定現(xiàn)實(shí)意義。以國企在投資方面的支出為例（圖4），2012―2014年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）分別增長20.6%、19.6%和15.7%（扣除價(jià)格因素實(shí)際增長15.1%），其中國有及國有控股企業(yè)固定資產(chǎn)投資分別增長14.7%、16.3%和13%，而三年對(duì)應(yīng)的國有企業(yè)收入分別增長僅為15.2%、9.67%和3.42%。
從投資數(shù)據(jù)來看，國有企業(yè)投資所需資金量空前龐大，超經(jīng)營收入增長和投資過熱較明顯，所以國資預(yù)算支出項(xiàng)目中出現(xiàn)很大一部分為國企的重大項(xiàng)目投資支出、而用于全民受益的民生領(lǐng)域的支出占比極低且?guī)谉o增長性現(xiàn)象也就不難理解了。但是如此強(qiáng)勁的投資增長勢頭，如此大筆的投資金額支出發(fā)生是否合理，是否用于了真正需要的領(lǐng)域？我國至今形成沒有一個(gè)清晰、系統(tǒng)的效益評(píng)價(jià)制度。
三、政策建議
（一）強(qiáng)化國資經(jīng)營預(yù)算宏觀層面上的社會(huì)作用及職能定位
文宗瑜等[4]認(rèn)為，國有資本經(jīng)營預(yù)算如何與公共收支預(yù)算對(duì)接除了要實(shí)現(xiàn)微觀層面上的科學(xué)管控國有企業(yè)、提高企業(yè)競爭力、確保國有資產(chǎn)增值保值，國有資本經(jīng)營預(yù)算同時(shí)應(yīng)承擔(dān)宏觀層面上的作為政府宏觀調(diào)控衍生手段、支持并服從于公共財(cái)政職能履行的社會(huì)作用。國企的根本屬性，決定了國資經(jīng)營預(yù)算體系下的預(yù)算支出的職能應(yīng)是深化國企經(jīng)營利潤的社會(huì)化再分配，體現(xiàn)出作為全民所有制生產(chǎn)資料的經(jīng)營者的社會(huì)價(jià)值。因此，國資經(jīng)營預(yù)算宏觀層面上的作為政府宏觀調(diào)控衍生手段、支持并服從于公共財(cái)政職能履行的社會(huì)經(jīng)濟(jì)作用及職能定位必須強(qiáng)化，而不應(yīng)只是停留在國有企業(yè)內(nèi)部的“體內(nèi)循環(huán)”。所有者權(quán)益應(yīng)該獲得實(shí)質(zhì)回饋，利潤去向應(yīng)該更加注重民生權(quán)益，預(yù)算支出項(xiàng)目中應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大民生支出，還利于民，體現(xiàn)公平的保障和改善民生的社會(huì)性需求。
（二）加快組建專業(yè)化、市場化的國有資本投資運(yùn)營公司
“大國資委”體制下，不同領(lǐng)域、不同類型的國有企業(yè)被置于同一管理系統(tǒng)，適用相同的公司法架構(gòu)，采用統(tǒng)一的以資產(chǎn)保值增值為目標(biāo)的管理原則，使得國有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在先天漏洞，在公益性與營利性之間也失去平衡。
雖然，早在2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)就已指出，“要組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司?！倍敝?014年7月，國務(wù)院國資委才開始推出在國家開發(fā)投資公司、中糧集團(tuán)實(shí)行改組國有資本投資公司的改革舉措，但這也仍只停留在試點(diǎn)階段。現(xiàn)階段，我國新一輪國企和國資改革大幕已經(jīng)拉開，必須加快組建專業(yè)化國有資本投資運(yùn)營公司的市場性機(jī)構(gòu)，由其控制和經(jīng)營各類具體的國有企業(yè)，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)將不再直接監(jiān)管和較多地干預(yù)國有企業(yè)的具體經(jīng)營；政府與市場機(jī)構(gòu)的委托隨之取代政府內(nèi)部的委托，既能發(fā)揮相關(guān)配套績效考核、監(jiān)管制度的作用，有效解決委托機(jī)制中的所有者缺位、激勵(lì)相容約束等問題，緩解市場信息不對(duì)稱，還能有效提高國資預(yù)算資金的分配合理性、利用效率和增值保值能力，保障公共福利性支出增長，支持公共財(cái)政職能的履行。
（三）健全完善預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)、投資管控等國資預(yù)算配套制度
1.加快建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算評(píng)價(jià)制度
加快建立和健全針對(duì)國資預(yù)算支出項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)制度，要求細(xì)化和完善具體評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)工具等，以突出、明確預(yù)算支出的重點(diǎn)，合理確定國資預(yù)算支出中回流企業(yè)的比例、清晰定位國資預(yù)算對(duì)公共財(cái)政職能的支持與服從作用。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算的硬約束與監(jiān)督，停止盲目給予國企補(bǔ)貼和投入的行為，提高資金使用效益，擴(kuò)大可用于民生領(lǐng)域的預(yù)算支出空間，讓全民共享改革開放帶來的國有企業(yè)利潤紅利。
2.不斷完善國有資本投資制度和預(yù)算制度
建立機(jī)制對(duì)國企管理層進(jìn)行有效約束，防止其為自身利益而過度投資甚至不合理地擅投高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，使其決策動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)為追求企業(yè)價(jià)值的最大化、支持公共財(cái)政職能最大化，是完善國有資本投資管控制度的核心問題。同時(shí)，要與國資預(yù)算制度之間相互協(xié)調(diào)，在充分考慮了國有企業(yè)不同的實(shí)際發(fā)展情況后區(qū)別對(duì)待，若企業(yè)擁有良好的投資需求，則應(yīng)該盡量給予充足的預(yù)算支持，不能使其因資金積累不足影響發(fā)展；然而，若是盈利能力偏弱且投資效率低下的國有企業(yè)，則應(yīng)該增加其經(jīng)營利潤分配上繳國家財(cái)政的比例，以提升預(yù)算所實(shí)施范圍內(nèi)國有企業(yè)的投資與運(yùn)營效率、提升國企資金的配置水平、減少國企超額利潤留存、避免造成損失的同時(shí)，保障公共財(cái)政用于轉(zhuǎn)移給民生方向的預(yù)算支出充足。
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