時間：2023-08-15 09:27:22
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投訴本身并不屬于一個法律的概念。對投訴的規(guī)定，散見于稅務(wù)、食品藥品監(jiān)管、勞動監(jiān)察、林業(yè)監(jiān)察、工商等部門規(guī)章及各地出臺的一些地方性法規(guī)或者規(guī)范性文件之中，并沒有一個相應(yīng)的法律法規(guī)對其進行完備的界定。在實踐操作中，投訴與、舉報等行為存在著一定的競合，因此很多行政機關(guān)甚至一些部門規(guī)章也把投訴與舉報、混同處理，這對投訴的處理及權(quán)利救濟造成了障礙。什么是投訴，投訴如何進行權(quán)利救濟能否納入行政復(fù)議或行政訴訟的范圍仍沒有一個權(quán)威的定論。本文擬結(jié)合兩個案例對此進行分析與梳理。
一、案情簡介
案例一：某市環(huán)保局經(jīng)過調(diào)查，認定某污水處理廠存在超標排污、私自關(guān)停污水處理設(shè)備的行為，決定對其進行行政處罰。某污水處理廠不服該行政處罰，向某市政府進行投訴。某市政府收到該投訴后，啟動執(zhí)法監(jiān)督程序?qū)δ呈协h(huán)保局的行政處罰進行監(jiān)督。經(jīng)過調(diào)查，某市政府認為該行政處罰認定事實不清、證據(jù)不足，作出撤銷該行政處罰的決定。
案例二：王某購買某廠生產(chǎn)的肉制品后，認為該廠所生產(chǎn)的肉制品外包裝違反了相關(guān)法律規(guī)定，向某市質(zhì)監(jiān)局進行投訴，要求某市質(zhì)監(jiān)局立案查處某廠的違法行為、給予投訴人獎勵，同時責令某廠賠償投訴人交通、精神損害等各項損失。某市質(zhì)監(jiān)局接到投訴后，對投訴人回復(fù)，經(jīng)過調(diào)查，認定某廠生產(chǎn)的食品外包裝違法，已責令其限期改正。投訴人不符合獎勵范圍，不予獎勵。投訴人不服，向某市政府提起行政復(fù)議。某市政府要求投訴人限期補正行政復(fù)議申請，投訴人未補正，某市政府按其自動撤回處理。
以上兩個案例均屬對投訴人投訴的處理，因投訴情形的不同，接受投訴的行政機關(guān)分別采取了不同的處理方式，投訴人的權(quán)利救濟方式亦存在較大區(qū)別。
二、投訴的界定
1、投訴與的區(qū)別
首先，受理主體不同。從《條例》第二條的規(guī)定來看，其并不要求接受的行政機關(guān)具有處理人反映情況的法定職權(quán)，即接受的主體為“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門”，而處理請求的主體為“有關(guān)行政機關(guān)”，兩者并非同一概念。所以部門側(cè)重于協(xié)調(diào)、交接，其主要職能為將問題材料歸類整理后向具體職能部門傳達、交辦。而實踐中投訴受理的主體是對投訴事項具有直接管理職能的某級政府或政府部門，投訴的主體相對于，具有直接性、針對性，很少出現(xiàn)受理投訴部門交辦的情況，且投訴人對投訴受理部門的交辦存在抵觸心理。
其次，客體不同。投訴的客體只能是涉及自身利益的行政機關(guān)的行政行為，包括要求行政機關(guān)撤銷或變更行政行為、履行行政職能等。
最后，法律關(guān)系及權(quán)利救濟不同。體現(xiàn)了社會對國家的監(jiān)督，人與事項可能有利害關(guān)系，也可能沒有利害關(guān)系，是人對行政機關(guān)的監(jiān)督，屬于監(jiān)督行政法律關(guān)系，故排斥了訴訟、復(fù)議等渠道的權(quán)利救濟。依照《條例》的相關(guān)規(guī)定，在法律關(guān)系中，當事人不服有關(guān)機關(guān)的答復(fù)，應(yīng)當向上級機關(guān)申請復(fù)查、復(fù)核。復(fù)核意見為終局決定，不受行政法律關(guān)系的調(diào)整。而投訴則是行政相對人針對不當?shù)姆e極或消極行政行為在行政法范疇內(nèi)行使的維權(quán)行為，受到行政法律關(guān)系的規(guī)范和調(diào)整。投訴的回復(fù)，直接涉及到投訴人的切身權(quán)益，故投訴人可以選擇復(fù)議及訴訟等權(quán)利救濟渠道。
2、投訴與舉報的區(qū)別
首先，是主體不同。舉報是社會主體就違法現(xiàn)象向有權(quán)機關(guān)的檢舉報告，具有公益性。舉報人所舉報的事項與本人利益沒有利害關(guān)系。投訴是行政相對人的維權(quán)方式。投訴人所投訴事項必須涉及自己的利益，即投訴人本人就是權(quán)益被侵害人，否則就屬于舉報。
其次，是適用原則不同。對于具有公益性質(zhì)的舉報來說，行政機關(guān)應(yīng)當提供支持，予以鼓勵和保護。故相關(guān)法規(guī)均規(guī)定了對舉報人、舉報內(nèi)容的保密原則，舉報可以匿名。在稅務(wù)、工商、質(zhì)檢等領(lǐng)域，相關(guān)部門還制定了在舉報查實后，對舉報人進行獎勵的規(guī)定。對于作為維權(quán)方式的投訴來說，投訴直接涉及到投訴人的利益，投訴人的權(quán)利維護更為重要，投訴必須實名，無法保密，故側(cè)重于保護投訴人及被投訴人的知情、申辯等相關(guān)權(quán)利。
最后，是處理方式不同。對于舉報，因具有公益性質(zhì)，與舉報人不存在直接的利害關(guān)系。除舉報人要求，調(diào)查結(jié)果一般不告知舉報人。
三、投訴的處理
1、投訴的期限
投訴是法律賦予投訴人的一種權(quán)利?！秳趧颖Ｕ媳O(jiān)察條例》、《價格違法行為舉報規(guī)定》等諸多法規(guī)規(guī)章規(guī)定，投訴權(quán)的行使，勢必啟動行政機關(guān)的投訴處理程序，并對現(xiàn)有的行政法律關(guān)系造成影響。如投訴權(quán)沒有一個行使的期限限制，往往會造成投訴人濫用投訴權(quán)或怠于行使投訴權(quán)，造成行政法律關(guān)系長期處于不能確定狀態(tài)，因此給投訴權(quán)設(shè)定一個行使的期限限制是必要的。
2、投訴的處理機關(guān)
我國現(xiàn)行的行政復(fù)議及行政執(zhí)法監(jiān)督制度均以上一級行政機關(guān)監(jiān)督為原則，設(shè)立的出發(fā)點是為了有效的化解行政爭議，避免行政資源的浪費。投訴的處理同樣屬于行政機關(guān)上下級的監(jiān)督范疇，為確保投訴的及時有效處理，減少行政資源的浪費，亦應(yīng)以投訴處理機關(guān)以職責所屬行政機關(guān)為原則，以上一級行政機關(guān)監(jiān)督為例外的原則。例如案例二，王某向某市質(zhì)監(jiān)局的投訴。王某的投訴屬于某市質(zhì)監(jiān)局行政管理職權(quán)范疇；對于要求變更或撤銷行政行為的投訴，為保障處理的公正，作為例外情況，投訴人可以向上一級行政機關(guān)進行投訴，由上一級行政機關(guān)進行處理。例如案例一中，對于某污水處理廠的投訴，由某市環(huán)保局對自己的行政行為進行處理，很難保障處理的公正。因此，其上一級行政機關(guān)某市政府以執(zhí)法監(jiān)督形式對某污水處理廠的投訴進行了處理。如投訴人向上一級以上的行政機關(guān)進行投訴，該行政機關(guān)應(yīng)當幫助投訴人選擇合適的投訴處理機關(guān)（對投訴人進行告知和交辦），如投訴人堅持由該行政機關(guān)處理，則該投訴理應(yīng)按照渠道處理。
3、投訴的具體處理方式
依據(jù)對投訴的界定，按照投訴的內(nèi)容及情況，可以按以下四種情況進行處理：
1、因投訴超期或投訴內(nèi)容為、舉報范疇的，告知投訴人，其投訴不屬于投訴受理范圍，不予受理。如投訴人堅持投訴，按或舉報進行處理；
2、投訴部門不適當?shù)模嬷对V人，其投訴不屬于投訴受理范圍不予受理，其應(yīng)向相應(yīng)的部門投訴。如投訴人堅持投訴，按或舉報進行處理；
3、經(jīng)調(diào)查投訴情況屬實的，行政機關(guān)對投訴請求予以支持，并告知調(diào)查處理情況；
4、經(jīng)調(diào)查投訴情況不屬實的，行政機關(guān)對投訴請求不予支持，并告知投訴調(diào)查情況。
四、投訴的權(quán)利救濟
根據(jù)無救濟、無權(quán)利的原則。投訴作為法律法規(guī)賦予的一種公民權(quán)利，亦具有相應(yīng)的權(quán)利救濟。投訴的權(quán)利救濟體現(xiàn)在投訴的受理及投訴的處理過程中。
1、對于不予受理的權(quán)利救濟。
投訴人向行政機關(guān)進行投訴，在受理過程中，可能會出現(xiàn)三種情況：受理、不予受理及不予答復(fù)。對于后兩種情況，投訴人就存在權(quán)利救濟問題。
行政機關(guān)拒絕受理投訴申請或?qū)ν对V申請不予答復(fù)，其后果就是，投訴人面臨程序阻礙，被擋在解決問題的渠道之外，喪失了實現(xiàn)實體利益的可能，顯然與投訴人存在利害關(guān)系。
2、對于投訴處理的權(quán)利救濟。
首先，是對投訴處理的性質(zhì)認定。目前學(xué)術(shù)界對投訴的處理存在兩種認識，一種認為其屬于行政事實行為，一種認為其屬于行政法律行為。行政事實行為觀點認為，投訴處理類似于觀念通知，其行為不以產(chǎn)生特定的法律效果為意圖，因此不具有可訴性。
其次，投訴人與投訴處理具有直接的利害關(guān)系。按照對投訴的界定，我們所探討的投訴是投訴人為了維護自身權(quán)益而進行的活動。投訴的處理或支持投訴請求，使投訴人的自身權(quán)益得到主張；或不支持投訴請求，否定投訴人的權(quán)益，均對投訴人的權(quán)益產(chǎn)生重大的影響。故投訴人與投訴處理具有直接的利害關(guān)系。
Abstract: The judicial handlings of colleges and universities’ punishing their students d iffer from each other due to the lack of a clear legislative definition of the n ature of punishment. The nature of the right to punish students and the students ’ rights to education determine the rightful act of judicial review of the puni shment. However, the review should not be overdone and independent administratio n in colleges and universities must be respected.
Key words: punishment; rights to education; independent administration; judicial review
近年來，在我國因高校學(xué)生不服學(xué)校處分行為而引發(fā)的訴訟案件時有發(fā)生。 司法實踐中，此類案件有的被列為行政案件，有的被列為民事案件，有的則被法院以“不屬 于受理范圍”為由駁回起訴。同類法律糾紛的不同處置結(jié)果，反映了司法實務(wù)界對于高校處 分學(xué)生行為性質(zhì)認識的差異，也在一定程度上凸現(xiàn)了立法上的缺失，從根本上折射出高校自 治權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)、司法審查權(quán)等之間的矛盾沖突與價值取舍。在此，筆者試就高校處分 學(xué)生行為的司法審查問題略陳管見。
一、企業(yè)行政管理效率
所謂行政管理效率，就是在圓滿完成行政機關(guān)的使命和 任務(wù)以及即定的基礎(chǔ)上，投入的工作量與所得的工作效果之比。低下 的行政管理效率，會使企業(yè)機構(gòu)僵化，調(diào)節(jié)失誤，作用錯位，而高能的行政管理效率則可使企業(yè)運轉(zhuǎn)有序，可調(diào)控性強，具有行業(yè)竟爭優(yōu) 勢。由此概念入手，具體分析企業(yè)行政效率低下的原因，并就如何提高我國企業(yè)行政管理效率、 改進行政管理方法和創(chuàng)新行政管理體制等問題提出了幾點建議。
二、企業(yè)行政管理效率低下的現(xiàn)狀
（一）權(quán)力集中缺乏制約 權(quán)力過分地高度集中而又缺乏應(yīng)有的監(jiān)督制約機制， 導(dǎo)致一些企業(yè) 工作人員嚴重，家長制、人身依附等封建主義的影響依然存在，嚴重影響著決策民主化、管理科學(xué)化的進程，在很大程度上挫傷 企業(yè)員工的積極性，使企業(yè)行政系統(tǒng)缺乏活力和效率。
（二）行政法律和體制不健全 行政管理效率低下的根本原因在于行政法律制度不健全，有些行政法規(guī)雖然已經(jīng)制定，但沒有很好的執(zhí)行?，F(xiàn)代行政管理需要建立起科學(xué)的工作程序和全面規(guī)范的管理規(guī)則。因此，行政管理體制不全，機構(gòu)設(shè)置不合理，規(guī)章制度不科學(xué)、不完善，以及對現(xiàn)代社會新的科學(xué)技術(shù)方法推廣應(yīng)用不力也是不可忽視的原因。
（三）行政管理人員素質(zhì)良莠不齊 企業(yè)里一些行政管理人員行政素質(zhì)不高，知識能力不強，遇事怕負責任或不負責任，缺乏全局意識，對自己有利就干，無利可圖的就推諉不干或放在一邊慢慢拖著干。把大量的時間和精力放在如何尋找一個更合適的借口上，既浪費了時間又耽誤了工作，直接影響著行政效率的提高。
三、提高我國企業(yè)行政管理效率分析
（一）嚴格執(zhí)行企業(yè)規(guī)章制度、加強監(jiān)督檢查嚴格執(zhí)行企業(yè)規(guī)章制度 對建立的規(guī)章制度作為本單位的規(guī)章，在領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一部署下，落實到崗、落實到人，嚴格執(zhí)行。各部門行政管理工作人員要各就各位，各行其事，各負其責。要真正把各項制度具體落到實處。要把監(jiān)督檢查作為一項經(jīng)常性工作常抓不懈，工作做得好，成績突出的，要及時總結(jié) 經(jīng)驗推廣、給予表揚和獎勵。對工作不重視，做得不好，漏洞明顯，或出現(xiàn)重大問題的，要認真總結(jié)教訓(xùn)。通過對規(guī)章制度執(zhí)行情況的檢查，使規(guī)章制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用，而不至流于形式。
（二）引入現(xiàn)代化技術(shù)與科學(xué)的企業(yè)管理方法 在管理工作中應(yīng)用計算機實現(xiàn)管理手段現(xiàn)代化，隨著計算機應(yīng)用的普及，計算機在 各個領(lǐng)域的應(yīng)用無處不在，就企業(yè)行政管理可通過計算機合理運用效率管理軟件實行企業(yè)現(xiàn)代化管理?？茖W(xué)的企業(yè)管理方法如目標管理、自主管理、績效考評等。當前企業(yè)行政效率在管 理方法上陳舊無法跟上時代的發(fā)展，如中國郵政集團公司，郵政百年歷史，曾經(jīng)鑄就過 郵政的輝煌，形成了一套管理辦法和管理制度?？赏瑯邮怯捎谶@套管理制度在面對信息化程度不斷普及的今天，感到束手無策。通過科學(xué)企業(yè)管理方法的引入可以極大的緩解傳統(tǒng)的陳舊管理方法與現(xiàn)時代的格格不入。
四、實施提高企業(yè)行政管理效率的主要對策
（一）實行和完善行政首長負責制
實行行政首長負責制，建立以其為首的管理系統(tǒng)是科學(xué)行政管理的基礎(chǔ)。這就要求，首先必須明確行政首長的職責和權(quán)限，其次必須保證其管理措施有暢通的行政實施渠道，再次還要建立現(xiàn)代企業(yè)的約束機制，充分發(fā)揮企業(yè)職代會、工會的民主監(jiān)督職能，保證其管理措施不致因考慮欠周或個人判斷失誤而產(chǎn)生負面影響，并且防止其牟取私利。
（二）合理選擇和設(shè)計行政組織機構(gòu)。企業(yè)行政管理是依賴行政組織機構(gòu)和行政渠道進行的，所以，選擇和設(shè)計符合企業(yè)特點的組織機構(gòu)是實現(xiàn)行政命令、指示等暢通并迅速貫徹的重要保證。行政管理最忌機構(gòu)龐雜、人浮于事、渠道間溝通不暢等，從而造成信息滯后和效率低下等弊端。因此，合理設(shè)計與選擇行政組織機構(gòu)與行政管理科學(xué)化是密不可分的。
（三）建立健全的企業(yè)規(guī)章制度建立健全和認真執(zhí)行行政部門的各項管理制度、崗位責任制度、工作程序以及一系列規(guī)范化表格、圖表等，從而建立起行政部門的法治秩序。提高行政效率，必須加強行政管理法規(guī)的建設(shè)，健全必要的工作制度，以法律和規(guī)章制度的形式促進行政效率的提高。
（四）建立現(xiàn)代企業(yè)激勵機制。有資料表明，如果沒有激勵，一個人的能力發(fā)揮不過 20%～30%；如果施之以激勵，可發(fā)揮到80%～90%。企業(yè)行政管理的最佳化實現(xiàn)在很大程度上取決于被管理者積極有效的配合和實施，因此對人的管理是現(xiàn)代企業(yè)行政管理的核心工作，這就要求企業(yè)結(jié)合實際，確立正確引導(dǎo)、準確評價與適當獎勵相結(jié)合的激勵機制，因勢利導(dǎo)，充分調(diào)動員工的積極性、主動性與創(chuàng)造性，從而實現(xiàn)對人的有效管理。
參考文獻：
[1]夏書章主編：《行政效率研究》廣州：中山大學(xué)出版社
一、引言
目前，在我國的社會實踐之中，經(jīng)常出現(xiàn)見義勇為者被誣陷的事件，需要相關(guān)的一部法律進行規(guī)范。而在美國、新加坡等國家已有相關(guān)的法律進行規(guī)范。本文就是針對現(xiàn)在見義勇為之中出現(xiàn)的問題進行研究，提出相關(guān)的解決建議，并且從行政法的角度進行分析，來完善我國見義勇為的制度，從而更好地保護見義勇為者的權(quán)益，促進社會的和諧發(fā)展，推動社會整體的向前進步。
二、我國見義勇為制度存在的問題
(一)見義勇為遭誣陷相撞普遍發(fā)生
隨著改革開放的不斷向前發(fā)展，我國舊有的道德體系逐漸不適合現(xiàn)在社會的發(fā)展，而新的道德體系還沒有完全形成。在這種情況下，社會民眾逐漸被極端的個人主義和適用主義所主導(dǎo)，成為自己做人的哲學(xué)。尤其是南京的“彭宇案”，更成為當今典型案例，并且這類案件還在屢屢發(fā)生，例如，“許云案”等案件。這類事件本應(yīng)是“助人為樂”的好事，但最終卻演變成“好人沒好報”的結(jié)局。這就是社會的公共道德缺失，而且又缺少法律護航情況下，引起的人性悲哀。此時，應(yīng)當完善相應(yīng)的法律制度，保障見義勇為者的權(quán)利和利益，促進社會的和諧發(fā)展。
(二)見義勇為的后續(xù)保障不足
據(jù)數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)在每年有大約12000起的案件是在見義勇為群眾的協(xié)助下完成的，同時在搶險工作的時候，搶救遇難群眾8000多人。但是這些見義勇為者卻缺少應(yīng)有的保障，并且有人因此失去了原有的工作甚至生命。而作為受益者的政府與社會，卻沒有對見義勇為者給予該有的補償和回報。這樣會使見義勇為者心中充滿辛酸和無奈。這些反映出，現(xiàn)在社會對于見義勇為者的后續(xù)保障嚴重不足，同時這種叫見義勇為者“流血又流淚”的事件，也對見義不為的行為起到推動作用，促使道德進一步滑坡，形成一種惡性循環(huán)。因此，必須建立完善的見義勇為制度保障，不斷地宣傳見義勇為者英雄事跡，宣傳社會上的正能量，使見義勇為者得到社會應(yīng)有的尊重，提升他們的社會地位，使見義勇為者因為見義勇為的行為得到社會有效的保障，維護他們的權(quán)益。
(三)見義不為現(xiàn)象時有發(fā)生
我國處于社會的轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，傳統(tǒng)的觀念也在發(fā)生前所未有的變化，并且極端的個人主義極度的泛濫。人的價值取向出現(xiàn)偏差，人的道德素質(zhì)下降，出現(xiàn)整體的道德滑坡，大部分人面對險情的時候，都是選擇沉默或者選擇不救。在現(xiàn)在的社會之中，“小悅悅”事件就是最直接的體現(xiàn)，這種出現(xiàn)問題不救的社會冷漠是當今社會上最常見的現(xiàn)象。也就是常說的見義不為的情況。這種情況我們不能用法律去約束人們，因為法律無法要求人們?nèi)プ龊檬?。要改變見義不為甚至見死不救的現(xiàn)狀，則應(yīng)該通過保護見義勇為者的權(quán)益進行維護?，F(xiàn)在絕大部分人的見義不為的主要原因就是見義勇為的法律規(guī)范不完善、社會保障不足、缺乏相應(yīng)的行政補償以及行政獎勵機制。因此，必須完善相應(yīng)的制度，從正面給予見義勇為者鼓勵，對社會進行正確的道德引導(dǎo)為社會營造一個良好的發(fā)展環(huán)境，促進社會的和諧發(fā)展。
三、我國見義勇為制度現(xiàn)狀的原因
(一)見義不為發(fā)生的原因
首先，我國缺少一部完整的見義勇為的行政獎勵立法，沒有形成完善以及統(tǒng)一的立法制度體系。對于見義勇為者我們要本著物質(zhì)獎勵和精神獎勵相互結(jié)合的原則。但是，我國現(xiàn)在關(guān)于對見義勇為者的整體的獎勵政策只是分散在不同的法律規(guī)范中，各個地方缺乏一個統(tǒng)一的標準，隨意性比較大。同時由于相關(guān)的法律法規(guī)本來也是由地區(qū)不同的部門制定，立法主體多樣化，導(dǎo)致相關(guān)的法律效力發(fā)揮程度不同，執(zhí)法過程也做不到徹底執(zhí)行，出現(xiàn)大量的問題。這就造成使見義勇為者受到不公平的待遇，無法進行直接有效的執(zhí)行。其次，見義勇為行為的獎勵制度差異大，數(shù)額較少。目前，我國針對見義勇為的行為各地都有相關(guān)的獎勵以及撫恤的制度，但是獎勵制度都是由政府直接設(shè)立，并沒有進行相關(guān)的調(diào)查，綜合各方面的建議，考慮地方的實際便進行綜合制定相關(guān)的制度。并且也缺乏相應(yīng)的機制保證見義勇為者及時獲得相應(yīng)的補助和救助。更重要的是，各省關(guān)于見義勇為者行政獎勵的數(shù)額較少，不足以滿足見義勇為者生活以及醫(yī)療的費用。根據(jù)調(diào)查顯示，我國現(xiàn)階段由于各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不一，獎勵標準也是不一樣的。但是各省見義勇為的賠償平均都是在20萬元以下。因此，有的地方的見義勇為資金，甚至都不夠見義勇為者的醫(yī)藥費用開支，有的對本地和外地人員進行區(qū)別的對待。此外，現(xiàn)在見義勇為的撫恤金明顯低于國家事故傷亡的標準，并且由于相關(guān)的保障制度的缺失，使見義勇為者的后期合法保障陷入困境。因此，只有真正的切實保障見義勇為者的合法利益，才可以促進社會的和諧發(fā)展，實現(xiàn)社會總體的不斷向前進步。最后，見義勇為的獎勵監(jiān)督和救濟機制不健全。目前在我國見義勇為的行為發(fā)生之后，大多因為缺乏相應(yīng)的行政獎勵救濟機制，出現(xiàn)“英雄流血又流淚的現(xiàn)狀”，導(dǎo)致產(chǎn)生大量的負面新聞，造成極其惡劣的社會影響。同時因為缺乏監(jiān)督機制，對見義勇為獎勵資金的應(yīng)用缺乏監(jiān)督機制，不利于保證見義勇為者相關(guān)的權(quán)益。此外，見義勇為者在接受獎勵資金上處于被動的地位，隨著獎勵資金的領(lǐng)取，國家缺乏相應(yīng)的后續(xù)救濟機制，導(dǎo)致見義勇為者的生活陷入困境，使見義勇為者的權(quán)益受到傷害。因此，必須建立有效的保障機制和救濟制度，形成一個持續(xù)的，有效的各方面都完善的制度體系，保障見義勇為者的權(quán)益，促進和諧社會的形成。
(二)見義勇為反遭誣陷的原因
首先，對見義勇為的誣陷者缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范。在我們所眾知的“彭宇案”“許云案”中，反遭誣陷，使見義勇為者的權(quán)益遭到危害。這就是在相關(guān)見義勇為的保護條例中缺乏對誣陷者法律責任的規(guī)范，從而使見義勇為者面臨諸多的麻煩。第一，見義勇為者的免責的條款缺失，使好人做了好事之后卻要面臨訴訟的境地，并且還可能出現(xiàn)像“彭宇案”反遭誣陷的情況。第二，由于我國社會對誣陷者法律責任規(guī)定不明確，使這些誣陷者受不到法律責任的追究，極大助長了不法分子的氣焰，甚至在中國社會出現(xiàn)了一批“碰瓷兒”的人，不利于社會的穩(wěn)定。因此，必須完善見義勇為的的相關(guān)條例，完善對見義勇為者權(quán)益的保護，追究對誣陷者的法律責任。其次，見義勇為的社會保障缺失。目前，在現(xiàn)實社會之上見死不救和見義不為成為現(xiàn)在社會的熱點話題。并且絕大分人認為見義勇為的行為不是可以用金錢衡量的，但是我們也必須對見義勇為者給予相應(yīng)的生活和醫(yī)療保障，使諸多見義勇為者在進行善行，出現(xiàn)傷病以及殘疾之后，因為相應(yīng)的救濟資金不足，面對所謂高額的醫(yī)療費，只能放棄治療，對自己的家庭和以后生活都蒙上灰色的陰影。因此，必須建立相應(yīng)的救濟制度，提高相應(yīng)的獎勵資金，制定出相應(yīng)的法律，保障見義勇為者權(quán)益，構(gòu)建社會的公平與正義。
四、見義勇為制度的改革措施
(一)建立健全保障制度
第一，制定完善的見義勇為保障法。見義勇為是指，公民為了保障國家、社會以及他人的利益，不顧自身的安全與不法勢力或者險惡的自然環(huán)境作斗爭的高度危險行為。因此，見義勇為不是每個人都可以做到的，我們必須對見義勇為者作出相應(yīng)的保護政策。首先，國務(wù)院必須頒布統(tǒng)一的行政法規(guī)，協(xié)調(diào)好各方面的利益，處理各個法規(guī)之間的關(guān)系，明確指出對見義勇為認定的相關(guān)條款以及保護措施，使司法機關(guān)處理相關(guān)的案件時做到有法可依。在整體做到統(tǒng)一規(guī)范，防止各個地方處理相關(guān)的案件出現(xiàn)不同的結(jié)論。其次，要明確見義勇為的概念。我們要明確行政法和民法上見義勇為的不同，明確政府部門的相關(guān)責任，對各個省市統(tǒng)一規(guī)定，對見義勇為在行為上達到一致。最后，要在立法之中明確指出見義勇為的法律責任，保護見義勇為者的權(quán)益。尤其是要對見義勇為者提供免責權(quán)，防止誣陷者對見義勇為者造成權(quán)益的侵害。從而維護見義勇為者的利益。第二，提高對見義勇為者的獎勵金額。目前，我國對見義勇為者的行政獎勵缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，造成行政獎勵出現(xiàn)大范圍混亂的情況，并且我國的行政獎勵的金額普遍較低。對見義勇為者的獎勵分為精神獎勵和物質(zhì)獎勵，我們必須建立統(tǒng)一而規(guī)范，使見義勇為者不僅精神上獲得滿足，物質(zhì)上也不出現(xiàn)后顧之憂。充分利用政府的行政獎勵手段激勵社會，促進和諧社會氛圍的提升，實現(xiàn)更好的發(fā)展。
(二)完善行政補償制度
首先，以行政補償彌補行政獎勵的不足。目前，我國政府對見義勇為者主要以行政獎勵為主，但是有時行政獎勵不能解決見義勇為者的一切問題。此時，要用行政補償救濟見義勇為者，保障他們的權(quán)益。行政補償制度體現(xiàn)政府的一種救濟，是維護行為主體的權(quán)利。見義勇為者本質(zhì)上是為政府和社會履行義務(wù)，政府也獲得相應(yīng)的利益，此時政府需運用行政補償制度對見義勇為者進行相應(yīng)的補償。其次，規(guī)范見義勇為的行政補償制度。第一，明確行政補償?shù)脑瓌t。見義勇為者必須是在行善的過程之中，受到身體和精神上的傷害。此時政府機關(guān)要進行相應(yīng)的行政補償，并且要根據(jù)行政補償與其他補償相結(jié)合的原則，保護見義勇為受害者的權(quán)利。第二，明確行政補償?shù)姆秶?。進行補償?shù)哪康木褪蔷S護見義勇為者的權(quán)益，彌補見義勇為者受到的損害。目前，對見義勇為者的分類主要分為:完全代替國家機關(guān)履行義務(wù);協(xié)助國家機關(guān)執(zhí)行任務(wù);緊急情況下，對公民個體進行救助。前兩種的受益者完全是國家，因此承擔行政補償主體完全在國家。但是后者，受益者在于被救者的公民個人，因此此時應(yīng)該是公民以及國家共同承擔責任，但是主體依舊是國家，只有進行明確分類，指出不同的見義勇為的區(qū)域，才可以更好的促進行政補償?shù)膶崿F(xiàn)。第三，明確行政補償?shù)姆绞?。要根?jù)見義勇為者受到的傷害不同，進行有所差別的補償，主體利用支付補償金以及其他形式補償相結(jié)合的原則。保障見義勇為者的權(quán)益，實現(xiàn)社會的公平。
五、結(jié)語
針對現(xiàn)在我國社會許多見義勇為者得不到應(yīng)有保障的情況下，引起社會的廣泛思考。必須建立相應(yīng)的法律法規(guī)，規(guī)范這種現(xiàn)象，尤其要追究誣陷者的法律責任。此外，我們還要從社會道德，政府獎勵以及行政補償?shù)榷喾N方面對見義勇為者的權(quán)益進行維護，讓見義勇為者不再“流血又流淚”。只有這樣，才可以讓每個人遵守準則，社會得到和諧的發(fā)展。
作者:孟小軍 單位:渤海大學(xué)經(jīng)法學(xué)院
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中國加入WTO和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展必然對政府行政執(zhí)法水平提出更高的要求。行政執(zhí)法效果評議就是依據(jù)一定的指標、標準、程序和方法，對行政執(zhí)法的社會效果進行實事求是、客觀公正的評議。評議結(jié)果一方面作為行政主體矯正和改進行政執(zhí)法行為的依據(jù)，另一方面可以作為評價對象績效的主要內(nèi)容并對評價對象產(chǎn)生有效的激勵和約束。然而，到目前為止，鮮見相關(guān)方面的系統(tǒng)研究。
一、行政執(zhí)法效果的內(nèi)涵和操作定義
任何一個概念要想具有學(xué)術(shù)使用價值，一個重要的前提是有其相對明確的內(nèi)涵和外延。在社會科學(xué)中，一個概念的提出和運用，首要的任務(wù)是給出其概念定義（conceptualdefinition），即此概念包含哪些方面的基本特性（essentialqualities）。所謂效果是指由某種力量、做法或因素產(chǎn)生的影響或結(jié)果。行政執(zhí)法效果是指行政主體的行政執(zhí)法行為對行政相對人產(chǎn)生的影響，這種影響包括積極影響與消極影響。行政執(zhí)法效果是表征行政執(zhí)法機關(guān)和行政相對人之間行政法律關(guān)系的綜合考評。一般來講，行政執(zhí)法效果好說明兩者之間的關(guān)系比較協(xié)調(diào)，國家能夠低成本地實現(xiàn)管理職能；反之，則說明兩者的關(guān)系相對緊張，國家管理成本較高。行政執(zhí)法的效果應(yīng)該是雙向的，即行政執(zhí)法行為所產(chǎn)生的效果既會對行政執(zhí)法機關(guān)產(chǎn)生影響，亦會對行政相對人產(chǎn)生影響。但是出于研究方便，本文僅選取行政相對人作為參照系來探討行政執(zhí)法效果評價指標體系構(gòu)建。因此，行政執(zhí)法效果可以認為是行政相對人對行政執(zhí)法行為在心理上的反應(yīng)，是反映行政相對人對行政執(zhí)法認知狀況的綜合考評。所以，從心理學(xué)角度來看，行政執(zhí)法效果包括行政相對人對行政執(zhí)法知識的了解程度，行政相對人對行政執(zhí)法的認可程度以及行政相對人對行政執(zhí)法行為的滿意程度三個維度。
所謂一個概念的操作定義，就是設(shè)計一組指標來度量或測量這一概念。行政執(zhí)法效果是一個抽象的概念，要真正測量它，必須把它具體化為一系列指標（indicators）。操作定義就是這一具體化過程。操作定義以概念定義為基礎(chǔ)。概念定義對概念的基本特性（essentialqualities）即所包含的維度作出規(guī)定。操作定義在概念定義的框架下，對概念每一維度的含義進行具體化，或可操作化（operationalization）。通常，為了保證測量的效度（validity）和信度（reliability），對維度的測量都采用多題項量表（multiple-itemscales）。為了對此進行說明，本文在開篇就將研究成果展示如下表。
序號
一級指標
二級指標
三級指標
量化分
1
了解度
對行政執(zhí)法依
據(jù)的了解度
對執(zhí)法依據(jù)名稱的了解度
2
2
對執(zhí)法依據(jù)的形式淵源的了解度
1
3
對行政執(zhí)法主體的了解度
1
4
對行政執(zhí)法程序的了解度
對行政執(zhí)法各種期限的了解度
2
5
對行政執(zhí)法過程中
程序性權(quán)利的了解度
2
6
對行政執(zhí)法實體內(nèi)容的了解度
1
7
認可度
對行政執(zhí)法主體是
否適格的認可度
行政執(zhí)法主體是否適格
1
8
行政執(zhí)法人員是否持證上崗
1
9對行政執(zhí)法適用依據(jù)
是否恰當?shù)恼J可度
1
10
對行政執(zhí)法的事實
依據(jù)是否清楚的認可
事實是否清楚
1
11
證據(jù)是否確鑿
1
12
對行政執(zhí)法是否依
程序作出的認可度
違反法定程序
3
13
濫用行政執(zhí)法權(quán)力
3
14
滿意度
對執(zhí)法人員語言及態(tài)度的滿意度
語言是否規(guī)范、文明
1
15
態(tài)度是否端正
1
16
對執(zhí)法人員自由裁量的滿意度
行政執(zhí)法的自由裁量是否合理
3
17
行政執(zhí)法人員執(zhí)法過程中是否采
納了當事人合法、合理的意見
1
18
對執(zhí)法公平性的滿意度
同樣情形下執(zhí)法人員是否
采用了同樣的執(zhí)法尺度
2
19
對執(zhí)法效率的滿意度
行政執(zhí)法是否及時
1
20
對執(zhí)法依據(jù)更新及時
與否的滿意度
執(zhí)法依據(jù)更新的及時性
3
21
執(zhí)法依據(jù)公開方式渠道的多樣化
1
22
、復(fù)議提起率
2
23
行政訴訟敗訴率
3
二、行政執(zhí)法效果評議的主要內(nèi)容
在進行行政執(zhí)法效果評議前首先應(yīng)當明確以下問題：
一是評議主體。評議主體是對行政執(zhí)法行為進行評議的個人、企事業(yè)單位、社會團體和某些政府部門。傳統(tǒng)的評議主要上級對下級的單向評議，其評議結(jié)果免不了帶有上級行政機關(guān)的主觀臆斷和“父子情節(jié)”，缺乏對實際工作的指導(dǎo)意義。行政執(zhí)法是行政主體作出的影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的具體行政行為，其是否有效果顯然應(yīng)當主要由行政相對人來評議。另外，某些行政機關(guān)如監(jiān)察部門也可以參加對行政執(zhí)法行為效果的評議。
二是評議對象。評議對象都是行政主體，即能夠以自己的名義實施國家行政管理職能并承擔法律責任的國家行政機關(guān)和社會組織。行政執(zhí)法效果評議主要是對具有行政執(zhí)法權(quán)的政府及其部門進行的，而不是針對具體人員的
評議。當然，具體人員由于代表政府和部門行使國家行政管理職權(quán)，個人的行為給評議者造成的不良印象有可能強化、抵消、掩蓋、扭曲對該級政府及其部門的整體評價，造成評議誤差。因此，評議主體必須達到一定的數(shù)量和代表性，并盡可能消除偶然的評議誤差。
三是評議標準。對于行政執(zhí)法效果的評議標準主要是規(guī)范行政主體行政執(zhí)法行為的法規(guī)與政策。
四是評議重點。評議重點應(yīng)當是行政執(zhí)法行為。主要考察行為的合法性、合理性。對于行政執(zhí)法效果的評議不僅僅是對行政執(zhí)法行為的合法性與合規(guī)性的評議，還包括行政執(zhí)法合理性的評議，沒有對行政執(zhí)法合理性的評議就不會有行政執(zhí)法行為的改進。顯然，這里的評議已經(jīng)超出了對行政執(zhí)法行為本身的評議。
五是評議指標。評議指標是人為設(shè)定的一種量化行政行為效果的標準。與評議指標不同，評議標準主要是指行政執(zhí)法行為所依據(jù)的法律、法規(guī)、政策等形式淵源。評議指標的科學(xué)與否將直接決定評議本身的效果，是評議當中最難把握的內(nèi)容。
三、行政執(zhí)法效果的評價指標體系的構(gòu)成
評議指標體系是指由若干個相互聯(lián)系的評議指標組成的有機整體。它可以全面、系統(tǒng)、科學(xué)和準確地反映一定時期內(nèi)行政執(zhí)法效果的變化特征和發(fā)展規(guī)律。評議指標體系作為一個系統(tǒng)，其結(jié)構(gòu)和組成要素的科學(xué)組合會直接影響系統(tǒng)功能的發(fā)揮。
評議指標體系作為一個系統(tǒng)，根據(jù)其組成要素的性質(zhì)、功能等可能有不同的分類，每一個分類都可以組成一個結(jié)構(gòu)不同的評價指標體系。
行政執(zhí)法行為效果評議的內(nèi)容確定之后，關(guān)鍵就是評價指標體系的構(gòu)建。指標是測評的工具，是反映測評對象屬性的指示標志。指標體系，則是根據(jù)測評目標和測評內(nèi)容的要求，構(gòu)建的一組相關(guān)指標，據(jù)以搜集測評對象的有關(guān)信息資料，能夠綜合反映測評對象的基本面貌、素質(zhì)和水平。
從指標的類型來看，應(yīng)當處理好以下幾方面的關(guān)系：
（一）主觀指標與客觀指標的關(guān)系。主觀指標俗稱“軟指標”“定性指標”，反映人們對測評對象的意見、看法、期望值和滿意度，是心理量值的反映，有相當?shù)哪：?、不確定性和不可比性。對同樣的事實現(xiàn)象，人們的心理需求、價值尺度、滿意程度會有很大差異，因此，完全使用主觀指標構(gòu)建指標體系是不適宜的?？陀^指標又稱“硬指標”“定量指標”，反映客觀事實，有確定的數(shù)量屬性，只要事實清楚，原始數(shù)據(jù)真實完整，指標統(tǒng)計結(jié)果具有客觀上的確定性，不同對象之間具有明確的可比性。行政執(zhí)法效果評議不可能完全使用客觀指標，因為行政主體的服務(wù)對象即社會公眾的需求、愿望和滿意度都是非常重要的主觀指標，人民群眾的主觀需求、愿望、動機是確定政府工作目標和重點任務(wù)的前提，人民群眾對政府工作效果的評價即滿意度又是政府檢查總結(jié)工作的標準，而且，政府行為的客觀情況比如人力財力的投入、工作改進的實際成效與群眾的主觀評價有時還存在一種交叉關(guān)系，對同樣的工作實績，面對“寬容、謙和”的群眾評議很容易驕傲自滿，而“苛刻、挑剔”的群眾評價會促進政風建設(shè)的推進。但是，由于主觀指標具有模糊性、不確定性和缺乏可比性，因此在指標體系設(shè)計中，應(yīng)當盡量使用客觀指標，加大客觀指標在總分結(jié)構(gòu)中的權(quán)重，對主觀指標可以相對“硬化”，即劃分若干等級如滿意、比較滿意、不滿意，并折成相應(yīng)分數(shù)。再與客觀指標分數(shù)加總，合成測評總分。
（二）投入指標、過程指標與產(chǎn)出指標的關(guān)系。行政執(zhí)法是國家對社會的管理行為，其本身包含著國家的一種成本投入，有成本投入就會產(chǎn)出要求。當然在現(xiàn)代法治社會中，僅有成本投入和產(chǎn)出要求還是不夠的，社會的管理活動不僅需要一個公正的結(jié)果，同時還需要一個公正的程序。因此行政執(zhí)法效果評議指標按所處的階段不同可以分為投入指標、過程指標和產(chǎn)出指標。投入指標如行政執(zhí)法初始階段的人力財力投入，過程指標如行政執(zhí)法行為日常工作表現(xiàn)，產(chǎn)出指標也就是工作實績。一般來說，投入指標狀況如何，是過程指標和產(chǎn)出指標狀況的必要條件，但不能認為有了投入，就一定有產(chǎn)出。行政執(zhí)法效果評議應(yīng)當對行政執(zhí)法的投入指標、過程指標和產(chǎn)出指標都要兼顧，但是應(yīng)當側(cè)重對產(chǎn)出指標的考察，著重考察行政執(zhí)法的實際成效。比如，行政處罰，不僅要考察應(yīng)當看我們處罰了多少人，罰了多少款，更要看群眾是否對該行政處罰法律、法規(guī)的了解情況以及隨后的對比階段行政處罰的處罰率是否有所下降。行政執(zhí)法過程中，投入指標、過程指標和產(chǎn)出指標是持續(xù)交替出現(xiàn)的，三者關(guān)系本身也反映了政府的工作效率和資源使用質(zhì)量，在評議過程中應(yīng)當注意跟蹤，加強對比研究。
（三）肯定性指標與否定性指標的關(guān)系。肯定性指標又稱“正指標”，反映行政執(zhí)法的成績和進步，比如社會公眾對政府行政執(zhí)法的滿意度，統(tǒng)計數(shù)據(jù)越大說明成績越顯著；否定性指標又稱“逆指標”，反映行政執(zhí)法中存在的問題和消極面，如亂收費亂罰款的事件次數(shù)和金額，統(tǒng)計數(shù)據(jù)越小說明行政執(zhí)法越有成效。行政執(zhí)法效果評議指標體系大多數(shù)是肯定性指標，但有必要設(shè)置一定數(shù)量的否定性指標，從正反兩方面綜合評議行政執(zhí)法效果。但是，否定性指標的使用，帶有較高的敏感性，政府部門評議主體顧及關(guān)系或情面，往往手下留情，因此這也是本文將行政執(zhí)法相對人作為行政執(zhí)法效果評議主要主體的原因。實踐中，肯定性指標與否定性指標之間的界限并非十分明確，比如，對有關(guān)部門的投訴率當作否定性指標，但是，試想一下，如果干群關(guān)系冷漠僵化，群眾已經(jīng)不再信任政府，反而沒有投訴或投訴率很低，反過來，當原先“門難進、臉難看、事難辦”的狀況在政風建設(shè)中有所改觀，反而會產(chǎn)生較以前更高的投訴率，因此，不能靜止地看投訴率，還要看投訴率的變化，還要將投訴率和限時辦結(jié)率、投訴問題解決的滿意率結(jié)合起來看，這樣，才能準確、客觀地評議行政執(zhí)法的成效。
絕對指標與相對指標的關(guān)系。絕對指標是用絕對數(shù)即統(tǒng)計總量反映行政執(zhí)法的狀況，但是，由于不同評議對象的基礎(chǔ)條件、職責范圍、工作難度等不同，直接進行絕對指標的比較不盡合理。因此，應(yīng)當采用相對指標，比如，在全國或一省范圍內(nèi)同行排序位置的變化，與自己歷史上的同期數(shù)據(jù)比較的變化差別等。在實踐中，可以先使用絕對指標，取得原始數(shù)據(jù)，再將其折算調(diào)整為相對指標，是比較適宜的。目前對社會綜合治理、計劃生育、重大安全責任事故等實行“一票否決”，采用的就是絕對指標。
從指標設(shè)計的技術(shù)要求來看，應(yīng)當注意以下問題：一是指標的準確性，指標應(yīng)當盡可能使用社會上公認熟知的規(guī)范用語，不至于產(chǎn)生歧義，導(dǎo)致誤解。二是指標的具體性，應(yīng)當確定與指標相對應(yīng)的可以考察到的具體事實和現(xiàn)象，不能抽象、概括，不著邊際，無從稽考。三是指標的完備性，就是指標外延應(yīng)當包括評議對象群體在該指標上的全部狀況，比如投訴及時處理率設(shè)在0到100%之間，就能夠包括評議對象處理投訴的全部狀況。四是指標的可行性，客觀指標必須有切實可靠的數(shù)據(jù)來源，即使是主觀指標，也應(yīng)當是評議主體（如接受民意調(diào)查的社會公眾）對能夠知曉的真實情況的切身感受，那些缺乏原始數(shù)據(jù)和真實感覺的指標只是中看不中用的“擺設(shè)”。五是指標的獨立性，設(shè)置的指標可以獨立地測評政風建設(shè)的某項具體內(nèi)容，但不
能與其他指標的內(nèi)涵交叉、重疊，這樣可以避免重復(fù)評議，防止最終分數(shù)含有重復(fù)增減的偏誤。
四、行政執(zhí)法效果評價的方法選擇
（一）評議對象，分類排序。由于評議對象在工作性質(zhì)、職責范圍、工作難度等方面有差別，將全部評議對象直接統(tǒng)一評議排序缺乏可比性。為了增強評議結(jié)果的可比性，行政執(zhí)法部門將部門不同的行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)當分類，
（二）評議內(nèi)容，有所側(cè)重。評議內(nèi)容基本涵蓋了行政機關(guān)行政執(zhí)法的本質(zhì)屬性，體現(xiàn)了行政執(zhí)法的總體目標和核心任務(wù)，強調(diào)了“廉潔、勤政、務(wù)實、高效”的執(zhí)法機關(guān)形象，集中在廉政建設(shè)、勤政為民、作風建設(shè)和依法行政等方面。同時，針對行政執(zhí)法的基本條件、發(fā)展階段、工作重點，又有所側(cè)重。
（三）評議過程，分步實施。行政執(zhí)法效果評議，貫穿于行政執(zhí)法的始終，每年組織一次，一般要經(jīng)過以下階段：（1）動員和調(diào)查階段，主要任務(wù)是建立評議組織，制定工作計劃，選聘和培訓(xùn)政風評議監(jiān)督員，進行宣傳發(fā)動，采取問卷調(diào)查等多種方式征詢?nèi)罕娪绕涫切姓鄬θ藢π姓?zhí)法情況的意見和建議，形成人人關(guān)注評議、參與評議的良好氛圍。（2）自查自糾階段，被評議單位在廣泛征求社會各界意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實際，通過學(xué)習(xí)，查擺問題，剖析原因，尋求對策。（3）建章立制階段，各單位對收集的意見、建議進行專題研究，制定出整改方案，進一步修訂充實完善各項規(guī)章制度。對違規(guī)、違紀人員進行查處。（4）總結(jié)評估階段，實行統(tǒng)一測評，分類排序，確定等次。（5）結(jié)果應(yīng)用階段，對行政執(zhí)法效果評議結(jié)果向社會公布，并將評議結(jié)果作為政府目標管理考核的依據(jù)，給予相應(yīng)的表彰獎勵或批評處分。
關(guān)鍵詞：行政指導(dǎo)，行政訴訟，可訴性
1989年，我國《行政訴訟法》頒布實施，其中第二章專門規(guī)定了行政訴訟的受案范圍，2000年最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》)又對行政訴訟的受案范圍作出了進一步的細化規(guī)定。行政訴訟的受案范圍問題，一直是我國行政法訴訟法學(xué)界研究和爭論的重點之一，就行政指導(dǎo)行為而言，《若干解釋》第一條第二款第四項以“不具有強制力的行政指導(dǎo)行為”的表述將其排斥在受案范圍之外。一般認為，行政指導(dǎo)是指“行政主體基于國家的法律、政策的規(guī)定而作出的，旨在引導(dǎo)行政相對人自愿采取一定的作為或者不作為，以實現(xiàn)行政管理目的的一種非職權(quán)行為?！雹賹⑿姓笇?dǎo)行為排斥在行政訴訟受案范圍之外的主要理由是：其一，行政指導(dǎo)行為是一種事實行為，不產(chǎn)生法律效果；其二，行政指導(dǎo)的自愿性特征，相對人是否接受行政指導(dǎo)不具有強制性。
一、傳統(tǒng)行政指導(dǎo)理論的缺陷
我國的行政法學(xué)理論，是近現(xiàn)代的舶來品，行政法學(xué)理論的深入研究和探索，基本上是從八十年代開始的，主要學(xué)習(xí)和研究的對象是德國、法國、日本和我國臺灣地區(qū)。傳統(tǒng)的行政行為理論是從德國開始發(fā)源的，奧托?邁耶認為行政行為是“行政行為在具體情況中決定臣民的權(quán)利義務(wù)”②，我國學(xué)者在研究行政行為理論時，基本上借鑒了這一概念，普遍認為：“行政行為是享有行政權(quán)能的組織或個人運用行政權(quán)對行政相對人所作的法律行為”。③“沒有針對行政相對人所作的行為，不具有法律意義的事實行為，都不是行政行為”。這一概念實際上將行政指導(dǎo)行為、行政合同行為、行政事實行為排斥在了行政行為的范圍之外，而就行政訴訟的角度而言，行政訴訟的受案范圍是基于行政行為理論發(fā)展而來的，我國行政訴訟的受案范圍甚至采用了“具體行政行為”這樣的學(xué)術(shù)性措辭。如此，在現(xiàn)行的法律框架下，行政指導(dǎo)和行政合同行為因在行政行為理論下的非權(quán)力性、自愿性等因素、自然無法納入行政司法審查的范圍，從而在實踐中處于非常尷尬的境地。實踐中，因行政合同、行政指導(dǎo)行為所產(chǎn)生的爭議糾紛，在法院的立案程序上就要幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)，最后也往往是通過民事程序進行審理的。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和政府職能的不斷加強，傳統(tǒng)的行政訴訟受案范圍已經(jīng)很難滿足實際需要，因此，我國有必要重新定位對傳統(tǒng)行政行為的嚴格的形式主義的理解，重新框定行政訴訟的受案范圍。
二、行政指導(dǎo)司法審查的理論基礎(chǔ)
在政府的行政管理活動中，行政指導(dǎo)行為發(fā)揮著重要的作用，在政府活動中所占比例亦非常之高，政府對民事爭議的調(diào)解、信息、預(yù)警、懸賞獎勵、建議說服等都屬此列，因此，行政指導(dǎo)行為在事實上對行政相對人的權(quán)利與義務(wù)都產(chǎn)生著重大的影響，如果不允許直接對行政指導(dǎo)提訟，則相對人的合法權(quán)益將無法獲得充分的救濟。
（一）行政指導(dǎo)與法治
顯然，行政指導(dǎo)行為的實施若沒有任何法律上的依據(jù)的話，這種權(quán)力亦會存在濫用的可能，行政主體在實施行政指導(dǎo)行為時會缺乏顧忌，從而損害公共利益，如：為維護政府形象而難以核實的不實經(jīng)濟數(shù)據(jù)，因研究或決策失誤而的對公眾錯誤的引導(dǎo)等等情形。這與當代所倡導(dǎo)的法治精神是相悖的，若否認行政指導(dǎo)行為的法治原則，是非常危險的，因此，行政指導(dǎo)行為的實施亦應(yīng)當具有一定的依據(jù)，如法律依據(jù)和客觀事實依據(jù)等；符合必要的條件，如不能超過法定的權(quán)限范圍，應(yīng)當將依據(jù)明確告知等。行政指導(dǎo)行為的實施必須貫徹法治主義，我國現(xiàn)行行政訴訟法因受傳統(tǒng)行政行為理論束縛，長期把“抽象行政行為”長期排斥在司法審查的范圍之外，是不合時宜的，這也是為何我國效力層級較低的法律文件多、亂、互相抵觸的重要原因，法治發(fā)達國家在處理類似問題時，已經(jīng)通過憲法訴訟等措施，廣泛的賦予了司法部門對公權(quán)力的審查權(quán)，從而保障救濟途徑的通暢。基于此，根據(jù)法治化的要求，行政指導(dǎo)行為應(yīng)當是一種合法的行政主體基于職權(quán)而作出的行為，對于行政指導(dǎo)行為，應(yīng)當予以立法規(guī)范，明確權(quán)力范圍、實施程序，以保障其合乎法治要求，并納入司法審查的范圍之內(nèi)。
（二）行政指導(dǎo)的非強制性與信賴保護
我國現(xiàn)行的法律體系對行政指導(dǎo)行為特征的一個重要理解即“非強制性”，認為非強制性的行政指導(dǎo)行為沒有法律上的約束力，不會產(chǎn)生直接的法律效果，因而不能納入行政訴訟受案范圍，正是這種理論指導(dǎo)了司法解釋的立法。行政指導(dǎo)行為的實施在一定程度上沒有直接對相對人的權(quán)利與義務(wù)產(chǎn)生影響，但是相對人往往基于對政府行為的信賴，相信并接受政府的指導(dǎo)行為，從而使得行政指導(dǎo)行為間接的對相對人的權(quán)利與義務(wù)產(chǎn)生了影響。信賴保護原則是行政法的一項基本原則，要求行政機關(guān)對其所作出的行為誠實守信，不得隨意變更。在這個政府信用至上的年代，即便是非強制性的行政指導(dǎo)行為，法律也應(yīng)當保護行政相對人對行政主體行為的信賴而產(chǎn)生的利益。
三、結(jié)語
對于行政指導(dǎo)行為，理論界應(yīng)該更清醒的認識和明確其性質(zhì)。要更好的擺正行政指導(dǎo)行為在行政行為理論體系中的位置，應(yīng)當將行政事實行為納入到行政行為的概念之中，淡化傳統(tǒng)的法律行為理論對行政行為理論的約束。另一方面，行政行為的概念還應(yīng)當?shù)鋸娭菩缘奶卣鳎允欠襁\用公權(quán)力為特征來代替，這樣才能更好的理順行政行為與行政事實行為的體系，排除將行政指導(dǎo)行為納入行政訴訟受案范圍的理論障礙。
從我國行政訴訟法的立法進程來看，我國對行政訴訟的受案范圍是逐步拓寬的，這與我國的社會發(fā)展以及對人權(quán)保障的加強趨勢是一致的。盼《行政訴訟法》將修訂之際，立法能將行政指導(dǎo)行為納入行政訴訟受案范圍，以更好的保護相對人的合法權(quán)益。（作者單位：湘潭大學(xué)法學(xué)院）
參考文獻：
本文試圖通過在立法中引入行政指導(dǎo)、行政獎勵等柔性行政管理方式，在具體執(zhí)行中做到行政指導(dǎo)先行，行政獎勵輔助，行政處罰、行政強制后置為基本框架，以創(chuàng)建剛?cè)岵?，多種行政行為相結(jié)合的新型違法停車治理模式為初級目標，以引導(dǎo)廣大公民自覺遵守法律為最終歸宿。
二、違法停車治理的現(xiàn)狀
(一)治理違法停車行為的法律法規(guī)依據(jù)及背后的法的價值理念
對于違法停車現(xiàn)象的治理，主要依據(jù)的是《中華人民共和國道路交通安全法》以及《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》的相關(guān)規(guī)定。具體到《道路交通安全法》來說，其九十三條的規(guī)定背后，蘊含著一種對公民個人權(quán)利尊重與保障的意圖，體現(xiàn)著法律為了社會和他人的利益對相關(guān)行為人進行限制時的標準和尺度。從該條款中指出違法行為、予以口頭警告、令其立即駛離、拖車不得向當事人收取費用等執(zhí)法方式指導(dǎo)用語，并結(jié)合《道路交通安全法》第一條的有關(guān)規(guī)定，我們不難從一個側(cè)面看到立法者的立法初衷，就是要通過剛?cè)岵膱?zhí)法行為模式，在教育與處罰相結(jié)合的框架下，維護道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護人身安全，保護公民、法人和其他組織的財產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益，提高通行效率。
(二)違法停車治理的方式
根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，對于違法停車的治理方式主要有以下三種：警告，罰款以及對汽車進行拖移。
之所以在治理違法停車的手段中引用警告這一措施，實質(zhì)上正是處罰與教育相結(jié)合這一大原則的體現(xiàn)，通過口頭教育，說服性指導(dǎo)能夠達到使公民自覺守法的效果，不失為是一種理想的狀態(tài)，可惜在實踐中，該種處罰方式較少被實施。罰款在執(zhí)法實踐中的具體做法是由交警不定期、不定時地在馬路上進行巡查，當發(fā)現(xiàn)違法停車的情形時，在車上張貼違法告知書,再對車輛進行拍照作為處罰證據(jù)，而后車主收妥單據(jù),在一定時間內(nèi)去交通管理部門繳納罰款。
而對汽車進行拖移，雖不是行政處罰中法定種類中的一種，但由于該行為本身對公民的財產(chǎn)權(quán)，甚至是行動自由影響甚巨，以致于在此點位之上，行政相對人與執(zhí)法人員發(fā)生爭執(zhí)的情況屢見不鮮。
三、違法停車治理方式存在的問題
(一)立法上的缺陷
誠然，《道路交通安全法》第九十三條所建構(gòu)的處罰模式在理論上是可以達到處罰與教育相結(jié)合的目的的，但在實踐中，執(zhí)法人員往往多采用罰款的方式解決問題。不可否認，罰款作為一種程序簡單，局部處理迅速的處罰措施，能夠在較短時間內(nèi)處理數(shù)量眾多的違法停車行為，在對違法者進行經(jīng)濟制裁，使其遭受經(jīng)濟損失的同時，起到了較強的警示作用。但與此同時，我們不能忽略到，這種單一的處罰模式，往往會陷入為了罰款而罰款的怪圈，這在一定程度上使得法條背后的公平與價值需求，社情與民情的反映，實體正義與程序正義的銜接變?yōu)榭照?。畢竟，我們的立法目的是追尋一種有序的社會狀態(tài)，而法律只有實現(xiàn)形式與內(nèi)在的高度一致，邏輯與內(nèi)容上的自洽與自足，才能發(fā)揮法律本身所擁有的調(diào)節(jié)社會生活的作用，從現(xiàn)實生活來看，紙面上的法與社會物質(zhì)狀況已然脫節(jié)。
(二)執(zhí)法上的扭曲
不可否認，罰款作為最主要的違法停車治理方式有其優(yōu)越性的存在，但其弊端同樣值得我們的注意。一方面，這種不定時、不定地的隨機執(zhí)法行為，需要大量的警力，而對于這種對社會秩序破壞較為輕微的違法行為，投入如此大的人力物力，其性價比值得考量。另一方面，由于執(zhí)法人員法律素養(yǎng)的良莠不齊，對法律條文的理解程度深淺不一，一定程度上也會造成執(zhí)法方式上的扭曲。這種扭曲是多方面的，釣魚執(zhí)法、養(yǎng)魚執(zhí)法、暗中執(zhí)法層出不窮，負面報道不斷出現(xiàn)。如果說良法是善治的前提，那么善治就應(yīng)當是法治之目標。國家之所以要法治而不要人治，歸根結(jié)底在于法治是一種規(guī)則之治，它創(chuàng)造了一種平等的、可以預(yù)期的、可交涉性的于正當程序規(guī)則下的矛盾沖突解決法，使之成為在現(xiàn)代社會中化干戈為玉帛的最佳途徑。反觀現(xiàn)有的事實上的單一違法停車治理方式，其破壞了行政執(zhí)法者與行政相對人于平等環(huán)境之下，通過交涉與處罰相結(jié)合，柔性執(zhí)法與剛性制裁相結(jié)合從而獲得社會安定秩序的土壤。
(三)守法中的問題
筆者認為，無論公民究竟出于何種原因遵守法律，使社會之中的守法狀態(tài)成為常態(tài)是法治得以最終實現(xiàn)的基礎(chǔ)性條件。在客觀條件方面，守法需要有良好的法律制度和法律環(huán)境，而在主觀方面，守法的主體應(yīng)當有一定的法律意識及素養(yǎng)。前者更多的涉及立法與執(zhí)法的問題，而后者，即公民法律意識的培養(yǎng)離不開政府的作為。長時間以來，罰款這種行政處罰行為往往讓行政相對人認為執(zhí)法方式缺乏人性化的設(shè)計，而個別城市執(zhí)法部門貼罰單的程序簡單粗暴, 更是讓公眾感到反感，對執(zhí)法人員的不信任逐步衍生為對法律的不信任，對法律的信仰在該領(lǐng)域也就自然難以形成了。
四、新型違法停車治理模式的探索
(一)立法上進行完善
現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)，過分重視了財產(chǎn)罰的制度設(shè)計，忽視了柔性執(zhí)法措施的布局，這種在實踐中單一的處罰模式，難以保證處罰的公正與公開，難以保障當事人陳述、申辯等多種權(quán)利，已不適應(yīng)當下多中心治理的潮流。故而，在立法調(diào)整中，可嘗試引入行政指導(dǎo)、行政獎勵、行政處罰、行政強制等行政行為，探索一種有機結(jié)合的新型違法停車治理模式。畢竟，在教育與處罰相結(jié)合的大原則下，有權(quán)的行政主體基于國家的法律、政策的規(guī)定，引導(dǎo)相對人自愿采取一定的作為或不作為，一定程度上，恢復(fù)了有權(quán)行政主體本應(yīng)承擔的對違法的行政相對人進行教育的責任與義務(wù)。而一定形式的獎勵有助于在社會中引起公民的關(guān)注，從而有效推動新型治理模式的推廣。堅持合法的處罰，才能真正起到教育的作用;同樣，也只有堅持教育，才會使處罰的效果得以真正發(fā)揮。
(二)執(zhí)法上進行規(guī)制
具體而言，在制度構(gòu)建上，可嘗試行政指導(dǎo)先行，行政獎勵輔助，行政處罰、行政強制后置，以此為基本框架，構(gòu)建完整的違法停車治理模式。
一、法律責任概述
關(guān)于法律責任，現(xiàn)代法學(xué)家對它的理解主要是強調(diào)責任的可歸責性和處罰性。凱爾森指出：“法律責任是與法律義務(wù)相關(guān)的概念，一個人在法律上要對一定的行為負責，意思就是，他作相反行為時，他應(yīng)受制裁”。我國法學(xué)家也提出了許多不同的觀點，有學(xué)者將法律責任界定為：法律責任是由特定的法律事實所引起的對損害予以賠償、補償或接受懲罰的特殊義務(wù)?！币灿袑W(xué)者認為“行為人由于違法行為、違約行為或者由于法律規(guī)定而應(yīng)承受的某種不利的法律后果?！痹谶@里澄清幾個相關(guān)概念：法律責任不同于法律制裁。有法律責任不一定承擔法律制裁，在主動承擔的情況下，就不存在法律制裁。法律責任不同于法律義務(wù)。比如：在存在義務(wù)的條件下，如果義務(wù)人正確地履行了義務(wù)，也就不發(fā)生責任問題。因此，法律義務(wù)、法律責任、法律制裁是三個密切相關(guān)但又不
能等同的概念。
二、經(jīng)濟法的法律責任產(chǎn)生的理論依據(jù)及必要性
（一）解讀法律責任的含義為經(jīng)濟法的產(chǎn)生提供了理論依據(jù)
解讀法律責任的含義為經(jīng)濟法的產(chǎn)生提供了理論依據(jù)，也有利于我國的法治建設(shè)。經(jīng)濟法學(xué)者提出要考慮責任的積極功能，擴張責任的含義。
1、經(jīng)濟法的發(fā)展催生了經(jīng)濟法責任。在經(jīng)濟的發(fā)展過程中，“公法”與“私法”的界限被打破，并走上合作與融合，“國家之手”也開始全面介入社會生活，經(jīng)濟法責任具有鮮明的經(jīng)濟性和社會性，經(jīng)濟性是指它是國家協(xié)調(diào)經(jīng)濟活動的過程中發(fā)生的法律責任；社會性是指這種法律責任直接同社會利益相關(guān)，體現(xiàn)著經(jīng)濟法的社會本位。
2、社會責任的興起促進了經(jīng)濟法責任的發(fā)展。經(jīng)濟法被視為以社會責任為本位的法律部門。經(jīng)濟法責任的發(fā)展將有助于社會責任的實現(xiàn)。以公司的社會責任為例來探討社會責任的實現(xiàn)機制。所謂公司的社會責任是指公司不能僅僅以最大限度地為股東們營利或賺錢作為自己的唯一存在目的，而應(yīng)當最大限度地增進股東利益之外的其他所有社會利益。這種社會利益包括職工利益、消費者利益，及整個社會公共利益等內(nèi)容。但是，公司利益和股東利益至上的觀念決定了傳統(tǒng)公司法上的一系列制度安排傾向于保護股東利益，而不利于強化公司的社會責任。因此必須建立起與當代社會經(jīng)濟發(fā)展大趨勢相適應(yīng)的理論基礎(chǔ)與制度框架。如：對公司的社會責任實現(xiàn)而言，政府可以采取對那些積極承擔社會責任的公司予以肯定、保護和褒獎等方式來予以推進，并設(shè)計出強有力的經(jīng)濟利益激勵機制和約束機制。同時，打破傳統(tǒng)的訴訟理念，授以非股東以訴權(quán)，從而保障社會責任的實現(xiàn)。
（二）經(jīng)濟法的法律責任產(chǎn)生于國家協(xié)調(diào)經(jīng)濟運行的過程中
根據(jù)經(jīng)濟法的“國家三重身份論”，國家具有三重身份，既是行政管理者，又是經(jīng)濟管理者，還是國有資產(chǎn)所有者，相應(yīng)地形成了行政管理權(quán)、經(jīng)濟管理權(quán)、國有資產(chǎn)所有權(quán)。其中的經(jīng)濟管理權(quán)是產(chǎn)生經(jīng)濟責任的重要源頭。明確規(guī)定政府經(jīng)濟管理權(quán)的范圍、行使程序，承擔的相應(yīng)義務(wù)是十分必要的。經(jīng)濟責任制度的完善，將有助于解決政府的低效率及尋租行為。而這種責任是民事責任、行政責任不可替代的。具體說來有以下幾個方面：
1、民事責任、行政責任的局限性。由于民法和經(jīng)濟法的性質(zhì)、價值、法治理念、調(diào)整對象等方面的不同，決定了以個體利益為本位的民事責任體系無法解決以社會整體利益為本位的經(jīng)濟法的責任問題。此外在我國，行政責任的威懾力已大大減弱，政府工作人員的權(quán)力尋租行為日益猖獗，原因在于行政責任處罰的乏力，現(xiàn)實迫切需要一種新的能夠規(guī)制政府的經(jīng)濟行為的責任體系，這就是經(jīng)濟法責任。
2、經(jīng)濟法責任形式和制裁方式的獨特性。具體來說：第一，企業(yè)、事業(yè)單位、個體經(jīng)營者和其他個人等基本經(jīng)濟活動主體的法律后果。（1）經(jīng)濟制裁的方式。包括：罰款、減少、停止或提前收回貸款、強制轉(zhuǎn)移財產(chǎn)所有權(quán)，如征購、征用，強制轉(zhuǎn)移使用權(quán)，如強制許可使用等。（2）經(jīng)濟行為制裁。包括：強制整頓、吊銷生產(chǎn)許可證等。（3）經(jīng)濟信譽制裁。包括：通報批評、撤銷榮譽稱號、取消或限制從事某些經(jīng)濟活動資格等。第二，國家經(jīng)濟管理機關(guān)的法律后果。這主要是經(jīng)濟管理行為責任和制裁。其制裁方式包括：責令減、免被管理主體原來規(guī)定需上交的利潤和收費；撤銷攤派；停止、糾正或撤銷錯誤或不正當干預(yù)、管理行為；限制或剝奪經(jīng)濟管理權(quán)等，此外，還包括經(jīng)濟制裁方式如賠償損失等。
三、經(jīng)濟法責任的特點
（一）從責任目的上來看
經(jīng)濟法責任側(cè)重于保護社會公共利益的不受侵犯，這便使它與民事法律責任和行政法律責任有了實質(zhì)上的區(qū)別。
至于什么是社會公共利益，學(xué)術(shù)界有不同的看法和認識。有的研究者認為：“社會公共利益是指廣大公民的利益。”有的研究者認為：“社會公共利益就是那些廣泛地被分享的利益?！惫P者則認為，社會公共利益是指社會的個體所共同享有的公共利益。公共利益的范圍非常廣泛，包括環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展、國家經(jīng)濟安全、弱勢群體利益的保護、產(chǎn)品安全、公平競爭秩序和善良風俗維護等內(nèi)容。
（二）從歸責原則上來看
經(jīng)濟法律責任側(cè)重于公平歸責。公平歸責原則是現(xiàn)代立法的產(chǎn)物，在經(jīng)濟法中廣為使用，尤其是在社會保障、可持續(xù)發(fā)展和宏觀調(diào)控中更是如此。
（三）從責任形式來看
限制或剝奪經(jīng)營資格和經(jīng)濟補償是經(jīng)濟法律責任的主要形式。
（四）從免責條件上看
經(jīng)濟法律責任的免責條件主要有：不可抗力、意外事件、無責任能力等。
四、現(xiàn)行經(jīng)濟法的法律實施機制及局限性
法律實施機制構(gòu)成有四個要素，即守法、執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督。我國現(xiàn)行經(jīng)濟法的法律實施機制是沿用民商法、行政法的實施機制。對于違反經(jīng)濟法的社會組織和個人，受損害的個體可以向人民法院提訟，但對于社會公共利益造成損害的卻沒有辦法提訟，即現(xiàn)行法律不承認公益訴訟。
我國現(xiàn)行經(jīng)濟法沒有獨立的法律實施機制的原因主要有兩個方面：其一，忽視了經(jīng)濟法以社會為本位。其二，忽視了經(jīng)濟法保護的權(quán)利與民法、行政法保護的權(quán)利的區(qū)別。法律責任的局限性決定了經(jīng)濟法律責任存在局限性。屢禁不止的、大量存在的違法現(xiàn)象告訴我們：法律責任的作用是有限的，僅有懲罰是不行的。要充分認識到法律責任并不是保護法律關(guān)系不受侵犯的唯一手段和措施。
實際上，在經(jīng)濟法研究中，不少研究者都已經(jīng)注意和認識到了經(jīng)濟法律責任制度在保護經(jīng)濟法律關(guān)系方面的局限性，并已開始用“獎勵”與“懲罰”并舉的模式構(gòu)建經(jīng)濟法律關(guān)系的保護制度。
如楊紫煊教授就主張應(yīng)實施獎懲制度，保護經(jīng)濟法律關(guān)系，認為：“在經(jīng)濟法中，國家既對懲罰又對獎勵做出了規(guī)定，并且均占有重要地位。這是經(jīng)濟法的特征之一。獎懲制度是經(jīng)濟法的一項重要制度?！眲⒙『嘟淌谝仓鲝埥⒔?jīng)濟法律關(guān)系的保護制度，并認為“對經(jīng)濟法律關(guān)系的保護，經(jīng)濟法規(guī)定的各種獎勵措施，也是重要方法。”王全興教授同樣主張經(jīng)濟法責任制度與經(jīng)濟法獎勵制度并舉。
五、經(jīng)濟法法律責任實施機制的完善
（一）完善救濟機制――實現(xiàn)經(jīng)濟訴訟
經(jīng)濟法律、法規(guī)有權(quán)利義務(wù)而無訴權(quán)，導(dǎo)致了行政與司法的混同現(xiàn)象，使法律判斷偏離了司法軌道。我國《民事訴訟法》中也極少有反映經(jīng)濟法特殊性的程序法規(guī)范，造成一直以來經(jīng)濟糾紛案件在本質(zhì)上是民事糾紛案件的錯覺。造成這種現(xiàn)象的根本原因是經(jīng)濟訴權(quán)理論的不發(fā)達。由于經(jīng)濟關(guān)系的日益復(fù)雜化，經(jīng)濟沖突越來越趨于綜合性，如果在單一的經(jīng)濟訴訟程序中，同時從民事、刑事和行政三方面解決經(jīng)濟沖突中的有關(guān)問題，可以保證糾紛解決的徹底性和有效性。
（二）實行經(jīng)濟訴訟應(yīng)注意的問題
訴訟機制是實現(xiàn)經(jīng)濟法責任的重要手段。目前，經(jīng)濟法責任引起的訴訟一般稱為經(jīng)濟公益訴訟。
當前我國社會生活中公共利益受到侵害的情況客觀存在并日益嚴重，雖然法律并無明文規(guī)定，但公益訴訟的理念深已入人心，建立健全公益訴訟機制已是學(xué)界共識，建立獨立的經(jīng)濟公益訴訟程序是必然之舉。這樣可以確保違反經(jīng)濟法責任的行為受到法律制裁。
經(jīng)濟公益訴訟的受案范圍主要包括：第一，侵犯國有及集體所有資產(chǎn)的案件；第二，擾亂市場經(jīng)濟秩序的案件；第三，妨害國家宏觀經(jīng)濟管理的案件。
當然，也有學(xué)者持不同意見，認為：宏觀調(diào)控行為的不可訴性是一條基本的原則或規(guī)律，其理由是宏觀調(diào)控行為不具有適格的原告和被告，法院也沒有能力解決此類糾紛且此類糾紛也不適合法院來解決。
在建立經(jīng)濟公益訴訟時，要借鑒共同訴訟和代表訴訟的理論，其有代表性的問題包括：打破原告適格理論、公益訴訟的前置程序、訴訟費用制度、獎勵勝訴原告制度等。
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第一種觀點認為行政檢查理應(yīng)是行政行為。如有論者認為:“行政檢查是指行政主體基于行政職權(quán)依法對公民、法人或者其他組織(相對人)是否遵守法律、法規(guī)及規(guī)章等的情況進行了解的行為?！薄靶姓z查是一種具體行政行為,而且是一種外部具體行政行為,如果行政主體違法行使行政檢查權(quán)而侵害到檢查權(quán)對象的合法權(quán)益,當時人可以提起行政訴訟。” 相同觀點也見諸于其他行政法學(xué)教材。如“行政檢查,又稱行政監(jiān)督檢查,是指行政主體按照法定的權(quán)限和程序?qū)ο鄬θ俗袷胤?執(zhí)行行政命令的情況進行了解與監(jiān)督的行為?！薄靶姓z查是獨立的行政行為,盡管檢查的后果可能引發(fā)另一個行政行為,如行政處罰,但它和行政處罰是二個相互獨立的行為?！?:“行政監(jiān)督檢查是行政機關(guān)依法對公民、法人或者其他組織遵守法律的狀況進行了解,獲取有關(guān)材料和信息,并予以督促的行為?！薄皬男姓z查的法律性質(zhì)來看,它是外部的具體的,依職權(quán)的單方行為?！?:“行政監(jiān)督有時又稱行政監(jiān)督檢查,是指行政主體依法定職權(quán),對相對方遵守法律、法規(guī)、規(guī)章,執(zhí)行行政命令、決定的情況進行檢查、了解、監(jiān)督的行為。”“行政監(jiān)督的性質(zhì)是一種依至全的單方具體行政行為,是一種獨立的法律行為。行政監(jiān)督的意義就在于它雖然不直接改變相對人實體權(quán)利、義務(wù),但它可以對相對方設(shè)定某些程序性義務(wù)和對其權(quán)利進行一定的限制。所以它于行政立法、行政許可、行政處罰、行政強制措施等行為米切聯(lián)系,或為行政職能管理過程中不可或缺的環(huán)節(jié)。行政監(jiān)督可能引起行政處罰,也可能引起行政獎勵,還可能引起任何其他行政行為,但均不影響行政監(jiān)督行為的獨立存在,也不影響其法律后果的產(chǎn)生?！?/p>
該類觀點大致基于如下的事實,即行政檢查它是行政主作出的職權(quán)行為,雖然不直接影響相對人的實體權(quán)利、義務(wù),但畢竟產(chǎn)生了程序性法律關(guān)系。而且雖然它往往成為其他行政行為的前提行為,但并不影響其獨立性。故行政檢查在性質(zhì)上是具體行政行為之一種。
第二中觀點認為行政檢查屬于行政事實行為。如“行政監(jiān)督,又稱行政監(jiān)督檢查,是指行政主體基于行政職權(quán),依法對相對人是否遵守行政法的規(guī)范和執(zhí)行行政決定等情況所作的事實行為?！薄靶姓O(jiān)督作為行政主體的職權(quán)行為于行政行為具有相同的強制性,相對人具有忍受義務(wù)。但是行政監(jiān)督并不直接改變相對人的實體權(quán)利、義務(wù),相對人的忍受也是一種法律上的義務(wù),而不是行政監(jiān)督設(shè)定的義務(wù)。因此,它是一種事實行為而非法律行為?！?:“從行為的性質(zhì)上看行政檢查是一種事實行為。首先行政檢查是一種間接影響相對人一方權(quán)利、義務(wù)的行為,無論其作為一般監(jiān)督性質(zhì)的例行檢查,還是作為具體行政案例調(diào)查,都會在客觀上對相對一方的權(quán)利、義務(wù)構(gòu)成直接或間接影響。因為行政檢查是隨后作出的行政處理依據(jù),但是決定某種行為是否屬于法律行為屬性的根據(jù)并非是對權(quán)利、義務(wù)的影響,而是在于此種影響是否出于主體的意思表示。根據(jù)行政行為過程性理論,每個特定的行政行為均可分為三個階段,即了解取證的準備階段,作出決定的階段和最后宣告階段。孤立的看,行政檢查是具有一定獨立性的行為,從一個完整的行為過程來看,它只是其中的一個階段,一個程序環(huán)節(jié)和組成部分。行政檢查的作用決定了它屬于行政行為過程行政行為的準備階段。應(yīng)當指出這依階段的行為尚不具備明顯的公權(quán)力行使的特征,沒有效果意思的形成和存在,一般葉不直接影響相對人的權(quán)利、義務(wù)、而且由于行政行為的意思表達只是在決定階段,行政檢查也是沒意思的。”
該類觀點主要通過對事實行為的概念認識以及行政檢查并不直接影響相對人的實體權(quán)利、義務(wù)等論據(jù)闡釋行政檢查作為事實行為的觀點。
綜合而言,二種觀點都承認行政檢查是一種職權(quán)行為,而且行政檢查并不對相對人的實體權(quán)利、義務(wù)發(fā)生影響。但區(qū)別在于第一種觀點認為對程序上權(quán)利、義務(wù)的影響相當于實體上的權(quán)利、義務(wù)的影響,在法律后果上是具有相同的效力,故理應(yīng)屬于行政行為。但是后者認為程序上的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生并不是行政檢查行為發(fā)生的法律后果,只是一種事先法律已經(jīng)作出的安排。行政檢查行為只是對一種事實狀況的了解,本身并不是以創(chuàng)設(shè)法律關(guān)系為意思表示,行為后果也并非是創(chuàng)設(shè)法律關(guān)系之意思表示的實現(xiàn)。故行政檢查只是一種行政事實行為。
二、行政檢查之法律行為屬性——批判與反思
從實政法的規(guī)定來看,只能得知一系列的行政檢查的特征,但是實政法并沒有規(guī)定行政檢查的行為屬性,意味著行政檢查的行為屬性理論在實政法上沒有依據(jù)。行政檢查法律行為屬性論者實際上是從行政權(quán)力的特征結(jié)合實政法上對行政檢查的相關(guān)規(guī)定來論述行政檢查的行為屬性的。也就是說實政法的規(guī)定并不能成為行政檢查屬于行政法律行為的論據(jù)。但是反映出行政檢查強烈的行政權(quán)力性。正是實政法關(guān)于行政檢查規(guī)定的高權(quán)力性質(zhì),成了行政檢查法律行為屬性論者的核心依據(jù)。
行政檢查作為行政主體職權(quán)之一種,具有如下特征,即職權(quán)性,強制性,程序性,往往成為其他行政行為的前提行為,這些特征是對實政法的分析與概括而生的。
關(guān)于職權(quán)性,如行政許可法第六十二條規(guī)定:行政機關(guān)可以對被許可人生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品依法進行抽樣檢查,檢測,檢驗,對其生產(chǎn)的經(jīng)營場所依法進行實地檢查。檢查時行政機關(guān)可以依法查閱或者要求被許可人報送有關(guān)材料,被許可人應(yīng)當如實提供有關(guān)情況和材料。中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法第十六條:對依法進行的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查,生產(chǎn)者、銷售者不得拒絕等。
關(guān)于行政檢查之強制性實質(zhì)上其職權(quán)性導(dǎo)致的必然結(jié)果,所以關(guān)于行政檢查之職權(quán)性所依托的實政法足以證明行政檢查之強制性。就強制性本身也有實政法上的依托。如中華人民共和國海關(guān)法第四十九條:郵運進出境的物品,經(jīng)海關(guān)檢驗放行后,有關(guān)單位才可投遞或者交付。中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法第五十七條:產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)、認證機構(gòu)偽造檢驗結(jié)果或者出具虛假證明的,責令改正,對單位處五萬元以上十萬元以下的罰款,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以上五萬元以下的罰款;有違法所得的,并處沒收違法所得;情節(jié)嚴重的,取消其檢驗資格、認證資格;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責任。
關(guān)于程序性,行政檢查之程序性是于二種意義而言的,即行政檢查行為本省必須遵循的程序步驟,以及行政檢查行為產(chǎn)生的程序性后果。前者在實政法上的依據(jù)如中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法第十五條第二款規(guī)定:國家監(jiān)督抽查的產(chǎn)品,地方不得另行重復(fù)抽查;上級監(jiān)督抽查的產(chǎn)品,下級不得另行重復(fù)抽查。關(guān)于后者實際上實政法上沒有作出規(guī)定,只是學(xué)理上的概括而已。行政處罰法第三十七條:行政機關(guān)在調(diào)查或者進行檢查時,執(zhí)法人員不得少于兩人,并應(yīng)當 向當事人或者有關(guān)人員出示證件。當事人或者有關(guān)人員應(yīng)當如實回答詢問,并協(xié)助調(diào) 查或者檢查,不得阻撓。詢問或者檢查應(yīng)當制作筆錄。 行政機關(guān)在收集證據(jù)時,可以采取抽樣取證的方法;在證據(jù)可能滅失或者以后難 以取得的情況下,經(jīng)行政機關(guān)負責人批準,可以先行登記保存,并應(yīng)當在七日內(nèi)及時 作出處理決定,在此期間,當事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。 執(zhí)法人員與當事人有直接利害關(guān)系的,應(yīng)當回避。
行政檢查往往成為其他行政行為的前提。如行政處罰法第四條:行政處罰遵循公正、公開的原則。 設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù),與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會 危害程度相當。 對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布;未經(jīng)公布的,不得作為行政處罰的依據(jù)。產(chǎn)品質(zhì)量法第六條第二款:對產(chǎn)品質(zhì)量管理先進和產(chǎn)品質(zhì)量達到國際先進水平、成績顯著的單位和個人,給予獎勵。
事實上,行政檢查之職權(quán)性、強制性符合傳統(tǒng)理論中行政行為的現(xiàn)行特征即權(quán)力性;行政檢查之程序性實際上行政檢查的程序性法律后果,這種程序上的法律后果是行政檢查法律屬性論者的重要論據(jù);行政檢查往往成為其他行政行為的前提行為,該行政檢查的特征實際上是贊成行政檢查法律行為屬性論者想極力證明行政檢查也可以影響到行政相對人即被檢查人的實體上的權(quán)力、義務(wù)。因為如果成為其他行政行為的前提行為,或者說其他行政行為的決定所依據(jù)的事實是行政檢查的結(jié)果,那么行政行檢查就對行政相對人產(chǎn)生了影響。整體而言,持這些觀點的或論據(jù)的論者們只是從行政行為的形式上,或者雖然承認法律行為的要素之一即發(fā)生一定的法律后果,但是忽略了法律行為另一要素即法律效果意義上的意思表示,甚至是人為割斷了法律行為中意思表示與發(fā)生的法律效果的內(nèi)在聯(lián)系。所以認為行政檢查是行政行為的觀點注定是失敗的。
中圖分類號： B82-051 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973(2012)01-0071-03
State Reward and Compensation for Courageous Action on a Legal Basis
ZHANG Yun-ping
(Guangzhong Institute of Technology, Guangzhou 510630, China)
Abstract： Courageous action is a flash of human nature; however, lack of institutional care about courageous action is the current situation, resulting in human nature sadly. To improve the state of reward and compensation system about courageous action, not only will it make for to highlight social justice, but also to eliminate concerns courageous people and to conducive a good social atmosphere.
Key words： state reward; courageous action; legalization
一、見義勇為面臨的窘境
（一）見義不為的主客觀因素分析
2011年10月，廣東佛山市小悅悅事件發(fā)生，見義勇為再次引發(fā)社會熱議。袖手圍觀落水者、視而不見打劫行兇者、置若罔聞侮辱婦女兒童者，這些看客的麻木不仁不能不說是一種悲哀。然而，人們常?？吹?、聽到的卻是見義勇為英雄流血又流淚的傷心遭遇：路見不平，挺身而出；為救他人身負重傷，結(jié)果是債臺高筑，被人遺忘；最后，見義勇為內(nèi)在高尚無私的美德和良俗屬性，在“利益回報”的訴求中消逝得蕩然無存。見義勇為本是社會有正道、人間有正氣的表現(xiàn)，我國每年涌現(xiàn)的起見義勇為善舉不計其數(shù)，但是真正得到有關(guān)部門認定、獲得國家獎勵與資助的卻不多，這種現(xiàn)狀使得人們深切地感到解決“英雄流血又流淚”問題的緊迫程度。
（二）見義勇為的民事司法救濟不足
在當前的法治條件下，依照民事法律的相關(guān)規(guī)定，見義勇為人員的醫(yī)療費、誤工費和見義勇為犧牲人員的喪葬補助費及供養(yǎng)親屬撫恤金，依法由加害人承擔。最高人民法院2003年12月29日公布的《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》（2004年5月1日起施行）中，進一步規(guī)定，“為維護國家、集體或者他人的合法權(quán)益而使自己受到人身損害，因沒有侵權(quán)人、不能確定侵權(quán)人或者侵權(quán)人沒有賠償能力，賠償權(quán)利人請求受益人在受益范圍內(nèi)予以適當補償?shù)模嗣穹ㄔ簯?yīng)當支持?！睋?jù)最高人民法院負責人解釋，受益人非侵權(quán)人，其承擔補償責任并不是因為其有過錯，而是基于其受益；對因見義勇為而受侵害的公民的救助，從長遠來看應(yīng)當是社會的責任，但在缺乏相應(yīng)機制的條件下，作為利益共同體的受益人，適當分擔損害，給受害人以補償，是符合公平原則的。這一規(guī)定，明確了見義勇為者享有向受益人請求補償?shù)姆ǘ?quán)利；最高人民法院的司法解釋同時表明見義勇為履行的是社會公德，從根本上應(yīng)當由社會承擔起保護、支持見義勇為者的責任，國家應(yīng)當對見義勇為者進行獎勵與補償。按照“誰損害、誰賠償”、“誰受益、誰負責”的公平觀，侵權(quán)人的賠償責任理所當然，見義勇為直接受益人的適當補償也是應(yīng)當?shù)?。但是，政府負有維護安全、穩(wěn)定的社會秩序的法定職責，見義勇為擔負的無疑是政府的公共職能，政府是見義勇為的受益對象。司法解釋僅要求見義勇為的直接受益人承擔補償責任有欠偏頗。因此，筆者認為，政府基于其職責必須資助見義勇為，尤其當見義勇為英雄在緊急危難之中迫切需要救治，政府有關(guān)部門和單位應(yīng)當按照規(guī)定先行支付，先行支付的部門和單位依法享有對加害人的追償權(quán)。沒有加害人的，由見義勇為的受益人按照公平的原則進行適當補償。否則，對見義勇為的行為人將極不公平。
二、國家對見義勇為給予獎勵與補償?shù)睦碚摫匾?/p>
當前，對見義勇為的救濟主要是侵權(quán)行為人的賠償、直接受益人的補償?shù)让袷路芍贫?，以及各地設(shè)立的見義勇為基金會等慈善救濟。且不論最高人民法院規(guī)定“見義勇為者可請求受益人給予補償”的杯水車薪，問題在于民事主體的民事責任和社會的慈善行為都不能代替國家和政府應(yīng)承擔的補償責任。這是因為：
（一）見義勇為是優(yōu)化社會秩序、維持社會正常運轉(zhuǎn)的需要，社會需要見義勇為者
現(xiàn)代社會用來控制社會秩序的途徑有三種；第一是法律控制，第二是權(quán)力控制，第三是道德習(xí)俗控制。筆者認為，法律沒有規(guī)定公民見義勇為的義務(wù)，見義勇為是不具有法定指責的國家公職人員的普通公民的自發(fā)行為，首先是一種道德行為。古圣先賢孔子曰，“見義不為,無勇也”。對于見義勇為者來說，出于正義和良知的見義勇為本身就是人民群眾維護善良習(xí)俗的道德手段。見義勇為，匡扶正義，是一項崇高而光榮的公益事業(yè)。大力弘揚這種見義勇為精神，對維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)社會風氣的好轉(zhuǎn)，有著重要的現(xiàn)實意義。其次公民見義勇為的行為是在代行政府的職責。當公共秩序遭遇破壞的時候，首先挺身而出的應(yīng)該是警察等負有責任的政府公職人員。當然，政府的力量總是有限的，在履行其職能時也需要民眾的支持與協(xié)助。問題在于，作為政府工作人員，比如警察，他們在維護公眾秩序的斗爭中，遭遇到傷害，那將由政府來承擔后果。工作上的照顧，對家庭的關(guān)懷，都在警察的職業(yè)保障之列。而見義勇為者在暫時的榮耀之后也應(yīng)無后顧之憂，這是政府不折不扣的責任。實現(xiàn)它更多地需要具體而明確的制度安排，而不是泛化的道德宣教。
（二）見義勇為也有現(xiàn)實的權(quán)利訴求
事實上，見義勇為不僅關(guān)乎道德，也就是說，見義勇為不僅僅應(yīng)受到道德的尊崇，而且其高尚行為更需要獲得法律的支持，見義勇為行為人的權(quán)利應(yīng)當受到法律的保護。搶險救災(zāi)、救死扶傷，與違法犯罪英勇斗爭，均是在緊急情況下發(fā)生的，見義勇為必然伴隨風險、犧牲和奉獻?！坝袚p害就有救濟”的法治理念要求見義勇為者的身心損害要予以充分救濟。但是，當侵權(quán)人和見義勇為的直接受益人沒有經(jīng)濟能力或者能力有限不足以賠償、補償見義勇為人的損失，或者根本沒有明確的侵權(quán)人、直接受益人，英雄流血又流淚的悲劇就可能重演。法律制度和權(quán)利體系的力量取決于每個人都把自己的權(quán)利視為普遍權(quán)利的代表，為保護個人權(quán)利而尋求司法救濟也就是保護普遍權(quán)利。國家必須運用強制性的力量來保護權(quán)利：懲罰行政機關(guān)違法行政，恢復(fù)行政相對人的合法權(quán)利?！罢l如果允許別人干預(yù)他的權(quán)利而不作法律上的抵抗，他就在這個范圍內(nèi)削弱了社會建立起來的抵抗非正義的屏障。每一個非正義的行為不僅是針對我的，而且是針對整個法律制度的，如果允許它不受懲罰，法律制度抵抗非正義的力量就會削弱。溫厚的或懦弱的屈從會引起非正義行為的反復(fù)發(fā)生和對這種行為的效仿；它也引誘著那些本來由于害怕懲罰而不敢行為不軌的人們?nèi)プ鲪?，從而危及他人的?quán)利。一個法律社會就像一道堤壩。社會義務(wù)要求人們注意每一道細小的裂縫并制止它的延伸?！盵1]
社會心理學(xué)研究證明，對人們某種行為的肯定或否定，贊賞或批評，在很大程度上決定著該種行為在社會中存在的程度。所以通過一系列外部控制的手段，控制見義勇為的行為后果，就能夠強化公眾在實踐中對見義勇為規(guī)范接受和踐行的程度。對因見義勇為而受侵害的公民的救助，從長遠來看應(yīng)當是社會的責任，但在缺乏相應(yīng)機制的條件下，作為利益共同體的受益人，適當分擔損害，給受害人以補償，是符合公平原則的。國家對見義勇為的獎勵和救助制度，表明國家和政府倡導(dǎo)公民見義勇為并切實保障見義勇為者的利益不受侵犯，真正做到義利相濟，激發(fā)和引導(dǎo)公眾去匡扶正義，見義勇為。
（三）僅僅按照公平補償?shù)脑瓌t要求見義勇為直接受益人的補償機制有失偏頗
比如一人遭遇歹徒，如果是警察挺身相救，被救者既不必感恩戴德，也不必向警察和公權(quán)機關(guān)支付“感謝費”；而如果警察缺位(公權(quán)力缺位)，一位見義勇為者奮不顧身拔刀相助，相當于私權(quán)利臨時替補公權(quán)力救濟，這時卻要被救者向施救人付出“感謝費”，無論如何也說不過去。既然見義勇為者是一時替補了公權(quán)力的缺席，那么實際上，見義勇為就是公民在特定危險的場合替政府代行使了職責，從而在一定程度上確保了公共安全。那么，見義勇為就是一種公共行為。見義勇為者“因公”受傷或犧牲，就完全可以也應(yīng)該給予其國家公職人員因公受傷或犧牲時的同等待遇，外加物質(zhì)和精神的獎勵。因為國家公職人員履行職責是其責任的要求，而見義勇為者在特定危險的場合代行政府職責完全是出于其道德的自覺――他原本可以作為，也可以不作為。在這個問題上，我們不應(yīng)該惟身份論，而應(yīng)該惟行動論，不問對方是不是國家公職人員，而只問他是不是在特定需要的場合代行使了政府職責、替國家承擔了危險和責任。國家應(yīng)當像撫恤、救助負工傷的公職人員一樣撫恤、救助見義勇為的平民英雄以弘揚社會正氣。
三、國家對見義勇為進行補償必須制度化
（一）國家對見義勇為者進行獎勵和補償應(yīng)當法律化、制度化
雖然各級政府關(guān)于見義勇為的行政補償有所嘗試，但是這些做法往往散見于一些零星的政府內(nèi)部文件中，沒有系統(tǒng)化、制度化、法律化。因此，政府在獎勵和資助見義勇為的行為中存在較大的隨意性，導(dǎo)致見義勇為人的權(quán)利沒有法律制度的保障。見義勇為者為了維護社會正義，為了國家、集體財產(chǎn)和他人生命財產(chǎn)安全，有的流血負傷，有的獻出了生命。見義勇為本身就是一種美德?？梢哉f，真正的見義勇為者是不會考慮回報的，可如今不少“見義勇為事件”善后機制的不完善讓見義勇為的道德風險變得相當?shù)母?，讓我們每個人不得不計算見義勇為的成本和結(jié)果。由于過去缺乏法律上的具體規(guī)定，見義勇為人員的合法權(quán)益難以得到保障，尤其是在負傷致殘或犧牲后不同程度地出現(xiàn)了本人或遺屬生活等方面的困難，有的甚至被人誤解，出現(xiàn)“光榮一陣子、痛苦一輩子”的處境。因而政府出資救助、撫恤見義勇為者應(yīng)當制度化、法制化。
獎勵和保護見義勇為者的立法要解決的主要實體性問題是：明確見義勇為的主管機關(guān)，解決有關(guān)部門相互推諉的問題；界定獎勵和保護的對象和范圍，解決實際工作中存在著概念不統(tǒng)一的問題；確認并保障見義勇為人員的申請資助的權(quán)利，解決實際工作中存在的表彰、確認的隨意性問題；明確有關(guān)部門的職責任務(wù)，落實因見義勇為受傷或犧牲人員的救治費和撫恤待遇，改變“英雄流血又流淚”的現(xiàn)象；明確見義勇為補償經(jīng)費的來源，解決見義勇為經(jīng)費短缺問題，建立獎勵和保護見義勇為者的長效機制。應(yīng)當通過立法的形式將政府承擔醫(yī)療費用、進行獎勵資助等行為作為政府的法定職責固定下來。政府必須嚴格按照相關(guān)法律制度及時對見義勇為者予以認定并按照一定標準給予獎勵和救助。當政府不履行其法定職責時要受到法律的責任追究。
（二）國家對見義勇為進行獎勵和補償應(yīng)當程序化
“程序是實體之母，或程序法是實體法之母”。行政執(zhí)法過程中的一些制度和規(guī)則，如行政強制措施的合法性、公正的調(diào)查程序等都屬于正當程序的范疇，在某些情況下，也可以理解為實體法規(guī)則。另一方面，程序不僅是實體法實現(xiàn)的過程，而且也是實體法產(chǎn)生和發(fā)展的過程，程序過程及程序法已不僅僅作為手段來實現(xiàn)實體法的內(nèi)容，而且可以說是在不斷形成乃至創(chuàng)造實體法本身了。因此，在政府的行政管理中，對類似于資助見義勇為等授益必須強調(diào)其程序上的公正。行政程序的本質(zhì)特點即過程性和交涉性使行政處理結(jié)果獲得正當性和權(quán)威性。行政程序法比行政實體法更能在社會中建立起公眾對政府行為的法律預(yù)期。如果政府關(guān)于獎勵與補償見義勇為的實體法暫時難以出臺的話，應(yīng)率先制定有關(guān)獎勵和補償見義勇為的程序規(guī)則。資助見義勇為的程序法應(yīng)當包括下列內(nèi)容：一是資助見義勇為的法定條件，包括資助的對象條件、資助的物質(zhì)條件、資助的具體標準。二是資助見義勇為的法定形式。三是資助見義勇為的具體步驟，如申請、受理、審查、批準、實施等主要環(huán)節(jié)。四是資助見義勇為的法定期限。
（三）公民對國家關(guān)于見義勇為的獎勵和補償行為不服，應(yīng)當允許行政救濟
中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1006-0278（2013）08-089-01
一、行政監(jiān)督的概念
關(guān)于行政監(jiān)督的的概念，不少學(xué)者從政治、法律、管理等層面對其進行了界定，學(xué)術(shù)界對此是仁者見仁，智者見智。一般說來，行政監(jiān)督有廣義與狹義之分。廣義指國家機關(guān)、政黨、社會團體和公民等主體依照該國法律或國際慣例對國家行政機關(guān)及其工作人員的行政行為所進行的全面的監(jiān)察、檢查、督促和指導(dǎo)的活動。狹義指行政管理內(nèi)部的監(jiān)督。文章所講的行政監(jiān)督其范疇為行政管理內(nèi)部的監(jiān)督。同時認為，行政監(jiān)督的內(nèi)涵應(yīng)當是有機分層的：第一層應(yīng)是政治的內(nèi)涵。作為行政監(jiān)督，其不同于一般的企業(yè)監(jiān)督，帶有強烈的政治色彩在里面。第二層應(yīng)是法律的內(nèi)涵。行政監(jiān)督本屬于法律監(jiān)督的一部分。第三層應(yīng)是管理的內(nèi)涵。監(jiān)督本就是監(jiān)察與督促之意。監(jiān)察是監(jiān)督行政行為的作為行為；督促則是檢查行政行為的不作為行為。作為行政管理的重要組成部分，其監(jiān)督本身就具有部分管理的性質(zhì)。
二、行政監(jiān)督與權(quán)利制衡的關(guān)系
關(guān)于行政監(jiān)督與權(quán)利制衡的關(guān)系，我認為行政監(jiān)督體現(xiàn)權(quán)利制約。一個社會要想維持良好的秩序，一個國家要想有結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的政府管理體系，就必須要憑借具有強制性力量的行政權(quán)力的運用。各級國家行政機關(guān)行使管理國家事務(wù)的各種權(quán)力，這些權(quán)力機關(guān)以及執(zhí)行權(quán)力的人，能否正確高效地使用公共權(quán)力，直接關(guān)系到我們社會的管理、運行、效率和秩序，關(guān)系我們每一個公民、法人和相關(guān)組織的合理合法的權(quán)益。
三、我國行政監(jiān)督機制存在的問題及原因分析
我國行政監(jiān)督體系發(fā)展較晚，許多方面與國家社會的事業(yè)發(fā)展速度還不完全適應(yīng)，許多環(huán)節(jié)還有待于進一步探索和完善。
（一）行政監(jiān)督主體獨立性和權(quán)威性的缺乏，造成我過行政監(jiān)督“難監(jiān)”現(xiàn)象
我國行政監(jiān)督機制還不夠健全和完善，存在著行政監(jiān)督主體多元無序，分工不明確，缺乏核心和專門監(jiān)督，受制于監(jiān)督客體等問題，由此導(dǎo)致“虛監(jiān)”、“弱監(jiān)”、“漏監(jiān)”、“難監(jiān)”等問題，同時，這種多層的監(jiān)督體制往往因機構(gòu)重疊而造成重復(fù)監(jiān)督。這不僅造成大量的人力、物力和財力浪費，降低監(jiān)督的有效性，更重要的是弱化了我國監(jiān)督機制的整體效能，起不到應(yīng)起的監(jiān)督作用。
（二）行政監(jiān)督的法制化程度不高，造成“漏監(jiān)”現(xiàn)象
我國行政監(jiān)督規(guī)則還很不健全，不配套，有的問題重復(fù)規(guī)定，有的方面又沒有規(guī)定，難以依法監(jiān)督，如國家行政人員的考核、評價標準、行政責任、行政監(jiān)督等方面都缺乏必要的具體的法規(guī)和制度。這就容易導(dǎo)致監(jiān)督的隨意性，不利于準確判斷和及時糾正客體的越軌行為，追究其違法亂紀的責任，從而影響了行政監(jiān)督的科學(xué)性與嚴肅性。立法滯后給行政監(jiān)督帶來了不利影響，造成監(jiān)督機關(guān)無法可依、行使監(jiān)督缺乏標準和依據(jù)的狀態(tài)。這大大影響著監(jiān)督工作的實施和落實。
（三）行政監(jiān)督運行過程及結(jié)果缺乏透明度和公開性，造成“軟監(jiān)”現(xiàn)象
政務(wù)公開即權(quán)力運作過程公開，是權(quán)力監(jiān)督制約的前提，也是貫徹行政監(jiān)督制約機制運行始終的一項基本原則，由于我國政治公開化程度較低，各級行政監(jiān)察機構(gòu)的運行過程及結(jié)果處于一種不公開或部分公開的狀態(tài)“深入考察這一問題的原因，一是缺乏政務(wù)公開方面的立法，沒有硬性措施強制權(quán)力執(zhí)行者公開權(quán)力的動作過程”二是沒有立法賦予公民對的知情權(quán)，公民無權(quán)要求權(quán)力運作公開化，使社會公眾監(jiān)督形同虛設(shè)“三是傳統(tǒng)觀念的束縛”中國幾十年來形成的政治傳統(tǒng)和政治習(xí)慣的特點是：當權(quán)者強調(diào)權(quán)力運行的神秘化，對人民群眾要求“重義務(wù)輕權(quán)利”受這種傳統(tǒng)的影響，當權(quán)者缺乏自覺接受監(jiān)督的意識，群眾缺乏民主意識。
四、完善行政監(jiān)督體制的基本途徑
（一）加強監(jiān)督機關(guān)的獨立地位和權(quán)能
以權(quán)力制約權(quán)力，就必須要求監(jiān)督機構(gòu)具有對于被監(jiān)督機構(gòu)的相對獨立的地位。具體而言，在監(jiān)督體制建設(shè)方面，除了繼續(xù)實行行政內(nèi)部監(jiān)督之外，應(yīng)該重點加強外部監(jiān)督力量。外部監(jiān)督較之于內(nèi)部監(jiān)督，受行政干預(yù)較少，客觀上比較有利于公正地進行監(jiān)督作用。
（二）加強行政監(jiān)督立法工作，實行行政監(jiān)督法制化
