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二二年六月二十二日
公開發(fā)行證券的公司信息披露內(nèi)容與格式準(zhǔn)則第3號——半年度報告
目錄
第一章、總則
第二章、半年度報告全文
第一節(jié)、重要提示、釋義及目錄
第二節(jié)、公司基本情況
第三節(jié)、股本變動和主要股東持股情況
第四節(jié)、董事、監(jiān)事、高級管理人員情況
第五節(jié)、管理層討論與分析
第六節(jié)、重要事項
第七節(jié)、財務(wù)報告
第三章、半年度報告摘要
第四章、備查文件
第五章、附則
第一章、總則
第一條為規(guī)范在中華人民共和國境內(nèi)公開發(fā)行股票并在證券交易所上市的股份有限公司（以下簡稱公司）的信息披露行為，保護投資者的合法權(quán)益，依據(jù)《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國證券法》等法律法規(guī)，制定本準(zhǔn)則。
第二條、半年度報告是中期報告的一種類型。公司應(yīng)當(dāng)遵循本準(zhǔn)則的規(guī)定，編制半年度報告。
第三條、本準(zhǔn)則的規(guī)定是對半年度報告信息披露的最低要求。凡對投資者決策可能產(chǎn)生重大影響的信息，不論本準(zhǔn)則是否有明確規(guī)定，公司均應(yīng)當(dāng)披露。
第四條、本準(zhǔn)則的某些規(guī)定對公司確實不適用的，經(jīng)證券交易所批準(zhǔn)后，公司可以根據(jù)實際情況，在不影響披露內(nèi)容完整性的前提下做出適當(dāng)修改。
因涉及商業(yè)秘密等特殊原因，公司確實不便遵循本準(zhǔn)則某些規(guī)定的，可以向證券交易所申請豁免，并保證該豁免不會導(dǎo)致對投資者利益的實質(zhì)性損害。經(jīng)證券交易所批準(zhǔn)后，公司可不予披露相關(guān)信息。
第五條、為避免不必要的重復(fù)和保持文字簡潔，在不影響信息披露的完整性和不致引起閱讀不便的前提下，公司可以采用相互引征的方法，對各相關(guān)部分的內(nèi)容進行適當(dāng)簡化。
第六條、同時在境內(nèi)、境外證券交易所上市的公司，如果境外證券監(jiān)管部門對半年度報告的要求與本準(zhǔn)則不一致，應(yīng)當(dāng)遵循報告披露內(nèi)容從多不從少，披露時限從短不從長，其他要求從嚴不從寬的原則辦理，并應(yīng)在同一時間公布半年度報告。
第七條、半年度報告中的財務(wù)報告可以不經(jīng)審計，但中國證券監(jiān)督管理委員會（以下簡稱中國證監(jiān)會）和證券交易所另有規(guī)定的除外。
第八條、半年度報告中的財務(wù)數(shù)據(jù)可以以人民幣元、千元或百萬元為單位。
第九條、半年度報告的封面應(yīng)當(dāng)載明公司法定名稱、“半年度報告”字樣和報告期間。半年度報告印刷文本應(yīng)采用質(zhì)地良好的紙張印制，幅面應(yīng)為209毫米×295毫米（相當(dāng)于標(biāo)準(zhǔn)的A4紙規(guī)格）。
第十條、半年度報告摘要應(yīng)當(dāng)包括全文各部分的重要內(nèi)容，不得出現(xiàn)與全文在內(nèi)容上不一致，或因遺漏重要事項而誤導(dǎo)投資者的情況。
半年度報告摘要應(yīng)簡明扼要。
第十一條、公司應(yīng)當(dāng)在每個會計年度上半年結(jié)束之日起兩個月內(nèi)編制半年度報告，并在該期限內(nèi)將報告全文刊登于中國證監(jiān)會指定的互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站，將半年度報告摘要刊登于至少一種中國證監(jiān)會指定的報紙上。在指定報紙上刊登的半年度報告摘要最小字號應(yīng)為標(biāo)準(zhǔn)六號字，最小行距為0.02.公司可以將半年度報告刊登于公司自己或其他互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站、其他報刊上，但不得早于在中國證監(jiān)會指定的互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站或報刊上披露的時間。
第十二條、公司應(yīng)當(dāng)在半年度報告披露后及時將半年度報告原件或有法律效力的復(fù)印件及備查文件備置于辦公地點和證券交易所，以供投資者查閱。
第十三條、公司應(yīng)當(dāng)在半年度報告披露后，上半年度結(jié)束之日起兩個月內(nèi)，將半年度報告各兩份分別報送中國證監(jiān)會、公司所在地的證券監(jiān)管派出機構(gòu)和證券交易所。
第十四條、公司董事會及董事應(yīng)當(dāng)保證半年度報告內(nèi)容的真實性、準(zhǔn)確性與完整性，承諾其中不存在虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏，并就其保證承擔(dān)個別和連帶責(zé)任。
如有董事對半年度報告內(nèi)容的真實性、準(zhǔn)確性、完整性無法做出保證或存在異議，或有董事未出席董事會會議，公司應(yīng)作特別提示。
第十五條、已發(fā)行境內(nèi)上市外資股及其衍生證券且已在證券交易所上市的公司，應(yīng)當(dāng)參照執(zhí)行本準(zhǔn)則。國家另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
已發(fā)行境內(nèi)上市外資股及其衍生證券且已在證券交易所上市的公司，應(yīng)同時編制半年度報告外文譯本。公司應(yīng)保證兩種文本內(nèi)容的一致性，并在外文文本上注明：“本報告分別以中、英（或日、法等）文兩種文字編制，在對兩種文本的理解發(fā)生歧義時，以中文文本為準(zhǔn)?！?/p>
第十六條、特殊行業(yè)公司除應(yīng)當(dāng)遵循本準(zhǔn)則的規(guī)定外，還應(yīng)執(zhí)行中國證監(jiān)會關(guān)于該行業(yè)信息披露的特別規(guī)定。
第二章、半年度報告全文
第一節(jié)、重要提示、釋義及目錄第十七條、公司應(yīng)當(dāng)在半年度報告全文的顯要位置刊登如下重要提示：“公司董事會及董事保證本報告所載資料不存在虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏，并對其內(nèi)容的真實性、準(zhǔn)確性和完整性承擔(dān)個別及連帶責(zé)任。”
如有董事對半年度報告內(nèi)容的真實性、準(zhǔn)確性、完整性無法做出保證或存在異議，公司應(yīng)披露如下聲明：“××董事無法保證本報告內(nèi)容的真實性、準(zhǔn)確性、完整性，理由是：…”。
公司還應(yīng)單獨披露未出席董事會會議董事的姓名。
第十八條、財務(wù)報告已經(jīng)會計師事務(wù)所審計并被出具標(biāo)準(zhǔn)無保留意見的審計報告的，公司應(yīng)當(dāng)明確表述“公司半年度財務(wù)報告已經(jīng)××會計師事務(wù)所審計并出具標(biāo)準(zhǔn)無保留意見的審計報告”。
財務(wù)報告已經(jīng)審計并被出具有解釋性說明、保留意見、拒絕表示意見或否定意見的審計報告的，公司應(yīng)說明審計意見涉及事項的披露位置，并作以下提示：“公司半年度財務(wù)報告已經(jīng)××會計師事務(wù)所審計并出具有解釋性說明（或保留意見、否定意見、拒絕表示意見）的審計報告，本公司管理層對相關(guān)事項已作詳細說明，請投資者注意閱讀”。
第十九條、公司應(yīng)當(dāng)對半年度報告中投資者理解有障礙及有特定含義的術(shù)語做出解釋。
第二十條、半年度報告的目錄應(yīng)當(dāng)標(biāo)明各部分的標(biāo)題及對應(yīng)頁碼。
第二節(jié)、公司基本情況第二十一條、公司應(yīng)當(dāng)披露如下事項：
（一）法定中、英文名稱及縮寫；
（二）股票上市證券交易所，股票簡稱和股票代碼；
（三）注冊地址，辦公地址及其郵政編碼，互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)址，電子信箱；
（四）法定代表人；
（五）董事會秘書及董事會證券事務(wù)代表的姓名、聯(lián)系地址、電話、傳真及電子信箱；
（六）選定的中國證監(jiān)會指定報紙，指定互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)址，半年度報告?zhèn)渲玫攸c；
（七）其他有關(guān)資料。
第二十二條、公司應(yīng)當(dāng)遵循如下規(guī)定，披露主要財務(wù)數(shù)據(jù)和指標(biāo)：
（一）公司應(yīng)采用列表方式，提供下述主要財務(wù)數(shù)據(jù)與指標(biāo)：凈利潤、扣除非經(jīng)常性損益后的凈利潤、股東權(quán)益（不包含少數(shù)股東權(quán)益）、凈資產(chǎn)收益率、每股收益、每股凈資產(chǎn)、調(diào)整后的每股凈資產(chǎn)和每股經(jīng)營活動產(chǎn)生的現(xiàn)金流量凈額。其中，股東權(quán)益、每股凈資產(chǎn)與調(diào)整后的每股凈資產(chǎn)應(yīng)披露報告期期末及年初數(shù)，其他數(shù)據(jù)與指標(biāo)應(yīng)披露報告期及上年同期數(shù)。
公司在披露“扣除非經(jīng)常性損益后的凈利潤”時，應(yīng)說明扣除的項目及相關(guān)金額。
同時按國際會計準(zhǔn)則編制財務(wù)報告的公司，還應(yīng)披露分別按國內(nèi)、國際會計準(zhǔn)則編制的財務(wù)報告在報告期凈利潤、報告期期末凈資產(chǎn)上的差異。
（二）第（一）項中的財務(wù)數(shù)據(jù)與指標(biāo)應(yīng)按照《公開發(fā)行證券的公司信息披露內(nèi)容與格式準(zhǔn)則第2號—年度報告的內(nèi)容與格式》（以下簡稱《年度報告準(zhǔn)則》）以及中國證監(jiān)會頒布的其他有關(guān)信息披露規(guī)范的相關(guān)規(guī)定填列或計算。
第三節(jié)、股本變動和主要股東持股情況第二十三條、報告期內(nèi)因送股、轉(zhuǎn)增股本、增發(fā)新股、可轉(zhuǎn)換公司債券轉(zhuǎn)股或其他原因引起股份總數(shù)及結(jié)構(gòu)變動的，公司應(yīng)當(dāng)按照《年度報告準(zhǔn)則》的附件《公司股份變動情況表》要求的格式及其他相關(guān)要求予以披露。如無變化，無須披露。
第二十四條、公司應(yīng)當(dāng)披露報告期期末股東總數(shù)。
第二十五條、公司應(yīng)當(dāng)披露報告期期末持有公司股份達5%以上（含5%）股東的全稱、報告期內(nèi)股份的增減變動及期末余額、所持股份類別以及所持股份被質(zhì)押、凍結(jié)或托管的情況。持股5%以上（含5 %）的股東少于10名的，公司應(yīng)披露至少10名最大股東的持股情況。
公司在遵循前款規(guī)定時，還應(yīng)披露如下信息：前10名股東所持股份中包括已上市流通股份和未上市流通股份的，應(yīng)分別披露其數(shù)量；前10名股東之間存在的關(guān)聯(lián)關(guān)系；因作為戰(zhàn)略投資者或一般法人參與配售新股成為前10名股東的，應(yīng)予以說明，并披露約定持股期間的起止時間；前10名股東中代表國家持股的單位以及外資股東。
第二十六條、公司控股股東或?qū)嶋H控制人報告期內(nèi)發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)列明披露相關(guān)信息的指定報刊及日期。如無變化，無須披露。
新控股股東或新實際控制人為法人的，公司應(yīng)簡要說明其法定代表人、成立日期、主要業(yè)務(wù)及產(chǎn)品、注冊資本、股權(quán)結(jié)構(gòu)、報告期凈利潤以及報告期期末凈資產(chǎn)；新控股股東或新實際控制人為自然人的，公司應(yīng)簡要說明其姓名、性別、年齡、主要經(jīng)歷及現(xiàn)任職務(wù)。
第四節(jié)、董事、監(jiān)事、高級管理人員情況第二十七條、公司應(yīng)當(dāng)披露報告期內(nèi)董事、監(jiān)事、高級管理人員持有公司股票的變動情況。如無變化，無須披露。
第二十八條、公司應(yīng)當(dāng)披露報告期內(nèi)董事、監(jiān)事、高級管理人員的新聘或解聘情況。
第五節(jié)管理層討論與分析第二十九條、公司管理層應(yīng)當(dāng)對財務(wù)報告與其他必要的統(tǒng)計數(shù)據(jù)以及報告期內(nèi)發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生的重大事項，進行討論與分析，以有助于投資者了解其經(jīng)營成果、財務(wù)狀況（含現(xiàn)金流量情況，下同）。
管理層的討論與分析不能只重復(fù)財務(wù)報告的內(nèi)容，應(yīng)著重于其已知的、可能導(dǎo)致財務(wù)報告難以顯示公司未來經(jīng)營成果與財務(wù)狀況的重大事項和不確定性因素，包括已對報告期產(chǎn)生重要影響但對未來沒有影響的事項，以及未對報告期產(chǎn)生影響但對未來具有重要影響的事項等。
第三十條、公司管理層應(yīng)當(dāng)說明報告期主營業(yè)務(wù)收入、主營業(yè)務(wù)利潤、凈利潤、現(xiàn)金及現(xiàn)金等價物凈增加額（或凈減少額，下同），以及報告期期末總資產(chǎn)、股東權(quán)益等主要財務(wù)數(shù)據(jù)與上年同期或年初數(shù)相比發(fā)生的重大變化，并分析其原因。
第三十一條、公司管理層應(yīng)當(dāng)說明報告期經(jīng)營情況，包括：主營業(yè)務(wù)的范圍及經(jīng)營狀況，公司主營業(yè)務(wù)涉及具有不同風(fēng)險行業(yè)、地區(qū)的，應(yīng)分別闡述占報告期主營業(yè)務(wù)收入10%以上（含10%）的經(jīng)營業(yè)務(wù)所在行業(yè)或地區(qū)、主營業(yè)務(wù)收入及主營業(yè)務(wù)成本；報告期內(nèi)主營業(yè)務(wù)發(fā)生的變化；主要產(chǎn)品的市場占有率情況；對報告期凈利潤產(chǎn)生重大影響的其他經(jīng)營業(yè)務(wù)。
第三十二條、公司管理層應(yīng)當(dāng)說明報告期投資情況，包括：
（一）在報告期內(nèi)募集資金或以前期間募集資金的使用延續(xù)到報告期的，公司應(yīng)披露有關(guān)投資項目的實際進度及收益情況；未達到計劃進度和收益的，應(yīng)解釋原因；尚未使用募股資金的用途；募股資金用途發(fā)生變更的，應(yīng)說明變更原因、是否已履行變更程序、新的用途、實際進度與收益情況；
（二）重大非募股資金投資項目的實際進度和收益情況。
上述投資行為若涉及增加新的被投資單位，公司還應(yīng)披露該單位的名稱、主要經(jīng)營活動、公司擁有其股東權(quán)益的比例。
第三十三條、公司管理層應(yīng)當(dāng)將報告期實際經(jīng)營成果與招股上市文件或定期報告披露的盈利預(yù)測、有關(guān)計劃或展望進行比較。有重大差異的，應(yīng)予以說明并分析其原因。
第三十四條、公司管理層應(yīng)當(dāng)簡要說明下半年的經(jīng)營計劃，包括收入、費用計劃等，分析可能對下半年經(jīng)營成果與財務(wù)狀況產(chǎn)生重要影響的因素、這些因素發(fā)生的可能性及影響程度。公司對上年年度報告中披露的本年度經(jīng)營計劃做出修改的，應(yīng)予以說明。
第三十五條、公司管理層如果預(yù)測下一報告期的經(jīng)營成果可能為虧損或者與上年同期相比發(fā)生大幅度變動，應(yīng)當(dāng)予以警示。
第三十六條、財務(wù)報告經(jīng)注冊會計師審計，并被出具非標(biāo)準(zhǔn)無保留意見的審計報告的，公司管理層應(yīng)當(dāng)對審計意見涉及的事項予以說明。
上年年度報告中的財務(wù)報告被注冊會計師出具非標(biāo)準(zhǔn)無保留意見的審計報告的，公司管理層應(yīng)對審計意見涉及事項的變化及處理情況予以說明。
第六節(jié)、重要事項第三十七條、上年年末公司治理的實際狀況與中國證監(jiān)會有關(guān)文件的要求存在差異的，公司應(yīng)當(dāng)披露報告期內(nèi)已采取的整改措施及整改情況。報告期期末仍存在差異的，應(yīng)分析該差異對公司的影響，說明擬采取的整改措施和預(yù)計所需的時間。
第三十八條、公司應(yīng)當(dāng)披露以前期間擬定、在報告期實施的利潤分配方案、公積金轉(zhuǎn)增股本方案或發(fā)行新股方案的執(zhí)行情況。
第三十九條、公司應(yīng)當(dāng)披露在報告期內(nèi)發(fā)生及以前期間發(fā)生但持續(xù)到報告期的重大訴訟、仲裁事項的涉及金額、進展情況或?qū)徖斫Y(jié)果及對經(jīng)營成果與財務(wù)狀況的影響（包括由此產(chǎn)生的損益占報告期凈利潤的比例等，本節(jié)下同）。
第四十條、公司應(yīng)當(dāng)披露在報告期內(nèi)發(fā)生及以前期間發(fā)生但持續(xù)到報告期的重大資產(chǎn)收購、出售或處置以及企業(yè)收購兼并事項的涉及金額、進展情況及對經(jīng)營成果與財務(wù)狀況的影響。
第四十一條、公司應(yīng)當(dāng)遵循如下規(guī)定，分類披露在報告期內(nèi)發(fā)生的重大關(guān)聯(lián)交易信息：
（一）購銷商品、提供勞務(wù)交易應(yīng)披露下述信息：交易總金額占同類交易總金額的比例及對經(jīng)營成果與財務(wù)狀況的影響；在前一定期報告或臨時報告披露過的有關(guān)協(xié)議在報告期內(nèi)的履行情況；交易方、交易內(nèi)容、交易價格、交易金額與結(jié)算方式在報告期內(nèi)發(fā)生重大變化的交易的變化情況；關(guān)聯(lián)方之間存在大額銷貨退回的，應(yīng)予說明。
（二）資產(chǎn)收購、出售交易應(yīng)披露下述信息：交易方、交易內(nèi)容、定價原則、資產(chǎn)的帳面價值、評估價值（若有）、市場公允價值（若有）、交易價格、結(jié)算方式及對經(jīng)營成果與財務(wù)狀況的影響。交易價格與帳面價值、評估價值或公允價值差異較大的，應(yīng)說明原因。
（三）公司與關(guān)聯(lián)方報告期期末存在債權(quán)、債務(wù)或擔(dān)保事項的，應(yīng)披露形成原因、清償情況、對經(jīng)營成果與財務(wù)狀況的影響以及有關(guān)承諾（若有）。
（四）其他重大關(guān)聯(lián)交易信息。
第四十二條、公司應(yīng)當(dāng)披露如下重大合同及其履行情況信息：
（一）在報告期內(nèi)發(fā)生或以前期間發(fā)生但延續(xù)到報告期的重大托管、承包、租賃其他公司資產(chǎn)或其他公司托管、承包、租賃公司資產(chǎn)事項的信息，包括交易金額、期限以及對經(jīng)營成果與財務(wù)狀況的影響。
（二）在報告期內(nèi)發(fā)生或以前期間發(fā)生但延續(xù)到報告期的重大擔(dān)保合同信息，包括擔(dān)保金額與擔(dān)保期限。對有明顯跡象表明可能承擔(dān)連帶清償責(zé)任的擔(dān)保事項，公司應(yīng)予明確說明。
（三）在報告期內(nèi)發(fā)生或以前期間發(fā)生但延續(xù)到報告期的重大委托他人進行現(xiàn)金資產(chǎn)管理的信息，包括受托單位、委托金額、起止時間、約定收益、實際收益、期末余額以及該項行為是否履行了必要的程序。
第四十三條、公司或持有公司股份5%以上（含5%）的股東在報告期內(nèi)發(fā)生或以前期間發(fā)生但持續(xù)到報告期的對公司經(jīng)營成果、財務(wù)狀況可能產(chǎn)生重要影響的承諾事項的，公司應(yīng)當(dāng)披露該承諾在報告期內(nèi)的履行情況。
第四十四條、財務(wù)報告已經(jīng)審計的，公司應(yīng)當(dāng)披露會計師事務(wù)所的名稱、注冊會計師的名字以及審計費用。
更換會計師事務(wù)所的，公司應(yīng)披露解聘原會計師事務(wù)所的原因，以及是否履行了必要的程序。
第四十五條、公司應(yīng)當(dāng)披露在報告期內(nèi)發(fā)生的除上述第三十七條至四十四條規(guī)定之外，且未曾在臨時報告中披露過的其他重要事項信息。
第四十六條、對上述第三十七條至四十五條規(guī)定之外，且已在前一定期報告或臨時報告中披露過的在報告期內(nèi)發(fā)生以及在以前期間發(fā)生但持續(xù)到報告期的其他重要事項信息，公司應(yīng)當(dāng)編制索引，注明有關(guān)事項的名稱，有關(guān)報告刊載的報刊名稱、日期及版面，刊載的互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站名稱及檢索路徑。其中，對多次發(fā)生的同類重大事項，公司應(yīng)注明涉及金額的合計數(shù)。
第七節(jié)、財務(wù)報告第四十七條、公司應(yīng)當(dāng)在半年度報告中披露利潤及利潤分配表、資產(chǎn)負債表、現(xiàn)金流量表及報表附注。
第四十八條、財務(wù)報告未經(jīng)審計的，公司應(yīng)當(dāng)注明“未經(jīng)審計”字樣。財務(wù)報告經(jīng)過審計的，若注冊會計師出具的審計意見為標(biāo)準(zhǔn)無保留意見，公司應(yīng)明確說明注冊會計師出具標(biāo)準(zhǔn)無保留意見的審計報告；若注冊會計師出具的審計意見為非標(biāo)準(zhǔn)無保留意見，公司應(yīng)披露審計報告全文。
第三章、半年度報告摘要
第一節(jié)、重要提示第四十九條、公司應(yīng)當(dāng)在半年度報告摘要的顯要位置刊登如下重要提示：“公司董事會及董事保證本報告摘要所載資料不存在虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏，并對其內(nèi)容的真實性、準(zhǔn)確性和完整性承擔(dān)個別及連帶責(zé)任?！?/p>
“本半年度報告摘要的目的僅是為公眾提供公司上半年的簡要情況，報告全文同時刊載于***.投資者在作出重大決策之前，應(yīng)當(dāng)仔細閱讀半年度報告全文?！?/p>
其余重要提示內(nèi)容應(yīng)按照第十七、十八條的規(guī)定披露，無須披露第十九、二十條的內(nèi)容。
第二節(jié)、公司基本情況第五十條、公司應(yīng)當(dāng)按照第二十一條第（二）、（五）項的規(guī)定披露有關(guān)信息，無須披露其余內(nèi)容。
第五十一條、公司應(yīng)當(dāng)按照第二十二條的規(guī)定，披露主要財務(wù)數(shù)據(jù)和指標(biāo)。
第三節(jié)、股本變動和主要股東持股情況第五十二條、公司應(yīng)當(dāng)按照第二十三、二十四、二十五、二十六條的規(guī)定，披露股東變動和主要股東持股信息。
公開發(fā)行證券公司信息披露內(nèi)容與格式準(zhǔn)則第9號首次公開發(fā)行股票申請文件
全文
第一條、為進一步規(guī)范首次公開發(fā)行股票報送申請文件的行為，根據(jù)《中華人民共和國公司法》（以下簡稱“《公司法》”）、《中華人民共和國證券法》（以下簡稱“《證券法》”）等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，制定本準(zhǔn)則。
第二條、申請首次公開發(fā)行股票的公司（以下簡稱“發(fā)行人”）應(yīng)按本準(zhǔn)則的要求制作申請文件。
第三條、申請文件是發(fā)行人為首次公開發(fā)行股票向中國證券監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“中國證監(jiān)會”）報送的必備文件。
第四條、發(fā)行人報送的申請文件應(yīng)包括公開披露的文件和一切相關(guān)的資料。整套申請文件應(yīng)包括兩個部分，即要求在指定報刊及網(wǎng)站披露的文件，不要求在指定報刊及網(wǎng)站披露的文件。發(fā)行人應(yīng)備有整套申請文件，發(fā)行申請經(jīng)中國證監(jiān)會核準(zhǔn)并且第一部分文件披露后，整套文件可供投資者查閱。
第五條、本準(zhǔn)則規(guī)定的目錄是發(fā)行申請文件的最低要求，發(fā)行人可視實際情況增加。有的目錄對發(fā)行人確實不適用的，可不必提供，但應(yīng)向中國證監(jiān)會作出書面說明。中國證監(jiān)會可視審核實際需要要求發(fā)行人提供有關(guān)的補充文件。
第六條、發(fā)行申報是發(fā)行核準(zhǔn)的法定程序，一經(jīng)申報，非經(jīng)中國證監(jiān)會同意，不得隨意增加、撤回或更換材料。
第七條、發(fā)行人及主承銷商、負責(zé)出具專業(yè)意見的律師、注冊會計師以及注冊資產(chǎn)評估師等應(yīng)審慎對待所申報的材料及所出具的意見。發(fā)行人全體董事及有關(guān)中介機構(gòu)應(yīng)按要求在所提供的有關(guān)文件上發(fā)表聲明，確保申請文件的真實性、準(zhǔn)確性和完整性。
第八條、主承銷商應(yīng)按有關(guān)規(guī)定履行對申請文件的核查及對申請文件進行質(zhì)量控制的義務(wù)，出具核查意見。
第九條、發(fā)行人、主承銷商及其他有關(guān)中介機構(gòu)應(yīng)結(jié)合中國證監(jiān)會對發(fā)行申請文件的審核反饋意見提供補充材料，發(fā)行人全體董事應(yīng)對補充內(nèi)容出具正式回復(fù)意見。有關(guān)中介機構(gòu)應(yīng)履行對相關(guān)問題進行盡職調(diào)查或補充出具專業(yè)意見的義務(wù)。
第十條、申請文件應(yīng)為原件，如不能提供原件的，應(yīng)由發(fā)行人律師提供鑒證意見，或由出文單位蓋章，以保證與原件一致。如原出文單位不再存續(xù)，可由承繼其職權(quán)的單位或作出撤銷決定的單位出文證明文件的真實性。
第十一條、申請文件的紙張應(yīng)采用幅面為209×295毫米規(guī)格的紙張（相當(dāng)于標(biāo)準(zhǔn)A4紙張規(guī)格），雙面印刷（需提供原件的歷史文件除外）。
第十二條、申請文件的封面和側(cè)面應(yīng)標(biāo)有“XXX公司首次公開發(fā)行股票申請文件”字樣。
第十三條、申請文件的扉頁應(yīng)附發(fā)行人的法定代表人、董事會秘書，有關(guān)中介機構(gòu)項目負責(zé)人、投資銀行部或相關(guān)業(yè)務(wù)部門負責(zé)人、公司主管領(lǐng)導(dǎo)或法定代表人姓名、電話、傳真及其他方便的聯(lián)系方式。
第十四條、申請文件章與章之間、章與節(jié)之間應(yīng)有明顯的分隔標(biāo)識。
第十五條、申請文件中的頁碼應(yīng)與目錄中的頁碼相符。例如，第四章4-1的頁碼標(biāo)注為4-1-1，4-1-2，4-1-3，……4-1-n.第十六條、申請文件首次報送書面文件五份，其中一份按規(guī)定提供原件，其余四份可為原件的復(fù)印件。
第十七條、發(fā)行人應(yīng)提供與主承銷商簽定的承銷協(xié)議，在首次申報時可提供經(jīng)簽字的包括尚待確定事項的承銷協(xié)議，在中國證監(jiān)會核準(zhǔn)前報送對尚未確定的事項加以明確的補充協(xié)議。
第十八條、股票發(fā)行審核委員會審核之前，發(fā)行人應(yīng)根據(jù)中國證監(jiān)會要求的份數(shù)提供書面申請文件。
第十九條、中國證監(jiān)會核準(zhǔn)前，發(fā)行人應(yīng)按要求補充提供有關(guān)文件的原件及其復(fù)印件。
第二十條、發(fā)行人在每次報送書面文件（包括招股說明書、法律意見、有關(guān)專項說明或報告等）的同時，應(yīng)報送一份相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)電子文件（標(biāo)準(zhǔn)。doc或。rtf格式文件）。
第二十一條、對未按準(zhǔn)則的要求制作和報送申請文件的，中國證監(jiān)會可不予受理或要求重新制作或報送。
第二十二條、本準(zhǔn)則由中國證監(jiān)會負責(zé)解釋。
第二十三條、本準(zhǔn)則自之日起施行。
附1：首次開發(fā)行股票申請文件目錄
第一部分、要求在指定報刊及網(wǎng)站披露的文件
第一章、招股說明書及發(fā)行公告
1-1招股說明書（申報稿）
1-1-1附錄一審計報告及財務(wù)報告全文
1-1-2附錄二發(fā)行人編制的盈利預(yù)測報告及注冊會計師的盈利預(yù)測審核報告（如有）
1-2招股說明書摘要（申報稿）
1-3發(fā)行公告（發(fā)行審核委員會審核前提供）
第二部分、不要求在指定報刊及網(wǎng)站披露的文件
第二章、主承銷商推薦文件
2-1主承銷商出具的“關(guān)于XXX股份有限公司首次申請公開發(fā)行股票的推薦函”（推薦函后附《發(fā)行人基本情況表》）
2-2主承銷商出具的“關(guān)于XXX股份有限公司首次申請公開發(fā)行股票申請文件的核查意見”
2-3報中國證監(jiān)會派出機構(gòu)備案的主承銷商“股票發(fā)行上市輔導(dǎo)匯總報告”（有指標(biāo)的企業(yè)、2000年3月17日以前經(jīng)國家科委、中國科學(xué)院論證確認的高新技術(shù)企業(yè)可不提供）
第三章、發(fā)行人律師的意見
3-1法律意見書
3-2律師工作報告
第四章、發(fā)行申請及授權(quán)文件4-1發(fā)行人出具的“關(guān)于XXX股份有限公司擬首次公開發(fā)行股票的申請報告”
4-2發(fā)行人股東大會同意本次發(fā)行的決議及授權(quán)董事會處理有關(guān)事宜的決議
4-3在申報時和核準(zhǔn)前，發(fā)行人全體董事和主承銷商、發(fā)行人律師、注冊會計師對發(fā)行申請文件真實性、準(zhǔn)確性和完整性的承諾書
4-4發(fā)行人律師、注冊會計師以及從事資產(chǎn)評估、驗資等專業(yè)中介機構(gòu)同意對納入招股說明書的由其出具的專業(yè)報告或意見無異議的同意書
4-5特殊行業(yè)（或企業(yè)）主管部門出具的監(jiān)管意見書
第五章、募集資金運用的有關(guān)文件
5-1本次募集資金運用方案及股東大會的決議
5-2有權(quán)部門對固定資產(chǎn)投資項目建議書的批準(zhǔn)文件（如需要立項批文）
5-3發(fā)行人全體董事簽字的募集資金運用項目的可行性研究報告（如有個別董事不同意或棄權(quán)，應(yīng)說明原因并加蓋公司印章）
第六章、股份有限公司的設(shè)立文件及章程
6-1批準(zhǔn)股份有限公司設(shè)立的文件
6-2公司設(shè)立時發(fā)起人協(xié)議、歷次增加股本的協(xié)議
6-3發(fā)行人設(shè)立時及歷次變更后的企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照
6-4發(fā)起人或主要股東的營業(yè)執(zhí)照或其他身份證明文件
6-5由有限責(zé)任公司變更或其他形式的企業(yè)整體改制設(shè)立的，應(yīng)提供變更或改制的法律證明文件
6-6公司章程草案及股東大會批準(zhǔn)修改公司章程的決議
第七章、發(fā)行方案及發(fā)行定價分析報告（發(fā)行審核委員會審核前提供）
7-1發(fā)行方案
7-2股票發(fā)行定價分析報告
第八章、其他相關(guān)文件
8-1發(fā)行人關(guān)于改制和重組方案的說明
8-1-1發(fā)行人關(guān)于重大資產(chǎn)變化情況的說明
8-1-2發(fā)行人關(guān)于設(shè)立時股權(quán)設(shè)置及歷次股權(quán)變更情況的說明
8-1-3發(fā)行人關(guān)于在業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、人員、財務(wù)、機構(gòu)方面的獨立情況的說明
8-1-4主要商標(biāo)、土地使用權(quán)證書
8-1-5發(fā)行人與股東在非經(jīng)營性資產(chǎn)、離退休人員剝離方面的協(xié)議
8-1-6其他服務(wù)協(xié)議
8-2發(fā)行人關(guān)于近三年及最近的主要決策有效性的相關(guān)文件
8-2-1發(fā)行人創(chuàng)立大會會議記錄
8-2-2歷次股東大會決議
8-2-3發(fā)行人成立以來有關(guān)股本發(fā)行與增減、投資項目決策、股利分配、收購兼并等重大事項的董事會決議等文件
8-3發(fā)行人關(guān)于同業(yè)競爭情況的說明
8-3-1發(fā)行人關(guān)于消除或避免同業(yè)競爭的有關(guān)協(xié)議或承諾
8-4發(fā)行人關(guān)于近三年及最近一期的重大關(guān)聯(lián)交易的說明
8-4-1發(fā)行人內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易的決策制度
8-4-2關(guān)聯(lián)交易決策的記錄
8-4-3有關(guān)重大關(guān)聯(lián)交易的合同
8-5發(fā)行人關(guān)于其業(yè)務(wù)及募股資金擬投資項目符合環(huán)境保護要求的說明
8-5-1污染比較重的企業(yè)應(yīng)附省級環(huán)保部門的確認文件
8-6發(fā)行人關(guān)于技術(shù)含量及技術(shù)創(chuàng)新能力的依據(jù)
8-6-1發(fā)行人所擁有的專利及其他知識產(chǎn)權(quán)證書或相關(guān)許可協(xié)議
8-6-2發(fā)行人有關(guān)獲獎證書、專家評審意見
8-7發(fā)行人關(guān)于近三年及最近一期的納稅情況的說明
8-7-1發(fā)行人各年度納稅申報表及完稅證明
8-7-2有關(guān)發(fā)行人稅收、財政補貼優(yōu)惠政策的證明文件
8-8發(fā)行人的土地使用權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)權(quán)屬證書或相關(guān)租賃協(xié)議
8-9涉及政府特許經(jīng)營的發(fā)行人，提供的政府特許經(jīng)營證書
8-10發(fā)行人的重大商務(wù)合同
8-11設(shè)立不滿三年的股份有限公司（包括整體改制設(shè)立、有限責(zé)任公司變更設(shè)立以及其他方式改制設(shè)立的股份有限公司）需報送的財務(wù)資料
8-11-1最近三年原企業(yè)或股份公司的原始財務(wù)報告
8-11-2原始財務(wù)報告與申報財務(wù)報告的差異比較表
8-11-3申報注冊會計師對差異情況出具的意見
8-12設(shè)立已滿三年的股份有限公司（含定向募集公司）需報送的財務(wù)資料
8-12-1最近三年原始財務(wù)報告
8-12-2原始財務(wù)報告與申報財務(wù)報告的差異比較表
8-12-3申報注冊會計師對差異情況出具的意見
8-13發(fā)行人的歷次資產(chǎn)評估報告（含土地評估報告）
8-14發(fā)行人的歷次驗資報告
8-15主承銷商和發(fā)行人簽定的承銷協(xié)議及補充協(xié)議
8-14主承銷商、其他承銷團成員，簽字律師、會計師、評估師及其所在機構(gòu)的證券從業(yè)資格證書復(fù)印件，該復(fù)印件需由該機構(gòu)蓋章確認并說明用途（其中簽字律師及其所在機構(gòu)還需提供通過年檢的執(zhí)業(yè)證書復(fù)印件，該復(fù)印件需由所屬司法局蓋章確認并說明用途）
第九章、定向募集公司還應(yīng)提供的文件
9-1發(fā)行人關(guān)于最近一次募股資金使用情況的說明
9-2發(fā)行人關(guān)于內(nèi)部職工股發(fā)行和演變情況的說明
9-2-1有關(guān)歷次發(fā)行內(nèi)部職工股批準(zhǔn)文件
9-2-2有關(guān)內(nèi)部職工股發(fā)行、過戶登記的證明文件
9-2-3托管機構(gòu)出具的歷次托管證明
9-2-4有關(guān)違規(guī)清理情況的文件
9-2-5律師對上述文件的鑒證意見
9-3省級人民政府或國務(wù)院有關(guān)部門關(guān)于發(fā)行人內(nèi)部職工股批準(zhǔn)、發(fā)行、托管、清理以及是否存在潛在隱患等情況的確認文件
區(qū)政府組成部門和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，凡依法行使行政許可、行政監(jiān)督、行政處罰、行政強制、行政確認(登記)、行政征收、行政給付、行政裁決及其他具體行政執(zhí)法職能的，均應(yīng)按《實施方案》的要求建立行政執(zhí)法責(zé)任制。
依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定受委托行使行政執(zhí)法權(quán)的其他行政機關(guān)或組織的行政執(zhí)法責(zé)任制，由委托機關(guān)統(tǒng)一建立。
實行垂直管理的行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法責(zé)任制，要按照省、市政府有關(guān)文件要求，在其市級主管部門的統(tǒng)一組織下制定行政執(zhí)法責(zé)任制實施方案，并將實施方案報區(qū)政府法制辦備案。
推行行政執(zhí)法責(zé)任制的內(nèi)容，主要包括梳理行政執(zhí)法依據(jù)、明確行政執(zhí)法主體、明晰行政執(zhí)法職能和權(quán)限、規(guī)范行政執(zhí)法程序、強化行政執(zhí)法責(zé)任、完善各項制度、健全評議考核機制和落實行政執(zhí)法責(zé)任追究制度等。區(qū)級行政執(zhí)法部門(機構(gòu))要有計劃、分步驟做好各項工作，結(jié)合實際，制定切實可行的行政執(zhí)法責(zé)任制實施方案。
二、明確推行行政執(zhí)法責(zé)任制的工作安排和要求
(一)梳理行政執(zhí)法依據(jù)，編制依據(jù)目錄
1.梳理行政執(zhí)法依據(jù)的工作由區(qū)級行政執(zhí)法部門統(tǒng)一填寫本部門為主實施的法律、法規(guī)、規(guī)章目錄(見附件1)，其中對法律、法規(guī)授權(quán)組織填寫時應(yīng)注明主管部門名稱。
2.梳理執(zhí)法依據(jù)的范圍主要為現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定(涉及行政許可內(nèi)容的)、國務(wù)院部委規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。梳理時要按效力層次從高到低排列。具體排序為：法律行政法規(guī)(國務(wù)院決定)地方性法規(guī)規(guī)章(國務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章)。做到分類清晰，編排科學(xué)，注意銜接，避免遺漏。
3.法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由政府行使行政執(zhí)法職權(quán)的，由具體審核把關(guān)的行政執(zhí)法部門按有關(guān)法律規(guī)范作為本部門的執(zhí)法依據(jù)進行梳理，并在備注中予以說明。
(二)明確并分解執(zhí)法主體、職責(zé)和責(zé)任
行政執(zhí)法部門根據(jù)梳理出來的法律、法規(guī)和規(guī)章，整理并明確界定行政執(zhí)法的主體和行政執(zhí)法部門職責(zé)、權(quán)限、責(zé)任。各項職責(zé)和責(zé)任要分解落實到具體履行法定職能的內(nèi)設(shè)執(zhí)法機構(gòu)和崗位。
具體執(zhí)法職能分別按行政許可、行政監(jiān)督、行政處罰、行政強制、行政確認(登記)、行政征收、行政給付、行政裁決和其他行政行為進行劃分。列舉以外的具體執(zhí)法職能統(tǒng)一納入其他行政行為類。對每一種具體行政執(zhí)法職能，應(yīng)區(qū)別情形歸納出具體執(zhí)法事項。
分解行政執(zhí)法部門內(nèi)部的執(zhí)法職權(quán)，既要避免平行機構(gòu)和崗位的職權(quán)交叉、重復(fù)，又要有利于相互之間的協(xié)調(diào)配合。不同層級的執(zhí)法職權(quán)要相互銜接，做到執(zhí)法流程清楚、要求具體、期限明確。
確定執(zhí)法責(zé)任時，要根據(jù)行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員違反法定義務(wù)的不同情形，依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國公務(wù)員法》等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等，確定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的種類和內(nèi)容。(以上兩項可同時進行，在*年5月10日前完成)
(三)制定行政執(zhí)法責(zé)任制實施方案，確認行政執(zhí)法主體資格并向社會公布
行政執(zhí)法部門根據(jù)梳理的執(zhí)法依據(jù)、職能和職權(quán)分解情況，以及執(zhí)法責(zé)任、評議考核、責(zé)任追究等內(nèi)容，制定切實可行的行政執(zhí)法責(zé)任制實施方案并認真組織實施。實施方案應(yīng)包括下列內(nèi)容：
1.建立行政執(zhí)法責(zé)任制的指導(dǎo)思想和基本目標(biāo)；
2.本部門實施執(zhí)法責(zé)任制的范圍和要求；
3.本部門依法行使的法定職能，參考(但不限于)“三定”方案的職能，根據(jù)各有關(guān)法規(guī)制定(見附件2)；
4.履行執(zhí)法職能的基本要求和標(biāo)準(zhǔn)；
5.內(nèi)設(shè)執(zhí)法機構(gòu)及執(zhí)法崗位的主要職責(zé)、工作流程和執(zhí)法責(zé)任；
6.內(nèi)部評議考核的要求、程序和考核結(jié)果的應(yīng)用；
7.內(nèi)部責(zé)任追究的內(nèi)容、方式和程序。
8.本部門負責(zé)實施的法律､法規(guī)､規(guī)章及規(guī)范性文件的目錄
執(zhí)法部門在制定實施方案時，要注意與上級部門的銜接。組織實施過程中，要根據(jù)執(zhí)法依據(jù)變化、機構(gòu)變更、職能調(diào)整等情況，適時調(diào)整實施方案。
行政執(zhí)法部門梳理的行政執(zhí)法依據(jù)、職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任，以及本部門的行政執(zhí)法責(zé)任制實施方案，經(jīng)審核確認后要以適當(dāng)形式向社會公布，并報區(qū)政府法制辦公室備案。
(此項工作在*年5月30日前完成)
三、建立健全行政執(zhí)法評議考核機制和責(zé)任追究制度
(一)建立健全行政執(zhí)法評議考核機制
行政執(zhí)法評議考核是評價行政執(zhí)法工作情況、檢驗行政執(zhí)法部門和人員是否正確行使行政執(zhí)法職權(quán)和履行法定義務(wù)的重要機制，也是推行行政執(zhí)法責(zé)任制的重要環(huán)節(jié)。各部門要根據(jù)自身實際，建立切實可行的行政執(zhí)法評議考核機制，制訂相應(yīng)的考核辦法。
區(qū)政府負責(zé)對所屬行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法工作進行評議考核，行政執(zhí)法評議考核在區(qū)政府對各有關(guān)單位進行的依法行政考核中占相當(dāng)比重；實行垂直管理的行政執(zhí)法部門，由上級主管部門考核為主，同時接受區(qū)政府的評議考核。具體評議考核工作由區(qū)政府法制辦公室會同監(jiān)察、人事、機構(gòu)編制等部門和實行垂直管理的市級主管部門分別負責(zé)實施。行政執(zhí)法部門要做好對內(nèi)部行政執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員的評議考核工作。
執(zhí)法評議考核必須遵循公平、公正、公開原則，堅持群眾路線，增強行政層級監(jiān)督實效。評議考核的內(nèi)容主要是：(1)行政執(zhí)法的主體資格是否符合法律規(guī)定，行政執(zhí)法人員是否持有合法有效的執(zhí)法證件；(2)行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員是否依法行使執(zhí)法職權(quán)和履行法定義務(wù)；(3)行政執(zhí)法行為是否符合執(zhí)法權(quán)限；(4)適用法律依據(jù)是否正確、規(guī)范；(5)行政執(zhí)法程序是否合法；(6)行政執(zhí)法決定的內(nèi)容是否合法、適當(dāng)；(7)行政執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督管理措施是否落實；(8)重大具體行政行為是否報送備案；(9)對行政執(zhí)法監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題是否及時整改；(10)行政執(zhí)法決定的行政復(fù)議和行政訴訟結(jié)果及其履行情況；(11)行政執(zhí)法責(zé)任追究是否落實；(12)行政執(zhí)法案卷是否完整、規(guī)范，等等。根據(jù)不同部門、不同崗位的具體情況和特點，評議考核的內(nèi)容可以有所側(cè)重。具體評議考核按《浙江省依法行政工作考核辦法(試行)》進行。
(二)建立和落實行政執(zhí)法責(zé)任追究制度
推行行政執(zhí)法責(zé)任制的關(guān)鍵是要落實行政執(zhí)法責(zé)任。要建立和落實行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，對有違法或者不當(dāng)行政執(zhí)法行為的行政執(zhí)法部門、單位負責(zé)人和直接責(zé)任人，應(yīng)依法追究行政責(zé)任和法律責(zé)任。區(qū)政府將制定統(tǒng)一的行政執(zhí)法責(zé)任制追究辦法，各區(qū)級政府機關(guān)可根據(jù)該辦法結(jié)合本單位實際制定具體的實施細則。
四、加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作取得實效
(一)精心組織，加強領(lǐng)導(dǎo)
各部門要根據(jù)實施方案的要求，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，做到主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓。區(qū)依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室要加強組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，確保推行行政執(zhí)法責(zé)任制的各項工作按期完成。
(二)合理分工，相互配合
市政府所屬的工作部門和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，凡依法行使行政許可、行政監(jiān)督、行政處罰、行政強制、行政確認（登記）、行政征收、行政給付、行政裁決及其他具體行政執(zhí)法職能的，都應(yīng)當(dāng)按照《若干意見》的規(guī)定建立和完善行政執(zhí)法責(zé)任制。實行垂直管理的行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法責(zé)任制，依照本實施意見的要求實施。
依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定受委托行使行政執(zhí)法權(quán)的其他行政機關(guān)或組織的行政執(zhí)法責(zé)任制，由委托機關(guān)統(tǒng)一建立。
推行行政執(zhí)法責(zé)任制的內(nèi)容，主要包括梳理行政執(zhí)法依據(jù)、明確行政執(zhí)法主體、明晰行政執(zhí)法職能和權(quán)限、規(guī)范行政執(zhí)法程序、強化行政執(zhí)法責(zé)任、完善各項制度、健全評議考核機制和落實行政執(zhí)法責(zé)任追究制度等。市政府各行政執(zhí)法部門要有計劃、分步驟做好各項工作，結(jié)合實際，制定切實可行的行政執(zhí)法責(zé)任制實施方案。
二、明確推行行政執(zhí)法責(zé)任制的工作安排和要求
（一）梳理行政執(zhí)法依據(jù)
1、梳理行政執(zhí)法依據(jù)的工作主要由省級主管部門組織，市政府各行政執(zhí)法部門具體負責(zé)，自上而下進行。市政府各行政執(zhí)法部門要結(jié)合本部門的“三定”方案規(guī)定，做好上下銜接。在梳理執(zhí)法依據(jù)時發(fā)現(xiàn)上級行政執(zhí)法部門梳理的執(zhí)法依據(jù)有遺漏的，應(yīng)當(dāng)及時報告上級主管部門。
2、梳理執(zhí)法依據(jù)的范圍主要為現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定（涉及行政許可內(nèi)容的）、國務(wù)院部委規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。根據(jù)梳理出來的法律、法規(guī)、規(guī)章，區(qū)別執(zhí)法職責(zé)和權(quán)限，按照執(zhí)法主體或受委托執(zhí)法組織、具體執(zhí)法職能、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法責(zé)任，分類梳理行政執(zhí)法依據(jù)。
梳理執(zhí)法依據(jù)，要按照規(guī)范政府共同行政行為的法律、法規(guī)、規(guī)章，本部門為主負責(zé)實施的法律、法規(guī)、規(guī)章和配合有關(guān)行政執(zhí)法部門實施的法律、法規(guī)、規(guī)章，分類排序，列明目錄，并按效力層次從高到低排列，做到分類清晰，編排科學(xué)，注意銜接，避免遺漏。
3、法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由政府行使行政執(zhí)法職權(quán)的，由具體審核把關(guān)的行政執(zhí)法部門按有關(guān)法律規(guī)范作為本部門的執(zhí)法依據(jù)進行梳理，并在備注中予以說明。
（二）明確執(zhí)法主體、職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任
各行政執(zhí)法部門根據(jù)梳理出來的法律、法規(guī)和規(guī)章，整理并明確界定行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法部門職責(zé)、權(quán)限、責(zé)任。各項執(zhí)法職責(zé)和責(zé)任要分解落實到具體履行法定職能的內(nèi)設(shè)執(zhí)法機構(gòu)和崗位。
行政執(zhí)法部門要按照主體資格的取得方式、具體行使的執(zhí)法職能、權(quán)限和責(zé)任，分別將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的法律規(guī)范逐一列出；依法受委托行使行政執(zhí)法權(quán)的其他行政機關(guān)或組織，要將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定委托執(zhí)法的法律規(guī)范逐一列出，作為界定法定行政主體、法律法規(guī)授權(quán)執(zhí)法主體和依法受委托執(zhí)法組織具體行使行政執(zhí)法權(quán)、承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的依據(jù)。
因部門職能交叉、職責(zé)不清而無法確認行政執(zhí)法主體資格的，由市政府法制辦公室商市編辦審核確認，報市政府同意后向社會公布。
具體執(zhí)法職能分別按行政許可、行政監(jiān)督、行政處罰、行政強制、行政確認（登記）、行政征收、行政給付、行政裁決和其他行政行為進行劃分。列舉以外的具體執(zhí)法職能統(tǒng)一納入其他行政行為類。對每一種具體行政執(zhí)法職能，應(yīng)區(qū)別情形歸納出具體執(zhí)法事項。其中，實施行政處罰的執(zhí)法主體，必須向市政府法制辦公室申領(lǐng)《罰沒主體資格證》，憑《罰沒主體資格證》向市財政局申領(lǐng)罰沒票據(jù)。
（三）分解執(zhí)法職權(quán)，確定執(zhí)法責(zé)任
各行政執(zhí)法部門應(yīng)根據(jù)本單位執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法崗位的設(shè)置情況，將其法定職權(quán)分解到具體執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法崗位，并按權(quán)責(zé)統(tǒng)一要求，明確相應(yīng)的執(zhí)法責(zé)任。
分解行政執(zhí)法部門內(nèi)部的執(zhí)法職權(quán)，既要避免平行機構(gòu)和崗位的職權(quán)交叉、重復(fù)，又要有利于相互之間的協(xié)調(diào)配合。不同層級的執(zhí)法職權(quán)要相互銜接，做到執(zhí)法流程清楚、要求具體、期限明確。
確定執(zhí)法責(zé)任，要根據(jù)行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員違反法定義務(wù)的不同情形，依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國公務(wù)員法》等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和《若干意見》等規(guī)定，確定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的種類和內(nèi)容。
（四）制定實施方案和工作要求
各行政執(zhí)法部門要根據(jù)梳理的執(zhí)法依據(jù)、職能和職權(quán)分解情況，以及執(zhí)法責(zé)任、評議考核、責(zé)任追究等內(nèi)容，制定切實可行的行政執(zhí)法責(zé)任制實施方案并認真組織實施。實施方案應(yīng)包括下列內(nèi)容：
1、建立行政執(zhí)法責(zé)任制的指導(dǎo)思想和基本目標(biāo)；
2、本部門實施執(zhí)法責(zé)任制的范圍和要求；
3、本部門依法行使的法定職能；
4、履行執(zhí)法職能的基本要求和標(biāo)準(zhǔn)；
5、內(nèi)設(shè)執(zhí)法機構(gòu)及執(zhí)法崗位的執(zhí)法職權(quán)分解、工作流程和執(zhí)法責(zé)任；
6、內(nèi)部評議考核的要求、程序和考核結(jié)果的應(yīng)用；
7、內(nèi)部責(zé)任追究的內(nèi)容、方式和程序。
行政執(zhí)法部門制定實施方案，要注意與上級部門銜接。組織實施過程中，要根據(jù)執(zhí)法依據(jù)變化、機構(gòu)變更、職能調(diào)整等情況，適時調(diào)整實施方案。
（五）時間要求和審查程序
行政執(zhí)法依據(jù)的梳理和行政執(zhí)法主體、職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任的界定工作必須在20*年4月30日前完成，由市政府法制辦公室審核后確定。各行政執(zhí)法單位要于4月30日前按照相關(guān)的統(tǒng)一梳理示范格式，將梳理結(jié)果及單位實施方案的紙質(zhì)稿（加蓋單位公章）和電子稿報市政府法制辦公室（*）。相關(guān)行政執(zhí)法部門可按照上級行政執(zhí)法主管部門的梳理格式做好上下銜接，也可根據(jù)浙江省行政執(zhí)法依據(jù)梳理示范格式進行梳理（詳見附件）。
行政執(zhí)法部門內(nèi)部執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法崗位的職權(quán)分解、責(zé)任確定工作必須在20*年5月15日前完成，經(jīng)本部門法制、人事機構(gòu)審定后報市政府法制辦公室和人事局備案。
各行政執(zhí)法部門梳理的行政執(zhí)法依據(jù)、職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任，以及本部門的行政執(zhí)法責(zé)任制實施方案，經(jīng)審核確認后要以適當(dāng)形式向社會公布，并報市政府法制辦公室備案。
三、建立健全行政執(zhí)法評議考核機制和責(zé)任追究制度
（一）建立健全行政執(zhí)法評議考核機制
要按照《若干意見》的要求，市政府對所屬行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法工作進行評議考核；省以下實行垂直管理或者實行雙重管理的行政執(zhí)法部門，以上級主管部門考核為主，同時應(yīng)接受市政府的評議考核。具體評議考核工作由市政府法制辦公室同監(jiān)察、人事、機構(gòu)編制等部門和實行垂直管理的上級主管部門分別負責(zé)實施。行政執(zhí)法部門要做好對內(nèi)部行政執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員的評議考核工作。
評議考核的主要內(nèi)容：行政執(zhí)法的主體資格是否符合法律規(guī)定，行政執(zhí)法人員是否持有合法有效的執(zhí)法證件；行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員是否依法行使執(zhí)法職權(quán)和履行法定義務(wù)；行政執(zhí)法行為是否符合執(zhí)法權(quán)限；適用法律依據(jù)是否正確、規(guī)范；行政執(zhí)法程序是否合法；行政執(zhí)法決定的內(nèi)容是否合法、適當(dāng)；行政執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督管理措施是否落實；重大具體行政行為是否報送備案；對行政執(zhí)法監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題是否及時整改；行政執(zhí)法決定的行政復(fù)議和行政訴訟結(jié)果及其履行情況；行政執(zhí)法責(zé)任追究是否落實；行政執(zhí)法案卷是否完整、規(guī)范，等等。根據(jù)不同部門、不同崗位的具體情況和特點，評議考核的內(nèi)容可以有所側(cè)重。
（二）建立和落實行政執(zhí)法責(zé)任追究制度
推行行政執(zhí)法責(zé)任制的關(guān)鍵是要落實行政執(zhí)法責(zé)任。要建立和落實行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，對有違法或者不當(dāng)行政執(zhí)法行為的行政執(zhí)法部門、單位負責(zé)人和直接責(zé)任人，應(yīng)依法追究行政責(zé)任和法律責(zé)任。
四、加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作取得實效
（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，提供必要保障
推行和完善行政執(zhí)法責(zé)任制，是保障行政執(zhí)法機關(guān)行政行為合法、高效的長效機制。各行政執(zhí)法部門都要高度重視，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，確保各項工作措施落到實處。市政府依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室同時承擔(dān)全市各部門推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作的責(zé)任，切實加強對推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，組織有關(guān)部門骨干力量集中辦公，并在人力、物力和工作經(jīng)費方面給予必要的保障，確保推行行政執(zhí)法責(zé)任制的各項工作按期完成。
（二）加強工作配合，發(fā)揮各部門作用
市政府法制辦公室要切實履行職責(zé)，加強綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)，認真做好各項工作；市監(jiān)察局和人事局（編委辦）要按照《綱要》和《若干意見》的有關(guān)要求以及職責(zé)分工，在切實履行各自職責(zé)的同時，積極配合市政府法制辦公室做好有關(guān)工作。各行政執(zhí)法部門要按照《若干意見》和本實施意見的要求和工作安排，做好推行行政執(zhí)法責(zé)任制的各項工作。
一、界定推行行政執(zhí)法責(zé)任制的范圍和內(nèi)容
區(qū)政府各行政部門和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，凡依法行使行政許可、行政監(jiān)督、行政處罰、行政強制、行政確認(登記)、行政征收、行政給付、行政裁決及其他具體行政執(zhí)法職能的，都應(yīng)當(dāng)建立和完善行政執(zhí)法責(zé)任制。
依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定受委托行使行政執(zhí)法權(quán)的其他行政機關(guān)或組織的行政執(zhí)法責(zé)任制，由委托機關(guān)統(tǒng)一建立。
國務(wù)院實行垂直管理和中央與地方雙重管理的部門的行政執(zhí)法責(zé)任制，依照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》(〔20*〕37號，以下簡稱《若干意見》)的要求實施；實行省以下垂直管理的行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法責(zé)任制，依照本實施意見的要求實施。
推行行政執(zhí)法責(zé)任制的內(nèi)容，主要包括梳理行政執(zhí)法依據(jù)、明確行政執(zhí)法主體、明晰行政執(zhí)法職能和權(quán)限、規(guī)范行政執(zhí)法程序、強化行政執(zhí)法責(zé)任、完善各項制度、健全評議考核機制和落實行政執(zhí)法責(zé)任追究制度等。各級政府及其行政執(zhí)法部門要有計劃、分步驟做好各項工作，結(jié)合實際，制定切實可行的行政執(zhí)法責(zé)任制實施方案。
二、明確推行行政執(zhí)法責(zé)任制的工作安排和要求
（一）梳理行政執(zhí)法依據(jù)
1.梳理行政執(zhí)法依據(jù)的工作由區(qū)政府組織，各行政執(zhí)法部門具體負責(zé)。
2.梳理執(zhí)法依據(jù)的范圍主要為現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定(涉及行政許可內(nèi)容的)、國務(wù)院部委規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。根據(jù)梳理出來的法律、法規(guī)、規(guī)章，區(qū)別執(zhí)法職責(zé)和權(quán)限，按照執(zhí)法主體或受委托執(zhí)法組織、具體執(zhí)法職能、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法責(zé)任，分類梳理行政執(zhí)法依據(jù)。國家和省政府對有關(guān)執(zhí)法部門職能作調(diào)整的，有關(guān)部門應(yīng)一并列入。
梳理執(zhí)法依據(jù)，要按照規(guī)范政府共同行政行為的法律、法規(guī)、規(guī)章，本部門為主負責(zé)實施的法律、法規(guī)、規(guī)章和配合有關(guān)行政執(zhí)法部門實施的法律、法規(guī)、規(guī)章，分類排序，列明目錄，并按效力層次從高到低排列，做到分類清晰，編排科學(xué)，注意銜接，避免遺漏。
3．法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由政府行使行政執(zhí)法職權(quán)的，由具體審核把關(guān)或?qū)嶋H操作的行政執(zhí)法部門按有關(guān)或?qū)嶋H操作法律規(guī)范作為本部門的執(zhí)法依據(jù)進行梳理，并在備注中予以說明。
（二）明確執(zhí)法主體、職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任
各行政執(zhí)法部門根據(jù)梳理出來的法律、法規(guī)和規(guī)章，整理并明確界定行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法部門職責(zé)、權(quán)限、責(zé)任。各項執(zhí)法職責(zé)和責(zé)任要分解落實到具體履行法定職能的內(nèi)設(shè)執(zhí)法機構(gòu)和崗位。
行政執(zhí)法部門要按照主體資格的取得方式、具體行使的執(zhí)法職能、權(quán)限和責(zé)任，分別將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的法律規(guī)范逐一列出；依法受委托行使行政執(zhí)法權(quán)的其他行政機關(guān)或組織，要將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定委托執(zhí)法的法律規(guī)范逐一列出，作為界定法定行政主體、法律法規(guī)授權(quán)執(zhí)法主體和依法受委托執(zhí)法組織具體行使行政執(zhí)法權(quán)、承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的依據(jù)。
行政執(zhí)法主體資格確認，因部門職能交叉、職責(zé)不清而無法確認的，由區(qū)編辦、區(qū)政府法制辦審核確認，報區(qū)政府同意后向社會公布。
具體執(zhí)法職能分別按行政許可、行政監(jiān)督、行政處罰、行政強制、行政確認(登記)、行政征收、行政給付、行政裁決和其他行政行為進行劃分。列舉以外的具體執(zhí)法職能統(tǒng)一納入其他行政行為類。對每一種具體行政執(zhí)法職能，應(yīng)區(qū)別情形歸納出具體執(zhí)法事項。
（三）分解執(zhí)法職權(quán)，確定執(zhí)法責(zé)任
各行政執(zhí)法部門應(yīng)根據(jù)本單位執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法崗位的設(shè)置情況，將其法定職權(quán)分解到具體執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法崗位，并按權(quán)責(zé)統(tǒng)一要求，明確相應(yīng)的執(zhí)法責(zé)任。
分解行政執(zhí)法部門內(nèi)部的執(zhí)法職權(quán)，既要避免平行機構(gòu)和崗位的職權(quán)交叉、重復(fù)，又要有利于相互之間的協(xié)調(diào)配合。不同層級的執(zhí)法職權(quán)要相互銜接，做到執(zhí)法流程清楚、要求具體、期限明確。
確定執(zhí)法責(zé)任，要根據(jù)行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員違反法定義務(wù)的不同情形，依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國公務(wù)員法》等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和《若干意見》等規(guī)定，確定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的種類和內(nèi)容。
（四）制定實施方案和工作要求
各行政執(zhí)法部門要根據(jù)梳理的執(zhí)法依據(jù)、職能和職權(quán)分解情況，以及執(zhí)法責(zé)任、評議考核、責(zé)任追究等內(nèi)容，制定切實可行的行政執(zhí)法責(zé)任制實施方案并認真組織實施。實施方案應(yīng)包括下列內(nèi)容：
1.建立行政執(zhí)法責(zé)任制的指導(dǎo)思想和基本目標(biāo)；
2.本部門實施執(zhí)法責(zé)任制的范圍和要求；
3.本部門依法行使的法定職能；
4.履行執(zhí)法職能的基本要求和標(biāo)準(zhǔn)；
5.內(nèi)設(shè)執(zhí)法機構(gòu)及執(zhí)法崗位的執(zhí)法職權(quán)分解、工作流程和執(zhí)法責(zé)任；
6.內(nèi)部評議考核的要求、程序和考核結(jié)果的應(yīng)用；
7.內(nèi)部責(zé)任追究的內(nèi)容、方式和程序。
行政執(zhí)法部門制定實施方案，要注意與上級部門銜接。組織實施過程中，要根據(jù)執(zhí)法依據(jù)變化、機構(gòu)變更、職能調(diào)整等情況，適時調(diào)整實施方案。
（五）時間要求和審查程序
行政執(zhí)法依據(jù)的梳理和行政執(zhí)法主體、職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任的界定工作必須在2006年3月底前完成，報區(qū)全面推進依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核確定。
行政執(zhí)法部門內(nèi)部執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法崗位的職權(quán)分解、責(zé)任確定工作必須在2006年4月中旬前完成，報區(qū)人事局、區(qū)政府法制辦備案。
各行政執(zhí)法部門梳理的行政執(zhí)法依據(jù)、職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任，以及本部門的行政執(zhí)法責(zé)任制實施方案，經(jīng)審核確認后要以適當(dāng)形式向社會公布，并在4月中旬前報區(qū)政府法制辦備案。
三、建立健全行政執(zhí)法評議考核機制和責(zé)任追究制度
(一)建立健全行政執(zhí)法評議考核機制
行政執(zhí)法評議考核是評價行政執(zhí)法工作情況、檢驗行政執(zhí)法部門和人員是否正確行使行政執(zhí)法職權(quán)和履行法定義務(wù)的重要機制，也是推行行政執(zhí)法責(zé)任制的重要環(huán)節(jié)。各部門要根據(jù)實際，建立切實可行的行政執(zhí)法評議考核機制，制訂相應(yīng)的考核辦法。
按照《若干意見》的要求，區(qū)政府負責(zé)對所屬行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法工作進行評議考核；省以下實行垂直管理或者實行雙重管理的行政執(zhí)法部門，由上級主管部門考核為主，同時應(yīng)接受區(qū)政府的評議考核。具體評議考核工作由區(qū)監(jiān)察局、區(qū)人事局、區(qū)編辦、區(qū)政府法制辦等部門和實行垂直管理的上級主管部門分別負責(zé)實施。行政執(zhí)法部門要做好對內(nèi)部行政執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員的評議考核工作。
執(zhí)法評議考核必須遵循公平、公正、公開原則，堅持群眾路線，增強行政層級監(jiān)督實效。評議考核的內(nèi)容主要是：行政執(zhí)法的主體資格是否符合法律規(guī)定，行政執(zhí)法人員是否持有合法有效的執(zhí)法證件；行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員是否依法行使執(zhí)法職權(quán)和履行法定義務(wù)；行政執(zhí)法行為是否符合執(zhí)法權(quán)限；適用法律依據(jù)是否正確、規(guī)范；行政執(zhí)法程序是否合法；行政執(zhí)法決定的內(nèi)容是否合法、適當(dāng)；行政執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督管理措施是否落實；重大具體行政行為是否報送備案；對行政執(zhí)法監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題是否及時整改；行政執(zhí)法決定的行政復(fù)議和行政訴訟結(jié)果及其履行情況；行政執(zhí)法責(zé)任追究是否落實；行政執(zhí)法案卷是否完整、規(guī)范，等等。根據(jù)不同部門、不同崗位的具體情況和特點，評議考核的內(nèi)容可以有所側(cè)重。
區(qū)政府對所屬部門行政執(zhí)法工作情況的評議考核辦法，由區(qū)人事局、區(qū)監(jiān)察局、區(qū)政府法制辦等部門負責(zé)制定。
(二)建立和落實行政執(zhí)法責(zé)任追究制度
推行行政執(zhí)法責(zé)任制的關(guān)鍵是要落實行政執(zhí)法責(zé)任。要建立和落實行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，對有違法或者不當(dāng)行政執(zhí)法行為的行政執(zhí)法部門、單位負責(zé)人和直接責(zé)任人，應(yīng)依法追究行政責(zé)任和法律責(zé)任。區(qū)政府將根據(jù)省、市有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我區(qū)實際制定具體的實施細則，這項工作由區(qū)監(jiān)察局、區(qū)人事局、區(qū)政府法制辦負責(zé)。
四、加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作取得實效
（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，提供必要保障
推行和完善行政執(zhí)法責(zé)任制，是保障行政執(zhí)法機關(guān)行政行為合法、高效的長效機制。各級政府及其行政執(zhí)法部門都應(yīng)高度重視，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓。區(qū)政府要組織有關(guān)部門骨干力量集中辦公，各部門也要安排一定力量具體工作，并在人力、物力和工作經(jīng)費方面給予必要的保障，確保深化完善行政執(zhí)法責(zé)任制的各項工作按期完成。
（二）加強工作配合，發(fā)揮各部門作用
第三條本規(guī)定所稱行政執(zhí)法監(jiān)督，是指區(qū)政府對所屬行政執(zhí)法機關(guān)及其行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法活動實施的監(jiān)督。
第四條行政執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)當(dāng)堅持“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的要求，促使行政執(zhí)法機關(guān)在法定權(quán)限內(nèi)按照法定程序?qū)嵤┬姓袨椤?/p>
第五條區(qū)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全區(qū)行政執(zhí)法監(jiān)督工作。區(qū)法制部門負責(zé)實施行政執(zhí)法監(jiān)督的具體工作，區(qū)監(jiān)察部門負責(zé)按照其職能做好相關(guān)監(jiān)督工作。
第六條健全完善監(jiān)督制度，對行政執(zhí)法機關(guān)實施有效的日常監(jiān)督。
（一）行政執(zhí)法主體資格認證制度。行政執(zhí)法機關(guān)的行政執(zhí)法主體資格、執(zhí)法依據(jù)由區(qū)法制部門審查確認，經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)后在本行政區(qū)域內(nèi)公告。行政執(zhí)法主體資格、執(zhí)法依據(jù)發(fā)生變化時，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時報區(qū)法制部門重新審查確認。
（二）行政執(zhí)法人員培訓(xùn)考核制度。每年定期組織全區(qū)行政執(zhí)法人員進行法律知識培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容側(cè)重于相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章更新知識的學(xué)習(xí)和執(zhí)法技能的提高，一般每年對全區(qū)10%的行政執(zhí)法人員進行公共法律知識抽測，參加培訓(xùn)的情況和抽測成績作為執(zhí)法證審驗的重要參考。
（三）行政執(zhí)法持證上崗及定期審驗制度。行政執(zhí)法人員依法執(zhí)行公務(wù)時，必須亮證執(zhí)法。行政執(zhí)法人員未持有行政執(zhí)法證件的，不得開展行政執(zhí)法活動，管理相對人有權(quán)拒絕其監(jiān)督管理。建立信息檔案，行政執(zhí)法證件實行動態(tài)管理，每兩年對執(zhí)法證進行一次審驗；行政執(zhí)法人員執(zhí)法崗位、執(zhí)法類型、執(zhí)法范圍發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)及時變更行政執(zhí)法證件內(nèi)容，未經(jīng)審驗確認的不得繼續(xù)使用。
（四）行政執(zhí)法案卷評查制度。行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)按照規(guī)定對行政執(zhí)法活動形成的監(jiān)督檢查記錄、證據(jù)材料、執(zhí)法文書等立卷歸檔，實行集中統(tǒng)一管理。定期組織行政執(zhí)法案卷評查工作，著重對案卷內(nèi)容的完整性、證據(jù)的充分性、法律適用的正確性、裁量的合理性、程序的正當(dāng)性等進行全面審查，對評查中存在的問題督促及時進行整改。
（五）行政執(zhí)法檢查報批、報告制度。行政執(zhí)法機關(guān)對企業(yè)進行例行執(zhí)法檢查或?qū)ｍ棛z查，每季度要事先制定工作計劃，向區(qū)法制部門報批，同時到區(qū)監(jiān)察部門備案。對涉及生命財產(chǎn)安全、公共安全、食品藥品安全等重大執(zhí)法檢查以及群眾舉報、巡查發(fā)現(xiàn)違法行為等必須立即查處的執(zhí)法檢查，可先行實施，檢查結(jié)束后一周內(nèi)向區(qū)法制部門報告具體情況，同時報送區(qū)監(jiān)察部門備案。每季度末，行政執(zhí)法機關(guān)將行政執(zhí)法檢查登記表匯總報區(qū)法制部門備案。嚴格控制行政執(zhí)法檢查頻次，積極推行行政執(zhí)法機關(guān)聯(lián)合檢查。
（六）重大行政決定備案制度。行政執(zhí)法機關(guān)依法作出的重大行政處罰、行政許可、行政決定于作出5個工作日內(nèi)向區(qū)法制部門備案，對涉及企業(yè)作出的吊銷證照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、罰款2萬元以上等重大行政處罰的，要擬定行政處罰初步意見，報區(qū)法制部門審核同意后再下達行政處罰決定書，同時向區(qū)監(jiān)察部門備案。
（七）行政執(zhí)法分類指導(dǎo)制度。對危害公共安全、食品藥品安全、違法占用土地、環(huán)境保護、社會治安等方面的違法案件，要嚴厲查處，提高執(zhí)法效能，維護公共利益和經(jīng)濟社會秩序。對尚未造成嚴重危害后果，或者違法結(jié)果能夠及時消除的違法行為，實行“首違不罰”，依法進行告誡、引導(dǎo)、教育，并責(zé)令改正，對拒不改正的，再給予行政處罰。
（八）行政執(zhí)法監(jiān)督員制度。在辦鎮(zhèn)及村居、企業(yè)、群團組織中選聘行政執(zhí)法監(jiān)督員，開展行政執(zhí)法監(jiān)督活動，有效改善行政執(zhí)法工作。要定期召開會議，為行政執(zhí)法監(jiān)督員的監(jiān)督活動提供有關(guān)行政執(zhí)法分析資料和工作便利，對反映的問題及時進行調(diào)查，并將調(diào)查處理情況反饋行政執(zhí)法監(jiān)督員。
（九）行政執(zhí)法投訴制度。公民、法人或其他組織認為行政執(zhí)法機關(guān)及其行政執(zhí)法人員有違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為，有權(quán)向區(qū)法制部門予以投訴和舉報，也可以向該行政執(zhí)法機關(guān)的上一級機關(guān)予以投訴和舉報，區(qū)法制部門及有關(guān)機關(guān)要針對投訴及舉報的問題及時作出處理意見并反饋當(dāng)事人。
第七條區(qū)法制部門在日常監(jiān)督的基礎(chǔ)上采取下列方式履行監(jiān)督職責(zé)：
（一）每年組織開展行政執(zhí)法評議考核；
（二）對行政執(zhí)法情況實行現(xiàn)場監(jiān)督、抽查或暗訪；
（三）組織行政執(zhí)法專項檢查或聯(lián)合檢查。
被監(jiān)督單位和人員應(yīng)當(dāng)如實報告情況，提供有關(guān)資料，接受監(jiān)督。有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助、配合。
第八條實施行政執(zhí)法監(jiān)督包括以下內(nèi)容：
（一）行政執(zhí)法機關(guān)作出行政行為時，執(zhí)法主體資格是否合法，執(zhí)法依據(jù)是否充分，具體行政行為是否合法、適當(dāng)，并符合有關(guān)自由裁量的規(guī)定；
（二）監(jiān)督行政執(zhí)法機關(guān)是否存在行政不作為的情況，督促行政執(zhí)法機關(guān)全面履行法定職責(zé)；
（三）執(zhí)法人員有無，，，損害國家、集體和公民合法權(quán)益的行為；
（四）行政執(zhí)法機關(guān)建立和執(zhí)行行政投訴和舉報受理制度的情況；
（五）行政執(zhí)法機關(guān)建立和執(zhí)行行政執(zhí)法責(zé)任制度、行政執(zhí)法評議考核制度和行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度的情況；
（六）其他應(yīng)當(dāng)進行監(jiān)督的事項。
第九條行政執(zhí)法監(jiān)督人員履行監(jiān)督職責(zé)時，對違法執(zhí)法的行政執(zhí)法人員，有權(quán)當(dāng)場責(zé)令其停止違法行政行為或者督促其履行法定職責(zé)。
第十條行政執(zhí)法監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)作為行政執(zhí)法依據(jù)的有關(guān)規(guī)定內(nèi)容違法的，應(yīng)按規(guī)定向有關(guān)制定機關(guān)提出修改或廢止的意見或建議。
第十一條行政執(zhí)法機關(guān)之間在行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)爭議的，爭議各方應(yīng)當(dāng)主動溝通，協(xié)商解決；協(xié)商不成的，提請區(qū)政府主持協(xié)調(diào)。
第十二條開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作，按照以下程序進行：
（一）向有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)出行政執(zhí)法監(jiān)督通知書；
（二）接到監(jiān)督通知書的行政執(zhí)法機關(guān)，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)向區(qū)法制部門回復(fù)；
（三）經(jīng)查實認定行政執(zhí)法機關(guān)及其行政執(zhí)法人員存在違法行為的，要及時向行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)出行政執(zhí)法監(jiān)督?jīng)Q定書。
第十三條行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)按要求執(zhí)行行政執(zhí)法監(jiān)督?jīng)Q定書，如對監(jiān)督?jīng)Q定書不服，可以申請復(fù)查。區(qū)法制部門應(yīng)當(dāng)在收到復(fù)查申請后及時作出復(fù)查決定，復(fù)查期間行政執(zhí)法監(jiān)督?jīng)Q定書不停止執(zhí)行。
行政執(zhí)法機關(guān)既不申請復(fù)查又不履行行政執(zhí)法監(jiān)督?jīng)Q定書的，區(qū)法制部門可按本規(guī)定提請有權(quán)機關(guān)進行處理。
第十四條行政執(zhí)法機關(guān)及其行政執(zhí)法人員違反本規(guī)定，有下列情形之一的，由區(qū)法制部門責(zé)令改正，并視情節(jié)提請區(qū)政府給予通報批評：
（一）未建立或未按要求執(zhí)行行政執(zhí)法相關(guān)制度的；
（二）無正當(dāng)理由，逾期未答復(fù)行政執(zhí)法監(jiān)督通知書或未履行監(jiān)督?jīng)Q定書的；
（三）有其他違法、失職行為的。
第十五條行政執(zhí)法人員違反本規(guī)定，有下列情形之一的，由區(qū)法制部門責(zé)令改正，情節(jié)嚴重的，暫扣其行政執(zhí)法證件：
（一）違法實施行政許可、行政處罰、行政收費、行政強制等行政執(zhí)法行為的；
（二）違反有關(guān)行政執(zhí)法證件管理規(guī)定的；
（三）有其他應(yīng)當(dāng)暫扣行政執(zhí)法證件情形的。
行政執(zhí)法人員在被暫扣行政執(zhí)法證件期間，不得從事行政執(zhí)法活動，所在單位應(yīng)對其進行相關(guān)執(zhí)法教育培訓(xùn)。暫扣行政執(zhí)法證件的期限為15日以上30日以下。
第十六條行政執(zhí)法人員有下列情形之一的，由區(qū)法制部門提請發(fā)證機關(guān)吊銷其行政執(zhí)法證件：
（一）受到刑事處罰或者勞動教養(yǎng)處分的；
（二）被暫扣行政執(zhí)法證件2次以上的；
（三）受到開除處分或因執(zhí)法過錯被追究行政責(zé)任2次以上的；
（四）在行政執(zhí)法活動中、，造成嚴重后果的；
（五）有其他應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N行政執(zhí)法證件情形的。
（一）各區(qū)、縣（市）建設(shè)局；
（二）本委有執(zhí)法職能的處室和直屬單位。
二、評議考核內(nèi)容
評議考核的內(nèi)容是被評議考核單位及其行政執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法職權(quán)和履行法定義務(wù)的情況，包括：
（一）行政執(zhí)法主體資格是否符合規(guī)定；
（二）行政執(zhí)法行為是否符合執(zhí)法權(quán)限；
（三）適用執(zhí)法依據(jù)是否正確；
（四）行政執(zhí)法程序是否合法；
（五）行政執(zhí)法決定的內(nèi)容是否合法、適當(dāng)；
（六）履行法定義務(wù)情況；
（七）具體行政行為的行政復(fù)議和行政訴訟結(jié)果；
（八）案卷質(zhì)量情況；
（九）行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)情況；
（十）與行政執(zhí)法有關(guān)的其他內(nèi)容。
具體考評內(nèi)容詳見市政府對市直行政執(zhí)法部門行政執(zhí)法責(zé)任制考評目標(biāo)和市建委行政執(zhí)法責(zé)任制專用考評目標(biāo)。
區(qū)、縣（市）建設(shè)局以及本委有執(zhí)法職能的處室和直屬單位統(tǒng)一執(zhí)行市政府設(shè)定的考評目標(biāo)和市建委設(shè)定的專用目標(biāo)。市政府考評目標(biāo)和市建委專用目標(biāo)的分值各占目標(biāo)總分的50%，結(jié)合年度工作重點，在市政府考評目標(biāo)中設(shè)5分加分，市政府考評目標(biāo)滿分為55分。
三、行政執(zhí)法責(zé)任制的檢查考評方式
年行政執(zhí)法責(zé)任制的檢查考評，以平時監(jiān)督檢查為主，具體方式如下：
（一）審閱或者聽取行政執(zhí)法責(zé)任制落實情況的匯報；
（二）現(xiàn)場檢查、調(diào)閱抽查或者備案審查有關(guān)文件、資料和行政執(zhí)法檔案、卷宗；
（三）對有關(guān)負責(zé)人員和行政執(zhí)法人員進行法律素質(zhì)測試；
（四）組織明察暗訪、專題調(diào)查、受理行政執(zhí)法投訴；
（五）采取召開座談會、在行政機關(guān)網(wǎng)站設(shè)立征求意見專欄、問卷調(diào)查、測評、互評等方式，分別通過行政管理相對人、有關(guān)組織、社會各界人士或相關(guān)機關(guān)測評行政機關(guān)的行政執(zhí)法情況；
（六）征求監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督機關(guān)和人民法院、人民檢察院對行政機關(guān)行政執(zhí)法工作的意見；
（八）考核機關(guān)確定的其他方式。
建立被評議考核單位行政執(zhí)法責(zé)任制評議考核檔案，將平時檢查情況及時記錄在案，年終按照評議考核檔案記載的內(nèi)容對被評議考核單位作出評價。
四、獎懲辦法
一、界定推行行政執(zhí)法責(zé)任制的范圍和內(nèi)容
市政府所屬的工作部門和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，凡依法行使行政許可、行政監(jiān)督、行政處罰、行政強制、行政確認（登記）、行政征收、行政給付、行政裁決及其他具體行政執(zhí)法職能的，都應(yīng)當(dāng)按照《若干意見》的規(guī)定建立和完善行政執(zhí)法責(zé)任制。
依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定受委托行使行政執(zhí)法權(quán)的其他行政機關(guān)或組織的行政執(zhí)法責(zé)任制，由委托機關(guān)統(tǒng)一建立。
國務(wù)院實行垂直管理和中央與地方雙重管理的部門的行政執(zhí)法責(zé)任制，依照《若干意見》的要求實施；實行省以下垂直管理的行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法責(zé)任制，依照本實施意見的要求實施。
推行行政執(zhí)法責(zé)任制的內(nèi)容，主要包括梳理行政執(zhí)法依據(jù)、明確行政執(zhí)法主體、明晰行政執(zhí)法職能和權(quán)限、規(guī)范行政執(zhí)法程序、強化行政執(zhí)法責(zé)任、完善各項制度、健全評議考核機制和落實行政執(zhí)法責(zé)任追究制度等。市政府各行政執(zhí)法部門要有計劃、分步驟做好各項工作，結(jié)合實際，制定切實可行的行政執(zhí)法責(zé)任制實施方案。
二、明確推行行政執(zhí)法責(zé)任制的工作安排和要求
（一）梳理行政執(zhí)法依據(jù)。
1、梳理行政執(zhí)法依據(jù)的工作主要由省級主管部門組織，市政府各行政執(zhí)法部門具體負責(zé)，自上而下進行。市政府各行政執(zhí)法部門要結(jié)合本部門的“三定”方案規(guī)定，做好上下銜接。在梳理執(zhí)法依據(jù)時發(fā)現(xiàn)上級行政執(zhí)法部門梳理的執(zhí)法依據(jù)有遺漏的，應(yīng)當(dāng)及時報告省級主管部門。
2、梳理執(zhí)法依據(jù)的范圍主要為現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定（涉及行政許可內(nèi)容的）、國務(wù)院部委規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。根據(jù)梳理出來的法律、法規(guī)、規(guī)章，區(qū)別執(zhí)法職責(zé)和權(quán)限，按照執(zhí)法主體或受委托執(zhí)法組織、具體執(zhí)法職能、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法責(zé)任，分類梳理行政執(zhí)法依據(jù)。
梳理執(zhí)法依據(jù)，要按照規(guī)范政府共同行政行為的法律、法規(guī)、規(guī)章，本部門為主負責(zé)實施的法律、法規(guī)、規(guī)章和配合有關(guān)行政執(zhí)法部門實施的法律、法規(guī)、規(guī)章，分類排序，列明目錄，并按效力層次從高到低排列，做到分類清晰，編排科學(xué)，注意銜接，避免遺漏。
3、法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由政府行使行政執(zhí)法職權(quán)的，由具體審核把關(guān)的行政執(zhí)法部門按有關(guān)法律規(guī)范作為本部門的執(zhí)法依據(jù)進行梳理，并在備注中予以說明。
（二）明確執(zhí)法主體、職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任。
各行政執(zhí)法部門根據(jù)梳理出來的法律、法規(guī)和規(guī)章，整理并明確界定行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法部門職責(zé)、權(quán)限、責(zé)任。各項執(zhí)法職責(zé)和責(zé)任要分解落實到具體履行法定職能的內(nèi)設(shè)執(zhí)法機構(gòu)和崗位。
行政執(zhí)法部門要按照主體資格的取得方式、具體行使的執(zhí)法職能、權(quán)限和責(zé)任，分別將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的法律規(guī)范逐一列出；依法受委托行使行政執(zhí)法權(quán)的其他行政機關(guān)或組織，要將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定委托執(zhí)法的法律規(guī)范逐一列出，作為界定法定行政主體、法律法規(guī)授權(quán)執(zhí)法主體和依法受委托執(zhí)法組織具體行使行政執(zhí)法權(quán)、承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的依據(jù)。
因部門職能交叉、職責(zé)不清而無法確認行政執(zhí)法主體資格的，由市政府法制辦公室商同市編委辦審核確認，報市政府同意后向社會公布。
具體執(zhí)法職能分別按行政許可、行政監(jiān)督、行政處罰、行政強制、行政確認（登記）、行政征收、行政給付、行政裁決和其他行政行為進行劃分。列舉以外的具體執(zhí)法職能統(tǒng)一納入其他行政行為類。對每一種具體行政執(zhí)法職能，應(yīng)區(qū)別情形歸納出具體執(zhí)法事項。其中，實施行政處罰的執(zhí)法主體，必須向市政府法制辦公室申領(lǐng)《罰沒主體資格證》，憑《罰沒主體資格證》向市財政局申領(lǐng)罰沒票據(jù)。
（三）分解執(zhí)法職權(quán)，確定執(zhí)法責(zé)任。
各行政執(zhí)法部門應(yīng)根據(jù)本單位執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法崗位的設(shè)置情況，將其法定職權(quán)分解到具體執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法崗位，并按權(quán)責(zé)統(tǒng)一要求，明確相應(yīng)的執(zhí)法責(zé)任。
分解行政執(zhí)法部門內(nèi)部的執(zhí)法職權(quán)，既要避免平行機構(gòu)和崗位的職權(quán)交叉、重復(fù)，又要有利于相互之間的協(xié)調(diào)配合。不同層級的執(zhí)法職權(quán)要相互銜接，做到執(zhí)法流程清楚、要求具體、期限明確。
確定執(zhí)法責(zé)任，要根據(jù)行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員違反法定義務(wù)的不同情形，依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國公務(wù)員法》等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和《若干意見》等規(guī)定，確定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的種類和內(nèi)容。
（四）制定實施方案和工作要求。
各行政執(zhí)法部門要根據(jù)梳理的執(zhí)法依據(jù)、職能和職權(quán)分解情況，以及執(zhí)法責(zé)任、評議考核、責(zé)任追究等內(nèi)容，制定切實可行的行政執(zhí)法責(zé)任制實施方案并認真組織實施。實施方案應(yīng)包括下列內(nèi)容：
1、建立行政執(zhí)法責(zé)任制的指導(dǎo)思想和基本目標(biāo)；
2、本部門實施執(zhí)法責(zé)任制的范圍和要求；
3、本部門依法行使的法定職能；
4、履行執(zhí)法職能的基本要求和標(biāo)準(zhǔn)；
5、內(nèi)設(shè)執(zhí)法機構(gòu)及執(zhí)法崗位的執(zhí)法職權(quán)分解、工作流程和執(zhí)法責(zé)任；
6、內(nèi)部評議考核的要求、程序和考核結(jié)果的應(yīng)用；
7、內(nèi)部責(zé)任追究的內(nèi)容、方式和程序。
行政執(zhí)法部門制定實施方案，要注意與上級部門銜接。組織實施過程中，要根據(jù)執(zhí)法依據(jù)變化、機構(gòu)變更、職能調(diào)整等情況，適時調(diào)整實施方案。
（五）時間要求和審查程序。
行政執(zhí)法依據(jù)的梳理和行政執(zhí)法主體、職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任的界定工作必須在20*年2月28日前完成，由市政府法制辦公室審核后確定。
行政執(zhí)法部門內(nèi)部執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法崗位的職權(quán)分解、責(zé)任確定工作必須在20*年3月31日前完成，經(jīng)本部門法制、人事機構(gòu)審定后報市政府法制辦公室和人事局備案。
各級行政執(zhí)法部門梳理的行政執(zhí)法依據(jù)、職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任，以及本部門的行政執(zhí)法責(zé)任制實施方案，經(jīng)審核確認后要以適當(dāng)形式向社會公布，并報市政府法制辦公室備案。
三、建立健全行政執(zhí)法評議考核機制和責(zé)任追究制度
（一）建立健全行政執(zhí)法評議考核機制。
要按照《若干意見》的要求，市政府對所屬行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法工作進行評議考核；省以下實行垂直管理或者實行雙重管理的行政執(zhí)法部門，以上級主管部門考核為主，同時應(yīng)接受市政府的評議考核。具體評議考核工作由市政府法制辦公室會同監(jiān)察、人事、機構(gòu)編制等部門和實行垂直管理的上級主管部門分別負責(zé)實施。行政執(zhí)法部門要做好對內(nèi)部行政執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員的評議考核工作。
評議考核的主要內(nèi)容：行政執(zhí)法的主體資格是否符合法律規(guī)定，行政執(zhí)法人員是否持有合法有效的執(zhí)法證件；行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員是否依法行使執(zhí)法職權(quán)和履行法定義務(wù)；行政執(zhí)法行為是否符合執(zhí)法權(quán)限；適用法律依據(jù)是否正確、規(guī)范；行政執(zhí)法程序是否合法；行政執(zhí)法決定的內(nèi)容是否合法、適當(dāng)；行政執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督管理措施是否落實；重大具體行政行為是否報送備案；對行政執(zhí)法監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題是否及時整改；行政執(zhí)法決定的行政復(fù)議和行政訴訟結(jié)果及其履行情況；行政執(zhí)法責(zé)任追究是否落實；行政執(zhí)法案卷是否完整、規(guī)范，等等。根據(jù)不同部門、不同崗位的具體情況和特點，評議考核的內(nèi)容可以有所側(cè)重。
（二）建立和落實行政執(zhí)法責(zé)任追究制度。
推行行政執(zhí)法責(zé)任制的關(guān)鍵是要落實行政執(zhí)法責(zé)任。要建立和落實行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，對有違法或者不當(dāng)行政執(zhí)法行為的行政執(zhí)法部門（單位）負責(zé)人和直接責(zé)任人，應(yīng)依法追究行政責(zé)任和法律責(zé)任。
四、加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作取得實效
（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，提供必要保障。
推行和完善行政執(zhí)法責(zé)任制，是保障行政執(zhí)法機關(guān)行政行為合法、高效的長效機制。各行政執(zhí)法部門應(yīng)高度重視，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓。市政府依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室同時承擔(dān)全市各部門推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作的責(zé)任，切實加強對推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，組織有關(guān)部門骨干力量集中辦公，并在人力、物力和工作經(jīng)費方面給予必要的保障，確保推行行政執(zhí)法責(zé)任制的各項工作按期完成。
（二）加強工作配合，發(fā)揮各部門作用。
市政府法制辦公室要切實履行職責(zé)，加強綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)，認真做好各項工作；市監(jiān)察局和人事局（編委辦）要按照《綱要》和《若干意見》的有關(guān)要求以及職責(zé)分工，在切實履行各自職責(zé)的同時，積極配合市政府法制辦公室做好有關(guān)工作。各行政執(zhí)法部門要按照《若干意見》和本實施意見的要求和工作安排，做好推行行政執(zhí)法責(zé)任制的各項工作。
組長：*
副組長：*
成員：*
聯(lián)絡(luò)員：*
行政執(zhí)法責(zé)任制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在局辦公室。
二、行政執(zhí)法責(zé)任制的工作目標(biāo)
推行行政執(zhí)法責(zé)任制的總體目標(biāo)是：強化執(zhí)法責(zé)任，明確執(zhí)法程序和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，進一步規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法活動，提高行政執(zhí)法水平，以此進一步推動環(huán)保執(zhí)法隊伍的建設(shè)。
三、行政執(zhí)法責(zé)任制的組織領(lǐng)導(dǎo)
建立以局長為組長，副局長為副組長，各科、站、大隊、服務(wù)大廳負責(zé)人為成員的行政執(zhí)法責(zé)任制工作領(lǐng)導(dǎo)小組。副局長為所分管部門行政執(zhí)法責(zé)任的責(zé)任人，各科、站、大隊、服務(wù)大廳的主要負責(zé)人為本部門行政執(zhí)法責(zé)任制的第一責(zé)任人。
推行行政執(zhí)法責(zé)任制，工作量大，專業(yè)性強，工作環(huán)節(jié)多，時間緊，任務(wù)重，要求高，全局上下要高度重視并加強對該項工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。
四、推行行政執(zhí)法責(zé)任制的工作內(nèi)容
1、梳理執(zhí)法依據(jù)。梳理執(zhí)法依據(jù)是推行行政執(zhí)法責(zé)任制的重要基礎(chǔ)。
具體要求是：（1）收集范圍是各業(yè)務(wù)科室的法律、法規(guī)和規(guī)章，不含其它的規(guī)范性文件。尤其是最近的法律、法規(guī)和規(guī)章，要統(tǒng)計進來。（2）排列順序為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國務(wù)院規(guī)章、省政府規(guī)章、市政府規(guī)章。在法規(guī)名稱后，須注明制訂機關(guān)、生效時間和說明環(huán)保部門是法定行政主體的具體條款。（3）如正在或即將修訂的法律、法規(guī)和規(guī)章，在其旁邊加“”說明。（4）各科、站、大隊、服務(wù)大廳的負責(zé)人核對后，交綜合科匯總，由局領(lǐng)導(dǎo)審核后報區(qū)法制辦審核、備案。
2、分解執(zhí)法職權(quán)。各科、站、大隊、服務(wù)大廳要以機構(gòu)改革“三定”方案為依據(jù)，按照法律、法規(guī)和規(guī)章所規(guī)定的職能和權(quán)限，逐項列出本部門所具有的各項行政執(zhí)法行為。且不得在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定之外，擅自擴大權(quán)限。
具體要求是：（1）有行政許可權(quán)限的科室，要明確而具體的列出：許可內(nèi)容、許可法律依據(jù)、許可程序和期限。（2）有行政處罰權(quán)的科室，要明確而具體的列出：處罰的情形、處罰的種類、處罰的法律依據(jù)、處罰的程序和期限。（3）有行政審批權(quán)限的科室，要明確而具體的列出：審批的情形、審批的內(nèi)容和法律依據(jù)、審批的程序和時限。（4）有行政強制權(quán)限的科室，要明確而具體的列出：強制的情形、強制種類、法律依據(jù)。（5）其它環(huán)保具體行政行為，如行政征收、登記、備案、監(jiān)督等，也要從法定情形、法律依據(jù)、程序、時限等方面完善和建立。（6）該項工作完成后，書面報局綜合科匯總。
3、確定執(zhí)法責(zé)任。局主要領(lǐng)導(dǎo)、科、站、大隊、服務(wù)大廳的主要負責(zé)人為本單位、本部門行政執(zhí)法責(zé)任制第一責(zé)任人。副局長對分管工作的行政執(zhí)法責(zé)任制負責(zé)。各具體執(zhí)法崗位的工作人員對自己的違法或不當(dāng)執(zhí)法行為承擔(dān)法定責(zé)任。行政不作為和亂作為同樣都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
具體要求是：（1）享有行政許可權(quán)的科室，要根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定和要求，明確而具體的列出對不當(dāng)許可、違法許可要追究相關(guān)人員的責(zé)任。（2）享有行政處罰和行政強制權(quán)的科室，要根據(jù)《行政處罰法》和業(yè)務(wù)方面的法律、法規(guī)規(guī)章的相關(guān)規(guī)定，明確而具體的列出對不當(dāng)和錯誤處罰或強制的法定責(zé)任。（3）其它的行政行為，參照業(yè)務(wù)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章中“法律責(zé)任”規(guī)定的內(nèi)容，具體列出。有些法律、法規(guī)、規(guī)章因頒發(fā)較早，無“法律責(zé)任”內(nèi)容，則參照現(xiàn)行法律的責(zé)任規(guī)定內(nèi)容。（4）該項工作完成后，書面報局綜合科匯總。
4、建立行政執(zhí)法責(zé)任制評議考核機制。評議考核機制，是檢驗行政機關(guān)和行政執(zhí)法人員是否正確行使法定職權(quán)、是否全面履行法定義務(wù)的有效措施，也是推行行政執(zhí)法責(zé)任制的一個重要環(huán)節(jié)。
考評機制主要內(nèi)容包括：（1）考評目的：全面、客觀、公正的評價行政執(zhí)法全過程，達到激勵先進，鞭策落后，懲處違法違紀行為，監(jiān)督執(zhí)法人員更好的履行職責(zé)，依法行政，提高行政效率和執(zhí)法水平。（2）考核形式：區(qū)政府對區(qū)環(huán)保局推行行政執(zhí)法責(zé)任制進行考核；區(qū)環(huán)保局對各科、站、大隊、服務(wù)大廳推行行政執(zhí)法責(zé)任制進行考核；各部門對本部門的行政執(zhí)法人員進行考核。（3）考核堅持公正公開，內(nèi)部考評和外部考評，自我考評、互評和集體考評，平時和年終考核相結(jié)合的原則和方法。（4）關(guān)于考核的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，各科、站、大隊、服務(wù)大廳要結(jié)合實際，制訂考核標(biāo)準(zhǔn)，并提交局綜合科。
五、推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作的幾點要求
1、推行行政執(zhí)法責(zé)任制意義重大，工作要深入扎實細致，要明確行政執(zhí)法主體，細化行政執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法程序，落實執(zhí)法責(zé)任。具體實施中要積極爭取區(qū)法制辦的支持、幫助和指導(dǎo)。
監(jiān)督機制是否完善，直接影響和制約著行政法治的進程。[1]國務(wù)院2004年出臺的《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定:“健全行政執(zhí)法案卷評查制度。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立有關(guān)行政處罰、行政許可、行政強制等行政執(zhí)法的案卷。對公民、法人和其他組織的有關(guān)監(jiān)督檢查記錄、證據(jù)材料、執(zhí)法文書應(yīng)當(dāng)立卷歸檔?！盵2]這一規(guī)定，在制度層面上明確了應(yīng)建立健全行政執(zhí)法案卷評查制度，以此進一步理順行政執(zhí)法體制，加快行政程序建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為。關(guān)于行政執(zhí)法案卷評查制度的具體內(nèi)容，《綱要》不可能做出明確規(guī)定，理論界也較少探討[3]，但是實務(wù)界在不斷探索，本文主要結(jié)合過去一段時間里各省、自治區(qū)和直轄市行政執(zhí)法案卷評查制度的具體實踐來闡述一下作者對行政執(zhí)法案卷評查制度的理解。
一、行政執(zhí)法案卷評查制度的概念
在我國行政法學(xué)界，極少有人提到行政執(zhí)法案卷評查制度。學(xué)界同仁講得更多的是行政案卷制度，即行政案卷排他制度。
一般認為，行政案卷是指對行政程序本身的記載以及行政行為所根據(jù)的一切文獻，具有程序性、唯一性、封閉性、客觀性、整體性、相關(guān)性和多樣性的特點。[4]所謂行政案卷（排他）制度，是指在行政程序中，行政主體在做出行政行為前通過調(diào)查、鑒定、舉行聽證等形式取得的和相對人提供的用以證明待證事實的各種記錄、陳述意見、鑒定結(jié)論、證人證言、物證等證據(jù)，以及程序中做出、收到的各種法律文書按照一定的順序組成案卷，行政主體的行政行為只能以該案卷為依據(jù)作出，卷外證據(jù)不能作為行政行為根據(jù)的一項程序制度。[5]根據(jù)這一制度，作為行政機關(guān)定案的證據(jù)只能是在案卷中已經(jīng)記載的并經(jīng)過當(dāng)事人口頭或者書面質(zhì)辯的證據(jù)，凡未經(jīng)記載和質(zhì)辯的證據(jù)一律不得作為定案的根據(jù)。美國《聯(lián)邦行政程序法》第 556(e)款規(guī)定:“證言的記錄、物證連同裁決程序中的提出的全部文書和申請書，構(gòu)成按照本編第 557 節(jié)規(guī)定做出裁決的惟一的案卷。當(dāng)事人交納法定費用后，有權(quán)取得副本?！钡?557 節(jié)所規(guī)定的正式裁決決定，只能根據(jù)案卷做出。[6]
與學(xué)界對行政案卷排他制度的界定不同，本文認為，行政執(zhí)法案卷評查是指上級人民政府對下級人民政府，上級行政執(zhí)法部門對下級行政執(zhí)法部門，行政執(zhí)法部門對所屬執(zhí)法機構(gòu)，對其依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定做出行政處罰、行政審批、行政許可、行政強制、行政裁決、行政征收征用、行政賠償、行政補償?shù)葲Q定以及在行政執(zhí)法活動中制作和收集的有關(guān)立案、調(diào)查取證、告知聽證、審查決定、送達執(zhí)行等法律文書和材料，經(jīng)整理歸檔而形成的行政執(zhí)法案卷進行審查、評議并實施監(jiān)督的活動。
由此看來，雖然都是涉及到案卷的制度，但行政執(zhí)法案卷評查制度并不是行政案卷制度。行政案卷制度和行政執(zhí)法案卷評查制度既有區(qū)別又有聯(lián)系。
就二者的聯(lián)系來看，二者和行政訴訟中的案卷移交制度一起，共同作為更廣義的行政案卷制度的組成部分。同時，二者的制度目的，都是為了防止公權(quán)力的肆意和濫用，維護行政相對人的合法權(quán)益，促進依法行政，建設(shè)法治政府。
就二者的區(qū)別來看，行政案卷排他性制度是行政案卷評查制度的前提和基礎(chǔ)。行政案卷排他性制度是行政行為的實施制度，其更多的和行政復(fù)議、行政訴訟制度密切聯(lián)系。而行政案卷評查制度是行政行為的監(jiān)督制度的重要組成部分，其更多的和評議考核制度、公務(wù)員的獎懲制度相聯(lián)系?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》(〔2005〕37號)文件也將案卷的質(zhì)量情況作為評議考核的主要內(nèi)容。
二、行政執(zhí)法案卷評查制度的意義
行政執(zhí)法案卷評查制度，在執(zhí)行落實《綱要》，加強行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法行為，建立和完善行政執(zhí)法評議考核機制，落實行政執(zhí)法責(zé)任制，提高地方執(zhí)法人員素質(zhì)，培養(yǎng)依法行政觀念，發(fā)現(xiàn)糾正違法行為等方面具有重大意義。具體來講：
第一，有利于促進合法行政，樹立正當(dāng)程序的觀念。行政執(zhí)法案卷制度通過定期或者不定期抽查不同行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法案卷，實現(xiàn)了對行政執(zhí)法個案執(zhí)法質(zhì)量的監(jiān)督和評估，能夠有力地深化行政執(zhí)法的程序觀念[7]，通過程序正義[8]實現(xiàn)實質(zhì)正義，其制度的關(guān)鍵價值在于能夠提高行政機關(guān)的行政執(zhí)法質(zhì)量和行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平，使其深刻明確行政執(zhí)法行為的方式、步驟，促使行政主體進行自我評價、激勵或鞭策，有利于內(nèi)部監(jiān)督和制約[9]，保證行政行為的嚴肅性、穩(wěn)定性，防止行政機關(guān)朝令夕改，反復(fù)無常，損害相對人的權(quán)益[10]，進一步緩解法制機構(gòu)行政復(fù)議和法院行政訴訟的壓力，樹立良好的政府形象。
第二，有利于促進合理行政，貫徹比例原則。行政執(zhí)法案卷評查制度的推行必然要求建立行政執(zhí)法行為的評價標(biāo)準(zhǔn)，而行政執(zhí)法行為的評價標(biāo)準(zhǔn)有利于“相同案件相同處理，不同案件不同處理”，通過對行政執(zhí)法案件適用尺度的分析，進一步細化、梳理行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，貫徹行政執(zhí)法自我約束原理，促進行政執(zhí)法先例制度的建設(shè)。[11]盡管從目前各地的實踐來看，合理行政作為行政執(zhí)法案卷評查制度的目標(biāo)尚需一定時間，但我們相信在不遠的將來實踐中一定會將行政執(zhí)法合理性納入行政執(zhí)法案卷評查制度。
第三，有利于促進行政公開，深化行政相對人對行政執(zhí)法的理解，加強廉政建設(shè)。目前，各地方比較一致的看法是將行政執(zhí)法案卷評查結(jié)果向相關(guān)行政主管部門公開、向群眾公開、向媒體公開。陽光是最好的防腐劑，行政執(zhí)法的案卷評查向社會公開有利于進一步貫徹行政公開原則。誠如美國前司法部長克拉科所言：“如果一個政府真正的是民有、民治、民享的政府的話，人民必須能夠詳細知道政府的活動。沒有任何東西比秘密更能損害民主，公眾沒有了解情況，所謂自治，所謂公民最大限度參與國家事務(wù)只是一句空話。如果我們不知道我們怎樣受管理，我們怎么能夠管理自己呢？”[12]
第四，有利于建立科學(xué)的行政執(zhí)法評價標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)獎勵機制，完善評議考核制度和公務(wù)員的選拔、培訓(xùn)和晉升機制。《綱要》第23條明確規(guī)定：“要建立公開、公平、公正的評議考核制和執(zhí)法過錯或者錯案責(zé)任追究制，評議考核應(yīng)當(dāng)聽取公眾的意見。要積極探索行政執(zhí)法績效評估和獎懲辦法?！毙姓?zhí)法案卷評查制度能夠通過客觀的行政執(zhí)法評價標(biāo)準(zhǔn)評價行政執(zhí)法機關(guān)及其行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，并通過行政執(zhí)法案卷評查結(jié)果檔案制度的建設(shè)，同公務(wù)員的選拔、培訓(xùn)和晉升等制度有機的結(jié)合起來，形成整體互動的良性循環(huán)機制。
第五，有利于在一定程度上規(guī)制行政執(zhí)法不作為。通過統(tǒng)計數(shù)字，各個執(zhí)法部門是否存在不作為的情況，可以一目了然。比如，北京市法制辦將全市所有的執(zhí)法部門的行政執(zhí)法情況按年度加以統(tǒng)計，如果某個執(zhí)法部門在一段較長的時間里沒有行政執(zhí)法案卷上報進行評查，那么這一執(zhí)法部門就可以初步被認定為行政執(zhí)法不作為，如其答辯陳述意見不被采納后，市法制辦就可以認定執(zhí)法部門具有行政不作為的行為。北京市11年的實踐證明，年度統(tǒng)計行政執(zhí)法行為數(shù)量的做法對規(guī)制行政執(zhí)法不作為具有較強的威懾力。
三、各地方開展行政執(zhí)法案卷評查制度的實踐情況
（一）各地方開展行政執(zhí)法案卷評查制度的基本方法
各地方開展行政執(zhí)法案卷評查制度已經(jīng)有了一段時間，最長的達到了10多年，積累了相當(dāng)多的實踐經(jīng)驗。這其中，北京市、遼寧省、貴州省、陜西省、江西省等省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)驗最突出，具有很強的借鑒意義和推廣價值。
1．北京市的經(jīng)驗
在全國各地開展的行政執(zhí)法案卷評查實踐中，北京市法制辦的經(jīng)驗最具有代表性，可以概括為“一種精神，一個前提，三個保障，十步工作法”。
（1）一種精神，即高度的政治責(zé)任感和求真務(wù)實的作風(fēng)。
（2）一個前提，即把行政執(zhí)法案卷評查制度列入到依法行政和提高執(zhí)法能力水平，正確貫徹行政執(zhí)法法律、法規(guī)和規(guī)章，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，落實行政執(zhí)法責(zé)任制當(dāng)中。
（3）三個保障。一是《北京市關(guān)于行政執(zhí)法協(xié)調(diào)工作的若干規(guī)定》。二是《北京市行政處罰案卷評查辦法》、《北京市關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的若干規(guī)定》、《北京市行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法》以及每年的具體通知和工作方案。三是行政處罰案卷標(biāo)準(zhǔn)和文書格式標(biāo)準(zhǔn)。這就為行政執(zhí)法案卷評查制度提供了保障，基本明確了評查主體、范圍、方式與時間、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等。
（4）十步工作法。第一，明確案卷評查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。第二，提前兩個月評查工作方案。第三，遴選案件評查員。從各執(zhí)法部門遴選，經(jīng)過考試、培訓(xùn)上崗，實行回避制。第四，將全部的行政執(zhí)法案卷統(tǒng)一編號，實行定量隨機調(diào)卷。第五，封閉集中評查。第六，向行政執(zhí)法單位反饋初步評查結(jié)果。第七，聽取被評查機構(gòu)的陳述和申辨。第八，制作、評查通報和分析報告，并向有關(guān)部門、媒體公開，引入社會監(jiān)督機制，接受社會監(jiān)督。第九，將評查結(jié)果納入各區(qū)、縣政府及各部門領(lǐng)導(dǎo)班子的考核，獎勵和表彰先進機構(gòu)和個人。第十，總結(jié)評查工作，完善制度、文書等方面的建設(shè)工作。
2．遼寧省的經(jīng)驗
遼寧省的經(jīng)驗可以歸納為五個注重。[13]第一，注重案卷評查與梳理行政執(zhí)法依據(jù)結(jié)合。第二，注重案卷評查與推行行政執(zhí)法責(zé)任制結(jié)合。第三，注重案卷評查與細化行政自由裁量權(quán)的具體實踐相結(jié)合。第四，注重案卷評查與貫徹相關(guān)法律實施相結(jié)合，特別是與貫徹法律的新情況、新問題相結(jié)合。第五，注重案卷評查與行政執(zhí)法監(jiān)督的其他活動相結(jié)合。
3．其他地方的經(jīng)驗
貴州省的特色方法，開展“五評”，即評最佳案卷、最佳法律文書、辦案能手、最佳法制員、最差案卷。此外，江西省實行“三個結(jié)合”把握評查，“三個結(jié)合”主要包括案卷評查與執(zhí)法責(zé)任制相結(jié)合、執(zhí)法部門自評與政府法制機構(gòu)組織評查和抽查相結(jié)合、規(guī)范案卷與提高行政執(zhí)法水平相結(jié)合。[14]
（二）各地方開展行政執(zhí)法案卷評查制度堅持的原則、標(biāo)準(zhǔn)和基本程序
1．行政執(zhí)法案卷評查的原則
《北京市行政處罰案卷評查辦法》規(guī)定了行政處罰案卷評查制度的七個基本原則，即公平、公開、效率原則；實體程序和案卷規(guī)范相結(jié)合原則；糾正違法和激勵先進相結(jié)合原則；堅持糾正違法與預(yù)防違反相結(jié)合原則；實體規(guī)范和程序規(guī)范相結(jié)合原則；評查結(jié)果與落實執(zhí)法責(zé)任相結(jié)合原則；層級監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合原則。
我們認為，這些原則不限于行政處罰案件，可以適用到全部行政執(zhí)法行為當(dāng)中。
2．行政執(zhí)法案卷評查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容
實踐中，《遼寧省行政執(zhí)法案卷立卷標(biāo)準(zhǔn)》（試行）規(guī)定了行政執(zhí)法案卷評查的各種標(biāo)準(zhǔn)，其主要包括：基本標(biāo)準(zhǔn)、一般標(biāo)準(zhǔn)和立卷歸檔標(biāo)準(zhǔn)。所謂基本標(biāo)準(zhǔn)是指反應(yīng)行政執(zhí)法案卷合法性的基本要素，包括主體、事實、適用法律依據(jù)和程序等方面。所謂一般標(biāo)準(zhǔn)是指在行政執(zhí)法活動中，反映各種法律文書的制作和使用規(guī)范的一般要求。在一般標(biāo)準(zhǔn)中，遼寧省根據(jù)情況分為行政處罰一般程序文書標(biāo)準(zhǔn)、行政處罰簡易程序文書標(biāo)準(zhǔn)和行政許可文書標(biāo)準(zhǔn)。而所謂立卷歸檔標(biāo)準(zhǔn)主要指的是案卷管理方面的程式和規(guī)范。
在行政處罰案件中，關(guān)于評查內(nèi)容，北京市抓兩點：一查合法性鮮題，主要涉及主體資格、違法事實及證據(jù)、適用法律問題和行政處罰程序等方面的問題。二查規(guī)范性問題，包括各種文書、記錄等文件方面存在的問題。[15]
陜西省則將案卷評查內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)分別分為行政處罰案卷評查、行政許可案卷評查和行政復(fù)議案卷評查[16]。在具體內(nèi)容上，陜西省和遼寧省的做法大同小異。除此以外，貴州省還分別明確了“以招標(biāo)、拍賣、考試、考核四種方式實施行政許可案卷評查的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)”。[17]
總的來講，多數(shù)省級政府都通過地方性法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式明確了評查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。
3．評查程序
北京市法制辦總結(jié)11年的行政執(zhí)法案卷評查經(jīng)驗，將評查程序分為定期評查程序和不定期評查程序[18]，他們的做法較為成熟，值得推廣。
轉(zhuǎn)貼于 第一，定期評查程序包括：
制定評查工作計劃，確定組織案卷評查的安排；培訓(xùn)并選拔評查員，組成評查小組；書面通知評查的有關(guān)事項，告知評查的步驟、范圍、形式、時限、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)閱案卷的數(shù)量和工作要求等；評查組織者在行政執(zhí)法機關(guān)報送的案卷目錄內(nèi)隨機抽取規(guī)定數(shù)量的案卷；評查員對照案卷標(biāo)準(zhǔn)審查案卷，并制作案卷評查單；案卷評查單應(yīng)當(dāng)注明所評查案卷名稱、處罰決定書文號、存在問題、判定依據(jù)、評查分數(shù)、建議等，并由兩名評查員簽字確認；評查小組集體討論案卷初評結(jié)果和主要問題，并在評查單上注明復(fù)核意見；組織聽取行政執(zhí)法部門對案卷評查結(jié)果的意見；對案卷進行復(fù)核，對確認有誤的誤判予以修正，并最終確認案卷成績；通報案卷評查結(jié)果，并向本級人民政府報告。
第二，不定期評查程序包括：
通知行政執(zhí)法部門評查的時間和要求；在行政執(zhí)法部門隨機抽取行政處罰案卷；評查人員現(xiàn)場或者異地審查案卷；評查組織者于審查結(jié)束后當(dāng)日或者3日內(nèi)制作案卷評查單，并將案卷評查情況反饋行政執(zhí)法部門，行政執(zhí)法部門應(yīng)在受到評查結(jié)果后當(dāng)日或者3日內(nèi)對評查出的案卷問題提出意見；案卷評查組織者針對行政執(zhí)法部門的意見，對案卷進行復(fù)核，并最終確認案卷成績；向被查部門通報案卷評查結(jié)果，并向本級人民政府報告。
（三）行政執(zhí)法案卷評查結(jié)果的處理
1．明確了案卷評查中違法和不合格的處理。例如，根據(jù)《北京市評查辦法》第16－17條，案卷評查組織者發(fā)現(xiàn)案卷確實存在不符合標(biāo)準(zhǔn)的問題，應(yīng)該通過案卷評查單的形式督促有關(guān)部門進行整改，對屬于主體、法律適用、主要事實和證據(jù)以及程序的合法性問題，應(yīng)該通過執(zhí)法監(jiān)督函的形式督促有關(guān)部門予以糾正。實踐中，有的地方也存在撤銷案件、退回罰款和進行國家賠償?shù)刃问健?/p>
2．明確了對評議結(jié)果實施獎懲的基本做法。各省、直轄市和自治區(qū)一般將案卷評查的結(jié)果分為優(yōu)秀、合格和不合格。這樣，就能夠和評議考核制度結(jié)合起來，起到激勵和懲罰并重的作用。對案卷評查中評出的優(yōu)秀辦案單位授予榮譽稱號或者給予通報表彰；對優(yōu)秀辦案人員給予表彰和一定的物質(zhì)獎勵。及時進行行政執(zhí)法案卷評查結(jié)果的簡報編印工作，加強對案卷評查工作的指導(dǎo)和督促。
以四川省為例，辦案人員年度主辦案件20件以上，年度辦案不合格率在5％以上不到10％的，由所在單位予以通報批評；不合格率在10％以上不到15％的，當(dāng)年不能評為優(yōu)秀公務(wù)員，不能評為本級活上級政府表彰的先進個人。對案卷評查等次為不合格、執(zhí)法水平地下、不能勝任本職工作的執(zhí)法人員，建議調(diào)離執(zhí)法崗位；對違法辦案、造成嚴重后果的人，建議檢查機關(guān)或者司法機關(guān)追究相應(yīng)的法律責(zé)任。[19]
四、各地方開展行政執(zhí)法案卷評查發(fā)現(xiàn)的問題
近年來，行政執(zhí)法案卷評查制度工作逐步推進。但目前來看，還存在著許多問題。這些問題主要集中在以下幾個方面。
第一，一些部門對行政執(zhí)法案卷評查制度的重要性認識不強。[20]第二，行政執(zhí)法工作開展不平衡。第三，地方執(zhí)法隊伍的依法行政能力總體上較弱，行政執(zhí)法程序不規(guī)范。第四，行政執(zhí)法文書制作、填寫不規(guī)范[21]，行政執(zhí)法文書不統(tǒng)一，某些部委的執(zhí)法文書制定時間較早，更新滯后，有的個別案卷證據(jù)略顯單薄。第五，評查人員水平不齊。第六，一些部門拒不提供案卷的現(xiàn)象較為普遍。第七，由于人力、物力等條件所限，評查實行抽查制，案卷數(shù)量過少。[22]第八，行政執(zhí)法案卷仍然存在很多不規(guī)范的問題。許多案卷缺少必備要素，有的案卷卷宗文書大小格式不統(tǒng)一、卷內(nèi)材料排序不規(guī)范，案卷記錄也有不完整的，歸檔裝訂不標(biāo)準(zhǔn)。[23]第九，有的地方政府的法制機構(gòu)沒有把握住本機構(gòu)的地位，存在超越職權(quán)，直接對具體案件進行裁量，對相關(guān)執(zhí)法人員進行獎懲的問題。
因此，必須采取有力的手段和措施來完善行政執(zhí)法案卷評查制度，以規(guī)范行政執(zhí)法活動。
五、進一步完善行政執(zhí)法案卷評查制度的意見
（一）見微知著，進一步提高行政執(zhí)法案卷評查對規(guī)范行政執(zhí)法行為重要性的認識
行政執(zhí)法案卷評查制度是規(guī)范行政執(zhí)法活動的重要手段，要認識到其對行政執(zhí)法過程進行全面細致的量化和評查，這是其他制度不能取代的。行政執(zhí)法案卷評查制度通過具體案件對行政執(zhí)法的程序檢驗，將行政執(zhí)法責(zé)任落實，促使行政執(zhí)法活動更加規(guī)范。因此，有必要進一步加大行政執(zhí)法案卷評查制度的宣傳和培訓(xùn)，加深有關(guān)人員對其重要性的認識。
（二）開拓創(chuàng)新，完善、實踐行政執(zhí)法案卷評查制度的方式、方法
1．評查標(biāo)準(zhǔn)從粗放向精確過度。
行政執(zhí)法案卷評查標(biāo)準(zhǔn)是該制度的核心。我們應(yīng)主要參照遼寧省確立的標(biāo)準(zhǔn)，即將標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為基本標(biāo)準(zhǔn)、立案標(biāo)準(zhǔn)、歸檔標(biāo)準(zhǔn)，進而將不同的標(biāo)準(zhǔn)按照行政行為的分類和行政執(zhí)法活動的程序進一步精確化。
2．將評查范圍擴展到對行政執(zhí)法責(zé)任制的落實。
雖然《綱要》是將案卷評查制度和行政執(zhí)法責(zé)任制相分離的。但是，從實際情況來看，二者是密切相聯(lián)的。將這兩種制度有機的聯(lián)系起來，有利于案卷評查制度的開展和落實，同時，行政執(zhí)法責(zé)任制也有了一個新的實現(xiàn)路徑。
3．評查主體從單一制向多元化調(diào)整。
目前，各地方的行政執(zhí)法案卷評查主體主要是政府法制機構(gòu)和集中抽調(diào)相關(guān)執(zhí)法部門人員。我們認為，將來有必要調(diào)整為由政府法制部門牽頭，財政、審計、監(jiān)察、人事、物價、編制等部門參與，邀請律師等社會工作人員參加評查，開創(chuàng)第三方對行政執(zhí)法的評查，更好的貫徹參與行政，加強監(jiān)督行為的效力。
4．檢查、評查方式從常規(guī)式向靈活性轉(zhuǎn)變。
第一，由一年一次的抽查式評查轉(zhuǎn)為定期、不定期評查。第二，由全面評查轉(zhuǎn)為重點部門評查。第三，由政府法制部門閉門評查轉(zhuǎn)為與被評查單位互動評查。第四，政府法制機構(gòu)從通報落實執(zhí)法建議，向落實執(zhí)法責(zé)任制、培訓(xùn)執(zhí)法人員轉(zhuǎn)變。實行執(zhí)法人員個人執(zhí)法記分辦法，將評查結(jié)果記入個人執(zhí)法檔案。第五，開展優(yōu)秀案卷和最差案卷的展示工作。
（三）固本強根，健全行政執(zhí)法案卷評查制度，做好制度基礎(chǔ)保障工作
1．總結(jié)、推薦各地的創(chuàng)新制度。
各地在開展行政執(zhí)法案卷評查制度的過程中總結(jié)了很多有意義的執(zhí)行制度。如行政執(zhí)法建議書制度、行政執(zhí)法崗位責(zé)任制度、行政執(zhí)法責(zé)令整改制度、匯編典型案件評查制度等。
其中，導(dǎo)入 ISO9000質(zhì)量管理體系提高政府效能最具有代表性，從ISO9000質(zhì)量管理體系的視角觀察，依法行政必須做到?jīng)Q策科學(xué)化、運行體系化和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。這些制度都可以逐步推廣。
2．相關(guān)制度實行并軌。
第一，將案卷評查作為行政執(zhí)法人員學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、監(jiān)督、考查、考核評議的一部分。第二，實施行政執(zhí)法文書樣本格式制度，有關(guān)部門要制作統(tǒng)一的法律文書格式，及時更新過時的行政執(zhí)法文書。第三，梳理、細化行政自由裁量權(quán)。第四，加大對行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，進一步提高行政執(zhí)法人員的素質(zhì)。第五，進一步在制度上將行政執(zhí)法的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)相分離，防止運動員和裁判員合一現(xiàn)象的發(fā)生。
3．建立案卷評查的保障制度。
第一，把案卷評查制度作為行政執(zhí)法監(jiān)督的總體內(nèi)容。第二，政府執(zhí)法部門應(yīng)梳理好行政執(zhí)法依據(jù)，將其通過網(wǎng)站或者紙質(zhì)媒體向社會公開執(zhí)法依據(jù)。
On Selective Examination and Appraisal of Archives of Administrative Enforcement
Abstract: The selective examination and appraisal of archives of administrative enforcement is the important problem we have to solve in the process of administration by law. From the practice in some districts all over the country， the system has developed much greatly except many problems. We should realize the importance of this system make it perfect.
Key Words: Administrative Enforcement; Selective examination and appraisal of archives; Liability of administrative Enforcement
[1] 姜明安主編：《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第227頁。
2 《全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)[2004]10號）第21條?！度嫱七M依法行政實施綱要》下文簡稱《綱要》。
3 在中國期刊網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中，以“案卷評查”為關(guān)鍵詞搜索，只能找到2篇直接論述“案件評查”的文章。
4 孔繁華：《英美行政法上的案卷制度及其對我國的借鑒意義》，《法學(xué)評論》2005年第2期。
5 倪洪濤：《行政案卷制度論綱》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2005年第2期。
6 王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社 1999 年版，第 493 頁。
7 客觀的來講，中國人缺少較為深刻的程序觀念，中國人更多的追求的是實質(zhì)正義。
8 關(guān)于程序正義，邁克爾·D·貝勒斯所寫的《程序正義——向個人分配》一書較好的做了分析。參見邁克爾·D·貝勒斯：《程序正義——向個人分配》，鄧海平譯，高等教育出版社2005年版。
9 楊建順：《行政裁量的運作及其監(jiān)督》，《法學(xué)研究》2004年第1期。
10 姜明安主編：《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第203頁。
11 行政自我約束原理是指行政主體如果曾經(jīng)在某個案件中做出一定內(nèi)容的決定或者采取一定的措施，那么在其后的所有同類案件中，行政主體都要受其前面做出的決定或者采取的措施的拘束，對行政相對人做出相同的決定或者采取相同的措施的原則。楊建順：《行政裁量的運作及其監(jiān)督》，《法學(xué)研究》2004年第1期。
12 姜明安主編：《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第214-215頁。
13 遼寧省法制辦：《健全行政執(zhí)法案卷評查制度，提高全省行政執(zhí)法能力和水平》，第五次全國地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點聯(lián)系單位座談會會議材料。
14 江西省法制辦：《以案卷評查為切入點，大力推進行政執(zhí)法責(zé)任制》，第五次全國地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點聯(lián)系單位座談會會議材料。
15 北京市法制辦：《關(guān)于北京市開展行政處罰案卷評查工作有關(guān)情況的匯報》，第五次全國地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點聯(lián)系單位座談會會議材料。
16 這里需要注意的是，將行政復(fù)議案卷評查作為行政執(zhí)法案卷評查制度的組成部分是值得商榷的，雖然行政復(fù)議案卷評查也是整個案卷評查制度的組成部分，但是其應(yīng)屬于“行政司法”案卷評查制度，而不是行政執(zhí)法案卷評查制度。
17 貴州省法制辦：《在第五次地方推行行政執(zhí)法責(zé)任制重點聯(lián)系單位工作座談會上的交流發(fā)言》，第五次全國地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點聯(lián)系單位座談會會議材料。
18 《北京市行政處罰案卷評查辦法》第9條和第10條。
19 四川省法制辦：《開展案卷評查，深化行政執(zhí)法責(zé)任制》，第五次全國地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點聯(lián)系單位座談會會議材料。
20 貴州省法制辦：《在第五次地方推行行政執(zhí)法責(zé)任制重點聯(lián)系單位工作座談會上的交流發(fā)言》，第五次全國地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點聯(lián)系單位座談會會議材料。
21 陜西省法制辦：《狠抓案卷評查，不斷深化和完善行政執(zhí)法責(zé)任制》，第五次全國地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點聯(lián)系單位座談會會議材料。
22 北京和河南各個執(zhí)法部門年度抽查數(shù)量都為5卷，參見北京和河南法制辦負責(zé)人在第五次全國地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點聯(lián)系單位座談會會議上的報告。
23 安徽省法制辦：《安徽省行政執(zhí)法案卷評查情況介紹》，第五次全國地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點聯(lián)系單位座談會會議材料。
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轉(zhuǎn)貼于 [1] 姜明安主編：《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第227頁。
[2] 《全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)[2004]10號）第21條。《全面推進依法行政實施綱要》下文簡稱《綱要》。
[3] 在中國期刊網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中，以“案卷評查”為關(guān)鍵詞搜索，只能找到2篇直接論述“案件評查”的文章。
[4] 孔繁華：《英美行政法上的案卷制度及其對我國的借鑒意義》，《法學(xué)評論》2005年第2期。
[5] 倪洪濤：《行政案卷制度論綱》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2005年第2期。
[6] 王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社 1999 年版，第 493 頁。
[7] 客觀的來講，中國人缺少較為深刻的程序觀念，中國人更多的追求的是實質(zhì)正義。
[8] 關(guān)于程序正義，邁克爾·D·貝勒斯所寫的《程序正義——向個人分配》一書較好的做了分析。參見邁克爾·D·貝勒斯：《程序正義——向個人分配》，鄧海平譯，高等教育出版社2005年版。
[9] 楊建順：《行政裁量的運作及其監(jiān)督》，《法學(xué)研究》2004年第1期。
[10] 姜明安主編：《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第203頁。
[11] 行政自我約束原理是指行政主體如果曾經(jīng)在某個案件中做出一定內(nèi)容的決定或者采取一定的措施，那么在其后的所有同類案件中，行政主體都要受其前面做出的決定或者采取的措施的拘束，對行政相對人做出相同的決定或者采取相同的措施的原則。楊建順：《行政裁量的運作及其監(jiān)督》，《法學(xué)研究》2004年第1期。
[12] 姜明安主編：《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第214-215頁。
[13] 遼寧省法制辦：《健全行政執(zhí)法案卷評查制度，提高全省行政執(zhí)法能力和水平》，第五次全國地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點聯(lián)系單位座談會會議材料。
[14] 江西省法制辦：《以案卷評查為切入點，大力推進行政執(zhí)法責(zé)任制》，第五次全國地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點聯(lián)系單位座談會會議材料。
[15] 北京市法制辦：《關(guān)于北京市開展行政處罰案卷評查工作有關(guān)情況的匯報》，第五次全國地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點聯(lián)系單位座談會會議材料。
[16] 這里需要注意的是，將行政復(fù)議案卷評查作為行政執(zhí)法案卷評查制度的組成部分是值得商榷的，雖然行政復(fù)議案卷評查也是整個案卷評查制度的組成部分，但是其應(yīng)屬于“行政司法”案卷評查制度，而不是行政執(zhí)法案卷評查制度。
[17] 貴州省法制辦：《在第五次地方推行行政執(zhí)法責(zé)任制重點聯(lián)系單位工作座談會上的交流發(fā)言》，第五次全國地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點聯(lián)系單位座談會會議材料。
[18] 《北京市行政處罰案卷評查辦法》第9條和第10條。
[19] 四川省法制辦：《開展案卷評查，深化行政執(zhí)法責(zé)任制》，第五次全國地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點聯(lián)系單位座談會會議材料。
[20] 貴州省法制辦：《在第五次地方推行行政執(zhí)法責(zé)任制重點聯(lián)系單位工作座談會上的交流發(fā)言》，第五次全國地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點聯(lián)系單位座談會會議材料。
一、關(guān)于行政執(zhí)法流程梳理工作
（一）梳理范圍
全市范圍內(nèi)具有行政處罰、行政強制職權(quán)的法定行政機關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)執(zhí)法和依法受委托執(zhí)法的組織（包括垂直管理的行政執(zhí)法部門、單位）。
（二）梳理內(nèi)容
1、繪制行政執(zhí)法流程圖。各行政執(zhí)法部門根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，結(jié)合工作實際，參照《行政執(zhí)法程序流程圖（樣版）》（附件1）分別繪制行政處罰、行政強制事項辦理流程圖，內(nèi)容包括從案源或立案到辦結(jié)的關(guān)鍵步驟和環(huán)節(jié)。其中，行政處罰流程圖應(yīng)包括一般程序圖和簡易程序圖；行政強制流程圖應(yīng)包括一般程序圖和特殊程序圖。
2、梳理業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)。行政執(zhí)法業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)是對執(zhí)法流程的具體描述，各行政執(zhí)法部門需對應(yīng)執(zhí)法流程圖各項工作環(huán)節(jié)，分別梳理確定環(huán)節(jié)基本信息，包括環(huán)節(jié)名稱、責(zé)任部門(科室或責(zé)任人)、需要填報的表單、需要打印的執(zhí)法文書以及各環(huán)節(jié)的啟動條件、辦理時限等內(nèi)容，具體參照《行政執(zhí)法業(yè)務(wù)流程圖調(diào)研表（樣版）》（附件3）。
3、梳理行政執(zhí)法文書。各行政執(zhí)法部門對行政處罰、行政強制法律文書進行統(tǒng)一梳理匯總，包括案源登記表、立案審批表、調(diào)查筆錄、執(zhí)法告知書、執(zhí)法決定書、結(jié)案審批表等，形成系統(tǒng)完整的執(zhí)法文書模板。
（三）工作要求
1、各鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)及各行政執(zhí)法部門應(yīng)按照要求盡快開展梳理工作，認真填寫相應(yīng)表格，務(wù)于前將《行政執(zhí)法程序流程圖》、《行政執(zhí)法業(yè)務(wù)流程圖調(diào)研表》及本部門行政處罰和行政強制法律文書模板，由單位主要負責(zé)人簽字并加蓋公章后，連同電子版一并報市政府法制局審核確認。
2、市監(jiān)察局、法制局將根據(jù)審核確認的行政執(zhí)法流程，加快行政執(zhí)法業(yè)務(wù)系統(tǒng)的研發(fā)進度，實現(xiàn)行政執(zhí)法網(wǎng)上運行和在線監(jiān)控。
二、關(guān)于行政執(zhí)法隊伍清理工作
（一）清理范圍
全市具有行政執(zhí)法權(quán)的機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)和依法受委托執(zhí)法的組織中，持證在崗、持證不在崗和無證在崗從事行政執(zhí)法工作的正式、非正式編制人員。
（二）清理內(nèi)容
重點對持證上崗的合同工、臨時工和因各種原因已離職或離崗不再從事行政執(zhí)法工作的執(zhí)法人員，收回并吊銷其執(zhí)法證件。對受到刑事處罰或紀律處分的執(zhí)法人員，一律吊銷行政執(zhí)法證件，并調(diào)離行政執(zhí)法崗位。
（三）工作要求
本次清理工作采取自查自清的方式進行，各鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)及行政執(zhí)法部門要加強對本單位行政執(zhí)法隊伍進行認真清理，并在此基礎(chǔ)上填寫《市行政執(zhí)法隊伍清理登記表》（附件4），由單位主要負責(zé)人簽字并加蓋公章后，于前報市政府法制局。
三、有關(guān)要求
