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時間：2023-08-03 09:19:34
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中圖分類號：F83 文獻標志碼： A 文章編號：1673-291X（2011）07-0101-02
一、金融監(jiān)管體制的內(nèi)涵
金融監(jiān)管體制是政府有關(guān)當局采取系統(tǒng)的機構(gòu)設定、職權(quán)授予、法規(guī)制定、協(xié)調(diào)體制及制度安排等途徑與措施，對銀行業(yè)、證券業(yè)及保險業(yè)實施有效的監(jiān)督管理，以求最大限度地規(guī)避金融風險并有效降低金融危機所引致的損失。金融監(jiān)管體制“具體包括金融監(jiān)管的機構(gòu)設置，組織結(jié)構(gòu)和監(jiān)管對象以及對監(jiān)管結(jié)果進行監(jiān)測”[1]。實施金融監(jiān)管最根本的目標就在于維護國家或地區(qū)金融安全與穩(wěn)定，為當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展繁榮提供良好的金融環(huán)境。世界各國或地區(qū)采取的金融監(jiān)管體制各不相同，歸納起來可以分為分業(yè)金融監(jiān)管體制、混業(yè)金融監(jiān)管體制以及介于前兩者之間的不完全混業(yè)金融監(jiān)管體制。
分業(yè)金融監(jiān)管體制就是政府有關(guān)當局分別設置不同類型的監(jiān)管機構(gòu)，對金融行業(yè)分別進行監(jiān)督管理。政府有關(guān)當局會設置銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)、證券業(yè)監(jiān)管機構(gòu)以及保險業(yè)監(jiān)管機構(gòu)這三大類型的監(jiān)管機構(gòu)，分別只對本機構(gòu)所涉及的監(jiān)管領(lǐng)域加以監(jiān)督管理?；鞓I(yè)金融監(jiān)管體制就是政府有關(guān)當局只設立一種金融監(jiān)管機構(gòu)，該金融監(jiān)管機構(gòu)擁有監(jiān)管金融領(lǐng)域的全部權(quán)力，通過該金融監(jiān)管機構(gòu)對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)實施統(tǒng)一的監(jiān)督管理，該機構(gòu)對有關(guān)的金融監(jiān)管領(lǐng)域也要承擔全部責任與義務。不完全混業(yè)金融監(jiān)管體制是介于分業(yè)金融監(jiān)管體制和混業(yè)金融監(jiān)管體制之間的監(jiān)管體制，它既有明確的對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)進行監(jiān)管的機構(gòu)，也有明確的機構(gòu)對各種監(jiān)管行為加以溝通與協(xié)調(diào)，該體制總體上兼顧了分業(yè)與混業(yè)監(jiān)管的主要特點。
二、金融監(jiān)管體制的比較分析
1.監(jiān)督管理成本的比較。在分業(yè)金融監(jiān)管體制下，主要類別的金融行業(yè)都單獨設置了監(jiān)管部門，這必然增加了大量的人力資源成本和管理費用支出，而且監(jiān)管部門之間沒有信息共享機制，這也會造成搜集信息所花費的時間與費用成本，這種體制造成了實質(zhì)上的規(guī)模不經(jīng)濟；在混業(yè)金融監(jiān)管體制下，一個統(tǒng)一的部門對所有的金融領(lǐng)域進行監(jiān)管，工作人員一般都會肩負起金融領(lǐng)域內(nèi)跨行業(yè)的監(jiān)管職責，這顯然降低了人力資源成本，而且在部門內(nèi)各金融領(lǐng)域的信息都可以隨時調(diào)取，這種體制在總體上而言形成了規(guī)模經(jīng)濟的模式；在不完全混業(yè)金融監(jiān)管體制下，由于并不存在完全標準化的組織形態(tài)，這種體制究竟是規(guī)模經(jīng)濟還是規(guī)模不經(jīng)濟要視其更靠近前兩種體制的哪一種。
2.工作實踐效率的比較。在分業(yè)金融監(jiān)管體制下，各種獨立的金融監(jiān)管機構(gòu)之間由于專業(yè)化理論及實踐水平較高，在處理日常監(jiān)管事務時工作效率會較高，而且從政府考評管理角度出發(fā)，各監(jiān)管機構(gòu)之間形成了一種實際上的競爭關(guān)系，但是這種體制很可能會造成重復監(jiān)管與監(jiān)管漏洞并存的情況；在混業(yè)金融監(jiān)管體制下，以較少的工作人員來完成全部金融領(lǐng)域監(jiān)管的方式確實使單位人員工作效率大大提升，但是如果在金融監(jiān)管任務繁重以及高強度的壓力條件下長期工作，必將降低工作人員的監(jiān)管效率，此外，混業(yè)金融監(jiān)管體制由于監(jiān)管機構(gòu)職能的全面性以及信息的暢通性，會減少重復監(jiān)管與監(jiān)管漏洞的存在；在不完全混業(yè)金融監(jiān)管體制下，如果明確的行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)和協(xié)調(diào)機構(gòu)能夠各負其責，那么這種體制將比以上兩種體制更加富有工作效率。
3.責任義務承擔的比較。在分業(yè)金融監(jiān)管體制下，每類主要金融行業(yè)都有相應的機構(gòu)進行監(jiān)管，無論是銀行行業(yè)、證券行業(yè)還是保險行業(yè)存在問題，都有對應的監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)督管理，哪一個金融行業(yè)出現(xiàn)重大紕漏都可以向其監(jiān)管部門進行問責；在混業(yè)金融監(jiān)管體制下，即使金融監(jiān)管部門的下屬執(zhí)行機構(gòu)權(quán)責有明確劃分，但由于金融領(lǐng)域經(jīng)營的復雜化以及跨行業(yè)化，很容易造成相關(guān)部門對責任承擔的推諉；在不完全混業(yè)金融監(jiān)管體制下，行業(yè)金融監(jiān)管機構(gòu)之間容易形成對責任互相推諉的情況，如果協(xié)調(diào)機構(gòu)權(quán)威性較高，就會在最終責任裁定方面擁有話語權(quán)，但是若協(xié)調(diào)機構(gòu)僅僅起到溝通橋梁的作用，監(jiān)管機構(gòu)之間的這種避責行為就將難以減少。
4.適應金融發(fā)展的比較。在分業(yè)金融監(jiān)管體制下，各類金融監(jiān)管機構(gòu)專門負責該行業(yè)金融監(jiān)管工作，長期發(fā)展下去會形成一種僵化的體制慣性，不能促進金融衍生產(chǎn)品及工具創(chuàng)新和跨行業(yè)的金融合作，甚至會由于不同部門之間利益協(xié)調(diào)的不均衡對金融行業(yè)的進一步發(fā)展起到阻礙作用；在混業(yè)金融監(jiān)管體制下，由于該體制內(nèi)部的綜合性與協(xié)調(diào)性，能夠在很短的時間內(nèi)適應對金融創(chuàng)新和不同領(lǐng)域金融合作的監(jiān)管工作，避免對新生金融事務監(jiān)管出現(xiàn)漏洞的可能性，能夠有效地適應金融的發(fā)展；在不完全混業(yè)金融監(jiān)管體制下，行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)會出現(xiàn)在分業(yè)金融監(jiān)管體制下不適應金融發(fā)展的問題，但若協(xié)調(diào)機構(gòu)能夠及時采取措施使各行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)之間進行協(xié)調(diào)與溝通，那么將在一定程度上促進金融發(fā)展。
三、中國金融監(jiān)管體制的發(fā)展歷程及問題
1.中國金融監(jiān)管體制的發(fā)展進程。作為中國法定中央銀行，中國人民銀行自建國以來一直承擔著執(zhí)行貨幣政策，履行商業(yè)銀行職能以及監(jiān)管金融行業(yè)的多重責任。這種金融監(jiān)管體制存在監(jiān)管體制僵化和執(zhí)法舉措行政化等問題，不利于金融創(chuàng)新的發(fā)展，但在當時特定的歷史條件下，這種體制對推動中國國家金融安全具有積極作用。
改革開放后，商業(yè)銀行、證券和保險公司紛紛建立并迅速發(fā)展，外資金融機構(gòu)也嘗試在中國境內(nèi)設置辦事處或有限制地開展金融業(yè)務，加入WTO以后，外資金融機構(gòu)可在更廣闊的地域范圍和經(jīng)營領(lǐng)域與內(nèi)資金融機構(gòu)展開競爭，國內(nèi)原有的金融監(jiān)管體制的改革勢在必行。中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會和中國銀監(jiān)會的先后成立，使得中國金融監(jiān)管體制正式構(gòu)建完成。中國人民銀行履行對宏觀經(jīng)濟進行調(diào)控以及執(zhí)行貨幣政策的職能，而三大監(jiān)委會則分別履行對有關(guān)金融行業(yè)監(jiān)管的職能，這種“一行三會”體制是典型的分業(yè)金融監(jiān)管體制。
2.中國金融監(jiān)管體制當前存在的問題。首先，該體制已經(jīng)較難適應當今金融領(lǐng)域發(fā)展。“由于部分企業(yè)集團公司控股下的銀行、信托、證券、保險業(yè)之間的業(yè)務往來，資金和業(yè)務往來已沖破了分業(yè)經(jīng)營的限制，形成了混業(yè)經(jīng)營的事實，使得分業(yè)監(jiān)管體制的缺陷日益顯現(xiàn)?！?[2] 隨著經(jīng)濟全球化和信息技術(shù)的進步，金融衍生品創(chuàng)新和跨行業(yè)跨領(lǐng)域的金融合作也迅速開展，中國分業(yè)金融監(jiān)管體制很難有效針對金融行業(yè)出現(xiàn)的新問題、新舉措和新方法采取及時的監(jiān)管應對措施，很容易留下監(jiān)管漏洞與空白，使得該體制應對現(xiàn)實金融領(lǐng)域發(fā)展變化的柔韌度不夠。此外，中國雖然與世界其他各國金融監(jiān)管機構(gòu)有廣泛的交流，但是實質(zhì)性的跨國跨洲監(jiān)管合作卻沒有開展。其次，該體制行政監(jiān)督管理理念依然較強。中國三大金融監(jiān)管機構(gòu)都是直屬于國務院的正部級機構(gòu)，各省或各地區(qū)的下級監(jiān)管機構(gòu)的行政級別依次降低，這種體制行政色彩濃郁，可能會滋長作風與習氣，而恰恰會大大降低監(jiān)管機構(gòu)高效地開展工作。而且，各級金融監(jiān)管機構(gòu)和當?shù)卣g雖無形式上的往來，但是卻有千絲萬縷的聯(lián)系，這很容易導致有關(guān)監(jiān)管機構(gòu)出現(xiàn)權(quán)力尋租的可能性。最后，該體制工作人員素質(zhì)有待進一步提高。中國三大金融監(jiān)管機構(gòu)毫無疑問地匯聚了中國大批熟知金融領(lǐng)域操作流程、行業(yè)規(guī)則以及有關(guān)法律法規(guī)的專業(yè)人才，但是隨著中國金融業(yè)自身的創(chuàng)新發(fā)展以及全球金融資本開始向中國大量地涌入，各種紛繁復雜的金融創(chuàng)新工具以及經(jīng)營理念紛紛涌現(xiàn)。如果現(xiàn)有監(jiān)管工作人員不能夠及時學習以應對新情況新問題，那么監(jiān)管機構(gòu)將難以做到有效監(jiān)管。
四、中國金融監(jiān)管體制改革的建議
1.對金融監(jiān)管體制進行漸進式的改革。從短期來看，中國需要加強央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會四大主體之間的工作溝通與信息交流，形成正式的協(xié)調(diào)機制，并設置特定機構(gòu)全權(quán)負責“一行三會”之間定期的交流溝通安排。從中長期來看，中國的監(jiān)管體制需要向混業(yè)金融監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變，加大對金融混業(yè)經(jīng)營尤其是金融控股集團和金融創(chuàng)新的監(jiān)管力度。當然，中國監(jiān)管體制改革的模式選擇并非非此即彼，中國要在立足國情的前提下，汲取各類監(jiān)管體制的優(yōu)點，形成具有中國特色的金融監(jiān)管體制。
2.加強對金融監(jiān)管機構(gòu)本身的監(jiān)督。金融監(jiān)管機構(gòu)依法對有關(guān)金融經(jīng)營機構(gòu)實施監(jiān)督管理，一旦監(jiān)管機構(gòu)自身出現(xiàn)了權(quán)力尋租或等嚴重問題，就會對國家金融安全造成非常重大的威脅。因此，對金融監(jiān)管機構(gòu)“還應該建立起有效的權(quán)利制衡和約束機制，防止權(quán)力的過度集中和過度分散”[3]?？梢試L試多種途徑來加強對金融監(jiān)管機構(gòu)本身的監(jiān)督，比如可以賦予現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部紀律檢查部門以更廣泛的監(jiān)督權(quán)，也可以專門設置由非利益相關(guān)者組成的獨立于監(jiān)管機構(gòu)之外的監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)督委員會，還可以充分調(diào)動輿論媒體的監(jiān)督積極性。
3.積極培養(yǎng)高素質(zhì)的監(jiān)管工作人才。金融經(jīng)營業(yè)務愈加復雜化與跨行業(yè)化，對金融監(jiān)管工作人員提出了更高的業(yè)務素質(zhì)要求。監(jiān)管機構(gòu)要通過在崗學習培訓、不斷吸納大批的高素質(zhì)人才以及不同部門之間輪崗交流等多種形式來提高監(jiān)管機構(gòu)的人力資源素質(zhì)。中國金融監(jiān)管機構(gòu)特別要注意招聘那些有著豐富金融行業(yè)工作經(jīng)驗的人才，這樣在開展具體監(jiān)管工作時能夠更加具有針對性，效率更高。
4.擴大與國外金融監(jiān)管機構(gòu)的合作。經(jīng)濟全球化已經(jīng)使得許多金融控股集團的金融業(yè)務涉及到多個國家和地區(qū)，這無形中給金融監(jiān)管機構(gòu)加大了信息收集和打擊金融犯罪的難度。因此，中國要繼續(xù)擴大與世界各國和地區(qū)的交流范圍，深化金融領(lǐng)域的合作，特別是要加強金融信息互換和跨國監(jiān)管的協(xié)調(diào)。此外，中國還要積極參加有關(guān)國際金融監(jiān)管的國際組織，爭取在國際金融監(jiān)管領(lǐng)域擁有更多的話語權(quán)。
參考文獻：
關(guān)鍵詞 金融監(jiān)管 體制創(chuàng)新 評價框架 效用假說
一、引言
金融監(jiān)管是一種補救市場失靈，維護金融體系安全、穩(wěn)健和有效運行，提高資源配置效率并使公共利益不受侵害的制度安排。金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管體制創(chuàng)新之間是一個相互博弈的作用過程。由于監(jiān)管體制的時滯，監(jiān)管方幾乎總是處于被動反應狀態(tài)。金融機構(gòu)的業(yè)務創(chuàng)新行為簡單地看是盈利動機驅(qū)使，從深層次看卻是金融監(jiān)管體制創(chuàng)新的相對落后，阻礙了金融機構(gòu)和金融體系向更高級階段發(fā)展。沒有永遠成功、有效的或者永恒不變的監(jiān)管體制，所以才要對金融監(jiān)管體制進行不斷的創(chuàng)新。
二、金融監(jiān)管體制創(chuàng)新的含義
從熊波特的創(chuàng)新理論出發(fā)，結(jié)合金融監(jiān)管體制的定義來理解國際金融監(jiān)管體制創(chuàng)新的含義。金融監(jiān)管體制創(chuàng)新是指那些便利獲得被監(jiān)管者的信息、適應金融監(jiān)管全球化的技術(shù)進步，以及新的金融監(jiān)管體制理論和更發(fā)達更完善的金融監(jiān)管體制組織模式的出現(xiàn)。
金融監(jiān)管體制創(chuàng)新都是為了替代當時己經(jīng)成為金融發(fā)展阻礙的金融監(jiān)管體制。率先進行體制創(chuàng)新的國家都是為了化解本國金融業(yè)發(fā)展的阻礙，所以每一次的體制創(chuàng)新都是對原有體制的揚棄，這就是體制創(chuàng)新的表現(xiàn)，新的體制成為隨后一個時期金融穩(wěn)定發(fā)展的保障，這就是制度創(chuàng)新的意義所在。所謂金融監(jiān)管體制的根本層面，就是金融監(jiān)管主體構(gòu)成。這也就決定了金融監(jiān)管主體結(jié)構(gòu)的變化是金融監(jiān)管體制創(chuàng)新重要表現(xiàn)。一國政治、經(jīng)濟和社會條件的變化，以及創(chuàng)新――監(jiān)管――再創(chuàng)新――再監(jiān)管的動態(tài)博弈，決定了金融監(jiān)管的體制的變革，我們要從金融監(jiān)管體制變遷的含義、背景和原因與目的進行分析 。
三、制定金融監(jiān)管體制創(chuàng)新的評價框架――金融監(jiān)管的效用假說
各國之所以變革其金融監(jiān)管體制，其原因必定是新的體制要好于舊的體制，但是，體制變革的好處往往取決于各國具體的條件。這里，嘗試根據(jù)微觀經(jīng)濟學最基本的效用理論，解釋金融監(jiān)管體制創(chuàng)新，從而得到一個完整的分析框架，以更好地對金融監(jiān)管體制變革的效果給出一個全面綜合的解釋。
各國對金融活動的監(jiān)管所要實現(xiàn)的兩個最主要的目標就是保證系統(tǒng)性穩(wěn)定(S)和保護消費(投資)者的利益(C) 。S與C就類似于我們在進行效用分析時的兩種商品，在其它條件不變的情況下，為了取得相同程度的系統(tǒng)性穩(wěn)定和消費(投資)者保護，所需要支付的成本是一定的，也就是說，兩目標的相對價格是不變的，即ps/pc=，則有金融監(jiān)管的效用函數(shù)U=U(S， C) 。這里的監(jiān)管效用，并不是指單個的監(jiān)管機構(gòu)的效用，而是指全社會的總體監(jiān)管行為所取得的效用，這往往就不只包括監(jiān)管機構(gòu)，也可能包括中央銀行、財政部等相關(guān)部門，也即對金融市場的人為干預所要達到的總效用。
一國的金融監(jiān)管能力取決于該國的經(jīng)濟、金融發(fā)展狀況和金融監(jiān)管的體制安排模式等諸多因素。金融監(jiān)管體制的變動，必然會對金融監(jiān)管的效用產(chǎn)生影響。一般說來，可以將體制變革的效用分為：體制變革后的收入效應、體制變革后由于兩目標價格變化所帶來的替代效應和收入效應。
首先是體制變革的收入效應。即指通過變革金融監(jiān)管體制，使得一國金融監(jiān)管能力發(fā)生了變化，也即金融監(jiān)管預算線的變動。例如，將原來分散的金融監(jiān)管部門整合為一個綜合性的金融監(jiān)管機構(gòu)，能夠帶來規(guī)模經(jīng)濟，也即降低了監(jiān)管的體制成本，從而提高了金融監(jiān)管能力。
其次是相對價格的變化而帶來的替代效應和收入效應。金融監(jiān)管體制發(fā)生變化后，雖然在一定程度上可能會由于監(jiān)管能力的提高而獲得體制變革的收入效應，提高金融監(jiān)管的效用，但是，正如前而所討論的那樣，體制變革后由于新體制對不同金融監(jiān)管目標評價可能發(fā)生某些轉(zhuǎn)變，這樣它要取得相同程度的金融監(jiān)管目標所要支付的成本也會發(fā)生改變。我們假設整個社會對于金融監(jiān)管各目標的偏好不變。這樣，我們就可以將這種改變視為兩目標的相對價格發(fā)生了變化。許多人已經(jīng)指出，新成立的獨立于中央銀行的金融監(jiān)管機構(gòu)，往往更加重視消費(投資)者保護的目標，其采用的監(jiān)管技術(shù)也會隨之發(fā)生相應的變化，即改進有利于消費(投資)者保護的監(jiān)管技術(shù)。也就是說，兩目標相對價格隨著監(jiān)管目標和技術(shù)的轉(zhuǎn)變而變化了，即C的價格相對下降，S的價格相對上升。同樣，為了取得等同的系統(tǒng)性穩(wěn)定的目標，將中央銀行監(jiān)管職能分離并成立的綜合性金融監(jiān)管機構(gòu)，往往需要與中央銀行和則政部等部門進行緊密的交流與合作，其相應的成本也會增加，這也可以視作系統(tǒng)性穩(wěn)定(S)價格的上升。
由此可見，兩目標相對價格發(fā)生變化，金融監(jiān)管的效用下降。與一般的效用分析一樣，兩目標相對價格的變化對金融監(jiān)管效用的影響也可以分解為價格效應和收入效應。
通過對由監(jiān)管體制變革所帶來的收入效應，與體制變革后兩目標相對價格的變化所帶來的收入效應和替代效應之和進行比較，我們就可以判斷金融監(jiān)管體制變革是否提高了金融監(jiān)管的效用 。
需要指出的是，金融監(jiān)管效用假說，只是試圖給有關(guān)監(jiān)管體制改革效果的討論提供一個統(tǒng)一的分析框架。這個假說本身是以微觀經(jīng)濟學的效用理論為基本出發(fā)點，其隱含的假設條件十分簡單，如它假定金融監(jiān)管的兩個目標至少在某種程度上是可以計量的，金融監(jiān)管的成本與收益也是可以計量的，兩目標的關(guān)系也符合正常商品的性質(zhì)，而金融監(jiān)管預算線也符合消費者預算線的性質(zhì)，
參考文獻：
1.機構(gòu)監(jiān)管所謂機構(gòu)監(jiān)管，指的就是將金融機構(gòu)進行細致劃分，根據(jù)分類對各種金融機構(gòu)進行分別監(jiān)管。比如，對商業(yè)銀行的監(jiān)管由銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)負責，對債券業(yè)的監(jiān)管由債券監(jiān)管機構(gòu)進行負責，進行分類管理的主要目的就是保證各類金融機構(gòu)能夠在有效監(jiān)管下規(guī)范運行。機構(gòu)監(jiān)管模式在世界范圍內(nèi)已經(jīng)有著悠久的歷史，并形成了自己的獨特優(yōu)勢：其一，覆蓋范圍較為全面，因為，在法治國家，任何一個金融機構(gòu)想要投入市場進行運行，都需要到相關(guān)部門進行登記注冊，因此，只要該金融機構(gòu)屬于監(jiān)管對象范圍，就會被監(jiān)管模式覆蓋。其二，監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管對象是對于整個金融機構(gòu)而言的，并不是針對金融機構(gòu)中的某個部門，因此，利于監(jiān)管機構(gòu)對監(jiān)管對象的全局掌控和把握，一旦出現(xiàn)運營風險和違規(guī)等問題，能夠及時發(fā)現(xiàn)、解決。
2.功能監(jiān)管功能監(jiān)管，即：針對于相似的金融業(yè)務應有同一個機構(gòu)對其進行過監(jiān)管，比如，銀行業(yè)務由銀行進行監(jiān)管，債券業(yè)務由債券業(yè)進行監(jiān)管，該模式雖然產(chǎn)生的歷史較短，但是也尤其自身的發(fā)展優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在三個方面：其一，監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管對象為自身熟悉的業(yè)務，這樣不僅能夠提高監(jiān)管效率，而且對于監(jiān)管質(zhì)量也有著重要的保障作用。其二，由于監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管對象業(yè)務性質(zhì)相同，因此，在監(jiān)管制度的制定方面較為便利，避免了多種業(yè)務分別制定監(jiān)管制度帶來的麻煩。其三，在功能監(jiān)管下，各金融機構(gòu)均有平等的競爭機會，在很大程度上保護了消費者的合法權(quán)益。
3.目標監(jiān)管目標監(jiān)管，即：在多元化金融市場的背景下，按照金融機構(gòu)的監(jiān)管目標，對監(jiān)管機構(gòu)進行科學設計，使系統(tǒng)監(jiān)管、審慎監(jiān)管以及業(yè)務經(jīng)營監(jiān)管均能達到最終目標。其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在兩方面：其一，機構(gòu)監(jiān)管和目標監(jiān)管的對象都是單一的，而目標監(jiān)管是按照監(jiān)管目標，對監(jiān)管機構(gòu)進行設計，保證了金融機構(gòu)的各項目標得以實現(xiàn)，從而提高監(jiān)管效率。其二，由于監(jiān)管機構(gòu)的設立不同，因此減少了由于目標不同導致的理念和制度上的沖突。
二、當今金融監(jiān)管的主要監(jiān)管體制
目前，監(jiān)管體制主要有兩種方式，其一是混業(yè)監(jiān)管體制，其二是由分業(yè)監(jiān)管體制發(fā)展而來的“傘形”監(jiān)管體制。
1.混業(yè)監(jiān)管體制混業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管對象針對于各類金融機構(gòu)的各項金融業(yè)務，對其進行全面監(jiān)管，監(jiān)管范圍十分廣泛。混業(yè)監(jiān)管體制的優(yōu)勢：第一，目前金融行業(yè)的發(fā)展處在規(guī)模不斷擴大、多元化特點逐漸顯現(xiàn)，細分分化更加顯著的快速發(fā)展時期，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們對于金融服務有了更高的要求，采用混業(yè)監(jiān)管體制能夠從宏觀上對金融機構(gòu)的總體風險進行控制。第二，避免了監(jiān)管分割導致的監(jiān)管隊里以及監(jiān)管重復等問題。第三，由于該體制的監(jiān)管對象十分廣泛，因此，規(guī)模效應較為明顯，對于降低監(jiān)管成本有著積極作用。混業(yè)監(jiān)管體制的劣勢：第一，只有十分成熟的金融市場才適用混業(yè)監(jiān)管體制。第二，由于監(jiān)管者的唯一性，因此，競爭環(huán)境缺乏。第三，唯一監(jiān)管者代表著高風險，一旦監(jiān)管機構(gòu)在制度和理念方面滯后于快速發(fā)展的金融市場，有監(jiān)管失效帶來的問題則無法避免。
2“.傘形”監(jiān)管體制分業(yè)監(jiān)管體制經(jīng)過改良后，形成了“傘形”監(jiān)管體制，也就是說，在分業(yè)監(jiān)管的基礎上設置一個牽頭的監(jiān)管者?！皞阈巍北O(jiān)管體制優(yōu)勢：第一，各類金融機構(gòu)在功能監(jiān)管模式下，自身的專業(yè)性得以充分發(fā)揮。第二，監(jiān)管機構(gòu)競爭激烈，有利于在激烈的競爭中不斷完善和提高自己。第三，作為牽頭監(jiān)管者，能夠從宏觀上控制金融風險，發(fā)揮其協(xié)調(diào)矛盾和沖突的重要作用?！皞阈巍北O(jiān)管體制最大的劣勢在于：監(jiān)管體制的繁瑣性和復雜性，決定了監(jiān)管難度。
三、我國金融監(jiān)管存在的問題
1.缺乏完善的金融監(jiān)管體系我國在1993年出臺了關(guān)于金融監(jiān)管的一系列法律法規(guī)，但是，我們知道，經(jīng)濟社會的發(fā)展速度是非常迅速的，當今金融環(huán)境與20多年前相比，發(fā)生了翻天覆地的變化，1993年出臺的法律法規(guī)，已經(jīng)不能完全使用當今金融監(jiān)管環(huán)境。而且，各法律之間還存在著個別相對矛盾的條款，可操作性較低，缺乏對金融監(jiān)管機構(gòu)的約束。
2.金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制不健全目前我國金融監(jiān)管機構(gòu)主要有四個，這四個金融監(jiān)管機構(gòu)之間各有各的分工，雖然都屬于金融監(jiān)管機構(gòu)，但是每一個監(jiān)管機構(gòu)的任務和目標都存在著巨大的差別，在操作方式，也有很大的不同，監(jiān)管內(nèi)容也是各有側(cè)重。在實際的監(jiān)管過程中，各自負責各自的任務和目標，缺乏監(jiān)管機構(gòu)之間的信息交流，降低了監(jiān)管效率。例如，金融監(jiān)管機構(gòu)的規(guī)章制度存在著較大差異，被監(jiān)管者必然受到交叉監(jiān)管或者重復監(jiān)管，大大增加了監(jiān)管成本。
3.金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)不合理金融機構(gòu)屬于金融監(jiān)管的執(zhí)行者，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)是否合理直接關(guān)系到監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管效果，決定了其監(jiān)管職能是否能夠得到有效發(fā)揮。但是就目前來說，我國金融監(jiān)管機構(gòu)中組織結(jié)構(gòu)存在著嚴重問題，與金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管任務和監(jiān)管目標相比，工作人員的專業(yè)知識水平和專業(yè)技能都與其存在著不同程度的差異，充分落實金融監(jiān)管有著一定難度。主要體現(xiàn)在兩個方面：首先，工作人員的整體素質(zhì)比較低，大部分的工作人員對于現(xiàn)代金融業(yè)務掌握能力較弱。其次，目前工作人員掌握的知識結(jié)構(gòu)遠遠不能滿足金融監(jiān)管的需要，第三，金融監(jiān)管方面，研究者較少。
四、促進我國金融監(jiān)管的改進措施
1.建立完善的金融監(jiān)管法律體系國家要充分其主導作用，逐漸完善金融監(jiān)管方面的法律法規(guī)。首先，對于1993年頒發(fā)的一系列法律法規(guī)中，不符合目前金融行業(yè)發(fā)展的條款要進行剔除或者更改，對于法律法規(guī)之間相互矛盾的條款，要進行協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對于空白的法律內(nèi)容進行補充，建立起更加完善的、符合當今金融監(jiān)管發(fā)展的法律法規(guī)。第二，建立獨立的金融執(zhí)法機制和懲戒機制。法律法規(guī)的建設要保證得到落實。相關(guān)部門對于金融監(jiān)管機構(gòu)要進行不定期檢查，一旦發(fā)現(xiàn)存在不嚴格執(zhí)行國家相關(guān)規(guī)定的金融監(jiān)管機構(gòu)，要進行批評教育，必要時進行處罰，保證一切活動在公平、公開、公正的環(huán)境下進行。
2.完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制做到“職、責、權(quán)”分明，并且細化到個人，出現(xiàn)問題有部門承擔，有專人承擔，建立計算機管理系統(tǒng)，實現(xiàn)信息交流。除此之外，在遵守國家和政府政策法規(guī)的前提下，發(fā)展具有自身特色的監(jiān)管機制，樹立良好的金融監(jiān)管形象，避免來自各地政府的干預，全面提高金融監(jiān)管能力。
3.調(diào)整金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)，提高工作人員綜合素質(zhì)首先，無論是什么何種層級的金融監(jiān)管機構(gòu)，都應當配備專業(yè)的監(jiān)管人員，對于監(jiān)管人員的設置，要做到不浪費人力資源，科學、合理地進行配置，只要監(jiān)管人員的數(shù)量滿足目前的金融監(jiān)管機構(gòu)需要即可，杜絕人力資源浪費現(xiàn)象。對于監(jiān)管人員較多的監(jiān)管機構(gòu)來說，要將“混日子”的監(jiān)管人員以及專業(yè)技能較低的監(jiān)管人員予以辭退，建立一支高效率、高技能、高素質(zhì)的監(jiān)管團隊。其次，對于監(jiān)管人員的任職資格進行嚴格設置，在聘用監(jiān)管人員時，要對應聘人員的專業(yè)知識水平、綜合素質(zhì)等進行全面審核。定期對監(jiān)管人員進行培訓學習，在工作中，一旦發(fā)現(xiàn)監(jiān)管人員有違規(guī)行為，要予以批評教育，落實責任追究制度，加強對監(jiān)管人員的監(jiān)督，防止出現(xiàn)、等情況。
中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）28-0149-02
一、在金融全球化背景下，中國現(xiàn)有金融監(jiān)管模式的缺陷
由于中國目前采用的監(jiān)管模式主要是針對分業(yè)經(jīng)營，因此在很多方面存在著缺陷：
（一）金融監(jiān)管缺乏獨立性
依據(jù)《有效監(jiān)管核心原則》中的監(jiān)管原則：如果想促使一個銀行監(jiān)管的有效執(zhí)行，不僅必須要具有宏觀經(jīng)濟政策的持續(xù)性和金融基礎設施的完善性，還必須具有保護機制的系統(tǒng)性等基本條件。我們不難看出，一個行之有效的監(jiān)管模式，既要讓參與的銀行機構(gòu)具有明確的責任與清晰的目標，同時還必須具有執(zhí)行上的自和充分的資源。但是從中國目前的監(jiān)管體系上來看，雖然和之前相比更加獨立，但是從總體上講，還遠遠不夠。它主要還是依靠于較少獨立性的中國人民銀行。作為金融監(jiān)管體系的中央銀行，很難不受政府政策的影響，因此在制定政策與履行責任上有時還要聽從財政部門的指令。而且央行既負責貨幣政策又負責金融監(jiān)管，必然在某種程度上會導致金融監(jiān)管服從貨幣政策，從而較大地影響了金融監(jiān)管的獨立性。
（二）金融監(jiān)管缺乏有效的協(xié)調(diào)性
從中國金融監(jiān)管體系的構(gòu)成上看，中國目前的金融監(jiān)管體系主要由人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會四個部門來承擔。因為主要是針對分業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管，因此這四個部門之間還沒有一套科學有效的協(xié)調(diào)機制。金融監(jiān)管的各個部門自稱體系，缺少部門之間的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，這樣必然造成金融監(jiān)管對金融機構(gòu)的適應差，影響到監(jiān)管效率，在分業(yè)經(jīng)營的業(yè)務交叉處產(chǎn)生監(jiān)管真空，給被監(jiān)管對象提供可乘之機。
二、未來中國金融監(jiān)管模式的發(fā)展趨勢
（一）完善金融監(jiān)管體制：從分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)變
完善這種監(jiān)管體制實際上也就是由行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向綜合監(jiān)管。近年來，中國一直實行“一行三會”的分業(yè)管理體制，對顯露專業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢以及提升監(jiān)管效率具有明顯效果。但同時我們也必須看到，分業(yè)監(jiān)管體制更偏重金融機構(gòu)的市場準入和業(yè)務經(jīng)營的合規(guī)性審批。這就會導致各監(jiān)管之間的監(jiān)管標準出現(xiàn)異同，這樣既會重復監(jiān)管，使嚴格更嚴格；也會出現(xiàn)監(jiān)管紕漏，讓松懈更松懈；更易導致員工爭權(quán)奪勢抑或推諉扯皮。例如，目前越來越多需要多家金融部門協(xié)調(diào)監(jiān)管卻始終統(tǒng)一不起來的“表外業(yè)務”，以及無法綜合評估整個金融市場系統(tǒng)性風險的金融監(jiān)管機構(gòu)等等。
隨著中國金融機構(gòu)混合業(yè)經(jīng)營態(tài)勢的發(fā)展，交叉、跨業(yè)的金融產(chǎn)品以及金融服務日漸增多，各大金融機構(gòu)的業(yè)務關(guān)系也日益密切?；鞓I(yè)經(jīng)營不但削弱了分業(yè)監(jiān)管，更對現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式提出了嚴峻挑戰(zhàn)。
連同分析其他國家的經(jīng)驗，中國必須將分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變成統(tǒng)一監(jiān)管，走金融統(tǒng)一或綜合監(jiān)管的道路。例如有人所說的合三即銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會為一個監(jiān)管機構(gòu)，并在此基礎上設立金融監(jiān)督管理總局亦或金融監(jiān)督管理委員會。日后便由此機構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃中國金融行業(yè)的發(fā)展并且監(jiān)管中國所有的金融機構(gòu)。
當然，這種轉(zhuǎn)變并非一朝一夕便可實現(xiàn)，應以中國金融市場的實際情況為基礎逐步完善監(jiān)管體制，提高金融監(jiān)管的效率和質(zhì)量。以便更好地促使金融業(yè)蓬勃向上發(fā)展。
（二）完善金融監(jiān)管模式：從機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變
完善這種模式實際上就是把專業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)換成行為監(jiān)管。傳統(tǒng)分業(yè)監(jiān)管體制中主要采取按照不同金融機構(gòu)類型來劃分金融監(jiān)管對象的機構(gòu)監(jiān)管模式。這種模式在相對封閉的金融市場中較為有效，但對如今的功能一體化，業(yè)務界限日漸模糊，金融機構(gòu)便需要轉(zhuǎn)換為功能監(jiān)管。即依據(jù)體系的基本功能劃分。從這種角度監(jiān)管，不但可以涵蓋所有金融產(chǎn)品及活動，還能夠有效解決混業(yè)經(jīng)營下的金融創(chuàng)新產(chǎn)品監(jiān)管歸屬問題。金融監(jiān)管對象從機構(gòu)轉(zhuǎn)為業(yè)務不但有利于節(jié)約資源，提高效率，適應金融的創(chuàng)新需要，還能及時處理解決監(jiān)管過程中出現(xiàn)的問題。
目前，中國正由分業(yè)經(jīng)營到混合經(jīng)營，因而可以現(xiàn)有的“三駕馬車式”的金融監(jiān)管基本組織架構(gòu)為基礎，科學界定和劃分含金融創(chuàng)新產(chǎn)品的金融業(yè)務。以功能監(jiān)管為原則來明確各監(jiān)管機構(gòu)的職責與監(jiān)管的范圍，從而達到功能性監(jiān)管覆蓋金融經(jīng)營。為更好適應新的混業(yè)經(jīng)營形式，銀監(jiān)會可轉(zhuǎn)換為銀監(jiān)會監(jiān)管銀行和信托業(yè)務，保監(jiān)會監(jiān)管保險業(yè)務，證監(jiān)會管證券業(yè)務。
（三）完善監(jiān)管工作方式：由合規(guī)監(jiān)管向風險監(jiān)管轉(zhuǎn)變
完善這種方式實際上就是由行政審批轉(zhuǎn)向過程控制。長期以來，金融機構(gòu)的合規(guī)性監(jiān)管和現(xiàn)場監(jiān)管較受重視，但已經(jīng)不能適應迅速發(fā)展的金融市場和繁多的金融創(chuàng)新產(chǎn)品。因此，由合規(guī)監(jiān)管向風險監(jiān)管是實現(xiàn)現(xiàn)場監(jiān)管與非現(xiàn)場監(jiān)管并重的現(xiàn)代監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的重要步驟。
在中國，金融監(jiān)管主要是行政審批，控制市場的準入。而風險性監(jiān)管既不夠完善，也缺乏金融機構(gòu)市場退出的正常機制。因此，金融監(jiān)管重點在于跟上金融機構(gòu)商業(yè)模式的重大變化，否則，風險積累到一定程度必然會大規(guī)模地爆發(fā)危機。
分析中國金融發(fā)展特點之后，我們認為應把風險監(jiān)管方面作為工作重心，為化解和減少各種金融風險，還應協(xié)調(diào)監(jiān)管制度，改變手段與方法，并且完善風險預警、風險評價、風險化解及風險隔離等機制。這樣才能更好地掌握金融市場的風險，達到預期目標。
為更好地處理可能出現(xiàn)的危機，避免因個別突發(fā)事件引發(fā)系統(tǒng)性金融風險甚至金融危機，各監(jiān)管部分之間要建立健全靈活有效的溝通機制，加強合作與交流。在實際監(jiān)管過程中，各部門要側(cè)重非現(xiàn)場監(jiān)管，因此健全和完善非現(xiàn)場監(jiān)管網(wǎng)絡、增加非現(xiàn)場監(jiān)管的方法，加強對金融機構(gòu)法人的監(jiān)管是十分重要的。當然，還要大力加強建設金融誠信檔案，全面系統(tǒng)地了解金融機構(gòu)的風險狀況以便排除隱患。我們還需完整完善風險指標的體系，多維分析非現(xiàn)場的監(jiān)管數(shù)據(jù)，以此提高預警風險的能力水平。
三、結(jié)語
隨著美國金融危機的終結(jié)，全球經(jīng)濟復蘇，金融市場必將更加活躍。加強中國金融體系與全球金融體系的聯(lián)動性則需更多的擴展國際業(yè)務。因此，為使中國監(jiān)管體制的完善得到更大的發(fā)展空間，現(xiàn)有監(jiān)管體制的改革是必然的。
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[中圖分類號]F830.2 [文獻標識碼]A [文章編號]0257-2826(2012)08-0033-07
一、引言
一般而言，金融監(jiān)管是指政府根據(jù)經(jīng)濟金融體系穩(wěn)定、有效運行的客觀需要以及經(jīng)濟主體的共同利益要求，通過一定的金融主管部門，依據(jù)法律準則和法定程序，對金融體系中各金融主體和金融市場實行的檢查、稽核、組織和協(xié)調(diào)。在現(xiàn)代經(jīng)濟運行中，由于市場經(jīng)濟體系固有的外部性缺陷和金融體系的內(nèi)在不穩(wěn)定性，客觀上就需要政府對金融市場實行監(jiān)管，約束和規(guī)范微觀金融組織機構(gòu)的經(jīng)營和競爭過程，從而創(chuàng)造良性競爭、穩(wěn)定運行的金融秩序和環(huán)境。
從世界范圍內(nèi)各國金融監(jiān)管模式的發(fā)展歷程來看，金融業(yè)組織經(jīng)營模式的演變在其中扮演了非常重要的角色。在資本主義發(fā)展前期的“自然混業(yè)經(jīng)營”階段，政府金融監(jiān)管的目標是促進建立高效率的銀行制度，因而往往只實行最低限度的管理，政策也主要集中在貨幣監(jiān)管和防止銀行擠兌方面。自20世紀30年代開始，大蕭條的金融危機使政府開始認識到金融風險調(diào)控的重要性，其角色開始逐漸從“守夜人”變成監(jiān)督者或管制者，監(jiān)管的目標轉(zhuǎn)向風險控制和金融穩(wěn)定，以金融體系安全為優(yōu)先目標的分業(yè)監(jiān)管模式得以在西方各國確立。同一時期與之相伴生的是英美等國依照法律規(guī)定實行的金融“分業(yè)經(jīng)營”，具體表現(xiàn)為金融行業(yè)內(nèi)各子行業(yè)如銀行、證券、保險在平行軌道上的專業(yè)化進程加快以及金融專業(yè)化生產(chǎn)和服務效率的提高。而20世紀80年代以來，隨著全球經(jīng)濟一體化和金融自由化的發(fā)展，金融工具不斷創(chuàng)新和發(fā)展，各金融機構(gòu)之間業(yè)務的相互交叉和滲透不斷加劇，銀行和證券公司紛紛以各種金融工具和交易方式創(chuàng)新來規(guī)避法律的限制，涉足對方的業(yè)務領(lǐng)域，在這種形勢下金融“混業(yè)經(jīng)營”迅速發(fā)展，逐漸成為國際金融業(yè)組織經(jīng)營模式的主流。與此同時，為了適應監(jiān)管需要，各國的金融監(jiān)管模式也開始出現(xiàn)由分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向統(tǒng)一的綜合監(jiān)管或多頭監(jiān)管。
在特殊的歷史背景之下，我國在政府主導的強制性制度變遷下形成了分業(yè)經(jīng)營的金融業(yè)組織經(jīng)營模式，其建立對于解決20世紀90年代初我國金融秩序混亂的局面、治理通貨膨脹和防范金融風險起到了十分重要的作用。2003年，以中國銀行業(yè)監(jiān)督委員會(銀監(jiān)會)的成立為標志，中國金融業(yè)的“分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”框架基本形成。而在全球范圍內(nèi)來看，數(shù)年后的今天，混業(yè)經(jīng)營的浪潮不斷高漲，其趨勢不僅是金融業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，更成為開放經(jīng)濟體提高自身金融競爭力的必由之路。隨著加入WTO后金融服務業(yè)的逐步放開，我國金融行業(yè)的發(fā)展還需要面對全世界跨國混業(yè)經(jīng)營金融機構(gòu)的激烈競爭，在這種內(nèi)在的競爭和驅(qū)動之下，我國已有如光大集團等大型混業(yè)經(jīng)營金融機構(gòu)成立，一些新的金融業(yè)務如銀證合作、銀保合作、證保合作不斷涌現(xiàn)，混業(yè)經(jīng)營的模式初見端倪。
混業(yè)經(jīng)營的逐步顯現(xiàn)與金融結(jié)構(gòu)的日益復雜使我國分業(yè)監(jiān)管模式表現(xiàn)出了諸多不適，目前仍在實行的以分業(yè)經(jīng)營為監(jiān)管目標的分業(yè)監(jiān)管體制受到了新的挑戰(zhàn)。因此，本文在對當前國際間現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制模式進行利弊比較的基礎上，分析了現(xiàn)階段我國金融監(jiān)管模式的不足，并據(jù)此提出了我國金融監(jiān)管體制由分業(yè)監(jiān)管過渡到統(tǒng)一監(jiān)管的漸進型路徑，為穩(wěn)步推進金融監(jiān)管體制改革，完善我國金融監(jiān)管模式提供了新的思路與政策建議。
二、金融監(jiān)管體制的國際比較
正如引言中所提到的，世界金融監(jiān)管體制的演變大概經(jīng)歷過三個過程：混業(yè)經(jīng)營與中央銀行為主體監(jiān)管的階段、分業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管階段、金家監(jiān)管機構(gòu)組織形式的不同分為三種模式，即統(tǒng)一監(jiān)管、分業(yè)監(jiān)管和介于這兩種模式之間的不完全統(tǒng)一監(jiān)管。這種差異化的金融監(jiān)管體制與各國經(jīng)濟政治文化以及歷史等基礎社會條件具有密切聯(lián)系，因此并不能簡單的評價一種模式的優(yōu)劣。但是以英國、美國和加拿大等西方國家的金融監(jiān)管體制模式為樣本，通過對上述三種模式的國際比較，我們可以科學客觀地分析不同金融監(jiān)管體制的利弊，在尋找其內(nèi)在發(fā)展邏輯和演變規(guī)律的同時為我國金融監(jiān)管體制的完善提供指導意見。
(一)統(tǒng)一型金融監(jiān)管
統(tǒng)一型金融監(jiān)管體制模式是指由一個統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構(gòu)負責對整個金融業(yè)的監(jiān)督管理，該機構(gòu)可以是財政部或中央銀行，也可以是其他機構(gòu)，不過大多數(shù)采用統(tǒng)一監(jiān)管的國家都是由專門的金融監(jiān)管統(tǒng)一機構(gòu)來承擔金融監(jiān)管的職責，如英國的金融服務管理局(FSA)。
據(jù)梳理，最早的一次全國金融會議于1997年11月17日至19日召開。時逢亞洲金融危機爆發(fā)，國內(nèi)國有商業(yè)銀行不良貸款高企，中國國有銀行體系被市場廣泛認為已陷入技術(shù)性破產(chǎn)。數(shù)據(jù)顯示，截至1996年6月底，四家國有獨資商業(yè)銀行不良貸款為8400億元，占比達24.75%。第一次會議討論的主要議題是加快國有商業(yè)銀行的商業(yè)化步伐。會后，國務院陸續(xù)出臺諸多改革措施：中央財政定向發(fā)行2700億元特別國債，補充四大國有銀行資本金；將13939億元銀行不良資產(chǎn)剝離給新成立的四家資產(chǎn)管理公司；以及取消貸款規(guī)模，實行資產(chǎn)負債比例管理等重要改革措施。同時，金融監(jiān)管體制改革也隨之展開，對金融業(yè)實行分業(yè)監(jiān)管，成立了證監(jiān)會、保監(jiān)會，分別負責證券業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管，人民銀行K徑砸行業(yè)、信托業(yè)的監(jiān)管；另外對人民銀行自身機構(gòu)進行了改革，原有的省分行被撤銷，改成9個大區(qū)行，貨幣政策獨立性得以加強。
2002年2月5日至7日，第二次全國金融工作會議召開。時任國務院總理對下階段金融工作進行全面部署，加強金融監(jiān)管與國有銀行改革的思路進一步得到深化，最終組建中央?yún)R金投資有限責任公司主導中國銀行業(yè)的重組上市。在銀行改革方面，快速推進新一輪國有商業(yè)銀行改革，中國工商銀行、中國建設銀行、中國銀行在股份制改革與海外上市項目的實施上得到了一系列關(guān)鍵政策支持。在金融監(jiān)管方面，撤消中央金融工委，成立銀監(jiān)會，并成立國有銀行改革領(lǐng)導小組，醞釀、統(tǒng)籌、部署國有銀行改革方案，會議還做出了改革農(nóng)信社的決定，為此后農(nóng)信社改革的全面鋪開確立了“因地制宜，分類指導”的指導方針。
2007年1月19日至20日的第三次全國金融工作會議的主要任務是，總結(jié)近幾年來的金融工作，分析當前金融形勢，統(tǒng)一思想認識，全面部署今后一個時期的金融工作。中國農(nóng)業(yè)銀行實行整體改制、國家開發(fā)銀行全面推行商業(yè)化運作、成立中國外匯投資公司運作部分外匯儲備在此次會議上得到明確。時任國務院總理在此次會議上強調(diào)，我國金融改革發(fā)展面臨新的形勢，金融業(yè)處在一個重要轉(zhuǎn)折期，也處在一個重要發(fā)展期。指出，繼續(xù)深化中國工商銀行、中國銀行、中國建設銀行和交通銀行改革，努力鞏固和發(fā)展改革成果，關(guān)鍵是繼續(xù)完善公司治理，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制，深化分支機構(gòu)和基層改革。央行提出，要以完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和優(yōu)化金融結(jié)構(gòu)為重點，進一步深化金融改革。繼續(xù)推進工、中、建3家銀行完善公司治理，加快經(jīng)營機制轉(zhuǎn)變。在此次會議上，國開行被明確定調(diào)為全面推行商業(yè)化運作，并主要從事中長期業(yè)務，不得從事零售業(yè)務。權(quán)威人士透露，此次會議明確了國開行將堅持的三項原則，即自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險。政策性銀行改革是已經(jīng)討論了多年的話題。此次會議強調(diào)，按照分類指導、“一行一策”的原則，推進政策性銀行改革，首先推進國開行改革。此次會議還明確，對政策性銀行的政策性業(yè)務要實行公開透明的招標制。這為政策性業(yè)務的發(fā)展確定了方向。
在外匯儲備領(lǐng)域，會議表示要加強外匯儲備經(jīng)營管理，積極探索和拓展外匯儲備使用渠道和方式；在資本市場領(lǐng)域，強調(diào)構(gòu)建多層次金融市場體系，擴大直接融資規(guī)模和比重，擴大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模，同時大力發(fā)展公司債券；在監(jiān)管體制上，提出要完善金融分業(yè)監(jiān)管體制機制，加強監(jiān)管協(xié)調(diào)配合。與預期一致的是，此次會議并沒有決定成立一家“超級監(jiān)管機構(gòu)”。
最近一次全國金融會議召開于2012年1月6日至7日，時任國務院總理對今后一個時期金融改革發(fā)展作出部署：一是為經(jīng)濟社會發(fā)展提供更多優(yōu)質(zhì)金融服務。金融行業(yè)要大力提升服務功能，擴大服務覆蓋面，加大對薄弱領(lǐng)域的金融支持。重點支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、環(huán)境保護和自主創(chuàng)新，特別要加快解決農(nóng)村金融服務不足、小型微型企業(yè)融資難問題；二是深化金融機構(gòu)改革。著力加強公司治理，形成有效的決策、制衡機制，建立規(guī)范有效的激勵約束機制。推進股權(quán)多元化，切實打破壟斷，放寬準入，鼓勵、引導和規(guī)范民間資本進入金融服務領(lǐng)域，參與銀行、證券、保險等金融機構(gòu)改制和增資擴股。政策性金融機構(gòu)要堅持以政策性業(yè)務為主體，明確劃分政策性業(yè)務和自營性業(yè)務，實行分賬管理、分類核算。國家開發(fā)銀行要堅持和深化商業(yè)化改革；三是加強和改進金融監(jiān)管，切實防范系統(tǒng)性金融風險。銀行業(yè)要建立全面審慎的風險監(jiān)管體系。證券業(yè)要完善市場制度，強化行為監(jiān)管，保護投資者合法權(quán)益。保險業(yè)要加強償付能力監(jiān)管，完善分類監(jiān)管制度；四是防范化解地方政府性債務風險。當前我國政府債務總體安全、可控。要綜合施策、標本兼治，妥善處理存量債務，規(guī)范地方政府舉債融資機制，將地方政府債務收支分類納入預算管理，構(gòu)建地方政府債務規(guī)?？刂坪惋L險預警機制；五是加強資本市場和保險市場建設，推動金融市場協(xié)調(diào)發(fā)展。促進股票期貨市場穩(wěn)定健康發(fā)展，堅決清理整頓各類交易場所，建設規(guī)范統(tǒng)一的債券市場，積極培育保險市場；六是完善金融宏觀調(diào)控體系，加強貨幣政策與財政政策、監(jiān)管政策、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，有效促進經(jīng)濟發(fā)展和金融穩(wěn)定。進一步完善人民幣匯率形成機制；七是擴大金融對外開放，提高資源配置能力和金融安全保障水平。穩(wěn)妥有序推進人民幣資本項目可兌換，提高外匯儲備經(jīng)營管理水平。深化內(nèi)地與港澳臺金融合作，支持香港鞏固和提升國際金融中心地位。加快上海國際金融中心建設。積極參與全球經(jīng)濟金融治理；八是加強金融基礎建設，改善金融發(fā)展環(huán)境。加快制定完善金融法律法規(guī)，建立金融業(yè)統(tǒng)一征信平臺，完善登記、托管、支付、清算等金融基礎設施，加強消費者權(quán)益保護。
要求金融部門和金融機構(gòu)認真貫徹中央經(jīng)濟工作會議精神，做好金融工作。一要實施好穩(wěn)健的貨幣政策，進一步提高針對性、靈活性和前瞻性，保持社會融資規(guī)模合理增長。二要優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，加強對國家重點在建續(xù)建項目和保障性住房建設，對符合產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)特別是小型微型企業(yè)，對企業(yè)技術(shù)改造的信貸支持。三要深化新股發(fā)行制度市場化改革，抓緊完善發(fā)行、退市和分紅制度，加強股市監(jiān)管，促進一級市場和二級市場協(xié)調(diào)健康發(fā)展，提振股市信心。四要敏銳觀察和跟蹤分析國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，做好應對預案，切實防范經(jīng)濟金融風險。
在2009 年“四萬億”刺激政策實施后，政府融資平臺大量成立，地方債務風險逐漸積累。不過業(yè)內(nèi)人士認為，在2012年提出防范化解地方債風險至今，相應風險已經(jīng)得到較好控制。國務院發(fā)展研究中心金融研究所副所長陳道富稱，地方債風險化解采取了兩方面措施：一是加強對地方政府負債的管理，按新《預算法》及43號文規(guī)定，融資平臺應剝離融資功能，不再新增政府債務；二是摸清存量債務，通過債務置換將銀行、信托貸款置換為低利率的地方債，大大減輕地方政府債務壓力?！暗糠值胤秸斦С雒媾R壓力，目前地方政府和社會合作模式快速發(fā)展，是一個有益的探索，但政府債務和商業(yè)化融資間的界限有所模糊，可能還需要進一步關(guān)注?！标惖栏槐硎?。
金融監(jiān)管體制改革勢在必行
2012年第四次全國金融工作會議以來，金融業(yè)混業(yè)發(fā)展加速，但監(jiān)管體制仍主要是分業(yè)監(jiān)管。北京大學金融與證券研究中心主任曹鳳岐認為，“目前新的金融工具如銀證合作、銀行與基金合作、投Y連接保險產(chǎn)品、互聯(lián)網(wǎng)金融等在中國不斷涌現(xiàn)，混業(yè)經(jīng)營大勢所趨，中國金融市場國際化的不斷發(fā)展，這對現(xiàn)行分業(yè)金融監(jiān)管的有效性提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。首先，在分業(yè)監(jiān)管的實施中，缺乏一套合理有效的協(xié)調(diào)機制。其次，分業(yè)監(jiān)管易產(chǎn)生監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。再次，分業(yè)監(jiān)管易導致重復監(jiān)管，增加監(jiān)管成本。同時，現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式很難適應金融混業(yè)經(jīng)營和金融控股公司發(fā)展的需要，難以對金融創(chuàng)新進行有效監(jiān)管。2015年發(fā)生的股市波動，2016年險資大肆舉牌上市公司事件，都說明目前金融監(jiān)管的脆弱性和各監(jiān)管部門協(xié)調(diào)性很差?！标惖栏灰仓赋?，“這些年金融交叉、融合已經(jīng)越來越明顯，機構(gòu)、業(yè)務、交易結(jié)構(gòu)、資金都在融合，雖然實行分業(yè)監(jiān)管，但是通過各種通道業(yè)務、平臺合作等不斷繞開監(jiān)管?！眹兄行难芯繂T魏加寧更是直言：“我們目前的金融監(jiān)管體系存在的最大結(jié)構(gòu)性風險，就是一邊力推混業(yè)經(jīng)營，一邊堅持分業(yè)監(jiān)管不變。”
事實上，在近兩年召開的中央經(jīng)濟工作會議上，這一改革要點就已被列入?！白ゾo研究提出金融監(jiān)管體制改革方案”，這在2015年中央經(jīng)濟工作會議中提出；而在2016年，經(jīng)濟工作會議則再次表示“要深入研究并積極穩(wěn)妥推進金融監(jiān)管體制改革，深化多層次資本市場體系改革。”曹鳳岐指出，進一步改革與完善金融監(jiān)管體系“非常必要”。
在此背景下，市場預期如若今年召開全國金融工作會議，金融監(jiān)管體制改革將是重要議題?！艾F(xiàn)在關(guān)注點都在金融監(jiān)管上，金融監(jiān)管肯定會涉及，包括宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)?！标惖栏槐硎?。
對于如何調(diào)整監(jiān)管框架，曹鳳岐說：“目前基本有兩種意見，第一種意見主張恢復由央行‘大一統(tǒng)’監(jiān)管的格局。即撤銷‘三會’合并到央行中去，由央行進行統(tǒng)一的金融監(jiān)管；第二種意見是合并‘三會’成立新的金融監(jiān)管機構(gòu)，與央行共同監(jiān)管，即‘雙峰’監(jiān)管模式。我們認為可以合并‘三會’，在此基礎上建立中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會，進行綜合金融管理，負責統(tǒng)一制定我國金融業(yè)的發(fā)展規(guī)劃。中國金監(jiān)會對中國金融機構(gòu)和金融市場進行統(tǒng)一監(jiān)管。為了更好地發(fā)揮中國金監(jiān)會的作用，建議在金監(jiān)會下設立三個委員會，一是成立金融審慎監(jiān)管委員會，將原來‘一行三會’的宏觀與微觀審慎性監(jiān)管職責轉(zhuǎn)到該委員會，該委員會更多的負責起宏觀審慎性監(jiān)管職能。二是成立投資者保護委員會，負責業(yè)務運作與投資者保護，該委員會對金融衍生產(chǎn)品進行審查，對投資者進行提示與告知，協(xié)助投資者投訴的仲裁甚至訴訟。三是成立金融穩(wěn)定委員會。原來在中國人民銀行下屬有一個金融穩(wěn)定局，可考慮將其合并到金融穩(wěn)定委員會中，負責金融體系的整體穩(wěn)定性，同時制訂金融監(jiān)管的各項法規(guī)和政策。中央銀行仍然承擔部分金融監(jiān)管職能。即中央銀行除了制訂和執(zhí)行貨幣政策、進行宏觀經(jīng)濟與金融調(diào)控外，還負責監(jiān)管貨幣市場和外匯市場。形成金監(jiān)會為主與中央銀行分工協(xié)作，共同進行金融監(jiān)管的格局?！?/p>
東方證券首席經(jīng)濟學家邵宇表示，“雙峰監(jiān)管”可能比較適合我國未來經(jīng)濟、金融發(fā)展。一方面通過宏觀審慎體系，央行加上銀監(jiān)會管理的一些系統(tǒng)性重要性銀行，確保貨幣政策供應目標、傳導渠道能夠?qū)崿F(xiàn)；另外將“一行三會”針對微觀監(jiān)管部分，強化成一體，共同在這些部門中去協(xié)調(diào)處理以前出現(xiàn)的監(jiān)管盲點。
防風險有望成為重要議題
除金融監(jiān)管外，多位受訪人士認為防風險也將成為重要議題。“宏觀層面，風險肯定是最核心的問題?！敝袊缈圃航鹑谒L助理楊濤稱，“這涉及如銀行體系潛在風險、資本市場潛在風險、地方債風險等諸多方面?！背酥?，很多業(yè)內(nèi)人士認為，金融如何服務實體經(jīng)濟、金融去杠桿、貨幣政策有效性及利率傳導機制、金融對外開放均可能成為會議內(nèi)容。
中圖分類號：F830.9 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）05-0-01
在現(xiàn)代經(jīng)濟社會中，在任何一個經(jīng)濟體中，金融業(yè)都已經(jīng)成為了其國民經(jīng)濟的重要組成部分。但是金融活動要形成巨大的社會財富也是需要付出成本的。美國次貸危機與歐債危機所產(chǎn)生的陰影至今仍然存在，在危機產(chǎn)生之后全球金融業(yè)都受到波及，各國政府通過各種措施來進行救市，然而其產(chǎn)生的影響仍然波及到了實體經(jīng)濟，使得世界經(jīng)濟出現(xiàn)了較為嚴重的衰退?，F(xiàn)在國際社會基本形成了初步的共識，金融危機產(chǎn)生的原因就在于監(jiān)管協(xié)調(diào)機制存在不合理的地方。這要求對金融監(jiān)管協(xié)調(diào)進行重新審視。我國的金融業(yè)正處于快速發(fā)展的時期，雖然有很多國外的先進經(jīng)驗可供借鑒，但是因為我國僅僅體制是社會主義市場經(jīng)濟，存在一定的區(qū)別，這就要求要貼合我國的實際來對金融監(jiān)管協(xié)調(diào)進行分析思考。
一、我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)現(xiàn)狀
金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制有著相當重要的地位，在我國的多部法律中都明確的提出了要建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。在《中國人民銀行法》的第35條中提出了要求國務院建立起金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的第6條中也提出了國務院所建立的銀行監(jiān)督管理機構(gòu)要和其他各個金融監(jiān)督管理機構(gòu)建立起監(jiān)督管理的信息協(xié)調(diào)機制。
我國的金融監(jiān)管部門從2000年就開始建立起了分工合作機制，央行、證監(jiān)會與保監(jiān)會通過三方監(jiān)管聯(lián)席會議的方式，每個季度都會進行討論。在2003年，人民銀行所負責的銀行、金融資產(chǎn)管理公司以及其他存款類的金融機構(gòu)的監(jiān)管職能都劃轉(zhuǎn)給銀監(jiān)會，而在2003年6月銀監(jiān)會、證監(jiān)會與保監(jiān)會成立了專門的工作小組，建立起了協(xié)調(diào)機制。
在金融海嘯對全球產(chǎn)生影響的過程中，建立起了“一行三會”的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。通過央行的協(xié)調(diào)，證監(jiān)會、銀監(jiān)會與保監(jiān)會在維護我國資本市場穩(wěn)定、對金融風險進行防范與化解、監(jiān)管產(chǎn)品、市場以及經(jīng)營機構(gòu)等方面都做出了很多的成就，為我國市場與行業(yè)的發(fā)展都做出了積極的貢獻。在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的實踐中主要取得了以下的成果：（1）并表監(jiān)管的開展標志著協(xié)調(diào)監(jiān)管的開始；（2）各相關(guān)監(jiān)管部門之間形成了良好的有效互動；（3）監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)力度逐漸加大。
二、我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)所存在的現(xiàn)實障礙
（一）信息交流成果不多，效果不突出
我國金融業(yè)發(fā)展相當迅速，已經(jīng)呈現(xiàn)出了綜合性與交融性的特征，這些特征要求在我國金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管的模式下，不同金融業(yè)行政管理主體之間必須要盡快的加強相互的信息共享與交流。雖然我國已經(jīng)建立起了國務院金融旬會制度、金融監(jiān)管聯(lián)席會議制度以及反洗錢監(jiān)管合作機制，能夠做到定期的交流，在具體的實踐過程中是對于不同的領(lǐng)域分別實施金融業(yè)的行政管理，一般的信息交流就能夠滿足要求，但是央行有著從全局統(tǒng)領(lǐng)、穩(wěn)定社會的職責，更加需要準確的判斷系統(tǒng)的不穩(wěn)定因素，這就需要更加全面與充分的金融監(jiān)管信息，同時處于對金融風險的監(jiān)測與防范，也需要進行深層次的信息交流。當前所共享交流的信息資料難以滿足出于維護金融穩(wěn)定而對金融機構(gòu)進行實質(zhì)性分析的需求。
（二）金融監(jiān)管水平不高
和歐美發(fā)達國家相比，我國金融監(jiān)管機構(gòu)中的工作人員素質(zhì)和監(jiān)管理念以及監(jiān)管手段上都存在著較大的差距，讓金融監(jiān)管難以滿足我國金融業(yè)發(fā)展以及國際金融業(yè)發(fā)展的需求。特別是在高級監(jiān)管人員相當匱乏，很多高級監(jiān)管人員對于自身職責范圍內(nèi)的監(jiān)管都較為困難，就更不要說促進監(jiān)管協(xié)調(diào)的發(fā)展，因此，從當前的情況來看，因為監(jiān)管水平的限制，使得監(jiān)管協(xié)調(diào)更多的是仍然處于理論水平上。
（三）金融監(jiān)管體制透明度不高，為金融監(jiān)管協(xié)調(diào)帶來困難
雖然我國在金融監(jiān)管體系建設上已經(jīng)取得了較為顯著的進步，但是在體系、法律依據(jù)以及監(jiān)管程序上仍然是存在著不足，特別是在透明度上存在很大的問題。只有充分透明的監(jiān)管體制，才可以讓監(jiān)管機構(gòu)為金融體系的穩(wěn)定發(fā)展與規(guī)范運行提供有效的監(jiān)管，并能夠促進協(xié)調(diào)的加深，對各種非必要與非正當?shù)谋O(jiān)管行為進行有效的規(guī)避。而充分透明的監(jiān)管體制也是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作的重要前提。
三、改善我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的措施
（一）落實“一行三會”金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，促進信息深層次交流
在我國的分業(yè)監(jiān)管體制下對“一行三會”金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制進行落實，不僅僅可以改善金融業(yè)行政管理主體之間的關(guān)系，同時還能夠有效的促進相互之間的信息交流。因為部門利益的主觀因素以及各個行政管理之間的側(cè)重點存在的差異性以及技術(shù)上的問題，使得“一行三會”的金融風險信息部能夠有效的進行交流共享，而對信息的利用也難以讓人滿意，有鑒于此，需要對中央銀行監(jiān)管方法進行豐富，讓中央銀行具有從其余各種金融機構(gòu)中直接獲取各種相關(guān)報表資料的權(quán)利以及更加直接與普遍的現(xiàn)場檢察權(quán)，在這樣的基礎上結(jié)合定期的金融穩(wěn)定信息交流，可以從信息層面上促進金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的改善。
（二）培養(yǎng)高級監(jiān)管人才，改善監(jiān)管人才隊伍
隨著金融業(yè)的快速發(fā)展，各種新產(chǎn)品與新理念層出不窮，對金融監(jiān)管人員提出的要求也越來越高。為了能夠促進監(jiān)管工作的發(fā)展，金融監(jiān)管人員不僅僅是需要對監(jiān)管領(lǐng)域中的法律法規(guī)、正常以及相關(guān)的金融業(yè)務知識進行掌握，同時還必須要對其他金融監(jiān)管領(lǐng)域中的相關(guān)事項進行熟悉，并且努力的改善自己的監(jiān)管理念，積極的改善當前的監(jiān)管手段。因此，需要重視對復合型人才的培養(yǎng)，在引進高級監(jiān)管人才的同時，通過培訓與自學的途徑，構(gòu)建起監(jiān)管人員工資交流機制，互派工作人員進行學習、實踐。
（三）建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)監(jiān)督機制，促進金融監(jiān)管機制透明化
金融監(jiān)管體制透明力度不夠，是因為當前的法律部能夠有效的制裁違法違規(guī)行為，而監(jiān)管機構(gòu)自身的監(jiān)督機制卻又難以發(fā)揮作用?？梢愿鶕?jù)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建其金融監(jiān)管協(xié)調(diào)監(jiān)督機制，成立專門的監(jiān)督部門，形成一套完善的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)監(jiān)督體制，促使其透明化，對金融監(jiān)管機構(gòu)的違法行為進行有效的監(jiān)督，防范違法行為與不合理行為的產(chǎn)生，形成對金融監(jiān)管機構(gòu)的約束力，改善金融監(jiān)管行為的透明度。
總之，要促進我國金融業(yè)的發(fā)展，就不能夠忽視了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的完善。為此，我們需要清晰的認識到當前金融監(jiān)管協(xié)調(diào)存在的困難，并積極的進行改進。
二、地方金融管理體制存在的問題
(一)地方金融管理體制不適應經(jīng)濟發(fā)展的需求
在我國不斷推進金融行業(yè)改革創(chuàng)新的歷史條件下，地方金融機構(gòu)也應該大膽創(chuàng)新。地方金融行業(yè)雖然得到了快速發(fā)展，但是，由于創(chuàng)新存在盲目性，地方金融管理體制仍然還存在不適應經(jīng)濟發(fā)展需求的問題，具體表現(xiàn)為：第一，國家與地方金融管理部門之間信息溝通不順暢，比如地方金融機構(gòu)中包含大量擔保公司與典當公司，國家并沒有很好地將其納入管理范疇，增加了地方金融系統(tǒng)風險；第二，地方金融管理體制不健全，國家很難對地方金融機構(gòu)進行有效監(jiān)管，甚至出現(xiàn)許多金融機構(gòu)脫離了國家金融監(jiān)管范疇，增加了金融風險的發(fā)生可能。另外，地方保護主義的存在，不同地方立足于本區(qū)域利益，制約了地方金融發(fā)揮其合力，不利于地方資源的有效配置。
(二)地方金融管理主體權(quán)責有待強化
各省市建立的地方金融管理主體不盡相同，甚至有些省市沒有專門的金融管理部門，成立的金融管理部門名稱存在權(quán)責不清晰、職能不明確、多頭管理等問題。比如有的省市對不同地方金融機構(gòu)設立不同的管理部門，省金融辦、國資委、省工業(yè)和信息化廳等部門負責農(nóng)村信用社、城市商業(yè)銀行、信托公司、小額貸款公司等，多頭管理的存在，會導致金融管理機構(gòu)職能交叉情況的出現(xiàn)，對于充分發(fā)揮地方資源的優(yōu)勢是很不利的，也容易引發(fā)不同金融管理機構(gòu)互相推諉扯皮，導致金融管理效益低下。
(三)地方金融監(jiān)管與地方金融發(fā)展不符
當前我國對地方金融機構(gòu)實施“一行三會”管理模式，對地方金融機構(gòu)準入嚴格把關(guān)，在抑制地方金融風險方面發(fā)揮了重要的作用，不過，由于不同省市對金融資源需求不一樣，中央政府對各省市地方金融采用“一刀切”管理模式，沒有考慮到不同省市金融資源需求的差異性，導致有些省市金融資源嚴重不足，制約了地方經(jīng)濟的發(fā)展。因此，建議地方金融監(jiān)管的權(quán)力下放到省市，讓各省市能夠針對本省市需求情況合理配置地方金融資源。
三、完善地方金融管理體制建設的建議
(一)引導建立正確的地方金融發(fā)展觀
地方政府只有樹立正確的地方金融發(fā)展觀，根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，切實做好地方金融發(fā)展規(guī)劃。為此，國家應該進一步完善地方金融管理法律法規(guī)，對地方金融機構(gòu)的權(quán)責進行規(guī)范，中央政府主要對地方金融預算做好管理工作，控制地方金融風險。
(二)對中央與地方金融管理的邊界進行明確規(guī)定
地方金融管理體制是復雜的系統(tǒng)工程，優(yōu)化地方金融管理體制，需要界定中央與地方金融管理的邊界。中央對地方金融管理發(fā)揮總領(lǐng)作用，引導地方金融管理的良性發(fā)展，使得中央和地方金融管理更加協(xié)調(diào)。中央對地方金融管理領(lǐng)導過程中，要遵循“垂直監(jiān)管，地方協(xié)調(diào)”原則，即中央金融機構(gòu)負責監(jiān)管工作，地方金融機構(gòu)負責協(xié)調(diào)工作?？偠灾胤浇鹑诠芾眢w系要秉持中央金融機構(gòu)監(jiān)管，地方金融管理機構(gòu)負總責，理清地方金融管理機構(gòu)的職責，規(guī)范地方金融日常管理制度以及風險處置流程制度，確保地方金融業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。
關(guān)鍵詞金融體制 金融監(jiān)管 金融監(jiān)管協(xié)調(diào)
一、我國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀
20世紀90年代，全球范圍內(nèi)金融業(yè)出現(xiàn)了一種金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢，我國金融機構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營也逐漸呈現(xiàn)出相互滲透的模糊狀態(tài)。建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，預防系統(tǒng)性金融風險的發(fā)生，是我國現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管、混業(yè)經(jīng)營的金融體制的要求。首先，隨著我國金融體制的改革和金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，金融業(yè)綜合經(jīng)營的趨勢越來越明顯，在某些金融領(lǐng)域單純依靠某一家監(jiān)管部門已經(jīng)無法實現(xiàn)有效監(jiān)管，存在著監(jiān)管交叉和監(jiān)管真空的潛在風險。其次，隨著經(jīng)濟金融日益開放和金融發(fā)展步伐的加快，也提高了我國發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的可能性。美國次貸危機表明：金融業(yè)發(fā)展水平和金融開放程度，與發(fā)生系統(tǒng)性金融風險、爆發(fā)金融危機和受到外部金融危機的沖擊相關(guān)聯(lián)。在國際金融危機中，我國經(jīng)濟之所以沒有受到嚴重沖擊，主要原因在于我國對金融市場較為嚴格的監(jiān)管，同時也說明我國的金融開放程度還不是很高，金融業(yè)發(fā)展還處于初級階段。因此，在分業(yè)監(jiān)管、綜合經(jīng)營的金融體制下，要發(fā)揮監(jiān)管體制的功能，就必須建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，加強跨部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)與監(jiān)管合作，充分發(fā)揮金融監(jiān)管的合力作用。
二、我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀分析
1.我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀
從我國實際情況看，目前實行的是分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的模式，監(jiān)管職能主要是“三會”，即“中國銀監(jiān)會”、“中國保監(jiān)會”和“中國證監(jiān)會”。從目前業(yè)態(tài)發(fā)展趨勢看，混業(yè)交叉經(jīng)營發(fā)展比較迅速，包括產(chǎn)品交叉、機構(gòu)交叉。因此，在原有的機構(gòu)監(jiān)管框架下，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空和多頭監(jiān)管現(xiàn)象，監(jiān)管競爭和監(jiān)管套利將成為我國當前監(jiān)管模式的潛在風險。
2.金融監(jiān)管協(xié)調(diào)存在的問題
目前，加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制面臨的主要問題：一是健全法律法規(guī)問題。我國目前的法律并沒有賦予任何一個監(jiān)管部門有協(xié)調(diào)其它監(jiān)管部門的職能。2008年的中國人民銀行“三定方案”中提到了人民銀行要加強與金融監(jiān)管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，防范和化解金融風險，維護國家金融安全；加強綜合協(xié)調(diào)并推進金融業(yè)改革和發(fā)展，研究、協(xié)調(diào)解決金融運行中重大問題，但是，中國人民銀行法卻沒有賦予人民銀行綜合協(xié)調(diào)的職能；二是堅持協(xié)調(diào)發(fā)展問題。2003年“一行三會”的體制形成后，我國一直試圖建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。2004年6月銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會起草了《三方在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，建立了監(jiān)管聯(lián)席會議機制，于當年9月18日召開了第一次監(jiān)管聯(lián)席會議后沒有下文；三是權(quán)責利的劃分問題。在現(xiàn)行的“一行三會”體制下，各個監(jiān)管部門已經(jīng)形成了一套既成的職權(quán)劃分體制，重新進行職責劃分，勢必會影響部門利益。
3．目前對系統(tǒng)性風險的預測
當前，我國系統(tǒng)性金融風險較小，發(fā)生金融危機的可能性不大。從銀行業(yè)情況看，五大商業(yè)銀行經(jīng)過股份制改革、法人治理結(jié)構(gòu)逐步完善，經(jīng)營效益逐步提高，資產(chǎn)質(zhì)量明顯改善；股份制商業(yè)銀行加快了金融創(chuàng)新步伐，經(jīng)營更加穩(wěn)健規(guī)范，資產(chǎn)規(guī)模逐步擴大；地方法人金融機構(gòu)通過增資擴股、引入戰(zhàn)略投資者、合并重組等方式，化解了歷史包袱，增強了資本實力，改善了資產(chǎn)質(zhì)量，發(fā)展步伐明顯加快。證券期貨業(yè)發(fā)展穩(wěn)健，證券期貨機構(gòu)的盈利能力顯著提高，經(jīng)營實力明顯增強。保險業(yè)發(fā)展步伐加快，資產(chǎn)規(guī)模不斷擴大，保費收入穩(wěn)步增長，經(jīng)營效益明顯好轉(zhuǎn)。
三、加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的對策建議
1．加強宏觀審慎監(jiān)管
國際金融危機表明了加強宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風險的必要性，我國金融業(yè)的快速發(fā)展也提出了相應的要求。宏觀審慎管理主要是指監(jiān)管當局以防范系統(tǒng)性風險為目標，以整個金融體系為管理對象的管理模式，與微觀審慎相比，更富有挑戰(zhàn)性。要充分重視系統(tǒng)性風險的防范，堅持宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的相互協(xié)調(diào)，相互補充，保證完整和科學的金融監(jiān)管全覆蓋?？茖W的金融監(jiān)管應當是通過宏觀審慎管理引導市場理性發(fā)展，從規(guī)范的角度去防范微觀主體機構(gòu)的風險，二者相互協(xié)調(diào)，共同維護金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。
2.建立金融風險危機管理體制
建立健全系統(tǒng)性金融風險防范預警體系和處置機制，實際上就是建立金融風險的危機管理體制。危機管理體制包括預警體系和處置機制。現(xiàn)有的監(jiān)管協(xié)調(diào)難以解決現(xiàn)有監(jiān)管體制的潛在風險，更不能解決系統(tǒng)性金融風險。因此，要建立監(jiān)管聯(lián)席會議機制和經(jīng)常聯(lián)系機制,明確監(jiān)管職責，尤其是對金融控股公司監(jiān)管的分工。
3.建立信息共享機制
對宏觀審慎管理框架而言，由于與貨幣政策和貸款人有著密切的聯(lián)系，信息的取得非常重要。為了中央銀行和監(jiān)管當局的更好合作，實現(xiàn)信息共存對宏觀審慎管理框架的建設具有重要作用。應當建立一種信息共存機制，并以相關(guān)的約束來保證信息質(zhì)量的可靠性。此外，人民銀行還應當根據(jù)內(nèi)部資金清算數(shù)據(jù)等，分析我國宏觀經(jīng)濟形勢的特點，防范風險于未然。
4.健全和完善監(jiān)管法律體系
《中國人民銀行法》雖在法律層面確定了人民銀行維護金融穩(wěn)定的權(quán)力，但缺乏對該權(quán)力的明確界定，在實踐操作中欠缺必要的工具和手段。應當在立法和實踐層面擴大人民銀行的監(jiān)管權(quán)限，賦予必要的政策工具，以確保金融體系的整體穩(wěn)定。應當盡快填補相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)管法律法規(guī)的空白，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，衍生品交易在我國已具有合法地位，但目前還缺乏衍生品的發(fā)行規(guī)定。
長期以來，各國在實施金融監(jiān)管的具體方法上存在很大差異。但近年來，各國都加強了對金融機構(gòu)業(yè)務資料的監(jiān)測分析，同時加強了現(xiàn)場檢查的力度，并廣泛地利用了外部的審計力量。這里將通過對英國的銀行金融機構(gòu)監(jiān)管模式的分析，尋求建立和健全中國金融監(jiān)管體系的經(jīng)驗與啟迪。
（一）市場準入
英國銀行的注冊管理是由英格蘭銀行監(jiān)管局負責。英格蘭銀行給予銀行準入注冊，又稱為授權(quán)或認可。1、授權(quán)資格必須是法人，是公司性的信貸機構(gòu)。2、最低資本。銀行至少有500萬英鎊。3、申請者要提供即將接受存款業(yè)務的規(guī)模、性質(zhì)、業(yè)務計劃和管理安排，以及監(jiān)管當局可能要求的其他資料。4、機構(gòu)的每位董事、控制者或經(jīng)理人員在其位置上是合適的；業(yè)務經(jīng)營至少由兩個人有效地進行管理，這個標準又稱為“四只眼原則”。
（二）對銀行經(jīng)營的管理
1、資本充足率。英國監(jiān)管當局要求銀行資本的最低清償比率為8%；同時規(guī)定比最低清償比例高約50%的觸發(fā)比例；目標比率是在觸發(fā)比例確定之后設定的，目標比例通常至少高于觸發(fā)比例1%之上，若銀行認為目標比例要少于觸發(fā)比例1%時，則需監(jiān)管當局同意。目標比例可以起到一種“警告燈”的作用，是監(jiān)管當局開始與商業(yè)銀行討論其確保觸發(fā)比例不被侵犯的信號。
2、流動性管理。監(jiān)管當局對銀行流動性的監(jiān)管是以流動性缺口來衡量的。凈缺口數(shù)值是一定時期流動性資產(chǎn)減去到期負債。監(jiān)管當局對流動性缺口的監(jiān)督是通過設立流動性指導線來進行，通常只對第1時區(qū)（8天以內(nèi)）和第2時區(qū)（1個月以內(nèi)）的流動性缺口設立最高指導線，即8天以內(nèi)流動性缺口率不超過10%，1個月以內(nèi)流動性缺口率不超過20%。
3、貸款大額風險的監(jiān)督。監(jiān)管當局認為，對單一顧客、某集團、某一經(jīng)濟領(lǐng)域、某金融業(yè)務領(lǐng)域（如外匯）的超額貸款使銀行承受巨大風險，需要通過與資本掛鉤或資產(chǎn)分散化來加以控制。監(jiān)管當局主要運用大額風險與資本基礎掛鉤（10%-25%）的報表來予以監(jiān)督，任何單一貸款或風險顯著增加，都將導致現(xiàn)場檢查的增加。
4、風險準備金。在英國，銀行準備金的提取和使用是根據(jù)金融和會計慣例進行的。對此，法律沒有明確具體的規(guī)定。事實上，英國銀行的準備金有兩種，即特殊準備金和普通準備金。特殊準備金表現(xiàn)為某筆特殊貸款的減值，普通準備金是根據(jù)那些損失而提取的。按規(guī)定，決定準備金水平是銀行決策層的職責。在按法定要求對銀行進行審計時，審計師要就銀行所提準備金的充足率作出評價。監(jiān)管當局在對銀行管理層就審慎監(jiān)督問題進行例行會談的過程中，準備金的提取情況也是重要議題之一。
（三）現(xiàn)場和非現(xiàn)場稽核
英國監(jiān)管當局對銀行的現(xiàn)場檢查不以己為主，而是由報告會計師和檢查支隊代表監(jiān)管當局，根據(jù)1987年《銀行法》和監(jiān)管當局的要求，對銀行進行現(xiàn)場檢查，并向監(jiān)管當局報告，然后由監(jiān)管當局與被檢查銀行就上述報告或監(jiān)管當局認為有必要的問題舉行各種會議，討論和解決檢查出的問題。監(jiān)督的內(nèi)容主要包括資本充足性、流動性、大額風險和外匯風險。監(jiān)管當局對資本充足率予以高度重視，且與大額風險、外匯風險等監(jiān)督掛鉤。監(jiān)管當局非現(xiàn)場監(jiān)督的目的是監(jiān)督銀行的授權(quán)標準是否被遵守，以確保存款人的利益。
（四）危機處理和市場退出
1、市場退出。指重組、合并或自動解散等。監(jiān)管當局的監(jiān)管作用是持續(xù)到所有存款償還為止。2、監(jiān)管當局有權(quán)對不符合授權(quán)最低標準的銀行予以取消、禁止或限制授權(quán)。3、在監(jiān)管當局認為必要時，銀行可被置于管制狀態(tài)或清盤。4、英國的存款保險管理。英國實行強制性存款保險制度，存款保險限于1萬英鎊以內(nèi)的存款，存款中只有75%可保險。
對我國金融監(jiān)管的啟示
英國是舉世公認的金融監(jiān)管體系最為完善的國家之一，通過上述分析，我們可以看出：英國在金融監(jiān)管上注重功能性監(jiān)管和控制風險的防范與預警體系的建立，注重混業(yè)經(jīng)營下的集中統(tǒng)一監(jiān)管與綜合性監(jiān)管。英國的監(jiān)管運作在許多方面是值得我們借鑒的。
第一，各國金融監(jiān)管體制如何構(gòu)建，是與各國國情和經(jīng)濟、金融發(fā)展的狀況密切相關(guān)的。世界上沒有一個統(tǒng)一的、最優(yōu)的金融監(jiān)管體制模式。而且，雖然金融監(jiān)管體制對金融監(jiān)管效率和有效性有著重要的意義，但它只是為有效的金融監(jiān)管提供良好的環(huán)境，監(jiān)管體制本身并不能確保有效的金融監(jiān)管（Goodhart et al,1998）。從某種意義上說，金融監(jiān)管體制如何設計，充其量只能算作第二位的重要問題，而取得并加強金融監(jiān)管的能力與效果才是金融體制改革的首要目的?？茖W有效的金融監(jiān)管體制應該既是學習外國經(jīng)驗同時又是從我國國情出發(fā)、既在技術(shù)上可行又在成本上經(jīng)濟的體制。英國選擇統(tǒng)一監(jiān)管有其深刻的歷史背景。而現(xiàn)階段我國仍處于社會主義初級階段，經(jīng)濟不發(fā)達，市場經(jīng)濟體制還在不斷建立和完善的過程中，尤其在金融市場體系不健全、不發(fā)達的條件下，金融配置資源的能力不強，潛在的金融風險較大，商業(yè)銀行和其他金融行業(yè)的自我約束力不足，所以我國目前不宜過快推行統(tǒng)一監(jiān)管，而應維系分業(yè)監(jiān)管的格局。眾所周知，統(tǒng)一監(jiān)管必須具備四個條件：一是具有完善的法律體系；二是金融機構(gòu)具有很強的自我約束和內(nèi)部控制能力；三是監(jiān)管體系必須有明確的責任劃分、順暢的協(xié)調(diào)機制、合理的制度安排以及快速的反應操作；四是具有較高水平的復合型優(yōu)秀監(jiān)管人才。若不顧條件，脫離實際盲目樂觀，急于從分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管過渡，最終只能是削弱不同監(jiān)管主體之間的競爭力，誘發(fā)權(quán)力壟斷和，致使統(tǒng)一監(jiān)管的潛在優(yōu)勢喪失。
第二，分工與協(xié)作的和諧統(tǒng)一。英國在FSA成立不久就了《財政部、英格蘭銀行和金融服務局之間的諒解備忘錄》，為英國金融監(jiān)管體制改革后財政部、英格蘭銀行和金融服務局之間分工協(xié)作建立了制度性框架。同樣在我國，人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會之間建立穩(wěn)定的信息溝通機制和雙邊及多邊緊急磋商機制，這對順利推行貨幣政策和開展金融監(jiān)管具有重要意義。為了防止人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會的協(xié)調(diào)機制流于形式，應當將協(xié)調(diào)機制通過立法的方式有效固定下來。
第三，權(quán)力制衡不可缺少。英國“金融服務和市場特別法庭”的成立再一次告訴我們：權(quán)力必須受到監(jiān)督，失去監(jiān)督的權(quán)力必然導致腐敗。在我國，金融監(jiān)管的權(quán)力制衡應包括兩個方面：一是對金融監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)力必須接受有關(guān)部門的監(jiān)督。當被監(jiān)管單位對監(jiān)管部門的處罰不服時，應該有不同系統(tǒng)的單位受理申訴，而不應該由金融監(jiān)管部門的上級受理，以確保執(zhí)法的公平公正公開；二是針對農(nóng)村信用社歸地方政府管理的現(xiàn)實，應賦予金融監(jiān)管部門有權(quán)否決地方政府可能隨意撤換信用社領(lǐng)導的權(quán)力，以盡量減少來自地方政府對金融的行政干預。
第四，我國的立法必須明確規(guī)定監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管目標。我國目前的監(jiān)管目標籠統(tǒng)，落實難度較大。防范風險、維護金融安全是金融監(jiān)管部門工作的努力方向，但在實踐中如何實現(xiàn)目標，既沒有對監(jiān)管工作制定考核標準，也沒有明確不能實現(xiàn)目標應負什么樣的責任。由于在實際操作中缺乏與最終目標相配套的、明確的中介目標，導致省以下監(jiān)管部門在實踐中無所適從、難以抓住主要矛盾。另外，由于監(jiān)管資源有限，因此所有監(jiān)管資源應該用來實現(xiàn)監(jiān)管目標。這就要求樹立風險監(jiān)管的主導思想，這里的風險監(jiān)管不是指對特定金融機構(gòu)的風險防范，而是指要注重防范那些影響實現(xiàn)監(jiān)管目標的風險。
第五，監(jiān)管機構(gòu)應根據(jù)金融機構(gòu)對實現(xiàn)監(jiān)管目標可能產(chǎn)生的風險對金融機構(gòu)進行分類，從而把大部分資源用到那些風險較大的金融機構(gòu)身上。由于金融機構(gòu)對實現(xiàn)監(jiān)管目標所產(chǎn)生的風險是經(jīng)常變化的，因而對金融機構(gòu)的分類也應定期進行。
第六，監(jiān)管機構(gòu)在實行監(jiān)管措施時，應該進行成本效益分析。任何一項監(jiān)管措施都是有成本的，包括監(jiān)管機構(gòu)實施監(jiān)管本身所產(chǎn)生的成本，以及金融機構(gòu)的遵守成本，這些成本的總和應該要小于其所產(chǎn)生的效益?，F(xiàn)實中，雖然監(jiān)管效益很難量化，但應該在成本效益的框架下，鼓勵金融機構(gòu)的金融創(chuàng)新。
第七，法律應該明確規(guī)定監(jiān)管機構(gòu)負有一個重要的職責，即要提高普通消費者的金融知識。一個安全而穩(wěn)定的金融制度不但要依靠監(jiān)管機構(gòu)的有效監(jiān)管，還要依賴市場約束。市場約束取決于信息披露和公眾的金融意識。提高全體民眾的金融意識應該是責無旁貸的義務。
中圖分類號：F832 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2014）11-0027-06
地方金融監(jiān)管體制是我國金融體制的有機組成部分，是區(qū)域經(jīng)濟、社會穩(wěn)定的重要制度保障。黨的十八屆三中全會明確提出：“落實金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標準，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任?！?013年12月，山東省政府印發(fā)《關(guān)于健全地方金融監(jiān)管體制的意見》（魯政發(fā)[2013]28號），山東省地方金融監(jiān)管體制改革全面啟動。本文選擇濟南、青島、東營、臨沂、濱州為樣本，走訪省、地（市）、縣（市）金融辦及山東省“一行三局”，實地考察《關(guān)于健全地方金融監(jiān)管體制的意見》落實情況及地方金融監(jiān)管面臨的問題，并對加快完善山東省地方金融監(jiān)管體制提出對策建議。
一、山東省地方金融監(jiān)管體制現(xiàn)狀
（一）地方金融監(jiān)管組織體系
當前，山東省已形成以“省維護金融穩(wěn)定工作領(lǐng)導小組”為領(lǐng)導，“一行三局”與各級政府職能部門相結(jié)合的地方金融監(jiān)管格局。其中，領(lǐng)導小組主要負責貫徹落實中央和省委、省政府有關(guān)金融穩(wěn)定工作部署，分析全省金融穩(wěn)定形勢，協(xié)調(diào)解決影響全省金融業(yè)穩(wěn)健運行的重大問題，提高金融風險防范和處置成效?！耙恍腥帧必撠煂π刨J市場、貨幣市場、資本市場、保險市場進行監(jiān)管。地方政府負責管理中央駐魯金融監(jiān)管部門法定監(jiān)管范圍之外的新型金融組織和金融活動（見圖1）。
山東省地方金融監(jiān)管權(quán)限分屬以下部門：金融辦（地方金融監(jiān)管局）負責監(jiān)管小額貸款公司、融資性擔保公司、農(nóng)民信用互助社、民間融資機構(gòu)、區(qū)域易市場;發(fā)改委（局）負責管理各類股權(quán)投資公司、投資基金、企業(yè)債發(fā)行;商務廳（局）負責典當、融資租賃公司審批與監(jiān)管。此外，山東省農(nóng)村信用合作社聯(lián)社對全省農(nóng)信社系統(tǒng)（農(nóng)商行、農(nóng)合行、農(nóng)信社）行使部分監(jiān)管權(quán);省農(nóng)業(yè)廳參與對全省農(nóng)業(yè)政策性保險試點工作的監(jiān)管;省供銷合作社系統(tǒng)負責對農(nóng)村資金互助組織進行審批。
在地方金融監(jiān)管體系中，各級金融工作辦公室居于重要地位。以省級金融辦為例，其承擔的監(jiān)管職責為兩方面：一是協(xié)調(diào)組織對地方金融機構(gòu)的管理，包括對股權(quán)投資、私募基金、產(chǎn)權(quán)交易所、小額貸款公司、融資性擔保公司等準金融機構(gòu)的監(jiān)管;二是主動協(xié)調(diào)中央監(jiān)管部門，完善相應監(jiān)管制度，建立金融風險預警系統(tǒng)，提高金融風險意識和防范能力，維護金融秩序，開展生態(tài)環(huán)境建設。
（二）山東省地方金融監(jiān)管改革的特點
比較國內(nèi)各地金融監(jiān)管實踐，山東省地方金融監(jiān)管具有以下特點：
第一，地方金融監(jiān)管改革走在全國前列。2013年山東、遼寧被銀監(jiān)會列為地方金融監(jiān)管體制改革試點省份。同年12月，山東省率先出臺《關(guān)于建立健全地方金融監(jiān)管體制的意見》（以下簡稱《意見》），明確了地方政府的金融監(jiān)管職責，地方金融監(jiān)管的體制機制，監(jiān)管方式、組織實施，各項改革措施穩(wěn)步推進。作為全國最早啟動地方金融監(jiān)管改革的省份之一，山東的探索與實踐將為全國提供可復制與可推廣的經(jīng)驗。
第二，地方金融監(jiān)管組織體系初步形成。山東省率先在省、地（市）、縣（市）三級設立獨立的地方金融監(jiān)督管理機構(gòu)。自2013年末以來，各級金融工作辦公室增掛“地方金融監(jiān)督管理局”，預計2014年底，全省各縣區(qū)市將完成機構(gòu)設置，明確職能和編制。金融監(jiān)督管理局為各類地方金融組織的主管部門，將整合分散于各職能部門的監(jiān)管職責，逐步形成統(tǒng)一歸口管理，發(fā)改委、商務局等部門相互配合的監(jiān)管模式。
第三，山東省金融辦不涉及金融國資管理。上海和遼寧等省市將本應由國資委進行監(jiān)管的地方金融國資的監(jiān)管權(quán)限托管給金融辦，并且承擔相應的國資的保值增值責任。按照《意見》，山東省各級地方金融監(jiān)督管理局成立后，金融辦的職能從原來的“綜合、協(xié)調(diào)、指導、服務”轉(zhuǎn)向“協(xié)調(diào)與監(jiān)管”并重，地方金融監(jiān)管成為其核心職能，不涉及金融國資管理。
二、山東省地方金融監(jiān)管體制存在的問題
（一）地方政府金融監(jiān)管權(quán)責不完全對等
《意見》明確規(guī)定，地方金融監(jiān)管的對象主要是“中央駐魯金融監(jiān)管部門法定監(jiān)管范圍之外的新型金融組織和金融活動”，地方政府對于轄區(qū)內(nèi)金融機構(gòu)并無監(jiān)管權(quán)限。但在我國現(xiàn)有金融監(jiān)管體制下，地方政府具有維護省內(nèi)金融穩(wěn)定、防范和協(xié)助“一行三局”化解地方金融風險的職責，特別是地（市）、縣（市）級政府在處置涉及金融機構(gòu)的局部性風險方面發(fā)揮著主導作用。同時，銀監(jiān)分局在縣（市）級的監(jiān)管辦事處人員少、監(jiān)管的銀行類金融機構(gòu)眾多，證監(jiān)局、保監(jiān)局在地（市）、縣（市）基層均缺乏機構(gòu)，“一行三局”履行監(jiān)管職能需要地方金融辦的協(xié)助與支持。地方政府對金融機構(gòu)監(jiān)管權(quán)力有限，對新型（準）金融組織風險監(jiān)管尚缺少切實有效的手段，風險處置責任偏重。
（二）地方金融辦（監(jiān)管局）履職存在諸多制約
第一，發(fā)展與監(jiān)管之間存在沖突。目前，地方金融辦與金融監(jiān)督管理局實行“一套機構(gòu)、兩個牌子”，但兩者的目標并不完全一致。從發(fā)展角度看，地方金融辦需要積極爭取改革試點，鼓勵和推進金融創(chuàng)新，為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展籌措資金;但從監(jiān)管角度看，地方金融監(jiān)督管理局又需要控制風險、維持金融穩(wěn)定。特別是在各類新型金融機構(gòu)試點中，“重發(fā)展、輕監(jiān)管”和“重監(jiān)管、輕發(fā)展”的現(xiàn)象在各地均有顯現(xiàn)，如何保持兩者的平衡是地方金融監(jiān)管機構(gòu)面臨的考驗。
第二，履職缺乏必要的法律依據(jù)。目前，對小額貸款公司、融資性擔保機構(gòu)、民間資本管理機構(gòu)、資金互助專業(yè)合作社等機構(gòu)的監(jiān)管依據(jù)均為地方政府或部門的文件，而非行政性法規(guī)。監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管過程中難以行使有效的處罰措施，存在執(zhí)法依據(jù)上的空白。同時，由于缺少監(jiān)管的法律依據(jù)，一些傳統(tǒng)的監(jiān)管方式難以為繼。例如，在簡政放權(quán)的大背景下，地方金融辦無法再借助工商年審等手段，對股權(quán)投資公司實施監(jiān)管。
第三，單位性質(zhì)和工作職能存在矛盾。目前，我省各級金融辦（監(jiān)管局）多為政府組成部門，也有部分地（市）為政府直屬事業(yè)單位（如濱州市），經(jīng)省政府授權(quán)負責地方金融監(jiān)管工作。但從性質(zhì)上看，事業(yè)單位不具備執(zhí)法資格，即使地方金融監(jiān)管有了法律依據(jù)，能否正常行使職能仍有爭議。地方金融監(jiān)管機構(gòu)存在上下機構(gòu)設置不統(tǒng)一、機構(gòu)性質(zhì)和職能不匹配的矛盾。
第四，縣（市）級地方金融監(jiān)管部門履職能力不足。一是部分地（市）、縣（市）級金融監(jiān)管機構(gòu)及隊伍建設尚處于起步階段，監(jiān)管力量薄弱，編制和人員尚未完全到位?，F(xiàn)有人員缺乏從事金融管理工作的知識儲備和經(jīng)驗，對現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場檢查、準入管理、合規(guī)管理等監(jiān)管手段還不熟悉，日常工作多停留在簡單的審批上，無法滿足金融專業(yè)監(jiān)管的要求。二是作為監(jiān)管的直接和第一責任單位，地方金融監(jiān)管局在小額貸款公司、融資性擔保公司等準金融機構(gòu)的設立變更過程中只有初審權(quán)，缺乏審批和管理權(quán)限，權(quán)力與責任不盡一致。
（三）地方金融監(jiān)管歸口管理落實存在難度
針對全省地方金融監(jiān)管工作存在的機構(gòu)不足、力量薄弱、職能缺位、業(yè)務分散等突出問題，山東省積極推進融資租賃、典當、拍賣、股權(quán)投資、創(chuàng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)保險等地方金融業(yè)務統(tǒng)一歸口管理。但調(diào)查顯示，“統(tǒng)一管理”目前只在全省部分地區(qū)得以落實（如濟南市）。由于對上述機構(gòu)的管理權(quán)限在中央層面分散于各大部委，從業(yè)務對口角度看，省級機構(gòu)管理權(quán)限統(tǒng)一歸口存在障礙，推進并不順利。
（四）與“一行三局”的溝通機制有待完善
當前，有關(guān)金融機構(gòu)風險狀況的信息主要由“一行三局”掌握，地方金融監(jiān)管部門則掌握各類新型（準）金融機構(gòu)的業(yè)務信息。各機構(gòu)通常在其職權(quán)范圍內(nèi)行使金融管理職能，彼此間缺乏有效的信息共享機制，監(jiān)管合力不足。雖然省、地（市）各級政府成立了金融穩(wěn)定工作領(lǐng)導小組（或金融穩(wěn)定聯(lián)席會議）等，但其作用主要是金融風險事件爆發(fā)后，由其牽頭負責處理風險事件、化解債務危機、維持社會穩(wěn)定，或者是分析地方金融運行情況，研究如何爭取金融機構(gòu)對地方經(jīng)濟發(fā)展的資金支持，對地方金融監(jiān)管事務統(tǒng)籌與管理的力度不夠。“一行三局”與地方金融監(jiān)管機構(gòu)間的制度性協(xié)調(diào)機制亟待強化。
（五）民間金融監(jiān)管存在空白
2013年底，山東省在全省逐步推開民間融資規(guī)范引導工作，規(guī)范發(fā)展民間融資機構(gòu)，規(guī)范民間融資秩序，促進民間資金供給與需求的有效對接。相較于浙江溫州等以市為單位試點的地區(qū)，山東省成為全國首個在省級層面全面推動此項工作的省份。但是，民間金融本身存在著透明度低、隨意性大、風險難以監(jiān)測的局限性，地方監(jiān)管力量顯得非常薄弱。地方政府對民間借貸、非法集資問題被動應對，對金融違法違規(guī)行為難以事前發(fā)現(xiàn)和處理。新型（準）金融機構(gòu)如小額貸款公司、融資性擔保公司等違規(guī)參與民間金融的現(xiàn)象屢有發(fā)生。對于非融資性擔保公司、網(wǎng)絡貸款公司、投資咨詢公司等，目前還沒有明確的監(jiān)管主體，這成為地方金融監(jiān)管的漏洞和盲區(qū)。
（六）缺乏處理風險事件的長效機制
在風險防控方面，《意見》雖然提出“建立地方金融數(shù)據(jù)監(jiān)測信息系統(tǒng)，加強相關(guān)監(jiān)管信息數(shù)據(jù)交換與整合”，“切實做好風險預警、評估和處置工作，嚴格防范苗頭性、趨勢性問題引發(fā)系統(tǒng)性、區(qū)域性風險等措施”，但是當前地方金融統(tǒng)計體系、風險監(jiān)測制度體系不健全，數(shù)據(jù)采集的時效性、準確性受限，無法及時監(jiān)測地方金融運行。在現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律體系中，尚缺少對地方金融監(jiān)管和危機應急處理的制度設計。特別是對于小額貸款公司、融資性擔保公司等眾多新型（準）金融機構(gòu)，尚未建立明確的投資者保護制度和相關(guān)風險救助體系，各地普遍缺少穩(wěn)定基金或風險準備金等風險緩沖制度。
（七）地方金融監(jiān)管的法律法規(guī)建設相對滯后
當前，山東省地方性金融機構(gòu)的發(fā)展還處于起步階段，與監(jiān)管法規(guī)相配套的實施細則和管理辦法尚在制定和完善過程中。在地方金融監(jiān)管領(lǐng)域的眾多規(guī)范性文件中，部門規(guī)章的比重過大，實施起來缺乏權(quán)威性。同時，許多行業(yè)監(jiān)管制度不健全，規(guī)范性法律文件之間的銜接性不強，存在著重復和空白。一些機構(gòu)受利益驅(qū)使，超范圍經(jīng)營甚至違規(guī)開展業(yè)務，給金融運行帶來風險;對于許多的金融糾紛，很多依據(jù)是非正式的制裁機制和習慣性法則，影響金融穩(wěn)定。
三、完善山東省地方金融監(jiān)管體制的對策
地方金融監(jiān)管是一項系統(tǒng)工程。在當前經(jīng)濟金融形勢下，建議按照“全面統(tǒng)籌、安全穩(wěn)健、公平高效、靈活適用”的原則，加快落實《意見》，完善地方金融監(jiān)管組織體系，推進地方政府與中央金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)配合，防止出現(xiàn)監(jiān)管滯后和監(jiān)管真空，確保山東省金融運行的穩(wěn)定（山東省地方金融監(jiān)管組織體系框架設計如圖2所示）。具體建議如下：
（一）完善地方金融監(jiān)管立法體系
一是加快立法進程，盡快出臺《山東省地方金融監(jiān)督管理條例》等地方性法規(guī)，明確各級地方金融監(jiān)督管理的機構(gòu)、職責、措施和法律責任等，為地方金融監(jiān)管機構(gòu)提供法律支持。二是在各級政府前期的各類“意見、管理暫行辦法、實施方案”等文件基礎上，由省政府出臺針對小額貸款公司、融資性擔保公司、民間融資機構(gòu)的地方性法規(guī)，配套完善相關(guān)實施細則，規(guī)范其業(yè)務發(fā)展，使地方金融監(jiān)管有法可依。
（二）健全三級“金融監(jiān)管聯(lián)席會議”制度
強化現(xiàn)有各級“金融穩(wěn)定領(lǐng)導小組”功能，在省、地（市）、縣（市）三級建立由“一行三局”、金融辦（監(jiān)管局）、發(fā)改委、商務廳等部門組成的“金融監(jiān)管聯(lián)席會議”制度，統(tǒng)一機構(gòu)職能、完善議事規(guī)則。作為地方金融監(jiān)督管理的最高協(xié)調(diào)機構(gòu)，聯(lián)席會議定期召開，負責研究加強行業(yè)監(jiān)管的工作意見，制定地方金融監(jiān)管標準及監(jiān)測框架，建立金融業(yè)綜合信息平臺。把信用體系規(guī)劃、信用管理制度建設、信用監(jiān)管納入工作職責，建立權(quán)責明確的風險排查、風險處置與損失承擔機制，監(jiān)測、評價各地區(qū)風險情況。必要時聯(lián)合有關(guān)部門開展專項整治活動，打擊非法集資、非法證券、金融詐騙等犯罪活動，共同維護區(qū)域金融穩(wěn)定。
（三）發(fā)揮各級金融辦（監(jiān)管局）的作用
第一，穩(wěn)步推進地方金融監(jiān)管權(quán)限歸口管理。統(tǒng)一歸口管理是地方金融監(jiān)管體制改革的趨勢。當前，應在理清責任機構(gòu)的基礎上，逐步將監(jiān)管權(quán)限向各級金融監(jiān)督管理局劃轉(zhuǎn)。落實“誰審批、誰監(jiān)管、誰負責”的基本工作原則，著力解決多頭管理問題，避免監(jiān)管重疊、消除監(jiān)管空白。不強求上下對齊，積極穩(wěn)妥地推進歸口管理工作。
第二，強化金融辦（監(jiān)管局）的協(xié)調(diào)服務、宏觀管理職能。各級金融辦（監(jiān)管局）應將地方金融管理工作的重點從爭取資金投入轉(zhuǎn)為地方金融協(xié)調(diào)、管理和服務，以市場化的金融資源配置為主導，不干預金融機構(gòu)的具體業(yè)務操作。地方金融監(jiān)管部門應從實際情況和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律出發(fā)，制定本地區(qū)的金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃，著力加強地方金融生態(tài)和信用環(huán)境建設，為地方金融體系整體功能的發(fā)揮創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和外部條件。
第三，地方金融監(jiān)管重心向地（市）、縣（市）下移。當前，小額貸款公司、民間資本管理公司等新型（準）金融機構(gòu)主要在縣（市）區(qū)域內(nèi)開展經(jīng)營活動，而各類風險事件也多發(fā)生在縣（市）一級。因此，地方金融監(jiān)管制度設計應立足現(xiàn)實，在監(jiān)管的機構(gòu)設置、人員配備、經(jīng)費投入等方面向基層傾斜。同時，適當下放對小額貸款公司、融資性擔保機構(gòu)的審批和管理權(quán)限，提高地（市）、縣（市）地方金融監(jiān)管部門監(jiān)管工作自主性。
（四）完善監(jiān)管機構(gòu)間的分工與協(xié)作機制
第一，加強與“一行三局”的合作。在現(xiàn)行金融監(jiān)管框架下，地方金融監(jiān)管局與“一行三局”應適度分工、緊密配合，共同做好金融監(jiān)管。“一行三局”主要監(jiān)管客戶眾多、風險容易外溢并誘發(fā)系統(tǒng)性風險的金融活動。地方金融監(jiān)管部門負責部分“一行三局”無法覆蓋的領(lǐng)域的監(jiān)管，應發(fā)揮基層的監(jiān)管信息優(yōu)勢，消除局部金融活動風險。
第二，推動與政府相關(guān)部門的協(xié)作。按照《意見》的規(guī)定，地方金融監(jiān)管對象包括轄區(qū)小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理機構(gòu)、民間融資登記服務機構(gòu)等新型金融組織和權(quán)益類、大宗商品類等具有金融屬性的交易場所。在地方金融監(jiān)管統(tǒng)一歸口模式下，雖然監(jiān)管權(quán)限最終將劃歸各級地方金融監(jiān)管局，但現(xiàn)階段受人員、專業(yè)等方面的限制，要做好監(jiān)管工作，尚需要發(fā)改委、商務局等部門的協(xié)助（包括與省級、中央各部委的協(xié)調(diào)）。
（五）創(chuàng)新地方金融監(jiān)管模式
第一，完善地方（準）金融機構(gòu)治理結(jié)構(gòu)。在設立審批上，建立公開選擇機制，確保主發(fā)起人具備充足的風險承受能力，防止出現(xiàn)虛假、欺詐行為;加強對公司法人的合法性、真實性監(jiān)管，探索建立地方金融機構(gòu)高管任職資格核準制度。強化對公司高級管理層的監(jiān)督，實現(xiàn)權(quán)力責任制衡機制，把對金融機構(gòu)的業(yè)務監(jiān)管與對高級管理層的監(jiān)管有機結(jié)合起來。
第二，對地方（準）金融機構(gòu)內(nèi)部運行的監(jiān)管機制。地方各級金融監(jiān)管機構(gòu)定期對相關(guān)市場主體經(jīng)營情況和風險狀況進行監(jiān)測、分析、評估和預警，全面揭示風險與問題，出具年度監(jiān)管報告。對金融機構(gòu)的內(nèi)部運營機制進行有效監(jiān)督，對經(jīng)營管理決策、執(zhí)行、監(jiān)督行為進行全程監(jiān)控，明確合理的資產(chǎn)流動性、風險準備金等要求，增強對高風險行業(yè)的行為約束。
第三，創(chuàng)新地方金融監(jiān)管工作機制。推廣臨沂市的經(jīng)驗，加強與社會中介組織的協(xié)作，充分發(fā)揮各類銀行業(yè)協(xié)會、保險業(yè)協(xié)會的自律管理職能。引入第三方機構(gòu)，開展現(xiàn)場與非現(xiàn)場專項檢查工作，各類機構(gòu)必須聘請會計師事務所進行年度財務審計。
（六）建立地方金融監(jiān)管信息共享制度
一是加快建立地方金融征信體系。從縣（市）基層著手，由金融辦牽頭，整合村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理公司等未納入央行征信系統(tǒng)的地方金融機構(gòu)信用信息，建立地方金融機構(gòu)貸款信息共享平臺。通過征信管理平臺，建立信息化數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息采集、錄入、分析和使用的透明化，為民間金融風險防范提供支持。二是探索將地方金融征信體系接入人民銀行征信系統(tǒng)，建立信息共享機制，明確信息共享的范圍、采集分工、信息共享方式等，減少市場主體交易過程中的信息不對稱，共同打造良好的金融生態(tài)環(huán)境。
（七）健全地方金融風險事件處理機制
第一，籌建地方金融穩(wěn)定基金。由各級金融辦牽頭建立金融穩(wěn)定基金，用于金融機構(gòu)的兼并、重組、救助和退出等金融風險處置，提升金融風險的規(guī)避與處置能力。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，針對特定行業(yè)（如小額貸款公司）探索建立風險補償基金，提高行業(yè)抗風險能力。爭取人民銀行和銀監(jiān)會支持，試點建立面向全省村鎮(zhèn)銀行的存款保險制度。
第二，建立風險處置快速反應機制。在各級地方金融監(jiān)管機構(gòu)設置獨立的風險管理部門，負責對風險的集中分析和跨部門風險的協(xié)同管理，強化風險防范和處置職能。建立金融風險處置工作預案制度，健全群眾舉報、媒體監(jiān)督、日常監(jiān)管和定期排除等渠道，對突發(fā)性事件做到及時處置，防止局部風險演變擴散為系統(tǒng)性風險。創(chuàng)新司法模式，設立金融仲裁院、金融犯罪偵查支隊、金融法庭，建立金融監(jiān)管與金融審判聯(lián)席會議制度，多方協(xié)作化解金融風險。
第三，建立完善金融機構(gòu)的市場退出機制。設計符合實際的風險指標體系和風險評價標準。明確對地方中小金融機構(gòu)的風險處置責任，制定風險處置、損失分攤辦法。對長期業(yè)務不足、評級不達標的機構(gòu)，建立退出機制;對嚴重違法違規(guī)、經(jīng)營不善導致資不抵債的新型地方金融機構(gòu)依法實施破產(chǎn)清算。
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Zhang Xu Zhang Jing
