時(shí)間：2023-06-29 09:32:31
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自我國設(shè)置公共管理碩士學(xué)位（MPA）教育以來，有關(guān)公共管理、行政管理、私人管理幾個(gè)基本概念及其相互關(guān)系的爭論一直不斷。直至今天依然是基本概念混亂不清，基礎(chǔ)理論膚淺薄弱，學(xué)術(shù)論著自相矛盾的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。本文試圖規(guī)范澄清公共管理、行政管理、私人管理幾個(gè)基本概念的含義，理順三者的相互關(guān)系，以促進(jìn)我國的公共管理碩士學(xué)位（MPA）教育和研究健康深入發(fā)展。
一、公共管理概念
何謂公共管理？有人認(rèn)為，公共管理（學(xué)）就是行政管理（學(xué)）。例如，夏書章教授就是這樣看的。他指出，行政管理學(xué)是從西方引進(jìn)的，英文為administration，意為行政、管理，因此，有人把它譯為行政學(xué)，有人把它譯為行政管理學(xué)。因?yàn)樾姓焐哂泄残蕴刭|(zhì)，因此，英文administration前通常有public加以限制、形容和修飾，所以，有人也把它譯為公共行政學(xué)，有人譯為公共管理學(xué)。[1]我理解夏老的意思，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)僅僅是個(gè)譯名不同的問題，并無實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容差別。如果我的理解是夏老的本意。那么，有幾個(gè)問題是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理過去在外國表達(dá)的可能是同一個(gè)對(duì)象的含義，但是也不是對(duì)國外在這一個(gè)領(lǐng)域全部研究現(xiàn)狀和歷史的全面概括，至少它沒有能夠概括進(jìn)去國外新公共行政、新公共管理、全球治理等理論。其二，既然我們把外國在這個(gè)方面的理論引進(jìn)國內(nèi)，那就遇到一個(gè)與中國歷史和現(xiàn)實(shí)相結(jié)合的問題，而夏老的看法沒有完成這項(xiàng)工作。其三，當(dāng)前中國教育部在專業(yè)設(shè)置上把公共管理設(shè)為一級(jí)學(xué)科，把行政管理置于公共管理之下設(shè)為二級(jí)學(xué)科，表達(dá)了公共管理與行政管理有差別的意向，此時(shí)再把行政管理等同于公共管理，值得商榷。當(dāng)然，夏老強(qiáng)調(diào)公共管理就是行政管理不僅在譯文上有他的道理，而且在實(shí)踐中更有重要的現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)樾姓芾砑凑芾泶_實(shí)在公共管理中處于核心地位，扮演著主導(dǎo)者的角色；舍棄政府的行政管理，公共管理只是一句空話。
有人認(rèn)為，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陳振明教授說：“說到底，公共管理與公共行政還是有相當(dāng)大的區(qū)別的，而且它代表了公共部門管理研究的新趨勢。因此，我寧愿將公共管理視為一種傳統(tǒng)的公共行政和公共政策之后的新途徑、新范式，我稱之為‘第三種途徑’，而將前兩者分別稱之為‘第一種途徑’和‘第二種途徑’?！盵2]陳教授講的“第三種途徑”的“公共管理”，就是上世紀(jì)80年代在英、美一度很興盛的“新公共管理”，它是一種在“重塑政府形象”名義下以市場經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇理論為基礎(chǔ)的以市場為導(dǎo)向的引入私人管理企業(yè)方法的公共事務(wù)管理市場化的公共管理模式。陳教授關(guān)注當(dāng)今世界公共管理學(xué)科發(fā)展的前沿趨勢，令人欽佩。但是，他的觀點(diǎn)也值得商榷。其一，他把公共管理等同于新公共管理模式，忽視了公共行政和公共政策也屬于公共管理范疇，顯然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引進(jìn)私人管理方法的優(yōu)點(diǎn)，沒有看到這種模式存在的缺點(diǎn)。據(jù)我觀察，當(dāng)年在美國很興盛的新公共管理如今并不是很時(shí)髦的東西，相反，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威才是當(dāng)今在美國起主導(dǎo)作用的公共管理模式。其三，有意思的是陳教授一方面寫文章贊揚(yáng)宣傳西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主編的《公共管理學(xué)》卻講的是政府管理的內(nèi)容，這種論著上面的互相矛盾表現(xiàn)了作者自己研究中的困惑。
一、公共管理的內(nèi)容
如今的公共管理是將現(xiàn)今的經(jīng)濟(jì)學(xué)以及社會(huì)中的企業(yè)管理方法結(jié)合后作為管理思想的基礎(chǔ)，同時(shí)行政管理改革推動(dòng)了現(xiàn)今的公共管理的發(fā)展，通過行政管理的改革讓政府的職權(quán)行使范圍發(fā)生了改變，政府對(duì)組織涉及的政治活動(dòng)及其與政府的關(guān)系的管理一直在改進(jìn)，政府通過對(duì)這些事項(xiàng)的管理，使得非營利組織的能夠發(fā)揮的作用更多。公共管理課程在大學(xué)及其以上的教育中都占用一定的地位，人們?cè)絹碓街匾暪补芾淼膶?shí)際作用了。但是由于國家的經(jīng)濟(jì)體制一直在調(diào)整、企業(yè)的管理方法也一直在改進(jìn)，公共管理所具備的作用以及運(yùn)行的手段也在變化著，所以對(duì)公共管理的研究還是有著很大的問題。也正是因?yàn)檫@樣，我們才得盡早制定出一套比較科學(xué)的、完美的、效果明顯的管理方案，注重挖掘優(yōu)秀的、有潛力的公共管理人才。也因?yàn)楣补芾淼陌l(fā)展，政府現(xiàn)在所能夠行使的職權(quán)一直在改變，許多管理工作逐漸由非營利組織負(fù)責(zé)處理，組織對(duì)人才的吸引力越來越強(qiáng)，在這種情況下，政府部門開始組織更多的招生工作，讓公共管理的學(xué)習(xí)以及實(shí)踐方法變得更加的科學(xué)有效，同時(shí)也使得公共管理的未來更加明媚。作為市場經(jīng)濟(jì)體制以及社會(huì)結(jié)合的結(jié)晶，公共管理的管理對(duì)象、管理目標(biāo)以及管理模式都非常明確。對(duì)于公共管理事業(yè)來說，最重要的就是結(jié)合中國的實(shí)際情況。公共管理事業(yè)不只需要管理國家、政府的相關(guān)事務(wù)，還需要管理一些社會(huì)事務(wù)。公共管理的組成部分包括很多，例如慈善個(gè)人以及機(jī)構(gòu)、私人單位等等。公共性是公共管理的一個(gè)顯著特點(diǎn)，也就是按照法律的規(guī)定使用被賦予的公共權(quán)力，通過借助公共產(chǎn)品以及服務(wù)獲取公共的利益，與此同時(shí)還無條件的允許公共進(jìn)行監(jiān)督，這也可以說是公共管理相較于其他管理的不同之處。
二、兩種管理的相同處與不同之處
人們開始關(guān)注公共管理與行政管理已經(jīng)有很長的一段時(shí)間了，而對(duì)于它們之間的關(guān)系也是備受關(guān)注。這兩種管理體制的對(duì)象、目標(biāo)、管理方式都有相同之處。想要分清此兩種的關(guān)系就必須要根據(jù)其產(chǎn)生的背景以及其所具備的意義來進(jìn)行分析方可。我國的行政管理通過產(chǎn)生、發(fā)展以及科學(xué)化最終形成如今的管理體系。而公共管理理論是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制以及社會(huì)的發(fā)展才形成的，所以說公共管理體制可以是社會(huì)的折射，它已經(jīng)發(fā)展成為了一門學(xué)科專業(yè)。公共管理從最初的對(duì)政府行政管理研究轉(zhuǎn)向研究公共行政方向，再轉(zhuǎn)至公共政策以及公共管理方向。這兩者的不同之處在于：
（一）研究目標(biāo)不同。行政管理研究的是公共部門，通過對(duì)公共部門的行為進(jìn)行管理監(jiān)督來實(shí)行行政管理理論。而公共管理是對(duì)國家、政府以及社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，公共管理更注重公益性。公共管理的研究內(nèi)容是政府管理用的方法，行政管理研究的是公共部門用的管理方法。
（二）管理性質(zhì)不同。公共管理側(cè)重的是為政府服務(wù)，但是行政管理側(cè)重的是為社會(huì)提供服務(wù)。
（三）權(quán)利的限制性不同。公共管理是政府對(duì)公共部的管理，政府所具有的公共權(quán)利很大，甚至需要對(duì)社會(huì)的一切生活負(fù)責(zé)，限制性較小。行政管理因側(cè)重的是社會(huì)公共事務(wù)，所以權(quán)利的限制性較大。但是無論權(quán)利大小都應(yīng)該將人民放于首位，這樣才能為社會(huì)做出更多貢獻(xiàn)。
三、借鑒意義
（一）管理方式的借鑒。我國的很多組織都一直偏向采用權(quán)力高度集中化的管理方式，權(quán)力集中在上層，下層的員工的自主性較小，領(lǐng)導(dǎo)與群眾難以進(jìn)行真正的交流，底層的實(shí)際情況難以被真正知曉，這也不利于人才的開發(fā)和利用，這樣不利于促進(jìn)國家以及經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，在很大程度上這是限制了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家的進(jìn)步的。對(duì)于現(xiàn)今的這種等級(jí)森嚴(yán)的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該要進(jìn)行更正，將這種類似金字塔形的結(jié)構(gòu)管理形式換成水平式的結(jié)構(gòu)管理形式能夠幫助公共管理的管理范疇擴(kuò)大，同時(shí)還能讓信息更加開放化，組織間的信息溝通更加頻繁也能幫助行政管理的實(shí)行。
（二）服務(wù)方向的借鑒?，F(xiàn)今的中國正在經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)的更新階段，怎樣讓政府的職權(quán)也隨之產(chǎn)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)換，同時(shí)又能夠成功的改革政府體制是現(xiàn)今的比較重要的問題。對(duì)于國家的調(diào)節(jié)市場及經(jīng)濟(jì)政策的政策首先要進(jìn)行完善，根據(jù)實(shí)際的情況安排市場資源，借助法律的威力促進(jìn)國家對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的控制。另外就是要確實(shí)把公共服務(wù)作為政府職權(quán)的重點(diǎn)，準(zhǔn)確的區(qū)分政府組織和以及非營利組織的具體權(quán)力以及工作范疇。
（三）加大業(yè)績與效果的借鑒。加大對(duì)業(yè)績與效果的管理對(duì)于體制改革來說也是其中所必不可缺少的重要部分。傳統(tǒng)的業(yè)績與效果管理只是浮于表面，并未將其與法律聯(lián)系起來，所以落實(shí)起來效果不佳。所以我們可以通過借助人大立法，以加強(qiáng)業(yè)績與效果的管理力度。同時(shí)也需要注意對(duì)職員的評(píng)估與專業(yè)素質(zhì)考察，要將服務(wù)于人民的理念灌輸、落實(shí)到日常工作中，建立起一個(gè)真正的服務(wù)型政府。
四、結(jié)語
總的來說，公共管理以及行政管理存在著很多的相似點(diǎn)，并且它們也一直備受社會(huì)的關(guān)注。所以在我們實(shí)際工作中分辨出它們的內(nèi)在聯(lián)系以及對(duì)市場經(jīng)濟(jì)所具備的作用。當(dāng)然我們也了解到只有政府體制出現(xiàn)改革才會(huì)有政府職權(quán)的真正改革，這樣公共管理才能更好地在我國的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中做出成效。
參考文獻(xiàn)
[1] 周榮.公共管理理論對(duì)行政管理的借鑒意義[J].商，2013 （19）.
一、問題的提出
中國長期以來的政府管理模式都是以行政區(qū)區(qū)劃為基礎(chǔ)，進(jìn)行相對(duì)單向性同時(shí)也相對(duì)封閉的管理模式。在上級(jí)政府部門的行政指令下，每個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)根據(jù)本區(qū)的利益和具體情況進(jìn)行政府行政管理。應(yīng)該說，這一行政管理模式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下，并沒有顯示出太大的弊端，相反，它有利于劃分不同行政區(qū)劃政府部門的管理責(zé)任，并在積極的方面能夠因地制宜。
然而，進(jìn)入到改革開放之后，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式發(fā)生了很大的改變。但我們不得不承認(rèn)，中國有自己的現(xiàn)實(shí)國情和政府管理上的歷史傳統(tǒng)。所謂“治理”要求多主體，它是基于不同行為主體在不同領(lǐng)域中的能力能夠滿足解決相關(guān)問題的要求這一基礎(chǔ)的。然而，在中國，公共事務(wù)最終還是由政府來解決，其他行為主體暫時(shí)不具備相應(yīng)的能力和資源應(yīng)對(duì)相應(yīng)的問題。從而，從原有政府管理模式一下改變至跨域治理不具備現(xiàn)實(shí)的可行性。以政府為行為主體和最終權(quán)威，打破原有行政區(qū)劃的“區(qū)域公共管理”成為一種可以選擇的模式。
二、行政區(qū)行政：需要被超越的舊范式
“在一級(jí)政府的地域管轄范圍內(nèi)，地方政府獨(dú)占本區(qū)域內(nèi)的行政管轄權(quán)，其權(quán)力行使的法律效力范圍限于行政區(qū)域內(nèi)部， 對(duì)其它無行政隸屬關(guān)系的行政區(qū)域內(nèi)部事務(wù)無權(quán)干涉?！毙姓^(qū)行政在一定歷史時(shí)期符合了中國國內(nèi)各地區(qū)有效的行政管理，但在國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)體制下和應(yīng)對(duì)新時(shí)期出現(xiàn)的一系列跨區(qū)域甚至是跨國公共事務(wù)中卻變得弊端明顯，甚至寸步難行。因?yàn)樾姓^(qū)行政關(guān)于權(quán)力劃分和權(quán)力的地理邊界的嚴(yán)格限制，只能利用公共資源和公共權(quán)威在已經(jīng)圈定好的行政區(qū)域內(nèi)部行使權(quán)力、解決問題，這樣強(qiáng)行的地理界限分割造成了跨域公共問題難以找到責(zé)任主體、解決主體，從而要么被擱置，要么被推來推去，要么各行其路。在不同行政原則、行政路徑和區(qū)域利益的作用下，很容易造成“公地悲劇”，導(dǎo)致跨域問題難以解決。
制度與政府行政的發(fā)展是與時(shí)俱進(jìn)的，政府的權(quán)威來自于其能將集中于政府的公共資源應(yīng)用于公共事務(wù)的解決和公共問題的應(yīng)對(duì)。社會(huì)的快速發(fā)展和公共問題特點(diǎn)、形態(tài)的變化，使得原有的制度與政府行政的設(shè)計(jì)具有一定程度的滯后性，此時(shí)，對(duì)既有制度和政府行政模式的漸進(jìn)式改革就顯得十分重要。無論是從政府行政效率的角度，還是從政府權(quán)威合法性的角度，致力于最終能有效應(yīng)對(duì)和解決公共問題都是其目標(biāo)。因而，日益顯示出弊端的行政區(qū)行政就成為必須要被超越的舊范式。
實(shí)際上，中國不是第一個(gè)面臨隨著經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展而帶來的公共問題跨越邊界難以有效解決問題的國家。相反，這是一個(gè)日益增長的全球共同問題。公共問題的流動(dòng)性、外溢性、無邊界性，不僅體現(xiàn)在一個(gè)國家內(nèi)部，也體現(xiàn)在國家與國家之間，在一個(gè)地理范圍的跨國區(qū)域內(nèi)甚至是整個(gè)全球范圍內(nèi)。在國際社會(huì)上，中國作為一個(gè)“黑箱子”或者說“實(shí)心球”似的國家實(shí)體，已經(jīng)廣泛參與到全球公共問題的治理過程中，具有打破國家“邊界”通過合作、雙邊乃至多邊努力應(yīng)對(duì)和解決公共問題的經(jīng)驗(yàn)。這也為中國國內(nèi)跨域公共問題的解決找到了一條理論上的道路――跨域治理。
三、跨域治理：未達(dá)的理想范式
跨域治理是針對(duì)于越來越多的“跨域事務(wù)”而興起的新的公共治理和行政管理理念，它在根本上是由跨域事務(wù)的復(fù)雜性而造成?？缬蚴聞?wù)的復(fù)雜性體現(xiàn)在以下三個(gè)方面，首先，具有不可分割的公共性，跨域性公共問題的范圍往往超越了任何單一部門、組織或政府層級(jí)的管轄權(quán)之外；其次，具有跨越疆界的外部性，政府機(jī)構(gòu)采取政策所產(chǎn)生的后果可能是由其他的地方及人民來承擔(dān)；最后，問題解決具有政治性，由于跨域事務(wù)本身的公共性具有不可分割的特質(zhì)，因此無論是共同利益的追求，或是避免共同性災(zāi)難，都需要具備某種政治性的安排。
跨域事務(wù)的復(fù)雜性所要求的有效治理具有不同于傳統(tǒng)意義上的政府行政管轄和管理的內(nèi)涵和意義。具體而言，跨域治理是“指兩個(gè)或兩個(gè)以上的不同部門、團(tuán)體或行政區(qū)，因?yàn)楸舜碎g的業(yè)務(wù)、功能或疆界相接及重疊而逐漸模糊，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明、無人管理與跨部門的問題發(fā)生時(shí)，即由公部門、私部門以及非營利組織的組合，透過協(xié)力治理、社區(qū)參與、公私合伙或契約協(xié)定等聯(lián)絡(luò)方式，解決難以解決的問題?！庇纱丝梢姡缬蛑卫沓降牟籋僅是行政區(qū)行政的權(quán)力地理邊界、責(zé)任邊界和利益邊界，也在應(yīng)對(duì)公共事務(wù)的主體上發(fā)生了改變，是一種既有權(quán)力分配、運(yùn)行模式的根本性變化?？缬蛑卫硪笳畽?quán)力的下放，要求私營部門、非盈利組織、社會(huì)團(tuán)體甚至是公民個(gè)人的參與。但是這種純粹的“跨域治理”模式并不適用于中國的國情。首先，中國的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)一直是垂直性的，具有非常明顯的層級(jí)制特征，地方政府的自主性權(quán)力尚不充分。其次，中國的公民社會(huì)還處于發(fā)展初期，長期對(duì)政府權(quán)威的依賴使得來自于社會(huì)層面的私營部門、非營利性組織和社會(huì)團(tuán)體沒有培養(yǎng)和形成作為主體身份參與公共事務(wù)治理的能力和意愿。中國社會(huì)的行政機(jī)制長久以來就具有垂直性特征，不具有權(quán)威分散下放的民主理念根基和基礎(chǔ)，還處在“簡政放權(quán)”的初級(jí)階段。從而，所謂“治理”的核心要義，多元主體在現(xiàn)行的中國國內(nèi)政治體制和社會(huì)條件下，并不具有實(shí)現(xiàn)的可能性。
跨域治理的最終目標(biāo)是解決跨域公共問題，而對(duì)于解決該問題的路徑不應(yīng)該是理論意義上的或者是教條的。公共問題的解決主要依靠的是一種公共產(chǎn)品的供給，因而，從最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)角度，如何能在中國的現(xiàn)實(shí)國情下實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的最有效供給才是主要考慮的問題。也就是說，能夠最有效提供公共產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)跨域公共問題解決的范式就是目前我們應(yīng)該追求的范式，而這種范式，既是對(duì)行政區(qū)行政舊范式適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的改革，也是汲取跨域治理的理念內(nèi)核進(jìn)行中國化的實(shí)踐改良，從而形成連接起行政區(qū)行政舊范式與跨域治理理想模式的中間橋梁。
四、區(qū)域公共管理：可行的現(xiàn)實(shí)范式
因?yàn)樾姓^(qū)行政已經(jīng)嚴(yán)重制約了中國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，成為一種具有嚴(yán)重滯后性的模式，而跨域治理又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了中國政府行政傳統(tǒng)和社會(huì)發(fā)展成熟度而成為一種激進(jìn)的變革，一方面不具備馬上落實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，另一方面，這樣激進(jìn)的結(jié)構(gòu)性變革將造成政府權(quán)威衰落，社會(huì)權(quán)威還無法完整建立，從而走向無序狀態(tài)。那么，是否有一種折中主義的方法，走出一條適合中國現(xiàn)實(shí)國情的跨域公共事務(wù)管理道路就成為核心的問題。這時(shí)，“區(qū)域公共管理”就成為一種被廣泛關(guān)注的可行的現(xiàn)實(shí)范式。
“區(qū)域公共管理”是以區(qū)域政府組織和非政府組織為主體的區(qū)域公共管理部門，為解決特定區(qū)域內(nèi)的公共問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益而對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行現(xiàn)代治理的社會(huì)活動(dòng)。區(qū)域公共管理之所以可行，是因?yàn)樗却蚱屏藗鹘y(tǒng)的行政區(qū)行政政府權(quán)力被限制于地方，眼光和利益僅僅囿于局部的地方利益，對(duì)于越來越多的跨域公共問題不愿付出成本提供公共產(chǎn)品從而導(dǎo)致“集體非理性”結(jié)果的弊端。
“區(qū)域公共管理”是個(gè)整體性結(jié)構(gòu)化的制度創(chuàng)新過程，它依托于政府權(quán)威和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，同時(shí)，在各行為主體的互動(dòng)博弈中對(duì)政府與社會(huì)兩方面力量和運(yùn)行模式進(jìn)行積極塑造。從而，通過區(qū)域公共管理可以使原來各地方政府單獨(dú)提供公共物品的外部利益內(nèi)部化，區(qū)域內(nèi)各地方政府形成利益共同體，在合作協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上根據(jù)區(qū)域整體利益最大化的原則進(jìn)行決策，提供區(qū)域性公共物品，按照收益大小分?jǐn)偝杀?，這樣就可以增強(qiáng)各地方政府供給區(qū)域性公共物品的積極性，在兼顧地方政府利益和區(qū)域整體利益的基礎(chǔ)上，有效改善區(qū)域性公共治理的狀況。
參考文獻(xiàn)：
[1]彭彥強(qiáng).區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、地方政府合作與行政權(quán)協(xié)調(diào)[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2009（06）.
關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；公共管理；對(duì)策
新型城鎮(zhèn)化是在城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段下提出的，它是以人為核心的城鎮(zhèn)化，更強(qiáng)調(diào)全面提升城鎮(zhèn)的內(nèi)涵，要求城鎮(zhèn)化由過去偏重人口、數(shù)量、規(guī)模的增加向更注重提升質(zhì)量內(nèi)涵的方向轉(zhuǎn)變，即“數(shù)量型”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量型”。要求以新型工業(yè)化為動(dòng)力支撐、統(tǒng)籌兼顧為原則，促使城鎮(zhèn)向生態(tài)化、集約化、現(xiàn)代化發(fā)展①，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)是解決好現(xiàn)有的“三個(gè)1億人”問題，即促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。農(nóng)村轉(zhuǎn)移落戶人口的就近城鎮(zhèn)化鄉(xiāng)主要是轉(zhuǎn)移到就近鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心場鎮(zhèn)，這就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理提出了新的管理要求和治理理念。探究新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
一、新型城鎮(zhèn)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理提出新挑戰(zhàn)和新要求
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心的公共部門處理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以保障和增進(jìn)社會(huì)公共利益的職能活動(dòng)。從公共管理角度看，處理“公共”問題的核心，是如何生產(chǎn)和分配公共物品，處理公共事務(wù)，以滿足居民的公共性需求②。在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，公共管理為城鎮(zhèn)化提供了關(guān)鍵的制度和實(shí)踐保障，明確了政府是“掌舵”而不是“劃槳”。同時(shí)新型城鎮(zhèn)化要求把基本的政府公共管理納入其內(nèi)涵建設(shè)中，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理提出了新挑戰(zhàn)和新要求。
首先，新型城鎮(zhèn)化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變政府職能。由于政府是最主要的公共組織，具有維護(hù)公共利益促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要作用。傳統(tǒng)的政府管理采取的手段主要是行政手段，而在新型城鎮(zhèn)化背景下要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變政府職能，由傳統(tǒng)的“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府是當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化背景下的主要任務(wù)。服務(wù)型政府的特征是治理、善治、服務(wù)三方面。建設(shè)服務(wù)型政府的要求是實(shí)現(xiàn)政府治理的全面轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)政府治理全面轉(zhuǎn)型要求主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一、根本結(jié)構(gòu)改革，即理順政府與市場的關(guān)系，政府與社會(huì)的關(guān)系；第二、體制的變革，即從利益化的政府轉(zhuǎn)向公共性的政府，從管制型轉(zhuǎn)向服務(wù)優(yōu)先的政府；第三、機(jī)制的變革，要求政府創(chuàng)新治理方式。
其次，新型城鎮(zhèn)化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變管理理念。當(dāng)前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理者需要轉(zhuǎn)變管理理念，重新定位自己的職責(zé)。長期以來，在做一個(gè)好的“老百姓父母官”的口號(hào)下，農(nóng)村乃至更大范圍的公共管理者以農(nóng)民的恩人、主人自居，在這種定位的影響下，行為上表現(xiàn)為高高在上，藐視群眾、脫離群眾。新型城鎮(zhèn)化要求公共管理者真正擺正與農(nóng)民平等的位置，要求改變傳統(tǒng)的行政官僚思想，要求樹立引導(dǎo)和服務(wù)的理念。
再次，新型城鎮(zhèn)化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變管理方式。要求把直接管理和間接管理相結(jié)合，同時(shí)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是政府的義務(wù)，也是人民權(quán)利的表達(dá)。當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化背景下公共管理存在供給總量的不足的主要原因就是公共管理的方式落后。在新型城鎮(zhèn)化之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是管制型政府，管制型政府也就意味社會(huì)中的大部分資源、活動(dòng)都必須由政府的調(diào)配，按照管理者的主觀意志來設(shè)定框架體系。而當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變政府職能，由傳統(tǒng)的管制型轉(zhuǎn)向服務(wù)型，服務(wù)型政府也就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和資源分配權(quán)還給市場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好監(jiān)督工作。
最后，新型城鎮(zhèn)化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府優(yōu)化公共管理產(chǎn)品。從供求關(guān)系的角度看，公共管理是通過提供用于滿足公共需求的特殊產(chǎn)品來實(shí)現(xiàn)公共管理的目標(biāo)。公共管理的產(chǎn)品供給集中表現(xiàn)在公共物品和公共服務(wù)方面。目前我國公共產(chǎn)品的供給出現(xiàn)低效供給不平衡的現(xiàn)象，在政府部門的壟斷性與公共企業(yè)的產(chǎn)權(quán)不明確共同作用的結(jié)果下，甚至出現(xiàn)了水霸、路霸、氣霸等現(xiàn)象，同時(shí)還存在權(quán)力腐敗和權(quán)力尋租的現(xiàn)象。新型城鎮(zhèn)化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引進(jìn)市場機(jī)制和競爭機(jī)制，打破政府在公共物品生產(chǎn)供給方面的壟斷地位，在相應(yīng)的領(lǐng)域可讓社會(huì)團(tuán)體、公益組織、私人投資來參與公共產(chǎn)品的投資以便豐富和優(yōu)化公共產(chǎn)品的供給。
二、新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理存在的問題
首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在一定理念偏差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員公共管理服務(wù)意識(shí)淡薄，對(duì)公共管理服務(wù)的供給的重要性認(rèn)識(shí)不到位，同時(shí)在傳統(tǒng)行政理念中，政府扮演的角色是生產(chǎn)者、控制者、監(jiān)督者。加之“官本位”的觀念根深蒂固，使得公共權(quán)力在某種程度上成為公共管理者利益爭奪的工具，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)行管理時(shí)存在部門之間包庇，公共權(quán)力管理缺失監(jiān)督機(jī)制落實(shí)不到位權(quán)責(zé)不明確等現(xiàn)象。另一方面公共選擇理論的基本假設(shè)是人是自私的理性的追求效用最大化的人。為實(shí)現(xiàn)自身的利益，公共管理者利用職權(quán)謀權(quán)造成公共利益私用，導(dǎo)致了公權(quán)力私用，引發(fā)了民眾對(duì)政府的信任危機(jī)。在我國過去的國家公職人員的工作時(shí)終身制，造成國家公職人員沒有創(chuàng)新服務(wù)意識(shí)，兼之沒有有效的激勵(lì)監(jiān)督機(jī)制同時(shí)政府機(jī)構(gòu)冗雜辦事效率低下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理能力低下。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重增長輕發(fā)展的績效觀。長期以來經(jīng)濟(jì)增長一直是衡量各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)重要指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成經(jīng)濟(jì)增長的任務(wù)在一定程度上忽視了公共教育、公共文化、公共衛(wèi)生、公共安全等方面的建設(shè)，這種重視增長忽視長期發(fā)展的績效管顯然與當(dāng)前的新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵不相符。
其次，公共管理物品和服務(wù)的投入不足。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品本身的特殊性及客觀存在的“市場機(jī)制”，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供需矛盾突出。一方面是政府的財(cái)力有限，我國現(xiàn)行農(nóng)村公共品的供給是中央政府和省市政府承擔(dān)很少的責(zé)任，而大部分農(nóng)村公共品由縣鄉(xiāng)政府和農(nóng)民自己籌資，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力有限在一定程度上無法提供大量公共產(chǎn)品和服務(wù)，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品投入嚴(yán)重不足，表現(xiàn)為總量短缺、總體質(zhì)量不高。在基礎(chǔ)建設(shè)方面，農(nóng)村和城市公共產(chǎn)品供給差距體現(xiàn)的尤為明顯。農(nóng)村現(xiàn)代公共產(chǎn)品發(fā)展緩慢。城市現(xiàn)代化生活設(shè)施，如供氣、供熱、供水、農(nóng)村廣播系統(tǒng)及路燈等設(shè)施的發(fā)展在大部分農(nóng)村尚未起步。另一方面是制度層面，供給機(jī)構(gòu)不合理、層次和優(yōu)化度及現(xiàn)代化水平低，總體功能效率低。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，因農(nóng)村工業(yè)化程度低、稅收少，政府受財(cái)政的限制更愿意投資“硬”的公共產(chǎn)品如道路水利建設(shè)等這些可以看到業(yè)績的投資。加之供給信息的不配對(duì)造成農(nóng)民較少需要的公共產(chǎn)品供給過剩，如在有些在人口較少的農(nóng)村修建超越農(nóng)民需要或生產(chǎn)條件大力修建公共設(shè)施浪費(fèi)大量錢財(cái)。
再次，公共管理的決策機(jī)制不健全。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理的決策機(jī)制不健全，公共管理存在失位、越位、錯(cuò)位的現(xiàn)象，具體而言就是因?yàn)槲覈l(xiāng)鎮(zhèn)政府供給的決策機(jī)制難以形成、決策過程中缺失公眾參與及缺乏有效的評(píng)估和論證。
一是失位；近幾年來，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方經(jīng)濟(jì)混亂，假冒偽劣商品充斥市場，屢禁不止原因很多，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和有關(guān)部門監(jiān)管職能不到位是主要原因。同時(shí)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的“缺失”造成社會(huì)基層的失控。二是越位；如過多的審批、權(quán)力失控造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)、政、府管理普遍存在效率不高的問題，如審批過多導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)膨脹、政府控制和分配的資源過多。加之地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異導(dǎo)致了國家公務(wù)員工資待遇差距懸殊的現(xiàn)象。三是錯(cuò)位；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管得太多但又管得不精，本來是民間的事卻由政府做了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉太多經(jīng)濟(jì)事務(wù)影響到了經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。
三、新型城鎮(zhèn)化背景下提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理效益的舉措
首先，樹立引導(dǎo)和服務(wù)的管理理念。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府轉(zhuǎn)型首先是轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，而政府服務(wù)理念具體體現(xiàn)在教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、民政四個(gè)方面。這四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域要解決的問題就是新型城鎮(zhèn)化的要解決的主要問題，新型服務(wù)理念符合了新型城鎮(zhèn)化以人為本的核心，立足長遠(yuǎn)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該抓住契機(jī)強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，在政府人員管理方面加強(qiáng)對(duì)政府公務(wù)員的素質(zhì)和服務(wù)意識(shí)的價(jià)值觀教育，意在不斷提升公務(wù)員的整體素質(zhì)和水平，同時(shí)改革有效的績效考核和激勵(lì)機(jī)制了，讓公務(wù)員內(nèi)部形成競爭機(jī)制，只有這樣才能更好的發(fā)揮地方政府的公共服務(wù)職能，在新型城鎮(zhèn)化中形成良好互動(dòng)。
其次，轉(zhuǎn)變政府職能合理定位政府角色。當(dāng)前基本公共物品和服務(wù)供給總量不足，其中一個(gè)首要原因就是政府供給制度保障機(jī)制不完善，政府主體責(zé)任不明確導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任的缺失，在新型城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)該明確政府在公共供給中的主體地位，市場的輔助地位，制定確實(shí)可行的制度保障明確供給主體責(zé)任。引入市場機(jī)制的最大好處是通過競爭來實(shí)現(xiàn)資源的高效配置、合理優(yōu)化目標(biāo)。通過市場機(jī)制的引進(jìn)，使公共物品領(lǐng)域成為行政方式和競爭方式共同調(diào)節(jié)的領(lǐng)域。同時(shí)市場可以提供的可以讓由市場來提供，政府只要做好制度性保障和監(jiān)督管理。
再次，對(duì)公共物品和服務(wù)進(jìn)行合理的優(yōu)化配置。一要多途徑多方面增加公共物品和服務(wù)的供給。我國新型城鎮(zhèn)化中公共物品和服務(wù)供給最大的阻礙是資金短缺問題。因此，要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理職能，就必須要解決資金的投入不足問題，財(cái)政部門作為公共部門的一部分，在供給中承擔(dān)最終責(zé)任。而如何以最少的投入創(chuàng)造最大的效益，是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)努力追求的目標(biāo)。當(dāng)前在新型城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的過程中，如何有效解決資金問題是擺在新型城鎮(zhèn)化過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該解決的首要問題，只有資金問題理順才能進(jìn)行有效合理的建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先要確?；竟参锲泛头?wù)的支出隨本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和財(cái)政收入的增加而增加，確保資金充裕促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。二要完善公共物品的提供方式。政府可以與私人簽訂生產(chǎn)合同，政府通過公開招標(biāo)的方式借助于投標(biāo)者把價(jià)格壓到經(jīng)濟(jì)的合理水平，與民眾需求最迫切的基本公共產(chǎn)品政府可以授權(quán)經(jīng)營，如自來水、供電、報(bào)刊雜志、醫(yī)療衛(wèi)生等。地方性的交通、通信設(shè)施、城市公共服務(wù)體系、娛樂設(shè)施、部分保障可以采取政府參股的形式來進(jìn)行供給。三要公共物品和服務(wù)的供給主體多元化。在相關(guān)公共領(lǐng)域，只要符合國家和地方的政策法規(guī)制度的就可以讓社會(huì)組織、公益組織或者私人投資來提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以改善當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，綜合評(píng)估運(yùn)用確實(shí)可行的方案鼓勵(lì)非政府對(duì)公共領(lǐng)域的投資供給。
最后，完善管理決策機(jī)制。為進(jìn)一步提高政府決策的能力和水平，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的科學(xué)化、民主化、法制化，應(yīng)該進(jìn)一步完善政府決策機(jī)制。一要牢固樹立以人為本的決策理念，新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進(jìn)行決策時(shí)堅(jiān)持以人為本的決策理念，始終把廣大人民群眾的根本利益作為制度決策開展工作的落腳點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。收集群眾各方面的需求信息在決策時(shí)協(xié)調(diào)和兼顧不同方面群眾的利益，做出符合廣大群眾利益的決策。二要完善重大決策的規(guī)則和程序。多渠道集中民眾的智慧，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策真正以科學(xué)、民主、法治為基礎(chǔ)。同時(shí)根據(jù)事項(xiàng)的不同特點(diǎn)采取不同的決策規(guī)則和程序，對(duì)專業(yè)性強(qiáng)的要邀請(qǐng)專家論證、技術(shù)咨詢、決策評(píng)估，對(duì)群眾利益密切相關(guān)的要通過公示、聽證等制度擴(kuò)大民眾的參與度。三要建立決策失誤問責(zé)制。在決策時(shí)要充分體現(xiàn)“權(quán)為民所授”的思想，要求有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受制約。建立健全決策者及主體的責(zé)任，明確規(guī)定身為決策者的法律責(zé)任和義務(wù)，使之對(duì)其決策行為負(fù)責(zé)任進(jìn)行責(zé)任追究，有助于決策的科學(xué)化民主化法治化，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理決策能力，真正為公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給提供合理健全的決策機(jī)制。
指導(dǎo)老師：田華銀
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一、新公共管理概念
（一）價(jià)值取向
新公共管理理論根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府重視的不是管理中嚴(yán)格的程序、過程、規(guī)章制度等的投入，而是管理活動(dòng)的產(chǎn)出與效績，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率與質(zhì)量，能夠主動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應(yīng)。因此，新公共管理理論主張?jiān)谡芾碇匈Y源配置應(yīng)與管理人員的業(yè)績和效果相聯(lián)系；在酬金上。強(qiáng)調(diào)按業(yè)績而不是按傳統(tǒng)的任務(wù)來付酬；在對(duì)財(cái)力和物力的控制上，強(qiáng)調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入多少來撥款的預(yù)算制度，最終體現(xiàn)對(duì)管理效益的關(guān)注。
（二）對(duì)控制的重視程度
在這方面，最顯著的變化是用績效和計(jì)劃預(yù)算取代原有的預(yù)算制度。計(jì)劃預(yù)算是根據(jù)機(jī)構(gòu)特定項(xiàng)目來進(jìn)行資金分配，而且員工也變成了計(jì)劃預(yù)算的一部分。同時(shí)，戰(zhàn)略管理受到政府重視。這就意味著要明確組織使命，并對(duì)其能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)有所預(yù)期，還要了解組織與環(huán)境相適應(yīng)的程度，組織在該環(huán)境中的優(yōu)勢與不足，以及環(huán)境帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。
（三）對(duì)顧客的重視
對(duì)政府機(jī)關(guān)而言，顧客是指受公共政策和公共管理行為影響的人，他們對(duì)公共管理的滿意與否，決定政府的品質(zhì)與命運(yùn)。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府對(duì)顧客的應(yīng)答性，由此，一個(gè)政府官員相應(yīng)地應(yīng)成為一個(gè)負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家”，社會(huì)公眾則是因向政府納稅而享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”。政府要以服務(wù)對(duì)象為顧客，把顧客當(dāng)作上帝，政府服務(wù)應(yīng)該以顧客之需要或市場的需要來導(dǎo)向。不是由政府管理人員選擇提供者，而是政府管理人員讓公民選擇提供者，給公民以更多的選擇權(quán)，讓公民有更多的機(jī)會(huì)來評(píng)價(jià)政府工作效果，從而促進(jìn)政府改善工作，提高其服務(wù)質(zhì)量。
（四）專業(yè)化管理
公共管理人員不應(yīng)是聽命于他人的行政官員，而應(yīng)成為管理者。在政府之中，管理型而不是專家型的人員應(yīng)越來越多地?fù)?dān)任部門領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)樵谛鹿补芾碚哐劾?，管理是一?xiàng)需要技能的職能，而非其他專家可“一學(xué)就會(huì)”的事情。重要的并不是政府人員對(duì)某種技能的掌握，而是一種管理、創(chuàng)新、總攬全局的能力，實(shí)現(xiàn)管理的專業(yè)化目標(biāo)。如，美國高級(jí)行政職務(wù)（SES）制度的目的就是發(fā)展一批可隨時(shí)在不同職位和部門之間進(jìn)行流動(dòng)的高級(jí)管理人才。
二、我國土地管理現(xiàn)狀
（一）土地價(jià)值取向和效益化原則
我國現(xiàn)行的土地制度的價(jià)值導(dǎo)向往往不是出于土地的資源最優(yōu)化效益的考慮，而是由各個(gè)不同的利益主體之間的博奔形成的，且不論其隱含的種種可能誘發(fā)的矛盾，這種博弈最直接的后果就是土地資源的利用率低下和嚴(yán)重的浪費(fèi)。究其原因，主要是由于中央與地方對(duì)土地效益最大化的理解不同，造成兩者的行為存在沖突性。我國法律規(guī)定，城市土地歸國家所有，但是地方政府實(shí)際控制了本轄區(qū)內(nèi)的土地。這勢必引起土地所有權(quán)和控制權(quán)的分離，從而產(chǎn)生委托問題。在許多情況下，委托人和人的目標(biāo)并不是完全一致的，如在分塊的土地管理體制下。作為委托人的中央政府期望土地資源能夠得到有效利用，而作為^的地方政府，主要目的可能是追求本屆政府任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)的高速增長、財(cái)政收入的快速增加和城市形象的迅速改變。兩者目標(biāo)的差異性導(dǎo)致地方政府可能損害中央政府的利益。委托鏈條越長，土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系越模糊，^的這種動(dòng)機(jī)就越強(qiáng)烈，導(dǎo)致中央為激勵(lì)地方政府提高土地利用率、加強(qiáng)對(duì)土地的管理而安排的土地收益分配制度。效果非常有限。
如果效益至上原則在我國現(xiàn)行的整個(gè)土地行政管理制度安排的框架下，能形成對(duì)土地資源效益價(jià)值的統(tǒng)一認(rèn)同，就是對(duì)我國土地行政管理的最大效益化。這種對(duì)土地資源效益價(jià)值的認(rèn)同，應(yīng)該不僅僅停留在當(dāng)前各地方政府只重視土地出讓的經(jīng)濟(jì)效益的層面上，還應(yīng)該將中央政府對(duì)土地的社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值的考慮體現(xiàn)出來。這種效益價(jià)值觀的建立和施行，才是土地行政管理最終的目標(biāo)。
（二）市場元素在管理中的應(yīng)用情況
我國許多土地問題的產(chǎn)生，都是因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的土地行政理念中，始終保持著一種政府本位的觀念。政府享有對(duì)土地的一切權(quán)力，并且這種權(quán)力缺乏監(jiān)督與制約。而土地的配置本身會(huì)在發(fā)展中遵循市場規(guī)律，違背這一規(guī)律，必然會(huì)產(chǎn)生大量制度失靈的現(xiàn)象。新公共管理強(qiáng)調(diào)把市場競爭引入政府管理中，這一點(diǎn)正與土地行政的需要相契合。比如，在城市建設(shè)用地的征地過程中，一方面，土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民對(duì)土地的用途沒有發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，更沒有市場交易的平等主體權(quán)，使其在土地的使用中往往處于被侵害的地位，而這也正是被征地農(nóng)民的利益無法得到保護(hù)的根本原因。在這種土地市場化不充分的狀況下，農(nóng)地非農(nóng)化是通過“征地”完成的，一個(gè)“征”字，充分表現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特色，意味著“指令”，意味著“國家權(quán)力”。所以“市場價(jià)不如市長價(jià)”，開發(fā)商可以低價(jià)買進(jìn)、高價(jià)賣出，這是“權(quán)”“錢”得以勾結(jié)的基礎(chǔ)，因此產(chǎn)生腐敗、分配不公等眾多土地利益糾紛問題。這種政府單方主導(dǎo)的土地管理模式，使政府擁有輕易的征地權(quán)，征地獲得的好處大于違規(guī)可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。
土地缺乏市場因素的介入，已成為現(xiàn)今土地行政改革中的一個(gè)關(guān)鍵性拐點(diǎn)，一旦把這個(gè)問題解決好了，就會(huì)向良性循環(huán)發(fā)展。城市土地管理制度的重新設(shè)計(jì)應(yīng)該明確。政府的角色是市場的監(jiān)管者，而不是市場直接的參與主體。這就要求政府退出對(duì)土地的直接經(jīng)營，而將此責(zé)任交由具有企業(yè)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。
（三）土地行政評(píng)價(jià)
二、新模式下行政管理的改革思路
新模式下的行政管理改革對(duì)策最重要的目的也就是提高行政管理工作的效率，那么就可以從完善行政管理機(jī)制以及提高行政管理人員的素質(zhì)和強(qiáng)化行政職能等等方面人手分析:
1.健全行政管理機(jī)制。
對(duì)于目前我國行政管理體制來說，它是存在這很大的問題的而且也是極不健全的。因此，在公共管理新模式下的行政管理上應(yīng)該聯(lián)系地區(qū)公共事業(yè)的發(fā)展實(shí)際，從而去采取積極措施去建立符合法律法規(guī)，符合當(dāng)?shù)氐貐^(qū)的公共事業(yè)發(fā)展的行政管理體制，不僅如此，還應(yīng)該政府的相關(guān)部門進(jìn)行行政監(jiān)督，這使得公共管理機(jī)構(gòu)能夠充分利用資源，完善公共服務(wù)管理的保障體系，加強(qiáng)了公共管理結(jié)構(gòu)在行政管理上的執(zhí)行力，使得公共管理機(jī)構(gòu)的日常行政工作能夠穩(wěn)定的進(jìn)行，從而提高公共事業(yè)的行政管理效率。
2.優(yōu)化行政管理人員綜合素質(zhì)。
對(duì)于公共管理新模式下的行政管理工作來說，行政管理工作的人員素質(zhì)也是影響行政管理效率的重要因素，因此提升工作人員的綜合素質(zhì)，也是提高行政管理效率的重要手段。簡單而言，也就是應(yīng)該從的辦公職能，如辦公室的辦公，開會(huì)，文書等等方面進(jìn)行提高，另外就是從公共服務(wù)管理的專業(yè)職能，也就是關(guān)于公共管理相關(guān)的基本專業(yè)知識(shí)的提高，這使得行政管理人員能夠?qū)卜?wù)以及社會(huì)公共事業(yè)有更深層次的理解，從而能夠更好的做好行政管理工作。
3.強(qiáng)化行政管理職能。
由于社會(huì)公共服務(wù)管理在我國本身是一種特殊的管理機(jī)構(gòu)，它的發(fā)展不僅僅受到我國各級(jí)政府的管控以及制約，同時(shí)由于其公益性也受到社會(huì)的普遍關(guān)注。這使得我國的公共事業(yè)的行政機(jī)構(gòu)的管理職能在實(shí)際的運(yùn)用管理中沒有起到真正的作用，這使得政府相關(guān)的主管部門與電力企業(yè)在日常的行政管理之間常有沖突現(xiàn)象，因此，實(shí)行政事分開，強(qiáng)化公共服務(wù)管理中行政管理職能，創(chuàng)新公共管理新模式下的行政管理模式，從而推進(jìn)社會(huì)公共管理中行政管理工作的落實(shí)，這是提高社會(huì)公共服務(wù)管理行政管理工作效率最簡潔最有效的方法。
4.加強(qiáng)與市場經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系。
在新模式下的公共管理下，行政管理應(yīng)該加強(qiáng)與市場經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系，也即是應(yīng)該積極引人目前我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)市場的競爭機(jī)制，以及引人經(jīng)濟(jì)市場下的私營部門的管理方法，不過應(yīng)該指的注意的是，由于我國社會(huì)主義的特殊性，在引人的同時(shí)應(yīng)該對(duì)此做出嚴(yán)格限制，以免在實(shí)際的行政管理中陷人市場崇拜的誤區(qū)。這種加強(qiáng)與市場經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系，引人市場競爭機(jī)制以私營部門的管理方法，是能夠提高公共部門的行政管理的效率的，也是能夠?qū)ι鐣?huì)公共事物管理發(fā)展起到促進(jìn)作用的。
5.培育非政府性非營利性的公共服務(wù)組織。
在新的公共管理模式下，僅僅依靠政府的行政管理來達(dá)到對(duì)社會(huì)公共事物的管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此，政府以及社會(huì)應(yīng)該去大力培育非政府組織以及非營利組織，制定相關(guān)政策促進(jìn)這些組織的發(fā)展和成熟，從而能夠?yàn)檎诠补芾碇星熬皽p輕壓力，同時(shí)還能夠起到剝離政府部分社會(huì)公共管理職能的作用，使得公共管理更接近與社會(huì)，更有利于社會(huì)的發(fā)展。
第一，從公共管理的職能來看，新公共管理之所以是一種對(duì)公共的管理，不僅包括了對(duì)自身行政組織內(nèi)部的管理，由重視政府機(jī)構(gòu)、過程和程序轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目、結(jié)果與績效。新公共管理的對(duì)象“外化”必然要求對(duì)政府的職能做出新的定位，政府對(duì)公共事務(wù)的管理不再注重對(duì)具體過程的管理，而要注重發(fā)揮政府宏觀決策的作用，使政府對(duì)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、文化和自然的和諧發(fā)展起催化作用，成為社會(huì)發(fā)展的“掌舵人而不是劃槳人”。正如美國學(xué)者彼得·德魯克所言:“我們面對(duì)的不是國家的逐漸消亡，相反，我們需要一個(gè)有活力的、強(qiáng)大的和非常活躍的政府。但是我們面臨著一個(gè)選擇，選擇一個(gè)龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把我們自己局限于決策和指導(dǎo)，從而把實(shí)干讓給他人去做的強(qiáng)有力的政府。我們需要一個(gè)能夠治理和實(shí)行治理的政府。這不是一個(gè)實(shí)行實(shí)干的政府，不是一個(gè)執(zhí)行的政府。這是一個(gè)治理的政府?！?/p>
第二，公共管理社會(huì)化。公共管理社會(huì)化，指在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，將一些政府職能通過向社會(huì)轉(zhuǎn)移或委托等方式，轉(zhuǎn)移出政府，以達(dá)到提高行政效能，節(jié)約財(cái)政開支的目的。其本質(zhì)就是要運(yùn)用市場機(jī)制的作用，推動(dòng)政府管理現(xiàn)代化。新公共管理無疑是一種開放式的管理，在社會(huì)公共物品和服務(wù)的提供領(lǐng)域，新公共管理強(qiáng)調(diào)引入市場競爭機(jī)制，打破政府提供公共物品和服務(wù)的壟斷地位，允許私人企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體參與服務(wù)競爭，改革政府、簡化政府職能要做到還權(quán)于市場，將絕大部分的社會(huì)資源配置任務(wù)轉(zhuǎn)交給市場機(jī)制;讓權(quán)于社會(huì)，尊重社會(huì)自治，將一部分社會(huì)管理工作轉(zhuǎn)給各種類型的行業(yè)協(xié)會(huì)與社區(qū)或基層群眾自治組織;放權(quán)于基層，充分調(diào)動(dòng)地方政府行政管理的積極性;在社區(qū)和市場管理領(lǐng)域，新公共管理極力敦促政府充分培養(yǎng)和利用中介組織，讓中介組織承擔(dān)一部分社會(huì)協(xié)調(diào)和微觀管理的智能?？傊?，新公共管理是把公共管理放在全社會(huì)動(dòng)員的層面上，使參與公共管理的對(duì)象擴(kuò)大到公眾、企業(yè)和非營利組織或非政府組織上。
第三，從公共管理的手段來看，新公共管理主張從私營管理方法中汲取營養(yǎng)，認(rèn)為政府公共部門應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機(jī)制。如績效管理、目標(biāo)管理、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨(dú)有，它們完全可以廣泛地運(yùn)用到公共部門的管理之中。它是政府公共管理職能發(fā)生變化的邏輯結(jié)果，當(dāng)公共管理主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得的結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任，那么私營部門在這方面所積累的諸多經(jīng)驗(yàn)自然可以為改善公共部門的有效性所采納。與傳統(tǒng)的公共管理相比，新公共管理在政府職能的定位、公共管理的參與主體以及管理的手段上有了較為明顯的轉(zhuǎn)變。
可以說新公共管理的精髓就是要改革政府管理的體制，通過參與公共管理手段企業(yè)化的方法，使政府發(fā)揮新的、不同的作用。
二、新公共管理的積極和消極方面
(一)新公共管理的積極方面
1．以結(jié)果而不是以規(guī)則、用程序正確性來評(píng)估管理水平。韋伯式的官僚制為了保證行政的精確性與可靠性，特別強(qiáng)調(diào)固守規(guī)則、遵循程序的重要性，行政活動(dòng)的結(jié)果相對(duì)于維持規(guī)則和程序而言似乎反而不重要了。新公共管理則強(qiáng)調(diào)行政結(jié)果即目的價(jià)值的優(yōu)先地位，只要有助于行政效率的提高，管理人員可不為僵化的規(guī)則、程序所束縛。新公共管理力圖解除規(guī)制，增強(qiáng)管理人員的自，賦予他們以更大的自由裁量權(quán)。新公共管理的這些舉措，使行政管理獲得了空前的靈活性，提高了行政組織處理緊急情況應(yīng)對(duì)特殊問題的工作效率。
2．職能限制與職能轉(zhuǎn)向?；陧f伯式官僚制的政府的主要職能是管制，而且，官僚制的權(quán)力中心主義必然導(dǎo)致管制職能的無限擴(kuò)張。政府管制職能的大規(guī)模擴(kuò)張開始于20世紀(jì)20年代，表現(xiàn)為政府對(duì)社會(huì)生活包括市場的干預(yù)程度大大加深。無節(jié)制的管制擴(kuò)張束縛了技術(shù)和商業(yè)的創(chuàng)新，導(dǎo)致了資源配置的無效率現(xiàn)象及政府規(guī)模的膨脹。新公共管理主張弱化政府的管制職能，將政府的職能嚴(yán)格限制在公共領(lǐng)域的確定范圍之內(nèi)，即政府的職能主要是提供純粹的公共物品。對(duì)于在職能擴(kuò)張過程中政府?dāng)埾碌哪切┧肮懿涣恕被颉肮懿缓谩钡氖聞?wù)，則應(yīng)移交給非政府組織或非營利組織。職能的限制必然使得政府規(guī)模趨于縮小，因?yàn)槌袚?dān)己被移交給社會(huì)的職能的那些機(jī)構(gòu)再也沒有存在的必要了。這樣，政府行政管理的開支也會(huì)下降，而管理效率則會(huì)相應(yīng)提高。此外，“新公共管理”運(yùn)動(dòng)還重新定位政府的管理職能，由管制為主轉(zhuǎn)向以服務(wù)為主?！靶鹿补芾怼边\(yùn)動(dòng)把公眾當(dāng)作公共機(jī)構(gòu)的“顧客”，以“顧客”的滿意度作為公共服務(wù)的指標(biāo)。這促使公共管理者不斷提高管理工作的質(zhì)量，也改善了政府形象。
3．由集權(quán)走向分權(quán)。傳統(tǒng)行政管理體制以集權(quán)為中線。行政行為在多大程度上具有有效性，取決于支持這種行為的權(quán)力的大小［1］。官僚制體系的金字塔結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了組織內(nèi)部權(quán)力的高度集中和權(quán)力拜物教。從整個(gè)社會(huì)來看，則是公共權(quán)力完全被集中于政府組織，形成了政府部門對(duì)于公共權(quán)力的壟斷。新公共管理理論認(rèn)為政府不是行使公共權(quán)力的唯一主體，因而主張分權(quán)而反對(duì)集權(quán)。分權(quán)的要求既包括將一部分公共權(quán)力分給非政府組織或非營利組織，即與前述管理職能的部分移交相對(duì)應(yīng)，也包括通過改變?cè)瓉淼慕鹱炙浇Y(jié)構(gòu)，建立扁平式的管理組織，來實(shí)現(xiàn)一部分權(quán)力的下移。新公共管理運(yùn)動(dòng)的分權(quán)使得管理組織具備更大的靈活性和適應(yīng)性，能夠更迅速地對(duì)社會(huì)的公共需求做出反應(yīng)，也能夠更好地調(diào)動(dòng)基層管理人員的積極性和創(chuàng)造性。
(二)新公共管理的消極方面
1．對(duì)市場化的過分崇拜。批評(píng)者認(rèn)為新公共管理運(yùn)動(dòng)的市場化取向體現(xiàn)了改革者對(duì)“市場價(jià)值”和市場機(jī)制的崇拜，是一種新的“市場神話”。實(shí)際上，市場機(jī)制自身也有其內(nèi)在缺陷，這一點(diǎn)就連經(jīng)濟(jì)學(xué)家也不否認(rèn)。過分崇拜市場機(jī)制就會(huì)忽略市場的缺陷，從而無視公共部門市場化過程中可能附帶產(chǎn)生的一些錯(cuò)誤，“如公益的喪失、規(guī)避巧用、尋租、特權(quán)與貪污等。”［2］與此相聯(lián)系，在公共部門中大量采用私營部門的管理手段也受到了非議。批評(píng)者認(rèn)為公共部門與私營部門雖有相似性，但二者的差異卻是本質(zhì)的。由于公共管理在本質(zhì)上不同于私營管理，故照搬私營部門的管理手段就很成問題。
2．政治化的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)新公共管理否定政治──行政二分法的觀點(diǎn)，批評(píng)者指出，在傳統(tǒng)的“二分法”思想的管理體制下，公共行政人員的積極性也許受到了壓抑，但這一思想的解除，會(huì)誘發(fā)新的更多的問題:行政人員權(quán)力過分的擴(kuò)張和不受節(jié)制，會(huì)增加腐敗及政治黑幕發(fā)生的概率，公共行政人員的任命與管理漏洞增大;對(duì)政黨的行為的約束降低，完全可能超出必要的限度，致使行政機(jī)構(gòu)“政治化”而危及國家意志的表達(dá)［3］。此外，還有人批評(píng)新公共管理的分權(quán)導(dǎo)致了分散主義、本位主義和保護(hù)主義以及公共開支的增加;有人對(duì)重結(jié)果輕規(guī)則、輕程序的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)提出質(zhì)疑，認(rèn)為這樣做有可能導(dǎo)致規(guī)則、程序的混亂等等。
三、我國行政管理改革的背景
第一，與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的第三部門(即非營利組織)還難以擔(dān)負(fù)起公共管理的重任。新公共管理模式提倡把政府的部分職能轉(zhuǎn)移給市場和第三部門，這需要一批發(fā)育成熟、自我管理和自治能力較強(qiáng)的第三部門。1978年以前，我國長期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，非營利組織幾乎由政府包辦。改革開放以來，盡管出現(xiàn)了許多社會(huì)中介組織，但大多處于發(fā)育不良的狀態(tài)，缺乏獨(dú)立性，且在行政機(jī)關(guān)的庇護(hù)下，官方色彩濃厚。按照美國約翰·霍普金斯大學(xué)公共政策研究所所長萊斯特·薩拉蒙的提法，中國不存在典型意義的第三部門。即使有少量組織符合組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性等要求，也不會(huì)成為可以與政府部門企業(yè)部門等量齊觀的一個(gè)部門，并且一些社會(huì)組織還是非法的，質(zhì)量低劣，根本不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，從而使政府放權(quán)授權(quán)缺乏社會(huì)的依托。
第二，我國法制建設(shè)尚不完善。法制的健全、法制意識(shí)的深入人心、健全有效的監(jiān)督制約機(jī)制，是新公共管理理論的必要條件。而目前我國正處于體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，一些新的制度還沒有建立起來，法制體系又不健全。引入新公共管理理論的一個(gè)前提條件是高度完善的市場經(jīng)濟(jì)體制。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，由于我國市場經(jīng)濟(jì)改革一開始是“摸著石頭過河”，一部分人借制度、法律的空白點(diǎn)，先富了起來。這種不公平的競爭，導(dǎo)致一部分人以不正當(dāng)手段謀求自身利益，影響了社會(huì)公平。所以，我們應(yīng)盡快完善各項(xiàng)相關(guān)法律，進(jìn)行法制宣傳教育，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制。
第三，與西方非政府組織或非營利組織的充分發(fā)展相比較，我國的非政府組織或非營利組織在數(shù)量和質(zhì)量上都遠(yuǎn)不盡如人意。西方發(fā)達(dá)國家的非政府組織或非營利組織數(shù)量多、管理水平高。在新公共管理理論中，當(dāng)政府的一部分管理職能被剝離出來后，非政府組織或非營利組織就可以自然地承接并有效地行使這些職能。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府是所謂的“全能政府”，所有公共管理事務(wù)一概由政府承辦。因此，非政府組織或非營利組織不但數(shù)量少，而且缺乏公共管理的相應(yīng)功能。在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過程中，如果政府的行政管理改革像西方的新公共管理運(yùn)動(dòng)那樣，迅速而全面地將大量公共管理職能從政府部門剝離出去，就可能找不到合適的承接主體。而如果沒有合適的主體承接政府剝離出來的管理職能，就會(huì)造成某些社會(huì)需求難以得到滿足的局面。
四、我國行政管理改革的思考
第一，在提升政府的服務(wù)職能和適度分權(quán)的同時(shí)，強(qiáng)化必要的政府管制職能?！靶姓芾淼谋举|(zhì)是維護(hù)公共利益、為公眾提供良好的服務(wù)?！保?］行政管理職能由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，正是反映了行政管理的本質(zhì)要求。西方的新公共管理理論將政府職能定位于服務(wù)，受到了公眾的歡迎。我國政府的宗旨是為人民服務(wù)，當(dāng)然更應(yīng)當(dāng)提升政府的服務(wù)職能。但是，由于我國政府還擔(dān)負(fù)著培育市場的艱巨任務(wù)，因此，政府的管制職能不能輕易放棄，特別是在維護(hù)市場秩序方面，政府更應(yīng)當(dāng)理直氣壯地強(qiáng)化管制職能。只有當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)步入良性運(yùn)行的軌道之后，才有條件考慮政府退出、弱化管制職能的問題。為了更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù)，必須使集權(quán)式政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉謾?quán)式政府，因?yàn)榉謾?quán)比集權(quán)具有更大的靈活性和適應(yīng)性，它能夠使管理機(jī)構(gòu)對(duì)公眾多樣化的真實(shí)需求做出迅速、及時(shí)的反應(yīng)。但鑒于我國的特殊情況，與保留和強(qiáng)化政府的必要的管制職能相對(duì)應(yīng)，我國的行政管理改革只能是適度分權(quán)，而不能一味否定集權(quán)的作用。有學(xué)者針對(duì)我國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，因而容易出現(xiàn)失控的特殊情況，提出“集權(quán)主導(dǎo)下的分權(quán)應(yīng)成為當(dāng)前中國行政管理體制改革的理智選擇。”［5］這種分權(quán)的思路較為切合我國的實(shí)際，值得參考。
第二，積極引入市場機(jī)制和私營部門的管理方法，同時(shí)又要對(duì)其做出嚴(yán)格的限制，避免陷入市場崇拜的誤區(qū)。市場機(jī)制和私營部門的管理方法，確實(shí)能夠改進(jìn)公共部門的管理，提高公共管理的效率，這已為西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐所證明。因此，我國的政府管理工作中也要積極引入市場機(jī)制和私營部門的管理方法。與此同時(shí)，要注意兩個(gè)問題:一是由于我國傳統(tǒng)上屬于情理社會(huì)而非法理社會(huì)，且權(quán)力制約問題至今仍然沒有得到根本解決，故在公共管理中引入市場機(jī)制和私營部門的管理方法，就有可能導(dǎo)致在一些西方國家政府“企業(yè)化”過程中不曾有或很少有的現(xiàn)象，如:“利益最大化”與權(quán)力結(jié)合形成新的腐敗、政府官員喪失倫理責(zé)任感、惡意競爭等等。因此，我國的行政管理改革，在引入市場機(jī)制和私營部門管理方法的同時(shí)，要根據(jù)我國的條件對(duì)其運(yùn)用范圍做出明確而嚴(yán)格的限制。二是即使在西方發(fā)達(dá)國家，新公共管理運(yùn)動(dòng)引入市場機(jī)制和私營部門管理方法，也有導(dǎo)致所謂“市場崇拜”從而由市場缺陷引發(fā)一系列惡果的風(fēng)險(xiǎn)。［2］我國剛剛實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，故發(fā)生市場崇拜的可能性更大。因此，我國的行政管理改革，既要積極引入市場機(jī)制和私營部門的管理方法，又要清醒地認(rèn)清市場的缺陷。在解決與“全能政府”相伴隨的“政府失靈”的問題的同時(shí)，又避免陷入市場崇拜所帶來的“市場失靈”的誤區(qū)。
公共管理主要分為兩種理論,一種為傳統(tǒng)的公共管理,另一種為新公共管理。在傳統(tǒng)的公共管理中,其理論的出發(fā)點(diǎn)是政治管理,重點(diǎn)內(nèi)容則是將公共行政作為了一種職業(yè),而管理者則是這個(gè)職業(yè)中的實(shí)踐人。新公共管理轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)理論的基本思想,它追求的目標(biāo)多以經(jīng)濟(jì)效益和效率為主,注重的是對(duì)市場價(jià)值的深入開發(fā)并利用,它既不是加強(qiáng)責(zé)任制又不主張以集權(quán)的方式來管理,它主張借鑒企業(yè)化的管理模式,將市場或者說是被管理者作為主要的導(dǎo)向,以提升行政管理的效率。傳統(tǒng)公共管理的工作中心在于高效地投入,它忽視了實(shí)際的工作效益;新的公共管理關(guān)注了項(xiàng)目的成果和效益,在人力資源的配置上也變得更加靈活,可完全適應(yīng)外部環(huán)境中的不確定因素。與此同時(shí),新的公共管理主張了嚴(yán)格而放松的行政制度,對(duì)制定的績效目標(biāo)進(jìn)行了嚴(yán)格的控制,并實(shí)現(xiàn)了達(dá)成績效全過程的評(píng)估,它注重了公眾和私人、效益和公平的合理統(tǒng)一[2]。
二、當(dāng)前公共管理視閾下高教行政管理的現(xiàn)狀
(一)高教行政管理手段及管理體系的不健全
政府部門在下達(dá)行政管理政策的時(shí)候,并未考慮到實(shí)際的管理環(huán)境,例如高校當(dāng)?shù)氐慕逃?、?jīng)濟(jì)、生活等現(xiàn)實(shí)條件對(duì)高校管理的制約。而在政策出臺(tái)后,各高校為了盡早地達(dá)到政策的目標(biāo),忽視了自身實(shí)際的高教職責(zé),這導(dǎo)致高教行政管理方向與實(shí)際的環(huán)境發(fā)生了偏差,這種過于遵從管理投入而不注重管理效果的行政行為存在極大弊端,使高校的管理很難真正發(fā)揮效力。除此之外,行政管理人員的整體能力也是影響管理效益的最大問題,在解決高校人事劃分的工作中,分工不明、教師隊(duì)伍不均衡的問題常見,如果行政管理人員在相關(guān)的工作上沒有良好的決斷力,就會(huì)影響到后續(xù)的工作質(zhì)量,在一部分高校中,很多教師的職稱劃分和學(xué)歷都參差不齊,高校應(yīng)聘的標(biāo)準(zhǔn)并未有統(tǒng)一的明確規(guī)定,執(zhí)教崗位人員整體素質(zhì)及能力低下,并長時(shí)間得不到改善,這激化了行政管理內(nèi)部環(huán)境矛盾。
(二)行政管理職責(zé)劃分不明確
就目前的形勢來講,我國在高等教育的行政管理工作上還有待完善,其中最為突出的問題為行政管理職責(zé)劃分的問題,很多政府機(jī)關(guān)部門在指派行政管理人員的時(shí)候,并沒有明確的規(guī)劃和配置,這導(dǎo)致部分高校中負(fù)責(zé)行政管理的人員眾多,各個(gè)行政部門的工作范圍和職責(zé)不明確,針對(duì)某一件事情無法確定負(fù)責(zé)人,在發(fā)生行政管理問題時(shí),無人處理無人管轄的情況時(shí)有發(fā)生,各個(gè)部門負(fù)責(zé)人都將責(zé)任推脫到他人身上,這既沒解決到實(shí)質(zhì)的問題,還增加了各部門的矛盾。另外,過多的行政管理人員增加了高校的管理成本,而在管理效果上并未有明顯的提升,這造成了大量人力資源的浪費(fèi),行政管理工作人員的積極性更受到了制約,管理效率遲遲不能提高,此問題是目前高教行政管理工作中存在的最常見的問題[3]。
(三)市場作用效果比較低
伴隨著人們對(duì)教育事業(yè)的高度重視,在20世紀(jì)末,我國的高等院校以及其他教育規(guī)模都在迅速地?cái)U(kuò)大。新的時(shí)展促使了行政市場環(huán)境發(fā)生了轉(zhuǎn)變:高等院校的辦學(xué)主體變得更加豐富、畢業(yè)分配制度變?yōu)槿缃竦碾p向選擇機(jī)制、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)也有了多種來源渠道等。而高校行政管理并沒有及時(shí)調(diào)整管理方法以適應(yīng)這些轉(zhuǎn)變。另外,高校的教育與人才市場之間有著直接的關(guān)聯(lián),而如今的高校教育質(zhì)量與人才市場的人才需求間存在較大落差。一方面是逐年增加的高校畢業(yè)生找不到合適的工作,一方面是市場需求的應(yīng)用型人才嚴(yán)重缺乏。
三、公共管理視閾下的高教行政管理思路
在公共管理的視閾下,高校教育的行政管理應(yīng)該從實(shí)際出發(fā),它既要考慮到行政管理的外部環(huán)境,又要兼顧高校內(nèi)部的管理環(huán)境,管理者應(yīng)從高校、社會(huì)和政府之間的關(guān)系出發(fā),綜合考慮所有要素之間的聯(lián)系以及出現(xiàn)的問題,盡量從根本上找出影響行政管理的問題,然后利用新公共管理的標(biāo)準(zhǔn)完成高教的行政管理。
(一)轉(zhuǎn)變政府職能,完善行政管理體系
完善高教行政管理制度的關(guān)鍵在政府職能的轉(zhuǎn)變。受傳統(tǒng)公共管理觀念的影響,許多地方政府對(duì)自身的管理職能認(rèn)識(shí)不足,政府并未認(rèn)識(shí)到新公共管理的意義。新的公共管理需要政府在當(dāng)前的環(huán)境中改變傳統(tǒng)集權(quán)管理的狀態(tài),促使行政管理工作向靈活多變的方向轉(zhuǎn)變。具體地說,政府職能的轉(zhuǎn)變也就是實(shí)現(xiàn)宏觀的行政管理,所謂宏觀的行政管理即是在政府和高校間建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),招募社會(huì)管理精英負(fù)責(zé)高教的管理工作,這既能完成政策的下達(dá),還能實(shí)現(xiàn)高教的社會(huì)化行政管理,它可以有效地削弱政府直接干預(yù)而存在的管理弊端。政府還要協(xié)調(diào)好行政管理工作中的各個(gè)部門的關(guān)系。行政人員的選拔應(yīng)嚴(yán)格按照制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行,有效地控制人力資
源的整體素質(zhì)及能力,同時(shí)還要加強(qiáng)員工的培訓(xùn)工作。另外,高校內(nèi)部的環(huán)境管理要從實(shí)際出發(fā),對(duì)高校教師的資格和學(xué)歷進(jìn)行統(tǒng)一整合,建立高水平高素質(zhì)的行政管理隊(duì)伍,從而實(shí)現(xiàn)行政管理的最大效益[4]。 (二)明確劃分行政管理職責(zé)
在政府職能轉(zhuǎn)型期間,學(xué)校管理層應(yīng)該將現(xiàn)有的行政人員進(jìn)行全面的整合,將多余的行政管理人員派遣到其他職位,摒棄傳統(tǒng)的思想觀念,盡可能地以最小的投入實(shí)現(xiàn)最大的行政管理價(jià)值。同時(shí),學(xué)校管理層應(yīng)對(duì)每個(gè)職位上的管理者或行政人員的工作內(nèi)容做出統(tǒng)一的整改,從集中化集權(quán)管理轉(zhuǎn)變成以社會(huì)、政府、學(xué)校統(tǒng)一結(jié)合的管理模式,避免因權(quán)力過于集中帶來的弊端。行政管理職責(zé)的劃分應(yīng)明確,學(xué)校管理層應(yīng)將責(zé)任劃分到每個(gè)部門,并明確到具體負(fù)責(zé)的人員身上,并制定管理者的行為準(zhǔn)則,規(guī)定每個(gè)部門所負(fù)責(zé)的管理區(qū)域,加大高教行政管理的執(zhí)行力,實(shí)現(xiàn)執(zhí)政和管理的雙項(xiàng)監(jiān)督,確保在發(fā)生行政問題的時(shí)候能找到專門的負(fù)責(zé)人。只有實(shí)現(xiàn)了人力資源的充分利用,才能發(fā)揮出行政管理的作用[5]。
(三)通過市場環(huán)境的調(diào)節(jié)促使高教行政管理質(zhì)量的提升
二、新公共管理思想的基本內(nèi)容
具體而言，新公共管理思想主要包括以下內(nèi)容：第一，主張對(duì)政府和市場關(guān)系進(jìn)行重新定位。政府部門要能夠引入競爭機(jī)制，促其內(nèi)部管理市場化和準(zhǔn)商業(yè)化發(fā)展，以此方式提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。新公共管理思想認(rèn)為，政府管理效率不高主要是缺乏競爭機(jī)制，能夠引入競爭機(jī)制，用市場力量改造政府，使更多的私營部門能夠參與公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)部門間的競爭，就能有效提高政府的服務(wù)水平和工作效率。第二，主張重新整合國家和社會(huì)的關(guān)系。要通過社區(qū)資助管理、外包、公私伙伴關(guān)系、民營化等手段，政府開展形式多樣的服務(wù)方式，使民營機(jī)構(gòu)能夠參與起來，整合國家和社會(huì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)多元化管理，以提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平。第三，新公共管理思想強(qiáng)調(diào)對(duì)政府組織運(yùn)行機(jī)制及運(yùn)行方式進(jìn)行根本性的改革。對(duì)高度集權(quán)等級(jí)森嚴(yán)的政府組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行有效調(diào)整，取之以分權(quán)的、扁平的、網(wǎng)絡(luò)式的政府組織，使政府行為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、控制手段、行政組織方式等方面都能通過改革，加以調(diào)整，要改革傳統(tǒng)的行政模式和政府運(yùn)行機(jī)制，通過對(duì)政府職能的優(yōu)化調(diào)整，對(duì)機(jī)構(gòu)組織形式的改革，提升政府組織的工作效率。第四，新公共管理思想主張強(qiáng)化國家的核心戰(zhàn)略能力提升政府競爭力。政府要積極主動(dòng)地以靈活和低成本的方式開展工作，能夠根據(jù)內(nèi)外環(huán)境變化，不斷提升國家核心戰(zhàn)略能力，提升政府的競爭能力，要積極構(gòu)建民主化、法制化的政府管理體系，促進(jìn)政府辦事能力的提升。第五，主張政府要廣泛采用私營部門成功的管理手段和管理經(jīng)驗(yàn)。雖然公共部門和私營部門存在著很多本質(zhì)上的區(qū)別，但在私營部門中有很多行之有效的管理方式、管理技術(shù)，公共部門還是可以積極地借鑒過來的。政府要積極吸納私營部門的管理經(jīng)驗(yàn)，采納他們的管理手段，以提高服務(wù)的水平。第六，政府要能夠把公民當(dāng)做顧客，能夠以顧客為中心。給顧客提供自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)，提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，提高公民的滿意度。政府與公民之間的交流要由傳統(tǒng)的單向性向雙向性轉(zhuǎn)變。第七，政府要對(duì)嚴(yán)格的行政規(guī)則進(jìn)行適度放松，能夠按照績效進(jìn)行目標(biāo)控制改革。新公共管理思想認(rèn)為，任何部門和組織都需要規(guī)章制度保證工作的效率，但規(guī)章制度過于苛刻，會(huì)削弱組織的工作效率。因此，政府要提高自己的辦事效率，就需要積極適應(yīng)市場環(huán)境的變化，對(duì)一些嚴(yán)格的行政規(guī)則進(jìn)行改革，使之相對(duì)寬松，通過績效實(shí)現(xiàn)有效的管理和目標(biāo)控制。
三、新公共管理思想對(duì)中國行政管理改革的影響和借鑒
新公共管理思想是在西方特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的背景下產(chǎn)生的，在西方國家行政管理中得到普遍應(yīng)用，有效地提高了西方國家的公共管理效率和水平，促進(jìn)西方社會(huì)的快速發(fā)展，滿足了人民的公共服務(wù)要求，提高了西方很多國家的國際競爭能力。鑒于此情況，需要積極研究這種新思想，能夠針對(duì)我國國情進(jìn)行借鑒，這對(duì)于提高中國政府的公共服務(wù)水平，提高人們的滿意度，提高中國國際競爭力具有積極的意義。
（一）中國借鑒新公共管理思想的現(xiàn)實(shí)必要性。目前，我國經(jīng)濟(jì)高速增長，人們的生活水平獲得了顯著提高，中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取得了舉世矚目的成就。隨著全球一體化發(fā)展的不斷深入，政府職能必須要進(jìn)行深化改革，提高自己的服務(wù)水平和質(zhì)量，才能不斷提高自己的工作效率，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。政府需要研究，在市場環(huán)境下如何更好地開展公共事務(wù)管理，如何通過行政創(chuàng)新提升自己的服務(wù)效率和水平，如何實(shí)現(xiàn)行政管理的現(xiàn)代化發(fā)展。而以市場化為導(dǎo)向的西方公共管理思想理論為我國行政管理改革提供了借鑒，政府管理職能的深化改革，是促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要保證，因此，需要對(duì)新公共管理思想進(jìn)行有效借鑒。另外，自上世紀(jì)70年代末開始，我國開始了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科研等領(lǐng)域的全面改革，其中經(jīng)濟(jì)改革力度最大，見效最大。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展引起社會(huì)的巨大發(fā)展變革，現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，因此，政治領(lǐng)域的改革必須要跟上，在20世紀(jì)90年代初，我國政府機(jī)構(gòu)改革開始了，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變，有效推動(dòng)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)成為時(shí)代的要求，因此，對(duì)新公共管理思想進(jìn)行解決，也是促進(jìn)我國政治深化改革的現(xiàn)實(shí)需要。
（二）中國行政管理改革對(duì)新公共管理思想的借鑒。1.中國行政管理借鑒新公共管理思想的企業(yè)管理模式。長期以來，政府機(jī)構(gòu)一直存在工作效率不高的情況，造成這種情況的原因很多，主要是長期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府的權(quán)力過于集中，很多工作都需要政府來做，導(dǎo)致什么都管，什么都管不好，工作效率不高。另外，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，很多職責(zé)沒有明確出來，各個(gè)部門職責(zé)不強(qiáng)，相互牽制，導(dǎo)致人浮于事的現(xiàn)象嚴(yán)重。借鑒新公共管理思想，政府管理就需要像企業(yè)一樣，樹立效率意識(shí)，提高政府人員的責(zé)任意識(shí)，服務(wù)意識(shí)，這樣，才能創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，才能為人民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。2.中國行政管理借鑒新公共管理思想中的科學(xué)的企業(yè)管理方式。政府要提高工作的效率，就需要積極借鑒新公共管理思想中的一些企業(yè)管理方式，比如，實(shí)施目標(biāo)管理、績效評(píng)估、成本核算等管理方式，這樣的方式在企業(yè)管理中是常用的。對(duì)于提高企業(yè)的管理效率，促進(jìn)企業(yè)完善發(fā)展都發(fā)揮了積極的作用。雖然，政府性質(zhì)與企業(yè)不同，但借鑒他們中的一些科學(xué)的管理方式，提高政府管理人員的責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，用科學(xué)的方式對(duì)政府人員的管理業(yè)績進(jìn)行考評(píng)，對(duì)于提高政府人員的管理工作積極性，提高政府部門的管理水平和服務(wù)水平具有積極的作用。3.中國行政管理要借鑒新公共管理中的競爭管理思想。要提高政府部門的管理質(zhì)量和服務(wù)水平，引入競爭機(jī)制，打破政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的壟斷地位具有積極的作用。引入競爭機(jī)制，一方面可以緩解政府的財(cái)政壓力。另外，讓一些私營企業(yè)參與到公共服務(wù)管理中去，能夠與政府部門形成有力的競爭，對(duì)于提高政府部門的工作效率，提高公眾服務(wù)的質(zhì)量，也具有積極的意義。
受到眾多因素的影響，我國在公共管理中的公共政策執(zhí)行方面缺乏經(jīng)驗(yàn)，給經(jīng)濟(jì)、政治以及社會(huì)生活造成不便。因此，為了有效避免公共政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差的情況，政府部門就要對(duì)其中的問題進(jìn)行剖析，并找到相應(yīng)的解決對(duì)策。
（一）政策質(zhì)量不高，執(zhí)行不到位
政策的執(zhí)行在很大程度上取決于公共政策的質(zhì)量，提高政策質(zhì)量是主要問題。政策質(zhì)量主要表現(xiàn)在政策目標(biāo)的多元性和不一致性，從而導(dǎo)致其內(nèi)容出現(xiàn)偏離，方案過于煩瑣。并且，在政策目標(biāo)設(shè)定上，如果出現(xiàn)了多種目標(biāo)，則需要注意目標(biāo)的統(tǒng)一性和一致性，否則目標(biāo)之間發(fā)生沖突，就會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行難上加難的情況。同時(shí)，有些單位在政策執(zhí)行中，僅僅是走個(gè)形式和過場，象征性地做個(gè)文章，實(shí)際并沒有采取相應(yīng)的措施去執(zhí)行。這就導(dǎo)致政策執(zhí)行處于停滯狀態(tài)，政策沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。另外，一些工作人員在政策執(zhí)行過程中抱以敷衍和拖延的態(tài)度，導(dǎo)致政策的執(zhí)行沒有達(dá)到預(yù)期效果。
（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間存在矛盾，公共政策自身存在一些問題
在職責(zé)的分配上不夠清晰明確，導(dǎo)致政策在執(zhí)行中各部門就權(quán)與利的分配產(chǎn)生心理不平衡的狀態(tài)。例如，當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目需要幾個(gè)部門一起去執(zhí)行的時(shí)候，就容易出現(xiàn)意見不統(tǒng)一的情況，在最后執(zhí)行時(shí)不知采用哪項(xiàng)決策，服從哪個(gè)部門的意見。同時(shí)，由于公共政策的執(zhí)行本身就是較為復(fù)雜的過程，執(zhí)行的過程中往往要受到很多因素的干擾，導(dǎo)致執(zhí)行效果不夠理想。另外，若政策缺乏一定的合理性和清晰性，就不能得到切實(shí)的推行。公共政策若缺乏穩(wěn)定性，一些方案總是被任意改動(dòng)，就很容易出現(xiàn)中間的脫節(jié)，長此以往，就容易導(dǎo)致政策的執(zhí)行者逐漸失去耐心，并失去對(duì)政府及其政策的信賴感。
二、公共政策執(zhí)行方法探討
（一）強(qiáng)化部門的職責(zé)和責(zé)任感
強(qiáng)化部門的責(zé)任意識(shí)能夠有效促進(jìn)政策的執(zhí)行，使整體工作的分工更加規(guī)范化。所以出臺(tái)相關(guān)的文件或制度對(duì)各部門進(jìn)行約束，能夠有效避免在出現(xiàn)問題時(shí)各部門相互推諉責(zé)任，可以快速對(duì)部門的責(zé)任進(jìn)行歸位和追責(zé)。在公共政策實(shí)施之前，針對(duì)部門的責(zé)任和權(quán)力進(jìn)行優(yōu)化，使其充分明確責(zé)任和權(quán)力，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)的資源進(jìn)行合理的運(yùn)用。同時(shí)，在執(zhí)行的過程中要接受全民監(jiān)督，以此促進(jìn)政策的高效執(zhí)行。
（二）樹立科學(xué)的績效觀
在公共政策執(zhí)行的過程中，績效作為非常重要的考核指標(biāo)，需要對(duì)其給予充分的重視。針對(duì)一些能夠影響到地方與公共政策制定者之間關(guān)系的大項(xiàng)目，如果只是單一地將其交給某一個(gè)部門，則該項(xiàng)目很難被執(zhí)行到位。所以，在績效這一方面要進(jìn)行合理的安排，形成科學(xué)的績效觀，在實(shí)施一些重大的項(xiàng)目時(shí)，要聯(lián)合地方各個(gè)與該項(xiàng)目相關(guān)的部門進(jìn)行合作，研究出合理的科學(xué)的方案。同時(shí)，針對(duì)當(dāng)前的一些不合理的績效機(jī)制，要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，并能夠按照公共政策執(zhí)行過程中各單位的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行公平公正的考核。
（三）形成精細(xì)化管理理念
地方政府要對(duì)政策的執(zhí)行給予充分的重視，要對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的落實(shí)進(jìn)行量化考核，以此為各單位的績效考評(píng)提供依據(jù)。同時(shí)，在制訂詳細(xì)的執(zhí)行方案的過程中，務(wù)必對(duì)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一進(jìn)行強(qiáng)化，針對(duì)各單位的工作落實(shí)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤和詳細(xì)的考評(píng)。倒逼各單位不斷提升自身的執(zhí)行力，并有效引導(dǎo)其形成精細(xì)化的管理理念。
（四）建立績效問責(zé)制度
行政部門要建立健全績效問責(zé)制度，促使公共政策的執(zhí)行主體能有意識(shí)地主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，以此實(shí)現(xiàn)各單位的責(zé)任量化，促使其能夠針對(duì)一些存在的問題給予妥善解決。
（五）注重績效問責(zé)的有序化
公共政策在落實(shí)的過程中，要注重績效問責(zé)的有序化。能夠針對(duì)當(dāng)?shù)囟讲闄C(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改，并啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制。同時(shí)，在相關(guān)單位提出意見時(shí)能夠積極針對(duì)意見進(jìn)行改進(jìn)，并根據(jù)公共政策執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行績效問責(zé)。此外，財(cái)務(wù)部門也要充分發(fā)揮作用，對(duì)實(shí)施項(xiàng)目中應(yīng)用的每一筆款項(xiàng)都要進(jìn)行深入詳細(xì)的調(diào)查，并收集相關(guān)的證據(jù)，針對(duì)其中不合理的情況及時(shí)向上級(jí)匯報(bào)，以此促進(jìn)執(zhí)行主體執(zhí)行效率的提高。
一、 傳統(tǒng)的公共行政和行政法
20世紀(jì)初期,在西方國家中行政國家開始興起和出現(xiàn)。所謂的行政國家是指,在三權(quán)分立的國家權(quán)力主體關(guān)系中,行政權(quán)力和活動(dòng)擴(kuò)張,具有制定同議會(huì)立法效力相當(dāng)?shù)男姓詈椭贫ㄍㄔ号袥Q效力相近的行政裁決權(quán),行政權(quán)力大量直接管理和介入國家和社會(huì)事務(wù),從而起到最活躍和最強(qiáng)有力國家作用的一種國家現(xiàn)象。①其中的原因是,公共事務(wù)的增多,市場這只看不見的手面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)問題已是無能為力,特別是1929~1933年的世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)將政府角色從后臺(tái)的守夜警察變成了社會(huì)前臺(tái)的強(qiáng)權(quán)管理者。人們?cè)噲D通過擴(kuò)大政府管理公共事務(wù)的范疇以解決市場失靈的問題,并允許政府運(yùn)用各種強(qiáng)制性手段化解社會(huì)經(jīng)濟(jì)危機(jī),增進(jìn)公共利益。因而政府在管理公共事務(wù)中的職能不斷擴(kuò)大,國家行政的觀念也隨之而形成。國家行政的觀念強(qiáng)調(diào)行政主體的唯一性,即行政主體只能是國家行政機(jī)關(guān),并強(qiáng)化行政權(quán)的優(yōu)越性。我國在建國后的相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)實(shí)行的是計(jì)劃體制,一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都由政府來進(jìn)行行政指導(dǎo)和干預(yù),行政國家的色彩更為濃厚。
在行政國家背景下建立起來的行政法,基本上就是從國家行政這一觀念出發(fā)而構(gòu)建的。這一點(diǎn)集中體現(xiàn)在行政法的調(diào)整對(duì)象和行政法的功能兩個(gè)方面。以我國的行政法為例,第一,我國的行政法將行政法的調(diào)整對(duì)象界定為國家行政機(jī)關(guān)實(shí)施國家行政權(quán)的行為。即從行政主體角度來看,認(rèn)為公共事務(wù)的管理權(quán)專屬于國家,國家是管理公共事務(wù)的唯一主體。我國的行政法學(xué)教材對(duì)行政的解釋是:“只有國家才有權(quán)進(jìn)行行政活動(dòng)”,“行政是國家的”,②“只有國家出現(xiàn)以后才有行政,將來國家消亡了,行政也將自然消亡?！雹圻@些表述都強(qiáng)調(diào)了國家對(duì)公共事務(wù)管理的獨(dú)占性。從行政的行為角度來看,認(rèn)為行政活動(dòng)的本質(zhì)是國家運(yùn)用行政權(quán)所進(jìn)行的管理活動(dòng)。“行政就是管理”,強(qiáng)調(diào)國家運(yùn)用行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)公共利益,并將運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力作為行政行為的本質(zhì)。對(duì)行政行為的研究,一般從行政立法、行政執(zhí)法和行政司法三個(gè)角度展開。而這三種行為體現(xiàn)出國家享有以命令和強(qiáng)制為主要手段的管理方法的特征。第二,從行政法的功能來看,在強(qiáng)調(diào)國家管理公共事務(wù)的職能的國家行政觀念下,行政法要解決的問題是,如何提高行政機(jī)關(guān)的行政效率和如何控制行政權(quán)力的濫用以保護(hù)行政相對(duì)人的利益。雖然行政法有各種不同的學(xué)術(shù)流派,如控制論、管理論、平衡論等,它們的側(cè)重點(diǎn)和價(jià)值取向不同,但都是在國家行政的框架內(nèi),在側(cè)重保障國家行政權(quán)與控制行政權(quán)的不同重心上去闡述。此外,在對(duì)行政法律關(guān)系的認(rèn)識(shí)上,學(xué)者們都認(rèn)為行政法律關(guān)系中必定有一方是行政機(jī)關(guān),行政法律關(guān)系中的雙方地位不對(duì)等,行政機(jī)關(guān)處于優(yōu)越的地位。
二、公共管理的興起與行政法的困惑
1. 公共管理的興起和內(nèi)容
第二次世界大戰(zhàn)后,西方各國采用凱恩斯主義的主張,政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面干預(yù),取得了一定的成效。但從20世紀(jì)70年代起,西方各國卻出現(xiàn)了以高失業(yè)、高通貨膨脹和低增長為特征的“滯脹”現(xiàn)象。政府管理也危機(jī)四伏,政府?dāng)U張、機(jī)構(gòu)臃腫、效益低下、政策失靈。人們開始反思政府公共管理尤其是政府全面干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的實(shí)踐。這在客觀上引發(fā)了西方政府的改革浪潮。另一方面,70年代以后,西方社會(huì)科學(xué)在經(jīng)歷長期的分化、初步融合之后,開始向整體化邁進(jìn),出現(xiàn)了跨學(xué)科、交叉綜合研究的趨勢。
各種與政府管理密切相關(guān)的學(xué)科取得了迅速發(fā)展。在公共管理部門實(shí)踐和社會(huì)科學(xué)發(fā)展的內(nèi)力推動(dòng)下,80年代中后期西方國家出現(xiàn)了新公共管理學(xué)。?
作為一門學(xué)科的新公共管理學(xué),反映了80年代后西方在公共部門管理特別是政府管理領(lǐng)域的新成就以及當(dāng)代西方公共管理實(shí)踐發(fā)展的新趨勢,已經(jīng)成為當(dāng)代西方政府改革的一種指導(dǎo)理論。新公共管理學(xué)采取一種新的研究途徑,它和傳統(tǒng)的公共行政有明顯的區(qū)別。有學(xué)者 將其概括為以下幾點(diǎn):(1)公共管理學(xué)將研究對(duì)象由政府行政擴(kuò)大到其他非政府組織的公共機(jī)構(gòu),甚至私人部門的公共方面。(2)公共管理學(xué)實(shí)現(xiàn)了由公共行政學(xué)的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變,由重視機(jī)構(gòu)、過程和程序向重視項(xiàng)目、結(jié)果和績效的轉(zhuǎn)變,這使得公共管理的政治環(huán)境、戰(zhàn)略管理、績效評(píng)估、公共責(zé)任等成為公共管理的核心主題。(3)打破政治-行政兩分法的傳統(tǒng),充分吸收當(dāng)代各學(xué)科的理論和方法,特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法,并與工商管理學(xué)融合。(4)公共管理學(xué)既是實(shí)證研究又是規(guī)范研究。(5)公共管理學(xué)來源于公共部門的管理實(shí)踐又指導(dǎo)部門改革尤其是政府改革的實(shí)踐。④ 實(shí)際上,公共管理學(xué)不僅是一種新的政府管理理論,也是一種新的政府管理模式。在這種新的政府管理模式指導(dǎo)下,政府改革基本圍繞三條主線進(jìn)行:一是調(diào)整政府與社會(huì)、政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系,主要趨向是“在提供公共服務(wù)上寧要小規(guī)模機(jī)構(gòu)而不要大規(guī)模機(jī)構(gòu);寧要?jiǎng)趧?wù)承包而不要通過沒有終結(jié)的職業(yè)承包而直接勞動(dòng);寧要提供公共服務(wù)的多元結(jié)構(gòu),而不要單一的無所不包的供給方式;寧可向使用者收費(fèi),而不把普通稅金作為資助不具有公共利益的公共事業(yè)基礎(chǔ);寧要私人企業(yè)或獨(dú)立企業(yè)而不是官僚體制作為提供服務(wù)工具?！雹?二是利用市場和社會(huì)的力量提供公共服務(wù),彌補(bǔ)政府財(cái)力和服務(wù)能力的不足?！疤峁┕怖婧头?wù)時(shí),除了拓寬和完善官僚機(jī)構(gòu)之外,其他機(jī)構(gòu)也可以提供所有這些職能?！雹奕歉母镎畠?nèi)部的官僚體制,提高公共機(jī)構(gòu)的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。將工商管理中的績效管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)、顧客至上、合同雇傭制、績效工資制等理論和方法應(yīng)用于公共部門管理的實(shí)踐之中。⑦
2. 行政法在公共管理實(shí)踐中面臨的困惑在公共管理模式下,行政主體是多元化的,政府不再是管理公共事務(wù)的唯一主體,非盈利組織或者稱為第三部門組織在參與公共事務(wù)的治理和公共服務(wù)等方面的作用日益突出,成為公共事務(wù)管理中的重要力量。但是在傳統(tǒng)的行政法理論研究中,非盈利組織或第三部門在行政組織法中卻處于尷尬的地位,雖然他們的存在有合理的一面,但由于突破了行政事務(wù)專屬權(quán)屬于國家的國家行政觀念,其地位、權(quán)力來源和合法性基礎(chǔ)相當(dāng)缺乏 。⑧學(xué)者們多將新的行政主體的出現(xiàn)從權(quán)力的委托或授權(quán)的角度去研究,研究的重心放在授權(quán)或委托的程序、侵權(quán)責(zé)任歸屬、救濟(jì)方法和途徑方面,而忽視或回避了對(duì)行政權(quán)力社會(huì)化合理性的直接研究。
公共管理強(qiáng)調(diào)可以將私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)和方式引入公共事務(wù)的管理中,出現(xiàn)了以淡化強(qiáng)制性管理為特征的新的行政方式,行政指導(dǎo)、行政合同、行政激勵(lì)等成為公共事務(wù)管理中的主流方式。對(duì)這些非權(quán)力性的行政方式,有關(guān)行政法律關(guān)系和行政行為性質(zhì)的界定的傳統(tǒng)行政法理論都難以解釋。正如有的學(xué)者指出,即使勉強(qiáng)拉入現(xiàn)在的理論框架中,“不全面又不順暢?！雹?在研究這些新的行政方式時(shí),為了表明這些問題是行政法的問題和其內(nèi)在地包括著國家行政主體和行為要素,主要強(qiáng)調(diào)這些行為雖然有合意的一方面,但其要素仍是雙方地位不對(duì)等,國家行政機(jī)關(guān)居于優(yōu)越的地位,其行為本質(zhì)包括權(quán)力性因素。
可以看出,現(xiàn)有行政法對(duì)這些新問題的研究仍是在舊的框架指導(dǎo)下,無視“準(zhǔn)行政行為”、“第三部門”等領(lǐng)域的存在或把它們置于行政法研究的邊緣,這與公共管理的實(shí)踐不相適應(yīng)。行政改革實(shí)踐的發(fā)展呼喚行政法研究的新觀念,要求行政法的新發(fā)展。
三、公共管理下行政法的新發(fā)展
為了與公共管理的實(shí)踐相適應(yīng),行政法應(yīng)從轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念出發(fā),以有效解決問題為尺度,多層次、多重心地開展研究,促進(jìn)行政法的發(fā)展。
1.行政法傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變
行政的觀念是行政法研究中的基本理論觀念。行政法的新發(fā)展首先應(yīng)從行政觀念的轉(zhuǎn)變開始,也就是要從國家行政觀念轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓▏倚姓蜕鐣?huì)行政的公共行政觀念。傳統(tǒng)的國家行政的觀念主張管理公共事務(wù)的最佳選擇是由國家直接運(yùn)用行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。新的公共行政則強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)的最佳選擇是以公共利益為目標(biāo),由多主體共同參與,合理分配國家和社會(huì)之間公共事務(wù)管理的范疇。這種觀念的變化包含了行政目標(biāo)、行政主體和行政方式等幾方面的變化。行政目標(biāo)的變化,預(yù)示著要從傳統(tǒng)的以國家管理為中心的目標(biāo)擴(kuò)大為管理和服務(wù)并重,以最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益為行政的直接目的。行政主體的變化,體現(xiàn)在政府不再是唯一的公共事務(wù)和公共服務(wù)的提供者,只要能有效實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo),各種組織包括非贏利組織、地方團(tuán)體甚至私人企業(yè)的公共部門都應(yīng)成為行政主體,它們應(yīng)通過法定的途徑進(jìn)入公共事務(wù)的管理領(lǐng)域。行政方式的變化表明,行政并不僅僅是行政行為和行政強(qiáng)制執(zhí)行,而且是使用各種各樣的手段來實(shí)現(xiàn)行政目的。行政目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)樽畲笙薅鹊貙?shí)現(xiàn)公共利益后,基于平等、公開基礎(chǔ)上的非強(qiáng)制性行政行為應(yīng)大力推廣。
與行政的觀念相聯(lián)系,行政法的基本問題從以政府權(quán)力為主導(dǎo)變?yōu)橐怨怖鏋橹鲗?dǎo)。政府權(quán)力為主導(dǎo),研究政府應(yīng)該如何行政;以公共利益為主導(dǎo),由誰來行政和怎樣來行政都是研究的內(nèi)容。行政法不再機(jī)械地以權(quán)力認(rèn)知行政法的研究對(duì)象,行政法功能性質(zhì)不再是“控權(quán)”和“管理”的問題,以制度化的方式實(shí)現(xiàn)公共利益,提供最好的公共服務(wù)將是行政法的基本任務(wù)。公共利益變成了行政的直接目標(biāo),同時(shí)也成為行政法研究的直接對(duì)象。這樣一來,“政府權(quán)威行政觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰餍姓^念,行政主體多樣化的研究就成為行政法研究的基本課題,行政合同、行政激勵(lì)、行政指導(dǎo)等非權(quán)力性行政行為也不再是行政法中的反常例外行為。拋開僵硬的教條和學(xué)科限制,以問題定向,運(yùn)用法律規(guī)范手段,實(shí)現(xiàn)權(quán)威行政向民主行政、管制行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變過程中的公平和效率,以促進(jìn)人民福祉,應(yīng)是行政法在未來的主要任務(wù)?！?0
2.行政法內(nèi)容的發(fā)展
行政主體是行政法主體的必然組成部分。公共管理中行政主體的多元化,使得行政法主體的內(nèi)容相應(yīng)擴(kuò)大。這些非政府的行政主體資格的界定,如何與政府進(jìn)行權(quán)力劃分,它們?nèi)绾魏戏ǖ剡M(jìn)入公共事務(wù)的管理,如何進(jìn)行管理以及相應(yīng)的救濟(jì)方式問題,都成為行政法的新內(nèi)容。?
