首頁(yè) > 優(yōu)秀范文 > 行政監(jiān)管的必要性
時(shí)間：2023-06-26 10:18:46
序論：速發(fā)表網(wǎng)結(jié)合其深厚的文秘經(jīng)驗(yàn)，特別為您篩選了11篇行政監(jiān)管的必要性范文。如果您需要更多原創(chuàng)資料，歡迎隨時(shí)與我們的客服老師聯(lián)系，希望您能從中汲取靈感和知識(shí)！
銀行證券監(jiān)管是從不同的角度對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)和管理，而不僅僅是從投資人方面進(jìn)行限制和監(jiān)督，更不是單純地從對(duì)企業(yè)的行為進(jìn)行干預(yù)。相對(duì)于通常意義上的監(jiān)管，其具有特殊意義。目前，銀行證券業(yè)務(wù)的監(jiān)管工作有利于促進(jìn)我國(guó)金融市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展，提高銀行、證券行業(yè)的管理質(zhì)量。但是，該項(xiàng)業(yè)務(wù)在我國(guó)尚未進(jìn)入成熟階段，在很多方面存在一定的不足之處。因此，加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)管是十分必要的。
一、銀行證券業(yè)務(wù)法律監(jiān)管
銀行證券業(yè)務(wù)的法律監(jiān)管主要是指：借助科學(xué)、完善的監(jiān)督管理法規(guī)，對(duì)正在從事的銀行證券業(yè)務(wù)進(jìn)行直接或者間接的約束與管理，并在一定程度上對(duì)銀行證券業(yè)務(wù)的運(yùn)行加以規(guī)范和調(diào)整。使其更加符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，促進(jìn)銀行、證券行業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。
有關(guān)的監(jiān)管法規(guī)主要包括：直接監(jiān)管法律，這類法律對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體監(jiān)督方法進(jìn)行法律規(guī)定，從而使得金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠科學(xué)、規(guī)范地行使合法的行政權(quán)力對(duì)銀行證券業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范與管理，通常此類管理也被稱為是政府管理；間接管理。對(duì)銀行、證券等金融機(jī)構(gòu)的自身制度進(jìn)行規(guī)定，借此實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管目標(biāo)。通常被稱為是市場(chǎng)化監(jiān)管。
二、銀行證券業(yè)務(wù)監(jiān)管的必要性
（一）銀行證券業(yè)務(wù)“控制失效”迫切需求監(jiān)管
銀行業(yè)本身屬于高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)。在很早以前，很多跨國(guó)銀行的管理層就已經(jīng)意識(shí)到這一點(diǎn)，并不斷探索如何構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)“防火墻”。但是，從歷史發(fā)展來看，采取的措施并未達(dá)到理想的效果。其主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：第一，銀行管理層的監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制不完善，缺乏優(yōu)質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)管理環(huán)境。近年來，銀行內(nèi)部常出現(xiàn)的問題是管理松懈、高層領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制問題上缺乏科學(xué)、有效的指導(dǎo)和監(jiān)督，并且，在很多管理工作以及職責(zé)分工上未能構(gòu)建有效的責(zé)任制，監(jiān)管的真空地帶較多；第二，在某些特定業(yè)務(wù)上面，識(shí)別和評(píng)估機(jī)制缺乏合理性和完善性。隨著金融市場(chǎng)的“風(fēng)云變幻”，銀行不時(shí)地推出一些新產(chǎn)品或者新業(yè)務(wù)，當(dāng)這些業(yè)務(wù)產(chǎn)生良好的經(jīng)營(yíng)效益之后，其他銀行在利益的驅(qū)使下，紛紛效仿，類似的產(chǎn)品如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)。然而，很多銀行都是在不了解市場(chǎng)行情以及對(duì)產(chǎn)品缺乏有效評(píng)估的情況下匆忙推出，導(dǎo)致市場(chǎng)中的產(chǎn)品雷同率過高，產(chǎn)品銷量嚴(yán)重下滑。這為銀行帶來了很多的金融風(fēng)險(xiǎn)；第三，缺乏有效的銀行核心業(yè)務(wù)控制機(jī)制。銀行為了對(duì)核心業(yè)務(wù)進(jìn)行有效控制，常常會(huì)構(gòu)建一定的業(yè)務(wù)稽核、核準(zhǔn)以及評(píng)估等機(jī)制，然而，在實(shí)際的應(yīng)用過程中，常常略顯形式化，所以，常常為銀行的業(yè)務(wù)發(fā)展留下一定的安全隱患。
（二）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境需要銀行證券業(yè)務(wù)監(jiān)管
在金融市場(chǎng)早期，銀行占據(jù)了主導(dǎo)地位。然而，隨著金融行業(yè)的日趨多樣化，證券、基金以及期貨等金融產(chǎn)品層出不窮，銀行的核心業(yè)務(wù)銷售量受到嚴(yán)重影響，并且，部分銀行客戶被這些行業(yè)所瓜分，以至于銀行的壟斷地位逐漸失去，并面臨著巨大的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力。在這一不利條件下，個(gè)別銀行常常進(jìn)行一些“暗箱操作”，長(zhǎng)此下去，不僅影響到銀行的正常運(yùn)行，更會(huì)影響到整體的金融市場(chǎng)公平性。所以，加強(qiáng)銀行證券的監(jiān)管工作已經(jīng)成為必然要求。
（三）加強(qiáng)銀行證券業(yè)務(wù)監(jiān)管是降低市場(chǎng)壟斷風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇
具有金融控股背景的用戶在開展業(yè)務(wù)方面具有其他銀行所不具備的優(yōu)勢(shì)，具有金融控股背景的證券公司人員在產(chǎn)品開發(fā)、融資、市場(chǎng)營(yíng)銷方面得到其他證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)難以企及的優(yōu)勢(shì)，具有金融控股背景的金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)上的形象和聲譽(yù)遠(yuǎn)勝于一般金融機(jī)構(gòu)，其在開展業(yè)務(wù)方面可以獲得較大的便利等，在這些優(yōu)勢(shì)因素的綜合作用下，可能使規(guī)模較小的金融機(jī)構(gòu)難以與金融集團(tuán)匹敵，不得不被逐出市場(chǎng)。外資金融機(jī)構(gòu)可能利用其母公司的混業(yè)經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)及整個(gè)集團(tuán)的市場(chǎng)支配力，強(qiáng)勢(shì)的參與金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。從而使國(guó)內(nèi)的金融企業(yè)面臨不利的競(jìng)爭(zhēng)地位。這些都是一兩家監(jiān)管機(jī)構(gòu)依靠自身監(jiān)管力量和現(xiàn)行監(jiān)管體制難以解決的問題。
（四）加強(qiáng)銀行證券業(yè)務(wù)監(jiān)管，提升信息對(duì)稱性
信息不對(duì)稱問題就是在交易中，交易一方擁有產(chǎn)品或服務(wù)的充分信息而不向或不完全向交易對(duì)方披露，從而將交易一方置于不確定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中。在銀行業(yè)中，銀行與存款人、投資者、客戶之間的信息分布往往是非對(duì)稱的，跨國(guó)銀行通常都是專業(yè)性較強(qiáng)的金融機(jī)構(gòu)，其資力信用、經(jīng)營(yíng)狀況、財(cái)務(wù)指標(biāo)等重要信息受到銀行保密法等專門法律的保護(hù)，難以為銀行客戶所知悉。這樣，在沒有政策干預(yù)的情況下，銀行的業(yè)務(wù)活動(dòng)難以收到存款人、投資者的有效監(jiān)督，因而其資產(chǎn)質(zhì)量也難以得到可靠的保障。
三、結(jié)論
近年來，隨著金融市場(chǎng)的多元化發(fā)展，銀行的核心業(yè)務(wù)量已經(jīng)不能完全滿足銀行的可持續(xù)發(fā)展。并且，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈程度的不斷增加，銀行還面臨著巨大的業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。在這一背景下，銀行證券業(yè)務(wù)快速地發(fā)展起來，其有效地降低了銀行的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)，提高了銀行的金融收益。然而，由于這些業(yè)務(wù)并未進(jìn)入成熟階段，并且，在分業(yè)管理模型下，存在很多的監(jiān)管問題，以至于實(shí)際的經(jīng)營(yíng)管理并不理想。本文結(jié)合這些問題，探索加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)銀行證券業(yè)務(wù)監(jiān)管的必要性，希望有助于金融市場(chǎng)的健康、可持續(xù)發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
[1]趙悅，李紅琨.論我國(guó)商業(yè)銀行參與證券業(yè)務(wù)的現(xiàn)狀及策略分析[J].開發(fā)研究.2011（01）.
[2]李學(xué)琦，劉志輝，孫煜揚(yáng)，帥暉，張優(yōu)造，吳欣榮，韓德.混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式下證券業(yè)務(wù)的發(fā)展[J].中國(guó)金融.2009（22）.
中圖分類號(hào):F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1672-3198(2010)02-0218-01
1 銀行證券業(yè)務(wù)法律監(jiān)管的概念
對(duì)銀行證券業(yè)務(wù)的法律監(jiān)管是通過設(shè)定法律、法規(guī)來對(duì)銀行證券業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行直接限制和約束的一系列管制和監(jiān)督行為,通過制定相應(yīng)的法律、法規(guī)來規(guī)范和調(diào)整銀行證券業(yè)務(wù)的運(yùn)行。從而通過立法、司法使得頒布的法律、法規(guī)對(duì)金融體系產(chǎn)生法定的約束力,依靠法律制度、法律規(guī)定來實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行證券業(yè)務(wù)的監(jiān)管。這里的的法律制度和規(guī)定包括兩個(gè)方面的內(nèi)容,即針對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)管法律規(guī)定和針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的間接監(jiān)管法律規(guī)定。首先,它針對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何科學(xué)高效進(jìn)行監(jiān)管有法律規(guī)定,使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)合法利用行政權(quán)力對(duì)銀行證券業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)施規(guī)制和約束,即政府監(jiān)管。其次,它針對(duì)銀行或證券公司等金融機(jī)構(gòu)如何從自身制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管目標(biāo)也有相關(guān)法律規(guī)定,通過設(shè)定規(guī)則來規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行,使金融機(jī)構(gòu)既適應(yīng)市場(chǎng)化要求,又能達(dá)到監(jiān)管目標(biāo),即市場(chǎng)化監(jiān)管。
2 銀行參與證券業(yè)務(wù)的可行性
2.1 銀行具備參與證券業(yè)務(wù)的條件
關(guān)于混業(yè)經(jīng)營(yíng)的條件,分為市場(chǎng)條件和法律政策條件。市場(chǎng)條件是指市場(chǎng)主體和市場(chǎng)狀況的發(fā)育程度,能夠滿足混業(yè)經(jīng)營(yíng)的要求;法律政策條件是指法律和政策對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的態(tài)度較為寬容,至少不應(yīng)該設(shè)置混業(yè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)質(zhì)。
從市場(chǎng)主體來看,商業(yè)銀行作為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、具有較完備法人治理結(jié)構(gòu)的市場(chǎng)主體,在追求利潤(rùn)最大化的前提下,相應(yīng)的還要兼顧到安全性和流動(dòng)性等問題。多數(shù)商業(yè)銀行都能將效益性、安全性和流動(dòng)性作為自身的經(jīng)營(yíng)決策原則。這就使得銀行在跨營(yíng)證券業(yè)務(wù)過程中的安全性得到很大的提高,流動(dòng)運(yùn)行的更加自然順暢。
2.2 銀行業(yè)與證券業(yè)的既有聯(lián)系為銀證混業(yè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)
銀行業(yè)為證券業(yè)進(jìn)行基金托管。隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,全球一體化程度的加深,銀行“非中介化”現(xiàn)象的出現(xiàn)了。傳統(tǒng)的銀行業(yè)務(wù)受到很大的挑戰(zhàn),銀行開始探索拓展中間業(yè)務(wù)、表外業(yè)務(wù),作為商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的重要組成部分的投資基金托管,是加強(qiáng)銀證業(yè)務(wù)合作和融和的重要環(huán)節(jié)。從商業(yè)銀行營(yíng)利性目的來看,由于基金托管費(fèi)用是銀行穩(wěn)定的收入來源,并且未來基金的代銷業(yè)務(wù)有可能成為商業(yè)銀行重要的盈利支撐點(diǎn),因此各大銀行都積極爭(zhēng)取希望取得基金的托管人資格和代銷資格。
銀行為證券公司提供融資支持。銀證業(yè)務(wù)的開通,為證券公司籌集資金提供了渠道,為貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)的融合建立起資金的橋梁和通道。銀行集中了巨額社會(huì)閑散資金,銀行業(yè)頻繁的并購(gòu)活動(dòng)使銀行平均資本大幅增加,資金優(yōu)勢(shì)明顯增長(zhǎng),為其跨營(yíng)證券業(yè)務(wù)提供了資金條件。
3 銀行證券業(yè)務(wù)監(jiān)管的必要性
(1)銀行參與證券業(yè)務(wù)的“控制失靈”要求銀行證券業(yè)務(wù)監(jiān)管。
銀行業(yè)自誕生之初便是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè),銀行家們也深深意識(shí)到這一點(diǎn),許多跨國(guó)銀行的管理層很早就試圖在銀行內(nèi)部構(gòu)筑防范金融風(fēng)險(xiǎn)的“防波堤”,但即使是采取了措施,在銀行參與證券業(yè)務(wù)的過程中,銀行內(nèi)部監(jiān)管仍然普遍存在著控制失靈的問題,其主要表現(xiàn)如下:
第一,銀行缺乏來自管理層的監(jiān)督和必要的責(zé)任機(jī)制,沒有在銀行內(nèi)營(yíng)造良好的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。近年來主要的銀行危機(jī)均毫無(wú)例外地反映出這一通病,出現(xiàn)問題的銀行往往管理松弛,董事會(huì)和銀行管理層對(duì)銀行內(nèi)部控制缺乏必要的指導(dǎo)和監(jiān)督,更重要的是在管理工作和職能分工上缺乏必要的責(zé)任制,存在著大量的監(jiān)管盲區(qū)。
第二,對(duì)銀行的特定業(yè)務(wù)缺乏足夠的識(shí)別和評(píng)估機(jī)制。許多遭受損失的銀行是由于對(duì)新產(chǎn)品或新業(yè)務(wù)不熟悉,或在業(yè)務(wù)環(huán)境或條件發(fā)生根本性變化時(shí)未能升級(jí)其風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估系統(tǒng)所致。1995年巴林銀行事件和大和銀行事件的發(fā)生就是因兩家銀行對(duì)參與的證券業(yè)務(wù)缺乏完備的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制所致。上述危機(jī)清楚的說明,那些在傳統(tǒng)或簡(jiǎn)單業(yè)務(wù)中行之有效的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制未必能在高級(jí)或復(fù)雜的業(yè)務(wù)領(lǐng)域大行其道,如果固步自封,在風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域不思變革,可能釀成無(wú)法收拾的危機(jī)。
第三,銀行核心的業(yè)務(wù)控制機(jī)制,如“防火墻”、業(yè)務(wù)核準(zhǔn)、業(yè)務(wù)稽核、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)和評(píng)估等缺乏或失靈。上述機(jī)制之所以稱為核心業(yè)務(wù)控制機(jī)制,是因?yàn)樗麄兪歉顢嗬鏇_突、保證銀行業(yè)務(wù)安全所必需的控制程序,欠缺其一都會(huì)是銀行業(yè)務(wù)存在安全隱患。
(2)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求銀行證券業(yè)務(wù)監(jiān)管。
激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是銀行參與證券業(yè)務(wù)的一個(gè)重要?jiǎng)右?進(jìn)入20世紀(jì)70年代后,銀行在金融市場(chǎng)“一枝獨(dú)秀”的地位不復(fù)存在,銀行不僅面臨同業(yè)之間的激烈競(jìng)爭(zhēng),而且還面臨著非銀行金融機(jī)構(gòu)對(duì)其既有市場(chǎng)份額的侵奪。例如,證券、保險(xiǎn)、基金、信托、期貨、期權(quán)等金融產(chǎn)品都一定程度上分流了銀行的客戶,有些產(chǎn)品如貨幣市場(chǎng)基金等,甚至直接針對(duì)銀行的存款業(yè)務(wù)展開競(jìng)爭(zhēng),并有演變?yōu)殂y行存款替代品的趨勢(shì)。銀行業(yè)務(wù)無(wú)論從資產(chǎn)業(yè)務(wù)還是負(fù)債業(yè)務(wù),都面臨著同業(yè)和非銀行金融機(jī)構(gòu)的激烈競(jìng)爭(zhēng)。面對(duì)如此的競(jìng)爭(zhēng),難免銀行會(huì)采取某些不符合法律規(guī)定的行為來增強(qiáng)自己的競(jìng)爭(zhēng)力。這樣不僅會(huì)影響銀行業(yè)的發(fā)展,而且還會(huì)影響到證券業(yè)的秩序。這就要求我們的監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)銀行可能采取的違反法律或者規(guī)避法律的行為進(jìn)行有效的監(jiān)管,使其進(jìn)行良性的競(jìng)爭(zhēng)。
(3)市場(chǎng)壟斷風(fēng)險(xiǎn)要求銀行證券業(yè)務(wù)監(jiān)管。
銀行參與證券業(yè)務(wù)后,可能形成大型的金融集團(tuán),金融集團(tuán)設(shè)有各種金融業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)或子公司,同時(shí)還是企業(yè)融資市場(chǎng)的重要參與者,其通過股權(quán)和契約紐帶層層控制了各種金融資源。這種經(jīng)濟(jì)金融資源的高度集中,有可能使金融控股集團(tuán)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)勢(shì)力集中和壟斷問題。具有金融控股背景的用戶在開展業(yè)務(wù)方面具有其他銀行所不具備的優(yōu)勢(shì),具有金融控股背景的證券公司人員在產(chǎn)品開發(fā)、融資、市場(chǎng)營(yíng)銷方面得到其他證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)難以企及的優(yōu)勢(shì),具有金融控股背景的金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)上的形象和聲譽(yù)遠(yuǎn)勝于一般金融機(jī)構(gòu),其在開展業(yè)務(wù)方面可以獲得較大的便利等,在這些優(yōu)勢(shì)因素的綜合作用下,可能使規(guī)模較小的金融機(jī)構(gòu)難以與金融集團(tuán)匹敵,不得不被逐出市場(chǎng)。此外,在金融業(yè)日漸開放的今天,外資金融機(jī)構(gòu)日益融入我國(guó)金融市場(chǎng),這些金融機(jī)構(gòu)可能利用其母公司的混業(yè)經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)及整個(gè)集團(tuán)的市場(chǎng)支配力,強(qiáng)勢(shì)的參與金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。從而使國(guó)內(nèi)的金融企業(yè)面臨不利的競(jìng)爭(zhēng)地位。這些都是一兩家監(jiān)管機(jī)構(gòu)依靠自身監(jiān)管力量和現(xiàn)行監(jiān)管體制難以解決的問題。
(4)信息不對(duì)稱要求銀行證券業(yè)務(wù)監(jiān)管。
摘要：國(guó)家從2009年開始研究生培養(yǎng)機(jī)制改革，改革之后將對(duì)研究生培養(yǎng)和管理的很大一部分權(quán)力下放到高校，權(quán)力的下放在提高培養(yǎng)質(zhì)量的積極性的同時(shí)，也產(chǎn)生了一系列新的問題，本文以高校研究生獎(jiǎng)助金評(píng)發(fā)中存在的問題為視角，著重闡述了在高校引進(jìn)聽證制度的必要性并對(duì)其現(xiàn)實(shí)可行性進(jìn)行分析。
關(guān)鍵詞：聽證制度；學(xué)生培養(yǎng)；必要性；可行性
一、案情陳述以及啟示
因獎(jiǎng)學(xué)金低于往屆學(xué)生，2012年12月12日，中國(guó)政法大學(xué)78位2011級(jí)法律碩士生集體向法院提訟，稱校方招生簡(jiǎn)章中未公布獎(jiǎng)學(xué)金具體政策的行為違法，并要求補(bǔ)發(fā)之前的獎(jiǎng)學(xué)金。昌平區(qū)人民法院以中國(guó)政法大學(xué)并非行政機(jī)關(guān)、不適用行政訴訟主體為由沒有立案。校方稱，獎(jiǎng)學(xué)金調(diào)整是由于教育部取消了撥款，但這一說法卻得到教育部的否認(rèn)。事后，政法大學(xué)發(fā)出通知，將對(duì)2011級(jí)學(xué)生補(bǔ)評(píng)、補(bǔ)發(fā)獎(jiǎng)學(xué)金。并相繼組織學(xué)生座談、召開全院大會(huì)，并于14日公布了補(bǔ)評(píng)獎(jiǎng)學(xué)金的方案。
通過上述案例我們可以看到，一方面，學(xué)生通過運(yùn)用法律的武器來維護(hù)他們自己的合法權(quán)益是一種法律意識(shí)增強(qiáng)的表現(xiàn)，但處于弱勢(shì)一方的學(xué)生想通過行政訴訟的方式來維護(hù)自己的合法權(quán)益但法院卻根據(jù)我國(guó)行政法和行政訴訟法，會(huì)以高校并非行政機(jī)關(guān)、不適用行政訴訟主體為由不予立案，這也說明了學(xué)生想通過行政訴訟來維護(hù)自己合法權(quán)益的道路是行不通的。但就高校研究生獎(jiǎng)助金來說，如果任由學(xué)?；蚰承╊I(lǐng)導(dǎo)來制定獎(jiǎng)學(xué)金的實(shí)施辦法，就會(huì)給其進(jìn)行腐敗行為留下空間，因此，現(xiàn)階段在高校管理中引進(jìn)聽證制度就顯得十分必要和迫切。
二、聽證制度適用于高校培養(yǎng)行政管理的必要性
（一）高校自的公權(quán)力性質(zhì)決定了引入聽證制度的必要性。
教育的社會(huì)權(quán)力屬性決定了教育事務(wù)的公共性質(zhì)。高校除了進(jìn)行日常的教學(xué)外，還必須有一定的管理權(quán)力來管理校務(wù)，行使教育管理職能。高校的這種管理職權(quán)其性質(zhì)屬于前面所講到的廣義上的一種內(nèi)部行政行為。根據(jù)我國(guó)《教育法》及有關(guān)條例規(guī)定，由學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使招生、學(xué)籍管理、授予學(xué)位、實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分等方的管理權(quán)。高校的這些行為，對(duì)與其處于不平等地位的學(xué)生而言，是具有確定力、約束力和執(zhí)行力的，是典型的行政行為。這種權(quán)力的屬性即是行政管理權(quán)。因此，在高校管理權(quán)的行使中引入行政聽證序勢(shì)在必行。
（二）高校學(xué)生權(quán)利的確立是學(xué)校聽證制度建立的基礎(chǔ)。
我國(guó)《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》 第5 條規(guī)定，學(xué)生在校期間依法享有“對(duì)學(xué)校給予的處分或者處理有異議，向?qū)W校、教育行政部門提出申訴；對(duì)學(xué)校、教職員工侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提訟”的權(quán)利，第56 條規(guī)定：“學(xué)校在對(duì)學(xué)生做出處分之前，應(yīng)當(dāng)聽取學(xué)生或者人的陳述和申辯。
（三）聽證制度的建立不僅有利于公正處理違紀(jì)學(xué)生，而且對(duì)于創(chuàng)建公平、公正、和諧的校園氛圍具有重大的意義。
三、 聽證制度在高校培養(yǎng)行政管理中的適用的現(xiàn)實(shí)可行性
（一）聽證制度與現(xiàn)代高校行政管理的價(jià)值目標(biāo)是一致的。
現(xiàn)代高等院校的內(nèi)部管理模式和目標(biāo)應(yīng)朝著管理的民主化、透明化、公正化、合理化方向發(fā)展，推行決策過程的民主和公開，充分保障管理過程中被管理方及其他利害關(guān)系方的正當(dāng)、合法權(quán)益，弘揚(yáng)良性因素，消化不良因素，以使高校內(nèi)部管理與現(xiàn)代高等教育的要求相適應(yīng)，促進(jìn)其良性發(fā)展。而聽證制度的自然價(jià)值正好吻合了這種需求，二者的目標(biāo)是一致的。因此，從這一方面講，聽證制度完全可以應(yīng)用于高校的內(nèi)部管理。
（二）從理論基礎(chǔ)方面考察，教育行政管理行為是否可以適用聽證制度
從行政法的角度看，聽證的實(shí)質(zhì)含義是聽取利害關(guān)系人的意見，從而保證行政機(jī)關(guān)公正的行使權(quán)力。從理論上分析，首先，應(yīng)明確認(rèn)識(shí)到高校對(duì)學(xué)生的管理所形成的不僅僅只是民事法律關(guān)系，而且還有準(zhǔn)行政法律關(guān)系。因?yàn)閷W(xué)校對(duì)學(xué)生的管理，從內(nèi)容上可分為學(xué)籍管理和日常行為管理，其中的學(xué)籍管理是學(xué)校制度管理和學(xué)校行政的重要組成部分，而制度管理的特點(diǎn)決定了其權(quán)威性是不容質(zhì)疑的，任何學(xué)生個(gè)體在制度面前都處于絕對(duì)服從的地位，就形成了上下不對(duì)等的具有行政關(guān)系特征的一種特別行政管理關(guān)系。
（三）從實(shí)踐的可行性方面考察，高校教育行政管理行為聽證制度是否可行。
最重要的有兩個(gè)因素：一是各高校是否具備實(shí)施聽證制度的條件。聽證所需要的物質(zhì)條件要求不高，主要是要科學(xué)地選聘并組成一個(gè)公正、中立、具有相對(duì)豐富的高教管理經(jīng)驗(yàn)和有法學(xué)專業(yè)人士參加的聽證委員會(huì)，聽證委員會(huì)的人員結(jié)構(gòu)中必須要注意利益平衡，學(xué)生代表在其中要有一定的比例，參與調(diào)查和處理的職能部門人員不得參與。要達(dá)到上述要求，建立相對(duì)公正、合理的聽證委員會(huì)在技術(shù)上亦不存在難度。二是各高校是否具備實(shí)行聽證制度的勇氣和承受力，這才是這一制度能否得到認(rèn)可的關(guān)鍵。調(diào)查處理部門在處理過程中沒有程序過錯(cuò)或證據(jù)不足，聽證委員會(huì)一般會(huì)作出支持性的建議。即使在處理過程中有輕微的程序瑕疵，還可以建議調(diào)查處理部門作出補(bǔ)充。最后，聽證委員會(huì)作出的聽證意見只具有建議性，高校教育行政管理權(quán)力部門在作出最終處理決定時(shí)要充分考慮聽證委員會(huì)的建議。（作者單位：1.蘭州大學(xué)；2.西南名族大學(xué)）
參考文獻(xiàn)：
[1]徐靜.華東政法學(xué)院處理學(xué)生先聽證[N].中國(guó)青年報(bào)，2000-05-09，（5）
[2]胡建淼.行政法學(xué)[M].北京：法律出版社，1998.
[3]孫笑俠.法律對(duì)行政的控制[M].濟(jì)南：山東人民出版社，1999.
[4]山東科技大學(xué)2000-2012年建設(shè)發(fā)展規(guī)劃[Z].103第4期 李虎訓(xùn)：高校內(nèi)部行政管理應(yīng)當(dāng)建立聽證制度
一、公平正義與司法權(quán)威孰因孰果
權(quán)威性是審判機(jī)關(guān)有效行使審判權(quán)，維護(hù)社會(huì)公平正義的必要保證。要樹立司法權(quán)威，首先就必須保證實(shí)現(xiàn)公平正義。審判雖然應(yīng)具有終局性，不應(yīng)受到外界的各種干預(yù)，但司法權(quán)威并非審判終局性的自然產(chǎn)物。審判機(jī)關(guān)不是為了樹立司法權(quán)威才維護(hù)公平正義，法律的權(quán)威不能是“一言堂”式的家長(zhǎng)權(quán)威，而是在公平正義的實(shí)現(xiàn)過程中自然樹立起來的。公平正義是樹立司法權(quán)威的前提，沒有公平正義，司法權(quán)威就根本無(wú)從談起。
1.檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能是民行檢察存在的法理基礎(chǔ)
檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)民行訴訟進(jìn)行監(jiān)督是法律監(jiān)督職能的應(yīng)有之義。民事、行政案件占全國(guó)審結(jié)的各類案件的90%左右，如果缺乏對(duì)民行訴訟的法律監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能顯然是不完整的。檢察機(jī)關(guān)對(duì)民行訴訟的監(jiān)督事實(shí)上并不構(gòu)成對(duì)審判機(jī)關(guān)獨(dú)立性的干擾。
有種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的民行監(jiān)督會(huì)損害審判獨(dú)立，影響法院作出公正裁判。筆者認(rèn)為，審判獨(dú)立是審判公正的前提，審判監(jiān)督是審判公正的保證。審判獨(dú)立是實(shí)現(xiàn)審判公正的一個(gè)必要條件，但僅有審判獨(dú)立并不必然帶來裁判公正，更不能保證司法權(quán)威的樹立，審判獨(dú)立不能被絕對(duì)化。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)以抗訴為表現(xiàn)形式的民行監(jiān)督只具有啟動(dòng)再審程序的效力，案件的實(shí)體問題仍需要由法院裁判。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督并非簡(jiǎn)單的行政干預(yù)，而是在當(dāng)前我國(guó)的司法模式下，為維護(hù)公平正義所采取的必要手段。檢察機(jī)關(guān)提出抗訴后，法院依法進(jìn)行再審，對(duì)抗訴的案件作出新的判決或裁定，再審作為法院的權(quán)力，保障了審判權(quán)的獨(dú)立行使，保障了法院裁判的終局性。檢察院不可能代替法院作出判決，也不可能指定法院應(yīng)當(dāng)如何判決。
還有種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家公權(quán)力對(duì)私權(quán)不應(yīng)干預(yù)，抗訴破壞了民事訴訟當(dāng)事人平等原則，損害了訴訟結(jié)構(gòu)的平衡。筆者認(rèn)為，在裁判明顯不公的情況下，當(dāng)事人的權(quán)利因?qū)徟袡?quán)的錯(cuò)誤行使而受到侵害，這使法律監(jiān)督權(quán)的介入成為必要。檢察機(jī)關(guān)之所以提出抗訴，并不是站在當(dāng)事人一方反對(duì)另一方，而是出于維護(hù)司法公正，在一方當(dāng)事人的訴訟權(quán)利或?qū)嶓w權(quán)利受到侵犯，訴訟中的平等地位和權(quán)利沒有依法得到審判機(jī)關(guān)保障的情況下，啟動(dòng)再審程序，促使當(dāng)事人的平等地位和權(quán)利依法得到保障。從這個(gè)角度看，民事抗訴起到了使失衡的的訴訟結(jié)構(gòu)恢復(fù)平衡的作用。法律規(guī)定民行檢察制度的目的是為了監(jiān)督和保障人民法院依法公正行使審判權(quán)，而不是代表一方當(dāng)事人的利益，影響法院審判權(quán)的終局性，妨礙公平正義的實(shí)現(xiàn)。
2.裁判不公問題是民行檢察存在的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境
“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，這是顛撲不破的真理。盡管為了使審判機(jī)關(guān)有效制約其他國(guó)家權(quán)力的行使以及保證審判機(jī)關(guān)作出公正裁決，審判獨(dú)立是十分必要的。但審判權(quán)作為一種權(quán)力，也需要必要的監(jiān)督。審判權(quán)的行使如果不受任何制約，難免出現(xiàn)專斷與濫用。而且，審判獨(dú)立原則的確立是以理性的法院，即理性的法官這一假設(shè)為前提的，也就是說相信每一位法官都能夠做到“忠實(shí)于基本法，忠實(shí)于法律履行職務(wù)，用最好的知識(shí)與良心不依當(dāng)事人的身份與地位去判決，只服從事實(shí)與正義。 ”（德國(guó)法官法第38條規(guī)定）這一假設(shè)能否在現(xiàn)實(shí)中完全實(shí)現(xiàn)不無(wú)疑問。因?yàn)榉ü佼吘故恰胺踩恕?，也生活在現(xiàn)實(shí)社會(huì)之中，受各種因素的利誘與干擾，難免出現(xiàn)個(gè)別法官或個(gè)別情況下徇私枉法、專橫擅斷的情形。而且，由于人類認(rèn)識(shí)的局限性，法官裁判也可能出現(xiàn)考慮欠周、有失公平的情況。因此，就需要設(shè)立一種監(jiān)督與制約機(jī)制保證審判權(quán)的合理運(yùn)行。更何況，當(dāng)前以民事審判中的裁判不公為主要表現(xiàn)形式的司法不公是人民群眾對(duì)司法工作反映最強(qiáng)烈、最突出的問題。一些人主張通過提高法官素質(zhì)，強(qiáng)化法官職業(yè)紀(jì)律，完善上下級(jí)法院的審級(jí)監(jiān)督等方式來解決這個(gè)問題。但事實(shí)上，許多錯(cuò)案經(jīng)過兩審乃至多次審理仍得不到改判，這說明當(dāng)前法院內(nèi)部制約、上下級(jí)法院之間監(jiān)督的作用都具有相當(dāng)?shù)木窒扌?，外部監(jiān)督必不可少。只有形成了有效的監(jiān)督機(jī)制，才能進(jìn)一步促進(jìn)審判活動(dòng)向公平正義的方向發(fā)展。
“廉生威，威生信?！睓?quán)威來自于道德上清廉，在理想狀態(tài)下的民事訴訟中，雙方當(dāng)事人和法官之間形成等腰三角形，但事實(shí)上，由于內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的缺失，司法腐敗大量存在，法官的中立性出現(xiàn)了偏差，導(dǎo)致等腰三角形解構(gòu)，這樣的情況下，法院作出的判決裁定又有何公正而言。從劉涌案、寶馬車撞人案等案件中民情激憤的情況來看，民眾對(duì)法律的信心因?yàn)榕袥Q的不合理而喪失，可見，在沒有充分保證公平正義的情況下，威并不能生信。法律的權(quán)威性必須以公平正義為基礎(chǔ)才能實(shí)現(xiàn)。
此外，當(dāng)前法官隊(duì)伍素質(zhì)的現(xiàn)狀，以及審判機(jī)關(guān)存在的司法行政化、地方化等問題，也決定著裁判不公大量存在這樣一個(gè)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)。因此，民行檢察制度不僅具有法律意義上的合法性，也具有現(xiàn)實(shí)意義上的合理性。當(dāng)雙方當(dāng)事人因?yàn)閾碛猩鐣?huì)資源的懸殊而導(dǎo)致出現(xiàn)訴訟等腰三角形出現(xiàn)解構(gòu)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)履行民行檢察職能，將有助于維護(hù)訴訟雙方的均衡，保證一個(gè)正確的訴訟格局的存在，使訴訟得以順利進(jìn)行。
二、公平正義與司法權(quán)威孰輕孰重
司法效率是司法權(quán)威的一個(gè)必然結(jié)果。有些人認(rèn)為，要消除纏訟等嚴(yán)重影響司法效率的現(xiàn)象，關(guān)鍵在于樹立司法權(quán)威，保證司法裁判的既判力和穩(wěn)定性。因此片面強(qiáng)調(diào)司法權(quán)威以及司法效率，而忽視了公平正義。筆者認(rèn)為，司法的終極價(jià)值理念在于在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平正義，而非樹立司法機(jī)關(guān)的權(quán)威。司法權(quán)威的樹立，既是司法機(jī)關(guān)履行自身法律職能維護(hù)公平正義的必然結(jié)果，同時(shí)能夠進(jìn)一步促進(jìn)公平正義的實(shí)現(xiàn)。在司法價(jià)值的天平上，公平正義與法律的權(quán)威性相比無(wú)疑更為重要。
1.公正優(yōu)先，兼顧效率
現(xiàn)代司法應(yīng)當(dāng)兼顧公正與效率，司法工作不能不講效率，但離開了公正，效率再高也是沒有意義的。如果為了追求司法效率，便維持不公正的裁判，不但不能及時(shí)解決糾紛，反而會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人纏訟不止，誘發(fā)反社會(huì)的情緒和行為，既浪費(fèi)司法資源，也影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，司法工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公正優(yōu)先、兼顧效率。如果司法機(jī)關(guān)對(duì)于錯(cuò)誤裁判站在單純追求效率的角度，一概不予糾正，又何談公平正義，司法機(jī)關(guān)也就失去了存在的價(jià)值。如果因?yàn)槊裥袡z察的抗訴制度降低了訴訟效率就要取消，那么同樣的道理，再審制度也當(dāng)在取消之列了。
2.公平正義對(duì)司法權(quán)威的作用
中圖分類號(hào)：G610 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
1改擴(kuò)建園沒有完全達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求
目前，南寧市改擴(kuò)建園基本都是以小學(xué)校舍為基礎(chǔ)的，但是幼兒園對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的要求相對(duì)于小學(xué)是要高很多的，所以政府的資金投入量對(duì)于改擴(kuò)建園項(xiàng)目的高質(zhì)量完成是有一定難度。比如說，幼兒園的每間教室需要配備獨(dú)立的盥洗室，這在小學(xué)校舍的基礎(chǔ)上進(jìn)行改動(dòng)，工程量是比較大的。幼兒園教室需要進(jìn)行大量的環(huán)境創(chuàng)設(shè)來保證教學(xué)和幼兒游戲的有效開展，這些都需要資金的有力保障。在這樣的情況下，政府對(duì)于幼兒園基礎(chǔ)設(shè)施的投入應(yīng)該進(jìn)一步加大，從源頭開始，做好建設(shè)工作，保證為兒童提供的教育的高質(zhì)量。
2幼兒保教質(zhì)量難以得到保證
在幼兒教育市場(chǎng)不完善的情況下，幼兒教育的供給也可能存在質(zhì)和量?jī)煞矫娴膯栴}。資本的逐利性使私人幼兒教育供給者要么創(chuàng)辦貴族是幼兒園，收取高價(jià)；要么薄利多銷，用低成本辦園，賺取每個(gè)小孩的微利，追求規(guī)模效應(yīng)或最終效益。
由于幼兒教育普遍受忽視，人們對(duì)幼兒教育量和質(zhì)的要求都帶有很大彈性。一方面，家長(zhǎng)需要社會(huì)專門機(jī)構(gòu)教育和看護(hù)自己的孩子；另一方面，家長(zhǎng)對(duì)幼兒園收費(fèi)價(jià)格很敏感，價(jià)格一旦超出其經(jīng)濟(jì)實(shí)力，他們多半會(huì)讓孩子犧牲教育質(zhì)量，就讀價(jià)位低的幼兒園，或接受不正規(guī)的幼兒教育，要不干脆在家待著。曾經(jīng)有私立幼兒園園長(zhǎng)就提到，家長(zhǎng)會(huì)因?yàn)橄嗤召M(fèi)前提下其他幼兒園配送每日牛奶而選擇為孩子轉(zhuǎn)園，家長(zhǎng)沒有認(rèn)識(shí)到教育成本與收益之間的關(guān)系，或者簡(jiǎn)單來說，就是“羊毛出在羊身上”的道理。在這種情況下，政府的大力度干預(yù)是非常必要的，今天的教育決定孩子們明天的未來。
3幼兒園管理的難度增大
我國(guó)的幼兒教育面臨幼兒教師總數(shù)下滑、隊(duì)伍不穩(wěn)；社會(huì)地位和待遇普遍偏低、內(nèi)部分配不公平；工作壓力大、職業(yè)倦怠明顯；農(nóng)村幼兒教師身份不明、基本權(quán)益沒有保障；保育員尚未納入幼兒教師管理的范圍等問題。幼兒教師職稱評(píng)定、評(píng)優(yōu)、繼續(xù)教育的機(jī)會(huì)都少于其他階段的教師。
在參加與一線幼兒教師的座談過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，幼兒教師對(duì)于幼教工作的工資低、待遇差及正式編制等問題反映強(qiáng)烈。但是目前，政府關(guān)于幼兒教師編制的問題的解決方式仍處于比較模糊的核定階段。其實(shí)，關(guān)于教師收入和編制的問題，可以說是影響幼兒教師職業(yè)發(fā)展的核心和關(guān)鍵，政府應(yīng)該把它作為推動(dòng)學(xué)前教育發(fā)展的首要問題來解決。只有穩(wěn)定了幼兒教師的隊(duì)伍，才能談到提高教師素質(zhì)和教學(xué)水平的問題。
4無(wú)法保證教育的公平性
由于地方財(cái)政水平的差異，城區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于幼兒園建設(shè)的投入存在較大差異，農(nóng)村學(xué)前教育是中國(guó)教育體制最薄弱環(huán)節(jié)的短板，據(jù)有關(guān)研究數(shù)據(jù)顯示，2000年農(nóng)村幼兒園的生師比可能高達(dá)60，后來慢慢下降到37。2006年，城市幼兒園按生師比已經(jīng)下降到9.6，而縣鎮(zhèn)幼兒園仍然高達(dá)17。因此農(nóng)村學(xué)前教育必須作為學(xué)前教育發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)來推進(jìn)，保障教育的公平。各級(jí)政府在制定財(cái)政政策的過程中，必須對(duì)此予以權(quán)衡。
5優(yōu)秀教師的品牌效應(yīng)不強(qiáng)
在《南寧市學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃》中，2013年政府要完成的目標(biāo)是：對(duì)幼兒教師進(jìn)行全員培訓(xùn)，并完成對(duì)40%轉(zhuǎn)崗教師的培訓(xùn)。在主要措施中也提到：市教育局每年安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)對(duì)全市幼兒園園長(zhǎng)和骨干教師進(jìn)行提高培訓(xùn)?？梢姡呀?jīng)開始重視幼兒教師的職業(yè)發(fā)展，然而，為優(yōu)秀幼兒教師提供的交流和展示平臺(tái)卻并不多。在參加2012年OMEP組織的“送教進(jìn)廣西”活動(dòng)中，授課教師的很大一部分都是來自上?；鶎佑變簣@，他們總結(jié)自己的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，將自己的教學(xué)理論和精神傳達(dá)給一大批學(xué)前教育工作者，產(chǎn)生了很大的正面效應(yīng)。對(duì)比看來，其實(shí)南寧市的幼兒園也有很多教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)秀教師，但是她們卻沒有一個(gè)“走出去”的渠道。如果地方政府能夠花大氣力培養(yǎng)一批本土的骨干教師，鼓勵(lì)她們進(jìn)行進(jìn)修與科研，這不但能夠有效提高他們所在園的知名度與保教水平，更能夠利用她們來帶動(dòng)一批成長(zhǎng)中的幼兒教師，推廣秀的保教文化，才能使收益大于投入。
6結(jié)語(yǔ)
[中圖分類號(hào)] R687.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673-7210（2015）05（c）-0084-04
[Abstract] Objective To compare the short-term effect on simple decompression therapy and decompression with fixation therapy in degenerative lumbar spinal stenosis， and provide a reference for clinical treatment. Methods From June 2010 to January 2014， in Affiliated Hospital of Inner Mongolia Medical University， 48 patients with degenerative lumbar spinal stenosis were selected and divided into control group （22 cases） and observation group （26 cases）， according to the treatment， the control group were given simple decompression therapy， and observation group were given decompression with fixation therapy. The Operation indicator， JOA score， leg pain VAS score， ODI before and after the treatment in two groups were compared. Results Operation time and blood loss [（92.39±15.49） min， （138.83±21.17） mL] in control group were less than those in observation group [（131.49±21.54） min， （277.38±34.19） mL]， the differences were statistically significant （P < 0.01）. The preoperative JOA score， postoperative JOA score， excellent rates in observation group [（4.19±0.85） score， （20.43±3.57） score， 80.77%] were compared with those in control group [（4.64±1.02） score， （21.08±4.33） score， 81.82%]， the differences were not statistically significant （P > 0.05）. The postoperative VAS and ODI were less than preoperative， the differences were statistically significant （P < 0.05）， and postoperative VAS and ODI in control group were less than those in observation group [（1.41±0.37） score， （16.68±3.55）% vs （3.38±0.39） score， （26.39±4.05）%]， the differences were statistically significant （P < 0.05）. Conclusion Simple decompression therapy and decompression with fixation therapy has the similar clinical effect of degenerative lumbar spinal stenosis. And simple decompression therapy has less truma， but decompression with fixation therapy is helpful to improve pain performance and life quality.
[Key words] Degeneration； Lumbar spinal stenosis； Decompression； Fixation
腰椎運(yùn)動(dòng)節(jié)段退變常導(dǎo)致患者出現(xiàn)退行性滑脫，腰椎滑脫合并椎管狹窄引發(fā)患者出現(xiàn)神經(jīng)性跛行以及疼痛，常見于高齡患者[1-2]。傳統(tǒng)治療較為保守，患者容易反復(fù)發(fā)作，手術(shù)治療是有效的治療方式，主要通過切除增生的組織解除神經(jīng)壓迫來緩解患者癥狀從而起到治療效果。單純減壓術(shù)是典型治療術(shù)式，但是容易復(fù)發(fā)，目前減壓植骨融合內(nèi)固定治療的方案逐漸廣泛應(yīng)用。本文旨在探討對(duì)比退行性腰椎管狹窄癥患者單純減壓治療和減壓內(nèi)固定融合術(shù)治療后近期療效的不同，為臨床治療選擇方案提供參考，現(xiàn)將結(jié)果報(bào)道如下：
1 資料與方法
1.1 一般資料
選擇2010年6月～2014年1月內(nèi)蒙古醫(yī)科大學(xué)附屬醫(yī)院收治48例退行性腰椎管狹窄癥患者，按照治療方式不同分為對(duì)照組與觀察組。對(duì)照組：男8例，女14例；年齡47～72歲，平均（63.92±7.39）歲；病程5個(gè)月～11年，平均（36.63±3.28）個(gè)月；合并退行性滑脫者L3 1例，L4 8例，L5 2例；間歇性跛行21例，腰痛20例。觀察組：男10例，女16例；年齡46～74歲，平均（64.11±7.53）歲；病程3個(gè)月～12年，平均（36.94±3.55）個(gè)月；合并退行性滑脫者L3 2例，L4 7例，L5 2例；間歇性跛行26例，腰痛25例。兩組患者性別、年齡、滑脫節(jié)段等一般資料比較，差異無(wú)統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P > 0.05），具有可比性。所有患者均有臨床癥狀并經(jīng)過3～6個(gè)月各種保守治療效果不佳，術(shù)前均實(shí)施X線、CT掃描或MRI等檢查證實(shí)存在腰椎管狹窄，且所有患者無(wú)鄰近節(jié)段手術(shù)治療史。本研究經(jīng)醫(yī)院醫(yī)學(xué)倫理委員會(huì)批準(zhǔn)，所有患者和/或家屬均知情同意并簽署知情同意書。
1.2 治療方法
1.2.1 對(duì)照組 采用單純減壓治療，減壓中兩側(cè)椎板間實(shí)施對(duì)稱開窗，將棘間以及棘上韌帶完整保留，將退變小關(guān)節(jié)突內(nèi)側(cè)1/2切除，同時(shí)切除下位椎板上1/3、上位椎板下1/2、黃韌帶，擴(kuò)大側(cè)隱窩后壁，患者如椎間盤突出，則摘除椎間盤，將神經(jīng)根徹底松懈。若存在不穩(wěn)定或退變性滑脫則常規(guī)切除相應(yīng)椎間盤，行椎間植骨融合術(shù)。沖洗切口，放引流管，逐層關(guān)閉切口。減壓術(shù)后指導(dǎo)患者實(shí)施康復(fù)性訓(xùn)練。
1.2.2 觀察組 采用減壓內(nèi)固定聯(lián)合治療，內(nèi)固定具體術(shù)式為：病變節(jié)段后正中切口約10 cm，常規(guī)顯露兩側(cè)椎板，并雙側(cè)置入椎弓根釘，減壓、切除椎間盤和椎間植骨融合術(shù)步驟同對(duì)照組。C形臂機(jī)下確認(rèn)椎弓根螺釘置入位置合適后常規(guī)安放連接棒和橫連桿。其余步驟同對(duì)照組。
1.3 觀察指標(biāo)
術(shù)后隨訪1～3年，末次隨訪時(shí)記錄下列指標(biāo)：①手術(shù)指標(biāo)：手術(shù)時(shí)間，術(shù)中出血量，并發(fā)癥。②日本骨科協(xié)會(huì)評(píng)估治療分?jǐn)?shù)（JOA）評(píng)分：總分29分，JOA評(píng)價(jià)臨床優(yōu)良率[3-4]，好轉(zhuǎn)率=（術(shù)后JOA評(píng)分-術(shù)前評(píng)分）/（29-術(shù)前評(píng)分）×100.00%；優(yōu)：好轉(zhuǎn)率>75.00%，良：50.00%
1.4 統(tǒng)計(jì)學(xué)方法
采用統(tǒng)計(jì)軟件SPSS 21.0對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，正態(tài)分布計(jì)量資料以均數(shù)±標(biāo)準(zhǔn)差（x±s）表示，兩組間比較采用t檢驗(yàn)；計(jì)數(shù)資料以率表示，采用χ2檢驗(yàn)。以P
2 結(jié)果
2.1 手術(shù)指標(biāo)及并發(fā)癥
觀察組手術(shù)時(shí)間、術(shù)中出血量均明顯高于對(duì)照組，差異有高度統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P < 0.01）。見表1。觀察組術(shù)后2例患者發(fā)生感染，清創(chuàng)沖洗抗感染后痊愈，不影響內(nèi)固定；1例患者術(shù)中硬脊膜撕裂，術(shù)中常規(guī)縫補(bǔ)。對(duì)照組2例患者術(shù)中硬脊膜撕裂也給予常規(guī)縫補(bǔ)。
2.2 兩組術(shù)前、術(shù)后JOA評(píng)分及優(yōu)良率
兩組術(shù)前JOA評(píng)分、術(shù)后JOA評(píng)分、優(yōu)良率比較，差異無(wú)統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P > 0.05）。見表2。
2.3 兩組術(shù)前、術(shù)后VAS評(píng)分及ODI
觀察組與對(duì)照組術(shù)后VAS評(píng)分及ODI較術(shù)前明顯降低，差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P < 0.05）；觀察組術(shù)后VAS評(píng)分、ODI指數(shù)明顯低于對(duì)照組，差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P < 0.05）。見表3。
3 討論
退行性腰椎管狹窄癥患者主要表現(xiàn)為腰腿疼痛、神經(jīng)性間歇跛行，患者由于退行性病變導(dǎo)致脊椎管狹窄，進(jìn)而導(dǎo)致相應(yīng)平面管腔狹窄[5-6]，馬尾神經(jīng)產(chǎn)生缺氧、水腫、缺血等病理現(xiàn)象，誘發(fā)患者出現(xiàn)相應(yīng)癥狀。減壓是治療退行性腰椎管狹窄的關(guān)鍵所在，減壓治療同時(shí)是否實(shí)施融合內(nèi)固定術(shù)尚存在一些爭(zhēng)議。本研究結(jié)果提示單純減壓治療以及減壓融合內(nèi)固定治療在JOA評(píng)價(jià)中效果接近，表明兩種治療方式近期效果均較好，既可以有效減壓，同時(shí)單純減壓患者手術(shù)時(shí)間及術(shù)中出血較少，表明單純減壓患者創(chuàng)傷更小。因此，從此角度可以認(rèn)為單純減壓術(shù)治療有一定優(yōu)勢(shì)，特別對(duì)于高齡患者，手術(shù)耐受性差，實(shí)施單純減壓術(shù)可以達(dá)到較好臨床效果。但是單純減壓術(shù)的遠(yuǎn)期臨床效果不確定，因?yàn)閱渭儨p壓缺乏對(duì)腰椎恒定持久的約束，存在中長(zhǎng)期失效的危險(xiǎn)[7-8]。因此，為取得更好的中長(zhǎng)期臨床效果，應(yīng)優(yōu)先選擇減壓內(nèi)固定融合術(shù)治療，該術(shù)式可以有效地預(yù)防和治療腰椎不穩(wěn)定，利于重建脊柱穩(wěn)定性[9-10]；同時(shí)既可以糾正腰椎病變部位的載荷不平衡，還可以矯正畸形，也有利于椎間隙高度的恢復(fù)，提高了植骨融合率。因此，在脊椎部分切除后，內(nèi)固定物作為穩(wěn)定的機(jī)械結(jié)構(gòu)，可以提供長(zhǎng)久的支撐性能。
本研究結(jié)果提示，減壓融合內(nèi)固定術(shù)患者VAS評(píng)分改善更加明顯，提示減壓融合內(nèi)固定術(shù)有利于緩解腰腿疼痛并維持效果，原因主要有兩方面，一是滑脫節(jié)段融合治療有利于消除椎間活動(dòng)，也降低了椎管發(fā)生二次增生狹窄的速度[11-12]，把二次增生導(dǎo)致的根性壓迫可能性降到最低，維持腰腿疼痛緩解的效果；另外，手術(shù)切除脊椎后部結(jié)構(gòu)包括部分小關(guān)節(jié)突過程中，顯然存在醫(yī)源性不穩(wěn)定因素的可能再加患者的個(gè)體差異，通過內(nèi)固定融合可以有效控制醫(yī)源性不穩(wěn)造成的臨床癥狀。ODI改善反映患者功能障礙程度，很大程度上與疼痛癥狀等呈同步關(guān)系[13-15]，減壓融合內(nèi)固定術(shù)改善患者疼痛更加有效，也表明內(nèi)固定融合術(shù)式利于改善患者術(shù)后功能障礙程度及生活質(zhì)量。本組病例隨訪的VAS評(píng)分及ODI結(jié)果均提示減壓融合內(nèi)固定術(shù)在患者手術(shù)耐受性允許的前提下可以更好地改善術(shù)后癥狀及功能障礙。
綜上所述，單純減壓治療和減壓內(nèi)固定融合術(shù)治療退行性腰椎管狹窄癥近期效果相近，單純減壓治療創(chuàng)傷更小，適合于耐受性差的高齡患者，而減壓內(nèi)固定融合術(shù)治療利于改善患者疼痛癥狀及生活質(zhì)量。但是，本組患者數(shù)量較少、隨訪時(shí)間較短，遠(yuǎn)期療效有待進(jìn)一步研究，臨床上應(yīng)該根據(jù)患者實(shí)際情況選擇合適術(shù)式治療為宜。
[參考文獻(xiàn)]
[1] 張超，阮狄克，何停等.長(zhǎng)節(jié)段減壓短節(jié)段融合治療多節(jié)段退行性腰椎管狹窄癥[J].中國(guó)脊柱脊髓雜志，2011， 21（6）：443-446.
[2] Maruta T，Otao G，Miyazato T，et al. Effects of intravenous low-dose recombinant human atrial natriuretic peptide on renal function in the perioperative management for gastrointestinal perforation or ileus： a retrospective single-center study [J]. J Crit Care，2013，28（2）：133-140.
[3] 李群峰.退行性腰椎管狹窄癥采用腰椎后路減壓內(nèi)固定融合術(shù)的療效分析[J].中國(guó)實(shí)用神經(jīng)疾病雜志，2014，17（17）：97-99.
[4] Azimi P，Rezaei O，Montazeri A. An outeome measure of functionality and guality of cife in patients with cerrical myelo path [J]. Iran Red Cresent Med J，2014，16（6）：e8102.
[5] 呂鋒.后路減壓內(nèi)固定植骨治療腰椎管狹窄的臨床療效觀察[J].中國(guó)矯形外科雜志，2012，34（17）：1624-1625.
[6] Danesh A，Janghorbani M，Khalatbari S. Effects of antenatal corticosteroids on maternal serum indicators of infection in women at risk for preterm delivery： A randomized trial comparing betamethasone and dexamethasone[J]. Journal of Research in Medical Sciences：the Official Journal of Isfahan University of Medical Sciences，2012， 17（10）：911-917.
[7] 官建.經(jīng)椎弓根內(nèi)固定手術(shù)治療退行性腰椎側(cè)凸合并椎管狹窄癥[J].局解手術(shù)學(xué)雜志，2013，22（3）：272-274.
[8] Cheng T，Zhang G，Zhang X. Review：minimally invasive versus conventional dynamic hip screw fixation in elderly patients with intertrochanteric fractures：a systematic review and meta-analysis [J]. Surg Innov，2011，18（2）：99-105.
[9] 張勁松，楊述華，許偉華，等.減壓結(jié)合Dynesys動(dòng)態(tài)穩(wěn)定治療退行性腰椎管狹窄癥[J].中國(guó)矯形外科雜志，2010， 6（11）：881-883.
[10] Fitzpatrick DC，Sheerin DV，Wolf BR，et al. A randomized，prospective study comparing intertrochanteric hip fracture fixation with the dynamic hip screw and the dynamic helical hip system in a community practice[J]. Iowa Orthop J，2011，31：166-172.
[11] 劉文德，陳向榮，焦文倉(cāng)，等.有限椎板切除減壓內(nèi)固定術(shù)治療退變性腰椎管狹窄癥的近期療效分析[J].中國(guó)矯形外科雜志，2013，16（9）：861-863.
[12] Malley NT，Deeb AP，Bingham KW，et al. Outcome of the dynamic helical hip screw system for intertrochanteric hip fractures in the elderly patients[J]. Geriatr Orthop Surg Rehabil，2012，3（2）：68-73.
[13] 何停阮狄克，侯黎升，等.單純減壓與減壓融合內(nèi)固定術(shù)治療伴Ⅰ度退行性滑脫的腰椎管狹窄癥的療效比較[J].中國(guó)脊柱脊髓雜志，2012，22（5）：412-414.
針對(duì)我國(guó)證券監(jiān)管工作面臨的監(jiān)管資源短缺與監(jiān)管任務(wù)繁重的現(xiàn)實(shí)矛盾,本文探討了在我國(guó)試行證券監(jiān)管和解制度的必要性,并在重點(diǎn)介紹美國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣、香港地區(qū)相關(guān)法律依據(jù)及具體工作規(guī)則的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國(guó)證券監(jiān)管工作的實(shí)際情況,分析了在我國(guó)現(xiàn)階段試行證券監(jiān)管和解制度的主要問題,并提出了相應(yīng)的工作建議,最后指出了我國(guó)正式建立證券監(jiān)管和解制度需要解決的其他問題。
[1]我國(guó)試行證券監(jiān)管和解制度的必要性
自1992年中國(guó)證監(jiān)會(huì)建立至今,我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管工作取得了巨大的成就,但不可否認(rèn),由于監(jiān)管手段和資源有限,監(jiān)管效率以及處罰執(zhí)行率都還有待提高。2005年頒布的新證券法,強(qiáng)化了證券違法行為的法律責(zé)任,不僅擴(kuò)大了違法行為主體范圍,而且增加了十余種違法行為種類?？梢灶A(yù)見,新證券法實(shí)施后,證監(jiān)會(huì)查處的案件數(shù)量將成倍增長(zhǎng),但監(jiān)管資源卻很難做到同步增加。因此,要做到依法履行監(jiān)管職責(zé),必需不斷提高監(jiān)管資源的使用效率,有必要積極探索、大膽創(chuàng)新監(jiān)管方式。
證券監(jiān)管和解,是指證券監(jiān)管部門經(jīng)與行政相對(duì)人協(xié)商,就相對(duì)人某些行為的處理達(dá)成一致意見,并據(jù)此作出和解決定。它屬于行政和解在證券監(jiān)管中的運(yùn)用,本質(zhì)上是一種行政合同(又稱為行政契約[2] )。[3] 行政合同是現(xiàn)代行政法上較為新型且重要的一種行政管理手段,引進(jìn)了公民參與國(guó)家行政的新途徑。它的廣泛使用,將會(huì)減少行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行單方命令的行政處理,以協(xié)商的方式提出要求和義務(wù),便于相對(duì)人理解、接受和贊同,減少因雙方利益和目的的差異而帶來的對(duì)立性,從而有利于化解矛盾,創(chuàng)造和諧社會(huì)。[4] 同時(shí),由于行政和解決定是一種非強(qiáng)制性的雙方行政行為,體現(xiàn)了契約自由原則,具有一般合同的基本屬性,即合意,因此,行政和解決定雖然屬于行政復(fù)議和行政訴訟的受理范圍,但理論上不應(yīng)適用行政復(fù)議、訴訟法基于行政優(yōu)先權(quán)而加重行政機(jī)關(guān)義務(wù)的規(guī)定,如行政機(jī)關(guān)對(duì)行政行為合法性負(fù)舉證責(zé)任等,而且可參照適用合同法、民事訴訟法基于當(dāng)事人訴訟地位平等的有關(guān)規(guī)定,這無(wú)疑將大大降低行政機(jī)關(guān)的應(yīng)訴成本和敗訴風(fēng)險(xiǎn)?？梢?相對(duì)于行政處罰等對(duì)抗性監(jiān)管執(zhí)法程序,行政和解不僅有利于降低監(jiān)管成本和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)(既包括監(jiān)管執(zhí)法環(huán)節(jié),也包括事后的行政復(fù)議、訴訟環(huán)節(jié))、有效利用監(jiān)管資源,具有提高監(jiān)管效率的經(jīng)濟(jì)性;而且貫穿其中的“合意”、“自治”等精神,對(duì)于增強(qiáng)行政的民主性和正當(dāng)性、促進(jìn)政府與相對(duì)方之間的良性互動(dòng)、鼓勵(lì)一種“通過合意的治理”,都具有重要意義。[5]
【中圖分類號(hào)】 D92【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A【文章編號(hào)】 1007-4244（2014）06-136-1
一、背景介紹
4月14日16時(shí)30分，蘭州自來水苯超標(biāo)發(fā)生4天后，蘭州市召開新聞會(huì)，就此次自來水苯含量超標(biāo)事件的發(fā)現(xiàn)和處置過程作了通報(bào)。供水企業(yè)蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)副總經(jīng)理閆曉濤表示，這種并非常規(guī)檢測(cè)，是企業(yè)在隨機(jī)檢測(cè)中發(fā)現(xiàn)的。水污染事件發(fā)生之前，水質(zhì)檢測(cè)數(shù)據(jù)均來自蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)。
蘭州市自來水污染問題，并非始自這次苯嚴(yán)重超標(biāo)，而是早在之前就有市民反映自來水“異味”。當(dāng)?shù)卣l(fā)表辟謠公告，并對(duì)“無(wú)中生有、造謠”的相關(guān)人員進(jìn)行了查處。該事件引發(fā)的思考。
二、該事件引發(fā)的思考
針對(duì)蘭州水污染事件，政府的監(jiān)管職能是否履行？一方面，水質(zhì)自查，水務(wù)公司自己來確保廣大民眾的飲水安全的可信度值得考量。作為環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的環(huán)保局又是如何履行監(jiān)管職責(zé)的。另一方面，在先前民眾反映的水質(zhì)有問題而政府只是發(fā)表辟謠公告并查處“造謠者”，而不對(duì)具體細(xì)節(jié)進(jìn)行調(diào)查取證，是否存在不作為？
就本事件而言，蘭州廣大市民無(wú)法就行政機(jī)關(guān)的這種不作為提起行政訴訟，因?yàn)榭商崞鹦姓V訟的范圍不僅要求滿足《行政訴訟法》及《若干解釋》第1條第1款的規(guī)定，還取決于是否屬于該條第2款第6項(xiàng)不屬于法院主管的“對(duì)公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”。水污染事件中行政機(jī)關(guān)的不作為不屬于具體行政行為，不是針對(duì)具體相對(duì)人作出，同時(shí)也未給公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成直接影響或給其增加義務(wù)負(fù)擔(dān)。但是在社會(huì)生活中廣泛存在著由于行政機(jī)關(guān)的不作為而損害公共利益的行為，由于我國(guó)此范圍立法的空白和相對(duì)滯后，致使此類公共利益受損時(shí)缺少救濟(jì)途徑，因此有必要借鑒國(guó)外有關(guān)“行政公益訴訟”這一模式來解決此類問題。筆者就“蘭州水污染”中行政機(jī)關(guān)的不作為進(jìn)行分析，簡(jiǎn)要探討并論述行政公益訴訟的必要性以及理論構(gòu)建。
三、行政公益訴訟
公益訴訟是指一切為維護(hù)公共利益而提起的訴訟，的主體包括國(guó)家機(jī)關(guān)、法人、社團(tuán)組織以及個(gè)人等；狹義的公益訴訟僅是指國(guó)家機(jī)關(guān)為保護(hù)公共利益而提起的訴訟。而對(duì)于行政公益訴訟涵義的界定并不統(tǒng)一。通說觀點(diǎn)認(rèn)為，是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政主體的行政行為侵犯了公共利益，依法以自己的名義訴諸法院，法院據(jù)此在雙方當(dāng)事人和其他訴訟參與人的參加下，對(duì)行政案件進(jìn)行受理、審查、并作出相應(yīng)裁判的司法活動(dòng)。此外我國(guó)理論界對(duì)可提起行政公益訴訟的原告主體資格有很大爭(zhēng)議，也就是當(dāng)侵犯公共利益的行為發(fā)生時(shí)，誰(shuí)有權(quán)啟動(dòng)司法程序。而大部分學(xué)者認(rèn)為有權(quán)提起行政公益訴訟的有法院以及相關(guān)公益組織。
就此定義來看，個(gè)人是能夠以個(gè)人名義直接向法院提訟的，即便此行政行為與自身無(wú)直接的利害關(guān)系。如果認(rèn)為個(gè)人可享有原告資格以自己名義直接，可能會(huì)存在權(quán)利濫用的情況;如若公民無(wú)權(quán)，很難保證其他原告適格者會(huì)主動(dòng)提訟來保護(hù)社會(huì)公眾利益。而對(duì)于權(quán)可能濫用的情況可做如下處理：個(gè)人是程序的啟動(dòng)者，相關(guān)組織作為原告參與訴訟。當(dāng)然，對(duì)于個(gè)人啟動(dòng)行政公益訴訟的情形，筆者認(rèn)為也應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。如果是被訴行政行為無(wú)直接利害關(guān)系的個(gè)人，需要通過相應(yīng)機(jī)關(guān)來。如果被違法行政行為所侵害，雖然是個(gè)訴，但從效果上來看是維護(hù)社會(huì)公共利益，那么應(yīng)該允許個(gè)人直接以自己名義。因?yàn)樵诤笳叩那樾蜗?，假如只允許個(gè)人通過社會(huì)組織尋求救濟(jì)，而社會(huì)組織又不履行職責(zé)，那么個(gè)人利益將無(wú)法通過訴訟得到保護(hù)。此時(shí)個(gè)人可以通過傳統(tǒng)的行政訴訟來解決個(gè)案問題，但從根源上又無(wú)法解決公益問題。所以給予個(gè)人在利益被直接侵害時(shí)這種權(quán)限，能夠更好地保護(hù)個(gè)人合法權(quán)益，同時(shí)又保護(hù)了公共利益。
四、行政公益訴訟的必要性
我國(guó)行政公益訴訟的立法真空狀態(tài)使得近年來群體性社會(huì)問題不能在法院通過司法途徑解決。我國(guó)行政訴訟法的立法宗旨決定了建構(gòu)行政公益訴訟的必要性。我國(guó)行政訴訟法的立法宗旨有兩個(gè)，一是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，二是確保行政機(jī)關(guān)依法行政。就蘭州水污染事件而言，建立行政公益訴訟制度迫在眉睫，特別是對(duì)行政機(jī)關(guān)的依法行政的要求。依法行政的“高效便民”原則內(nèi)涵包括：行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責(zé)，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織。其內(nèi)在要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)其職能不得拖延或不履行法定職責(zé)。
傳統(tǒng)的行政訴訟只針對(duì)具體行政行為可提訟，而不得對(duì)行政規(guī)章以下的抽象行政行為、行政不作為提訟，因此大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該把抽象行政行為和行政不作為同時(shí)納入行政公益訴訟的范圍之中。但筆者認(rèn)為若將行政規(guī)章以下的抽象行政行為全部納入訴訟范圍，有損行政執(zhí)法的效力，進(jìn)而導(dǎo)致抽象行政行為（主要指地方政府規(guī)章、地方法規(guī)以及各類規(guī)范性文件）的可信度降低，公民據(jù)此做出行為的是否合法的預(yù)見性無(wú)法保證，不利于社會(huì)的正常生產(chǎn)和生活。
不過，將行政不作為納入行政公益訴訟范圍有極大的意義?；谖覈?guó)尚不完善的行政訴訟制度以及有限的司法資源，應(yīng)著重把涉及重大公共利益的政府不作為行為劃入調(diào)整范圍，比如涉及環(huán)境污染破壞方面的不作為，維護(hù)市場(chǎng)秩序方面的行政不作為和國(guó)有資產(chǎn)流失方面的行政不作為等等。蘭州行政機(jī)關(guān)為了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入而漠視環(huán)境保護(hù)問題――有法律明確保護(hù)的一級(jí)水源保護(hù)區(qū)周圍竟然被化工廠、化工管線、居民區(qū)、污濁的地下水的層層包圍，對(duì)此政府部門在防止污染方面不履行法定職責(zé)時(shí)，便可提起行政公益訴訟，這對(duì)于維護(hù)公共利益和實(shí)現(xiàn)政府依法行政有重大作用。
參考文獻(xiàn)：
[1]李國(guó)奇.環(huán)保NGO參與環(huán)境行政公益訴訟法律問題研究[D]，石家莊：石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院，2011.
[2]曲峰.對(duì)我國(guó)行政公益訴訟制度建構(gòu)的思考[D]，大連：大連海事大學(xué)，2013.
一、通過培訓(xùn)，使我進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到法制培訓(xùn)的必要性和重要性。要建設(shè)一支過硬的行政執(zhí)法人員隊(duì)伍，加強(qiáng)法制理論培訓(xùn)是非常必要的。因?yàn)樵谖覀儸F(xiàn)階段行政執(zhí)法的過程中，雖說我們已經(jīng)在不斷完善各項(xiàng)制度，增加政府工作的透明度、規(guī)范行政執(zhí)法程序，清理行政執(zhí)法依據(jù)，不斷加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督的力度和不斷完善行政執(zhí)法監(jiān)督手段，做了大量的卓有成效的工作。但事實(shí)上，在我們的執(zhí)法過程中還是存在一些法律法規(guī)的制定上有一些不完備的情況或者漏洞，行政執(zhí)法隊(duì)伍業(yè)務(wù)水平有待提高，行政執(zhí)法監(jiān)督亟待加強(qiáng)等問題。而且，從行政執(zhí)法部門人員的角度來說，只有整個(gè)行政機(jī)關(guān)的大多數(shù)人員都有了依法行政的思想意識(shí)，自覺地行動(dòng)起來，這些自覺地的行動(dòng)才會(huì)匯聚成一股洶涌的力量，推進(jìn)依法行政事業(yè)向前發(fā)展。從這個(gè)層面上來說，加強(qiáng)法制理論培訓(xùn)顯得尤為重要。
二、通過培訓(xùn)，使我進(jìn)一步地意識(shí)到自身的不足。這次培訓(xùn)，老師除了講藥品監(jiān)管相關(guān)的專業(yè)法律知識(shí)，也講了一些證據(jù)法、刑事訴訟法、行政案件審理等相關(guān)的法律知識(shí)，這些法律知識(shí)由于平時(shí)在藥品、醫(yī)療器械監(jiān)管中用得不多，所以也不是很熟悉。但是通過老師的講解，發(fā)現(xiàn)其實(shí)這些法律之間還是有一定的關(guān)聯(lián)，在處理一些案子的時(shí)候，需要對(duì)這些法律融會(huì)貫通。因此，我覺得平時(shí)除了要學(xué)習(xí)本部門的法律外，也要掌握其他相關(guān)的一些法律法規(guī)，這樣才能更好的開展案件審查工作?？傊?，這次培訓(xùn)不僅開闊了視野，增長(zhǎng)了見識(shí)，充實(shí)和提高自己的知識(shí)水平與業(yè)務(wù)能力，提高工作的理解力、執(zhí)行力和創(chuàng)新力；而且也是對(duì)自己以往工作進(jìn)行一次全面的梳理。
一、質(zhì)量監(jiān)督由政府委托所存在的問題
（一）執(zhí)法程序欠妥，行政責(zé)任不清
1、作為獨(dú)立法人的工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)并不承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任
現(xiàn)如今，我國(guó)絕大多數(shù)地方都將工程質(zhì)量的監(jiān)督進(jìn)行委托，也就是將部分工程的質(zhì)量監(jiān)督管理的權(quán)利由行政管理部門委托給監(jiān)督機(jī)構(gòu)，然而監(jiān)督機(jī)構(gòu)具備執(zhí)法權(quán)，但卻欠缺執(zhí)法地位，更不用說處罰權(quán)了。根據(jù)行政法中對(duì)執(zhí)法主體所進(jìn)行的規(guī)定可知，在行政部門委托執(zhí)法權(quán)之后，仍舊由行政部門承擔(dān)法律后果。由依法行政層面來看，質(zhì)量監(jiān)督部門所行使的執(zhí)法權(quán)并無(wú)任何法律責(zé)任，雖然委托的監(jiān)督機(jī)構(gòu)屬于獨(dú)立法人，它可以在建設(shè)中做出許多通報(bào)批評(píng)、責(zé)令整改、局部暫停施工、立即糾正等決定，但卻無(wú)法對(duì)自身執(zhí)法行為負(fù)責(zé)。
2、質(zhì)量監(jiān)督成果文件由監(jiān)督報(bào)告代替，并未上交給建設(shè)單位
質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告是工程質(zhì)量監(jiān)督成果性文件，然而質(zhì)監(jiān)報(bào)告卻只提交給行政主管部門，建設(shè)單位并不具有，這就導(dǎo)致質(zhì)監(jiān)成果變成了被委托的監(jiān)督單位和建設(shè)行政機(jī)關(guān)之間的交接。但在工程初始階段，建設(shè)單位便將監(jiān)督申請(qǐng)?zhí)峤唤o了監(jiān)督機(jī)構(gòu)，隨后也由質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)行使單獨(dú)的行政執(zhí)法權(quán)力，最后在竣工之時(shí)，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)不僅不向建設(shè)單位出具任何結(jié)論性的意見，并且還要由建設(shè)單位至行政部門處進(jìn)行竣工備案，如此竣工備案的方法實(shí)在欠妥。在這個(gè)過程中，就算建設(shè)單位提交申請(qǐng)并通過審查，同時(shí)還繳納了相應(yīng)費(fèi)用，可最終還是要到行政機(jī)關(guān)去竣工備案。而監(jiān)督報(bào)告則只是職能部門和政府的交接，同建設(shè)單位毫無(wú)關(guān)系。建設(shè)單位無(wú)需關(guān)心質(zhì)監(jiān)報(bào)告的內(nèi)容以及遺留問題，而只需對(duì)行政機(jī)關(guān)是否贊同竣工備案予以關(guān)心。
（二）效率低下，信息傳遞延遲
1、 工程質(zhì)量監(jiān)督欠缺獨(dú)立執(zhí)法權(quán)
作為行政執(zhí)法行為，工程質(zhì)量監(jiān)督具有獨(dú)立性強(qiáng)、工作量大、時(shí)間周期長(zhǎng)等特點(diǎn)。在進(jìn)行執(zhí)法之時(shí)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)無(wú)法與委托機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)所有事的請(qǐng)示和溝通，同樣，行政機(jī)關(guān)也不能參加到具體監(jiān)督中。再加上，在委托執(zhí)法的過程中，許多工作不能進(jìn)行具體分工，常常會(huì)造成互相推脫或重復(fù)管理的局面。
2、工程質(zhì)量監(jiān)督的執(zhí)法手段太過單一
不同于行政部門，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)并無(wú)行政處罰的權(quán)利，它的最大行政執(zhí)法權(quán)利便是責(zé)令進(jìn)行局部暫時(shí)性的停工以及媒體通報(bào)，其余的則全都要上報(bào)給行政機(jī)關(guān)。如此執(zhí)法手段欠缺震懾力，不能對(duì)建筑市場(chǎng)中的工程質(zhì)量行為進(jìn)行糾正。
二、由行政機(jī)關(guān)實(shí)行質(zhì)量監(jiān)督的可行性和必要性
（一）可行性
1、將行政機(jī)關(guān)的人力資源不足這一問題解決掉
假如工程質(zhì)量監(jiān)督的執(zhí)法是由行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行的，那么就必須先將行政機(jī)關(guān)人力不足的問題解決掉，尤其是技術(shù)人才不足這一問題。為此可將原有監(jiān)督機(jī)構(gòu)里面非常優(yōu)秀的人才收編過來，運(yùn)用其技術(shù)作為支持，進(jìn)而開展行政執(zhí)法的相關(guān)工作。如此一來，不僅不會(huì)使財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，同時(shí)還能因?yàn)榫?jiǎn)人員而使財(cái)政開支減少。并且，對(duì)行政機(jī)關(guān)中監(jiān)察支隊(duì)等部門加以利用，能更便利的開展執(zhí)法工作，從而使執(zhí)法的效率、效果得到提升。
2、對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整
應(yīng)以行為監(jiān)督作為質(zhì)量監(jiān)督的主線，將行政處罰嚴(yán)肅性予以突出，使執(zhí)法威力得以增強(qiáng)，從而幫助提升實(shí)體質(zhì)量。行政機(jī)關(guān)最好不要增加太多人力，進(jìn)而避免機(jī)構(gòu)太過龐雜，可是應(yīng)當(dāng)對(duì)質(zhì)監(jiān)內(nèi)容進(jìn)行精簡(jiǎn)，在行為監(jiān)管的指引下，使執(zhí)法力度得以加大，從而提高執(zhí)法的效率。行政機(jī)關(guān)可進(jìn)行必要行政處罰，甚至是吊銷參建主體的資質(zhì)，對(duì)存在轉(zhuǎn)包、掛靠等違法行為的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲懲處。
（二）必要性
1、在監(jiān)督費(fèi)用取消之后，委托執(zhí)法無(wú)法使財(cái)政支出降低，進(jìn)而喪失其原有意義。進(jìn)行委托執(zhí)法最初的目的在于使財(cái)政負(fù)擔(dān)減少，由于行政機(jī)關(guān)不具備足夠物力、人力來進(jìn)行繁雜的工程質(zhì)量監(jiān)督工作，于是才把部分的執(zhí)法權(quán)委托給監(jiān)督機(jī)構(gòu)。 但在停征監(jiān)督費(fèi)之后，必然會(huì)由財(cái)政來負(fù)擔(dān)質(zhì)量監(jiān)督成本，從而使得委托執(zhí)法喪失其原有意義。
2、由行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督可使執(zhí)行力增強(qiáng)，同時(shí)還能使財(cái)政負(fù)擔(dān)減少。由行政機(jī)關(guān)對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)督直接負(fù)責(zé)，不僅可使信息傳遞減少，同時(shí)還能在現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行直接的行政處罰，并且還能對(duì)更多質(zhì)量信息加以了解，便于進(jìn)行資格和資質(zhì)的管理，從而使行政執(zhí)法執(zhí)行力得以增強(qiáng)，提升執(zhí)法效率。同時(shí)提升效率可以讓維持市場(chǎng)秩序的人員減少，群眾滿意度高，也進(jìn)而使財(cái)政負(fù)擔(dān)減小。
三、在實(shí)踐中不斷完善工程質(zhì)量的監(jiān)管機(jī)制改革
要想對(duì)工程質(zhì)量的監(jiān)管機(jī)制予以改革還需在實(shí)踐過程中予以不斷完善。在停征監(jiān)督費(fèi)用之后，監(jiān)督機(jī)構(gòu)最主要是憑借財(cái)政支出，然而財(cái)政則一定會(huì)對(duì)物力和人力的重新分配予以考慮，進(jìn)而使財(cái)政負(fù)擔(dān)得以減少，與此同時(shí)也使監(jiān)管效能不至于降低?，F(xiàn)如今，在全國(guó)各地基本上所配備的監(jiān)督執(zhí)法人員都不大相同，監(jiān)督的內(nèi)容和模式也不一樣，大城市、小城市、城鎮(zhèn)、農(nóng)村，不同地方建筑市場(chǎng)的監(jiān)督方式都是不同的，但各地都在探尋怎樣用盡可能少的代價(jià)以及效率最好的機(jī)制來使質(zhì)量監(jiān)管的高效性得以實(shí)現(xiàn)。將委托執(zhí)法廢除，轉(zhuǎn)由行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行執(zhí)法，使執(zhí)法程序減少，使執(zhí)法效率得到提升，從而使財(cái)政支出可以有效減少。
現(xiàn)如今，工程質(zhì)量的監(jiān)管改革方案尚未頒布，各地還都在對(duì)具體監(jiān)管模式加以探索，并初步對(duì)適當(dāng)財(cái)政支出安排和人力資源分配進(jìn)行確定，比如，財(cái)政和人事怎樣安排，何種模式管理機(jī)制效率最好，何種強(qiáng)度人員配備科學(xué)程度最高，上述內(nèi)容全都需要在實(shí)踐過程中將相應(yīng)的數(shù)據(jù)資料總結(jié)出來，并以此用作建設(shè)部門、國(guó)家財(cái)政、人事部門等對(duì)工程質(zhì)量的監(jiān)管模式進(jìn)行改革之時(shí)用作參考，從而最終將具備全國(guó)指導(dǎo)性作用的改革方案制定出來。
四、結(jié)語(yǔ)
現(xiàn)如今，我國(guó)工程質(zhì)量的監(jiān)管工作面臨的挑戰(zhàn)是巨大的，在愈發(fā)復(fù)雜化的建設(shè)條件之下，對(duì)工程質(zhì)量的監(jiān)管機(jī)制也提出了更高的改革要求，在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)工程質(zhì)量的監(jiān)督費(fèi)用進(jìn)行停征之后，工程質(zhì)量的監(jiān)管機(jī)制改革便成為必然的趨勢(shì)，而改革的最終目的在于提升 監(jiān)管的效能，使委托執(zhí)法得以終止，進(jìn)而將責(zé)任關(guān)系理順， 直接憑借行政機(jī)關(guān)的力量，對(duì)執(zhí)行力予以著重提升，對(duì)市場(chǎng)秩序加以規(guī)范，從而使監(jiān)管作用能很好的發(fā)揮出來。
參考文獻(xiàn)：
[1]高盛立，徐華.工程質(zhì)量監(jiān)督委托執(zhí)法模式改革的探究[J].工程質(zhì)量A版，2009，27 （4）：14-16.
[2]王海斌.工程質(zhì)量監(jiān)督委托執(zhí)法模式改革芻議[J].城市建設(shè)理論研究（電子版），2012，（35）.
關(guān)鍵詞 醫(yī)療損害；行政監(jiān)管；問題；對(duì)策
Problems and Countermeasures in Administrative Supervision on Medical Malpractice/CONG Jing，WANG Yihong，LIANG Qingyu，et al.//Chinese Health Quality Management，2015，22(1)：103-105
AbstractBased on the problems， such as defective laws and regulations on supervision of medical malpractice and lacking of effective working mechanism， the meaning of administrative supervision on medical malpractice and current problems in practice were analyzed， and countermeasures were put forward including formulating relevant laws and regulations， establishing work mechanism of administrative responsibility investigation， and standardizing authentication mode of medical malpractice， etc.
Key wordsMedical Malpractice； Administrative Supervision； Problem； Countermeasure
First?author’s addressHealth Supervision Institute of Shanghai Municipal Health Bureau， Shanghai， 200031， China
自2010年7月1日《侵權(quán)責(zé)任法》實(shí)施以來，上海市各級(jí)人民法院委托醫(yī)學(xué)會(huì)開展醫(yī)療損害鑒定的案件數(shù)量日益增多，鑒定意見認(rèn)定為“構(gòu)成醫(yī)療事故”的數(shù)量有所減少。據(jù)上海市醫(yī)學(xué)會(huì)統(tǒng)計(jì)顯示，2013年全市申請(qǐng)醫(yī)療損害鑒定607起，鑒定結(jié)果陽(yáng)性（結(jié)論為醫(yī)療損害）率為47.7%，同期醫(yī)療事故鑒定168起，鑒定結(jié)果陽(yáng)性（結(jié)論為醫(yī)療事故）率為46.1%。醫(yī)療損害與醫(yī)療事故均對(duì)醫(yī)療質(zhì)量與安全造成了極大威脅。如何對(duì)醫(yī)療損害中違法行為進(jìn)行有效的行政監(jiān)管，對(duì)保障醫(yī)療安全與提高醫(yī)療質(zhì)量意義重大，同時(shí)對(duì)衛(wèi)生行政監(jiān)管工作也提出了新要求。
1概念
1.1概念界定
《侵權(quán)責(zé)任法》第七章規(guī)定的“醫(yī)療損害責(zé)任”，從民法角度明確提出“醫(yī)療損害”概念。其第54條規(guī)定：患者在診療活動(dòng)中受到損害，醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員有過錯(cuò)的，由醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任。造成醫(yī)療損害的行為主要包括醫(yī)療機(jī)構(gòu)或醫(yī)務(wù)人員侵犯患者知情同意權(quán)或隱私權(quán)、未提供與當(dāng)時(shí)醫(yī)療水平相應(yīng)的診療服務(wù)、診療活動(dòng)違反相關(guān)法律法規(guī)或規(guī)范的規(guī)定、未妥善處置病歷資料、使用有缺陷的醫(yī)療相關(guān)用品等。從概念界定范圍看，醫(yī)療損害范疇大于醫(yī)療事故范疇。
1.2內(nèi)涵
《侵權(quán)責(zé)任法》作為民事法律規(guī)范，從民事法律關(guān)系角度對(duì)醫(yī)療損害作出界定，明確了醫(yī)療損害的歸責(zé)原則，即過錯(cuò)責(zé)任原則。構(gòu)成過錯(cuò)責(zé)任需具備4個(gè)條件：（1）法定醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員的診療行為；（2）患者診療活動(dòng)中受到損害，有損害結(jié)果，該損害結(jié)果必須具備客觀性、真實(shí)性及確定性；（3）醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員的診療行為與患者的損害結(jié)果之間有因果關(guān)系；（4）醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員有過錯(cuò)［1］。 《侵權(quán)責(zé)任法》對(duì)行為人應(yīng)當(dāng)盡到的義務(wù)、發(fā)生損害之后如何救濟(jì)，滿足哪些要件主張損害賠償及賠償范圍等內(nèi)容作出規(guī)定，而對(duì)有過錯(cuò)的行為人如何實(shí)行行政管理并未涉及。
2醫(yī)療損害行政監(jiān)管的重要性和必要性
2.1重要性
行政責(zé)任是指行政法律關(guān)系主體因違反行政法的規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的法律后果，其實(shí)現(xiàn)方式主要是對(duì)違法行為人施加行政處罰及行政處分［2］。對(duì)醫(yī)療損害的行政監(jiān)管屬于行政法范疇，主要是指衛(wèi)生行政部門對(duì)違法行為人和相關(guān)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政責(zé)任追究的制度，監(jiān)管對(duì)象及內(nèi)容包括醫(yī)療機(jī)構(gòu)或醫(yī)務(wù)人員的行為、醫(yī)療損害的預(yù)防和救濟(jì)制度等。
《侵權(quán)責(zé)任法》實(shí)施后，醫(yī)患糾紛發(fā)生時(shí)，患方更傾向于通過醫(yī)療損害鑒定途徑獲得經(jīng)濟(jì)賠償，而不再進(jìn)行醫(yī)療事故鑒定。醫(yī)療侵權(quán)案件的法律責(zé)任追究，應(yīng)既有民事責(zé)任又有行政責(zé)任，甚至是承擔(dān)刑事責(zé)任。各種法律責(zé)任的承擔(dān)在法律依據(jù)、制度價(jià)值、責(zé)任確定方式、責(zé)任承擔(dān)方式和責(zé)任大小等方面都存在不同程度的差別。就行政責(zé)任承擔(dān)而言，其法律依據(jù)是行政法律法規(guī)，制度價(jià)值主要是保護(hù)公共利益和懲戒加害人，行政責(zé)任的確定與否不允許和受害當(dāng)事人協(xié)商。責(zé)任承擔(dān)方式包括警告、罰款、暫扣或者吊銷執(zhí)照等，責(zé)任大小主要取決于主要加害人所犯過錯(cuò)的嚴(yán)重程度［3］。在醫(yī)療損害發(fā)生后，不能因?yàn)獒t(yī)療機(jī)構(gòu)或醫(yī)務(wù)人員承擔(dān)了賠償?shù)拿袷仑?zé)任，就免去對(duì)其行政責(zé)任或刑事責(zé)任的追究。衛(wèi)生行政部門通過對(duì)醫(yī)療損害中違法行為實(shí)施者的有效行政處罰，可以對(duì)醫(yī)療不良安全事件的發(fā)生起到積極的警示、預(yù)防和教育作用。
2.2必要性
醫(yī)療損害中違法行為行政責(zé)任追究缺位的現(xiàn)狀已影響到了醫(yī)療質(zhì)量安全的有效監(jiān)管。醫(yī)療損害同醫(yī)療事故一樣，存在造成人身?yè)p害的過錯(cuò)或過失診療行為，這些行為若違反了衛(wèi)生法律法規(guī)，行為人不僅要承擔(dān)民事賠償責(zé)任，也會(huì)受到行政責(zé)任追究，即行政處罰。法律上的行政責(zé)任既不同于補(bǔ)償受害人物質(zhì)和精神損失為主的民事責(zé)任，也不同于以懲罰為主的刑事責(zé)任，而是著眼于整肅公共秩序、補(bǔ)救公共利益和損失，兼有補(bǔ)償性和懲罰性，重點(diǎn)在于預(yù)防新的醫(yī)療損害或醫(yī)療事故發(fā)生［3］。
對(duì)醫(yī)療損害中違法行為的行政責(zé)任追究，一方面通過對(duì)違法行為的實(shí)施者進(jìn)行有效的行政處理，以達(dá)到警示與教育目的；另一方面可杜絕和防范衛(wèi)生行政監(jiān)管的缺位和不當(dāng)，更好地發(fā)揮醫(yī)療安全監(jiān)管效能，并減少醫(yī)療過失行為的發(fā)生，同時(shí)有提高醫(yī)療質(zhì)量、控制醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)、緩解醫(yī)患糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等作用。
3存在問題
3.1醫(yī)療損害的發(fā)現(xiàn)渠道不暢
當(dāng)前，醫(yī)療監(jiān)管制度中缺乏明確的醫(yī)療損害報(bào)告制度，致使衛(wèi)生監(jiān)管部門無(wú)法在第一時(shí)間掌握醫(yī)療損害發(fā)生情況。根據(jù)原國(guó)家《衛(wèi)生部關(guān)于做好<侵權(quán)責(zé)任法>貫徹實(shí)施工作的通知》（衛(wèi)醫(yī)管發(fā)［2010］61號(hào)）的相關(guān)規(guī)定：各級(jí)醫(yī)學(xué)會(huì)繼續(xù)依法履行醫(yī)療事故鑒定等法定鑒定職責(zé)；對(duì)于司法機(jī)關(guān)或醫(yī)患雙方共同委托的醫(yī)療損害責(zé)任技術(shù)鑒定，醫(yī)學(xué)會(huì)應(yīng)當(dāng)受理，并可參照《醫(yī)療事故技術(shù)鑒定暫行辦法》等有關(guān)規(guī)定，依法組織鑒定［4］。各級(jí)醫(yī)學(xué)會(huì)承擔(dān)了全部的醫(yī)療事故技術(shù)鑒定和絕大部分醫(yī)療損害技術(shù)鑒定工作。因此，與各級(jí)醫(yī)學(xué)會(huì)建立長(zhǎng)效信息溝通制度有益于衛(wèi)生行政監(jiān)管部門全面、及時(shí)掌握醫(yī)療損害情況?！夺t(yī)療事故處理?xiàng)l例》規(guī)定了醫(yī)療機(jī)構(gòu)在發(fā)生醫(yī)療事故后，應(yīng)按照規(guī)定向所在地衛(wèi)生行政部門報(bào)告；而對(duì)醫(yī)療損害是否須向衛(wèi)生行政部門報(bào)告則無(wú)法律法規(guī)規(guī)定。
近年來，上海市的醫(yī)療損害鑒定主要以患方起訴，由法院委托醫(yī)學(xué)會(huì)鑒定為主，醫(yī)療機(jī)構(gòu)沒有向所在地衛(wèi)生行政部門上報(bào)醫(yī)療損害的法定義務(wù)。衛(wèi)生行政部門獲取醫(yī)療損害案件資料的途徑有投訴舉報(bào)、日常監(jiān)督檢查、醫(yī)學(xué)會(huì)報(bào)送、上級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)交辦和下級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)等。衛(wèi)生行政部門正因無(wú)法及時(shí)、全面掌握醫(yī)療損害發(fā)生情況而陷入對(duì)違法行為不作為或作為不及時(shí)的尷尬境況。
3.2醫(yī)療損害的行政處罰依據(jù)不足
我國(guó)現(xiàn)有衛(wèi)生法律法規(guī)中，包括《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》等，均無(wú)明確對(duì)醫(yī)療損害案件是否應(yīng)予以立案處罰、如何啟動(dòng)行政處罰程序、如何認(rèn)定醫(yī)療損害后果和情節(jié)等進(jìn)行規(guī)定。
實(shí)際工作中，醫(yī)療損害的違法行為人主要涉及醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員。以醫(yī)務(wù)人員作為行政相對(duì)人，可以適用《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第37條的規(guī)定。以醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為行政相對(duì)人時(shí)，則無(wú)法律法規(guī)作為適用依據(jù)。衛(wèi)生監(jiān)管部門在醫(yī)療損害違法行為情節(jié)認(rèn)定時(shí)，主要以法院審查確認(rèn)或生效判決的醫(yī)療損害鑒定書作為行政處罰依據(jù)之一。醫(yī)療損害鑒定書則是參照《醫(yī)療事故分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》確定，即出現(xiàn)了醫(yī)療損害技術(shù)鑒定參照醫(yī)療事故技術(shù)鑒定分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)定級(jí)定責(zé)，而對(duì)醫(yī)療損害卻無(wú)法按照醫(yī)療事故的法律法規(guī)依據(jù)進(jìn)行行政處理。
2013年，為探索創(chuàng)新醫(yī)療安全監(jiān)管工作制度，上海市衛(wèi)生行政部門在部分區(qū)縣開展醫(yī)療損害中違法行為的行政查處試點(diǎn)工作，對(duì)25起醫(yī)療損害案件進(jìn)行了行政處理，案源主要是投訴舉報(bào)和日常監(jiān)督檢查等。衛(wèi)生監(jiān)管部門對(duì)23起醫(yī)療損害案件進(jìn)行立案調(diào)查，其中對(duì)16起醫(yī)療損害違法行為的涉事醫(yī)務(wù)人員作出“警告”行政處罰。該16起案件均因違反衛(wèi)生行政規(guī)章制度或技術(shù)操作規(guī)范造成患者人身?yè)p害，包括漏診誤診、治療與搶救不及時(shí)、病情觀察不仔細(xì)等。對(duì)8家涉事醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)出《衛(wèi)生監(jiān)督意見書》?，F(xiàn)有法律適用條款無(wú)法全面涵蓋醫(yī)療損害鑒定書中涉及的違法行為處理。
3.3醫(yī)療損害違法行為的判定依據(jù)不完整
行政違法行為是指公民、法人或其它組織實(shí)施的違反行政法律規(guī)范，依法應(yīng)當(dāng)受到行政處罰的行為或不作為行為，主要構(gòu)成要件有：（1）行為人具有行政責(zé)任能力；（2）實(shí)施了法律規(guī)定的應(yīng)受到行政處罰的違法行為；（3）有法律規(guī)定的行政責(zé)任形式；（4）嚴(yán)格遵守法定程序等。實(shí)施行政違法行為是行政相對(duì)人承擔(dān)行政責(zé)任的基礎(chǔ)。行政處罰中的過錯(cuò)推定原則與民法有所不同，可以理解為行政相對(duì)人一旦實(shí)施了行政違法行為，只要不能證明自己主觀上無(wú)故意或者過失，則推定其有故意或過失并依法承擔(dān)行政責(zé)任［5］。
在醫(yī)療損害違法行為的認(rèn)定過程中，衛(wèi)生行政監(jiān)管部門以醫(yī)療損害鑒定結(jié)論中的分析說明和鑒定意見為主，輔以當(dāng)事人陳述、證人證言等證據(jù)為判定依據(jù)。鑒定書主要以過失責(zé)任認(rèn)定為主，往往沒有指出具體過失環(huán)節(jié)。由于衛(wèi)生監(jiān)督工作人員并不一定具備醫(yī)學(xué)專業(yè)背景，對(duì)于難以確定醫(yī)療損害具體過失環(huán)節(jié)、具體違法行為實(shí)施人的情況，一般需通過專家咨詢程序。咨詢專家的專業(yè)類別、資質(zhì)要求，以及咨詢程序是否合理，法律法規(guī)尚未作出具體規(guī)定。
4建議
4.1制訂醫(yī)療損害行政監(jiān)管法律法規(guī)
《侵權(quán)責(zé)任法》實(shí)施以來，醫(yī)療損害的民事責(zé)任承擔(dān)已經(jīng)自成體系［3］，醫(yī)療事故概念的生存空間逐漸減小。醫(yī)療損害的民事責(zé)任被高度重視，而行政責(zé)任被迫“擱置”，出現(xiàn)對(duì)醫(yī)療損害的處理“一賠了之”的趨勢(shì)［4］?，F(xiàn)有衛(wèi)生法律法規(guī)已經(jīng)不能滿足當(dāng)前衛(wèi)生監(jiān)管中出現(xiàn)的新問題。面對(duì)日益增多的醫(yī)療損害案件，衛(wèi)生行政部門應(yīng)該如何作為，成為當(dāng)前亟待解決的問題。
通過制訂或完善現(xiàn)有法律法規(guī)，一方面要規(guī)定醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)醫(yī)療損害事件的上報(bào)要求及懲戒機(jī)制，建立與各級(jí)醫(yī)學(xué)會(huì)的信息溝通報(bào)送制度，使衛(wèi)生監(jiān)管部門及時(shí)全面掌握醫(yī)療損害信息；另一方面，要明確醫(yī)療損害中違法行為的認(rèn)定程序和方法、處罰依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)、裁量標(biāo)準(zhǔn)等，明確醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員在醫(yī)療損害事件中應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任和義務(wù)，以及衛(wèi)生監(jiān)管部門的職責(zé)和任務(wù)，使行政監(jiān)管發(fā)揮最大效能，杜絕行政職能的缺位或作為不當(dāng)，更好地貫徹和落實(shí)依法行政理念。
4.2建立行政責(zé)任追究機(jī)制
通過建立并不斷完善衛(wèi)生監(jiān)管部門內(nèi)部工作制度和機(jī)制，明確市、區(qū)（縣）各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)管部門的工作職責(zé)和權(quán)限。對(duì)醫(yī)療損害案件中違法行為的行政處罰啟動(dòng)程序、行政責(zé)任認(rèn)定方式方法、行政處罰裁量、處罰后續(xù)監(jiān)管等給予保障?？梢詫?duì)醫(yī)療損害在防范、處置和行政責(zé)任追究方面實(shí)現(xiàn)全面的行政管理，既要確保違法行為受到懲戒，又要使違法行為人合法權(quán)益得到保障。同時(shí)加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)管部門行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督管理，使衛(wèi)生行政監(jiān)管發(fā)揮作用。
只有完善現(xiàn)有醫(yī)療安全監(jiān)管工作機(jī)制，規(guī)范醫(yī)療損害行政處理環(huán)節(jié)，并不斷加以實(shí)踐和完善，增強(qiáng)行政執(zhí)行效率，解決實(shí)際工作中遇到的難題，才能順應(yīng)現(xiàn)狀。
4.3規(guī)范醫(yī)療損害鑒定模式
實(shí)踐中，曾有投訴舉報(bào)人提供非醫(yī)學(xué)會(huì)出具的醫(yī)療損害鑒定書，要求行政部門對(duì)其違法行為進(jìn)行行政處罰。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法>若干問題的通知》（法發(fā)〔2010〕23號(hào)）相關(guān)意見，具備醫(yī)療損害鑒定資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)均可以接受法院、醫(yī)患雙方的委托出具醫(yī)療損害鑒定書。格式規(guī)范、內(nèi)容全面的鑒定書是行政處罰證據(jù)的重要內(nèi)容，其對(duì)診療過失環(huán)節(jié)的描述和確認(rèn)直接影響到行政監(jiān)管部門對(duì)違法行為過失環(huán)節(jié)、違法嫌疑人的確定。因此，有必要協(xié)調(diào)多方出臺(tái)相關(guān)法規(guī)或政策，不僅要規(guī)范醫(yī)療損害鑒定書的格式和內(nèi)容，而且要明確醫(yī)療損害鑒定機(jī)構(gòu)的設(shè)置條件、資質(zhì)要求、鑒定程序等，并明確其在衛(wèi)生行政處罰中的法律地位。
參考文獻(xiàn)
［1］楊勝.醫(yī)療損害侵權(quán)案件實(shí)踐中相關(guān)問題的認(rèn)定及處理［J］.法制與社會(huì)，2012，22(8)：56-57.
［2］方世榮.行政法與行政訴訟法學(xué)［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002：103-105.
［3］劉宇，尹紹尤，陳倩.侵權(quán)責(zé)任法實(shí)施后醫(yī)療事故概念的重新定義［J］.中國(guó)衛(wèi)生法制， 2012，20(2)：55-57.
［4］劉志勤.醫(yī)療損害去刑事、去行政“化解”對(duì)醫(yī)療安全管理的影響［J］.醫(yī)院院長(zhǎng)論壇，2013，7(4)：53-56.
［5］江偉波，王曉雁，蘇剛.如何正確認(rèn)識(shí)行政違法行為［N］.中國(guó)工商報(bào)，2017-1-16(3).
通信作者：
楊波：上海市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所科長(zhǎng)
E-mail：acumen09@sina.com
