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時(shí)間：2023-06-26 10:18:43
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稅務(wù)內(nèi)部行政管理是相對(duì)稅收業(yè)務(wù)管理而言，稅務(wù)機(jī)關(guān)為保障稅收職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)而開(kāi)展的行政管理活動(dòng)，主要包括對(duì)稅收業(yè)務(wù)的整體目標(biāo)、具體落實(shí)措施、工作成果進(jìn)行部署、監(jiān)控、考核和獎(jiǎng)懲。近年來(lái)，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)逐步將科學(xué)化、精細(xì)化的管理理念融入內(nèi)部行政管理工作中，行政管理效能不斷提高。但隨著稅務(wù)事業(yè)的不斷發(fā)展，我們也清醒的看到內(nèi)部行政管理工作中制約和束縛稅務(wù)整體提升的問(wèn)題也日益凸顯，在一定程度上影響了稅務(wù)水平的提升，只有理性的認(rèn)識(shí)內(nèi)部行政管理工作中存在的問(wèn)題，因情施策、超前謀劃，才能下好先手棋、打好主動(dòng)仗。當(dāng)前內(nèi)部行政管理工作中存在以下幾個(gè)方面問(wèn)題。
（一）行政管理制度不夠健全。近年來(lái)，各地稅務(wù)部門(mén)對(duì)加強(qiáng)內(nèi)部行政管理工作的重視程度逐步提高，積極修訂完善相關(guān)制度規(guī)范，強(qiáng)化工作措施，在一定程度上促進(jìn)了本地區(qū)稅務(wù)工作的發(fā)展。但有些制度辦法繁冗紛雜，現(xiàn)實(shí)操作隨意性強(qiáng)、系統(tǒng)性差，沒(méi)有形成一個(gè)科學(xué)完整的制度體系。
（二）思想重視程度不夠高。受公務(wù)員制度影響，部分行政管理工作人員存在相互觀望、得過(guò)且過(guò)的思想，致使基層內(nèi)部行政管理難以創(chuàng)新和突破。少數(shù)干部職工重業(yè)務(wù)輕管理，認(rèn)為做好稅收業(yè)務(wù)是實(shí)，干好行政管理是虛，只要完成收入任務(wù)就能“一俊遮百丑”，思想重視程度不夠高，行政管理措施在落實(shí)上難免會(huì)出現(xiàn)不到位、運(yùn)行不暢的現(xiàn)象。
（三）工作落實(shí)不到位。少數(shù)工作人員對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)布置的任務(wù)敷衍塞責(zé)，既無(wú)行動(dòng)也無(wú)回應(yīng)。一些內(nèi)部部門(mén)之間推諉扯皮、缺乏有效溝通，不能做到信息共享、政令暢通，正常工作安排各自為政，部門(mén)之間我行我素的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，工作措施落實(shí)起來(lái)往往出現(xiàn)看法不統(tǒng)一、行動(dòng)不一致、人員不到位、責(zé)任不明確等問(wèn)題，工作落實(shí)少、落空多。
（四）監(jiān)督考評(píng)機(jī)制不完善。由于行政管理一些崗位職責(zé)界定模糊，沒(méi)有科學(xué)的績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行中人為因素影響在所難免。精神鼓勵(lì)多、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)少，輕負(fù)面懲處的多、重正面激勵(lì)的少，檢查監(jiān)督與考評(píng)機(jī)制不銜接、不完善等現(xiàn)象的存在，致使績(jī)效考評(píng)效果不佳，督促檢查流于形式難以取得實(shí)效。
二、加強(qiáng)和改進(jìn)內(nèi)部行政管理工作的建議
綜上所述，以上問(wèn)題存在的原因有客觀的、主觀的、歷史的、當(dāng)下的，追根溯源，主要是部分工作人員對(duì)內(nèi)部行政管理工作在思想上缺乏正確的理解和應(yīng)有的重視，內(nèi)部行政管理工作本身出現(xiàn)不適應(yīng)稅務(wù)工作新要求。這就促使我們?cè)诮∪w制機(jī)制、完善規(guī)章制度，提高思想認(rèn)識(shí)、制定針對(duì)性措施等方面下功夫，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部行政管理工作，提高服務(wù)保障能力。
（一）健全管理體制。要進(jìn)一步規(guī)范基層機(jī)構(gòu)設(shè)置，做到機(jī)構(gòu)設(shè)置職能化、崗位責(zé)任具體化，因事設(shè)崗，依崗定責(zé)，準(zhǔn)確界定各機(jī)構(gòu)職能，防止各科室之間因職能重疊交叉、工作量分?jǐn)偛痪绊懝ぷ鞯恼＿\(yùn)轉(zhuǎn)。明晰崗位責(zé)任，制定科學(xué)、具體、精細(xì)的崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)，進(jìn)一步明確各崗位在內(nèi)部行政管理中的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，督促各崗位人員按照崗位設(shè)置抓好內(nèi)部行政管理工作。要根據(jù)工作重心變動(dòng)與發(fā)展的需要，不斷調(diào)整崗位職責(zé)，防止管理工作出現(xiàn)“斷層”或“空白”，以確保各項(xiàng)管理工作有人抓，建立一套規(guī)范科學(xué)的內(nèi)部行政管理體系。
（二）提高思想認(rèn)識(shí)。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，樹(shù)立科學(xué)、現(xiàn)代的內(nèi)部行政管理理念是推進(jìn)稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部行政管理規(guī)范化的前提條件。圍繞內(nèi)部行政管理工作，從解決人的思想觀念、認(rèn)識(shí)水平入手，堅(jiān)持解決思想問(wèn)題同解決實(shí)際問(wèn)題相結(jié)合，以理想信念教育為核心，以思想道德建設(shè)為基礎(chǔ)，調(diào)動(dòng)全局干部職工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，教育每個(gè)干部職工樹(shù)立憂患意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，不折不扣地對(duì)待上級(jí)的要求和決定，盡職盡責(zé)努力完成交辦的各項(xiàng)任務(wù)。細(xì)節(jié)決定成敗，要關(guān)注細(xì)節(jié)，克服粗放式的作法，實(shí)行精細(xì)化管理，把工作做實(shí)、做細(xì)、精益求精。
一、案件導(dǎo)入
2009年4月，小周、小謝、小唐參加了佛山市公務(wù)員考試，一路順利通過(guò)筆試、面試最后進(jìn)入體檢環(huán)節(jié)。就在接近“終點(diǎn)”的時(shí)刻，三人卻因檢查出攜帶地中海貧血基因，被認(rèn)定為體檢結(jié)果不合格，從而失去了公務(wù)員錄用機(jī)會(huì)。
三人的律師指出，考生參加的“平均紅細(xì)胞體積”檢測(cè)和“地中海貧血基因分析”超出了《公務(wù)員錄用體檢通用標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中規(guī)定的血常規(guī)檢測(cè)項(xiàng)目，且從未對(duì)其必要性做出任何說(shuō)明，這種做法違反了相關(guān)法律規(guī)定，侵犯了考生的“身體隱私”。
佛山市人力資源和社會(huì)保障局的律師回應(yīng)，在公務(wù)員錄用的過(guò)程中，委托醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行體檢是依法行政。對(duì)于公務(wù)員體檢過(guò)程中的檢驗(yàn)方法，按照項(xiàng)目規(guī)定，由主檢醫(yī)生根據(jù)需要決定。作為公務(wù)員錄用的主管部門(mén)，不錄用上述三位人員符合法律規(guī)定。
后者說(shuō)法得到一審法院佛山市禪城區(qū)人民法院的支持。法院一審宣判駁回了三名考生的全部訴訟請(qǐng)求。敗訴后，三名考生向佛山市中級(jí)人民法院提出上訴請(qǐng)求。經(jīng)過(guò)二審開(kāi)庭審理，審判長(zhǎng)并未當(dāng)庭作出宣判。
2010年9月5日上午，佛山中院對(duì)該起“中國(guó)基因歧視第一案”作出終審判決，駁回上訴，維持原判的判決。
二、案例分析
按照《體檢標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，有“血液病”即屬“不合格”。地中海貧血其實(shí)是一種遺傳病，多見(jiàn)于廣東、廣西、海南等地，廣東本地人口中約有12%攜帶地貧基因，廣西南寧的地貧基因篩查率更高達(dá)四分之一。但攜帶基因并不意味著會(huì)發(fā)病，倘若不做基因檢測(cè)，大多數(shù)攜帶者一輩子都不會(huì)知道自己的基因缺陷。根據(jù)中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)研究所、中國(guó)協(xié)和醫(yī)科大學(xué)醫(yī)學(xué)遺傳學(xué)系研究員黃尚志的研究，地貧基因在華南地區(qū)的富集是自然選擇的結(jié)果――那里曾經(jīng)是瘧疾的流行地，而攜帶地貧基因的人在瘧疾流行時(shí)的死亡率相當(dāng)?shù)汀Ｄ敲垂珓?wù)員的錄取標(biāo)準(zhǔn)又是什么呢，為什么只是攜帶該基因就被拒之門(mén)外呢？
在《中華人名共和國(guó)公務(wù)員法》中對(duì)于公務(wù)員的應(yīng)該具備的條件其實(shí)只有短短7條。包括：（一）具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍；（二）年滿十八周歲；（三）擁護(hù)中華人民共和國(guó)憲法；（四）具有良好的品行；（五）具有正常履行職責(zé)的身體條件；（六）具有符合職位要求的文化程度和工作能力；（七）法律規(guī)定的其他條件。1如果有一條不符合那么必然不可能成為公務(wù)員，攜帶“地中海貧血基因”算不算是沒(méi)有達(dá)到條件呢？公務(wù)員作為行政人需要執(zhí)行一定的行政職權(quán)，但很多公務(wù)員在平日工作中并不需要很多體力的付出，也不需要過(guò)人的身體素質(zhì)，攜帶“地中海貧血基因”并不會(huì)影響工作能力，他們完全可以勝任這份工作，如果有疾病基因攜帶的人都被禁止做公務(wù)員，那么糖尿病、冠心病、癌癥、高血壓等基因攜帶者呢？那么幾乎無(wú)人可做公務(wù)員了。
三、案例中體現(xiàn)的制度缺失
1.保障公民權(quán)利
我國(guó)現(xiàn)行憲法是以人權(quán)，即以公民權(quán)利為本位的一種制度安排。為體現(xiàn)保障公民權(quán)利的原則，把“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”放在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”之前，反映了保障公民權(quán)利是建立國(guó)家機(jī)構(gòu)的前提，國(guó)家機(jī)構(gòu)是用來(lái)保障和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的工具。公民社會(huì)理念，它強(qiáng)調(diào)公民個(gè)性的張揚(yáng)和參與社會(huì)管理。就公民的個(gè)性來(lái)看，憲法是公民生活的基本規(guī)范；就公民參與社會(huì)管理來(lái)看，憲法又是公民的生活方式。本案中憲法看來(lái)并沒(méi)有賦予他們什么公正的權(quán)利。
2.限制公共權(quán)力
我國(guó)現(xiàn)行憲法從制度層面對(duì)公共權(quán)力的行使設(shè)置了各種控制措施，以免權(quán)力被濫用而侵犯公民的權(quán)利，并且著眼于權(quán)力的規(guī)范、監(jiān)督和制約，以確保人民當(dāng)家作主。這就要求我們理解三個(gè)原則：一是人民原則。我國(guó)憲法莊嚴(yán)宣告：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”。這就確認(rèn)了在個(gè)人權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的相互關(guān)系中，是個(gè)人權(quán)利構(gòu)成國(guó)家權(quán)力的基礎(chǔ)。直接掌握國(guó)家權(quán)力的組織和個(gè)人不是國(guó)家權(quán)力的所有者，只有社會(huì)權(quán)力的主體――社會(huì)共同體的全體成員，才是國(guó)家權(quán)力的所有者，這就是“人民”原則。
3.實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正
我們個(gè)人身體健康狀況本來(lái)就存在差異，在不影響日常工作、生活以及他人健康的情況下，基于疾病、缺陷的區(qū)別對(duì)待違背了憲法的公平和平等原則。而行政法作為憲法統(tǒng)領(lǐng)之下的部門(mén)法，更不能違背憲法所確立的精神。任何人都可能存在某種基因缺陷，如果僅僅因?yàn)榛虻年P(guān)系而使一個(gè)健康的霧任何臨床癥狀的人認(rèn)定為體檢不合格，這不僅僅是對(duì)這一類考生極大的不公，也會(huì)對(duì)任何一個(gè)普通公民的權(quán)利構(gòu)成威脅。
四、政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)做到依法行政
依法行政是約束政府工作人員避免出現(xiàn)違法行政，以免對(duì)社會(huì)、人民造成嚴(yán)重后果，同時(shí)也是在公平、公正、公開(kāi)的情況下保護(hù)廣大群眾的根本利益，二者是對(duì)立統(tǒng)一的。
1、合法行政：凡沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。
2、合理行政：這主要是要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則，要平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私，不歧視。合理行政主要適用于自由裁量權(quán)領(lǐng)域。由于自由裁量權(quán)是一個(gè)具有很大靈活性的權(quán)力，所以更容易被濫用。為了防止濫用自由裁量權(quán)，必須在肯定和授予自由裁量權(quán)的同時(shí)，通過(guò)法律對(duì)自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行必要的監(jiān)督、約束和控制。正是在這種情況下，行政行為不僅要合法，還必須合理。
進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，內(nèi)控問(wèn)題越來(lái)越受到政府、學(xué)界的關(guān)注。很多單位也對(duì)內(nèi)控制度等方面進(jìn)行了規(guī)范，但行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)還是不完善。行政事業(yè)單位用的是財(cái)政資金，花的是納稅人的錢(qián)。為了提高資金的使用效益、提高工作效率，亟須進(jìn)行內(nèi)控建設(shè)。
1.目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的主要問(wèn)題
1.1內(nèi)控意識(shí)相對(duì)薄弱，特別是領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控意識(shí)淡薄
內(nèi)控意識(shí)是內(nèi)控環(huán)境中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，良好的內(nèi)控意識(shí)是確保內(nèi)控制度得以健全和實(shí)施的重要保證。行政事業(yè)內(nèi)控意識(shí)相對(duì)較為薄弱，特別是領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控意識(shí)淡薄。主要表現(xiàn)在：
1.1.1對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)不夠
許多單位的主要領(lǐng)導(dǎo)缺乏對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)的基本了解，有的領(lǐng)導(dǎo)甚至認(rèn)為，單位使用的是財(cái)政資金，資金完了再申請(qǐng)，不講究資金的使用效益。因此對(duì)建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實(shí)意義的認(rèn)識(shí)不夠，抱著有與沒(méi)有無(wú)所謂的態(tài)度。
1.1.2對(duì)財(cái)務(wù)工作重視程度不夠
財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)的基本功能是核算與控制（或監(jiān)督），但在實(shí)際工作中，許多單位的負(fù)責(zé)人僅僅把財(cái)會(huì)部門(mén)當(dāng)成“錢(qián)袋子”，多數(shù)單位的會(huì)計(jì)人員僅僅扮演“付款員”的角色。導(dǎo)致沒(méi)有形成科學(xué)的預(yù)算和決策，資金存在浪費(fèi)現(xiàn)象。
1.1.3對(duì)經(jīng)費(fèi)支出缺乏控制意識(shí)
許多單位目前尚未為各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出建立明確、合理的開(kāi)支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不少經(jīng)費(fèi)支出采用實(shí)報(bào)實(shí)銷制度，致使財(cái)務(wù)監(jiān)督與控制流于形式，只要有相應(yīng)審批人員簽字同意，會(huì)計(jì)人員就要實(shí)施報(bào)銷。
1.2會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，財(cái)務(wù)管理制度不健全
有效的管理控制需要有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，包括制度建設(shè)、人員業(yè)務(wù)水平及職業(yè)道德等。當(dāng)前，部分行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作仍較薄弱，主要表現(xiàn)在：
1.2.1財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平不高
絕大部分行政事業(yè)單位都有專業(yè)的會(huì)計(jì)人員，但還有部分單位，由于編制少、經(jīng)費(fèi)緊張等原因， 沒(méi)有配備專業(yè)的會(huì)計(jì)人員。而是由其他人員兼職。因此，這部分單位財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平不高，專業(yè)知識(shí)欠缺，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱。
1.2.2財(cái)務(wù)管理制度不健全
有的單位還沒(méi)有單獨(dú)制定適合本單位的財(cái)務(wù)管理制度，許多財(cái)務(wù)事項(xiàng)的運(yùn)作與管理措施僅是慣例，而且沒(méi)有相應(yīng)的制度保證，工作中隨意性較大。有的單位雖有內(nèi)部財(cái)務(wù)方面的管理制度，但不完整。部分單位內(nèi)部財(cái)務(wù)制度陳舊，相關(guān)制度已不適合當(dāng)前工作。
1.2.3印鑒保管上的漏洞較多
應(yīng)該說(shuō)這是會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作中存在的重大疏漏。有的單位將財(cái)務(wù)章和法人章交由財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人，還有的單位將支票、財(cái)務(wù)章和法人章同時(shí)由會(huì)計(jì)一人保管，出納形同虛設(shè)。沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行“會(huì)計(jì)出納分設(shè)、支票印鑒分管”的基本財(cái)務(wù)制度。
1.3會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，資產(chǎn)管理混亂
部分單位的會(huì)計(jì)核算不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：
1.3.1原始憑證管理不規(guī)范
有些單位對(duì)原始憑證審核粗糙，原始憑證規(guī)定的內(nèi)容填寫(xiě)不全。如有的發(fā)票內(nèi)容籠統(tǒng)，甚至沒(méi)有售貨單位蓋章；手續(xù)不嚴(yán)密，購(gòu)買(mǎi)實(shí)物的憑證只有領(lǐng)導(dǎo)簽批，沒(méi)有驗(yàn)收人簽字。有的發(fā)票只有一個(gè)總額，沒(méi)有具體明細(xì)和清單。還有使用假發(fā)票，虛列支出，套取資金。
1.3.2固定資產(chǎn)管理混亂，制度不健全
有的單位固定資產(chǎn)賬上有但實(shí)際上已經(jīng)不存在了，而實(shí)際使用著的某些固定資產(chǎn)卻尚未作價(jià)入賬，形成賬外資產(chǎn)。有的單位甚至沒(méi)有固定資產(chǎn)臺(tái)賬，管理與使用脫節(jié)。有些還能使用的資產(chǎn)過(guò)早報(bào)廢，形成浪費(fèi)。大多數(shù)沒(méi)有財(cái)產(chǎn)定期盤(pán)點(diǎn)制度。
1.4內(nèi)部控制方法體系不夠完善
業(yè)務(wù)流程和控制方法體系是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)，其合理、有效與否直接決定著能否實(shí)現(xiàn)控制的目的。部分單位內(nèi)部財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)控制方法體系很不完善，主要表現(xiàn)在：
1.4.1崗位設(shè)置不規(guī)范，不合理兼崗現(xiàn)象較為普遍
關(guān)鍵不相容職務(wù)分離是內(nèi)部牽制制度的重中之中。按照《會(huì)計(jì)法》的規(guī)定，關(guān)鍵不相容職務(wù)一般包括：授權(quán)批準(zhǔn)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會(huì)計(jì)記錄、會(huì)計(jì)記錄與財(cái)產(chǎn)保管、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與稽核檢查、授權(quán)批準(zhǔn)與監(jiān)督檢查等。但在實(shí)際工作中，基于編制有限、人手緊張等原因，部分單位都有不合理不合法的兼崗現(xiàn)象，不相容職務(wù)未能合法合理分離。
1.4.2授權(quán)審批的金額界限不明，授權(quán)審批制度有待改進(jìn)
授權(quán)審批是內(nèi)部控制的重要方法，它要求單位在實(shí)施內(nèi)部控制時(shí)要有明確的授權(quán)審批主體、授權(quán)審批金額權(quán)限和審批流程。但從調(diào)查情況看，許多單位都是長(zhǎng)期實(shí)行“一支筆”審批制度，沒(méi)有形成審批制度。這雖與單位規(guī)模較小的特征相適應(yīng)，但有可能影響財(cái)務(wù)控制的實(shí)際效果，并使單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查流于形式。
2.完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的對(duì)策及建議
2.1增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的會(huì)計(jì)與內(nèi)控責(zé)任
單位負(fù)責(zé)人在單位內(nèi)部控制體系中居于主導(dǎo)地位。按照《會(huì)計(jì)法》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制基本規(guī)范》的規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人是單位財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)工作的第一責(zé)任主體，對(duì)本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的真實(shí)性、完整性以及內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)主要責(zé)任。但要真正確立起單位負(fù)責(zé)人對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作和內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責(zé)任主體”意識(shí)，還必須強(qiáng)化對(duì)行政事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人及一些相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。
2.2加強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化會(huì)計(jì)系統(tǒng)的控制作用
會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱嚴(yán)重制約了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)。因此，要提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平，為財(cái)政“節(jié)流”奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，還必須重視改進(jìn)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化會(huì)計(jì)系統(tǒng)的控制作用。強(qiáng)化會(huì)計(jì)工作基礎(chǔ)，需要財(cái)政機(jī)關(guān)建立對(duì)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的全面檢查制度，并加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的繼續(xù)教育培訓(xùn)，以提高業(yè)務(wù)水平的工作能力，并建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度。
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.12.003
[中圖分類號(hào)]F810.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2015）12-000-01
行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的開(kāi)展，其實(shí)就是為了保障行政事業(yè)單位內(nèi)部資金流動(dòng)和財(cái)務(wù)活動(dòng)的透明化、公開(kāi)化、合法化，并通過(guò)制定相關(guān)的制度使其規(guī)范進(jìn)行，以降低風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)單位資金動(dòng)向的監(jiān)督力度。利用規(guī)范、有效的制度，科學(xué)合理地監(jiān)管企業(yè)人員及財(cái)政工作，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。
1 我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題
1.1 觀念欠缺
內(nèi)部控制對(duì)行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)非常重要的工作，它不僅關(guān)系到完善單位內(nèi)部結(jié)構(gòu)，還是行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部整改的重要手段，是行政事業(yè)單位內(nèi)部管控的重要堡壘，與行政事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)。如今，很多行政事業(yè)單位忽略內(nèi)部控制的重要性，存在管理理念欠缺和管理力度不足的問(wèn)題，相關(guān)管理人員欠缺對(duì)內(nèi)部管理工作的認(rèn)知度，輕視內(nèi)部管理工作的作用，給行政事業(yè)單位內(nèi)部結(jié)構(gòu)管理帶來(lái)了負(fù)面影響。
1.2 制度不足
一支專業(yè)性強(qiáng)、素質(zhì)高的會(huì)計(jì)人員隊(duì)伍是監(jiān)督行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)運(yùn)行的重要支點(diǎn)，會(huì)計(jì)人員的工作態(tài)度和素養(yǎng)高低會(huì)對(duì)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)的監(jiān)管產(chǎn)生直接影響。但我國(guó)多數(shù)行政事業(yè)單位在崗會(huì)計(jì)人員綜合素質(zhì)低下，他們雖然有合法的職業(yè)資格證書(shū)和學(xué)歷證明，卻不能真正滿足現(xiàn)代社會(huì)對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員的要求。社會(huì)形態(tài)和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不斷衍變，現(xiàn)在財(cái)務(wù)人員多數(shù)不能及時(shí)適應(yīng)時(shí)代的變化，在提升自我專業(yè)能力方面的認(rèn)知度還不夠，缺少現(xiàn)今行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)運(yùn)行理念，思想認(rèn)知落后。另外，部分會(huì)計(jì)人員的政治思想覺(jué)悟不高，在工作中不能嚴(yán)格遵紀(jì)守法，無(wú)視工作守則，充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的傀儡，完全聽(tīng)從領(lǐng)導(dǎo)安排，在財(cái)務(wù)工作中頻繁謊報(bào)賬目，嚴(yán)重影響行政單位內(nèi)部控制的管理風(fēng)氣。
1.3 人員失職
某些行政事業(yè)單位缺少對(duì)在崗會(huì)計(jì)人員的深度培養(yǎng)，使這些會(huì)計(jì)人員在工作能力、工作素養(yǎng)方面仍不到位，往往都只會(huì)一些普通的計(jì)算工作，對(duì)內(nèi)部控制工作的認(rèn)知和掌握程度十分低下。新時(shí)代不斷衍變，使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作面臨著新的挑戰(zhàn)，但多數(shù)在崗財(cái)務(wù)人員卻不重視新時(shí)期的內(nèi)控知識(shí)和專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，不了解在新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)下如何做好內(nèi)部控制監(jiān)督工作，達(dá)不到現(xiàn)代行政單位需求的工作能力水平。
1.4 監(jiān)督疲軟
內(nèi)部控制制度必須受到監(jiān)督機(jī)制制約。我國(guó)在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面并未出臺(tái)一套十分完備的規(guī)章制度，新的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》仍不夠完善、成熟，對(duì)具體的內(nèi)部控制監(jiān)督方法也沒(méi)有詳細(xì)的闡釋和設(shè)定。因此，多數(shù)行政事業(yè)單位缺少具體的制度和規(guī)范來(lái)對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行有效管理，使之內(nèi)部結(jié)構(gòu)疏松，管控力度不足。
2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制改進(jìn)方案
2.1 樹(shù)立內(nèi)部控制觀念
首先，行政單位的管理者或領(lǐng)導(dǎo)者必須重視內(nèi)部控制工作，清楚了解單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行和貪贓徇私行為的防治必須依靠?jī)?nèi)部控制的管理，大大提升行政事業(yè)單位的公信力和服務(wù)力。其次，領(lǐng)導(dǎo)者還需要將內(nèi)部控制理念深入到單位的每個(gè)角落、每個(gè)細(xì)節(jié)，使每位員工都了解內(nèi)部控制的意義，從而使其感受到通過(guò)內(nèi)部控制所營(yíng)造出來(lái)的優(yōu)良工作氛圍。
2.2 完善內(nèi)部控制制度
為進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理，還需要制定一套科學(xué)合理的預(yù)算制度。完善的財(cái)務(wù)預(yù)算控制方案能協(xié)助內(nèi)部控制有效實(shí)施，大大提升其效用。要想制定好預(yù)算管理方案，首先要掌握單位的整體預(yù)算和部門(mén)分項(xiàng)預(yù)算的和諧度，并逐步整合預(yù)算主體與其他預(yù)算分支，使其達(dá)到整齊劃一的程度。其次，各個(gè)部門(mén)的管理人員和財(cái)務(wù)人員必須嚴(yán)格監(jiān)督、詳細(xì)記錄單位的每項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)，嚴(yán)格監(jiān)控不在預(yù)算之內(nèi)的財(cái)務(wù)支出，杜絕漏網(wǎng)之魚(yú)的出現(xiàn)。
2.3 強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督
在行政單位內(nèi)部建立一個(gè)完善、有效的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，讓內(nèi)部審計(jì)部門(mén)對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行有效干預(yù)，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督和檢查力度，找出單位內(nèi)部控制存在的漏洞，并向上級(jí)匯報(bào)，制訂解決方案進(jìn)行整改，定期評(píng)估與匯報(bào)檢查結(jié)果，以鞏固內(nèi)部控制制度的落實(shí)情況。不僅如此，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的責(zé)任人還要針對(duì)整個(gè)單位的內(nèi)部控制制度給予可行的改進(jìn)建議，并協(xié)助單位管理人對(duì)單位內(nèi)部進(jìn)行持之以恒的管理。
一、引言
長(zhǎng)期以來(lái)，由于行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)核算較企業(yè)來(lái)說(shuō)相對(duì)簡(jiǎn)單，涉及環(huán)節(jié)較少，內(nèi)控度認(rèn)識(shí)不到位、執(zhí)行力度不夠，從而在某種程度上出現(xiàn)了財(cái)務(wù)收支無(wú)法控制、會(huì)計(jì)信息失真等問(wèn)題。介于這些問(wèn)題的存在，我們要從行政事業(yè)單位的發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行深度分析，努力研究一套新的解決這些問(wèn)題的對(duì)策措施，從而為中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、政治等方面發(fā)展基礎(chǔ)。
二、現(xiàn)階段我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度現(xiàn)狀分析探微
現(xiàn)階段我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度發(fā)展相對(duì)比較薄弱，有待完善。內(nèi)部控制規(guī)范適用范圍雖然包括行政事業(yè)單位在內(nèi)，但主要在企業(yè)單位實(shí)行，卻沒(méi)有關(guān)于行政事業(yè)單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制度詳細(xì)解釋，同時(shí)，我國(guó)當(dāng)下行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面理論這一塊空間的研究還相對(duì)缺乏，出現(xiàn)發(fā)展緩慢和研究力度不夠的發(fā)展現(xiàn)狀，有待進(jìn)一步完善相關(guān)審核制度和提高行政內(nèi)控能力。
三、現(xiàn)階段我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)展中所存在的問(wèn)題
（1）內(nèi)控意識(shí)不足，內(nèi)控制度弱化，對(duì)建立內(nèi)部會(huì)計(jì)控制缺乏積極性、主動(dòng)性。行政事業(yè)單位當(dāng)下發(fā)展中內(nèi)控意識(shí)缺乏，并且出現(xiàn)弱化單位內(nèi)控制度能力的現(xiàn)象，對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中會(huì)計(jì)審核控制制度建設(shè)方面，缺乏足夠的主動(dòng)性和積極性，這樣，不利于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化發(fā)展，從而對(duì)行政事業(yè)單位的發(fā)展存在阻滯作用，不利于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，不利于中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。例如，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)控制方面，由于缺乏嚴(yán)格的高效的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，會(huì)計(jì)審核過(guò)于松散而導(dǎo)致國(guó)家大部分財(cái)產(chǎn)無(wú)形流失，從而導(dǎo)致國(guó)家建設(shè)方面缺少相應(yīng)的支持資金，出現(xiàn)了不良的連鎖反應(yīng)，致使一些國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)工程建設(shè)發(fā)展滯后，使國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐變慢，不利于國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
（2）內(nèi)控人員素質(zhì)差，互相牽制與監(jiān)督能力弱。就現(xiàn)階段我國(guó)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)控制方面的工作人員而言，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作較為薄弱，會(huì)計(jì)人員綜合素質(zhì)不高，有的單位會(huì)計(jì)人員是一崗多職，崗位之間沒(méi)有起到相互牽制、相互監(jiān)督的作用。
（3）監(jiān)督考核機(jī)制不健全，依附權(quán)威現(xiàn)象發(fā)展態(tài)勢(shì)較重。監(jiān)督考核機(jī)制不到位，內(nèi)審機(jī)構(gòu)大多與會(huì)計(jì)部門(mén)平行，依附于執(zhí)行機(jī)構(gòu)，權(quán)威性和獨(dú)立性不夠。例如，一些行政事業(yè)單位，在考核機(jī)制建設(shè)方面出現(xiàn)不健全的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，內(nèi)部審核機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)監(jiān)督方面形同虛設(shè)，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)管理過(guò)于依賴行政機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，從而缺乏財(cái)務(wù)方面的權(quán)威性和獨(dú)立性。
（4）忽視內(nèi)部會(huì)計(jì)制度的重要性，導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制不力。行政事業(yè)單位在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中，由于受到歷史發(fā)展因素的制約，忽視內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度與考核掛鉤的監(jiān)督機(jī)制，形成重考核，輕內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的現(xiàn)象。在財(cái)務(wù)管理方面，行政事業(yè)單位表面上看管理得井井有條，然而內(nèi)部控制方面存在一定的發(fā)展問(wèn)題，在與考核掛鉤的監(jiān)督機(jī)制方面，存在忽視的發(fā)展局面。
四、實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問(wèn)題的解決對(duì)策
為加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，采取多層次、多方位的控制方法，來(lái)達(dá)到內(nèi)部控制目標(biāo)。
（1）不相容崗位相分離制度。按照科學(xué)、精簡(jiǎn)、高效的發(fā)展原則，各單位根據(jù)各自的職能目標(biāo)，合理設(shè)置職能部門(mén)、工作崗位，明確各部門(mén)、各崗位的職責(zé)權(quán)限，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、便于考核、相互制約的工作機(jī)制。從崗位制度建立方面實(shí)現(xiàn)健全的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，嚴(yán)格單位財(cái)務(wù)發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)全面的嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展新目標(biāo)。
（2）授權(quán)批準(zhǔn)與集體決策制度相結(jié)合。有關(guān)事項(xiàng)在業(yè)務(wù)發(fā)生前必須經(jīng)過(guò)書(shū)面授權(quán)批準(zhǔn)，明確責(zé)任，單位各級(jí)管理層必須在授權(quán)范圍內(nèi)行使職責(zé)，對(duì)于越權(quán)行為要有一定的懲罰制度。同時(shí)，授權(quán)批準(zhǔn)要與集體決策相結(jié)合。內(nèi)控制度要求，每一種權(quán)利都要接受縱向制約（即單位內(nèi)部上下級(jí)之間），同時(shí)也要受到橫向制約（即單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間）。
（3）財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度。要建立財(cái)產(chǎn)日常管理制度核定期清查制度，采取財(cái)產(chǎn)記錄、實(shí)務(wù)保管、定期盤(pán)點(diǎn)、賬實(shí)核對(duì)等措施，確保財(cái)產(chǎn)安全，嚴(yán)格限制未經(jīng)授權(quán)的人員接觸和處置財(cái)產(chǎn)，防止財(cái)產(chǎn)流失、浪費(fèi)。
（4）預(yù)算控制制度。提高預(yù)算控制管理水平，一要完善部門(mén)預(yù)算的調(diào)整制度，從調(diào)整時(shí)間、方法、程序等作相應(yīng)的規(guī)定，建立預(yù)算的跟蹤、分析和評(píng)價(jià)制度。二是完善預(yù)算控制制度，確保資金的正確使用，提高資金的使用效益。三是建立預(yù)算執(zhí)行情況預(yù)警機(jī)制，科學(xué)選擇預(yù)警指標(biāo)，合理確定預(yù)警范圍，及時(shí)發(fā)出預(yù)警信號(hào)，積極采取應(yīng)對(duì)措施。
（5）加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督。要提高內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)層次，強(qiáng)化其權(quán)威性和獨(dú)立性。對(duì)內(nèi)部單位定期進(jìn)行各項(xiàng)審計(jì)，并對(duì)單位的內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的效果及其實(shí)施的有效程度做出評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正，做到財(cái)務(wù)制度健全、會(huì)計(jì)核算合規(guī)。加強(qiáng)跟蹤落實(shí)審計(jì)決定、審計(jì)意見(jiàn)，真正做到通過(guò)內(nèi)部審計(jì)加強(qiáng)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，提高單位各項(xiàng)管理水平。
（6）建立和實(shí)施績(jī)效考評(píng)制度。要科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)體系，對(duì)單位內(nèi)部各個(gè)責(zé)任部門(mén)和干部職工的業(yè)績(jī)進(jìn)行定期考核和客觀評(píng)價(jià)，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)在工作過(guò)程中行為的約束和引導(dǎo)。對(duì)于嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的，給予精神或者物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)于違規(guī)違章的，堅(jiān)決給予行政處分和經(jīng)濟(jì)處罰。做到壓力與動(dòng)力相結(jié)合，最終達(dá)到內(nèi)部控制的目的，使制度真正落到實(shí)處。
五、結(jié)語(yǔ)
行政事業(yè)單位要根據(jù)自身職能部門(mén)的特點(diǎn)，本著實(shí)事求是的發(fā)展目標(biāo)，辯證地、合理地設(shè)計(jì)出一套符合本單位實(shí)際，科學(xué)、有效的內(nèi)部控制制度，以促進(jìn)自身的管理發(fā)展。只有確實(shí)地實(shí)現(xiàn)當(dāng)下我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面的嚴(yán)格有效監(jiān)督管理，科學(xué)地、辯證地實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)監(jiān)督強(qiáng)化管理，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)的合理科學(xué)、和諧發(fā)展，為中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)打下堅(jiān)實(shí)的發(fā)展基礎(chǔ)。
（作者單位為四川省農(nóng)業(yè)宣傳中心）
[作者簡(jiǎn)介：宋艷（1982―），女，四川富順人，研究方向：內(nèi)部控制。]
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為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，財(cái)政部于2012年11月29日了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，要求各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和事業(yè)單位于2014年1月1日起執(zhí)行。自2014年施行以來(lái)，督促了各級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)控體系的建立，在不同程度上規(guī)范了行政事業(yè)單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，有利于內(nèi)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為依法治國(guó)、順利完成“十三五”規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。相較于企業(yè)內(nèi)控體系的成熟，基層行政事業(yè)單位由于機(jī)構(gòu)龐雜人數(shù)眾多，經(jīng)費(fèi)保障方式多元化，且經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不是單位的中心工作，績(jī)效評(píng)價(jià)難以量化，導(dǎo)致單位內(nèi)控體系建立相對(duì)滯后，對(duì)照內(nèi)控規(guī)范的條例，筆者將側(cè)重從基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施過(guò)程中存在主要問(wèn)題入手進(jìn)行分析并探討解決方法。
一、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施存在的突出問(wèn)題
1.內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)，組織機(jī)制建設(shè)不到位
《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中明確規(guī)定，“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)”，一些行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控意識(shí)較為淡薄，重業(yè)務(wù)發(fā)展，輕內(nèi)部管理，對(duì)于下發(fā)的內(nèi)控文件學(xué)習(xí)流于形式，認(rèn)為內(nèi)部控制只是財(cái)務(wù)部門(mén)的事，內(nèi)控理念缺乏，有的領(lǐng)導(dǎo)長(zhǎng)期“一支筆”“一言堂”，甚至還認(rèn)為內(nèi)部控制是對(duì)自己的控制，建立內(nèi)部控制反而成了捆住自己的“緊箍咒”。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中規(guī)定：“單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門(mén)或者確定內(nèi)部控制牽頭部門(mén)，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作?！庇行┗鶎訂挝粵](méi)有及時(shí)建立內(nèi)部控制職能機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)單地將財(cái)務(wù)的會(huì)計(jì)控制等同于單位的內(nèi)部控制；有些基層單位雖然確定了內(nèi)控的職能部門(mén)或牽頭部門(mén)，但單位各部門(mén)之間職責(zé)分工不明確，內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制不到位，導(dǎo)致內(nèi)控相關(guān)工作機(jī)制無(wú)法制定和推行。
2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足，配套管理制度不完善
風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估決定了內(nèi)部控制的方向要求，目前隨著經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的發(fā)展，新的情況層出不窮，一些基層行政事業(yè)單位對(duì)管理過(guò)程中內(nèi)部或外部的各種因素導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估不足，而這些風(fēng)險(xiǎn)將不同程度地影響單位內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；另一方面根據(jù)適應(yīng)性原則要求“內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善?！辈糠只鶎有姓聵I(yè)單位相應(yīng)的內(nèi)控制度不健全，有的內(nèi)控管理制度與國(guó)家有關(guān)管理制度脫節(jié)，有些單位現(xiàn)行的規(guī)定、流程、制度主要用于應(yīng)付上級(jí)檢查，不與工作實(shí)際相結(jié)合，得不到嚴(yán)格的執(zhí)行，形同虛設(shè)，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的控制作用。
3.專業(yè)能力缺乏，內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制不健全
內(nèi)控監(jiān)督是單位對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，及時(shí)加以改進(jìn)。它是實(shí)施內(nèi)部控制的重要保證，是對(duì)內(nèi)部控制的控制。要想使基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制逐漸完善，則需要完善行政事業(yè)單位的監(jiān)督機(jī)制，而當(dāng)前的行政事業(yè)單位并沒(méi)有完善的監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)審人員，其審計(jì)的權(quán)威與獨(dú)立性有待加強(qiáng)，這種現(xiàn)象導(dǎo)致在審計(jì)過(guò)程中會(huì)不同程度受到其他部門(mén)的干擾，進(jìn)而使審計(jì)達(dá)不到預(yù)期的結(jié)果；另一方面，有的行政事業(yè)單位建立起監(jiān)督機(jī)制，但是監(jiān)督力度不夠，內(nèi)部審計(jì)人員專業(yè)能力不足，部分單位缺乏專業(yè)的審計(jì)人員或總體素質(zhì)不高，有些單位直接將內(nèi)部監(jiān)督工作委托給，而有些中介機(jī)構(gòu)對(duì)行政事業(yè)的業(yè)務(wù)不熟悉，內(nèi)部審計(jì)只專注于財(cái)務(wù)的會(huì)計(jì)審計(jì)，沒(méi)有對(duì)單位的內(nèi)控進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，加上一些單位沒(méi)有危機(jī)感與緊迫感，對(duì)發(fā)現(xiàn)的一些問(wèn)題重視程度不夠，只求不出大事，安于一時(shí)，得過(guò)且過(guò)，使內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)，無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。
4.考核機(jī)制不健全，員工積極性不高
有效的考核機(jī)制是內(nèi)部控制的重要保證，而當(dāng)前的行政事業(yè)單位往往缺少完善的考核制度與權(quán)責(zé)分明責(zé)任制，導(dǎo)致行政事業(yè)單位的工作人員怠于工作，缺少危機(jī)感，大大影響了內(nèi)控制度執(zhí)行的積極性與主動(dòng)性，使內(nèi)控?zé)o法發(fā)揮預(yù)期效果。
二、完善基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的具體措施
1.強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，建立內(nèi)控組織保障機(jī)制
一要加大制度學(xué)習(xí)和內(nèi)控宣傳，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境。要充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制的必要性和重要性，提高內(nèi)控意識(shí)，首先要做的就是強(qiáng)化單位領(lǐng)導(dǎo)者的內(nèi)部控制意識(shí)，并促使他們要定期的學(xué)習(xí)內(nèi)部控制方面的知識(shí)，重視內(nèi)部控制制度的建設(shè)。另外將內(nèi)控意識(shí)貫徹落實(shí)到全員的工作中去，定期對(duì)他們進(jìn)行培訓(xùn)，從而使單位上下對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，根據(jù)內(nèi)部控制自身具有的風(fēng)險(xiǎn)及容易失控的特點(diǎn)，與單位實(shí)際情況相結(jié)合，向單位各級(jí)人員宣傳內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理理念，以此調(diào)動(dòng)單位各個(gè)職能部門(mén)承擔(dān)內(nèi)部控制責(zé)任的意識(shí)。二是要建立內(nèi)部控制組織保障機(jī)制，單獨(dú)設(shè)立內(nèi)控職能部門(mén)或聯(lián)合辦公機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)部門(mén)或崗位的職能作用，建立單位各部門(mén)在內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督作用。
2.有效風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，完善配套管理制度
風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程是全面而復(fù)雜的，識(shí)別和分析風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)重復(fù)不斷的過(guò)程，這需要行政事業(yè)單位認(rèn)真關(guān)注各單位（部門(mén)）中各個(gè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，要結(jié)合業(yè)務(wù)實(shí)際和工作性質(zhì)認(rèn)真梳理本單位的業(yè)務(wù)流程并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定切實(shí)有效的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，明確內(nèi)控的關(guān)鍵崗位和各部門(mén)職權(quán)，對(duì)現(xiàn)有規(guī)章制度進(jìn)行修訂，與時(shí)俱進(jìn)，并制定一些針對(duì)性強(qiáng)、操作性強(qiáng)的內(nèi)控制度。
3.提高專業(yè)能力，健全內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制
行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，并確保機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和工作獨(dú)立性，負(fù)責(zé)對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況、會(huì)計(jì)報(bào)告的編制和披露情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，更好地實(shí)施對(duì)內(nèi)部管理控制、內(nèi)部會(huì)計(jì)控制和財(cái)務(wù)控制的再監(jiān)督；要加強(qiáng)內(nèi)控專業(yè)人員特別是審計(jì)人員的專業(yè)培訓(xùn)，建立一支政治素質(zhì)好，業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、職業(yè)道德水平高的審計(jì)隊(duì)伍，確實(shí)達(dá)到內(nèi)部控制制度提出的要求。同時(shí)要發(fā)揮單位紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)監(jiān)督作用，嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律，抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)，堅(jiān)決同腐敗現(xiàn)象作斗爭(zhēng)，確保政令暢通，促進(jìn)監(jiān)察對(duì)象正確履行職責(zé)，依法辦事，廉潔奉公，勤政高效為人民服務(wù)。
4.建立有效的激勵(lì)機(jī)制，提高員工積極性
行政事業(yè)單位需要建立公正的考核制度，使員工增加危機(jī)感，使員工更具有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，為內(nèi)控發(fā)展保駕護(hù)航，做到領(lǐng)導(dǎo)與員工都要獎(jiǎng)懲分明，這樣才會(huì)調(diào)動(dòng)員工積極性，促進(jìn)內(nèi)控效果優(yōu)化，使內(nèi)部控制制度快速發(fā)展。
三、結(jié)束語(yǔ)
我國(guó)各行政事業(yè)單位已經(jīng)全面進(jìn)入實(shí)施階段，內(nèi)部控制是一項(xiàng)系統(tǒng)性且復(fù)雜的工程，所以行政事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，分析自身存在的問(wèn)題，強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，建立內(nèi)部控制組織和監(jiān)督機(jī)制，形成有效的考評(píng)制度，提高專業(yè)人才的職業(yè)素質(zhì)，不斷改善內(nèi)部管理，提高辦事效率，促進(jìn)我國(guó)行政事業(yè)單位健康事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。
現(xiàn)階段，為了提升自身的管理水平和對(duì)內(nèi)部資源的合理配置以及維護(hù)資產(chǎn)的安全和完整，許多企業(yè)開(kāi)始按照內(nèi)部控制準(zhǔn)則的要求設(shè)計(jì)和執(zhí)行相關(guān)的內(nèi)部控制。這是因?yàn)橥晟频钠髽I(yè)內(nèi)部控制能夠預(yù)防和防止內(nèi)部人員舞弊行為的發(fā)生、使得企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)符合合規(guī)性和合法性、對(duì)企業(yè)內(nèi)部有限的經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行合理優(yōu)化配置以及提高企業(yè)資金的使用效率和效果。相比之下，行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如企業(yè)，內(nèi)部控制在單位內(nèi)部起的作用很微小。基于此，我國(guó)財(cái)政部在2012年11月份頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并要求相關(guān)行政事業(yè)單位于2014年1月起開(kāi)始實(shí)施。自相關(guān)的試行規(guī)范實(shí)施以來(lái)，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制取得了一定的成效，但是問(wèn)題依舊存在，需要進(jìn)一步探討。
一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問(wèn)題
（一）內(nèi)部控制制度不健全
關(guān)于內(nèi)部控制制度不健全在行政事業(yè)單位內(nèi)部的變現(xiàn)主要呈現(xiàn)在以下三個(gè)方面。首先，在有些行政事業(yè)單位內(nèi)部對(duì)內(nèi)部控制的重視不足，他們并沒(méi)有意識(shí)到內(nèi)部控制對(duì)于單位的重要性，因此也就沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)的內(nèi)部控制制度。即使有，也僅限于單位內(nèi)部制度的條文當(dāng)中，并沒(méi)有作為單獨(dú)的內(nèi)部控制準(zhǔn)則要求相關(guān)職能部門(mén)和人員去遵守和執(zhí)行。其次，部分行政事業(yè)單位雖然認(rèn)識(shí)到了內(nèi)部控制在提升管理水平方面的重要意義，但是他們對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)并不如企業(yè)那么的充分，也相應(yīng)在單位內(nèi)部建立了相關(guān)的內(nèi)部控制行為制度。但是，由于受到認(rèn)識(shí)不足的影響，該內(nèi)部控制制度的建立僅涉及一些關(guān)鍵的事項(xiàng)和操作流程，因此沒(méi)有覆蓋到單位的各個(gè)崗位和業(yè)務(wù)上去。由此可見(jiàn)，這種情況下，行政事業(yè)單位內(nèi)部的控制依舊沒(méi)有做到健全和完善。最后，有些單位內(nèi)部的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)意識(shí)到內(nèi)部控制對(duì)自身發(fā)展的重要作用，也建立了相對(duì)完善的內(nèi)部控制制度，但是在實(shí)際的工作中并沒(méi)有得到有效的執(zhí)行。這和單位內(nèi)部員工對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)知的缺乏存在一定的關(guān)系，從而使得內(nèi)部控制不能在單位內(nèi)部順利實(shí)施。上述問(wèn)題的存在都會(huì)影響到內(nèi)部控制制度的建立和完善，這就要求行政事業(yè)單位內(nèi)部管理人員在這些方面給予足夠的重視。
（二）缺乏必要的內(nèi)部控制監(jiān)督體系
與一般的企業(yè)組織相比，行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)依舊停留在很低的水平上，它們的內(nèi)部控制依舊存在著不健全的情況。在對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)知不足的情況下，對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督更不知從何而談。由于內(nèi)外部的監(jiān)督對(duì)單位內(nèi)部控制執(zhí)行起到一定程度的督促作用，如果內(nèi)部監(jiān)督體系缺乏，單位內(nèi)部就會(huì)失去一種強(qiáng)勁的鞭策力。而財(cái)政部新頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》當(dāng)中，也并未對(duì)如何加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督做出詳細(xì)的規(guī)定。從行政事業(yè)單位內(nèi)部來(lái)講，由于它們的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不是以盈利為目的，日常所需生產(chǎn)資料由政府部門(mén)供給，這會(huì)使得他們?nèi)狈ο鄳?yīng)的動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，因此就會(huì)對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督工作怠慢。而內(nèi)部控制監(jiān)督體系的缺乏會(huì)嚴(yán)重影響到內(nèi)部控制制度執(zhí)行的效果以及其作用的發(fā)揮。
（三）風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)薄弱
目前，絕大多數(shù)的行政事業(yè)單位缺乏對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的管理和認(rèn)識(shí)。它們普遍認(rèn)為，行政事業(yè)單位和企業(yè)性質(zhì)不一樣，不是以盈利為目的的，并不參與市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)，因而不存在相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)。但是，現(xiàn)實(shí)中單位的風(fēng)險(xiǎn)是存在的，比如說(shuō)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)以及政治風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)的存在都會(huì)導(dǎo)致行政事業(yè)單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的失敗。由于對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)在認(rèn)識(shí)上存在著不足，單位內(nèi)部對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估機(jī)制也存在缺失的狀況。這就使得行政事業(yè)單位在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等環(huán)節(jié)存在這極大的隱患。由于單位內(nèi)部對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和識(shí)別機(jī)制的缺乏，不能夠引起相關(guān)人員的重視，在這種情況下，他們也不會(huì)意識(shí)到內(nèi)部控制在防范風(fēng)險(xiǎn)方面的積極作用。
二、提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策
（一）建立和健全內(nèi)部控制制度
完善的、成文的內(nèi)部控制制度是行政事業(yè)單位有效執(zhí)行內(nèi)部控制制度的前提條件，否則行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制行為會(huì)一盤(pán)散沙沒(méi)有規(guī)律可循。由于單位內(nèi)部的管理人員是制定本單位內(nèi)部控制制度的主體，他們有責(zé)任和義務(wù)去認(rèn)真學(xué)習(xí)和了解在《行政事業(yè)單內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的相關(guān)要求。另外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)單位內(nèi)部的實(shí)際情況進(jìn)行把握，在設(shè)計(jì)內(nèi)部控制制度的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)將二者結(jié)合起來(lái)，這樣的內(nèi)部控制制度才能更加具有針對(duì)性和實(shí)踐性。關(guān)于內(nèi)部控制制度的內(nèi)容方面，應(yīng)當(dāng)能夠涉及到單位內(nèi)部各個(gè)職能部門(mén)以及主要的工作流程，使其覆蓋到單位內(nèi)部的方方面面。內(nèi)部控制的完善程度并不能說(shuō)明單位對(duì)內(nèi)部控制的執(zhí)行力較強(qiáng)，這是因?yàn)橛行﹩挝坏膬?nèi)部控制制度會(huì)像一紙空文那樣擺在單位的相關(guān)制度之中，并不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。基于此，應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)內(nèi)部員工進(jìn)行培訓(xùn)，強(qiáng)化他們對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)等措施。例如，我國(guó)首都醫(yī)科大學(xué)附屬北京同仁醫(yī)院對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)較為充分，它在醫(yī)院建立之初便開(kāi)始對(duì)相關(guān)的內(nèi)部控制進(jìn)行設(shè)計(jì)和研究。時(shí)至今日，北京同仁醫(yī)院的內(nèi)部控制已經(jīng)相當(dāng)?shù)耐晟?，并為其業(yè)績(jī)和競(jìng)爭(zhēng)力的提升做出了巨大的貢獻(xiàn)。
（二）構(gòu)建內(nèi)部控制監(jiān)督體系
由于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督能夠影響到內(nèi)部控制執(zhí)行的效率和效果，因此單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部監(jiān)督體系的建立，賦予其對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督職能。如果行政事業(yè)單位內(nèi)部已經(jīng)存在一定的監(jiān)督體系，此時(shí)應(yīng)當(dāng)將對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督納入到該監(jiān)督部門(mén)工作當(dāng)中，并對(duì)原有的工作內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的修改和加工。如果單位內(nèi)部原本就不存在相應(yīng)的監(jiān)督體系，應(yīng)當(dāng)針對(duì)內(nèi)部控制的具體工作內(nèi)容加快對(duì)內(nèi)部監(jiān)督體系的建立工作。而相關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于單位內(nèi)部的管理人員，這樣能夠保證監(jiān)督部門(mén)的獨(dú)立性，有利于它們?cè)诓皇芄芾韺油{的情況下執(zhí)行工作。關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)的設(shè)立以及相關(guān)工作的確認(rèn)，如果內(nèi)部管理人員不能夠高質(zhì)量完成，也可以聘請(qǐng)外部相關(guān)的專家對(duì)單位內(nèi)部的監(jiān)督體系進(jìn)行設(shè)置，這樣能夠充分利用專家的工作，提高內(nèi)部監(jiān)督的效率和效果。
（三）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)
行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)充分借鑒現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，樹(shù)立相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，建立相關(guān)的內(nèi)部控制體系，只有這樣它們才能向企業(yè)組織那樣在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中站穩(wěn)腳步。風(fēng)險(xiǎn)并不是一般企業(yè)組織面臨的，行政事業(yè)單位如果不能夠發(fā)揮其作用為社會(huì)公眾服務(wù)，同樣會(huì)受到來(lái)自人民群眾和政府的壓力，導(dǎo)致其瓦解?；诖?，單位內(nèi)部的管理人員應(yīng)當(dāng)具備風(fēng)險(xiǎn)管理的意識(shí)，并在單位內(nèi)部建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的管理和應(yīng)對(duì)是內(nèi)部控制中的一個(gè)方面，如果單位內(nèi)部控制機(jī)制較好，那么相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理也就能夠達(dá)到預(yù)期的效果，從而為行政事業(yè)單位的發(fā)展提供保障。
三、總結(jié)
隨著政府對(duì)行政事業(yè)單位工作的日益重視，相關(guān)的內(nèi)部控制工作也得到了相應(yīng)的發(fā)展，但是依舊存在著問(wèn)題和不足。在提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)方面，需要協(xié)調(diào)外部實(shí)施組織之間關(guān)系，相關(guān)的組織部門(mén)齊抓共管。單位內(nèi)部的管理人員在自身的帶領(lǐng)下，充分發(fā)動(dòng)全體員工的熱情形成全員參與的局面，切實(shí)提升內(nèi)部控制建設(shè)以及辦事效率和效果，從而為廣大的人民群眾服務(wù)。
參考文獻(xiàn)：
中圖分類號(hào)：DF31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2014）011-0000-01
一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題
（一）沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性
部分行政事業(yè)單位缺乏內(nèi)部控制的意識(shí)，導(dǎo)致單位中的內(nèi)部控制嚴(yán)重不足。這些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有重視單位內(nèi)部的會(huì)計(jì)核算工作，更沒(méi)有意識(shí)到會(huì)計(jì)工作與內(nèi)部控制之間的聯(lián)系，從而導(dǎo)致單位中財(cái)務(wù)的管理和會(huì)計(jì)核算都存在著嚴(yán)重的問(wèn)題。在行政事業(yè)單位進(jìn)行決策時(shí)，也沒(méi)有充分發(fā)揮會(huì)計(jì)信息在決策中的作用。部分行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)的管理人員認(rèn)為內(nèi)部控制應(yīng)該是財(cái)務(wù)部門(mén)的事，從而對(duì)于其他的部門(mén)以及單位的整體都缺乏內(nèi)部控制，造成內(nèi)部控制的片面性。
（二）沒(méi)有建立完善的內(nèi)部控制的相關(guān)制度
目前，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制僅僅局限于會(huì)計(jì)控制和風(fēng)險(xiǎn)控制這兩方面，對(duì)于內(nèi)部控制相關(guān)的制度建設(shè)還不夠完善。已經(jīng)建立的內(nèi)部控制制度不管是在內(nèi)容上還是在范圍方面都與單位的管理需求有較大的出入，缺乏適用性。此外，一些行政事業(yè)單位雖然建立了內(nèi)部控制的相關(guān)制度，但是其目的只是為了應(yīng)付上級(jí)部門(mén)的檢查。可想而知，這些內(nèi)部控制的相關(guān)制度只是“紙上談兵”，在實(shí)際的工作中并沒(méi)有進(jìn)行有效地執(zhí)行，使其流于了形式，嚴(yán)重影響了內(nèi)部控制的效果。
（三）會(huì)計(jì)內(nèi)部控制不夠規(guī)范
會(huì)計(jì)內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中的重要組成部分，所以不規(guī)范的會(huì)計(jì)內(nèi)部控制就會(huì)導(dǎo)致行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制的混亂。而隨著行政事業(yè)單位中財(cái)政資金規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，使單位內(nèi)部的資金管理也有了越來(lái)越大的壓力。目前大部分的行政事業(yè)單位在會(huì)計(jì)的內(nèi)部控制中存在問(wèn)題，缺乏了有效的監(jiān)督和內(nèi)控機(jī)制，從而導(dǎo)致行政事業(yè)單位中的財(cái)政資金在管理和使用上都存在著嚴(yán)重的浪費(fèi)，甚至存在著財(cái)務(wù)違規(guī)、違法的現(xiàn)象，比如利用虛假發(fā)票來(lái)掩飾單位不合理的支出，或者利用不正當(dāng)?shù)氖侄螌?duì)財(cái)政資金進(jìn)行挪用或貪污。這些違法亂紀(jì)的現(xiàn)象大部分都是因?yàn)樾姓聵I(yè)單位在財(cái)務(wù)的管理和控制上存在著不規(guī)范、不合理、不科學(xué)等問(wèn)題。
（四）缺乏合理、科學(xué)的預(yù)算控制
由于在預(yù)算的管理上也存在著諸多問(wèn)題，以致于行政事業(yè)單位中的財(cái)政預(yù)算并沒(méi)有發(fā)揮出對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督和控制作用。在對(duì)預(yù)算進(jìn)行編制時(shí)，缺乏了合理、科學(xué)的指導(dǎo)，導(dǎo)致所編制的預(yù)算不夠準(zhǔn)確和細(xì)化，所以在執(zhí)行的過(guò)程中，很容易出現(xiàn)預(yù)算的執(zhí)行偏離方案的現(xiàn)象，比如行政事業(yè)單位經(jīng)常會(huì)在差旅、辦公、招待等方面出現(xiàn)費(fèi)用的嚴(yán)重超支。此外，即使編制了預(yù)算，某些行政事業(yè)單位也缺乏執(zhí)行力度，使執(zhí)行的效果不甚理想。而且行政事業(yè)單位在預(yù)算的控制上沒(méi)有和政府的采購(gòu)管理制度以及國(guó)庫(kù)的集中支付制度進(jìn)行有效銜接，從而使預(yù)算控制缺乏了有效的監(jiān)督作用，容易引發(fā)、的現(xiàn)象發(fā)生。
二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的優(yōu)化策略
（一）增強(qiáng)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)
要提高單位領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制的意識(shí)，讓他們認(rèn)識(shí)到行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制在財(cái)政資金的管理和使用上的重要性，認(rèn)識(shí)到財(cái)政資金流失的防范和風(fēng)險(xiǎn)的控制都與內(nèi)部控制有著密切的聯(lián)系，從而加強(qiáng)內(nèi)部控制相關(guān)制度的建設(shè)和執(zhí)行，改善內(nèi)部控制的環(huán)境，保證會(huì)計(jì)工作以及會(huì)計(jì)信息的完整性和真實(shí)性，保障內(nèi)部控制相關(guān)制度的建立和健全。
（二）健全內(nèi)部控制的相關(guān)制度
行政事業(yè)單位要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制相關(guān)制度的健全和完善，保證財(cái)政預(yù)算的編制和執(zhí)行都具備有效的監(jiān)督機(jī)制和制約機(jī)制，提高財(cái)政資金的安全性和使用效率。此外，要對(duì)內(nèi)部控制的相關(guān)制度進(jìn)行不定期的抽查和監(jiān)督，保證制度的有效執(zhí)行。強(qiáng)化審批制度的建設(shè)，完善行政事業(yè)單位的財(cái)政審批制度。
（三）強(qiáng)化會(huì)計(jì)控制的作用
要提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的水平，就必須完善會(huì)計(jì)的基礎(chǔ)工作，從而使會(huì)計(jì)控制的作用得到強(qiáng)化。加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，使他們的知識(shí)能夠不斷地更新、技能能夠不斷地提高，從而提高財(cái)務(wù)管理的水平，保證會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量。加強(qiáng)單位內(nèi)部的會(huì)計(jì)核算，規(guī)范會(huì)計(jì)控制的管理，使內(nèi)部控制的報(bào)告具有更高的可信度，從而有效地杜絕資金浪費(fèi)、違法違規(guī)等現(xiàn)象的發(fā)生。
（四）強(qiáng)化預(yù)算編制的控制
在行政事業(yè)單位中，財(cái)政預(yù)算的管理和控制是整個(gè)單位管理的核心，所以必須嚴(yán)格地按照預(yù)算法中的相關(guān)規(guī)定，對(duì)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行要進(jìn)行有效控制，對(duì)財(cái)政資金的使用要有嚴(yán)格的審批權(quán)限，財(cái)政資金的撥付程序要更加完善，從而提高財(cái)政資金使用的效率。行政事業(yè)單位要逐漸擴(kuò)大財(cái)政預(yù)算的控制范圍，使財(cái)政預(yù)算更加的科學(xué)化和精細(xì)化，加強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行力度，防止資金的浪費(fèi)。在預(yù)算的控制上要和政府的采購(gòu)管理制度以及國(guó)庫(kù)的集中支付制度進(jìn)行有效銜接，提高預(yù)算控制的監(jiān)督作用。此外，要以先預(yù)算、后撥款為原則，對(duì)財(cái)政資金的使用進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，建立起科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制，提高財(cái)政資金的使用效率，充分發(fā)揮出預(yù)算控制在內(nèi)部控制中的作用。
參考文獻(xiàn)：
[1]劉永澤，唐大鵬.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個(gè)問(wèn)題[J].會(huì)計(jì)研究，2013（1）：57-62.
當(dāng)下，實(shí)施寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策，構(gòu)建和諧社會(huì)，正在成為我國(guó)具有廣泛社會(huì)認(rèn)同感的共同目標(biāo)。2007年1月，為了在檢察工作中切實(shí)貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策，最高人民檢察院在其頒布的《關(guān)于在檢察工作中貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱高檢院《意見(jiàn)》)中。明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的指導(dǎo)思想和原則，要求檢察機(jī)關(guān)建立健全貫徹該政策的檢察工作機(jī)制和辦案方式。但是，由于我們?cè)趫?zhí)法理念、法律規(guī)定、隊(duì)伍素質(zhì)等方面存在一些問(wèn)題，致使檢察機(jī)關(guān)在貫徹該政策過(guò)程中并未很好體現(xiàn)該政策的精神，制約著該政策的實(shí)施。下面，筆者結(jié)合實(shí)踐，就捕訴環(huán)節(jié)貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的解決對(duì)策。
一、存在的問(wèn)題
(一)標(biāo)準(zhǔn)尚未明確，缺乏可操作性
目前，寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策在很多方面是一些原則性的籠統(tǒng)的規(guī)定，對(duì)適用無(wú)逮捕必要或不起訴沒(méi)有具體可行的標(biāo)準(zhǔn)，即使是高檢院《意見(jiàn)》中提出了“無(wú)逮捕必要”應(yīng)當(dāng)把握的七個(gè)方面的因素和[2007]高檢訴發(fā)第63號(hào)文《人民檢察院辦理不起訴案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(試行)》列舉的適用相對(duì)不起訴五種情形，雖已經(jīng)具有較強(qiáng)的政策指導(dǎo)性，但在表述形式和內(nèi)容上與法律關(guān)于從輕、減輕、免除處罰情形的規(guī)定大致相似，對(duì)是否適用以及如何適用的問(wèn)題沒(méi)有明確具體的要求，缺乏全面完備的適用標(biāo)準(zhǔn)。在處理具體案件時(shí)可操作性不強(qiáng)，個(gè)案裁量基本上仍然依賴承辦人員的主觀判斷。對(duì)于同一案件，不同時(shí)期、不同地區(qū)、不同承辦人員對(duì)犯罪性質(zhì)、情節(jié)、主觀惡性、危害后果、可能判處的刑罰等都可能產(chǎn)生不同的評(píng)估，對(duì)于確定是否具有不捕不訴必要的，往往也會(huì)導(dǎo)致不同的認(rèn)定。這樣，極容易造成當(dāng)寬不寬、當(dāng)嚴(yán)不嚴(yán)的局面。
(二)“夠罪皆捕、捕了就訴”的觀念根深蒂固
由于我國(guó)在傳統(tǒng)上一直奉行國(guó)家本位主義的訴訟觀念，長(zhǎng)期以來(lái)強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家職權(quán)在刑事訴訟中的廣泛運(yùn)用，注重發(fā)揮刑事訴訟追訴犯罪、懲治犯罪的功能，對(duì)刑事訴訟的人權(quán)保障機(jī)制則相對(duì)輕視乃至忽視。1996年刑事訴訟法對(duì)我國(guó)原有的強(qiáng)職權(quán)主義訴訟模式雖然進(jìn)行了根本性改造，但是，“夠罪皆捕、捕了就訴”的執(zhí)法觀依然存在。在捕訴領(lǐng)域中的表現(xiàn)，就是有人認(rèn)為。打擊與保護(hù)是一對(duì)矛盾。尤其結(jié)合當(dāng)前的社會(huì)治安狀況，認(rèn)為要體現(xiàn)打擊的效果，必須以犧牲犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)利為代價(jià)；有人認(rèn)為，審查逮捕、審查起訴工作的任務(wù)就是打擊犯罪，使被告人判刑，如果多提保障人權(quán)，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致打擊不力。甚至產(chǎn)生使犯罪分子逍遙法外的后果。這種工具主義的法律觀雖與現(xiàn)代司法理念相悖，但并不違反現(xiàn)行刑事法律規(guī)定。因此，它在一定程度上制約了寬緩刑事政策在捕訴環(huán)節(jié)中的有效貫徹。
(三)因司法腐敗而擔(dān)心被誤解為辦人情案
司法腐敗作為社會(huì)權(quán)力腐敗的一部分，也呈愈演愈烈之勢(shì)，并引起社會(huì)的強(qiáng)烈不滿?？梢院敛豢鋸埖卣f(shuō)，司法腐敗幾乎已經(jīng)擴(kuò)散到每一個(gè)司法機(jī)關(guān)，滲透到每一個(gè)司法環(huán)節(jié)，成為司法機(jī)關(guān)久治不愈的頑癥和惡性腫瘤。而檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件作出的不捕不訴處理的決定，其實(shí)質(zhì)是在犯罪嫌疑人有犯罪事實(shí)的情況下不被羈押或不以犯罪論處。是檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件作出的帶有終局性質(zhì)的決定，屬于檢察權(quán)中一項(xiàng)十分重要的實(shí)質(zhì)性權(quán)力。不逮捕決定的作出意味著犯罪嫌疑人可以早日擺脫羈押的痛苦，獲得人身自由；不起訴決定則意味著刑事訴訟程序的終止，犯罪嫌疑人不再處于被追究刑事責(zé)任的狀態(tài)，被不起訴人就不再是犯罪嫌疑人或被告人。這對(duì)犯罪嫌疑人。尤其是對(duì)在押的犯罪嫌疑人來(lái)說(shuō)，具有相當(dāng)?shù)恼T惑性。因此，犯罪嫌疑人及其家屬往往將不捕不訴作為追求的目標(biāo)，努力的方向。由此進(jìn)而導(dǎo)致有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、社會(huì)各界人士和廣大人民群眾對(duì)于檢察機(jī)關(guān)不捕不訴權(quán)的正確行使“倍加關(guān)注”，唯恐放權(quán)檢察官會(huì)加劇司法進(jìn)一步的腐敗，唯恐檢察機(jī)關(guān)作不捕不訴的案件中藏有“貓膩”，唯恐檢察人員將不捕不訴案件辦成人情案、關(guān)系案、金錢(qián)案。這樣，檢察人員在行使不捕不訴權(quán)力的過(guò)程中，顯得謹(jǐn)小慎微、膽戰(zhàn)心驚，如臨深淵、如履薄冰也就不足以為奇了。
(四)“以捕代偵，以捕安民”現(xiàn)象非常普遍
據(jù)統(tǒng)計(jì)，在經(jīng)法院判決有罪的案件中，95％以上的被告人被采取了逮捕強(qiáng)制措施。我國(guó)刑事訴訟法雖然沒(méi)有規(guī)定逮捕是刑事訴訟的必經(jīng)程序，但從實(shí)踐看，逮捕不是刑事追訴的例外卻成為了必經(jīng)程序。其實(shí)，早在1966年聯(lián)合國(guó)第21屆大會(huì)通過(guò)的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第9條中就明確規(guī)定，各個(gè)締約國(guó)應(yīng)當(dāng)以保釋作為原則，羈押作為例外。保釋本來(lái)屬于英美法系特有的一項(xiàng)以保護(hù)人身自由為目的的程序法制度，但是由于它有兩大優(yōu)勢(shì)，既反映了人權(quán)保障的共同需要，并且可以節(jié)約國(guó)家為羈押所需的財(cái)政開(kāi)支及管理上的資源，因而逐步為大陸法系國(guó)家所廣泛認(rèn)同。目前，除意大利外，大陸法系國(guó)家普遍實(shí)行保釋制度。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)偵查中心主義的理念仍占據(jù)主導(dǎo)地位，逮捕完全為了偵查，一切訴訟活動(dòng)就是為了偵破案件。為了獲得偵查的時(shí)間，逮捕成為了偵查的附庸，以至于對(duì)絕大部分案件的犯罪嫌疑人都適用了逮捕，完成失去了逮捕自身的價(jià)值和品質(zhì)。同時(shí)，由于不捕后可能發(fā)生犯罪嫌疑人逃跑、自殺或者再次危害社會(huì)等情形，再加上審查逮捕階段距案發(fā)不久，往往是矛盾集中的階段，當(dāng)事人不愿調(diào)解或沒(méi)有調(diào)解好，被害方未得到賠償。因擔(dān)心適用輕緩的刑事政策不批捕犯罪嫌疑人后，有可能導(dǎo)致矛盾激化，擔(dān)心不批捕被害方會(huì)上訪鬧事，埋下治安隱患，故檢察機(jī)關(guān)從“求穩(wěn)怕錯(cuò)”的思想出發(fā)，承受較大壓力，顧慮重重。實(shí)踐中辦案人員對(duì)有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)的犯罪嫌疑人往往不愿意冒風(fēng)險(xiǎn)，往往一捕了之，將犯罪嫌疑人羈押于看守所便“高枕無(wú)憂”。
(五)認(rèn)為不捕不訴會(huì)影響訴訟效率
對(duì)輕微刑事案件作出不捕不訴決定確實(shí)會(huì)增加承辦人員的工作量。按照目前的工作程序，承辦人員除了正常的審查閱卷外，對(duì)于此類案件，檢察院內(nèi)部還存在著層層審批案件的機(jī)制。以檢察機(jī)關(guān)適用相對(duì)不起訴為例，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)擬作相對(duì)不起訴的案件，在承辦人提出意見(jiàn)，經(jīng)部門(mén)負(fù)責(zé)人審查同意后。報(bào)主管檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，最后由檢察委員會(huì)討論決定。如果檢察委員會(huì)討論有分歧意見(jiàn)，則要報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)或者上一級(jí)檢察委員會(huì)審定。如果是檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查的職務(wù)犯罪案件，則應(yīng)增設(shè)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序和上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)審批程序。在當(dāng)前案多人少矛盾非常突出的情況下，許多案件承辦人因此不理解，認(rèn)為不如直接逮捕起訴更省事，何必浪費(fèi)有限的司法資源，影響訴訟效率。
(六)認(rèn)為對(duì)外來(lái)人員適用不捕會(huì)妨礙訴訟
人口遷移學(xué)理論表明：在二元制(城鄉(xiāng))經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的國(guó)家，決定人口流動(dòng)的內(nèi)在因素是城市的工資水平和就業(yè)概率。直至城市的工資水平等同于農(nóng)業(yè)部門(mén)的工資水平，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)才會(huì)停止。如果人口遷移的政策有限制轉(zhuǎn)為鼓勵(lì)的話，到2020年中國(guó)至少還有3億農(nóng)民進(jìn)城。檢察機(jī)關(guān)在處理案件時(shí)，由于本地人一般有固定住所等原因，對(duì)于本地人適用取保候?qū)彽绕渌麖?qiáng)制措施的較多，而對(duì)于外來(lái)人員犯罪嫌疑人而言，因過(guò)分強(qiáng)調(diào)保障訴訟的順利進(jìn)行，批準(zhǔn)逮捕是常態(tài)，而大量外來(lái)人員被逮捕，其中不乏有較為固定住所、職業(yè)的人員。這與我國(guó)法律上人人平等的原則相違背。外來(lái)人員犯罪的主要原因不外乎境遇的差異、沒(méi)有技能、沒(méi)有生活來(lái)源，批準(zhǔn)逮捕并被羈押之后。會(huì)加大他們將來(lái)在社會(huì)生活中的困難，重新犯罪的幾率比較大。
(七)評(píng)估機(jī)制的不科學(xué)
在寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策實(shí)施以后，高檢院主要領(lǐng)導(dǎo)在有關(guān)會(huì)議上多次反復(fù)強(qiáng)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)把不捕不訴率列為績(jī)效考核指標(biāo)。同時(shí)，上級(jí)院也相繼在考核工作中取消了對(duì)于不捕不訴的控制率，但是卻將不捕不訴案件列為檢務(wù)督察的重點(diǎn)督察對(duì)象，把開(kāi)展對(duì)不捕不訴案件的專項(xiàng)督察作為每年檢務(wù)督察的一項(xiàng)經(jīng)常性工作，而對(duì)逮捕和起訴的案件卻一般不予督察和評(píng)估。除了上級(jí)院和本院有明確的督察要求外，地方各級(jí)黨委政法委、人大、政協(xié)在其組織的定期或者不定期專門(mén)執(zhí)法檢查中，也都把不捕不訴辦案的情況列為重點(diǎn)檢查范圍。當(dāng)然，這種督察主要是為了防止濫用不捕不訴權(quán)，遏制司法腐敗。但這也帶來(lái)了負(fù)面影響，下級(jí)檢察院為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提高業(yè)績(jī)考核的成績(jī)，就盡可能地少用甚至不用不捕不訴手段，對(duì)一些本來(lái)完全可以不捕不訴處理的案件也批準(zhǔn)逮捕、提起公訴，認(rèn)為反正這些案件在事實(shí)和證據(jù)方面都符合逮捕起訴條件，即使起訴法院也不可能被判無(wú)罪。
二、對(duì)策建議
(一)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，科學(xué)把握寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的內(nèi)涵
黨的十六屆六中全會(huì)指出，要實(shí)施寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策，不斷促進(jìn)社會(huì)和諧。這表明在新的歷史時(shí)期，貫徹寬嚴(yán)相1濟(jì)刑事政策已經(jīng)成為黨和國(guó)家既定的基本方針政策。從寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策中寬與嚴(yán)的關(guān)系上來(lái)說(shuō)，寬與嚴(yán)是相輔相成，相互依靠，相互依賴，互相轉(zhuǎn)化的辯證統(tǒng)一體?！皩挕毕鄬?duì)于“嚴(yán)”而存在，“嚴(yán)”因有寬而顯出嚴(yán)的份量。寬并不是放縱犯罪，隨意擴(kuò)大無(wú)罪的條件；寬是在法定的限度內(nèi)有條件地放寬刑罰，否則不是寬大為懷。嚴(yán)也是有條件，不能使不構(gòu)成犯罪的行為列入犯罪范圍，它是在法定范圍內(nèi)的嚴(yán)懲。貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策不是一朝一夕之功，也非畢其功于一役，而是一個(gè)系統(tǒng)長(zhǎng)期的工程。對(duì)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的研究必將帶來(lái)我們刑事法領(lǐng)域的一次革命，許多原有的檢察司法理念將面臨轉(zhuǎn)變或被替代，并引入一些新理念。這些理念應(yīng)當(dāng)包括司法人性化理念、司法高效理念、司法民主理念和司法中立理念等。
(二)健全相關(guān)配套制度和措施
寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策將貫穿于包括刑事立法、執(zhí)法和司法等在內(nèi)的所有環(huán)節(jié)，并適用于所有刑事偵查、檢察及審判和執(zhí)行活動(dòng)。它既可以體現(xiàn)于實(shí)體法的運(yùn)用中，也可以體現(xiàn)在程序法的貫徹中，還可以二者兼具。因此，必須將其納入到整個(gè)刑事法體系和輕緩化大環(huán)境下綜合考慮，建立健全相關(guān)的配套措施和制度，才能保障其良性運(yùn)行。一是完善社區(qū)矯正制度。在我國(guó)，無(wú)論是行使權(quán)力的國(guó)家司法機(jī)關(guān)，還是象牙塔中的學(xué)者們，都對(duì)此制度寄以厚望，以期成為解決中國(guó)刑罰體系中諸多問(wèn)題的靈丹妙藥，要建立由實(shí)行減刑為主，變?yōu)榧籴尀橹鞯默F(xiàn)代行刑政策。二是建立暫緩起訴制度。暫緩起訴主要適用于輕罪，對(duì)重罪一般不予適用。我國(guó)沒(méi)有關(guān)于暫緩起訴的規(guī)定，對(duì)作不起訴的案件，檢察官缺乏對(duì)犯罪嫌疑人深入充分的考察監(jiān)督，使得不起訴的法律效果和社會(huì)效果都不十分理想。而暫緩起訴避免了沒(méi)有對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行考察監(jiān)督而作出起訴或不起訴決定的草率性，有利于對(duì)犯罪嫌疑人的教育挽救。三是完善取保候?qū)徶贫取＿M(jìn)一步擴(kuò)大取保候?qū)彽倪m用范圍，完善《刑法》相關(guān)內(nèi)容，對(duì)于一般刑事犯罪均可適用取保候?qū)彺胧?，同時(shí)為增加取保候?qū)彽募s束力，建議將取保候?qū)徠陂g故意逃避追訴的，納入刑法第316條脫逃罪予以懲處。在保證物方面也應(yīng)有所擴(kuò)大，包括合法的動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)，而不能僅限于現(xiàn)金擔(dān)保形式。四是擴(kuò)張相對(duì)不起訴行使范圍。由于現(xiàn)行刑訴法對(duì)于相對(duì)不起訴的范圍僅限于輕微犯罪，排除了考慮行為人主觀惡性和人身危險(xiǎn)性大小而適用相對(duì)不起訴決定之可能性，遏制了不起訴制度中起訴便宜主義之機(jī)制發(fā)揮?；诶碚摵土⒎òl(fā)展的趨勢(shì)。擴(kuò)大檢察官的不起訴裁量權(quán)已經(jīng)成為世界的趨勢(shì)。
(三)繼續(xù)堅(jiān)持嚴(yán)打方針不動(dòng)搖，對(duì)嚴(yán)重刑事犯罪依法從嚴(yán)從快逮捕起訴
盡管嚴(yán)打只是治標(biāo)之策不是治本之道。但自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)便進(jìn)入了社會(huì)轉(zhuǎn)型的快速發(fā)展階段。中國(guó)社會(huì)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)、封閉型社會(huì)向開(kāi)放型社會(huì)、人治社會(huì)向法治社會(huì)轉(zhuǎn)變。尤其是進(jìn)入2l世紀(jì)之后，在政治民主化、經(jīng)濟(jì)壘球化、各國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、法治等方面互相影響、互相融合的趨勢(shì)日益增強(qiáng)的大背景之下，中國(guó)人的政治思維與法律精神更是加速由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)換。同時(shí)，在這一社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)矛盾凸顯，一些嚴(yán)重犯罪的發(fā)生率居高不下，有必要繼續(xù)對(duì)這些犯罪采取高壓態(tài)勢(shì)，從嚴(yán)從快逮捕起訴。高檢院《意見(jiàn)》指出，“嚴(yán)打”是寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的重要內(nèi)容和有機(jī)組成部分，是貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的重要體現(xiàn)，必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持?！撆兜囊獔?jiān)決批捕，該起訴的要堅(jiān)決起訴，及時(shí)、準(zhǔn)確、有力地予以打擊。當(dāng)前，要依法嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪和嚴(yán)重破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序犯罪以及依法嚴(yán)肅查辦貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪。
(四)科學(xué)、客觀地分析不捕不訴率
在逮捕起訴工作中，檢察機(jī)關(guān)把不捕不訴率作為辦案質(zhì)量預(yù)警指標(biāo)的一項(xiàng)內(nèi)容，人為地控制不捕不訴案件的數(shù)量，甚至規(guī)定不捕不訴率。這種人為控制不捕不訴率的做法，單從案件管理的角度來(lái)說(shuō)是有其積極意義的，它是業(yè)務(wù)管理的常用手段，是行政化管理在司法領(lǐng)域中的移用。但它既侵犯了犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，也影響了，檢察機(jī)關(guān)的聲譽(yù)，更不符合訴訟規(guī)律。因?yàn)椴徊恫辉V案件的多少，是不可能事先用一個(gè)固定的數(shù)額將其限制，而是由案件本身決定的，一段時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)多少起不捕不訴案件并非是檢察機(jī)關(guān)的人為意志。案件本身符合不捕不訴條件的，就應(yīng)當(dāng)依法決定不予逮捕起訴；符合逮捕起訴條件的，就要堅(jiān)決依法逮捕起訴。如果片面強(qiáng)調(diào)少用不批準(zhǔn)逮捕權(quán)、不起訴權(quán)，硬性規(guī)定不捕不訴案件的數(shù)量比率，其結(jié)果必然是濫用逮捕權(quán)、起訴權(quán)。在貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策、構(gòu)建和諧社會(huì)的新的歷史條件下，不予逮捕起訴更加符合刑罰個(gè)別化和輕刑化，更加有利于教育、改造、預(yù)防、挽救罪行較為輕微的人，實(shí)現(xiàn)刑事法律的目的。要改變過(guò)去人們對(duì)不捕不訴權(quán)采取“少用、慎用”等消極態(tài)度，轉(zhuǎn)變“控”和“防”等被動(dòng)思想的指導(dǎo)。要在“充分合理適用”標(biāo)準(zhǔn)的框架下，盡可能地在“放”和“擴(kuò)”方面做些文章。_因?yàn)檫^(guò)低的不捕不訴率，一方面弱化了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，有使檢察機(jī)關(guān)逮捕起訴工作程序化、形式化的不當(dāng)傾向；另一方面，也導(dǎo)致監(jiān)管場(chǎng)所人滿為患，監(jiān)禁成本是一個(gè)天文數(shù)字。檢察機(jī)關(guān)要緊密結(jié)合各地的司法和辦案實(shí)際；順應(yīng)客觀形式不斷變化的需要，使寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策能夠通過(guò)不捕不訴率考核指標(biāo)得以體現(xiàn)和貫徹。
(五)擴(kuò)大刑事和解適用范圍，修復(fù)被損害的社會(huì)關(guān)系
商業(yè)銀行存在長(zhǎng)期不良資產(chǎn)在整個(gè)國(guó)際金融行業(yè)都是相對(duì)比較常見(jiàn)的現(xiàn)象，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，不管是一些發(fā)展中國(guó)家，還是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家都在為商業(yè)銀行長(zhǎng)期不良資產(chǎn)的現(xiàn)象所困擾。作為一類新興的金融工具，資產(chǎn)證券化正在當(dāng)前的國(guó)際金融體系中發(fā)揮著非常關(guān)鍵的作用，已成為目前銀行管理自身不良資產(chǎn)的一種重要手段和方法[1]，其指的是以特定資產(chǎn)組合或特定現(xiàn)金流為支持，發(fā)行可交易證券的一種融資形式。
一、當(dāng)前我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化存在的問(wèn)題
1、目前我國(guó)關(guān)于商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化的法律不完善。
在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家中，銀行不良資產(chǎn)證券化已發(fā)展的相對(duì)比較成熟了，但在我國(guó)其仍然還屬于一類新興的金融工具。由此可知，我國(guó)關(guān)于此方面的法律就不可避免的存在滯后性，這就為此類融資模式的發(fā)展無(wú)形中增加了一定的困難。銀行所推行的不良資產(chǎn)證券化是一類金融創(chuàng)新，其在發(fā)展中就會(huì)不可避免的涉及到擔(dān)保公司、證券公司及非其他金融機(jī)構(gòu)等部門(mén)，并且其是一類運(yùn)行相對(duì)復(fù)雜的系統(tǒng)，如果缺少完善的法律法規(guī)類規(guī)范各利益者之間復(fù)雜繁多的關(guān)系，就會(huì)難以確保我國(guó)銀行不良資產(chǎn)證券化的良性運(yùn)行，進(jìn)而造成我國(guó)商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)的增多。
2、信用基礎(chǔ)相對(duì)比較薄弱。
對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)，信用評(píng)級(jí)降低了自身投資的不確定性，增加了投資的信心。信用評(píng)級(jí)指的是一種信用風(fēng)險(xiǎn)界限，如果證券的信用評(píng)級(jí)比較高，那么其必定會(huì)受到證券投資者的歡迎。盡管在商業(yè)銀行進(jìn)行不良資產(chǎn)證券化之前，相關(guān)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)將會(huì)對(duì)資產(chǎn)支持證券開(kāi)具相應(yīng)的評(píng)級(jí)報(bào)告，但資產(chǎn)支持證券的評(píng)級(jí)能夠隨時(shí)由相關(guān)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行修改、中斷或者撤銷[2]。并且資產(chǎn)服務(wù)商、資金保管機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)服務(wù)顧問(wèn)以及受托機(jī)構(gòu)等相關(guān)中介機(jī)構(gòu)的自身財(cái)務(wù)情況惡化可能會(huì)影響其的履約能力，進(jìn)而導(dǎo)致資產(chǎn)支持證券評(píng)級(jí)的降低。如果發(fā)生這種情況，資產(chǎn)支持證券的流動(dòng)性以及市場(chǎng)價(jià)格都可能受到不利的影響。
3、不良資產(chǎn)的定價(jià)不具有科學(xué)性。
商業(yè)銀行不良資產(chǎn)支持證券的價(jià)格既受信用等級(jí)的影響，同時(shí)也受到基礎(chǔ)資產(chǎn)收益的影響，并且其中也包含了資產(chǎn)支持證券設(shè)計(jì)技巧方面的價(jià)值。如果資產(chǎn)支持證券定價(jià)太低，缺少對(duì)證券投資者的吸引度，其最終結(jié)果可能是逐漸的被金融市場(chǎng)所淘汰：反之，如果資產(chǎn)支持證券定價(jià)太高，這就意味著眾多的風(fēng)險(xiǎn)被逐漸積累起來(lái)，虧損可能會(huì)蔓延，并最終擴(kuò)大至整個(gè)證券體系。
二、針對(duì)我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化所存在問(wèn)題的對(duì)策
1、制定完善的商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化的法律法規(guī)。
建立商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化法律法規(guī)，是確保不良資產(chǎn)證券化完成預(yù)期目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。雖然我國(guó)早已制定了《關(guān)于信貸資產(chǎn)證券化的管理辦法》[3]，為商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化的提供了基本的法律制度，但是其僅僅對(duì)銀行不良資產(chǎn)證券化的目的實(shí)體如何采取目的信托的形式做出了相關(guān)規(guī)定，并沒(méi)有對(duì)銀行不良資產(chǎn)支持證券相關(guān)的流動(dòng)性問(wèn)題做出具體規(guī)定，并且其立法層次和水平比較低。因此我國(guó)要盡快制定完善的商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化法律法規(guī)，對(duì)銀行不良資產(chǎn)出售的折扣、上市交易、銀行不良資產(chǎn)支持證券的發(fā)行、稅收豁免、單獨(dú)設(shè)立SPV、發(fā)起人出售后的會(huì)計(jì)處理、銀行不良資產(chǎn)證券化的信用評(píng)級(jí)等具體問(wèn)題做出明確的規(guī)定，進(jìn)而形成一系列關(guān)于商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化的法律法規(guī)。與此同時(shí)，圍繞著《關(guān)于信貸資產(chǎn)證券化的管理辦法》，我國(guó)相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定出關(guān)于商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化的具體實(shí)施方法，以達(dá)到促進(jìn)其更好的發(fā)展的目的。
2、對(duì)于不良資產(chǎn)定價(jià)問(wèn)題的完善。
針對(duì)當(dāng)前我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)形成體制方面的原因，商業(yè)銀行不良資產(chǎn)不應(yīng)當(dāng)籠統(tǒng)的依據(jù)現(xiàn)金流貼現(xiàn)的定價(jià)方法進(jìn)行定價(jià)。對(duì)于商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的定價(jià)應(yīng)當(dāng)區(qū)分以下的兩種情況[4]：1) 基礎(chǔ)資產(chǎn)主要為不良貸款作為擔(dān)保貸款，主要包含保證擔(dān)保、質(zhì)押擔(dān)保、抵押擔(dān)保等：2)基礎(chǔ)資產(chǎn)主要為信用貸款，目前我國(guó)國(guó)有銀行大部分不良資產(chǎn)為信用貸款。
3、建立相對(duì)完善的信用體系。
對(duì)此，一方面我國(guó)應(yīng)當(dāng)加快法人與個(gè)人征信體系的建設(shè)，并且建立相關(guān)信用數(shù)據(jù)庫(kù)，方便利潤(rùn)相關(guān)者以及投資者進(jìn)行查詢。另一方面，應(yīng)當(dāng)盡快的對(duì)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一，通過(guò)建立幾家在國(guó)內(nèi)以至在國(guó)際上具有一定知名度的信用評(píng)級(jí)公司，且使其與國(guó)家和地方政府相獨(dú)立，以市場(chǎng)化的方式進(jìn)行運(yùn)作，增加信用評(píng)級(jí)公正性以及獨(dú)立性。
4、強(qiáng)化人力資源以及服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。
針對(duì)當(dāng)前我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化管理水平不高的現(xiàn)狀，我國(guó)商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)成立專業(yè)的資產(chǎn)服務(wù)部門(mén)，培養(yǎng)專業(yè)的不良資產(chǎn)處置方面的人才，并且通過(guò)建立有效的約束與激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)銀行自身不良資產(chǎn)管理的水平，增加不良資產(chǎn)證券化的管理效率。
總結(jié)：
資產(chǎn)證券化指的是以特定資產(chǎn)組合或特定現(xiàn)金流為支持，發(fā)行可交易證券的一種融資形式，其可以有效解決目前我國(guó)商業(yè)銀行存在著大量不良資產(chǎn)這一問(wèn)題。本文首先闡述了資產(chǎn)證券化對(duì)于解決商業(yè)銀行不良資產(chǎn)問(wèn)題的重要性，接著對(duì)當(dāng)前我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化存在的問(wèn)題進(jìn)行了研究，最后針對(duì)這些問(wèn)題提出了具體的對(duì)策，期望可以對(duì)我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)問(wèn)題的解決做出一定的貢獻(xiàn)。
參考文獻(xiàn)：
[1]韋艷群．我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化的可行性分析及對(duì)策[J]．沿海企業(yè)與科技，2009．
[2]何翔，周喜．我國(guó)資產(chǎn)證券化的實(shí)踐與分析創(chuàng)新研究專題報(bào)告[J]．渤海證券研究所，2010.
[3]姜建清．商業(yè)銀行從貨幣市場(chǎng)走向資本市場(chǎng)[M]．中國(guó)金融出版社，2009.
一、引言
近年來(lái)，隨著世界經(jīng)濟(jì)的不斷下行，我國(guó)GDP增速也持續(xù)回落，2015年GDP增速僅為6.9%，近乎是25年以來(lái)的最低水平。嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)給政府、企業(yè)、銀行都帶來(lái)了不小的壓力。為防止實(shí)體經(jīng)濟(jì)步入衰退，政府在財(cái)政政策方面已制定并實(shí)行了包括全面營(yíng)改增、國(guó)企改革、一路一帶在內(nèi)的一系列改革措施；在貨幣政策方面已進(jìn)行了多輪的降準(zhǔn)降息，并適時(shí)通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)以及新型政策工具，如PSL（抵押補(bǔ)充貸款），MLF（中期借貸便利），SLF（常備借貸便利），SLO（短期流動(dòng)性調(diào)節(jié)）等為市場(chǎng)補(bǔ)充流動(dòng)性。盡管這些“藥方”的有效性還有待進(jìn)一步檢驗(yàn)，但不容忽視的是，一方面當(dāng)前部分行業(yè)和企業(yè)面臨著較高的經(jīng)營(yíng)杠桿，這在傳統(tǒng)行業(yè)的國(guó)有企業(yè)身上表現(xiàn)得尤為明顯；另一方面商業(yè)銀行不良資產(chǎn)余額和不良資產(chǎn)率雙升，撥備覆蓋率和盈利能力雙降，如何有效降低企業(yè)的經(jīng)營(yíng)杠桿和化解商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)成為了一項(xiàng)重要議題。因此當(dāng)前對(duì)于不良債務(wù)的處理，針對(duì)銀行方面提出了包括與負(fù)債企業(yè)進(jìn)行債轉(zhuǎn)股、將負(fù)債企業(yè)破產(chǎn)清算、將不良資產(chǎn)進(jìn)行證券化在內(nèi)的一些措施，這些方法各有優(yōu)劣，銀行在針對(duì)不同企業(yè)的不同時(shí)期可能會(huì)采用不同的方法，或者將這些方法進(jìn)行綜合運(yùn)用，在這些方法中不良資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)引起了我們的關(guān)注。
二、不良資產(chǎn)證券化的概念及條件分析
資產(chǎn)證券化一般指金融或非金融機(jī)構(gòu)用其具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的某部分特定資產(chǎn)而不是全部資產(chǎn)來(lái)進(jìn)行債務(wù)融資的行為，對(duì)于不良資產(chǎn)證券化，這部分特定資產(chǎn)就是不良資產(chǎn)。值得注意的是，不良資產(chǎn)并不一定就是不能回收的資產(chǎn)。眾所周知，1995年頒布的《貸款通則》將商業(yè)銀行的不良貸款分為逾期貸款、呆滯貸款和呆帳貸款，即“一逾兩呆”的總和。在此之后，商業(yè)銀行貸款的五級(jí)分類制度開(kāi)始逐漸被引入到商業(yè)銀行的信貸資產(chǎn)管理當(dāng)中，從2002年起正式將銀行信貸資產(chǎn)劃分為正常、關(guān)注、次級(jí)、可疑、損失五大類別，在這其中，次級(jí)類貸款、可疑類貸款、損失類貸款被劃分為不良貸款，這就意味著損失概率大于30%的信貸資產(chǎn)都可能被劃為不良資產(chǎn)的范疇。
（一）不良資產(chǎn)證券化的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)
不良資產(chǎn)證券化誕生于上世紀(jì)八十年代末的美國(guó)，當(dāng)時(shí)為解決美國(guó)儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)所存在的一系列問(wèn)題，布什政府依據(jù)國(guó)會(huì)通過(guò)的《金融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)興和實(shí)施法案》對(duì)儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)進(jìn)行了大刀闊斧的改革，并專門(mén)設(shè)立了RTC（清算信托公司）處理儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)的高不良資產(chǎn)。RTC從1989年成立至1994年之間，共接收了747家儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)共計(jì)4560億美元的信貸資產(chǎn)，收回的總資產(chǎn)為3580億美元，到了1995年末這一數(shù)值更是達(dá)到了3950億美元，并且RTC使得1460家儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)中的近90%恢復(fù)正常運(yùn)營(yíng)。RTC之所在回收儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)資產(chǎn)方面能夠取得如此巨大的成就，與其采用證券化的方式處理不良資產(chǎn)有著很大的關(guān)系。值得注意的是，RTC在整個(gè)運(yùn)作過(guò)程當(dāng)中將正常貸款與不良貸款進(jìn)行了“融合式”的證券化處理，借此發(fā)行新的債券取得的收入就高達(dá)250億美元。除此之外，RTC所發(fā)行的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的資產(chǎn)池中由于有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，因此還具有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的帶動(dòng)效應(yīng)，使得不良資產(chǎn)的回收率有所提高。由于RTC對(duì)不良資產(chǎn)的處理方式不僅能夠顯著降低和分散商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還能夠增強(qiáng)其信貸資產(chǎn)的流動(dòng)性并促進(jìn)不良貸款的回收（李耀，2001），不良資產(chǎn)證券化很快便在意大利、韓國(guó)、日本流行開(kāi)來(lái)，資產(chǎn)證券化開(kāi)始逐漸成為國(guó)際不良資產(chǎn)市場(chǎng)中最常用的批量處理方式（鄭磊，2014）。借鑒于美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)于1999年成立了AMC（信達(dá)、東方、長(zhǎng)城、華融）針對(duì)性的處理四大國(guó)有銀行的不良資產(chǎn)，但這種方法與RTC所采用的方法其實(shí)并不一致。從商業(yè)銀行的角度來(lái)看，RTC只是一個(gè)臨時(shí)部門(mén)，在處理完儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)的不良資產(chǎn)后便解散，RTC相當(dāng)于“清潔工”，而AMC則一直發(fā)展到了今天，其地位相當(dāng)于“回收站”。國(guó)有商業(yè)銀行以極高的折扣，一般而言為一到兩折將不良資產(chǎn)賣給AMC，然后就交由AMC對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行處理，國(guó)有商業(yè)銀行順利實(shí)現(xiàn)了不良資產(chǎn)的出表轉(zhuǎn)移，但商業(yè)銀行所剝離的不良資產(chǎn)幾乎全為高概率損失的資產(chǎn)，AMC的資產(chǎn)回收率不高，到2006年信達(dá)和東方推行不良資產(chǎn)證券化之前，四大AMC累計(jì)處理了1.21萬(wàn)億的銀行不良資產(chǎn)，累計(jì)回收現(xiàn)金僅為2000億元，每年的不良資產(chǎn)的平均回收率僅為20%左右[1]。
