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隨著民眾法治意識不斷增強，政府在面對公共利益問題時是否依法行政日益受到社會各界廣泛關(guān)注。正如一句古老的英國法諺所言：“正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄崿F(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以人們能夠看得見的方式加以實現(xiàn)（Justicemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）”。現(xiàn)行公共利益保護機制中缺乏訴訟救濟機制，僅僅依靠行政機關(guān)對其自身的違法行政行為進行監(jiān)督糾察顯然力度不夠。正如有學(xué)者指出：“與社會沖突及其危害程度的多樣性相適應(yīng)，人類解決社會沖突的手段也始終是多元的。并且，隨著人類文明的不斷發(fā)展，這種手段逐步趨于完善，社會及其成員對手段的選擇也越來越明智和恰當(dāng)”。[1]“法律對社會的功能主要是通過對利益的調(diào)整控制而實現(xiàn)的”。[2]。面對社會經(jīng)濟發(fā)展中公共利益訴訟保護機制的缺失，如何運用法律手段消除公共利益受損的不和諧因素，促進和諧重慶建設(shè)，具有重要的研究價值。
行政訴訟制度確立的初衷是為了保障行政權(quán)的獨立行使，防止并排斥司法權(quán)對行政權(quán)的僭越。但是二戰(zhàn)以來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，西方普遍進入了福利國家時代，行政訴訟的重心也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即對行政相對人利益的保護，以及對行政機關(guān)依法行使職權(quán)的監(jiān)督和制約，而這一轉(zhuǎn)變的顯著特征之一便是各國行政公益訴訟制度的建立和完善。
行政公益訴訟是針對國家公權(quán)機關(guān)的作為或不作為提起的訴訟，在訴訟過程中適用行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定。行政公益訴訟的關(guān)鍵在于“公益“二字，對于公益概念的界定不僅涉及到行政公益訴訟案件的范圍，而且決定著行政訴訟制度的價值定位，一直影響到整個訴訟結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，因此是行政公益訴訟的核心內(nèi)容。
首先，公益是由法律確認和保障的一種正當(dāng)?shù)摹⒑戏ǖ臋?quán)益。法律上承認公共利益，是各國的通例，最為典型的是對集會游行的法律控制，各國法律都禁止可能危害公共秩序的游行。我國現(xiàn)行憲法的核心內(nèi)容也體現(xiàn)了維護公共利益的精神。而法律上既然確認了公益的存在，在涉及重大社會公益的社會活動中，就需要有代表公益的主體維護公益。行政機關(guān)作為國家和社會的管理者，在行政所涉足的領(lǐng)域，通常作為公益的代表，但是，在非法行政損害公益的情況下，僅僅依靠行政機關(guān)自覺糾正錯誤是不夠的。因此，法律上應(yīng)在行政權(quán)影響公益時，設(shè)定一個代表公益，發(fā)動公益訴訟的訴訟主體，而在此方面的規(guī)定恰恰是我國現(xiàn)行法律的一大盲區(qū)。[3]
其次，公益所代表的主體具有不特定性和普遍性。公益是人們普遍具有的，是一般主體的利益而非個別主體的利益，具有法律化的主體普遍性。它是一個國家或社會中，全體公民整體利益的體現(xiàn)，屬于全體公民享有的利益，因此每個公民都是權(quán)利主體之一。[4]再次，公益的范圍在法律規(guī)定上表現(xiàn)為國家公共利益，社會公共利益，公眾或群體公共利益，公平競爭的公共秩序等。這幾種利益之間存在交叉，并可能同時受到一個違法行政行為的侵犯。
目前在我國現(xiàn)行行政訴訟制度之下，特定的當(dāng)時人或由當(dāng)事人中的一人或數(shù)人作為代表可以通過行政自訴的途徑維護其利益不受侵害。但這一基于“訴訟利益”理論的傳統(tǒng)訴訟制度，沒有為公益的侵犯提供任何救濟途徑，在立法上不承認公益訴訟的類型，否定了行政公訴存在的可能性，成為我國行政訴訟的一個重大制度缺陷。在對行政公益訴訟訴的探索和制度構(gòu)建過程中，對西方國家先進經(jīng)驗的借鑒意義使不能忽視的。
二、行政公益訴訟在西方國家的發(fā)展
（一）行政訴訟原告的范圍擴大，大多國家開始承認行政相對人基于公共利益具有原告資格。
福利行政和社會行政與公民生活密切相關(guān)，若公民或社會組織對這部分行政行為不具有原告資格，則不利于公民權(quán)利。于是，行政訴訟的價值逐漸地轉(zhuǎn)向保護行政相對人利益監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)上來。針對行政訴訟中的這些變化，美國著名行政學(xué)者伯納德·施瓦茨指出：“行政法方面的任何變化都沒有原告資格方面的變化迅速。在最近幾年中，原告資格的欄桿大大降低了?！痹诿绹?，“憲法允許國會授權(quán)人和人對此爭議的問題提訟，即便這種訴訟的唯一目的是保護公益也行?！盵5]在英國，“行政訴訟的申請人除作為公民，關(guān)注警方履行其貫徹實施有關(guān)法律義務(wù)外，并無個人特別利害關(guān)系”，法院對這樣的申請人“不僅沒有反對他缺乏訴訟資格問題，相反，強調(diào)他提訟是為了公眾做了一件好事?！盵6]在日本和法國，頁允許普通公民提起客觀之訴，擴大參與行政過程的利害關(guān)系人的范圍，其權(quán)利或利益直接受到行政行為影響的行政管理直接相對人、甚至任何人，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，已成為現(xiàn)代性法發(fā)展的最重要趨勢之一。
（二）可訴行政行為種類增多，各國行政訴訟受案范圍不斷拓展。
隨著行政公益訴訟制度在各國的普遍確立和發(fā)展實施，與之相適應(yīng)的是行政訴訟的受案范圍也呈現(xiàn)出不斷擴大的趨勢。行政訴訟法對公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的保護，不再僅限于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的保護，而且還包括了環(huán)境以及生態(tài)平衡利益等許多人共同享有的非經(jīng)濟價值的保護。另外，由于經(jīng)濟和社會的發(fā)展，西方國家傳統(tǒng)的公眾利益范疇已經(jīng)拓展到消費品質(zhì)量、環(huán)境保護、城市發(fā)展、社會治安、反對壟斷以及現(xiàn)代文明帶來的新的社會事務(wù)，從而擴展了行政訴訟或司法審查的領(lǐng)域，加強了對公共利益的保護。具體而言，在美國凡是因行政機關(guān)的行政行為而使公民或組織的法定權(quán)利受到不法侵害或受到不利影響或損害，不論抽象行政行為還是具體行政行為，均可納入行政訴訟受案范圍；英國判例法也明確規(guī)定，凡是被認為違背“越權(quán)原則”的行政行為（包括抽象行政行為和具體行政行為）均屬于行政訴訟范圍。在法國，出判例所排除的情況，行政機關(guān)的一切決定，不論采取何種形式，不論是口頭或書面的，明顯的或默示的，均可提訟。德國也規(guī)定了認為行政機關(guān)行政行為違法，或者向行政機關(guān)主張權(quán)利的，均可向法院提訟。
總之，對于國外相關(guān)制度及其發(fā)展趨勢的分析考察，對于建立我國科學(xué)、系統(tǒng)、全面的行政公益訴訟制度將具有重要的借鑒意義。
三、建立我國行政公益訴訟制度的現(xiàn)實意義及制度構(gòu)建
（一）一個案件引發(fā)的問題
某市規(guī)劃局在一著名的文化名勝邊建造樓房，其建筑風(fēng)格和文化名勝的建筑格格不入，一市民提出停止建造或者修改風(fēng)格的建議，規(guī)劃局沒有采納，該市民就以規(guī)劃局破壞文化名勝環(huán)境為由將市規(guī)劃局告上法庭，提起了行政訴訟，要求規(guī)劃局撤銷該建筑物的繼續(xù)施工，恢復(fù)原樣。當(dāng)?shù)胤ㄔ何词芾?，理由是?guī)劃局的規(guī)劃方案和建筑施工并未對該市民的利益產(chǎn)生侵害。該市民不服，認為保護文化名勝是每個人的責(zé)任，規(guī)劃局的行為嚴(yán)重影響了景觀的效果，實際上已經(jīng)對市民產(chǎn)生了潛在的影響，所以自己有權(quán)利向法院提訟。
從這個案例中可以看出，如果根據(jù)現(xiàn)行的行政訴訟法，該市民的訴訟請求將不予受理。第一規(guī)劃局的行為是內(nèi)部的規(guī)劃行為，不是針對行政相對人的具體行政行為，對市民本人不會產(chǎn)生人身、財產(chǎn)等方面的侵害。故法院不受理。第二法律法規(guī)授權(quán)的組織，事業(yè)團體，群眾組織可以對行政機關(guān)的具體行政行為提起行政訴訟，在這個案件中，環(huán)保局或者其他的合法的群眾組織、團體可以對規(guī)劃局的規(guī)劃向法院提訟。個人沒有資格提起行政訴訟。
本案提出了一個非常值得探討的理論和實務(wù)問題：公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)之外的權(quán)利能否通過行政訴訟程序獲得救濟？或者說侵犯公益的行政爭議是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍？
第一規(guī)劃局的一部分職能就是進行合理的城市規(guī)劃，它的方案將影響整個城市的布局，每一位城市居民與外來客人都潛在地受到了規(guī)劃局的影響，規(guī)劃不當(dāng)實際上已經(jīng)侵害了城市居民與外來客人的利益。在文化名勝邊建造風(fēng)格不同的建筑，降低了文化名勝的觀賞和游覽水平，所以法院應(yīng)該受理此案，撤銷規(guī)劃局的規(guī)劃方案，當(dāng)然在目前的司法解釋和行政訴訟法中找不到相關(guān)條款受理和判決此類案件，這就需要《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的修訂，在司法解釋中增加此類內(nèi)容。
第二精神影響是否可以提起行政訴訟？規(guī)劃局的行為對其他部門和群眾的利益并未造成影響，而且城市建設(shè)規(guī)劃是規(guī)劃局的職能之一。對其他部門與群眾有影響的，是精神上的影響，新的建筑讓市民感到不舒服，讓游客的游覽興致大大降低。這些都屬于精神上的影響，對于這種訴訟是否應(yīng)該受理，就應(yīng)該啟用社會意向，即廣泛征求群眾以及相關(guān)部門的意見，讓精神影響的相關(guān)人、單位來決定是否撤銷規(guī)劃局的行為。
行政訴訟法的受案范圍在一定程度上不能夠滿足社會上出現(xiàn)的一些沖突解決?！缎姓V訟法》規(guī)定公民、法人對行政機關(guān)及其工作人員的具體行政行為可以，而實際生活中，有許多行為主體并沒有“行政機關(guān)”的外衣，卻進行著“實質(zhì)上的行政行為”，比如曾經(jīng)發(fā)生過的“學(xué)生告學(xué)校”、“足球俱樂部告足協(xié)”的事情。法律規(guī)定的不明確，使這方面的訴訟之路還很不暢通。這些案件的“夭折”對現(xiàn)行的法律提出了挑戰(zhàn)，這個挑戰(zhàn)希望法律能鮮明地告訴人們，它所確立的司法審查制度是只對行政機關(guān)及其工作人員的行政行為，還是針對所有的“實質(zhì)行政行為”，而這正是行政公益訴訟所能解決的關(guān)鍵問題。
（二）在我國設(shè)立行政公益訴訟的重要意義
因而在我國，現(xiàn)實生活中行政行為侵害國家和公共利益，未得到有效監(jiān)督、糾正的情況大量存在。特別是在目前社會轉(zhuǎn)型時期，權(quán)力腐敗的問題十分突出，行政機關(guān)或其工作人員惡意串通相對人違法行使行政職權(quán)，侵害公共利益的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。而且，行政行為侵害公益的行為雖然可以有多種救濟方式，但無可否認，行政訴訟方式是一種更有效的選擇，同時也符合法治的原則。因為行政訴訟的目的既是提供權(quán)利救濟，也是為了監(jiān)督行政機關(guān)及其工作人員依法行政。在違法行政行為侵害公共利益的情況下，通過司法審查的方式，不僅可以使受侵害的公共利益得到救濟，而且可以使違法的行政行為得到監(jiān)督和糾正。行政公益訴訟有助于監(jiān)督行政機關(guān)依法行政、提高執(zhí)法水平，實現(xiàn)權(quán)利對權(quán)力的制約[7]；而且行政公益訴訟符合訴訟經(jīng)濟原則，能夠積極有效的保護受害人和整個社會的利益，對于可能或已經(jīng)危害社會公共利益的行為均可依法提訟，充分體現(xiàn)其防患于未然的御前功能。實現(xiàn)社會利益的最大化[8]；最后，行政公益訴訟的設(shè)立也是我國“入世”后完善行政審判制度的重要內(nèi)容之一，要順應(yīng)國際潮流，于國際相接軌，就應(yīng)當(dāng)在補足這一方面的缺失，否則在國際交流中，容易導(dǎo)致一部分利益得不到應(yīng)有的保障。
三）建立我國行政公益訴訟制度的幾點構(gòu)想
1.關(guān)于行政公益訴訟的原告資格
從西方國家行政公益訴訟制度的實踐來看，要發(fā)揮行政訴訟制度在維護公共利益的作用，就必須突破原告資格的規(guī)定，使各種不同利益在受到侵害時都可以進入訴訟程序。以前狹義的嚴(yán)格的原告資格概念已經(jīng)被證明不能充分適應(yīng)當(dāng)今法律制度中公共利益要求的情況下，基于任何理由而對原告資格進行的限制都是與現(xiàn)代法治主義原則背道而馳的。不但不利于維護法律的尊嚴(yán)，加快法律的普及，而且還可能助長行政機關(guān)的官僚作風(fēng)，使他們對公共利益漠視不顧，將造成更多的利益侵害。
而根據(jù)我國現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，能夠向人民法院提起行政訴訟的公民、法人或其他社會組織必須同被訴具體行政行為有直接利害關(guān)系。不具有這種關(guān)系的人是不能提起行政訴訟的。但是這種一以貫之的做法已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)。解釋第12條規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以提起行政訴訟。這一規(guī)定較之于行政訴訟法第2條規(guī)定的認為具體行政行為侵犯合法權(quán)益來說，不易大大擴充了行政訴訟原告資格范圍。因為按照通常的觀點，法律上利害關(guān)系有直接與間接之分，也有切身利益關(guān)系與非切身利益關(guān)系之分。與某一具體行政行為有直接利害關(guān)系的人享有原告資格，同樣有間接利害關(guān)系甚至可能利害關(guān)系的人也都應(yīng)該具有原告資格。法院對訴訟資格的審查應(yīng)當(dāng)是質(zhì)量上的審查而不是數(shù)量上的審查，只要原告收到了“可以辨認的輕微的事實上的損害”，就足以確定其有訴訟資格，不論這種損害多么間接，因果關(guān)系多么微弱。[9]這樣，從理論上講，任何損害公益的行為都與公民或其他社會組織存在某種形式上的利害關(guān)系而使他們具有了原告資格。
2.關(guān)于行政公益訴訟的受案范圍
目前，我國行政訴訟的受案范圍過于狹窄，限制了行政訴訟作用的發(fā)揮。究其原因，有立法方面的因素，但更多的卻是原子司法實踐的慣性。為此，有識之士紛紛指出應(yīng)該逐步擴大行政訴訟的受案范圍，這種意見無疑是正確的。行政訴訟受案范圍的擴大，會促進行政公益訴訟制度的建立，反過來又將帶動行政訴訟受案范圍的進一步拓寬。
首先，應(yīng)擴大公民、法人合法權(quán)益的保障范圍。除原有的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)之外，行政主體違法行政行為侵犯公民、法人的勞動權(quán)，受教育權(quán)、社會保障權(quán)、環(huán)境權(quán)等合法權(quán)益的行政案件也應(yīng)當(dāng)允許提起行政公益訴訟。
其次，應(yīng)擴大行政機關(guān)違法不作為而侵犯公民、法人合法權(quán)益的行政案件范圍侵害公共利益的行政行為有作為和不作為兩種形式，多數(shù)表現(xiàn)為不作為。因為受害者是國家或者全體人民，侵害人——行政機關(guān)本身就是這種利益的法定保護人，所以，在意保護個體利益為宗旨的中國現(xiàn)行行政訴訟制度上沒有法律救濟的手段。這是迫切需要改進的?，F(xiàn)行的行政訴訟法第11條有關(guān)款項內(nèi)容有部分屬于行政不作為案件而納入受案范圍，但過于狹窄，應(yīng)予擴大。對行政不作為而侵犯公民、法人的合法權(quán)益，如對重大污染行為，行政機關(guān)不處理的，應(yīng)允許提起公益訴訟，以督促行政機關(guān)勤政高效，防止互相扯皮推諉。
再次，對部分違法的，抽象行政行為侵犯國家、集體、公民個人合法權(quán)益的，應(yīng)允許提起行政公益訴訟，在實踐中，由于對抽象行政行為缺乏相應(yīng)的程序約束和法制監(jiān)督，其侵犯公民、法人合法權(quán)益的情形屢見不鮮。相比較而言，抽象行政行為較之于具體行政行為與公益的關(guān)系更為密切，因而損害公益的可能性更大。然而根據(jù)行政訴訟法第2條規(guī)定，只有具體行政行為才能進入司法審查的范圍，抽象行政行為不具有可訴性。如此一來，大量的因抽象行政行為引發(fā)的公共利益之損害均被排除在行政訴訟之外。根據(jù)目前《行政訴訟法》第53條實際上已賦予人民法院對規(guī)章有一定程度的司法審查權(quán)，法律評價權(quán)和選擇適用權(quán)，那么對規(guī)章以下的抽象行政行為實施司法審查也應(yīng)是順理成章的。此外，解釋第1條放棄了對具體行政行為內(nèi)涵進行界定的做法，而且將受害范圍圈定為行政行為，并對不可訴的行政行為作了列舉。這樣一來，就使得行政訴訟實踐中完全可以將那些損害相對人合法權(quán)益、包括損害公共利益的行政行為納入訴訟的范圍之內(nèi)，而不必判別他們究竟是具體行政行為還是抽象行政行為。但同時考慮到抽象行政行為涉及面廣，并且有一定的政策性，如果允許任何一個相對人提訟，確有不便之處，因此可以規(guī)定只有由檢察機關(guān)和有關(guān)社團組織提起行政公益訴訟，以示慎重。
四、結(jié)語
由于社會和經(jīng)濟的迅速發(fā)展，新科技的廣泛適用，生產(chǎn)規(guī)模的不斷擴大，經(jīng)濟活動的涉及面越來越廣，社會的一體化進程日益加劇，因而涉及國家、社會公共利益的事物和領(lǐng)域越來越多，在這些活動中，或者沒有直接的受害人，或者當(dāng)事人由于各種原因不能很好地履行職責(zé)，致使國家、社會公共利益不能切實得到保護。此時，借鑒西方國家的公益訴訟制度，通過承認有訴的利益而擴大當(dāng)事人的資格，對行政機關(guān)違法行使職權(quán)造成國家和社會公共利益損失的行為進行監(jiān)督，就可以避免權(quán)力以及監(jiān)督權(quán)力活動的黑箱運作，這既符合民主與法制的發(fā)展潮流，也更有助于社會主義市場經(jīng)濟的建立。行政公益訴訟制度的出現(xiàn)，充分說明了公民法律、權(quán)利意識的增強，使社會進步的顯著標(biāo)志。本文認為，即使根據(jù)現(xiàn)行法律，對損害公益的訴訟尚不能作出實體判決，但為推動社會進步，就應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮司法監(jiān)督職能，針對個案向有關(guān)單位或部門發(fā)出司法建議，并結(jié)合研究借鑒外國相關(guān)制度，大膽創(chuàng)新，以司法實踐推動立法。改革是漸進的，法律是在社會的發(fā)展和進步中不斷修正的，不斷提高法律的權(quán)威性和全面性，切實保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)。毫無疑問，在一定程度上，行政公益訴訟的建立和完善將會推動我國行政訴訟制度的發(fā)展和行政法治的進程。
參考文獻：
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[6]〔英〕威廉·韋德：《行政法》，楚健譯，中國大百科全書出版社1997年版，第377頁。
隨著行政權(quán)的日益擴大，損害公共利益的行政行為日益增多，為限制行政權(quán)的擴張，許多國家開始在行政訴訟領(lǐng)域引人公益訴訟制度。在我國社會經(jīng)濟生活中，同樣存在大量國家利益、社會公共利益受侵害的現(xiàn)象，卻由于現(xiàn)行公益訴訟的缺失，無法通過保護利益方式中最有效的方式—訴訟來維護國家利益、社會公共利益。近年來，隨著一些直接關(guān)系國家利益和社會公共利益案例的出現(xiàn)，行政公益訴訟引起了廣泛的社會關(guān)注，并逐漸成為一個司法熱點話題。目前，我國法學(xué)工作者對行政公益訴訟理論的討論和研究正在不斷深人，但行政公益訴訟本身在立法上仍是一片空白。從保護公共利益、建設(shè)法治社會角度看，應(yīng)在借鑒域外經(jīng)驗基礎(chǔ)上，完善我國訴訟立法，建立有中國特色的行政公益訴訟制度。
一、建立并完善行政公益訴訟制度是現(xiàn)代法治的基本要求
公益訴訟起源于古羅馬，是和私益訴訟相對而言的，“私益訴訟是保護個人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。”公益訴訟雖早在古羅馬就已存在，但引起廣泛關(guān)注卻是在20世紀(jì)。隨著高科技的迅速發(fā)展，人們的生產(chǎn)、生活日益社會化，現(xiàn)代社會的政府廣泛地干預(yù)社會的教育、衛(wèi)生、經(jīng)濟、文化、福利事業(yè)，管理范圍不斷擴大，隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展，行政權(quán)日益強大、極度擴張，不時侵害私人權(quán)利主體的合法利益和社會公共利益。侵害前者的利益的違法行政行為，受侵害權(quán)利主體可以依法提起行政訴訟;對于侵害公共利益的違法行政行為，世界主要法治國家都建立了類似的行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指特定的國家機關(guān)、社會組織、個人認為行政機關(guān)或法律授權(quán)組織所實施的行政行為侵害了公共利益，以維護公共利益為目的，依法向人民法院，人民法院依法進行審理和判決的活動。
同傳統(tǒng)行政訴訟相比，作為公民、法人或其他組織針對損害社會公共利益的行為提起的行政公益訴訟有以下幾方面的特征:第一，主體的廣泛性?！靶姓ㄉ系脑尜Y格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”，公益訴訟正是原告資格不斷拓寬、公民提起行政訴訟的渠道越來越暢通的產(chǎn)物。行政公益訴訟的主體不局限于具體合法權(quán)利直接受到不法侵害者，其他特定國家機關(guān)、團體和個人也可以以公眾利益受到侵害為由代表國家和公眾提訟。第二，訴訟目的的公益性。雖然有的行政公益訴訟也會牽涉到者的私益，但行政公益訴訟的目的主要是為了確保行政行為的客觀合法性、維護社會公共利益、維護法律的尊嚴(yán)與社會正義。從這個意義上說，行政公益訴訟的設(shè)立承載著更多的社會責(zé)任。第三，訴訟功能的預(yù)防性。行政公益訴訟的提起不以發(fā)生實質(zhì)的損害為要件，當(dāng)國家機關(guān)的違法行為、不當(dāng)行為或者不行為，即使還沒有達到使公民、法人的利益遭受現(xiàn)實損害的時候，無法律上直接利害關(guān)系的人也可以訴請司法機關(guān)對其進行司法審查，因此，行政公益訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)。
在我國，從現(xiàn)行行政訴訟法及其相關(guān)規(guī)定中都找不到有關(guān)公益訴訟的痕跡，行政公益訴訟在我國立法上還是一片空白。立法上無規(guī)定并不等于實踐中不存在，隨著大眾法治意識、權(quán)利意識的提高，一些關(guān)乎國家、社會公共利益的案例不時見諸于報端，在社會上，在學(xué)術(shù)界掀起層層波浪。例如，嚴(yán)正學(xué)訴椒江文體局不履行法定職責(zé)案、沈某訴浙江桐鄉(xiāng)市國稅局行政不作為案、杭州一市民狀告杭州市規(guī)劃局違反規(guī)定在西湖風(fēng)景規(guī)劃區(qū)內(nèi)批準(zhǔn)建立非旅游設(shè)施案、南京市紫金山觀景臺案等，這類實際上屬于行政公益訴訟的案件中，法院都以公民原告不適格、公民主張的公共利益不屬行政訴訟保護的訴的利益范圍為由駁回了公民的。在強調(diào)現(xiàn)代法治，強調(diào)維護公共權(quán)利的今天，建立我國行政公益訴訟制度勢在必行。
二、構(gòu)建行政公益訴訟制度是促進社會和諧和完善法治的有效措施
當(dāng)前，我國正在建設(shè)和諧的社會主義法治國家，和諧與法治成為當(dāng)代社會的兩大主旋律。構(gòu)建行政公益訴訟制度對促進社會和諧和完善國家法治具有突出的現(xiàn)實意義。因為:
(一)構(gòu)建行政公益訴訟制度源于對公共利益保障的需求
維護和保障社會公共利益是實現(xiàn)社會和諧的題中之意。在當(dāng)前我國廳政公益訴訟制度缺失的現(xiàn)狀下，維護公共利益常常因沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。這在國有資產(chǎn)流失、公共資金的不當(dāng)使用、環(huán)境污染(不僅僅是自然環(huán)境，還包括市場競爭環(huán)境，文化環(huán)境等)等方面尤為突出。大量維護公益的行政訴訟均因人與被訴行政行為無直接利害關(guān)系，不具備原告資格而被駁回?？梢?，基于維護公共利益的需要，建立行政公益訴訟制度有著迫切的現(xiàn)實意義。
(二)構(gòu)建行政公益訴訟制度能促進行政機關(guān)依法行政
依法治國的基礎(chǔ)在于依法行政。不可回避的現(xiàn)實問題是，政府機關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關(guān)系，行政執(zhí)法過程中的地方保護主義、集團保護主義現(xiàn)象比比皆是，都說明了這個問題。建立行政公益訴訟制度，將行政權(quán)的行使納人司法審查的范圍，通過法院對行政公益案件的審理，審查某個政府機關(guān)的某項行政行為的合法性，就可以審查某個政府機關(guān)公務(wù)員與行政權(quán)有關(guān)的某項行為的合法性，使權(quán)力得到有效的監(jiān)督和制約。
(三)構(gòu)建行政套益訴訟制度是完善行政訴訟制度的需要
完整的訴訟制度，既應(yīng)當(dāng)有對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的救濟，也應(yīng)當(dāng)有對國家和公共利益的保護。缺少行政公益訴訟，是我國行政訴訟制度的一個重大缺陷。首先，行政訴訟法的立法宗旨決定了建立行政公益訴訟的必要性。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既應(yīng)有私益之訴，也應(yīng)有公益之訴，現(xiàn)行《行政訴訟法》欠缺對行政公益訴訟的規(guī)定，顯然有違其立法宗旨。其次，建立行政公益訴訟制度是行政訴訟受案范圍拓展的要求。行政訴訟的發(fā)展要求我國《行政訴訟法》要確立對抽象行政行為至少是規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件的審查制度，而行政公益訴訟制度不失為一種較好的選擇。再者，行政訴訟原告資格全面拓展也要求我國建立行政公益訴訟制度。三、構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的具體設(shè)想
(一)實現(xiàn)多元化的行政會益訴訟主體
“在社會利益上，每個人都是為權(quán)利而斗爭的天生的斗士?！眳⒄崭鲊?jīng)驗并結(jié)合我國實際情況，筆者認為在我國提起行政公益訴訟的主體應(yīng)實行多元化，包括檢察機關(guān)、社會團體、普通公民等都可以提起公益訴訟。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，在行政程序意義上的監(jiān)督應(yīng)該是全面的、完整的，現(xiàn)階段的行政訴訟監(jiān)督實際上是一種嘗試性監(jiān)督，具有不完整性。因此，對損害國家利益和社會公共利益的行政機關(guān)，檢察機關(guān)應(yīng)代表國家提起行政公益訴訟。社會團體的主要功能是對成員利益及社會公益的維護，以及對政府活動的參與和監(jiān)督。社團應(yīng)在不特定多數(shù)的成員利益和社會利益受到侵害的時候代表成員提起行政公益訴訟。如在工商部門對生產(chǎn)劣質(zhì)食品的廠家不加治理的情況下，消費者協(xié)會即可代表廣大的消費者對工商部門提起公益行政訴訟。另外，應(yīng)允許普通公民對損害國家利益和社會公共利益的行政行為向人民法院提起行政公益訴訟的權(quán)利。
(二)明確行政公益訴訟的受案范圍
行政行為侵害社會公益往往涉及國家利益、社會利益、廣泛的不特定多數(shù)人的利益，因此，公民、法人或者其他組織認為損害公共利益或者有損害公共利益之危險的行政行為都應(yīng)確定為行政公益訴訟的受案范圍，它包括具體行政行為和抽象行政行為?，F(xiàn)實生活中，主要集中在:污染環(huán)境、破壞生態(tài)平衡;侵害廣大消費者權(quán)益;危害社會公眾生命和身體健康;擾亂市場經(jīng)濟秩序;國有資產(chǎn)流失;破壞社會公益事業(yè);危害公共安全等領(lǐng)域。
(三)確立行政公益訴訟的舉證責(zé)任
從現(xiàn)行法律上講,我國行政訴訟的相關(guān)法律至今尚未確定公益行政訴訟這一制度。但在司法實踐中,有關(guān)公益行政訴訟的案件卻層出不窮，我國《行政訴訟法》第二條:公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提訟。第四十一條:原告提訟應(yīng)當(dāng)符合的首要條件是認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(下稱《若干解釋》)第十二條:與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的,可以依法提起行政訴訟。將“相對人原告資格論”改為“利害關(guān)系人原告資格論”,加強對當(dāng)事人訴權(quán)的保護，糾正實踐中被理解為只有行政行為特定針對的相對人才能成為適格的原告這一想法,并賦予相關(guān)受害人的原告資格,擴大了訴權(quán)范圍。但在司法實踐中,公益行政訴訟因缺乏必要的法律依據(jù),所以勝訴的甚少。
一、公益行政訴訟的概念
公益行政訴訟是我國法學(xué)界特有的概念，關(guān)于公益行政訴訟的概念，首先應(yīng)明確公益的涵義，馬懷德教授認為，公益有雙層含義。第一層是社會公共利益，則為社會成員所享有的利益。公益的第二層是國家的利益。所謂公益訴訟就是為了維護公民的利益和國家的利益而出現(xiàn)的一種訴訟。公益行政訴訟，是指公民、法人或其他組織認為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害社會公共利益或國家利益時，任何組織和個人均可根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán),對違法、違規(guī)行為,依法向法院直接提出請求或向特定機關(guān)提出請求，并由特定機關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。這類訴訟的出現(xiàn),是社會進步的顯著標(biāo)志,它表明了人們法律意識與權(quán)利意識的增強。
二、公益行政訴訟司法權(quán)實現(xiàn)的障礙
《若干解釋》第12條之規(guī)定:與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。這表明與具體行政行為有直接利害關(guān)系的人享有原告資格，并且有間接利害關(guān)系甚的人也應(yīng)該有原告資格。所以說這一規(guī)定應(yīng)征了現(xiàn)代行政訴訟法不斷擴大原告資格的范圍這一趨勢。但司法實踐中，通常只有直接利害關(guān)系才被承認。因此,鑒于我國現(xiàn)行訴訟制度的缺陷,導(dǎo)致公眾無法直接通過民事訴訟或行政訴訟程序來保護國家和公共利益不受侵害。所以我國公益訴訟的缺失使得建立公益行政訴訟制度具有緊迫的必要性。
三、公益行政訴訟司法權(quán)實現(xiàn)的必要性
1．填補現(xiàn)代法制的空白的需要。即指那些依法治思想或者法律條文對某些問題應(yīng)加以司法控制而實際上沒有實現(xiàn)司法權(quán)的現(xiàn)象。因違法相對人不,其他人沒有資格。如果建立行政公益訴訟,賦予公眾對社會公共利益提訟的資格,建立公益訴訟能喚起公眾的自我保護意識，隨著法律意識的普遍提高,在法治社會中,面對不公平、不合法的事,任何一個公民,都有權(quán)利通過司法救濟的最終程序得到解決，就可以填補現(xiàn)代法制的空白,從而實現(xiàn)司法權(quán)。
2．遏制違法行為發(fā)生、實現(xiàn)公民權(quán)利義務(wù)。建立行政公益訴訟可遏制違法行為的發(fā)生,實現(xiàn)公民參與國家管理的權(quán)利和義務(wù)。生活中一些違法、違規(guī)行為時有發(fā)生，侵害社會公眾的利益?，F(xiàn)實的民事侵權(quán)糾紛中,包括行政機關(guān)的“不作為”行為,法律若允許任何公民都可以通過訴訟對侵犯國家利益、社會公共利益的行為訴至法院,則能喚起公民參與國家管理的積極性?？赡苡腥藭f這也可能引訟權(quán)利的濫用，但公益行政訴訟的案件范圍是特定的,僅限對侵害國家利益和社會公共利益的行為提起的訴訟,因此,造成濫訴的可能性較小。即使這樣，為防止訴權(quán)濫用,可以在行政公益訴訟中建立反訴制度,以追究原告濫用訴權(quán)的民事責(zé)任。
四、結(jié)語
中國應(yīng)早日建立公益行政訴訟,,實現(xiàn)法律的價值。構(gòu)建公益訴訟制度有著重要的現(xiàn)實意義。當(dāng)前，我國公益訴訟的缺失使得建立公益行政訴訟制度具有緊迫的必要性，消除限制原告資格的障礙，賦予任何組織和個人公益訴訟原告的資格是促進公益訴訟司法救濟的前提，也能使我國司法權(quán)更好的得以實現(xiàn)。
參考文獻：
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對于環(huán)境公共利益的保護，傳統(tǒng)法律制度采取的是單軌制保護模式，即由國家作為公共利益的代表來維護環(huán)境公益。然而，對于沒有監(jiān)督與制約機制的公共權(quán)力，其權(quán)力本身的擴張性和腐蝕性，是每一個掌握公共權(quán)力的人僅僅依靠道德力量所無法改變的。環(huán)境利益是一種公共利益，其利益的保護同樣受到制約。盡快建立環(huán)境行政公益訴訟制度，充分發(fā)掘公眾參與環(huán)境保護和監(jiān)督的巨大潛力，是促進我國環(huán)境保護公益事業(yè)健康發(fā)展的趨勢。
一、環(huán)境行政公益訴訟概念的界定
環(huán)境公益訴訟指致使環(huán)境公共利益遭受侵害時，法律允許公民、環(huán)保組織或特定國家機關(guān)為維護環(huán)境公共利益而向法院提訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關(guān)的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義：
1.提起環(huán)境公益訴訟的原告一方為特定國家機關(guān)、社會組織及個人。此處所指的特定國家機關(guān)為人民檢察院，它最有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環(huán)境行政公益訴訟的原告提訟。
2.環(huán)境行政公益訴訟的被告為管理環(huán)境的政府部門及法律法規(guī)授權(quán)的環(huán)境行政主管部門，也包括按照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。
3.環(huán)境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。
4.環(huán)境公益訴訟的目的在于維護公共利益，而非提訟當(dāng)事人自己的私利。
二、建立環(huán)境行政公益訴訟的理論依據(jù)
環(huán)境行政公益訴訟制度將成為鼓勵公民參與環(huán)境管理，加強對破壞環(huán)境的行政行為進行監(jiān)督，減少因環(huán)境糾紛導(dǎo)致社會問題的重要手段。環(huán)境行政公益訴訟的建立，主要理論依據(jù)體現(xiàn)在以下兩點：
1.環(huán)境法中的環(huán)境權(quán)理論認為，環(huán)境法律關(guān)系的主體擁有享有適宜環(huán)境的權(quán)利，也有保護環(huán)境的義務(wù)。具體而言，就是有在良好，健康的環(huán)境中生活的權(quán)利，有參與國家環(huán)境管理的權(quán)利，有在環(huán)境保護方面監(jiān)督、檢舉、控告和訴訟的權(quán)利等。因此，公民的環(huán)境權(quán)利遭到行政行為侵犯的時候，不管是否為直接利害關(guān)系人，均有權(quán)提訟，要求相關(guān)部門追究法律責(zé)任。環(huán)境權(quán)理論的興起為環(huán)境行政公益訴訟制度的建立提供了理論基礎(chǔ)。
2.我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)”。環(huán)境資源就其自然屬性和作為人類生活所必需的要素來說，乃全體公民的共享資源和公共財產(chǎn)，任何人不能對其任意支配、占有和損害；國家是基于全體共有人的委托而行使管理權(quán)的，因而政府作為委托人有責(zé)任管理好這些財產(chǎn)。
當(dāng)行政機關(guān)只注重本地的經(jīng)濟發(fā)展、財政收入的增加，而對日益惡化的環(huán)境污染和環(huán)境破壞現(xiàn)象漠然視之，行政機關(guān)在防治污染方面不依法履行職責(zé)時，任何公民、組織或國家特定機關(guān)均可提起環(huán)境行政公益訴訟，監(jiān)督政府機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織依法履行其職責(zé)或管理環(huán)境的義務(wù)。
環(huán)境作為一種社會公共利益，與每個人的利益都息息相關(guān)，環(huán)境法是一種社會法，從社會法理的觀點而言，環(huán)境公益訴訟制度以社會法思想為底蘊，具有社會法理基礎(chǔ)。
三、建立環(huán)境行政公益訴訟制度的必要性和可行性
環(huán)境行政公益訴訟制度的建立具有一定的理論基礎(chǔ)，在我國，建立環(huán)境行政公益訴訟制度是十分必要的且可行的。
(一)必要性
在我國，環(huán)境污染與生態(tài)破壞已達到觸目驚心的地步，環(huán)境問題的危機不僅使人民的生命健康和社會生活遭受到嚴(yán)重侵害，而且已成為制約經(jīng)濟發(fā)展、影響社會穩(wěn)定的一個重要因素。針對環(huán)境公益問題，我國實行的是政府行政管理的單軌制保護體制。這種體制下，不可避免的存在行政體制紊亂和軟弱、行政監(jiān)督缺位與低效、環(huán)境行政執(zhí)法中的地方保護主義等因素。另外，政府環(huán)境管理行政部門在行政決策過程中可能存在政策的片面性，甚至行政權(quán)利本身對環(huán)境公益構(gòu)成侵害，不能實施保護環(huán)境的行政行為?？梢?，這種單軌制體制已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要，尋求解決這種弊端的方法就是建立環(huán)境公益訴訟制度，積極吸納社會團體和公眾參與環(huán)境管理，以期改變環(huán)境保護不力的狀況。
環(huán)境保護的一個重要方式是預(yù)防為主，在立法上，法律有必要在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或尚未完全時就容許公民采用訴訟等司法手段加以解決，阻止環(huán)境公益遭受無法彌補的侵害。由于政府的力量不足以保護環(huán)境，民眾必須參與環(huán)境行政行為和環(huán)境司法過程。建立環(huán)境公益訴訟是公眾參與保護公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益的需求。
因此，基于我國單軌保護體制下，政府對環(huán)境保護的不力以及公眾參與環(huán)境保護的需求，我國有必要建立環(huán)境公益訴訟制度，在政府行政行為上，進行監(jiān)督制約，在立法上，肯定公民參與保護和監(jiān)督環(huán)境公益的程序，在渠道上，暢通環(huán)境公益訴訟，以便更好地保護我國的環(huán)境。
(二)可行性
我國已經(jīng)存在建立環(huán)境行政公益訴訟制度的基礎(chǔ)，環(huán)境行政公益訴訟制度的建立是可行的，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
1.有建立環(huán)境公益訴訟制度的法律基礎(chǔ)
《憲法》規(guī)定，國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。同時規(guī)定國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。這些在法律上給環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了強有力的法律依據(jù)。
《環(huán)境保護法》規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。這就體現(xiàn)了公民有參與環(huán)境管理的權(quán)利?！缎淌略V訟法》規(guī)定，人民檢察院可以提起民事訴訟。這些規(guī)定體現(xiàn)了為維護公共利益的公益訴訟的精神，為環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了精神依據(jù)。由此可見，人民可以通過訴訟等法律程序?qū)φ畽C構(gòu)行為和權(quán)力形成強制性約束，參與環(huán)境保護和監(jiān)督管理。
2.民眾法律和環(huán)境保護意識的提高
隨著我國公眾法律意識的提高，公眾環(huán)境保護意識也有了很大的提高，公眾參與環(huán)境保護的熱情空前提高。另外，社會的各種民間環(huán)保組織和非政府環(huán)保組織將一定范圍內(nèi)個人的的力量聚合在一起，對政府決策具有一定的影響力，對政府環(huán)境行政權(quán)力具有一定的監(jiān)督性。民眾法律和環(huán)境保護意識的提高為環(huán)境行政公益訴訟制度的建立奠定了一定民眾基礎(chǔ)。
3.國外經(jīng)驗可以借鑒
國外環(huán)境公益訴訟的實踐，為我國建立環(huán)境公益訴訟制度提供了可資借鑒的經(jīng)驗。例如，在美國，環(huán)境法中將環(huán)境行政公益訴訟制度稱作公民訴訟，即公民可以依法對違法排放污染者或未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提出訴訟。接侵害。在英國，檢察長是唯一在法庭上代表公眾的人，是公共利益的保護人。私人不能直接提起組織公共性不正當(dāng)行為的訴訟，只能請求檢察長的同意，以檢察長的名義提起。德國、法國的“越權(quán)之訴”“客觀之訴”實際上也是類似于美國集團訴訟的模式。
實踐證明，國外的公共訴訟對于維護公民的環(huán)境權(quán)、提高環(huán)境質(zhì)量、實行法治發(fā)揮了極大作用，而且在具體的操作實踐中也積累了經(jīng)驗，我們可以吸收其中的精華，并與我國的本土資源相結(jié)合，建立適合我國國情的環(huán)境行政公益訴訟法。
另外，我國已有公益訴訟的案例，這些案例從程序上、實體上為環(huán)境公益訴訟的建立提供和積累了寶貴的經(jīng)驗，為環(huán)境公益訴訟的建立奠定案例基礎(chǔ)。
我國日益嚴(yán)重的環(huán)境問題和政府單軌保護環(huán)境不力的狀況以及民眾要求參與環(huán)境管理與監(jiān)督的社會現(xiàn)實，有必要盡快建立環(huán)境公益訴訟制度，而我國已經(jīng)具備了建立環(huán)境公益訴訟制度的軟環(huán)境，具有可行性。從保護公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益出發(fā)，建立環(huán)境公益訴訟制度勢在必行。
參考文獻
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對于環(huán)境公共利益的保護，傳統(tǒng)法律制度采取的是單軌制保護模式，即由國家作為公共利益的代表來維護環(huán)境公益。然而，對于沒有監(jiān)督與制約機制的公共權(quán)力，其權(quán)力本身的擴張性和腐蝕性，是每一個掌握公共權(quán)力的人僅僅依靠道德力量所無法改變的。環(huán)境利益是一種公共利益，其利益的保護同樣受到制約。盡快建立環(huán)境行政公益訴訟制度，充分發(fā)掘公眾參與環(huán)境保護和監(jiān)督的巨大潛力，是促進我國環(huán)境保護公益事業(yè)健康發(fā)展的趨勢。
一、環(huán)境行政公益訴訟概念的界定
環(huán)境公益訴訟指致使環(huán)境公共利益遭受侵害時，法律允許公民、環(huán)保組織或特定國家機關(guān)為維護環(huán)境公共利益而向法院提訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關(guān)的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義：
1.提起環(huán)境公益訴訟的原告一方為特定國家機關(guān)、社會組織及個人。此處所指的特定國家機關(guān)為人民檢察院，它最有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環(huán)境行政公益訴訟的原告提訟。
2.環(huán)境行政公益訴訟的被告為管理環(huán)境的政府部門及法律法規(guī)授權(quán)的環(huán)境行政主管部門，也包括按照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。
3.環(huán)境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。
4.環(huán)境公益訴訟的目的在于維護公共利益，而非提訟當(dāng)事人自己的私利。
二、建立環(huán)境行政公益訴訟的理論依據(jù)
環(huán)境行政公益訴訟制度將成為鼓勵公民參與環(huán)境管理，加強對破壞環(huán)境的行政行為進行監(jiān)督，減少因環(huán)境糾紛導(dǎo)致社會問題的重要手段。環(huán)境行政公益訴訟的建立，主要理論依據(jù)體現(xiàn)在以下兩點：
1.環(huán)境法中的環(huán)境權(quán)理論認為，環(huán)境法律關(guān)系的主體擁有享有適宜環(huán)境的權(quán)利，也有保護環(huán)境的義務(wù)。具體而言，就是有在良好，健康的環(huán)境中生活的權(quán)利，有參與國家環(huán)境管理的權(quán)利，有在環(huán)境保護方面監(jiān)督、檢舉、控告和訴訟的權(quán)利等。因此，公民的環(huán)境權(quán)利遭到行政行為侵犯的時候，不管是否為直接利害關(guān)系人，均有權(quán)提訟，要求相關(guān)部門追究法律責(zé)任。環(huán)境權(quán)理論的興起為環(huán)境行政公益訴訟制度的建立提供了理論基礎(chǔ)。
2.我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)”。環(huán)境資源就其自然屬性和作為人類生活所必需的要素來說，乃全體公民的共享資源和公共財產(chǎn)，任何人不能對其任意支配、占有和損害；國家是基于全體共有人的委托而行使管理權(quán)的，因而政府作為委托人有責(zé)任管理好這些財產(chǎn)。
當(dāng)行政機關(guān)只注重本地的經(jīng)濟發(fā)展、財政收入的增加，而對日益惡化的環(huán)境污染和環(huán)境破壞現(xiàn)象漠然視之，行政機關(guān)在防治污染方面不依法履行職責(zé)時，任何公民、組織或國家特定機關(guān)均可提起環(huán)境行政公益訴訟，監(jiān)督政府機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織依法履行其職責(zé)或管理環(huán)境的義務(wù)。
環(huán)境作為一種社會公共利益，與每個人的利益都息息相關(guān)，環(huán)境法是一種社會法，從社會法理的觀點而言，環(huán)境公益訴訟制度以社會法思想為底蘊，具有社會法理基礎(chǔ)。
三、建立環(huán)境行政公益訴訟制度的必要性和可行性
環(huán)境行政公益訴訟制度的建立具有一定的理論基礎(chǔ)，在我國，建立環(huán)境行政公益訴訟制度是十分必要的且可行的。
(一)必要性
在我國，環(huán)境污染與生態(tài)破壞已達到觸目驚心的地步，環(huán)境問題的危機不僅使人民的生命健康和社會生活遭受到嚴(yán)重侵害，而且已成為制約經(jīng)濟發(fā)展、影響社會穩(wěn)定的一個重要因素。針對環(huán)境公益問題，我國實行的是政府行政管理的單軌制保護體制。這種體制下，不可避免的存在行政體制紊亂和軟弱、行政監(jiān)督缺位與低效、環(huán)境行政執(zhí)法中的地方保護主義等因素。另外，政府環(huán)境管理行政部門在行政決策過程中可能存在政策的片面性，甚至行政權(quán)利本身對環(huán)境公益構(gòu)成侵害，不能實施保護環(huán)境的行政行為?？梢?，這種單軌制體制已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要，尋求解決這種弊端的方法就是建立環(huán)境公益訴訟制度，積極吸納社會團體和公眾參與環(huán)境管理，以期改變環(huán)境保護不力的狀況。
環(huán)境保護的一個重要方式是預(yù)防為主，在立法上，法律有必要在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或尚未完全時就容許公民采用訴訟等司法手段加以解決，阻止環(huán)境公益遭受無法彌補的侵害。由于政府的力量不足以保護環(huán)境，民眾必須參與環(huán)境行政行為和環(huán)境司法過程。建立環(huán)境公益訴訟是公眾參與保護公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益的需求。
因此，基于我國單軌保護體制下，政府對環(huán)境保護的不力以及公眾參與環(huán)境保護的需求，我國有必要建立環(huán)境公益訴訟制度，在政府行政行為上，進行監(jiān)督制約，在立法上，肯定公民參與保護和監(jiān)督環(huán)境公益的程序，在渠道上，暢通環(huán)境公益訴訟，以便更好地保護我國的環(huán)境。
(二)可行性
我國已經(jīng)存在建立環(huán)境行政公益訴訟制度的基礎(chǔ)，環(huán)境行政公益訴訟制度的建立是可行的，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
1.有建立環(huán)境公益訴訟制度的法律基礎(chǔ)
《憲法》規(guī)定，國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。同時規(guī)定國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。這些在法律上給環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了強有力的法律依據(jù)。
《環(huán)境保護法》規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。這就體現(xiàn)了公民有參與環(huán)境管理的權(quán)利?！缎淌略V訟法》規(guī)定，人民檢察院可以提起民事訴訟。這些規(guī)定體現(xiàn)了為維護公共利益的公益訴訟的精神，為環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了精神依據(jù)。由此可見，人民可以通過訴訟等法律程序?qū)φ畽C構(gòu)行為和權(quán)力形成強制性約束，參與環(huán)境保護和監(jiān)督管理。
2.民眾法律和環(huán)境保護意識的提高
隨著我國公眾法律意識的提高，公眾環(huán)境保護意識也有了很大的提高，公眾參與環(huán)境保護的熱情空前提高。另外，社會的各種民間環(huán)保組織和非政府環(huán)保組織將一定范圍內(nèi)個人的的力量聚合在一起，對政府決策具有一定的影響力，對政府環(huán)境行政權(quán)力具有一定的監(jiān)督性。民眾法律和環(huán)境保護意識的提高為環(huán)境行政公益訴訟制度的建立奠定了一定民眾基礎(chǔ)。
3.國外經(jīng)驗可以借鑒
國外環(huán)境公益訴訟的實踐，為我國建立環(huán)境公益訴訟制度提供了可資借鑒的經(jīng)驗。例如，在美國，環(huán)境法中將環(huán)境行政公益訴訟制度稱作公民訴訟，即公民可以依法對違法排放污染者或未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提出訴訟。接侵害。在英國，檢察長是唯一在法庭上代表公眾的人，是公共利益的保護人。私人不能直接提起組織公共性不正當(dāng)行為的訴訟，只能請求檢察長的同意，以檢察長的名義提起。德國、法國的“越權(quán)之訴”“客觀之訴”實際上也是類似于美國集團訴訟的模式。
實踐證明，國外的公共訴訟對于維護公民的環(huán)境權(quán)、提高環(huán)境質(zhì)量、實行法治發(fā)揮了極大作用，而且在具體的操作實踐中也積累了經(jīng)驗，我們可以吸收其中的精華，并與我國的本土資源相結(jié)合，建立適合我國國情的環(huán)境行政公益訴訟法。
另外，我國已有公益訴訟的案例，這些案例從程序上、實體上為環(huán)境公益訴訟的建立提供和積累了寶貴的經(jīng)驗，為環(huán)境公益訴訟的建立奠定案例基礎(chǔ)。
我國日益嚴(yán)重的環(huán)境問題和政府單軌保護環(huán)境不力的狀況以及民眾要求參與環(huán)境管理與監(jiān)督的社會現(xiàn)實，有必要盡快建立環(huán)境公益訴訟制度，而我國已經(jīng)具備了建立環(huán)境公益訴訟制度的軟環(huán)境，具有可行性。從保護公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益出發(fā)，建立環(huán)境公益訴訟制度勢在必行。
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范文一： 行政訴訟法論文(教授熱薦6篇)
范文二： 行政訴訟保障的路徑分析及優(yōu)化策略
首先,檢察機關(guān)本身就是國家利益和社會公共利益的代言人。17 世紀(jì)路易十四時法國將國王的律師和人定名為總檢察官,這就是西方檢察制度的最早形式。從產(chǎn)生到現(xiàn)在,大多數(shù)國家在設(shè)置檢察機關(guān)時都始終將其定位于公共利益代言人。其次,檢察機關(guān)的權(quán)威性說明它適合提起某類民事訴訟,如公益訴訟。作為弱勢群體的受害者和擁有強大經(jīng)濟、政治實力作后盾的企業(yè)、政府之間進行的是不對稱的訴訟,受害方常因承受壓力過大被迫放棄訴訟。而憑借自身的司法資源,檢察機關(guān)完全有能力在公益訴訟中單獨啟動訴訟程序,使侵害者最終得到應(yīng)有的制裁。再次,檢察機關(guān)具有超脫性。在訴訟中,檢察機關(guān)與案件無直接利害關(guān)系,這更能保證其以超脫的姿態(tài)著眼于維護公益權(quán)利,而不至于淪為專為受害方牟利的人,不至于因追求個人的利益而與侵害方同流合污。最后,檢察機關(guān)擁有一支長期從事法律工作的專業(yè)隊伍,檢察機關(guān)人員熟悉法律,能有效地運用法律手段維護應(yīng)當(dāng)被法律保護的利益。
我國《憲法》第129條規(guī)定:檢察機關(guān)是我國法律監(jiān)督機關(guān),《民事訴訟法》第14條規(guī)定:檢察機關(guān)有權(quán)對民事審判活動實行監(jiān)督,第15條規(guī)定:機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害 國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為,可以支持受損害的單位和個人向人民法院起訴?！缎淌略V訟法》第99 條第2款規(guī)定:如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的,人民檢察院在提起公訴的時候,可以提起附帶民事起訴。此外,《民事訴訟法》第208條規(guī)定了檢察機關(guān)的抗訴權(quán)。從我國的法律規(guī)定可以得出結(jié)論:檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān);檢察機關(guān)可以監(jiān)督民事審判活動;檢察機關(guān)對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴;在刑事訴訟中,對損害國家、集體利益的行為可以提起刑事附帶民事起訴。檢察機關(guān)對事實認定錯誤、法律適用錯誤的生效民事、行政判決可以提出抗訴。檢察機關(guān)作為提起民事起訴的法律主體,既能最大限度地維護國家社會公益、維護法律秩序,又符合民事訴訟法的發(fā)展要求,無疑是提起民事訴訟的最佳法律主體。
二、國外檢察機關(guān)提起民事起訴制度的立法例
隨著行政權(quán)的日益擴大，損害公共利益的行政行為日益增多，為限制行政權(quán)的擴張，許多國家開始在行政訴訟領(lǐng)域引人公益訴訟制度。在我國社會經(jīng)濟生活中，同樣存在大量國家利益、社會公共利益受侵害的現(xiàn)象，卻由于現(xiàn)行公益訴訟的缺失，無法通過保護利益方式中最有效的方式—訴訟來維護國家利益、社會公共利益。近年來，隨著一些直接關(guān)系國家利益和社會公共利益案例的出現(xiàn)，行政公益訴訟引起了廣泛的社會關(guān)注，并逐漸成為一個司法熱點話題。目前，我國法學(xué)工作者對行政公益訴訟理論的討論和研究正在不斷深人，但行政公益訴訟本身在立法上仍是一片空白。從保護公共利益、建設(shè)法治社會角度看，應(yīng)在借鑒域外經(jīng)驗基礎(chǔ)上，完善我國訴訟立法，建立有中國特色的行政公益訴訟制度。
一、建立并完善行政公益訴訟制度是現(xiàn)代法治的基本要求
公益訴訟起源于古羅馬，是和私益訴訟相對而言的，“私益訴訟是保護個人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起?！惫嬖V訟雖早在古羅馬就已存在，但引起廣泛關(guān)注卻是在20世紀(jì)。隨著高科技的迅速發(fā)展，人們的生產(chǎn)、生活日益社會化，現(xiàn)代社會的政府廣泛地干預(yù)社會的教育、衛(wèi)生、經(jīng)濟、文化、福利事業(yè)，管理范圍不斷擴大，隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展，行政權(quán)日益強大、極度擴張，不時侵害私人權(quán)利主體的合法利益和社會公共利益。侵害前者的利益的違法行政行為，受侵害權(quán)利主體可以依法提起行政訴訟;對于侵害公共利益的違法行政行為，世界主要法治國家都建立了類似的行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指特定的國家機關(guān)、社會組織、個人認為行政機關(guān)或法律授權(quán)組織所實施的行政行為侵害了公共利益，以維護公共利益為目的，依法向人民法院起訴，人民法院依法進行審理和判決的活動。
同傳統(tǒng)行政訴訟相比，作為公民、法人或其他組織針對損害社會公共利益的行為提起的行政公益訴訟有以下幾方面的特征:第一，起訴主體的廣泛性?！靶姓ㄉ系脑尜Y格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”，公益訴訟正是原告資格不斷拓寬、公民提起行政訴訟的渠道越來越暢通的產(chǎn)物。行政公益訴訟的起訴主體不局限于具體合法權(quán)利直接受到不法侵害者，其他特定國家機關(guān)、團體和個人也可以以公眾利益受到侵害為由代表國家和公眾提起訴訟。第二，訴訟目的的公益性。雖然有的行政公益訴訟也會牽涉到起訴者的私益，但行政公益訴訟的目的主要是為了確保行政行為的客觀合法性、維護社會公共利益、維護法律的尊嚴(yán)與社會正義。從這個意義上說，行政公益訴訟的設(shè)立承載著更多的社會責(zé)任。第三，訴訟功能的預(yù)防性。行政公益訴訟的提起不以發(fā)生實質(zhì)的損害為要件，當(dāng)國家機關(guān)的違法行為、不當(dāng)行為或者不行為，即使還沒有達到使公民、法人的利益遭受現(xiàn)實損害的時候，無法律上直接利害關(guān)系的人也可以訴請司法機關(guān)對其進行司法審查，因此，行政公益訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)。
在我國，從現(xiàn)行行政訴訟法及其相關(guān)規(guī)定中都找不到有關(guān)公益訴訟的痕跡，行政公益訴訟在我國立法上還是一片空白。立法上無規(guī)定并不等于實踐中不存在，隨著大眾法治意識、權(quán)利意識的提高，一些關(guān)乎國家、社會公共利益的案例不時見諸于報端，在社會上，在學(xué)術(shù)界掀起層層波浪。例如，嚴(yán)正學(xué)訴椒江文體局不履行法定職責(zé)案、沈某訴浙江桐鄉(xiāng)市國稅局行政不作為案、杭州一市民狀告杭州市規(guī)劃局違反規(guī)定在西湖風(fēng)景規(guī)劃區(qū)內(nèi)批準(zhǔn)建立非旅游設(shè)施案、南京市紫金山觀景臺案等，這類實際上屬于行政公益訴訟的案件中，法院都以公民原告不適格、公民主張的公共利益不屬行政訴訟保護的訴的利益范圍為由駁回了公民的起訴。在強調(diào)現(xiàn)代法治，強調(diào)維護公共權(quán)利的今天，建立我國行政公益訴訟制度勢在必行。
二、構(gòu)建行政公益訴訟制度是促進社會和諧和完善法治的有效措施
當(dāng)前，我國正在建設(shè)和諧的社會主義法治國家，和諧與法治成為當(dāng)代社會的兩大主旋律。構(gòu)建行政公益訴訟制度對促進社會和諧和完善國家法治具有突出的現(xiàn)實意義。因為:
(一)構(gòu)建行政公益訴訟制度源于對公共利益保障的需求
維護和保障社會公共利益是實現(xiàn)社會和諧的題中之意。在當(dāng)前我國廳政公益訴訟制度缺失的現(xiàn)狀下，維護公共利益常常因沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。這在國有資產(chǎn)流失、公共資金的不當(dāng)使用、環(huán)境污染(不僅僅是自然環(huán)境，還包括市場競爭環(huán)境，文化環(huán)境等)等方面尤為突出。大量維護公益的行政訴訟均因起訴人與被訴行政行為無直接利害關(guān)系，不具備原告資格而被駁回起訴?？梢?，基于維護公共利益的需要，建立行政公益訴訟制度有著迫切的現(xiàn)實意義。
(二)構(gòu)建行政公益訴訟制度能促進行政機關(guān)依法行政
依法治國的基礎(chǔ)在于依法行政。不可回避的現(xiàn)實問題是，政府機關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關(guān)系，行政執(zhí)法過程中的地方保護主義、集團保護主義現(xiàn)象比比皆是，都說明了這個問題。建立行政公益訴訟制度，將行政權(quán)的行使納人司法審查的范圍，通過法院對行政公益案件的審理，審查某個政府機關(guān)的某項行政行為的合法性，就可以審查某個政府機關(guān)公務(wù)員與行政權(quán)有關(guān)的某項行為的合法性，使權(quán)力得到有效的監(jiān)督和制約。
(三)構(gòu)建行政套益訴訟制度是完善行政訴訟制度的需要
完整的訴訟制度，既應(yīng)當(dāng)有對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的救濟，也應(yīng)當(dāng)有對國家和公共利益的保護。缺少行政公益訴訟，是我國行政訴訟制度的一個重大缺陷。首先，行政訴訟法的立法宗旨決定了建立行政公益訴訟的必要性。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既應(yīng)有私益之訴，也應(yīng)有公益之訴，現(xiàn)行《行政訴訟法》欠缺對行政公益訴訟的規(guī)定，顯然有違其立法宗旨。其次，建立行政公益訴訟制度是行政訴訟受案范圍拓展的要求。行政訴訟的發(fā)展要求我國《行政訴訟法》要確立對抽象行政行為至少是規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件的審查制度，而行政公益訴訟制度不失為一種較好的選擇。再者，行政訴訟原告資格全面拓展也要求我國建立行政公益訴訟制度。
三、構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的具體設(shè)想
(一)實現(xiàn)多元化的行政會益訴訟主體
“在社會利益上，每個人都是為權(quán)利而斗爭的天生的斗士?！眳⒄崭鲊?jīng)驗并結(jié)合我國實際情況，筆者認為在我國提起行政公益訴訟的主體應(yīng)實行多元化，包括檢察機關(guān)、社會團體、普通公民等都可以提起公益訴訟。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，在行政程序意義上的監(jiān)督應(yīng)該是全面的、完整的，現(xiàn)階段的行政訴訟監(jiān)督實際上是一種嘗試性監(jiān)督，具有不完整性。因此，對損害國家利益和社會公共利益的行政機關(guān)，檢察機關(guān)應(yīng)代表國家提起行政公益訴訟。社會團體的主要功能是對成員利益及社會公益的維護，以及對政府活動的參與和監(jiān)督。社團應(yīng)在不特定多數(shù)的成員利益和社會利益受到侵害的時候代表成員提起行政公益訴訟。如在工商部門對生產(chǎn)劣質(zhì)食品的廠家不加治理的情況下，消費者協(xié)會即可代表廣大的消費者對工商部門提起公益行政訴訟。另外，應(yīng)允許普通公民對損害國家利益和社會公共利益的行政行為向人民法院提起行政公益訴訟的權(quán)利。
(二)明確行政公益訴訟的受案范圍
行政行為侵害社會公益往往涉及國家利益、社會利益、廣泛的不特定多數(shù)人的利益，因此，公民、法人或者其他組織認為損害公共利益或者有損害公共利益之危險的行政行為都應(yīng)確定為行政公益訴訟的受案范圍，它包括具體行政行為和抽象行政行為?，F(xiàn)實生活中，主要集中在:污染環(huán)境、破壞生態(tài)平衡;侵害廣大消費者權(quán)益;危害社會公眾生命和身體健康;擾亂市場經(jīng)濟秩序;國有資產(chǎn)流失;破壞社會公益事業(yè);危害公共安全等領(lǐng)域。
(三)確立行政公益訴訟的舉證責(zé)任
一、行政公益訴訟制度架構(gòu)
（一）行政公益訴訟內(nèi)涵
對行政公益訴訟的定義很多，但多大同小異，其內(nèi)涵主要涉及以下幾點：第一，人不要求與案件有直接的利害關(guān)系，不要求是訴爭法律關(guān)系的當(dāng)事人；第二，原告一般不必承擔(dān)訴訟后果；第三，是為了國家利益、社會公共利益或他人利益而非本人利益而。
基于上述特征，廣義的行政公益訴訟，是指特定的公民、法人或其他組織認為行政行為違法，對國家利益、社會公共利益或他人利益造成侵害或有造成侵害可能時，依法向人民法院提起的行政訴訟。原告既可以追求公益最大化為訴訟出發(fā)點，亦可僅以個人利益保護為目標(biāo)，只要其訴訟理由是保護公益即可。較之前者，狹義上的行政公益訴訟則將追求個人利益保護的主觀訴訟排除在外，原告必須與被訴行政行為沒有直接的利害關(guān)系。
（二）行政公益訴訟的定位
行政訴訟分為主觀訴訟和客觀訴訟?？陀^訴訟是指“對行政行為違反客觀的法律規(guī)則和法律地位提起的訴訟，其出發(fā)點是維護國家和社會公共利益，對行政行為合法性進行監(jiān)督，以保障行政法得到公正適用?！敝饔^訴訟的當(dāng)事人為某項具體權(quán)利受到侵害的人；而客觀訴訟的當(dāng)事人為利益受到侵害的人（此處的“利益受到侵害”作寬泛的理解，包括間接的利益受害）。主觀訴訟在于保護受害人的權(quán)利；而客觀訴訟在于保證行政行為的合法性，屬于對事不對人的訴訟。在架構(gòu)上，主觀訴訟是主線，客觀訴訟是輔線。依照該傳統(tǒng)分類，行政公益訴訟屬于客觀訴訟的一種（組成部分），應(yīng)遵照嚴(yán)格的法律主義；在價值追求上，應(yīng)充分尊重行政的首次判斷權(quán)、窮盡行政救濟以及司法審查最終的原則，對那些窮盡了行政救濟，進而通過拓展了受案范圍和原告適格基礎(chǔ)上的主觀訴訟，尚得不到充分救濟的國家利益、社會公共利益和他人利益，以法律個別規(guī)定的客觀訴訟形式提供司法救濟。
二、行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)及其拓展
我國《行政訴訟法》第2條、第24條及第41條從原則性、類型性和不當(dāng)性三個方面，共同構(gòu)成我國行政訴訟原告資格的框架。概言之，我國關(guān)于行政訴訟原告資格的規(guī)定是：“認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”（“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”）?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“若干解釋”）第12條則將行政訴訟原告資格表述為“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”（“利害關(guān)系人標(biāo)準(zhǔn)”）。該“法律上利害關(guān)系”在實務(wù)中應(yīng)作如下界定：首先，從《行政訴訟法》第41條“認為侵犯其合法權(quán)益”的規(guī)定看，“法律上利害關(guān)系”應(yīng)指切身的（人自身）的而不包括非切身（他人）的利害關(guān)系。其次，鑒于“若干解釋”第1條將“對公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為”排除在行政訴訟受案范圍之外，上述“法律上利害關(guān)系”應(yīng)理解為一種現(xiàn)實的而不包括可能的利害關(guān)系。最后，《行政訴訟法》第27條規(guī)定，與被訴具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟。據(jù)此判斷，“法律上利害關(guān)系”應(yīng)特指直接利害關(guān)系，間接利害關(guān)系人只能以第三人的身份參加訴訟。
對行政訴訟原告資格進行限制，是保障行政機關(guān)行使職權(quán)、保證行政效率以及保護行政相對人利益、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政兩種價值博弈的結(jié)果?！缎姓V訟法》現(xiàn)有的受案范圍制度、復(fù)議與訴訟的關(guān)系制度、期限制度以及不停止執(zhí)行制度等已經(jīng)對司法審查和行政效率之間的關(guān)系平衡作了充分考量，沒必要對限制原告資格予以過多關(guān)注。故基于拓展原告適格的要求，“法律上利害關(guān)系”應(yīng)指實證法上予以保護的權(quán)益無疑，但又不應(yīng)狹義地理解為實證法所明確保護的權(quán)利，而應(yīng)理解為人可以期望通過訴訟得到法律保護的利害關(guān)系（權(quán)益）。人賴以的利害關(guān)系能否得到法律保護同其勝訴權(quán)相關(guān)，用勝訴權(quán)的模糊性否定權(quán)，有違法治精神。至于在拓展了原告適格后，仍懸而未決的“間接利害關(guān)系人”乃至“無利害關(guān)系人”基于保護公益能否提起行政訴訟，則是行政公益訴訟制度需要回答的問題。
三、行政公益訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)的路徑選擇
（一）域外行政公益訴訟原告資格考證
1.美國“私人檢察總長”理論
美國是現(xiàn)代行政公益訴訟制度比較健全的國家，主要表現(xiàn)為為解決1943年著名的“紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案”中遇到的困難，而創(chuàng)造的“私人檢察總長”理論。據(jù)此理論，當(dāng)無進入司法程序及接受裁決可能性的實際爭端存在時，國會可以為某個人或某種人規(guī)定他們本來沒有的原告資格，即便有關(guān)個人沒有通常所要求的那種直接利害關(guān)系，法律賦予他們的資格仍然有效。具體而言，國家通過制定法律，授權(quán)私人或社團為了公益而提起的行政訴訟主要有職務(wù)履行令請求訴訟和納稅人訴訟。
2.英國“檢舉人訴訟制度”
行政公益訴訟制度在英國被稱為“以公法名義保護私權(quán)之訴”。與美國直接將原告資格賦予公民不同，在英國只有檢察官方可作為公益訴訟的代表提訟，稱為檢察總長。檢察總長代表國王，有權(quán)依公民申請阻止一切違法行為（包括侵害公共利益的違法行為），也可為公共利益依職權(quán)主動請求對行政違法行為進行審查。當(dāng)檢察總長拒絕行使其職權(quán)時，個人可以請求檢察總長賦予其權(quán)利，由其自行。此時，檢察總長僅將其名字出借給請求人，對公益訴訟并不表現(xiàn)出進一步的關(guān)心，案件也就像普通私人訴訟一樣進行下去。
3.法國“越權(quán)之訴”
法國的行政訴訟分為主觀訴訟的完全管轄權(quán)之訴和客觀訴訟的越權(quán)之訴。其中越權(quán)之訴指當(dāng)事人的利益因行政機關(guān)的決定受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性并撤銷違法行政決定的救濟手段。一般而言，越權(quán)之訴又分為以下兩種情形：一是集體利益受到行政決定的直接影響時，所有團體可以自己名義提起越權(quán)之訴，這也是法國各種團體的作用尤其廣泛和活躍的原因；二是其他公共利益受到行政決定損害時，可由同一行政主體內(nèi)部各行政機關(guān)之間提起行政訴訟，也可由不同行政主體之間提起越權(quán)之訴。例如，道路公產(chǎn)受到損害時，由省長提起處罰之訴。
4.德國“公益代表人訴訟”
為保障公共利益，德國1960年頒布的《德國法院法》專門設(shè)立了公益代表人制度，即由聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官和地方檢察官分別作為作為聯(lián)邦、州和地方的公益代表人，并由他們以參加人的身份參與聯(lián)邦最高行政法院、州高等法院和地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權(quán)和變更權(quán)。
（二）我國行政公益訴訟原告資格主體的理性選擇
在我國構(gòu)建行政公益訴訟制度，原告資格主體的路徑選擇有三個基本思路。其一，提訟的主體只能是檢察機關(guān)，而不包括公民、法人和其他組織。后者主張公共利益時，應(yīng)先向前者提出，再由前者提訟。其二是提訟的主體僅為公民、法人和其他組織。第三種思路則是上述兩種主體并存。
在對原告適格和受案范圍進行拓展的基礎(chǔ)上，權(quán)衡保護公共利益和保障行政效率實際需要，我國可綜合借鑒上述四國的理論和實踐，在行政公益訴訟原告資格制度的構(gòu)建上，采取檢察機關(guān)與公民、法人和其他組織二級結(jié)構(gòu)，并在特殊情況下賦予公民、法人和其他組織直接的權(quán)利。具體而言，通常情況下，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法并侵害公益時，可向行政機關(guān)提出糾錯意見書，要求行政機關(guān)停止或制止侵害公益的行為，行政機關(guān)收到意見書后仍未有所作為或作為仍不得力時，檢察機關(guān)可以自己名義提訟。同時，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法侵害公益時，可以提請求檢察機關(guān)提出糾錯意見或提起行政訴訟，檢察機關(guān)經(jīng)審查，認為該申請確系基于保護公益之需要且合理的，可依職權(quán)提請行政機關(guān)糾正或提訟；若認為該申請并非基于保護公益之需要或無合理性，可書面駁回其申請，此時申請人可以自己名義提訟。此外，在某些法定的情形下，賦予公民、法人、其他組織直接提起行政公益訴訟的權(quán)利，主要是納稅人訴訟。
1.檢察機關(guān)
檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，源于其對行政機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，具有充分的法理基礎(chǔ)。賦予檢察機關(guān)行政公益訴訟原告資格，最大的優(yōu)點是檢察機關(guān)能以其國家機關(guān)這一特定身份與行政機關(guān)抗衡。
2.公民
一、行政公益訴訟的概述
隨著社會的發(fā)展，行政機關(guān)的行政權(quán)力呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢，在行使行政權(quán)力的過程中導(dǎo)致公民、法人或其他組織受到侵害的事件時有發(fā)生。同時，時代在進步，公民的權(quán)利也得到了不斷的發(fā)展。行政機關(guān)的行政權(quán)力必須受到嚴(yán)格的監(jiān)督，公民的合法權(quán)益也必須受到全面的保障。當(dāng)行政機關(guān)行使行政權(quán)力時，會出現(xiàn)沒有直接的受害人，但致使公共利益、國家利益或與此行政權(quán)力有密切聯(lián)系的公民、法人、其他組織的利益受到損害情況，基于我國目前的司法現(xiàn)狀無法通過行政訴訟的方式來解決這一問題。在我國長久以來輕程序重實體的法律觀念影響下，我國的行政訴訟法和行政訴訟制度發(fā)展滯后。當(dāng)行政權(quán)力的行使侵害不特定人的利益或公共利益、國家利益，以及行政機關(guān)面對侵害國家利益、公共利益的行為時的不作為時，需要建立行政公益訴訟制度，這是公民參與法治國家建設(shè)的新實踐。既可以制約、規(guī)范和監(jiān)督行政機關(guān)行使行政權(quán)力，又可以充分保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，更好的維護公共利益、國家利益。同時又是完備我國法律體系，建設(shè)社會主義法治國家的需要。行政訴訟也是告訴才受理的訴訟，建立行政公益訴訟制度的難點和重點便是原告資格問題，就是由哪些適格主體來開啟這個程序，探討資格這個問題需要考慮的因素很多，總體來講，既要保證行政訴訟制度能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用，同時又要兼顧司法效率，保證行政訴訟制度能夠現(xiàn)實的運作。
通說認為，行政公益訴訟是指有權(quán)主體就行政機關(guān)或者有權(quán)行使行政權(quán)力的組織已經(jīng)侵害或者有可能侵害國家和社會公共利益的行為向法院提起訴訟，通過法院依法審理，追究違法者法律責(zé)任的訴訟制度。 本文認為，從法律的發(fā)展變遷的角度思考，在此概念中還應(yīng)當(dāng)加入非直接侵害但致使公民、法人或其他組織等利益受損的情況。
行政權(quán)力的行使與社會生活息息相關(guān)，行政公益訴訟可能發(fā)生于行政權(quán)力行使的各個方面，從社會現(xiàn)實角度講，制度設(shè)計所要解決的糾紛主要包括行政規(guī)劃、行政決定、三公消費、環(huán)境污染的治理、資源能源的合理利用等領(lǐng)域。
二、行政公益訴訟的適格原告探討
公益訴訟涉及的是集體利益、公共利益而非直接個人的私利，這是公益訴訟區(qū)別于其他訴訟之處。借鑒西方發(fā)達國家的行政公益訴訟理論，結(jié)合我國當(dāng)前行政訴訟發(fā)展的情況，從我國的社會現(xiàn)實來看，行政公益訴訟的適格程序啟動主體應(yīng)當(dāng)從國家機關(guān)、特定的社會團體以及公民個人這三類中擇其一或多。
（一）檢察機關(guān)的原告資格問題探討
在我國，人民檢察院是司法活動中一個重要的參與者，是與行使審判權(quán)的人民法院關(guān)系最為密切的國家機關(guān)，對于公共利益、國家利益以及公民合法權(quán)益的維護責(zé)無旁貸。憲法也賦予了人民檢察院法律監(jiān)督權(quán)，其有義務(wù)對行政權(quán)力的依法實施和行政訴訟活動進行必要的監(jiān)督。人民檢察院獨立行使檢察權(quán)，直接對權(quán)力機關(guān)負責(zé)由權(quán)力機關(guān)監(jiān)督，不受任何其他機關(guān)干涉，其地位是獨立的。人民檢察院行使檢察權(quán)，代表國家對危害社會的違法犯罪活動提起公訴。此外，人民檢察院的主要工作人員都是司法工作者，以其專業(yè)的技術(shù)以及合理的團隊可以輕松駕馭行政公益訴訟活動。以人民檢察院作為行政公益訴訟的原告，是具有上位法依據(jù)的，有利于其充分發(fā)揮自身職能保障國家利益公民權(quán)利；有利于其更好的監(jiān)督行政機關(guān)行使行政權(quán)力，監(jiān)督憲法、法律的實施；有利于其更好的樹立自身權(quán)威，維護法律的尊嚴(yán)。同時，可以使行政公益訴訟活動更具權(quán)威性操作也更具操作性和便捷性，保證訴訟能夠順利進行，使國家利益、公共利益以及集體利益得到及時的、全方位的保障。
人民檢察院提起行政公益訴訟的方式有兩種：一種是以人民檢察院作為形式原告，設(shè)立專門的機關(guān)受理公民個人以及社會團體對于行政機關(guān)行使行政權(quán)力侵害集體、公共、國家利益的申訴，由人民檢察院收集整理相關(guān)的資料和證據(jù)后代表國家提起行政公益訴訟。另外一種是以人民檢察院作為實質(zhì)原告，直接對行政機關(guān)侵害國家利益的行政行為提起行政公益訴訟。本文認為，對于兩種方式的選擇，不必太拘泥于制度化的框架，在保證訴訟活動高效便利的情況下可以同時適用。
（二）社會團體的原告資格探討
社會團體是指公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性的社會組織。國家機關(guān)以外的組織，可以作為單位會員加入社會團體。 社會團體是公民參與國家政治生活和社會治理的重要組織形式，目前我國已經(jīng)形成了在保護消費者、婦女、殘疾人、兒童以及環(huán)境等領(lǐng)域的的特定的非政府社會組織，在實踐中發(fā)揮了積極的作用。
社會團體大都具有一定的穩(wěn)定性和較好的組織性而又不拘泥與體制，有自己獨立的法人地位和一定的資金，且其成員大都具有較強的社會責(zé)任感、權(quán)利保護意識以及相對專業(yè)的理論知識。賦予社會團體提起行政公益訴訟的主體資格可以使其充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，更加及時保護公共利益。同時也有利于各社會團體自身的組織發(fā)展，提高社會團體在國家、社會生活中的地位。
社會團體可以以團隊的形式對侵害公共利益的行為進行調(diào)查取證，以自身的主體法人資格向人民法院直接提起行政公益訴訟。
（三）公民個人的原告資格探討
公共利益與公民個人的生活息息相關(guān)，在損害公共利益的事件中，公民往往不是直接的受害者，但他們是最終結(jié)果的承擔(dān)者，也就是實質(zhì)的受害人。公民有權(quán)監(jiān)督行政機關(guān)的行政行為，這是我國外部監(jiān)督的一種的形式。此外，一旦發(fā)生危害公共安全、國家利益、公共利益的事件，公民往往都是直接的受害者和最初的察覺者。公民個人龐大的數(shù)量基礎(chǔ)可以在最大范圍內(nèi)更加及時迅速的發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的違法行政行為。社會主義法治國家的建設(shè)也要求更加尊重和保障公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，要求社會治理中更加廣泛的公民參與。賦予公民個人提起行政訴訟的原告資格可以更加及時的化解社會矛盾，更加廣泛及時保護公共利益。
但是，如果人人都可以作為原告對行政機關(guān)侵害公共利益的行政行為提起公益訴訟，這必將導(dǎo)致濫訴局面的出現(xiàn)，不但使各級法院不堪重負，也會使得行政機關(guān)在日常工作中變的舉步維艱。另一方面，現(xiàn)階段我國社會主義民主政治的參與度還比較低，公民個人對公共利益、國家利益公共安全的關(guān)注程度還有待提高。公民個人自身政治素質(zhì)法律素養(yǎng)以及相關(guān)知識能夠撐起行政公益訴訟這一重擔(dān)還是未知。況且也不是人人都有能力承擔(dān)提起訴訟的相關(guān)費用。所以，本文認為，就目前我國的社會發(fā)展現(xiàn)狀來看，賦予公民個人提起行政公益訴訟的原告資格只是一種理論上的假設(shè)并不存在現(xiàn)實可行性。
三、結(jié)語
一、公益訴訟的概念及公益訴訟的意義
(一) 公益訴訟的概念
公益訴訟一詞始于20世紀(jì)60年代，美國在經(jīng)歷了劇烈的社會變革后，伴隨著公益運動的展開而廣泛使用該術(shù)語。由于當(dāng)時美國的眾多社會制度均面臨挑戰(zhàn)，因而出現(xiàn)了各種嘗試改革的方案，設(shè)立了眾多的公益法律機構(gòu)及類似的倡導(dǎo)制度，它們是為環(huán)境、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多社會公共利益而展開活動，由此而進行的訴訟被稱為公益訴訟。
(二) 公益訴訟的意義
1. 公益訴訟昭示維護憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，這是民主和法制建設(shè)進一步健全的需要。
近年來，公益訴訟已成為司法實踐和社會生活中的熱點話題，各類公益訴訟不時見諸媒體報道。無論從國外公益訴訟的發(fā)展歷程與趨勢，還是從我國的現(xiàn)實情況來看，公益訴訟的興起是我國社會和法治進步的重要標(biāo)志之一。
公益訴訟的原告打官司不圖私利，為社會公益，且風(fēng)險很大，因為被告往往是壟斷性大企業(yè)或者國家機關(guān)。為什么會出現(xiàn)公益訴訟，出現(xiàn)這么多“好事之徒”？現(xiàn)實生活中，在一些國有資產(chǎn)流失、不正當(dāng)競爭、環(huán)境污染等嚴(yán)重損害國家和社會公共利益的事件頻頻發(fā)生，而行政權(quán)力膨脹和現(xiàn)有監(jiān)督制度還存在著一定的疏漏。于是，尋常百姓開始拿起法律武器向不法行為叫板。這表明社會主義法治建設(shè)逐步深入推進，改變著人們的生產(chǎn)、生活方式和態(tài)度。對社會公眾來說，公益訴訟昭示維護憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，這是民主和法制建設(shè)進一步健全的需要。
2. 公益訴訟既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標(biāo)志。
在中國的現(xiàn)實司法實踐中，以個人的力量對抗于強大的壟斷部門或權(quán)力機構(gòu)，一種結(jié)果是輿論喧囂之后卻沒了下文，二是雖然有了一個較好的結(jié)果卻付出了沉重的代價，如河南葛銳訴鄭州鐵路分局廁所使用收費一案，雖然判決獲得支持，而葛先生個人在近三年的訴訟中，付出了大量人精力財力，且精神上承受了相當(dāng)?shù)膲毫Α?/p>
公益訴訟難以獲得支持，但卻并非“與己無關(guān)”?，F(xiàn)實生活中，有些人損公肥私、大發(fā)不義之財，不就是掏了每個公民的腰包嗎？同樣是納稅人，有人靠守法經(jīng)營發(fā)財致富，有人卻投機取巧，從國庫里騙錢發(fā)家，這能叫公平競爭嗎？這是對其他納稅人的不公正待遇。我們有責(zé)任維護法律的尊嚴(yán)，有責(zé)任協(xié)助有關(guān)部門執(zhí)法，這既是維護國家整體利益，也是維護我們自身利益的一種手段。為了國家或公眾利益不受侵害，通過訴訟的辦法要求法院追究被告的違法責(zé)任，既昭示了人們權(quán)利意識的加強，更沖擊了社會上普遍存在的麻木；既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標(biāo)志。
3. 公益訴訟在國際上受到普遍支持，是國家法制健全的標(biāo)志。
二、對我國公益訴訟發(fā)展的思考
(一) 我國公益訴訟需要立法支持
從依法治國的要求來說，為公共利益挺身而出的“好事之徒”的出現(xiàn)說明老百姓學(xué)會了用法律作為維護權(quán)利的武器，使得法的意義開始向“權(quán)利”的本原回歸。
然而，由于現(xiàn)行的法律不夠完善，各地嶄露頭角的公益訴訟的原告，在維權(quán)道路上可謂步履艱難。在一個法治社會，面對不公平、不合法的事情，任何一個有社會責(zé)任心的人，都應(yīng)有權(quán)通過法律程序解決問題。我國《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)。”雖然在目前的社會生活中，人民必須把管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)力委托給國家機關(guān)行使，但當(dāng)受托者不按照人民的意志行使權(quán)力時，人民該怎么辦呢？承認公民對公共事務(wù)的訴訟權(quán)力，是憲法原則在訴訟領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。 現(xiàn)行法律中有關(guān)“訴訟主體”的規(guī)定，使當(dāng)前的許多公益訴訟徒具虛名。在一些污染環(huán)境、制假售假、不正當(dāng)競爭、國有資產(chǎn)流失等案件發(fā)生后，雖然受害者眾多，但根據(jù)現(xiàn)行法律，只有直接對公民個體利益造成了損害，公民才能向相關(guān)部門舉報，但卻無法代表公眾對致害人提起訴訟。如相關(guān)行政機關(guān)不履行法定職責(zé)或怠于履行維護公共利益的職責(zé)，公民也無法對行政機關(guān)提起行政訴訟。
公益訴訟機制的缺乏，限制了公民通過法律手段維護社會公共利益的行動，削弱了社會自我調(diào)節(jié)功能，不利于發(fā)揮公民監(jiān)督政府的作用。可見，公民個人提起的公益訴訟有待立法的支持。
(二) 檢察機關(guān)應(yīng)成為公益訴訟的重要主體
司法實踐中，一直存在著一個怪現(xiàn)象，一方面，國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、壟斷等和國家利益、社會公共利益緊密相聯(lián)的案件，日益受到社會的關(guān)注。另一方面，社會公共利益一旦遭到損害，卻普遍存在著無人應(yīng)訴、無力應(yīng)訴、不愿應(yīng)訴等問題，致使國家和社會利益遭受損害。由個人自發(fā)為維護不特定多數(shù)人利益而提起的公益訴訟，盡管被告的行為可能侵害了公共利益，但因公共利益并非個人利益，按法律規(guī)定普通公民無權(quán)起訴，致使這些訴訟多以敗訴告終。法院駁回的理由很簡單，就是“原告與被告之間沒有直接利害關(guān)系”。直接利害關(guān)系，成了橫亙在公益訴訟面前一道過不去的關(guān)坎。
因而，檢察機關(guān)應(yīng)成為公益訴訟的重要主體。檢察機關(guān)提起的公益訴訟，是指人民檢察院對于涉及國家利益、社會公共利益以及公民重要權(quán)利的民事案件，在無人起訴的情況下，以法律監(jiān)督者的身份代表國家將案件提交人民法院進行審判，要求人民法院追究違法者民事責(zé)任的訴訟。檢查機關(guān)提起的公益訴訟活動的開展，有利于維護公共利益和弱勢群體的利益。
(三) 公益訴訟應(yīng)成為行政訴訟的重要組成部分
根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，只有與被訴具體行政行為具有法律上的直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織才可以提起行政訴訟，這就意味著，我國行政訴訟法規(guī)定的訴訟僅限于救濟個案而提起的私益訴訟，而對非法律上的利害關(guān)系人針對國家公權(quán)機關(guān)的作為或不作為提起的訴訟，也即公益訴訟不予承認，實踐中對此類起訴也是不受理的。
公益訴訟的推進必須有一個過程，無論從現(xiàn)有法治環(huán)境還是行政訴訟的實際地位來看，目前不可能有較大的冒進，而只能是穩(wěn)步推進。但是，這種限制公益行政訴訟的規(guī)定在實踐中越來越顯現(xiàn)出其缺陷：當(dāng)國家怠于行使職權(quán)造成公共利益受損時，如果個人或其他社會組織無法提起訴訟，不僅不能體現(xiàn)法律的公平和正義，而且也不符合日益高漲的公民權(quán)利要求。因為公共利益是與每一個人都休戚相關(guān)的利益，公益與私益在本質(zhì)上是一致的；況且，法律上的利害關(guān)系不僅僅包括直接的利害關(guān)系，也包括間接的利害關(guān)系；既包括切身的利害關(guān)系，亦包括非切身的利害關(guān)系，因此，私以為，當(dāng)私人認為自己的合法權(quán)利受到行政機關(guān)具體行政行為的影響時，即使這種影響是間接的、非切身的、可能發(fā)生的，也應(yīng)賦予其原告資格，這也是現(xiàn)代行政法發(fā)展的最重要的趨勢之一?！胺删褪浅试S全體公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展?！?/p>
綜上所述，公益訴訟立法和實踐雖然在我國處于相對落后狀態(tài)，但它對于維護我國憲法尊嚴(yán)，建設(shè)法治國家，完善依法行政，增強人民法制精神具有重大意義，是值得我國大力推進的。
參考文獻
