時(shí)間：2023-03-22 17:46:46
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徐熙認(rèn)為，此次財(cái)政管理體制改革的重要內(nèi)容就是：財(cái)權(quán)事權(quán)下移，區(qū)縣相應(yīng)財(cái)權(quán)事權(quán)擴(kuò)大；收入由原來的分級(jí)管理變成分稅管理，徹底分稅。以上兩項(xiàng)工作與統(tǒng)計(jì)部門有直接的聯(lián)系。他說，無論是財(cái)權(quán)事權(quán)下移還是實(shí)行徹底分稅制，其實(shí)質(zhì)就是要打破所屬觀念，強(qiáng)化區(qū)域整體發(fā)展。與此相適應(yīng)，財(cái)政指標(biāo)已經(jīng)先行一步，稅收統(tǒng)計(jì)上也做了相應(yīng)調(diào)整，客觀上要求統(tǒng)計(jì)部門的核算要配套，即推行區(qū)域統(tǒng)計(jì)。
2.稅制轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)稅制轉(zhuǎn)型主要通過四個(gè)方面體現(xiàn)。首先，要想不斷規(guī)范中央與地方政府，增強(qiáng)管理財(cái)務(wù)的主動(dòng)性，加強(qiáng)管理各級(jí)政府的財(cái)務(wù)分配，發(fā)揮主要的財(cái)政職能，就需要采取建立分稅制度的辦法。其次，通過采取抬高補(bǔ)助額等舉措來完善財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度，緩解了部分地區(qū)被迫增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)卻又沒有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力支持去促進(jìn)其持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。此外，統(tǒng)一所得稅制度，將所有的企業(yè)按規(guī)則展開公平競(jìng)爭(zhēng)，可以平衡各種資源的最優(yōu)配置。最后，把增值稅作為主體，將消費(fèi)稅與營(yíng)業(yè)稅作為補(bǔ)充，建立新型的流轉(zhuǎn)稅制度，將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)稅制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)稅制，一方面增加了財(cái)政收入，另一方面又能確保我國(guó)稅收制度的正常實(shí)施。
二、財(cái)政稅收體制改革中出現(xiàn)的問題
1.財(cái)政稅收制度存在不足我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政稅收體制仍然留有局限性，使得財(cái)政不能均勻分配，影響了宏觀調(diào)控，主要原因第一是由于財(cái)政收支沒有合理分配，呈過度集中的態(tài)勢(shì)，第二是由于非稅收收入很長(zhǎng)一段時(shí)間沒有歸納在政府的財(cái)政收入管理體系之內(nèi)，第三是由于某些重要的稅種不在征收稅負(fù)的范圍之內(nèi)。
2.預(yù)算體制改革存在不足如今國(guó)內(nèi)所施行的財(cái)政預(yù)算制度由于涵蓋范圍面窄且地方政府預(yù)算體制不夠先進(jìn)，導(dǎo)致出現(xiàn)了嚴(yán)重的資金問題。這樣的預(yù)算體制實(shí)在是不適合國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控，也與整體發(fā)展規(guī)劃格格不入。同時(shí)沒有嚴(yán)格的監(jiān)管部門對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行規(guī)范的監(jiān)督指導(dǎo)，使得某些實(shí)際問題沒有得到進(jìn)展。
3.財(cái)務(wù)管理存在不足在不斷深化體制改革的過程中，由于部分地方政府通過采取精簡(jiǎn)結(jié)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員的方法來節(jié)約成本，這樣的做法缺失了部分甚至全部專業(yè)的管理財(cái)政稅收的人員，讓財(cái)政稅收在管理方面暴露出很大的漏洞，不能積極推進(jìn)各項(xiàng)工作的開展。此外，正處于轉(zhuǎn)型期的財(cái)政管理隊(duì)伍難免出現(xiàn)能力參差不齊的人員，容易發(fā)生事故，不能有效地管理財(cái)政稅收工作。
4.轉(zhuǎn)移支付存在不足各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡可以通過中央的財(cái)政支出來調(diào)節(jié)差異。由于各地區(qū)轉(zhuǎn)移支付類型的選擇重點(diǎn)不同，以及缺乏監(jiān)管部門強(qiáng)有力的監(jiān)督，在轉(zhuǎn)移支付中就容易出現(xiàn)官員腐敗或者效率低下等不良現(xiàn)象，會(huì)增大不同地區(qū)的收益差別，不利于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定。
三、財(cái)政稅收體制改革的創(chuàng)新性建議
1.建立財(cái)政管理體系要想建立既高效又精簡(jiǎn)的財(cái)政管理體系，首先應(yīng)該逐漸實(shí)現(xiàn)征收稅收機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一化，此外建立省、市、縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政管理機(jī)制，然后建立地方政府的債務(wù)解決辦法。這樣的上下一體化管理同時(shí)配以嚴(yán)格的監(jiān)管力度，能夠以很高效地的工作效率進(jìn)行財(cái)政管理工作，最終達(dá)到規(guī)范化。
2.建立健全預(yù)算管理體系擴(kuò)大預(yù)算涵蓋范圍的同時(shí)健全包括經(jīng)常性、資本性等預(yù)算的復(fù)式預(yù)算體系，最大程度地將財(cái)政收支加入到預(yù)算管理的范圍之中，從而達(dá)到大范圍多元化的預(yù)算管理，最大限度地惠及民生。
3.建立合理的轉(zhuǎn)移支付體系建立健全轉(zhuǎn)移支付體系，就要將一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相整合，首先增加前者作為支付手段的比例，將后者作為補(bǔ)充相結(jié)合，合理安排二者的結(jié)構(gòu)比值。其次，將資金分配公開化、透明化，對(duì)轉(zhuǎn)移支付支配辦法進(jìn)行改革。
4.建立健全稅收制度稅收制度的設(shè)立應(yīng)該以促進(jìn)科學(xué)平衡發(fā)展為基本目標(biāo)，建立公平的稅收結(jié)構(gòu)，合理調(diào)控宏觀稅負(fù)水平。首先不應(yīng)給納稅人造成太重的負(fù)擔(dān)，確立適中的稅負(fù)水平，而在減輕納稅人稅外負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)靥嵘?。此外，可根?jù)我國(guó)具體情況改變稅收結(jié)構(gòu)，將營(yíng)業(yè)稅或物業(yè)稅作為主要稅種，同樣也可以重置直接稅與間接稅兩者的比重，也可以選擇及時(shí)加收環(huán)境稅來合理分配資源。
5.建立健全財(cái)政體制財(cái)政體制的建立應(yīng)該緊密結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)情與發(fā)展需求，統(tǒng)籌兼顧，最大可能地實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入與支出的穩(wěn)定與平衡。要做到這樣就應(yīng)該讓中央政府將部分實(shí)際權(quán)力下移至地方政府，使得地方政府能自主行使部分權(quán)力，此外在中央財(cái)政收入穩(wěn)定的基礎(chǔ)上將其余地方政府合理分配，然后在二者財(cái)政支出比率保持合理穩(wěn)定的前提下，讓中央對(duì)部分支出直接管理，緩解地方壓力。
一、WGA的基本框架
WGA是指覆蓋英國(guó)所有公共部門的一組合并財(cái)務(wù)報(bào)表。它借鑒商業(yè)會(huì)計(jì)方法,為整個(gè)公共部門制作一套基于通用會(huì)計(jì)準(zhǔn)則(簡(jiǎn)稱GAAP)的、統(tǒng)一的合并財(cái)務(wù)報(bào)表,其目的在于:提供質(zhì)量更高的、更透明的信息,支持財(cái)政政策的發(fā)展,更好地管理公共服務(wù),以及更有效地分配資源。
1、WGA涉及的范圍。
《政府資源和會(huì)計(jì)法案2000》為WGA提供了立法框架,它要求財(cái)政部為每個(gè)履行公共職能的實(shí)體,以及部分或全部由公共資金支持的實(shí)體準(zhǔn)備WGA。具體來講,基于GAAP的WGA的合并范圍包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭四個(gè)地域的各種類型的1300多個(gè)公共實(shí)體。這些實(shí)體分為以下幾類:
(1)中央政府。包括核心政府財(cái)政基金(’Coregovernment’financialfunds,例如:國(guó)家貸款基金賬戶);政府部門資源賬戶;非部門公共實(shí)體;養(yǎng)老金計(jì)劃,包括中央政府養(yǎng)老金計(jì)劃,國(guó)民保健服務(wù)、教師等其它非基金性的雇員養(yǎng)老金計(jì)劃);部門資源賬戶中未包括的國(guó)民保健服務(wù)實(shí)體等。
(2)地方當(dāng)局(Localauthorities)。包括四個(gè)地域的各類議會(huì)(如:單一制議會(huì)、郡議會(huì)、自治市鎮(zhèn)議會(huì)、區(qū)議會(huì)等等);消防機(jī)構(gòu)、警察機(jī)構(gòu)、緩刑委員會(huì)、旅客運(yùn)輸機(jī)構(gòu);廢物處理機(jī)構(gòu)、資源保護(hù)局;地方教育當(dāng)局及學(xué)校等。
(3)公營(yíng)公司(Publiccorporations)。包括國(guó)有行業(yè)、其他公營(yíng)公司、營(yíng)運(yùn)基金等。
2、建立WGA要解決的關(guān)鍵問題。
(1)合并的方法論問題。由于合并的工作量非常大,采取財(cái)政部與政府部門相配合的方法,由財(cái)政部負(fù)責(zé)整個(gè)合并過程及賬目的編制,并利用政府部門作為中間人,由它們負(fù)責(zé)其主辦實(shí)體的子合并(sub—consolidation)。在合并步驟上,采用階段性方法,先發(fā)展中央政府統(tǒng)一賬戶(CGA)和未經(jīng)審計(jì)的、基于統(tǒng)計(jì)原則的WGA,再過渡到基于GAAP的WGA,并且對(duì)賬戶進(jìn)行幾年的模擬運(yùn)行,以確保質(zhì)量。財(cái)政部還通過成立專門的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)和咨詢組,制定詳細(xì)的合并進(jìn)度表,要求每個(gè)相關(guān)公共實(shí)體制定年度數(shù)據(jù)進(jìn)度表等多種措施,來確保WGA項(xiàng)目的順利實(shí)施。
(2)集團(tuán)內(nèi)部交易的問題。WGA把所有的公共部門看成一個(gè)完整的實(shí)體,因此必須排除集團(tuán)內(nèi)部交易的影響,即從合并的WGA數(shù)字中對(duì)銷掉不同公共實(shí)體之間的所有物質(zhì)交易和結(jié)余。此外,對(duì)在多個(gè)賬戶中報(bào)告的交易要進(jìn)行調(diào)整以避免重復(fù)計(jì)算,這主要涉及到集中基金賬戶、國(guó)民貸款基金、國(guó)民保險(xiǎn)基金。
(3)會(huì)計(jì)政策和會(huì)計(jì)慣例的一致性問題。合并必須基于統(tǒng)一的會(huì)計(jì)政策框架,這是一個(gè)基本原則。而英國(guó)各類公共實(shí)體采用的會(huì)計(jì)政策體制并不一致,具體會(huì)計(jì)政策的差異也加大了合并的難度。為此,必須比較、調(diào)節(jié)和集中公共部門中各類法規(guī)及會(huì)計(jì)指導(dǎo)系列,采用一致的會(huì)計(jì)政策和會(huì)計(jì)慣例。
(4)WGA報(bào)告的形式和內(nèi)容。《政府資源和會(huì)計(jì)法案2000》指出,早期的WGA報(bào)告至少要包括三個(gè)核心報(bào)表:財(cái)務(wù)績(jī)效報(bào)告(即收入與支出賬戶,相當(dāng)于損益賬戶)、財(cái)務(wù)狀況報(bào)告(即資產(chǎn)負(fù)債表)、現(xiàn)金流量表。在會(huì)計(jì)報(bào)表附注中要解釋主要的數(shù)字是如何得出的。通過這些高度集中的報(bào)表,為議會(huì)和其它使用者提供有用的宏觀經(jīng)濟(jì)信息。
(5)審計(jì)問題。為了增加WGA的可信度,其賬目必須進(jìn)行獨(dú)立的審計(jì)。這一審計(jì)在很大程度上依賴于并入WGA的各個(gè)公共實(shí)體的法定審計(jì),為此,應(yīng)當(dāng)建立與公共實(shí)體審計(jì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)類似的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范審計(jì)意見的形式,明確審計(jì)權(quán)限,并且協(xié)調(diào)不同審計(jì)人員的工作。例如:根據(jù)合并范圍,明確主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)(簡(jiǎn)稱C&AG)、私營(yíng)部門審計(jì)人員、英格蘭、威爾士、蘇格蘭審計(jì)委員會(huì)指定的審計(jì)人員、北愛爾蘭主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)等不同人員的審計(jì)權(quán)限和范圍,協(xié)調(diào)不同審計(jì)人員對(duì)會(huì)計(jì)確認(rèn)等問題的差異。此外,可以開展一至幾年的審計(jì)模擬運(yùn)行,以檢驗(yàn)其效果。
3、WGA的發(fā)展目標(biāo)。
(1)中期發(fā)展:建立基于統(tǒng)計(jì)的WGA。在開發(fā)和實(shí)施基于GAAP的WGA的同時(shí),財(cái)政部決定先為整個(gè)公共部門開發(fā)未經(jīng)審計(jì)的、基于統(tǒng)計(jì)原則的WGA。它可以在財(cái)政年度結(jié)束后較短的時(shí)間內(nèi)生成,有利于為短期或中期財(cái)政政策及時(shí)提供所需的數(shù)據(jù),以促進(jìn)財(cái)政政策的發(fā)展,此外,它有可能提高基于歐洲賬戶體系(簡(jiǎn)稱ESA)的國(guó)民核算賬戶的質(zhì)量。
(2)中期目標(biāo)。建立WGA的中期目標(biāo)是以GAAP為基礎(chǔ),準(zhǔn)備一套完全經(jīng)審計(jì)的WGA,它既會(huì)流入(feedinto)基于ESA95的國(guó)民核算賬戶,也會(huì)流入基于統(tǒng)計(jì)(也基于國(guó)民核算賬戶)的WGA(如圖1所示)。經(jīng)審計(jì)的、基于GAAP的賬目以年度為基礎(chǔ)生成,它要經(jīng)過議會(huì)的詳細(xì)審查,并且為財(cái)政政策和經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)。其主要的信息來源為:部門的資源會(huì)計(jì)與預(yù)算(簡(jiǎn)稱RAB)賬戶、信托和養(yǎng)老金計(jì)劃的財(cái)務(wù)報(bào)告、地方當(dāng)局和其他公共部門實(shí)體的賬戶。
基于統(tǒng)計(jì)的WGA年度或季度為基礎(chǔ)產(chǎn)生。為了產(chǎn)生季度信息,它需要從國(guó)民核算賬戶和部門RSB賬戶中生成綜合的數(shù)據(jù),并且對(duì)國(guó)民核算賬戶分類進(jìn)行調(diào)整以生成使用RAB分類的賬戶。這些未經(jīng)審計(jì)的季度信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)準(zhǔn)備好以進(jìn)入短期的財(cái)政政策規(guī)劃過程。
資料來源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)
WGA是對(duì)現(xiàn)有國(guó)民核算賬戶的重要補(bǔ)充。國(guó)民核算賬戶、基于GAAP的WGA、基于統(tǒng)計(jì)的WGA,這三個(gè)賬戶都有可能彼此接受數(shù)據(jù),例如:可以通過WGA生成的數(shù)據(jù)改善國(guó)民核算賬戶的數(shù)據(jù)。
(3)長(zhǎng)期目標(biāo)。長(zhǎng)期中,基于GAAP的信息首先從RAB,再從WGA,越來越多地直接流入國(guó)民核算賬戶。WGA的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)是建立一個(gè)能夠提供年度審計(jì)賬目、季度產(chǎn)出數(shù)據(jù)、國(guó)民核算賬目,以及國(guó)際比較、規(guī)劃和預(yù)測(cè)、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策等所有產(chǎn)出的、單獨(dú)的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)(見圖2)。
要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期目標(biāo),必須做到:(a)成功實(shí)施基于GAAP的WGA和審計(jì);(b)擁有從多種平臺(tái)接收數(shù)據(jù)以實(shí)施合并的技術(shù),以及為多種報(bào)告處理數(shù)據(jù)的技術(shù)。
為了生成圖中所示的結(jié)果,一些來自WGA的數(shù)據(jù)可能需要進(jìn)行調(diào)整或者與其他數(shù)據(jù)相結(jié)合。例如:考慮到ESA分類,可能要進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)整以編制國(guó)民核算賬目;一些預(yù)測(cè)可能需要把GAAP信息與人口統(tǒng)計(jì)規(guī)劃的數(shù)據(jù)相結(jié)合等等。
資料來源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)
二、對(duì)WGA的評(píng)價(jià)
1、英國(guó)政府對(duì)WGA的期望。
近年來,在新工黨的領(lǐng)導(dǎo)下,WGA已經(jīng)從最初的關(guān)注增加透明度、增加各類政府部門和公共實(shí)體之間的財(cái)務(wù)責(zé)任,發(fā)展到與政府決策(尤其是經(jīng)濟(jì)層面的決策)直接相關(guān)。不論對(duì)政府本身,還是對(duì)議會(huì)、納稅人等其它潛在使用者而言,建立WGA都具有明顯的好處。
政府希望WGA能夠?yàn)楦鱾€(gè)層次的政府部門、議會(huì)、納稅人等用戶提供質(zhì)量更高、更透明的信息,以輔助經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展,通過更好的決策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的改善,從而使納稅人受益。
2、對(duì)WGA的批判性分析。
(1)WGA輔助宏觀經(jīng)濟(jì)決策的局限性。政府期望通過WGA提供對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)決策有剛的信息,特別是幫助處理代際公平問題和財(cái)政可持續(xù)性問題。這里隱含的假定是:WGA能夠包括養(yǎng)老金、稅收、社會(huì)保障人口預(yù)測(cè)、固定資產(chǎn)使用期限等黃金法則管理所需的重要信息,但是WGA信息難以達(dá)到這些要求。為了責(zé)任目標(biāo),必須確保這類資產(chǎn)的保護(hù)成本、維修成本等信息盡可能準(zhǔn)確地反映在政府賬目中。
(2)政府債務(wù)合并的困境?，F(xiàn)實(shí)的困境是:政府一方面希望WGA提供所有公共部門債務(wù)的合計(jì)數(shù)據(jù),另一方面又不想將一些重大的債務(wù)(如養(yǎng)老金負(fù)債)列入資產(chǎn)負(fù)債表。這種矛盾心理直接影響了WGA信息的可用性及其合并的進(jìn)程。債務(wù)合并困境的典型例子有:(a)關(guān)于“鐵路網(wǎng)”(NetworkRail)實(shí)體21萬億英鎊債務(wù)的會(huì)計(jì)處理問題。主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)應(yīng)用英國(guó)GAAP,認(rèn)為鐵路網(wǎng)的債務(wù)應(yīng)該列于資產(chǎn)負(fù)債表中,而國(guó)家統(tǒng)計(jì)署應(yīng)用ESA95原則,認(rèn)為這一債務(wù)應(yīng)該在表外。(b)對(duì)私人主動(dòng)融資(PFI)、公私合作(PPP)項(xiàng)目的會(huì)計(jì)處理。根據(jù)FRS5中設(shè)定的基本原則,WGA合并中應(yīng)當(dāng)包括PFI項(xiàng)目(因?yàn)檎_實(shí)從項(xiàng)目中受益并且承擔(dān)了在長(zhǎng)期中為項(xiàng)目提供經(jīng)費(fèi)的義務(wù)),但是PFI項(xiàng)目卻被保留在表外。PPP項(xiàng)目中與政府合作的私營(yíng)公司的資產(chǎn)、負(fù)債既沒有列入公共部門資產(chǎn)負(fù)債表,也沒有列入特定用途實(shí)體(簡(jiǎn)稱SPE)的資產(chǎn)負(fù)債表。
(3)合并會(huì)計(jì)技術(shù)的問題。同私營(yíng)部門相比,公共部門在使用合并會(huì)計(jì)技術(shù)的概念及操作上都更為困難。主要表現(xiàn)在:(a)由于高度合并的數(shù)字,WGA可能掩飾了一些績(jī)效較差的政府單位,而且低估了那些績(jī)效較好的單位的貢獻(xiàn),難以提供評(píng)價(jià)政府財(cái)政狀況和財(cái)政業(yè)績(jī)的充分信息。(b)合并界限難以確定。關(guān)于公共部門的定義多種多樣,不同的界定標(biāo)準(zhǔn)反映了不同的政治責(zé)任。反對(duì)編制WGA者認(rèn)為:將非部門公共實(shí)體、地方政府、國(guó)有行業(yè)等納入WGA會(huì)引起誤導(dǎo),因?yàn)檫@些實(shí)體與中央政府在憲法上是獨(dú)立的,中央政府不擁有這些實(shí)體的任何資產(chǎn)和負(fù)債。但是支持WGA者認(rèn)為:如果尊重這些實(shí)體的憲法獨(dú)立性,WGA將是不完全的,因?yàn)檫@些實(shí)體或多或少地從中央政府那里接受資助。(c)WGA審計(jì)中涉及的實(shí)體眾多,難以協(xié)調(diào)。一方面,主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)、四個(gè)地域各自的審計(jì)機(jī)構(gòu)、私營(yíng)部門審計(jì)人員都有自己獨(dú)立的審計(jì)權(quán)限,另一方面,主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)等主要審計(jì)人員必須依靠次要審計(jì)人員的工作。要想管理次要審計(jì)人員的工作,主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)必須擁有否決他們工作的權(quán)利(如果審計(jì)缺乏質(zhì)量)。但是,目前并沒有清晰的審計(jì)直線職權(quán),不同公共部門審計(jì)實(shí)體之間又競(jìng)相爭(zhēng)奪地盤,使得WGA審計(jì)過程存在重要的結(jié)構(gòu)缺陷,在會(huì)計(jì)確認(rèn)問題上各種審計(jì)實(shí)體之間可能存在大的分歧。(d)WGA要求公共實(shí)體實(shí)施權(quán)責(zé)制基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)系統(tǒng),大量的中央政府賬目也已經(jīng)改為權(quán)責(zé)制基礎(chǔ),但是由于獲取信息的技術(shù)難度,稅收的計(jì)算仍然是現(xiàn)金制基礎(chǔ)的。部門RAB的合時(shí)性和質(zhì)量,以及上述未解決的問題都會(huì)危及WGA的效用。
參考文獻(xiàn):
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與其他經(jīng)濟(jì)成分相比，公共財(cái)政與公有經(jīng)濟(jì)尤其是與國(guó)有經(jīng)濟(jì)有著一種特殊的不可分割的聯(lián)系。財(cái)政一方面要承擔(dān)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來的沉重負(fù)擔(dān)，另一方面又要適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，滿足不斷增長(zhǎng)的必不可少的公共需要。這些特點(diǎn)表明，公共財(cái)政框架的建立與政府職能的轉(zhuǎn)化和國(guó)有企業(yè)的改革是息息相關(guān)的。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
(一)在今后一定時(shí)期，國(guó)有經(jīng)濟(jì)將仍然是我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。改革開放以來，在以公有制為主體，多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大。
(二)從政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失效的角度看，公共財(cái)政的建立不能排除國(guó)有企業(yè)的存在。根據(jù)公共產(chǎn)品的特征，可以把公共產(chǎn)品分為兩種類型：一類是純公共產(chǎn)品，如國(guó)防、外交、貨幣發(fā)行、空間技術(shù)等；一類是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如交通、通訊、能源、城市公共服務(wù)等。政府提供公共產(chǎn)品的方式主要有兩種：一類是直接生產(chǎn)，一種是向社會(huì)其他生產(chǎn)部門采購。一般來講，純公共產(chǎn)品和自然壟斷性很強(qiáng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品一般由政府以直接生產(chǎn)的方式提供，而政府直接生產(chǎn)就必然依托國(guó)有企業(yè)，國(guó)有企業(yè)具有“公共企業(yè)”的特殊功能。而政府向社會(huì)其他生產(chǎn)部門采購時(shí)，對(duì)象也可能是國(guó)有企業(yè)。所以，無論政府采取什么形式，都不排除國(guó)有企業(yè)向社會(huì)提供公共產(chǎn)品。
(三)政府在調(diào)節(jié)和干預(yù)經(jīng)濟(jì)時(shí)，為了保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平公正原則，必然會(huì)進(jìn)入一些壟斷性行業(yè)。政府干預(yù)壟斷性行業(yè)的主要方法有，由政府直接經(jīng)營(yíng)或者制定嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)措施限制這些行業(yè)的壟斷價(jià)格和壟斷利潤(rùn)，以保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)資源的有效配置。從世界各國(guó)來看，有相當(dāng)多的壟斷性行業(yè)是由國(guó)有企業(yè)直接經(jīng)營(yíng)的。
在我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃體制中，國(guó)家財(cái)政收入主要依靠國(guó)有企業(yè)。改革開放以來，非公有制經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，公有制經(jīng)濟(jì)規(guī)模比重逐年降低，但是在財(cái)政收入來源中，公有經(jīng)濟(jì)特別是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的成分比重一直居高不下。1995年全國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重下降為33.95％，但提供的財(cái)政收入比重卻占71.15％。在傳統(tǒng)體制當(dāng)中，國(guó)家的某些目標(biāo)和職能需要通過國(guó)有企業(yè)來實(shí)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)除了以利潤(rùn)和稅收向國(guó)家提供財(cái)政收入外，還擔(dān)負(fù)著充分就業(yè)及向職工提供福利等政府宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，因此，“企業(yè)辦社會(huì)”的結(jié)果是企業(yè)效率低下。隨著時(shí)間的推移，這一日益突出的問題不僅制約了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，而且減少了對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)，再加上稅收監(jiān)管的不力，預(yù)算外收入擠壓預(yù)算內(nèi)的收入以及財(cái)政支出的不斷膨脹，造成90年代以來，國(guó)家連年出現(xiàn)財(cái)政赤字，面臨巨大的財(cái)政壓力。
財(cái)政壓力的最終緩解有賴于多項(xiàng)重大的改革措施：國(guó)企改革、金融體制改革和政府行政改革的同步推進(jìn)。同時(shí)，財(cái)政改革的推進(jìn)即公共財(cái)政制度的建立和公共財(cái)政職能的履行，將進(jìn)一步深化國(guó)企改革。因此，國(guó)企改革和財(cái)政改革是相輔相成，互相促進(jìn)的。規(guī)范的、完善的公共財(cái)政制度的建立，對(duì)于推進(jìn)國(guó)企改革具有重大意義。首先，新型公共財(cái)政制度的建立為國(guó)企卸下沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)和社會(huì)負(fù)擔(dān)，使國(guó)有企業(yè)在改革中輕裝上陣。其次，新型公共財(cái)政制度的建立能夠?yàn)閲?guó)有企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使國(guó)有企業(yè)以一種嶄新的姿態(tài)面對(duì)改革。再次，新型公共財(cái)政制度的建立為國(guó)企改革帶來了各種新的實(shí)踐方式，使國(guó)有企業(yè)真正能夠在改革中求發(fā)展，在發(fā)展中促改革。最后，新型公共財(cái)政制度的建立為國(guó)企改革創(chuàng)造了穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境，提供了巨大的財(cái)政支持，降低了國(guó)企改革的社會(huì)成本，減少了國(guó)企改革的后顧之憂?？傊?，新型的、規(guī)范的、完善的公共財(cái)政制度的建立將為國(guó)企改革的進(jìn)一步推進(jìn)開拓空間。
二、從公共財(cái)政收入角度看國(guó)企改革
1.發(fā)展非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的第三產(chǎn)業(yè)，擺脫財(cái)政和就業(yè)對(duì)國(guó)有企業(yè)的依賴，為國(guó)有企業(yè)創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。新型公共財(cái)政收入制度的建立，可以擺脫那種以國(guó)家所有權(quán)為基礎(chǔ)的財(cái)稅體系，改變國(guó)家財(cái)政收入對(duì)國(guó)有企業(yè)的嚴(yán)重依賴。重構(gòu)公共財(cái)政收入制度的思路之一，就是根據(jù)變化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，所有制結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)狀況，拓寬理財(cái)思路，調(diào)整有關(guān)財(cái)稅政策，提高非國(guó)有經(jīng)濟(jì)和第三產(chǎn)業(yè)的財(cái)政貢獻(xiàn)率。
(1)發(fā)展非國(guó)有經(jīng)濟(jì)，擺脫財(cái)政和就業(yè)對(duì)國(guó)有企業(yè)的依賴。非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的崛起使國(guó)企改革遇到了極佳的機(jī)會(huì)。隨著非國(guó)有經(jīng)濟(jì)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中比重的迅速上升，其產(chǎn)值和財(cái)政上繳的比重有了很大程度的提高，成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)源泉，給了國(guó)家財(cái)政新的支援。困擾國(guó)有企業(yè)的冗員問題，隨著非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的崛起也得到了一定程度的解決。非國(guó)有企業(yè)以它驚人的包容能力為數(shù)以千計(jì)的人提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，相對(duì)于國(guó)有企業(yè)在提高就業(yè)方面的作用在逐步提高。
(2)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，拓寬財(cái)政稅基。從財(cái)政收入來源的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，我國(guó)的財(cái)政收入對(duì)工業(yè)這個(gè)國(guó)有企業(yè)密集分布的產(chǎn)業(yè)依賴性很大，約占50％。而信息、房地產(chǎn)、證券、金融、娛樂、中介等第三產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重不斷增長(zhǎng)，利潤(rùn)率高，但財(cái)政貢獻(xiàn)率卻很低。因此，提高第三產(chǎn)業(yè)新興部門的財(cái)政貢獻(xiàn)率，對(duì)減輕國(guó)有企業(yè)財(cái)政負(fù)擔(dān)，拓寬財(cái)政稅基、增加財(cái)政收入意義重大。
(3)公平各所有制企業(yè)間稅賦，為國(guó)有企業(yè)創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。各類企業(yè)間的公平稅賦是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，推進(jìn)國(guó)企改革的重要前提之一。我國(guó)目前國(guó)有企業(yè)稅賦較重，非國(guó)有企業(yè)稅賦較輕，難以形成公平有效的競(jìng)爭(zhēng)，這樣就扼殺了國(guó)有企業(yè)自我發(fā)展的積極性。因此，建立各類企業(yè)間的公平稅賦意義重大。此外，還應(yīng)盡量減少針對(duì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)新興產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策、稅收減免政策。過多的優(yōu)惠政策、稅收減免政策，一方面意味著國(guó)家財(cái)政收入的流失，另一方面反映了行政手段對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的干預(yù)，使沒有獲得稅收減免優(yōu)惠政策的國(guó)有企業(yè)更加感到不公平。
2.清費(fèi)立稅，減輕國(guó)有企業(yè)稅外負(fù)擔(dān)。國(guó)有企業(yè)除了預(yù)算內(nèi)各項(xiàng)利稅的上繳外，還要負(fù)擔(dān)沉重的各項(xiàng)預(yù)算外非稅收入，包括基金、收費(fèi)和攤派等，形成了稅費(fèi)并重，甚至費(fèi)稅倒掛的現(xiàn)象。沉重的稅外負(fù)擔(dān)吞噬了企業(yè)的利潤(rùn)，削弱了企業(yè)的活力，阻礙了國(guó)有企業(yè)的發(fā)展。而且由于這部分資金長(zhǎng)期游離于預(yù)算之外，脫離了政府的監(jiān)管和控制，擾亂了我國(guó)財(cái)政秩序。經(jīng)過改革，規(guī)范、完善的公共財(cái)政收入制度的建立，將減輕國(guó)有企業(yè)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
3.完善個(gè)人所得稅征管制度，開征社會(huì)保險(xiǎn)稅，推進(jìn)國(guó)企改革。與西方的個(gè)人所得稅相比，我國(guó)的個(gè)人所得稅引起的收入再分配規(guī)模較小，涉及面較窄，沒有起到將國(guó)民收入應(yīng)有份額從社會(huì)富裕階層向貧窮階層轉(zhuǎn)移的作用。為此，應(yīng)進(jìn)一步深化改革，主要是在技術(shù)上加以完善和加強(qiáng)征管，使其能夠?qū)崿F(xiàn)其調(diào)節(jié)社會(huì)收入，為社會(huì)保障提供財(cái)力支持的職能。為了使國(guó)企改革到位，就必須建立起相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度以及開征社會(huì)保險(xiǎn)稅。這樣，個(gè)人所得稅側(cè)重調(diào)劑社會(huì)成員之間的個(gè)人收入不平，社會(huì)保險(xiǎn)稅側(cè)重調(diào)劑社會(huì)成員之間社會(huì)福利水平，防止個(gè)人在收入及福利方面的過分懸殊，為國(guó)企改革的深入進(jìn)行創(chuàng)造穩(wěn)定的環(huán)境，盡量減少國(guó)企改革引起的一部分社會(huì)成員的不滿。
三、從公共財(cái)政支出角度看國(guó)企改革
1.財(cái)政從生產(chǎn)領(lǐng)域走出來，從經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域走出來。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的公共財(cái)政，否定了財(cái)政以國(guó)家所有者的身份直接參與國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的運(yùn)行方式，要求財(cái)政尊重和維護(hù)國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自，切實(shí)維護(hù)國(guó)有企業(yè)理財(cái)自，財(cái)政不再承擔(dān)彌補(bǔ)企業(yè)虧損的責(zé)任，擺脫國(guó)有企業(yè)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴性，迫使其提高自主經(jīng)營(yíng)意識(shí)，增強(qiáng)其抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，真正做到財(cái)政和企業(yè)分開。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的公共財(cái)政，還要求財(cái)政從市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出來。隨著投融資體制改革的逐步到位，國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、資本經(jīng)營(yíng)由企業(yè)自主解決，財(cái)政將致力于“市場(chǎng)失靈”問題的解決，側(cè)重宏觀調(diào)控。
2.增加對(duì)科研、教育等公共物品的提供，為國(guó)企改革注入活力。我國(guó)目前正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，財(cái)政支出還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足對(duì)公共物品的需求，使得公共財(cái)政的職能未能充分發(fā)揮。公共物品中的行政、公安、國(guó)防、公共衛(wèi)生等的供給，是包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的每一個(gè)企業(yè)正常所需生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的宏觀環(huán)境。而科研、教育雖然不是純公共物品，但卻具有極大的溢出效應(yīng)，所以應(yīng)該成為新型公共財(cái)政支出體制中的側(cè)重點(diǎn)。增加對(duì)科研、教育的投入，加快人才培養(yǎng)，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和高新技術(shù)研究，查以推進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，使國(guó)有企業(yè)能夠用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)專業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)品升級(jí)換代。這些都為國(guó)有企業(yè)的發(fā)展注入了活力，為國(guó)有企業(yè)的進(jìn)一步改革創(chuàng)造了條件。
3.增加公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移性支出，為國(guó)企改革創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
(1)失業(yè)問題的解決。隨著國(guó)企改革的推進(jìn)，越來越多的職工面臨下崗。失業(yè)問題已成為人們最關(guān)注的社會(huì)問題，事關(guān)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。新型公共財(cái)政支出制度的建立，要求政府加大財(cái)政投入力度，創(chuàng)辦再就業(yè)工程，開展職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹，盡量促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展，使失業(yè)職工盡快成為勞動(dòng)力市場(chǎng)“空缺”的合適人選。
我國(guó)已經(jīng)初步建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但財(cái)政體制的轉(zhuǎn)換還跟不上發(fā)展的需要，從而對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善和發(fā)展，對(duì)財(cái)政本身都造成了不利的影響。財(cái)政體制未能適時(shí)轉(zhuǎn)換，原因是多方面的，但指導(dǎo)思想不明確、目標(biāo)定位不明晰是其中的重要因素之一。因此，重構(gòu)中國(guó)的財(cái)政體制，首先要確立一個(gè)恰當(dāng)?shù)哪繕?biāo)。那么，中國(guó)財(cái)政體制的重構(gòu)目標(biāo)是什么呢？在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政的理念是“國(guó)家分配論”，國(guó)家是一個(gè)“大管家”，財(cái)政力求包攬一切。在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)邁向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境變化了，政府職能也變了，財(cái)政體制顯然應(yīng)該按照新的經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在邏輯重新構(gòu)建。
綜觀市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政體制，盡管其形式多樣，側(cè)重點(diǎn)各異，但基本模式是相似的。以滿足社會(huì)公共需要為目的而進(jìn)行政府收支活動(dòng)的模式，在理論上被稱為“公共財(cái)政”。分析改革開放20多年來中國(guó)財(cái)政收支實(shí)踐面臨的困難，不難得出結(jié)論：中國(guó)財(cái)政體制改革必須走公共財(cái)政的道路。
正如社會(huì)主義也有市場(chǎng)，資本主義也有計(jì)劃一樣，公共財(cái)政也并非西方國(guó)家的專利品。中國(guó)在選擇市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，也就注定了要走公共財(cái)政的道路。搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就要搞公共財(cái)政。因此，現(xiàn)實(shí)的選擇只能是：按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求和公共財(cái)政理念，重新界定中國(guó)財(cái)政的職能范圍，規(guī)范財(cái)政收支活動(dòng)，加強(qiáng)財(cái)政收支管理，理順中央與地方的財(cái)政關(guān)系，推進(jìn)財(cái)政體制的創(chuàng)新，最終向公共財(cái)政體制轉(zhuǎn)變。
二、進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政體制改革與創(chuàng)新的基本思路
（一）按照公共財(cái)政的基本要求，明確界定政府的事權(quán)范圍，為建立科學(xué)、規(guī)范、穩(wěn)定的分稅制財(cái)政體制提供基礎(chǔ)性條件
1.按效率原則理順政府與市場(chǎng)之間的職責(zé)關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府應(yīng)該干什么、能干好什么以及如何干？由私人機(jī)構(gòu)來執(zhí)行目前政府正在執(zhí)行的一些任務(wù)，能否做得更好？這一直是世界各地的選民、決策者不斷思考、探索實(shí)踐的重要問題。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，重新界定政府職責(zé)尤為緊迫和重要。根據(jù)世界銀行對(duì)轉(zhuǎn)型國(guó)家經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的研究所得出的結(jié)論：首先，政府在生產(chǎn)、產(chǎn)品分配及服務(wù)方面的作用應(yīng)大幅度地削減。只有在市場(chǎng)失敗的方面，如國(guó)防、初等教育、農(nóng)村道路和一些社會(huì)保障項(xiàng)目等，在政府干預(yù)能夠改善市場(chǎng)的情況下，政府干預(yù)才被視為合情合理。其次，政府必須停止對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接控制，政府應(yīng)致力于促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，為私營(yíng)部門的發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)提供一種法律上的環(huán)境。最后，提供社會(huì)保障是所有國(guó)家政府的主要功能，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，社會(huì)保障應(yīng)該主要針對(duì)最需要保護(hù)的那些弱勢(shì)群體，政府不應(yīng)為了使所有的人獲得足夠的生活標(biāo)準(zhǔn)而提供慷慨的保障，而是有必要強(qiáng)化個(gè)人在收入和福利方面的更大的責(zé)任心。
2.按分職治事、受益范圍和法制原則明確界定中央政府與地方政府的事權(quán)范圍。分職治事是指在按效率原則對(duì)政府事務(wù)與民間事務(wù)進(jìn)行合理分工的基礎(chǔ)上，對(duì)政府有充足理由承擔(dān)的事務(wù)，在政府內(nèi)部按照凡是低一級(jí)政府能夠有效處理的事務(wù)，一般就不上交上一級(jí)政府，凡是地方政府能夠有效處理的事務(wù)，一般就不上交中央政府的原則進(jìn)行劃分。受益范圍原則是指政府行使政治經(jīng)濟(jì)職能和提供公共產(chǎn)品與服務(wù)時(shí)，若受益范圍遍及全國(guó)則應(yīng)劃為中央政府事權(quán)，若受益范圍僅限于特定區(qū)域的居民和企業(yè)則應(yīng)劃歸相應(yīng)一級(jí)地方政府。法制原則是指各級(jí)政府事權(quán)的確認(rèn)、劃分、行使及調(diào)整等應(yīng)有相應(yīng)的法律保障，做到法制化、規(guī)范化并保持相對(duì)穩(wěn)定。
根據(jù)上述原則和中國(guó)國(guó)情，中央政府的事權(quán)范圍及主導(dǎo)作用應(yīng)主要包括：
（1）制定并組織實(shí)施國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期戰(zhàn)略，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題進(jìn)行決策，并通過各種手段組織實(shí)施。
（2）調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)并保持總供求和部門結(jié)構(gòu)的大體均衡，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。
（3）在市場(chǎng)失效領(lǐng)域，有效承擔(dān)起跨省際重大基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投資建設(shè)、提供全國(guó)性公共產(chǎn)品等。
（4）調(diào)節(jié)GDP分配結(jié)構(gòu)和組織社會(huì)保障，從全國(guó)著眼把收入差距控制在有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定范圍內(nèi)，協(xié)調(diào)好公平與效率的關(guān)系。
（5）調(diào)控各地區(qū)發(fā)展差距，促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
（6）維護(hù)正常的社會(huì)秩序和法律秩序。
（7）自覺組織和推動(dòng)市場(chǎng)化進(jìn)程，培育和完善市場(chǎng)體系。
（8）維護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有者權(quán)益，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。
（9）維護(hù)全國(guó)的生態(tài)平衡，搞好環(huán)境保護(hù)和人口控制等。
地方政府的事權(quán)范圍應(yīng)主要包括：
（1）制定本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、方向、結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力布局、收入分配關(guān)系等具有區(qū)域性的重大問題進(jìn)行決策并組織實(shí)施。
（2）根據(jù)本地區(qū)居民、企業(yè)對(duì)公共產(chǎn)品的需求，合理確定稅收和非稅收入規(guī)模及其各自的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，并將其按預(yù)算程序轉(zhuǎn)化為公共支出，有效提供公共產(chǎn)品，為降低企業(yè)交易成本和提高居民生活質(zhì)量服務(wù)。
（3）調(diào)節(jié)本地區(qū)內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)安定。
（4）維護(hù)地區(qū)內(nèi)正常的社會(huì)秩序和法律秩序。
（5）組織和推動(dòng)市場(chǎng)化改革進(jìn)程，培育和完善區(qū)域內(nèi)各類市場(chǎng)。
（6）執(zhí)行中央政府制定的各項(xiàng)法律政策，完成中央政府提出的各項(xiàng)目標(biāo)和任務(wù)。
對(duì)各級(jí)政府的共有事權(quán)尤其是基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)（包括公路、鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)、電信電話、治山治水等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施）領(lǐng)域的共有事權(quán)，也應(yīng)按項(xiàng)目分級(jí)管理和費(fèi)用分級(jí)負(fù)擔(dān)原則進(jìn)行劃分。
3.政府通過立法，而不是行政干預(yù)，來建立政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系的準(zhǔn)則。從世界有關(guān)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，不論是聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家，發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系都是建立在憲法或相關(guān)法律基礎(chǔ)上，責(zé)權(quán)利關(guān)系的調(diào)整也按法定程序進(jìn)行。以日本為例，日本戰(zhàn)后的憲法中有一章是關(guān)于地方政府自治的內(nèi)容，有關(guān)地方政府的組織和運(yùn)作用法律固定下來；除憲法外，日本地方財(cái)政法詳細(xì)規(guī)定了中央與地方在事權(quán)范圍和支出責(zé)任上的具體分工；日本地方稅法則詳細(xì)規(guī)定了地方政府的稅收權(quán)限。法律規(guī)定保證了地方預(yù)算收支的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性，保護(hù)地方政府免受中央政府隨意改變事權(quán)責(zé)任和稅收分享比例、經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偙壤?。同時(shí)，這些法律還能幫助地方政府建立起對(duì)中央政府的信任。
完善中國(guó)的分稅制，理順政府間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，需要發(fā)揮包括憲法、預(yù)算法、稅法等在內(nèi)的法律的作用，弱化行政干預(yù)，為規(guī)范的分稅制財(cái)政體制運(yùn)行奠定可靠的法律基礎(chǔ)。
（二）科學(xué)劃分政府間稅種并積極推進(jìn)稅費(fèi)改革，完善和規(guī)范財(cái)政收入體制
1.合理調(diào)整中央與地方財(cái)政分配關(guān)系?？紤]到利益分配關(guān)系調(diào)整的復(fù)雜性和艱巨性，今后一個(gè)時(shí)期調(diào)整中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系應(yīng)采取“兩步走”的辦法。第一步，在“十五”期間適當(dāng)調(diào)整中央與地方在某些稅種上的分享辦法和比例，逐步擴(kuò)大過渡期轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，重點(diǎn)增強(qiáng)中西部地區(qū)財(cái)政保障能力。具體措施有：
（1）改變企業(yè)所得稅按照企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的辦法，實(shí)行按比例共享或分率共享。
（2）將個(gè)人所得稅調(diào)整為中央和地方共享稅。
（3）適當(dāng)調(diào)整證券交易印花稅的中央分享比例，中央政府因調(diào)整個(gè)人所得稅、證券交易印花稅所增加的收入，全部用于對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。
（4）進(jìn)一步推進(jìn)省以下分稅制改革，使市、縣級(jí)財(cái)政有比較穩(wěn)定的收入來源，增強(qiáng)市、縣級(jí)財(cái)政保障能力。第二步，在“十五”末期至2015年，按照規(guī)范的分稅制財(cái)政體制的要求，合理調(diào)整中央和地方的事權(quán)和財(cái)政收支范圍，嚴(yán)格核定各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化收入和支出，在此基礎(chǔ)上實(shí)行規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步實(shí)現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)的均等化。
2.改革現(xiàn)行收費(fèi)管理制度，從根本上遏制亂收費(fèi)，理順政府、企業(yè)、個(gè)人之間的分配關(guān)系。具體做法是：
（1）通過將部分具有稅收特征的收費(fèi)，用相應(yīng)的稅收取代，進(jìn)一步完善稅制。
（2）通過把一部分非政府性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，界定和規(guī)范政府行為。
（3）通過取消大量不合理、不合法收費(fèi)，進(jìn)一步規(guī)范政府收入分配行為。
（4）對(duì)保留的少量政府收費(fèi)，實(shí)施規(guī)范化財(cái)政管理，加強(qiáng)人大監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。
（三）建立規(guī)范的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度
完善轉(zhuǎn)移支付制度是完善分稅制財(cái)政體制的核心內(nèi)容。完善轉(zhuǎn)移支付制度的基本途徑，首先是進(jìn)一步明確轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)模式，而后通過增量與存量同時(shí)并舉的微調(diào)向目標(biāo)模式逼近，并適時(shí)推進(jìn)省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。
1.目標(biāo)模式的選擇?，F(xiàn)行分稅制同時(shí)存在存量調(diào)節(jié)與增量調(diào)節(jié)兩條轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)。存量調(diào)節(jié)就是為維護(hù)既得利益而設(shè)置的雙向轉(zhuǎn)移支付，自上而下的有稅收返還、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助等，自下而上的即地方上解。規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，要求逐步減少直至消除以“基數(shù)法”為依據(jù)的為維護(hù)既得利益的轉(zhuǎn)移支付，過渡到按客觀因素測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的轉(zhuǎn)移支付制度。規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度有兩種可供選擇的模式：一是單一的縱向轉(zhuǎn)移支付；二是縱向轉(zhuǎn)移和橫向轉(zhuǎn)移的混合模式。
中國(guó)一向是采取單一縱向轉(zhuǎn)移模式，既可以均衡公共服務(wù)水平，也可以體現(xiàn)中央的政策意圖。但縱向轉(zhuǎn)移的前提是中央收入居主導(dǎo)地位，要求中央有足以實(shí)現(xiàn)均衡目標(biāo)的財(cái)力。
由于中央對(duì)地方的“稅收返還”不僅存量不減，而且隨著地方“兩稅”的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)；而中央從增量中集中的財(cái)力雖然也增長(zhǎng)，但是有限。因此，不動(dòng)存量而僅靠中央從增量收入中拿出一部分進(jìn)行縱向轉(zhuǎn)移支付，范圍和力度有限，最終不可能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。正是在這種背景下，有人提出了橫向轉(zhuǎn)移模式的設(shè)想。橫向轉(zhuǎn)移就是由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，通過橫向轉(zhuǎn)移改變地區(qū)間既得利益格局，以實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平的均衡。但是，橫向轉(zhuǎn)移對(duì)中國(guó)來說沒有任何實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如何設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付公式，如何把握“調(diào)富濟(jì)貧”的分寸，是否會(huì)對(duì)富裕地區(qū)帶來負(fù)效應(yīng)以至于影響全國(guó)財(cái)政收入的增長(zhǎng)，等等，都需要通過調(diào)查研究，縝密籌劃，并通過試點(diǎn)，決定取舍。橫向轉(zhuǎn)移雖是一種可選擇的模式，但從當(dāng)前看仍要立足于縱向轉(zhuǎn)移的完善。
2.縱向轉(zhuǎn)移的微調(diào)。（1）改進(jìn)過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。主要是擴(kuò)大按“經(jīng)濟(jì)稅基×平均稅率”確定標(biāo)準(zhǔn)收入的范圍，沿著“單位費(fèi)用×測(cè)定單位數(shù)值×成本差異系數(shù)”的思路改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)支出的測(cè)算，而當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)公共支出標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)。（2）將維護(hù)既得利益的多種調(diào)節(jié)方法簡(jiǎn)并為“稅收返還”一種方法，然后逐步減少富裕地區(qū)而增加貧困地區(qū)的稅收返還增量。更為妥善的辦法是將稅收返還基數(shù)逐步納入按因素法計(jì)算的撥款公式，每年納入一定比例，若干年后完全過渡到按因素法計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付制度。（3）清理現(xiàn)行的專項(xiàng)撥款，改進(jìn)撥款方法。
3.大力推進(jìn)省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。中國(guó)的地區(qū)差距決不僅僅限于省際之間，省級(jí)行政區(qū)內(nèi)不同地區(qū)也存在著較大的差異，有的甚至十分突出。因此，地方政府尤其是省級(jí)地方政府同樣面臨盡快建立具有均等效果的規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的任務(wù)。從當(dāng)前情況看，省及省以下地方政府需要重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作：（1）尚沒有開始建立省以下規(guī)范化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的地區(qū)，不論其是否享受中央過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金補(bǔ)助，都應(yīng)當(dāng)考慮把屬于完善分稅制改革的這項(xiàng)工作深入下去，配套落實(shí)。（2）將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)與加強(qiáng)預(yù)算管理工作結(jié)合起來，將規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)當(dāng)作財(cái)政管理的重要內(nèi)容，當(dāng)作財(cái)政部門從源頭的重要舉措。
增強(qiáng)財(cái)政透明度還需要建立起政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化運(yùn)作機(jī)制。（3）敢于觸動(dòng)既得利益。
納入過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法分配的資金，不應(yīng)僅是增量資金，還可以從既定的其他形式的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金中安排，逐步減少非規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，有條件的地區(qū)可以結(jié)合收支結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)行嘗試，為全國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革積累經(jīng)驗(yàn)。
（四）加快支出管理制度改革與創(chuàng)新，推進(jìn)建立公共財(cái)政體制
1994年的財(cái)政體制改革已搭起了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政體制的基本框架。但這一框架主要著眼于收入劃分及其管理，而財(cái)政支出管理改革相對(duì)滯后，已成為完整規(guī)范的財(cái)政體制的最大瓶頸。目前亟需從以下幾方面推進(jìn)支出管理制度的改革。
1.實(shí)行國(guó)庫集中收付制度。建立國(guó)庫集中收付制度是建立我國(guó)科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算管理制度的重要基礎(chǔ)。國(guó)庫集中收付制度，就是由政府財(cái)政（國(guó)庫）部門對(duì)所有政府性收入，包括預(yù)算內(nèi)收入和納入財(cái)政專戶管理的預(yù)算外收入進(jìn)行集中收納管理；同時(shí)，對(duì)各部門和各單位的支付過程實(shí)行集中統(tǒng)一處理的制度。在這種制度下，各種政府性收入將不再通過中間環(huán)節(jié)，而是直接繳入國(guó)庫賬戶；財(cái)政部門對(duì)各部門、各單位的經(jīng)費(fèi)不再按期預(yù)撥，各部門和單位根據(jù)自身履行職能的需要，在預(yù)算確定的范圍內(nèi)購買商品和勞務(wù)，但付款過程由國(guó)庫集中處理。將現(xiàn)行的國(guó)庫分散收付制度改為集中收付制度，要相應(yīng)取消各部門和單位在銀行設(shè)立的收支賬戶，改變財(cái)政部門向各部門和單位按期撥付預(yù)算資金的做法，所有財(cái)政性支出均通過國(guó)庫單一賬戶集中收付。同時(shí)要改革現(xiàn)行國(guó)庫管理體制，國(guó)庫管理部門在辦理支付的過程中，直接對(duì)各部門和單位的支出實(shí)行全程監(jiān)督。有效地發(fā)揮財(cái)政的國(guó)庫管理職能。
財(cái)政是政府的分配活動(dòng)，是政府從收入的取得、錢款的保管、支出的安排、錢款的撥付和使用直至最終報(bào)賬等一系列過程的總和。所謂財(cái)政監(jiān)督，就是依據(jù)既定的法律法規(guī)制度，對(duì)政府整個(gè)收支活動(dòng)過程的每個(gè)環(huán)節(jié)和項(xiàng)目，甚至每一文錢所進(jìn)行的監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是對(duì)政府權(quán)力的約束與規(guī)范，使政府只能在法律規(guī)章制度允許的范圍內(nèi)開展財(cái)政活動(dòng)。財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政管理活動(dòng)的一個(gè)重要組成部分。財(cái)政活動(dòng)是由政府所有的科層（包括附屬于各級(jí)政府的企事業(yè)單位和其他機(jī)構(gòu)，下同）以及其官員具體進(jìn)行的，因而財(cái)政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是對(duì)于政府所有科層及其官員收支活動(dòng)的監(jiān)督，而不僅限于對(duì)財(cái)政部門活動(dòng)的監(jiān)督。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，任何社會(huì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都需要監(jiān)督，而財(cái)政活動(dòng)又由于自身特點(diǎn)，更需要監(jiān)督。
財(cái)政監(jiān)督不同于企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督。企業(yè)（包括私人，下同）的活動(dòng)是經(jīng)濟(jì)主體追求自身個(gè)體利益的行為。對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)的監(jiān)督來自兩個(gè)方面：一方面為了確保無數(shù)獨(dú)立的企業(yè)活動(dòng)形成有機(jī)統(tǒng)一體，需要政府制訂相應(yīng)的法律制度去約束企業(yè)的財(cái)務(wù)活動(dòng)，由此產(chǎn)生的是企業(yè)財(cái)務(wù)的外部監(jiān)督，這是社會(huì)通過政府對(duì)企業(yè)的規(guī)范；另一方面為了確保企業(yè)內(nèi)部活動(dòng)的規(guī)范有序，企業(yè)的所有者和經(jīng)營(yíng)者也必須制訂相應(yīng)的規(guī)章制度，去約束和規(guī)范企業(yè)內(nèi)部各組成部分與人員的財(cái)務(wù)活動(dòng)，由此產(chǎn)生的是企業(yè)財(cái)務(wù)內(nèi)部監(jiān)督，這是企業(yè)的自我規(guī)范。
政府的活動(dòng)是政權(quán)組織服務(wù)于社會(huì)公共利益的行為。對(duì)于政府財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督與企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督有其相似之處：一方面，社會(huì)公眾必須通過人代會(huì)制訂相應(yīng)的法律法規(guī)，去約束政府的財(cái)政活動(dòng)，由此產(chǎn)生的是財(cái)政的外部監(jiān)督，這是社會(huì)對(duì)政府的規(guī)范；另一方面，為了確保由各科層組織所組成的政府活動(dòng)有機(jī)統(tǒng)一和規(guī)范有序，中央政府或上級(jí)政府及其財(cái)政部門，還需要制訂相應(yīng)的規(guī)章制度，以約束和規(guī)范政府各科層組織及其官員的收支行為，由此產(chǎn)生的是財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督，這是政府的自我規(guī)范。
財(cái)政監(jiān)督根本不同于企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督，它們的主要差別有：
1.約束經(jīng)濟(jì)權(quán)利與約束政治權(quán)力的差別。這是兩者外部監(jiān)督的差別。企業(yè)財(cái)務(wù)外部監(jiān)督的根本點(diǎn)，在于它是政治權(quán)力對(duì)于經(jīng)濟(jì)權(quán)利的約束和規(guī)范。這是政治權(quán)力如何約束他人的問題。企業(yè)只是經(jīng)濟(jì)組織，只擁有經(jīng)濟(jì)權(quán)利。政府是憑借政治權(quán)力對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的，這是政治權(quán)力對(duì)于經(jīng)濟(jì)權(quán)利的約束和規(guī)范。一旦建立了為市場(chǎng)所認(rèn)可的法律制度，政治權(quán)力對(duì)于經(jīng)濟(jì)權(quán)利的約束和監(jiān)督是相對(duì)有力的，也能夠得到相對(duì)有效的執(zhí)行。盡管經(jīng)濟(jì)組織為了自身利益的最大化，也可能弄虛作假、巧取豪奪等，但畢竟受到法律的規(guī)范和約束，而基本上只能通過市場(chǎng)交換來實(shí)現(xiàn)自己的目的，甚至弄虛作假和強(qiáng)取豪奪等也建立于經(jīng)濟(jì)權(quán)利的運(yùn)用之上。此時(shí)政府對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)的監(jiān)督，是“革”他人的“命”，其執(zhí)法也相對(duì)容易下手。
相反，政府財(cái)政外部監(jiān)督的根本點(diǎn)，在于它是政治權(quán)力對(duì)于政治權(quán)力的約束和規(guī)范。政府是政權(quán)組織，它本身就擁有政治權(quán)力。對(duì)于社會(huì)公眾和人代會(huì)依靠法律權(quán)威對(duì)自己活動(dòng)的監(jiān)督，政府及其官員總會(huì)情不自禁地以自己擁有的政治權(quán)力進(jìn)行對(duì)抗。一旦政府權(quán)力強(qiáng)于法律權(quán)威，則政府將一方面不尊重人代會(huì)和社會(huì)公眾，另一方面對(duì)企業(yè)則予取予與，濫用自己手中的權(quán)力以盡可能地搜刮社會(huì)財(cái)力，嚴(yán)重危害市場(chǎng)以至根本否定市場(chǎng)。此時(shí)社會(huì)要想以法律約束和規(guī)范政府行為，其遇到的抵制是強(qiáng)有力的，監(jiān)督可能是軟弱無力的。
2.監(jiān)督競(jìng)爭(zhēng)主體與監(jiān)督壟斷主體的差別。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是由無數(shù)的企業(yè)進(jìn)行的，企業(yè)相互之間存在著平等的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，每個(gè)企業(yè)的活動(dòng)都受到其他企業(yè)的制約，都必須服從自動(dòng)形成的市場(chǎng)規(guī)則的約束與規(guī)范。政府對(duì)于企業(yè)及其財(cái)務(wù)的監(jiān)督，只要從彌補(bǔ)市場(chǎng)失效的角度，形成統(tǒng)一的正式法律制度以規(guī)范企業(yè)行為就行了；主要的和基本的監(jiān)督活動(dòng)，實(shí)際上通過企業(yè)之間的相互約束與限制，以非正式制度的方式，通過市場(chǎng)的自動(dòng)約束機(jī)制解決了。所以，監(jiān)督企業(yè)財(cái)務(wù)活動(dòng)來說相對(duì)容易。
政府則不同。一個(gè)國(guó)家只能有一個(gè)政府，并不存在幾個(gè)政府相互競(jìng)爭(zhēng)和制約。政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)是垂直的寶塔式結(jié)構(gòu)，它的各科層組織及其官員都擁有一定的政府權(quán)力，都承擔(dān)著部分政府職責(zé)，都從事一定的具體行政工作，它們相互之間是上下級(jí)的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而不是平等競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，社會(huì)從外部以法律形式約束政府權(quán)力有著巨大的難度，需要付出更大的努力。
3.法律監(jiān)督有無延伸至內(nèi)部監(jiān)督的差別。由于企業(yè)是獨(dú)立自主的市場(chǎng)主體，因而企業(yè)能夠獨(dú)立自主地確定自身內(nèi)部的監(jiān)督制度和機(jī)構(gòu)，采用自己認(rèn)為適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督方式方法，只要它們不與既定法律法規(guī)相抵觸就行了。這是企業(yè)所有者能夠獨(dú)立自主地?fù)碛泻椭淦髽I(yè)活動(dòng)的具體體現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)權(quán)利自我實(shí)現(xiàn)的基本內(nèi)容之一。
政府則不同。它是整個(gè)國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的組成部分，必須受到整個(gè)權(quán)力構(gòu)架的約束與規(guī)范。我國(guó)的憲法規(guī)定人代會(huì)是權(quán)力機(jī)構(gòu)，而政府只是權(quán)力機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。為此，財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督，是在外部監(jiān)督的約束下進(jìn)行的，具有社會(huì)公眾和人代會(huì)從外部對(duì)財(cái)政的監(jiān)督向政府內(nèi)部延伸的實(shí)質(zhì)。這是整個(gè)國(guó)家的政治權(quán)力必須形成有機(jī)統(tǒng)一體在財(cái)政監(jiān)督上的具體體現(xiàn)。
（二）
不同的經(jīng)濟(jì)體制有著不同的財(cái)政類型，形成不同的財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容與范圍。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下不能說不存在財(cái)政的外部監(jiān)督，如此時(shí)的憲法也規(guī)定了人代會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)，而政府只是其執(zhí)行機(jī)構(gòu)等，絕對(duì)地說此時(shí)的社會(huì)公眾和人代會(huì)不具備監(jiān)督財(cái)政活動(dòng)的能力顯然是不確切的。但就具體實(shí)踐來看，此時(shí)的政治權(quán)力格局中畢竟政府居于主導(dǎo)和決定地位，整個(gè)政治生活幾乎只圍繞著政府運(yùn)轉(zhuǎn)。在這種背景下，財(cái)政的外部監(jiān)督更多只是名義上和形式上，真正存在并實(shí)際發(fā)揮作用的只有內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督只是內(nèi)部監(jiān)督的陪襯。換言之，此時(shí)的政府幾乎是只依靠自我監(jiān)督來完成財(cái)政的監(jiān)督。
財(cái)政監(jiān)督的這種狀況，是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)決定的。作為國(guó)營(yíng)企業(yè)，企業(yè)是國(guó)家的所有物，企業(yè)活動(dòng)所取得的收益，都屬于所有者即屬于國(guó)家。此時(shí)財(cái)政收入幾乎全部來自國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)，其實(shí)質(zhì)就是國(guó)家集中原本就屬于自己的財(cái)務(wù)，財(cái)政支出則是國(guó)家在安排使用自己的財(cái)力。在這種背景下，企業(yè)和個(gè)人對(duì)國(guó)家財(cái)政活動(dòng)是無權(quán)說三道四的。此時(shí)政府無須對(duì)繳款人負(fù)責(zé)，繳款人也無權(quán)決定和監(jiān)督政府的財(cái)政活動(dòng)。所以，盡管社會(huì)公眾擁有法律上的主人身份，但實(shí)際上是無法監(jiān)督政府及其財(cái)政活動(dòng)的。此時(shí)有能力監(jiān)督財(cái)政活動(dòng)的只有國(guó)家自己。由于國(guó)家權(quán)力格局中政府居于主導(dǎo)的和決定的地位，又使得此時(shí)的財(cái)政監(jiān)督只是政府的自我約束，是不受社會(huì)公眾和人代會(huì)監(jiān)督的。
這樣，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，與政府是否能自我約束、自我克制直接相關(guān)聯(lián)。當(dāng)政府能自我約束和監(jiān)督時(shí)，其財(cái)政活動(dòng)取之有度、用之有法，財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就相對(duì)正常和平穩(wěn)發(fā)展；反之，社會(huì)經(jīng)濟(jì)就難以正常發(fā)展，嚴(yán)重者還出現(xiàn)災(zāi)難性后果。和“”時(shí)期政府的為所欲為使國(guó)民經(jīng)濟(jì)崩潰，其中財(cái)政的過度集中和無序使用財(cái)力是直接的和關(guān)鍵性的原因之一。其后政府被迫進(jìn)行的自我調(diào)整之所以能夠很快扭轉(zhuǎn)局面而走上正軌，很大程度上得益于政府對(duì)財(cái)政活動(dòng)的自我約束和規(guī)范。
市場(chǎng)化改革否定了這種性質(zhì)的財(cái)政監(jiān)督。改革使得企業(yè)和個(gè)人擺脫了行政附屬物狀態(tài)，成為獨(dú)立自主的市場(chǎng)主體。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的這種變化，根本改變了財(cái)政活動(dòng)是政府集中和使用自己財(cái)力的狀況，而逐漸顯示出財(cái)政的公共性質(zhì)，即此時(shí)的財(cái)政收入來自社會(huì)公眾，來自納稅人；財(cái)政支出是政府在替社會(huì)公眾、替納稅人用錢，因而必須按照他們的意愿行事。因此，所有的財(cái)政活動(dòng)都必須對(duì)社會(huì)公眾、對(duì)納稅人負(fù)責(zé)，都必須由他們來決定和監(jiān)督。正是這種變化，使得此時(shí)的財(cái)政轉(zhuǎn)變成為社會(huì)公眾的財(cái)政，即公共財(cái)政。
這種變化也就是財(cái)政監(jiān)督模式的變化：首先，是社會(huì)公眾和人代會(huì)對(duì)財(cái)政監(jiān)督，即外部監(jiān)督的逐步形成，并且其約束力度隨著改革的推進(jìn)而不斷增強(qiáng)；其次，由于改革導(dǎo)致了政府職能、運(yùn)行方式、制度構(gòu)架等的不斷變革與更新，也引起了財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的相應(yīng)變化，形成了外部監(jiān)督約束下的財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的新機(jī)制。于是，一個(gè)嶄新的財(cái)政監(jiān)督模式逐步形成。相對(duì)于舊的模式，新的財(cái)政監(jiān)督的最大特點(diǎn)，就是財(cái)政成為社會(huì)公眾約束政府活動(dòng)，監(jiān)督政府權(quán)力的關(guān)鍵性直接手段。它由財(cái)政的公共性所決定，反過來也具體體現(xiàn)了財(cái)政的公共性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)化社會(huì)是法治社會(huì)。市場(chǎng)化改革正逐步將財(cái)政活動(dòng)置于法律的有效約束之下，其中包括財(cái)政監(jiān)督。然而，目前我國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，法治社會(huì)也遠(yuǎn)未建成，它表現(xiàn)在財(cái)政上就是社會(huì)公眾和人代會(huì)以及法律還難以有效約束和監(jiān)督財(cái)政活動(dòng)，財(cái)政的法律建設(shè)還很不完善，財(cái)政監(jiān)督主要還是政府的自我監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。這種狀況，是由市場(chǎng)化改革艱巨性所決定的，也是財(cái)政制度公共化改革還沒到位的具體體現(xiàn)之一。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是依靠中央政府的高度集權(quán)來維系的，相應(yīng)地，財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督也是以中央（上級(jí)）政府的集權(quán)和行政監(jiān)督為基本特征的。它依靠中央政府對(duì)地方政府，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府，各級(jí)政府對(duì)本級(jí)所屬各部門各單位，上級(jí)主管部門對(duì)下級(jí)部門和單位，財(cái)政部門對(duì)同級(jí)兄弟部門和單位以及各級(jí)政府對(duì)本級(jí)財(cái)政部門的行政監(jiān)督等等，來構(gòu)成統(tǒng)一的財(cái)政監(jiān)督體系。此時(shí)行政權(quán)力是構(gòu)成財(cái)政監(jiān)督威懾力的基本依據(jù)，監(jiān)督是依靠行政權(quán)威和行政命令來貫徹的。
市場(chǎng)化改革強(qiáng)有力地影響著財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督：一是改革的分權(quán)性質(zhì)，使得地方政府、部門和單位的自大大增強(qiáng)，僅僅依靠高度集中統(tǒng)一的中央和上級(jí)的行政權(quán)威進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督的傳統(tǒng)模式，已難以為繼；一是財(cái)政的外部監(jiān)督正在逐步形成，各級(jí)政府的自我監(jiān)督活動(dòng)日益被置于社會(huì)公眾和法律的約束與規(guī)范下，隨心所欲的程度正逐步減弱。
這種背景下的財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督，關(guān)鍵是形成各級(jí)政府各自的自我約束力。此時(shí)中央政府的監(jiān)督當(dāng)然還需要，但更多的應(yīng)當(dāng)依靠地方各級(jí)政府去監(jiān)督。否則在分權(quán)狀態(tài)下，中央政府仍然要監(jiān)督數(shù)以萬計(jì)的科層組織的活動(dòng)，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。為此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)，提高財(cái)政法治化程度，通過憲法和財(cái)政法律，來約束與規(guī)范各級(jí)政府的自我監(jiān)督活動(dòng)。財(cái)政監(jiān)督的根本出路在于法律監(jiān)督制度的真正形成。
20余年的改革，我國(guó)財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督已發(fā)生了重大變化：一方面，法律對(duì)財(cái)政的監(jiān)督力度逐步加強(qiáng)，法律對(duì)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的根本約束正在形成，財(cái)政的制度化建設(shè)也逐步得到法律的規(guī)范和加強(qiáng)，財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督正在從人治狀態(tài)向法治狀態(tài)轉(zhuǎn)化。傳統(tǒng)的單純依靠行政權(quán)力進(jìn)行的財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督，也逐步轉(zhuǎn)到依據(jù)法律和制度的監(jiān)督上來了。隨著政府預(yù)算的逐步透明化，社會(huì)公眾、社會(huì)輿論和人代會(huì)越來越多地參與到財(cái)政監(jiān)督上來，越來越多地決定著財(cái)政活動(dòng)，財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督也更為公共化了。另一方面，由于分稅分級(jí)的財(cái)政體制逐步形成，各級(jí)財(cái)政活動(dòng)的約束和監(jiān)督將更多地由本級(jí)的人代會(huì)來進(jìn)行，從而各級(jí)財(cái)政受到上級(jí)財(cái)政的監(jiān)督將會(huì)有所弱化。這樣，都表明在我國(guó)建立法律對(duì)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督是完全可能的。
總之，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督模式的改革，其根本點(diǎn)在于：立足于財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督，按照市場(chǎng)化改革要求變革財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督，同時(shí)將改革重心放在財(cái)政的外部監(jiān)督上，全力推進(jìn)財(cái)政法制建設(shè)，使整個(gè)財(cái)政監(jiān)督法治化。
（三）
企業(yè)活動(dòng)是市場(chǎng)的活動(dòng)，其目的是市場(chǎng)利潤(rùn)的最大化。為此，企業(yè)必須通過市場(chǎng)交往，依靠經(jīng)濟(jì)方式去獲得盡可能多的利潤(rùn)。對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督的基本點(diǎn)，就在于尋求市場(chǎng)收益的激勵(lì)與其約束之間的均衡點(diǎn)，以確保企業(yè)通過合法正常的市場(chǎng)交往和自身的努力，去追求自身經(jīng)濟(jì)收益的最大化。政府活動(dòng)則是非市場(chǎng)活動(dòng)，其目的是權(quán)力和政績(jī)的最大化。對(duì)于官員來說，工資等貨幣收益盡管是重要的激勵(lì)因素，但職位的升遷，權(quán)力的擴(kuò)大，聲譽(yù)的提高，鮮花、掌聲和人們的擁戴等，都是政府及其官員所追逐的，更高層次的還追求青史留名，等等。所有這些都不是通過市場(chǎng)活動(dòng)，而是通過更多權(quán)力的攫取來實(shí)現(xiàn)的。由于政府的每一項(xiàng)活動(dòng)都需要相應(yīng)的財(cái)力，因而政府的各科層組織及其官員，也追求自身支配的公共財(cái)力的最大化。但這不是靠市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，而是更多政治權(quán)力的獲得，和已有權(quán)力不受限制的使用。
這樣，企業(yè)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是確保企業(yè)必須通過正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)活動(dòng)才能獲取利潤(rùn)。相反，財(cái)政監(jiān)督的實(shí)質(zhì)則是約束和控制政府權(quán)力，因而公共財(cái)政監(jiān)督的最佳化，就是尋求公共財(cái)力支配權(quán)的授予與約束之間的均衡點(diǎn)，以確保政府及其官員不能濫用權(quán)力去危害正常和正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)活動(dòng)，但又能夠有效地服務(wù)于市場(chǎng)，確保整個(gè)社會(huì)福利函數(shù)的最大化。然而，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的這一均衡點(diǎn)至今尚未達(dá)成。觸目驚心極度紊亂的政府分配秩序就是其典型表現(xiàn)。
我國(guó)有著數(shù)千年的官本位傳統(tǒng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)又賦予了政府及其官員前所未有的權(quán)力，使得政府權(quán)力幾乎到了為所欲為的地步。20余年改革使得市場(chǎng)和資本因素有了長(zhǎng)足進(jìn)展，但未能根本改變這種狀況。分權(quán)化改革在某種程度上放松了政府權(quán)力的約束和控制，經(jīng)濟(jì)規(guī)模的急劇擴(kuò)張，又大幅度地放大了原有的政府權(quán)力失控狀態(tài)，使政府各科層組織及其官員獲得前所未有的財(cái)政財(cái)力；新的市場(chǎng)誘惑與刺激，使他們逐利動(dòng)機(jī)大為膨脹更加自行其是。與此同時(shí)，改革否定了傳統(tǒng)的制衡與協(xié)調(diào)體系，卻沒有相應(yīng)地形成由社會(huì)公眾、人代會(huì)和社會(huì)輿論約束政府行為的能力。進(jìn)一步看，至今為止整個(gè)改革仍然是由政府主導(dǎo)，而不是由市場(chǎng)推進(jìn)，這又加劇了社會(huì)監(jiān)督政府及其財(cái)政活動(dòng)的困難度。這些都使得傳統(tǒng)政府的無限權(quán)力狀態(tài)繼續(xù)存在。這就是目前財(cái)政監(jiān)督嚴(yán)重困難、軟弱無力的癥結(jié)所在。
然而，要想真正建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)和資本對(duì)于政府的約束和規(guī)范又是須臾不可或缺的。政府是市場(chǎng)的直接對(duì)立物，因?yàn)檎皇前吹葍r(jià)交換的市場(chǎng)方式進(jìn)行活動(dòng)的，政府活動(dòng)的領(lǐng)域不是市場(chǎng)領(lǐng)域。所以，如果市場(chǎng)不能有效約束和規(guī)范政府活動(dòng)于市場(chǎng)允許的范圍與限度內(nèi)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是一句空話。
財(cái)政的公共化改革，恰好提供了最佳的手段和方式。財(cái)政是政府的直接經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，沒有財(cái)政提供的資源和要素，政府就難以存在，就寸步難行。任何一項(xiàng)政府活動(dòng)都直接間接地反映到財(cái)政上來，都或多或少地耗費(fèi)一定的財(cái)力，財(cái)政的一收一支也就直接與政府的一舉一動(dòng)相聯(lián)系，社會(huì)公眾就可以通過監(jiān)督政府的收支，而約束和規(guī)范政府的行為。財(cái)政的這種外部監(jiān)督，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下所特有的，它直接體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)政府及其財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)督，是此時(shí)的財(cái)政之所以是公共財(cái)政的直接體現(xiàn)。通過監(jiān)督財(cái)政活動(dòng)，市場(chǎng)和社會(huì)也就直接約束和規(guī)范了政府的行為，從而確保了政府活動(dòng)不僅不能侵犯和危害市場(chǎng)活動(dòng)，反而只能為市場(chǎng)提供其所需要的服務(wù)而支持和促進(jìn)市場(chǎng)的發(fā)展，也將使得改革從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)到市場(chǎng)主導(dǎo)上來，確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)的最終建立。
總之，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下之所以需要財(cái)政監(jiān)督尤其是外部監(jiān)督，就在于如果沒有公共財(cái)政監(jiān)督，就沒有正常的政府活動(dòng)，從而也就沒有真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。
（四）
20余年的改革開放，使得我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督有了很大的變化，其主要有：則政監(jiān)督職能逐步從對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)檢查為主轉(zhuǎn)向?qū)ω?cái)政收支監(jiān)督檢查為主，從事后監(jiān)督為主向事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)從始于1962年的財(cái)政駐廠員機(jī)構(gòu)到如今中央與地方相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督體系；財(cái)政監(jiān)督工作方式也從稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查、清理檢查“小金庫”、清理預(yù)算外資金等到近年來的日常監(jiān)督檢查。不過，這些變化盡管很大，但仍未使我國(guó)則政監(jiān)督根本擺脫傳統(tǒng)模式，與公共財(cái)政監(jiān)督仍有很大距離，亟需進(jìn)行根本性的改革。
為此，目前我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督方式應(yīng)當(dāng)有—個(gè)根本性的改革，這就是應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)化法律對(duì)財(cái)政的監(jiān)督為核心，以形成社會(huì)公眾和人代會(huì)對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)督為基本內(nèi)容，著重抓好以下的工作：
1.抓好政府預(yù)算的監(jiān)督。政府預(yù)算是公共財(cái)政賴以形成和存在的基本制度，因而政府預(yù)算監(jiān)督也就是公共財(cái)政監(jiān)督的核心和基本內(nèi)容。政府預(yù)算直接規(guī)定著政府的年度收支活動(dòng)，政府的一收一支都必須在年度預(yù)算中確立，都必須獲得年度預(yù)算的認(rèn)可。正是通過年復(fù)一年政府預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、審計(jì)和決算，社會(huì)公眾以法律的權(quán)威約束和規(guī)范了政府行為。為此，對(duì)于政府預(yù)算的監(jiān)督，就是對(duì)于財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)督。社會(huì)公眾、人代會(huì)、社會(huì)輿論、政府各機(jī)構(gòu)尤其是審計(jì)部門等，都必須加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督，財(cái)政部門更要通過加強(qiáng)自身的內(nèi)部監(jiān)督來做到這點(diǎn)。因此，財(cái)政監(jiān)督的要點(diǎn)應(yīng)放在檢查政府各科層組織與官員是否嚴(yán)格遵循了政府預(yù)算的有關(guān)程序，是否依據(jù)已確立的政府預(yù)算進(jìn)行活動(dòng)上面。
2.抓好預(yù)算外和基金的監(jiān)督。預(yù)算外是依據(jù)有關(guān)制度規(guī)定形成的，但又沒有納入政府預(yù)算的政府財(cái)力。在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期因其特殊的歷史作用而急劇膨脹起來，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立，其副作用也開始嚴(yán)重起來，對(duì)公共財(cái)政的構(gòu)建形成了直接的否定。為此，政府預(yù)算制度改革，其中主要是部門預(yù)算改革正逐步取消預(yù)算外范疇。但在目前尚難以一步到位，一時(shí)還難以真正的和完全的取消預(yù)算外。在這種背景下，對(duì)于政府的預(yù)算外和基金收支的監(jiān)督，就應(yīng)當(dāng)側(cè)重于依據(jù)已有的法律制度行事，既要檢查預(yù)算外和基金活動(dòng)中違反財(cái)經(jīng)法規(guī)制度的行為，更要阻止政府各科層組織和官員情不自禁地?cái)U(kuò)大預(yù)算外和基金的范圍與規(guī)模的行徑，配合政府預(yù)算制度的改革，盡快從根本上取消預(yù)算外范疇，同時(shí)更要否定制度外范疇的存在，將政府財(cái)力基本上都納入政府預(yù)算。
3.抓好依法課稅的監(jiān)督。就歷史上看，公共財(cái)政直接起源于依法課稅，即議會(huì)通過法律對(duì)政府的課稅行為的約束。依法課稅并不是簡(jiǎn)單的稅收如何征納的問題，而是關(guān)系到稅收的課征是由政府決定，還是由社會(huì)公眾決定的根本問題。只有當(dāng)稅收必須由議會(huì)或人代會(huì)批準(zhǔn)才能征收時(shí)，政府必須依據(jù)社會(huì)公眾的根本意愿安排使用財(cái)政支出之時(shí)，才能避免政府對(duì)市場(chǎng)的根本危害。然而，半個(gè)世紀(jì)以來，我國(guó)稅收的決定權(quán)都在政府手中，人代會(huì)或者只能同意政府的稅法提案，或者政府干脆避開人代會(huì)以稅收暫行條例的方式執(zhí)行。至今為止，各級(jí)稅務(wù)部門的課稅活動(dòng)，除了稅收立法和稅收暫行條例以外，還依據(jù)上級(jí)政府的稅收計(jì)劃任務(wù)來進(jìn)行。一旦稅收計(jì)劃與稅法發(fā)生沖突時(shí)，人們往往依據(jù)的是稅收計(jì)劃，而不是依據(jù)稅法課稅，或收過頭稅，或該收不收。于是，企業(yè)和私人不依法納稅與政府不依法課稅的現(xiàn)象并存，都極為嚴(yán)重。為此，我國(guó)目前財(cái)政監(jiān)督的—個(gè)重要內(nèi)容，就應(yīng)當(dāng)是依法課稅，是對(duì)于政府亂收稅的督察和禁止。
4.抓好政府收費(fèi)的監(jiān)督。政府收費(fèi)是公共財(cái)政收入的補(bǔ)充形式，但并不是可有可無的，而是稅收所無法替代的財(cái)政收入形式。然而，近年來我國(guó)的亂收費(fèi)現(xiàn)象越演越烈，苛捐雜費(fèi)多如牛毛。更為嚴(yán)重的是，盡管政府已下大決心和花大力氣進(jìn)行稅費(fèi)改革，但困難重重歷數(shù)年而無根本進(jìn)展。應(yīng)當(dāng)說，亂收費(fèi)是亂收稅的派生物，只有能夠亂收稅，才能夠亂收費(fèi)，它們都是社會(huì)公眾無力根本制約和控制政府行為的產(chǎn)物，是財(cái)政尚未真正“公共化”的具體體現(xiàn)。為此，我國(guó)目前財(cái)政監(jiān)督的重要內(nèi)容，就應(yīng)當(dāng)抓好政府收費(fèi)的監(jiān)督。
5.抓好財(cái)政其他活動(dòng)的監(jiān)督。就我國(guó)目前的財(cái)政監(jiān)督來看，上述數(shù)項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是其主要的和基本的內(nèi)容，但財(cái)政活動(dòng)并不僅僅只有上述幾個(gè)方面，對(duì)于其他方面的財(cái)政監(jiān)督同樣是不可或缺的。諸如對(duì)于政府債務(wù)的舉措、管理、使用和償還等的監(jiān)督，對(duì)于財(cái)政資金向國(guó)庫的繳納、劃分、留解、退付、保管、調(diào)度和撥付等的監(jiān)督，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)（本）的運(yùn)營(yíng)、處理、收益、股權(quán)等的監(jiān)督，政府各科層組織和官員執(zhí)行財(cái)務(wù)制度、財(cái)稅制度、法律制度等的監(jiān)督，等等，都是財(cái)政監(jiān)督的重要內(nèi)容，也是應(yīng)當(dāng)注意抓好的。
二、預(yù)算會(huì)計(jì)制度存在的主要問題
1、會(huì)計(jì)信息透明度不高。現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度核算簡(jiǎn)單，財(cái)務(wù)報(bào)表內(nèi)容較少，也不能提供反映政府績(jī)效與成本信息的報(bào)告。比如：政府資金的收支活動(dòng)和政府采購的新業(yè)務(wù)等。政府實(shí)行財(cái)政集中支付制度使很多財(cái)政的資金流向發(fā)生了變化,用于事業(yè)單位購買資產(chǎn)、發(fā)放工資的財(cái)政資金不再由財(cái)政通過主管部門撥入用款單位,而是由財(cái)政部門通過統(tǒng)一賬戶直接撥付。行政事業(yè)單位的新業(yè)務(wù)狀況也不能充分地反映出來。比如：采購業(yè)務(wù)已經(jīng)完成,可款項(xiàng)還沒有付清,這就使單位在年末很容易形成資金結(jié)余,就不能準(zhǔn)確地反映政府事業(yè)單位的業(yè)務(wù)進(jìn)展情況。收入實(shí)現(xiàn)制來核算,財(cái)政支出中只是反映當(dāng)期實(shí)際的還本付息數(shù),不能反映當(dāng)期的利息支出和當(dāng)期的負(fù)擔(dān)數(shù)量金額，不能夠全面地反映企業(yè)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系,也無法全面、準(zhǔn)確、真實(shí)的反映政府財(cái)務(wù)情況。
2、收付實(shí)現(xiàn)制度不合理。預(yù)算會(huì)計(jì)核算以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，某些事項(xiàng)不能在當(dāng)期確認(rèn)，使會(huì)計(jì)信息缺乏真實(shí)性、可比性。一是不能全面反映政府負(fù)債狀況，不利于防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)現(xiàn)行預(yù)決算制度下，行政事業(yè)單位的報(bào)表以現(xiàn)收現(xiàn)付制為編制基礎(chǔ)，其負(fù)債只反映當(dāng)期本金數(shù)，無法反映應(yīng)由本期負(fù)擔(dān)、以后年度償付的利息數(shù)，負(fù)債也不能充分披露，政府性債務(wù)存在低估甚至“隱藏”的可能。還可能有債務(wù)轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象,預(yù)算虛假平衡，出現(xiàn)擠占、挪用社保資金等不良后果。以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)，財(cái)務(wù)報(bào)告上只反映實(shí)際現(xiàn)金支出的部分，沒有反映出現(xiàn)金支付的債務(wù)情況，導(dǎo)致政府可支配的可用財(cái)力加大，使經(jīng)濟(jì)決策和市場(chǎng)運(yùn)行產(chǎn)生錯(cuò)誤導(dǎo)向，不利于防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。二是不能如實(shí)反映單位的資產(chǎn)狀況。事業(yè)單位固定資產(chǎn)不進(jìn)行折舊，不進(jìn)行成本核算，且在使用期內(nèi)保持原值不變。只有在進(jìn)行固定資產(chǎn)清理時(shí)，才能反映在賬面上。流動(dòng)資產(chǎn)比如有價(jià)證券及銀行利息，政府支付的社保金等在賬面上體現(xiàn)不出來，其價(jià)值也不能體現(xiàn)，所以單位固定資產(chǎn)的現(xiàn)狀不能完整、全面地反映，給決策者提供的信息不實(shí)。三是收付實(shí)現(xiàn)制不利于績(jī)效考核。收付實(shí)現(xiàn)制度在各會(huì)計(jì)期間提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的實(shí)際成本和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任不能準(zhǔn)確地反映出來。不同部門會(huì)計(jì)指標(biāo)相互可比性較差，造成政府部門業(yè)績(jī)不明。又由于行政事業(yè)單位的收入和費(fèi)用之間不對(duì)應(yīng)，績(jī)效與成本之間的關(guān)系不能充分反映出來，造成成本和費(fèi)用的會(huì)計(jì)核算不準(zhǔn)確，所以國(guó)庫集中收付必須以單位“零賬戶”和配合為前提。
三、對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)制度未來發(fā)展趨勢(shì)的分析
1、建立新的政府會(huì)計(jì)制度體系。為更有效地實(shí)行分類管理預(yù)算會(huì)計(jì)體系由各級(jí)人民政府財(cái)政會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)、事業(yè)單位會(huì)計(jì)和參與預(yù)算執(zhí)行的國(guó)庫會(huì)計(jì)、收入征解會(huì)計(jì)共同構(gòu)成。
2、建立統(tǒng)一的預(yù)算會(huì)計(jì)制度。在現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度下，一是模糊的賬目，一是更加詳細(xì)的信息需求。目前需要制定適用于國(guó)家機(jī)關(guān)、黨派和人民團(tuán)體的《行政單位會(huì)計(jì)制度》、適用于事業(yè)單位的《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》，為有利于中央和地方預(yù)算的執(zhí)行，制訂有關(guān)《國(guó)庫會(huì)計(jì)制度收入征解會(huì)計(jì)制度》等。
3、逐步引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。引入權(quán)責(zé)發(fā)生制有利于規(guī)范會(huì)計(jì)核算。事業(yè)單位的性質(zhì)和職能決定了事業(yè)單位有很多事項(xiàng)要講求效益和效率。根據(jù)我國(guó)政府所處的會(huì)計(jì)環(huán)境和兩種會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)的特點(diǎn)，要建立與國(guó)際相統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算制度，我國(guó)會(huì)計(jì)人員素質(zhì)參差不齊，政府公共開支界限不明朗，權(quán)責(zé)發(fā)生制比收付實(shí)現(xiàn)制更能準(zhǔn)確確定收入和費(fèi)用的歸屬期，有利于收入和費(fèi)用的配比。
改革開放以后，我國(guó)開始逐步由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡。自本世紀(jì)初期開始，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，我國(guó)財(cái)政管理體制開始進(jìn)行重大改革，改革的目標(biāo)是建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政體制，改革的措施包括部門預(yù)算、國(guó)庫集中支付、收支兩條線、政府采購、效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，以及參照國(guó)際慣例改革政府預(yù)算收支科目等。我國(guó)目前公共財(cái)政體系建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)是部門預(yù)算、政府采購和國(guó)庫單一賬戶。
一、目前我國(guó)公共財(cái)政體系建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)
1.部門預(yù)算
部門預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的預(yù)算編制方法，它是由政府各部門編制的一個(gè)涵蓋部門所有公共資源的完整預(yù)算。編制部門預(yù)算的基本要求是將各類不同性質(zhì)的財(cái)政資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門。實(shí)行部門預(yù)算可以正確反映一個(gè)部門的資金使用全貌，加強(qiáng)對(duì)投入產(chǎn)出效果的測(cè)量，增加資金使用的靈活性、透明度，有效地抑制腐敗等?？梢哉f，實(shí)行部門預(yù)算是建設(shè)公共財(cái)政體系的重中之重。部門預(yù)算的編制采用綜合預(yù)算形式，部門所有單位的各項(xiàng)資金，包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款、財(cái)政專戶核撥資金和其他收入，統(tǒng)一作為部門和單位的預(yù)算收入，統(tǒng)一由財(cái)政核定支出需求。按部門編制預(yù)算后，可以清晰地反映政府預(yù)算在各部門的分布，從而取消財(cái)政與部門的中間環(huán)節(jié)，克服單位預(yù)算交叉、脫節(jié)和層層代編的現(xiàn)象。
2.政府采購
在財(cái)政支出預(yù)算管理改革中，政府采購制度應(yīng)是一項(xiàng)重大的工作。政府采購，也稱公共采購，是指各級(jí)政府及所屬實(shí)體為了開展日常和為公眾提供社會(huì)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序（按國(guó)際規(guī)范一般應(yīng)以競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購為主要方式），從國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)上為政府部門或所屬公共部門購買所需商品和勞務(wù)的行為。實(shí)行政府采購后，對(duì)于行政單位專項(xiàng)支出經(jīng)費(fèi)，財(cái)政部門不再簡(jiǎn)單地按照預(yù)算下?lián)芙?jīng)費(fèi)給行政單位，而應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的預(yù)算和采購活動(dòng)的履約情況直接向供應(yīng)商撥付貨款，即財(cái)政對(duì)這部分支出采用直接付款方式。許多國(guó)家的實(shí)踐證明，現(xiàn)代政府采購制度是強(qiáng)化財(cái)政支出管理的一種有效手段。政府采購制度的實(shí)質(zhì)是將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和財(cái)政預(yù)算支出管理有機(jī)結(jié)合起來，一方面使政府可以得到價(jià)廉物美的商品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)物有所值的基本目標(biāo)；另一方面使預(yù)算資金管理從價(jià)值形態(tài)延伸到實(shí)物形態(tài)，節(jié)約公共資金，提高資金使用效益。同時(shí)，應(yīng)積極推行政府采購的招標(biāo)制度。招標(biāo)是采用市場(chǎng)化的方式，通過競(jìng)爭(zhēng)性的招標(biāo)來引導(dǎo)財(cái)政資金的使用，以提高財(cái)政資金的使用效益，對(duì)所有財(cái)政資金實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)、公正、公開、公平的方式進(jìn)行采購，杜絕財(cái)政資金使用的浪費(fèi)和腐敗，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。
3.國(guó)庫單一賬戶
國(guó)庫單一賬戶制度是對(duì)從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直到資金到達(dá)商品或勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過程進(jìn)行監(jiān)控的制度。國(guó)庫單一賬戶制度是國(guó)際上普遍采用的政府財(cái)政資金管理辦法。它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，加強(qiáng)財(cái)政收入管理，解決財(cái)政性資金分散支付所存在的弊端而采用的一種財(cái)政資金管理制度。其核心內(nèi)容是集中支付。在國(guó)庫單一賬戶制度下，所有財(cái)政資金都要通過單一的國(guó)庫賬戶和一個(gè)總分類賬系統(tǒng)進(jìn)行收支核算，收入通過銀行清算系統(tǒng)直接支付和財(cái)政授權(quán)支付，通過銀行將款項(xiàng)支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商或用款單位，財(cái)政資金只保存在國(guó)庫單一賬戶，對(duì)財(cái)政資金余額實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金管理。
實(shí)行國(guó)庫單一賬戶制度不僅從根本上解決了財(cái)政資金管理分散，部門單位開戶混亂的問題，而且增強(qiáng)了財(cái)政部門庫款調(diào)度的靈活性，從而提高了財(cái)政政策的實(shí)施力度和實(shí)施效果，從而有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門對(duì)財(cái)政資金的集中管理和統(tǒng)一調(diào)度。建立國(guó)庫單一賬戶制度后，財(cái)政收入將直繳國(guó)庫單一賬戶，在很大程度上杜絕了目前收入繳庫過程中普遍存在的跑、冒、滴、漏現(xiàn)象，真正解決財(cái)政收入不能及時(shí)、足額入庫的問題。對(duì)于在預(yù)算范圍內(nèi)的合理支出，財(cái)政資金撥付一次到位，不需經(jīng)過層層劃轉(zhuǎn)，有利于保證項(xiàng)目資金的及時(shí)需求，大大提高了財(cái)政資金的使用效率和效益。財(cái)務(wù)收支程序規(guī)范化，資金運(yùn)作過程透明度高，制約機(jī)制更加完善，可以對(duì)財(cái)政資金的收入、支出實(shí)施全過程的有效監(jiān)督，有利于防治腐敗現(xiàn)象的滋生，促進(jìn)資金使用單位的黨風(fēng)廉政建設(shè)。
部門預(yù)算、國(guó)庫單一賬戶、政府采購作為當(dāng)前我國(guó)公共財(cái)政體系建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)，三者環(huán)環(huán)相扣，為了合理構(gòu)建公共財(cái)政框架，積極推進(jìn)預(yù)算管理制度改革，我們有必要對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)制度重新進(jìn)行審視，以達(dá)到制度的銜接。
二、公共財(cái)政體系建設(shè)對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)的影響
我國(guó)的預(yù)算會(huì)計(jì)是以預(yù)算管理為中心的宏觀管理信息系統(tǒng)和管理手段，是核算、反映和監(jiān)督中央與地方各級(jí)政府預(yù)算以及事業(yè)行政單位收支預(yù)算執(zhí)行情況的會(huì)計(jì)。隨著中國(guó)財(cái)政管理體制改革步伐的加快，按照公共財(cái)政理論設(shè)計(jì)的預(yù)算管理模式已開始建立，預(yù)算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的管理制度正在發(fā)生根本性的變化，我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)環(huán)境正在發(fā)生重要的變化。
1.部門預(yù)算對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)制度的影響
部門預(yù)算要求反映部門所有的收入和支出，涵蓋所有的預(yù)算資金，因此，反映預(yù)算執(zhí)行情況的預(yù)算會(huì)計(jì)，也應(yīng)以預(yù)算資金全貌為對(duì)象，應(yīng)不再有遺漏。其中，基建資金也應(yīng)和其他資金一樣一起編入部門預(yù)算。即部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)涵蓋包括基建預(yù)算收支在內(nèi)的所有收支，真正反映綜合預(yù)算。因此，預(yù)算會(huì)計(jì)的科目應(yīng)重新設(shè)計(jì)，明細(xì)核算應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。零基預(yù)算即預(yù)算一切從零開始，各類支出取消“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方法，按照預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急程度重新測(cè)算每一科目和款項(xiàng)的支出需求。因此，采用零基預(yù)算方法，對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)信息提出了更高的要求，預(yù)算會(huì)計(jì)不僅要提供收支流量方面的信息，還要提供資產(chǎn)存量方面的信息，從而對(duì)會(huì)計(jì)核算提出了新的要求。而現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度無法為部門預(yù)算編制提供準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)信息。我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度主要側(cè)重于財(cái)政資金的收支管理與核算，對(duì)各單位占用的大量長(zhǎng)期資產(chǎn)關(guān)注不夠，固定資產(chǎn)的建造和使用在管理上脫節(jié)，不能真實(shí)、客觀、完整地反映行政事業(yè)單位占用和使用經(jīng)濟(jì)資源的實(shí)際情況，而這與部門預(yù)算所要求的細(xì)化性、完整性相違背，故無法為部門預(yù)算的編制提供準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)信息。同時(shí)“績(jī)效管理”是世界各國(guó)公共管理改革的大趨勢(shì)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是有效衡量、改善現(xiàn)代公共事業(yè)單位績(jī)效的管理工具之一，它將有助于控制支出總量，實(shí)現(xiàn)支出配置的效率和公平，并在技術(shù)上有效地使用預(yù)算資源，最終在可持續(xù)的基礎(chǔ)上達(dá)到支出效果。而對(duì)部門進(jìn)行績(jī)效管理最終還要?dú)w于對(duì)部門預(yù)算和績(jī)效評(píng)估、衡量和追蹤上，其不僅要求預(yù)算會(huì)計(jì)客觀地反映政府的投入，更在乎與這些“投入”相應(yīng)的“產(chǎn)出”，而現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度不利于“績(jī)效管理”的實(shí)施和政府的科學(xué)決策。
2.政府采購對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)制度的影響
隨著政府采購制度的展開，政府采購資金運(yùn)動(dòng)就成為了預(yù)算會(huì)計(jì)的一個(gè)新的重要核算內(nèi)容。行政事業(yè)單位的許多采購項(xiàng)目，既有財(cái)政預(yù)算資金，又有其他資金，這些采購資金，應(yīng)集中到財(cái)政部門，由財(cái)政部門統(tǒng)一支付。因此，也就產(chǎn)生了資金從預(yù)算單位（部門）向財(cái)政部門流動(dòng)的現(xiàn)象。另外，會(huì)造成預(yù)算單位收支過程中價(jià)值流轉(zhuǎn)和資金及實(shí)物流轉(zhuǎn)的脫節(jié)。政府采購物品的價(jià)值按轉(zhuǎn)賬通知流入、流出單位，但貨幣資金卻不實(shí)際進(jìn)出單位。為此要改革現(xiàn)行的行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)管理體系和具體操作辦法?，F(xiàn)行的操作辦法是按照國(guó)家機(jī)構(gòu)的建制和經(jīng)費(fèi)的領(lǐng)撥關(guān)系確定的，按照主管會(huì)計(jì)單位、二級(jí)會(huì)計(jì)單位、基層會(huì)計(jì)單位，層層下?lián)芙?jīng)費(fèi)，年度終了又層層上報(bào)經(jīng)費(fèi)使用情況，匯編決算。實(shí)行政府采購制度后，財(cái)政部門不再簡(jiǎn)單地按照預(yù)算下?lián)芙?jīng)費(fèi)，而應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的預(yù)算和采購活動(dòng)的履約情況直接向供應(yīng)商撥付貨款，由于這部分支出采用直接付款方式，因此，應(yīng)按照實(shí)際支付的“采購合同價(jià)”確認(rèn)本級(jí)財(cái)政支出，即財(cái)政支出的決算也不需要層層上報(bào)，財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)可以根據(jù)支出數(shù)直接辦理決算。實(shí)行政府采購制度后，還要改革單位預(yù)算會(huì)計(jì)制度，行政事業(yè)單位即采購品使用者應(yīng)根據(jù)財(cái)政部門提供的付款憑據(jù)進(jìn)行資金核算，根據(jù)采購入庫情況入賬，在報(bào)送會(huì)計(jì)報(bào)表時(shí)既要提供資金的收支情況，還要提供采購品的到位情況，從資金和實(shí)物兩個(gè)方面報(bào)告，并與采購部門的結(jié)果核對(duì)。
在整個(gè)中國(guó)自2003年來的這一輪經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張與城市擴(kuò)容中，地方政府發(fā)揮了主導(dǎo)作用。而地方政府熱衷于城市擴(kuò)張，從財(cái)政的角度來說，既有預(yù)算外收入擴(kuò)張的收益，又可以帶動(dòng)預(yù)算內(nèi)稅收收人上升。從“預(yù)算外”的角度來看，近幾年來，隨著中央對(duì)政府行政收費(fèi)的管理越來越規(guī)范，行政事業(yè)收費(fèi)在預(yù)算外收入中的地位受到了抑制，相比之下，土地出讓金收入則既不列入預(yù)算內(nèi)，又未列入預(yù)算外管理，成為地方政府尤其是東部幾個(gè)省市地方政府（特別是縣政府）收人的重要來源。
另一面，土地出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與以土地廉價(jià)出讓為手段的招商引資又可以帶來地區(qū)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，從而帶動(dòng)預(yù)算內(nèi)的稅源增加。因此，與土地相關(guān)的收費(fèi)已經(jīng)成為地方政府各部門改善財(cái)政狀況的重要途徑。
平新喬（2007）在對(duì)8省8縣3個(gè)市的調(diào)查訪談中發(fā)現(xiàn)，地方政府對(duì)土地的收費(fèi)大體分為三類：一類是土地部門的收費(fèi)。如耕地開墾費(fèi)、管理費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、登報(bào)費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)、折抵指標(biāo)費(fèi)、收回國(guó)有土地補(bǔ)償費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。二是財(cái)政部門的收費(fèi)，如土地使用費(fèi)、土地租金。三是其他部門收費(fèi)，如農(nóng)業(yè)、房產(chǎn)、水利、交通、郵電、文物、人防、林業(yè)等部門。它們將收取從土地征用到土地出讓過程中與之搭得上邊的相關(guān)費(fèi)用。這些收費(fèi)十分龐雜，透明度低，難以查清，但數(shù)額不菲。
據(jù)經(jīng)濟(jì)媒體提供的資料，2001－2003年我國(guó)土地出讓合計(jì)9100多億，約占同期全國(guó)地方財(cái)政收人的35%.2004年“8.31大限”使土地有償出讓進(jìn)一步市場(chǎng)化。當(dāng)年全國(guó)出讓的價(jià)款更達(dá)5894億元，占同期地方財(cái)政總收人的47%，2005年我國(guó)執(zhí)行收緊地根政策，出讓金收入占比雖有所下降，但總額仍有5505億元。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的火爆，2006年出讓金收入達(dá)3000億元左右，預(yù)計(jì)全年出讓金占地方財(cái)政收入比例可能將突破50%，事實(shí)上，北京、廣州、深圳等房地產(chǎn)熱點(diǎn)區(qū)域的土地出讓金上半年的收人就已超過全年的總額。
平新喬（2007）根據(jù)各地區(qū)地方政府批租土地的面積數(shù)、各地區(qū)的土地價(jià)格以及估計(jì)出來的實(shí)際收入系數(shù)得出自己的估計(jì)。2004年，全國(guó)地方政府手中大約有6150.55億元左右的“土地財(cái)政收人”。這個(gè)數(shù)字，是2004年全國(guó)預(yù)算外收人4699.18億元的1.3倍。這個(gè)計(jì)算結(jié)果與《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》公布的土地出讓金總數(shù)大體一致。
為了說明土地出讓金收入的相對(duì)規(guī)模，我們可以比較2004年中國(guó)地方政府的其他項(xiàng)目收入。我們可以清楚地看到，土地出讓金收入占到地方政府可支配收入的約20%，是地方政府的重要收入來源。2004年中國(guó)地方政府的實(shí)際可支配財(cái)力為30367.17億元。這個(gè)數(shù)字，是當(dāng)年中國(guó)中央政府財(cái)政支出7894.08億元的3.85倍，是2004年中國(guó)GDP總額136875.9億元（調(diào)整前數(shù)字）的22.19%.即使按調(diào)整后2004年的GDP數(shù)字計(jì)算（調(diào)整后的2004年中國(guó)GDP為159575.3億元），地方財(cái)政占當(dāng)年GDP的比重也達(dá)到了19%.
二、土地出讓金支付制度改變對(duì)財(cái)政收入的影響
我們首先分析土地出讓金由一次性支付轉(zhuǎn)向年金制后對(duì)地方財(cái)政的影響。
我國(guó)當(dāng)前一年期、三年期以及五年期定期存款利率分別是4.14%，5.40%和5.85%，五年期以上貸款利率為7.83%.我們?cè)谡壑兄筮x擇6.5%作為貼現(xiàn)率。
如果把土地出讓金按照6.5%的折現(xiàn)率均勻分配到后續(xù)的70年，根據(jù)計(jì)算可以得知，每年的土地租金為一次性支出總額的大約1/16，即為原來土地收入的6.25%.當(dāng)然，我們可以對(duì)折現(xiàn)期限進(jìn)行調(diào)整。2如果保持貼現(xiàn)率不變，將一次性土地出讓金收入分?jǐn)偟?0，20，30年，則相應(yīng)的年租金分別為原來總額的13.06%，8.53%，7.19%.可見土地批租支付方式的改革對(duì)政府的年度土地出讓收入影響極大。實(shí)際上，將土地出讓金的一次性支付改成在70年的時(shí)間內(nèi)收取土地租金，過度細(xì)化了地方政府的收入流。盡管這樣的做法克服了先前的種種弊端，降低了土地成本和投資門檻，地方政府無法在短期內(nèi)得到全部土地出讓金，從而降低了地方政府過度批地的激勵(lì)，也使得地方政府拼命上工業(yè)項(xiàng)目的過高熱情得以降溫。對(duì)于居民來說，地價(jià)的下降帶動(dòng)房?jī)r(jià)相應(yīng)下降，購買或使用住房的門檻就會(huì)降低，有利于居民購房和就業(yè)。但這也大大弱化了地方政府的財(cái)力，不利于公共服務(wù)的提供。因此，我們可以將土地出讓金的分?jǐn)偲谙逌p少，再設(shè)定一個(gè)合理的首付比例。
如果我們將貼現(xiàn)率定為6.25%，設(shè)定分?jǐn)偲谙逓?0年，假設(shè)土地出讓的首付分別為30%和50%，這樣地方政府仍然可以取得原先收入的38.7%和56.5%.按照當(dāng)前公認(rèn)的地價(jià)占房?jī)r(jià)30%的說法，在僅考慮成本的情況下，土地成本的下降導(dǎo)致房?jī)r(jià)下降的比例分別為18.39%和13.05%.我們?cè)谶@里的重點(diǎn)并不是比較那種土地出讓金方式更為恰當(dāng)，我們需要測(cè)度的是地方財(cái)政缺口。所以，我們不妨假定以30%的首付，并在十年內(nèi)支付租金。這樣的情況下，地方政府土地出讓的當(dāng)期收入減少61.3%.
按照平新喬的估計(jì)，地方財(cái)政支出占年度GDP的19%左右，其中20%來自土地出讓金收入。2007年我國(guó)GDP總量為246619億元，那么地方財(cái)政支出為46857億元，土地出讓金的收入達(dá)到9300億元，這樣由于土地出讓金支付方式的改革，使得當(dāng)期收入減少了5700億元。
三、物業(yè)稅的估算
物業(yè)稅改革的首要目標(biāo)是為地方政府提供穩(wěn)定、可持續(xù)的稅源。上面的分析反映了土地出讓金支付方式的改變會(huì)減少地方政府的當(dāng)期收入，相當(dāng)于做了一個(gè)減法；而開征物業(yè)稅對(duì)政府而言是加法。下面對(duì)這個(gè)加法的規(guī)模做出估算。我們?cè)谶@里按照當(dāng)前其他國(guó)家物業(yè)稅在國(guó)內(nèi)的比重進(jìn)行橫向比較，然后預(yù)測(cè)其規(guī)模。
從OECD國(guó)家的數(shù)據(jù)來看，物業(yè)稅稅收收入占GDP的比重基本穩(wěn)定，長(zhǎng)期以來保持在1.9%左右。物業(yè)稅稅收收入占稅收收入的比重從1965年－1985年有逐漸走低的態(tài)勢(shì)，其后有所回升，近年來保持5.5%的比重。
2007年，我國(guó)GDP總量為246619億元，財(cái)政總收入累計(jì)完成51304.03億元，其中，稅收收入45612.99億元，占財(cái)政總收入的比重為88.9%.如果分別按照1.9%和5.5%的比重計(jì)算，我國(guó)2007的物業(yè)稅收入將分別為4685.76億元和2508.71億元。兩者之間的差距非常大，原因在于我國(guó)稅收收入占GDP的比重偏小，而預(yù)算外資金收入在政府收入中所占比例偏高。另外，我國(guó)正處在城市化高速發(fā)展階段，居民財(cái)富中以房地產(chǎn)為形式的比例越來越高，物業(yè)稅的增長(zhǎng)與GDP的相關(guān)性更強(qiáng)，并且OECD國(guó)家物業(yè)稅占GDP的比重非常穩(wěn)定，所以我們選擇物業(yè)稅收入為GDP的1.9%作為估算值，即認(rèn)為2007年的物業(yè)稅收入的橫向估計(jì)值為4685.76億元。
于是，我們得到了土地出讓金減少和開征物業(yè)稅給地方政府收入帶來的總效應(yīng)：在2007年，即改革的第一個(gè)年度，地方財(cái)政缺口約為1000億元，占地方財(cái)政支出的2.13%.
高等職業(yè)教育在人才培養(yǎng)模式改革中承擔(dān)著“培養(yǎng)數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、社會(huì)滿意的高素質(zhì)技能型專門人才”的責(zé)任?！吧鐣?huì)滿意的高素質(zhì)技能型專門人才”應(yīng)包括良好的思想政治素質(zhì)、職業(yè)道德素質(zhì)、綜合人文素質(zhì)及良好的職業(yè)技能等。但相當(dāng)一部分人認(rèn)為，高職高專作為國(guó)家高等職業(yè)教育院校，只要突出職業(yè)技能教育即可，思想政治理論課程應(yīng)該大量減少甚至取消。這種觀點(diǎn)是非常錯(cuò)誤的，一個(gè)人的所有行為都是受其思想觀念支配的，忽視了思想政治教育的重要作用，培養(yǎng)出來的人才即便具有良好的職業(yè)技能，也談不上是高素質(zhì)的高等技術(shù)應(yīng)用型人才。高等職業(yè)教育應(yīng)根據(jù)“育人塑才以立德為先”的人才培養(yǎng)規(guī)律，積極發(fā)揮高職高專思想政治理論課在高等職業(yè)教育中的重要作用，實(shí)現(xiàn)高職高專的人才培養(yǎng)目標(biāo)。
(二)促進(jìn)學(xué)生綜合素質(zhì)提升和全面發(fā)展
高職高專思想政治理論課具有明確的政治導(dǎo)向功能，通過課程內(nèi)容的教學(xué)，能夠提升高職高專學(xué)生的精神品位，豐富其心靈世界，使他們逐步樹立科學(xué)的世界觀、人生觀和價(jià)值觀，確立正確的理想信念，具有良好的思想道德素質(zhì)。一些人就業(yè)之后發(fā)展緩慢甚至遭受挫折、失敗，問題往往不是出在專業(yè)知識(shí)和技能上，而多是出在思想道德素質(zhì)和法律素質(zhì)上，即綜合素質(zhì)上。而高職高專思想政治理論課的重要內(nèi)容就是通過教育教學(xué)使學(xué)生學(xué)會(huì)如何做人，如何處理好人與自然、他人、社會(huì)和集體的關(guān)系，成為有理想信念、社會(huì)責(zé)任感的人，促進(jìn)學(xué)生綜合素質(zhì)的提升和全面發(fā)展。
二、傳統(tǒng)高職人才培養(yǎng)改革培養(yǎng)模式中思想政治理論課存在的問題
(一)當(dāng)前教材難以適應(yīng)人才培養(yǎng)需要
課程目標(biāo)定位的針對(duì)性和職業(yè)性不強(qiáng)，高等職業(yè)教育特色不鮮明，難以適應(yīng)高職高專人才培養(yǎng)改革目標(biāo)。企業(yè)崗位或崗位群對(duì)人才的知識(shí)、能力、素質(zhì)要求并沒有成為高職高專思想政治理論課程內(nèi)容設(shè)置的重要依據(jù)，因而思想政治理論課課程目標(biāo)定位與高職高專教育的就業(yè)導(dǎo)向相距甚遠(yuǎn)。
(二)思想政治理論課教學(xué)觀念落后，教學(xué)方法單一
一些高職高專思想政治理論課教師把高等職業(yè)教育混同為一般的高等教育，沒有突出職業(yè)教育的特點(diǎn)，不能承擔(dān)起為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供德才兼?zhèn)涞母叩燃夹g(shù)應(yīng)用型專門人才的社會(huì)責(zé)任。此外，在教學(xué)方法上也較為單一，一般都采用傳統(tǒng)的講授式教學(xué)法，重“灌輸”而輕“滲透”，重形式而輕效果，沒能采取靈活多變的教學(xué)形式，內(nèi)容未能貼近生活，未貼近高職高專學(xué)生實(shí)際情況，因而難以發(fā)揮思想政治理論課的實(shí)效性。再者還存在重“課堂”而輕“實(shí)踐”的現(xiàn)象，致使教學(xué)形式流于盲從。
(三)實(shí)踐教學(xué)未與其他學(xué)科實(shí)踐教育形成有機(jī)統(tǒng)一整體
現(xiàn)在高職高專思想政治理論課基本上都實(shí)行“理論+實(shí)踐”的教學(xué)模式，在實(shí)踐教學(xué)中一般采用課堂實(shí)踐教學(xué)及社會(huì)實(shí)踐教學(xué)相結(jié)合的方式。這些實(shí)踐教學(xué)能夠在一定程度上提升學(xué)生學(xué)習(xí)和參與的積極性和主動(dòng)性，教學(xué)實(shí)效性有所提升。然而這些實(shí)踐教學(xué)活動(dòng)存在的問題是流于形式，未能很好地與行業(yè)背景和學(xué)生專業(yè)、職業(yè)背景相結(jié)合，沒有突出職業(yè)教育特色。在整個(gè)實(shí)踐教學(xué)的實(shí)施過程中，未與其他學(xué)科實(shí)踐教學(xué)如實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)相結(jié)合，而是自成一體，這既浪費(fèi)了大量資源，又割裂了思想政治教育各個(gè)環(huán)節(jié)的有機(jī)聯(lián)系，沒能形成一個(gè)實(shí)踐育人的有機(jī)整體。
三、高職高專院校人才培養(yǎng)改革模式改革中提高思想政治理論課程實(shí)效性的對(duì)策
(一)重新定位高職高專思想政治理論課課程目標(biāo)
結(jié)合上述目標(biāo)，高職高專思想政治理論課課程目標(biāo)重新定位應(yīng)考慮如下幾個(gè)因素:一是與黨和國(guó)家的中心任務(wù)保持一致，確保最大限度地將國(guó)家意志轉(zhuǎn)變和內(nèi)化為高職高專學(xué)生的自覺意識(shí)和行為，從而體現(xiàn)該課程的政治導(dǎo)向功能;二是根據(jù)高職高專人才培養(yǎng)目標(biāo)主動(dòng)調(diào)整思想政治理論課課程目標(biāo)，凸顯其高職特色;三是充分考慮高職高專學(xué)生實(shí)際，使教學(xué)過程更能調(diào)動(dòng)學(xué)生的學(xué)習(xí)自主性。
(二)在思想政治理論課教學(xué)中樹立職業(yè)教育
理念，進(jìn)行教學(xué)模式與方法創(chuàng)新首先思想政治理論課教師一定要樹立起職業(yè)教育的理念，在教學(xué)中突出職業(yè)教育特色。在教學(xué)的各個(gè)環(huán)節(jié)結(jié)合高職院校學(xué)生實(shí)際及職業(yè)教育改革的目標(biāo)，針對(duì)高等職業(yè)院校學(xué)生的特點(diǎn)，培養(yǎng)學(xué)生的社會(huì)適應(yīng)性。其次是在教學(xué)內(nèi)容上要突出職業(yè)教育特色。教師在教學(xué)當(dāng)中要結(jié)合自己所在院校的行業(yè)背景，并結(jié)合所教授學(xué)生的專業(yè)背景，突出職業(yè)教育特色。如在教學(xué)內(nèi)容的設(shè)計(jì)上將行業(yè)、企業(yè)、職業(yè)等要素融入課程教學(xué)，強(qiáng)化職業(yè)道德和職業(yè)精神培養(yǎng)，促進(jìn)學(xué)生知識(shí)、技能、職業(yè)素養(yǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是要進(jìn)行教學(xué)模式與方法的創(chuàng)新。倡導(dǎo)啟發(fā)式、探究式、討論式、參與式、對(duì)話式教學(xué)，積極開展項(xiàng)目教學(xué)、案例教學(xué)、場(chǎng)景教學(xué)、模擬教學(xué)等。
(三)立足高職高專院校人才培養(yǎng)模式改革，突出職業(yè)道德教育
在具體的教學(xué)組織中，思想政治理論課教師可以結(jié)合行業(yè)和專業(yè)背景，采用靈活多樣的方式突出職業(yè)道德教育。首先，加強(qiáng)職業(yè)規(guī)范教育，培養(yǎng)職業(yè)道德觀念。要重點(diǎn)進(jìn)行職業(yè)道德基本規(guī)范教育和訓(xùn)練，樹立學(xué)生正確的職業(yè)觀，培養(yǎng)其良好的職業(yè)道德和法律素質(zhì)，以誠(chéng)信敬業(yè)作為重點(diǎn)。其次是加強(qiáng)職業(yè)意識(shí)教育，使學(xué)生樹立正確的就業(yè)觀、擇業(yè)觀和創(chuàng)業(yè)觀，樹立職業(yè)自豪感，形成良好的職業(yè)素養(yǎng)。三是加強(qiáng)職業(yè)心理教育，培養(yǎng)學(xué)生良好的心理素質(zhì)。
在穩(wěn)健的財(cái)政政策之下，中國(guó)新一輪稅制改革要在以下幾個(gè)方面實(shí)施：
一、強(qiáng)化增值稅在控制重復(fù)建設(shè)方面的宏觀調(diào)控功能
稅務(wù)機(jī)關(guān)按照國(guó)務(wù)院嚴(yán)格控制部分行業(yè)過度投資要求，規(guī)范鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)稅收秩序，加強(qiáng)稅收征管，嚴(yán)格減免稅管理。但是盲目投資、重復(fù)建設(shè)的隱患并沒有得到徹底清除，所以，穩(wěn)健財(cái)政政策面臨的一個(gè)重要任務(wù)就是用好稅收杠桿控制重復(fù)建設(shè)，控制固定資產(chǎn)投資總規(guī)模過快增長(zhǎng)，防止某些行業(yè)無序建設(shè)、過度擴(kuò)張出現(xiàn)反彈。事實(shí)上，增值稅是控制重復(fù)建設(shè)的有效手段，它通過稅率高低來影響重復(fù)建設(shè)的項(xiàng)目生產(chǎn)成本。今后，要在穩(wěn)健財(cái)政政策的大前提下，從抑制投資規(guī)模膨脹和發(fā)揮增值稅調(diào)控功能出發(fā)，以增值稅轉(zhuǎn)型為切入點(diǎn)，積極穩(wěn)定推進(jìn)增值稅改革。因此，應(yīng)將房地產(chǎn)、建筑安裝、交通運(yùn)輸業(yè)、倉儲(chǔ)租賃、郵電通訊業(yè)等納入增值稅實(shí)施范圍，銷售不動(dòng)產(chǎn)、部分服務(wù)業(yè)和娛樂業(yè)也要逐步納入，從而建立起征收范圍普遍、扣稅鏈條緊密、計(jì)稅方法規(guī)范的增值稅制度。
二、消費(fèi)稅改革要順應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需要，徹底解決越位和缺位問題
2003年我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過了1000美元，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過了1000美元后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期，國(guó)民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)開始由衣食消費(fèi)為主向住行消費(fèi)為主升級(jí)，房地產(chǎn)和汽車消費(fèi)已經(jīng)成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的重要力量，與此同時(shí)，消費(fèi)升級(jí)也進(jìn)一步帶來了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，由此形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)性推動(dòng)力。消費(fèi)稅的作用之一是調(diào)節(jié)消費(fèi)結(jié)構(gòu)，控制超前消費(fèi)，而消費(fèi)結(jié)構(gòu)是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷變化的。由于奢侈品的界定具有一定的時(shí)效性，所以，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人們生活水平的提高，有些應(yīng)稅奢侈品已變成了普通消費(fèi)品乃至生活必需品。這就導(dǎo)致了消費(fèi)稅征收范圍的越位。例如，對(duì)護(hù)膚護(hù)發(fā)品征收的消費(fèi)稅。與此同時(shí)，消費(fèi)稅的缺位則主要體現(xiàn)在：未將一些近年興起的奢侈品、對(duì)環(huán)境危害較大的消費(fèi)品列入征稅范圍。有鑒于此，在取消對(duì)護(hù)膚護(hù)發(fā)用品、汽車輪胎、酒精征收消費(fèi)稅的同時(shí)，對(duì)高檔消費(fèi)品(高檔手表)和高消費(fèi)行為(如高爾夫球、保齡球、狩獵、跑馬、桑拿、按摩、健身等)列入征稅范圍。中國(guó)的消費(fèi)稅除了金銀首飾在零售環(huán)節(jié)課稅外，其他應(yīng)稅消費(fèi)基本在生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)課稅。因此，中國(guó)應(yīng)該從速改變消費(fèi)稅課稅環(huán)節(jié)，同時(shí)對(duì)征收消費(fèi)稅的稅種進(jìn)行調(diào)整。
三、統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，為企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境
實(shí)現(xiàn)積極財(cái)政政策向穩(wěn)健財(cái)政政策轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要任務(wù)就是為企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境。所以，要以營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的稅收環(huán)境為宗旨，按照統(tǒng)一、規(guī)范、公平、效率、法制、透明的原則，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制要求，與國(guó)際稅制銜接的完善法人所得稅制，使企業(yè)真正成為具有充分活力和競(jìng)爭(zhēng)能力的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，提升企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。要統(tǒng)一各種所有制、各類形式的內(nèi)外資企業(yè)法人的課征制度，同等待遇，公平稅負(fù)，為市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件；要順應(yīng)“低稅率，寬稅基，少優(yōu)惠”的世界稅制改革走向，對(duì)現(xiàn)行稅制內(nèi)容，進(jìn)行重大改革調(diào)整。特別要重視減輕內(nèi)資經(jīng)營(yíng)企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，激活其經(jīng)營(yíng)活力，增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)能力，為企業(yè)自我積累、自我改造、自我發(fā)展創(chuàng)造更好條件；稅收優(yōu)惠要以產(chǎn)業(yè)政策和科技進(jìn)步創(chuàng)新為導(dǎo)向，結(jié)合地域政策和合理、有效利用外資，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；要有利于深化國(guó)有企業(yè)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提高企業(yè)素質(zhì)，構(gòu)造產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)行的微觀基礎(chǔ)；對(duì)wt0的規(guī)則，采取“遵循與利用相結(jié)合”的原則，在規(guī)則允許的范圍內(nèi)，用足、用好其中有利條款，加速發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；要從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，積極吸收國(guó)外所得稅立法的有益做法和成功經(jīng)驗(yàn)，與國(guó)際稅制相銜接，便利中國(guó)的內(nèi)外資企業(yè)法人，都能更好地參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作；適當(dāng)保持政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性，對(duì)現(xiàn)行稅法，主要是《外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》及其實(shí)施細(xì)則中行之有效，已被普遍接受，并經(jīng)實(shí)踐證明是科學(xué)合理的條款內(nèi)容，盡量予以保留，內(nèi)外資企業(yè)法人統(tǒng)一適用；要為國(guó)內(nèi)企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)比較優(yōu)良的條件，促進(jìn)企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)；要根據(jù)wto國(guó)民待遇原則的要求，應(yīng)逐步取消目前內(nèi)資企業(yè)在勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)等方面和外資企業(yè)在稅收等方面享受的名目繁多的優(yōu)惠措施；對(duì)稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行，應(yīng)取消原來的區(qū)域性優(yōu)惠政策實(shí)行行業(yè)性優(yōu)惠，優(yōu)惠應(yīng)以產(chǎn)業(yè)政策為主，僅限于高新科技、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)和環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向?yàn)橹?，鼓?lì)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、壯大。優(yōu)惠方式不宜采用直接減免稅，可以考慮加速折舊和稅收抵免等方法。
四、按照國(guó)際慣例實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制
近年來，我國(guó)個(gè)人所得稅收入出現(xiàn)了良好的增長(zhǎng)勢(shì)頭，個(gè)人所得稅已成為收入增長(zhǎng)最快的稅種之一，但總體而言，個(gè)人所得稅比重仍然過低，使稅收自動(dòng)穩(wěn)定器的功能受到限制，在解決財(cái)富的兩極分化方面的功效是微乎其微。所以，進(jìn)一步加大個(gè)人所得稅對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)力度十分必要。個(gè)人所得稅改革的方向是改革現(xiàn)行分類稅制，建立國(guó)際通行的綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，在分類計(jì)算、扣除、征收基礎(chǔ)上，實(shí)行年終綜合計(jì)算、減扣、交納，多退少補(bǔ)。可以考慮將工資薪金所得、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、財(cái)產(chǎn)租賃所得等有較強(qiáng)連續(xù)性或經(jīng)常性的收入列入綜合所得的征收項(xiàng)目，實(shí)行統(tǒng)一的累進(jìn)稅率；對(duì)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、特許權(quán)使用費(fèi)、利息、紅利、股息等其他所得，仍按比例稅率實(shí)行分項(xiàng)征收；進(jìn)一步規(guī)范和拓寬稅基，堵塞稅收漏洞；調(diào)整稅率級(jí)距和稅負(fù)水平，適當(dāng)降低最高邊際稅率水平；統(tǒng)一、規(guī)范費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)和減免稅優(yōu)惠政策；建立支付所得的單位與取得所得的個(gè)人雙向申報(bào)納稅制度。實(shí)行綜合與分類征稅相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，還要努力改進(jìn)征管手段，積極推進(jìn)稅務(wù)部門對(duì)個(gè)人各項(xiàng)所得信息收集系統(tǒng)以及銀行對(duì)個(gè)人收支結(jié)算系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)收入監(jiān)控和數(shù)據(jù)處理的電子化，提高對(duì)收入的監(jiān)控能力和征管水平，以構(gòu)筑更加嚴(yán)密的個(gè)人所得稅征管網(wǎng)絡(luò)；按國(guó)際通行做法，對(duì)個(gè)人基本生活和人力資本投資實(shí)行稅前扣除制度；實(shí)行實(shí)名制，以個(gè)人身份證號(hào)碼作為個(gè)人領(lǐng)取各種收入、儲(chǔ)蓄、計(jì)稅的憑證和紀(jì)錄，建立公民個(gè)人信用紀(jì)錄與納稅人檔案，并在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一編碼和計(jì)算機(jī)信息管理；積極發(fā)展稅務(wù)服務(wù)體系，開展網(wǎng)上申報(bào)服務(wù)項(xiàng)目；強(qiáng)化對(duì)個(gè)人所得稅重點(diǎn)地區(qū)、行業(yè)、人群的稅收征管；在加大逃稅的各種成本和風(fēng)險(xiǎn)方面，則需要提高稽查概率和增加對(duì)逃稅行為的懲罰成本。懲罰成本包括：增加逃稅的罰款比例；增加逃稅者的心理與精神代價(jià)，特別要對(duì)那些社會(huì)公眾人物的逃稅行為給予曝光，使其名譽(yù)受損；建立公民個(gè)人信用記錄體系，將逃稅者列入黑名單；在任何國(guó)家，稅收都是強(qiáng)制性的，沒有現(xiàn)代稅收就沒有現(xiàn)代國(guó)家。中國(guó)加強(qiáng)征收個(gè)人所得稅，還應(yīng)重新建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公民與政府之間的三大關(guān)系，即納稅人與收稅人關(guān)系；公共產(chǎn)品消費(fèi)者與供給者關(guān)系；公共財(cái)政支出與分配的監(jiān)督者與被監(jiān)督者關(guān)系。
五、改革房地產(chǎn)稅制度，開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅
