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一、“公共”原則的內涵
我國臺灣學者張世賢、陳恒均認為，公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目標”的。日本學者藥師寺泰藏也認為，公共政策就是為“公共”而制定的政策?？梢姡肮病敝赶虻哪康男允枪舱叩谋举|屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現(xiàn)這一本質屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現(xiàn)為原則。公共利益是一個結構復雜的系統(tǒng)。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實現(xiàn)，甚至影響著正常的社會秩序。因此，政府作為“一個國家或社會的機構”，在借助政策手段行使公共權力、承擔公共責任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領域侵犯私權，或為少數(shù)人甚至政府自己謀取私利。“公共”原則要求，要以公共利益的實現(xiàn)問題為綱領性的政策問題進行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導各社會主體，包括政府自己在公共領域內以其秩序化的活動增進公共利益，并“中立”地使之為現(xiàn)實和未來的各社會主體所平等分享。
二是指政策目標取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標的實現(xiàn)為原則。從一個歷史過程來看，“公共”原則要求，通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標，規(guī)范、約束在既立足當代人的利益要求，又確保未來人可發(fā)展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現(xiàn)政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執(zhí)于當代的自私性、狹隘性?！鞍l(fā)展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當代和未來連續(xù)、不間斷的發(fā)展，即持續(xù)發(fā)展，才能真正確保全社會公共利益的實現(xiàn)。這種代內和代際的持續(xù)發(fā)展，是當代人和未來人公共利益的根本體現(xiàn)。因此，從另一角度也同樣可以說，以代際目標為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實現(xiàn)意義上的“公共”原則的體現(xiàn)。
三是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以整個發(fā)展系統(tǒng)全面、協(xié)調的發(fā)展為原則。根據(jù)前面的結論，持續(xù)發(fā)展問題也應該是當代政府綱領性的政策問題。持續(xù)發(fā)展是整個發(fā)展系統(tǒng)內各因素的全面、協(xié)調發(fā)展。目前，全球范圍內形成的威脅著持續(xù)發(fā)展的資源短缺、環(huán)境污染、人口劇增、生態(tài)破壞等嚴峻問題，正是由于當代政府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵人們對公共資源“各取所需”式的無節(jié)制開采與利用，才造成了發(fā)展系統(tǒng)內部各因素之間，尤其是人與資源、生態(tài)、環(huán)境之間關系的失調，使符合持續(xù)發(fā)展需要的公共資源的供給呈現(xiàn)出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問題認定的范圍來看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續(xù)發(fā)展的問題，包括從自然界到人類社會、從當代人到未來人的各種有關發(fā)展問題的有序而系統(tǒng)的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。
還需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原則，實際上已內在地與持續(xù)發(fā)展問題聯(lián)系在一起了?？沙掷m(xù)發(fā)展既是一種持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，又是當代人類在發(fā)展問題上的一種價值取向?？沙掷m(xù)發(fā)展問題與公共政策分析中的“公共”原則之間，是內在相連的?？沙掷m(xù)發(fā)展理應成為人們透視公共政策分析的“公共”原則的基本角度。
二、當代公共政策分析對“公共”原則的偏離
從可持續(xù)發(fā)展這一基本角度看，當代公共政策分析在若干環(huán)節(jié)上的局限，使公共政策難以真正體現(xiàn)公共利益要求，實現(xiàn)代際發(fā)展目標，協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內各因素之間的關系，偏離甚至違背了“公共”原則。
（一）公共政策分析理念對“公共”原則的偏離
20世紀70年代以來，以美國哲學家約翰?羅爾斯為代表的新自由主義者提出的個人利益先于公共利益的思想，一直深深地影響著現(xiàn)代政府的決策理念，以致于發(fā)展為約瑟夫?雷茨自由主義的國家中立原則，認為縱使公民的所作所為為社會上絕大多數(shù)人所不贊成或違背了絕大多數(shù)人的愿望，只要不侵犯他人權利，國家也不得干預。美國諾貝爾經(jīng)濟獎獲得者肯尼思?阿羅甚至專門論證了“不可能定理”，認為社會一般不可能形成某種一致的選擇，或對事物進行一致的優(yōu)劣排序；即使這里的所謂“一致”僅理解為“多數(shù)決定”，也是不太可能的。按照這樣的邏輯，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一種能夠明確定義，在現(xiàn)實中能夠實際起作用的公共利益。這種否定公共利益的存在，片面強調國家中立，而不得干預所謂不損害他人利益的個人利益的決策理念，無法使公共政策分析體現(xiàn)“公共”原則，必然損害公共利益，當然也影響著體現(xiàn)了公共利益的經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。
（二）公共政策分析過程對“公共”原則的偏離
不少學者認為，“公共物品生產(chǎn)的資源配置問題不能通過經(jīng)濟市場來解決，而要通過政治市場來解決”。因此，當代政府的政策分析過程，多是憑借政治市場進行博奕的過程。一方面，公共選擇理論認為，盡管政治市場在起點上具有一人一票的平等性，但在終點上受“少數(shù)服從多數(shù)”的主導，表現(xiàn)出了“多數(shù)”強制“少數(shù)”的不平等。并且，“國家在過去被看作是大公無私的，現(xiàn)在則被當成參與政治活動者進行交易的市場”。因此，作為有“經(jīng)濟人”特征的選民與政治家，其政治市場上的價值取向，不能不受組織良好或力量強大的利益集團的影響，使政府常常不得不制定有違“公共”原則的政策，把公共資源的利用導向對公共利益的破壞，或者反過來，借公共利益之名，據(jù)公共資源為非“公共”之用。另一方面，受認知能力的局限，當代政府還不具備足夠的能力，按政治市場的要求去準確地收集信息，并形成與整個社會的公共要求相一致的偏好。這就使政府與其各個部門之間難以獲得有效的溝通，形成對公共利益的共識所需要的充分信息。其結果是，政府及其部門之間政出多門，難以協(xié)調發(fā)展系統(tǒng)內部諸因素間的矛盾，誤導出包括政府在內的各社會主體對公共資源的無序利用，最終使發(fā)展失去其可利用的資源而被迫中斷，無法實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。
（三）公共政策分析的公平目標對“公共”原則的偏離
首先，政策的需求信息來自社會民眾或團體（利益集團）。任何一項政策的實際需求總是來自社會的實際需要，代表公眾實際利益和要求的政策總是從民間社會首先萌發(fā)。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應是以保護他們的起碼利益為目的的。其次，民眾也是公共政策運行的主體，公共政策的執(zhí)行常常需要施政者與影響對象之間的密切合作。如果后者是被動的、消極的，那么政策的效果會大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考慮到政策相對人的態(tài)度、利益得失，才能夠制定出最符合社會需要、最能為社會公眾所接受的公共政策。
2.社會主義市場經(jīng)濟促進公民參與的發(fā)展
首先，社會主義市場經(jīng)濟將喚起公眾的參與意識。社會主義市場經(jīng)濟體制，其深刻性、廣泛性、艱巨性都表明，它需要全體社會成員的積極投入，廣泛參與。只有充分發(fā)揚民主，使公眾有更多的參與機會、參與條件、參與渠道，社會公眾才會真正樹立起高度的主人翁責任感，鼓動起人們的政治熱情。其次，社會主義市場經(jīng)濟將激發(fā)公眾的政治參與愿望。市場經(jīng)濟體制的構筑過程也就是利益關系不斷調整的過程，公民在爭取自己的利益的過程中，必然要求過問和參與與自己利益關系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關系重大的問題向政府討價還價，施加壓力。再次，社會主義市場經(jīng)濟將為公民參與提供條件，如產(chǎn)權保證、物質和必要的設備保障等。
3.政治現(xiàn)代化促進公民參與公共政策
我國社會主義由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉變，政治過程必須向民主化和法制化方向發(fā)展。從民主化角度來看，人民越來越強烈地意識到，作為國家和社會的主人，在公共政策過程中就應當強化自己的主體地位。公民再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體（對象）而存在，被動地認可和接受政府的公共政策方案，而是強烈地要求向公共政策系統(tǒng)表達自己的意愿，具體過問公共政策制定、執(zhí)行和反饋的全過程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。
二、公民參與公共政策的功能
公民參與公共政策已得到越來越多人的支持。認為公民參與，具有極其重要的功能，是貫徹民主信念的進一步落實，可以發(fā)揮集體智慧去解決社會問題，它可以發(fā)動社區(qū)資源或公民來推動發(fā)展計劃，也可以使更多公民通過參與的過程認識政府政策的制定和執(zhí)行。
1.集體參與，可減少政策上的流弊與個人的私欲，進而確保一個更可行及公平的決策?；诿總€人知識有限，思維的方法不同，群體智慧對于決策來說相信是比較優(yōu)越和可靠的，因為這是經(jīng)過眾人參與，互補長短的情況下得出來的。其次，通過意見的交流和不同觀點的沖擊，不但可以使個人的眼界得以開闊，而且個人的私欲亦得到調適，使政策依據(jù)群體的意愿而做出。
2.大眾的關注和參與，對于一個政策的成敗起著決定性的影響。首先，公民參與，有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，并把政策目標的確立和政策措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎之上，以減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民參與，可以減低執(zhí)行時遇到的困難，有利于政策的有效執(zhí)行。
3.公民參與，促進了政策相對人主體地位的確立。這有助于提醒政策執(zhí)行主體尊重政策相對人的人格，并注意激發(fā)政策相對人對公共政策的認同感和接受主動性，減少政策執(zhí)行中的阻力和實際存在的強迫性和人格侮辱等違背政策和法律的行為。還有助于改變政策研究和咨詢過程中普遍存在的自上而下的單一視角，而代之以自上而下和自下而上相結合的雙重視角，擴大政策研究和咨詢的領域，并使研究成果能直接為廣大人民群眾服務。
三、實踐公民參與的爭議與反思
“公民參與”是很理想的理念和正面的行為，但在實踐方面，要鼓勵一個人去參與社會事務，要求他或她不單是只顧個人的利益，而是采取利他人的傾向，關注公共事務，從而介入?yún)⑴c和協(xié)助、表示意見、推廣活動和參與決策，這是不容易的。所以一些學者就政策中的公民參與問題也提出了質疑。
第一，很難確定公民大眾的真正意愿，持這種觀點的認為一般公民沒有空余時間去關注或去認識政策問題；那些有時間和有興趣的，未必有足夠的專業(yè)知識去理解；很多沒有參與組織的公民都是較沉默、被動，對社會上的政策很少有自己的獨立見解；很難確立公民意愿。第二，批評公民意見多屬短視，一般公民的意見常被指為只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多屬狹隘的利益，而忽略社會全局性的發(fā)展。第三，公民參與效率低、耗時和昂貴，而且使政府部門內的專業(yè)及行政人才難以發(fā)揮其知識及經(jīng)驗，不能采取果斷措施，令工作效率降低，未能應付瞬間萬變的現(xiàn)代化社會形勢。最后，公民參與會導致社會不滿及不安?，F(xiàn)代社會的物質生活不斷改善，一般市民的期望亦相對地不斷膨脹，常常提出過高要求和不切實際的論調，而當這些要求未能適當?shù)乇粷M足時，這些公民的內心很是不滿，對政府及社會產(chǎn)生不信任和不安。
與此不同的是，對公民參與持贊同觀點的學者卻提出不同的觀點：第一，指出多數(shù)公民較被動，對一般政策很少有自己的意見，是符合實況的。但要求那些有見識、有意見、有親身體驗、有切身利益的基層公民，積極參與，發(fā)表意見，對公共政策的制定總是有裨益的。至于專業(yè)知識和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的機會參與，他們的認識便會加深，而且他們作為受益者的切身感受和不受部門領導的位置影響，對專業(yè)和官員能起到互為補充的作用。第二，公民意見是否屬短視，在未有機會參與和發(fā)表時，在未有比較和分析時，實難先驗地下判斷。第三，公民參與是否耗時和昂貴，很難有定論。很多政策都是涉及廣大公民的生活和利益的，且有長遠影響，只有深入和詳盡的反復研討才可減少日后出錯時所帶來的失誤和浪費。第四，隨著社會的發(fā)展，尤其是近年公民受教育水平上升，通過傳媒而接觸世事日多，對生活質量及政治權利的要求不斷提高。
四、公民參與的現(xiàn)實問題及對策思考
雖然在公共政策中的公民參與問題存在公民參與公共政策的總體水平較低，存在著公民參與的主動性和自覺性較低、公民參與的理性化程度較低、公民參與的能力不足、公民參與的制度化較低、政府官員的錯誤觀念等諸多現(xiàn)實問題。但近年來公民參與已得到愈來愈多的人的接受與支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策發(fā)展的必然趨勢。所以，總結經(jīng)驗、揚長避短對政策中公民參與及政策科學的發(fā)展意義重大。
1.加強公民參與的制度化建設。就是在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，對公民參與的內容、方式、途徑作出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序實際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依，依法參與，使公民參與經(jīng)?；⒅贫然?。
2.建立、健全公民參與的方法和渠道。一方面，為了進一步推廣公民參與，政策制定者可以多采用一些公民參與的方法，如深入交流法、在政策組織中加入公民代表、公民訓練、基層意見搜集法、價值取向法等；另一方面，更為重要的是，公民自己應懂得運用不同渠道去影響公共政策的制定，如個別接觸、輿論擴散、集體推動、游說工作等政策參與渠道，這是較為積極和主動的做法。
3.營造有利于我國公民參與的政治文化，為公民參與創(chuàng)造良好的政治心理背景。一般來說，有利于公民參與發(fā)展的文化氛圍有：一是普遍的平等觀念；二是廣泛的自主意識；三是強烈的責任感；四是法制原則。為此，必須克服傳統(tǒng)政治文化造成的參與中的冷漠和急噪情緒，積極培育公民參與所需要的適度、理性的心理背景。
4.樹立政府官員的正確理念。政府部門是公共政策的主要制定者和執(zhí)行者，政府官員對待公民參與的理念直接影響到公民參與的作用發(fā)揮。這就要求政府官員必須樹立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權利，承認公眾在公共政策整個運行中的主體地位，積極推進公民參與公共政策。
參考文獻：
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所謂股利政策是指股份制公司對股利分配有關事項所做的方針與政策，其實質就是解決留存和分紅的比例關系。我國進行股份制改造雖已有很長時間，但上市公司普遍競爭力不強、獲利能力較差，因此，在利潤有限的情況下，股利政策已成為處理短期利益與長期利益、企業(yè)與股東等之間關系的關鍵，對上市公司的生存和發(fā)展都具有極其深遠的意義。但由于我國證券市場起步較晚、各項法律法規(guī)還不夠完善，企業(yè)自身的財務管理觀念比較淡薄，廣大投資者對股票的長期投資缺乏信心，使上市公司的股利政策出現(xiàn)了很多問題。
一、我國上市公司股利政策存在的問題
1、股利政策的制定和實施具有很強的盲目性和短期性。股利政策的決策中，股利支付率和支付的穩(wěn)定性是兩個重要的內容。但由于我國上市公司中未流通的國有股和法人股處于絕對控股地位，使上市公司的股利分配較多地傾向于滿足大股東的意愿，而沒有把中小股東的利益放在應有的位置上，因而在股利政策的制定和實施上，沒有把股利政策放在公司長遠發(fā)展戰(zhàn)略的高度進行決策，沒有明確的股利政策目標，股利分配隨意性強、短期性重，進而導致股票價格經(jīng)常波動。這實際上不僅對公司信譽造成了直接影響，而且由于股票價格代表了上市公司的價值，也因此阻礙了公司最佳財務管理目標（企業(yè)價值或股東財富最大化）的實現(xiàn)。
2、既派又配現(xiàn)象普遍?！帮L險與收益對等”，因此，作為公司風險的最大承擔者——股東理應獲得較高的投資回報、有權利要求公司在有盈利的前提下分配利潤。然而，從1995年到1999年，不分配利潤的上市公司數(shù)在逐年上升，究其原因，一是由于我國上市公司中相當一部分僅僅只是微利，而同時現(xiàn)金流動性較差，如要派現(xiàn)，將嚴重影響其正常的生產(chǎn)經(jīng)營；二是有些上市公司雖業(yè)績尚可，但總股本和流通股規(guī)模已相當大，使得這些公司的股本擴張能力減弱，送股也不可能。但自2000年以來，派現(xiàn)送股的上市公司數(shù)卻有所上升，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因并不是大部分上市公司已扭虧為盈或者是公司已開始為廣大中小股東的利益考慮，而是上市公司通過派現(xiàn)可以達到配股融資的目的，因為證監(jiān)會就公司配股資格有如下規(guī)定：公司凈資產(chǎn)收益率必須連續(xù)三年超過10%，一些公司就采取了發(fā)放現(xiàn)金股利以降低凈資產(chǎn)額、提高凈資產(chǎn)收益率的作法。
3、股利分配行為極不規(guī)范。這主要表現(xiàn)在兩個方面，一是有些公司的董事會經(jīng)常修改股利分配方案，使得股利政策缺乏連續(xù)性、嚴肅性和權威性，也造成了股票二級市場的異常波動；二是一家上市公司卻多種分配方案并存，這是因為我國上市公司往往同時擁有國家股、法人股和社會公眾股等多種股票，為滿足這些不同投資主體對股利分配不同的喜好，不少公司就會同時制定多個分配方案，盡管這些方案可能會使不同投資主體的利益相互損害。
二、完善我國上市公司股利政策的措施
1、從國家方面來看，主要應作好兩個方面的工作。
一是加快國有股減持、法人股流通的步伐以進一步優(yōu)化上市公司的股權結構。我國股票市場規(guī)模在不斷擴大、居民儲蓄存款也在逐年增加，資本市場已有能力消化法人股，因此，證券監(jiān)管部門應積極探索和研究促進法人股流通的切實可行的方案。
二是進一步完善有關上市公司股利分配方面的法律法規(guī)，具體講，可增加對上市公司派發(fā)現(xiàn)金股利的限制和不分配股利的限制。對上市公司派發(fā)現(xiàn)金股利的限制可通過制定一個下限和一個上限來實現(xiàn)：對分配股利的上市公司規(guī)定一個最低限，而對那些抱有配股融資目的公司應規(guī)定一個最高限。制定下限是因為上市公司發(fā)放現(xiàn)金股利有利于投資者對股票市場持有正確的心態(tài)、改變我國股票市場過度投機的現(xiàn)狀、進而促進證券市場的健康發(fā)展；制定上限是為了限制有些公司為獲得配股資格而大發(fā)股利。
一、最優(yōu)股利分配政策的理論確定
西方金融理論中關于最優(yōu)股利分配政策的確定主要有三派觀點:第一派是以沃爾特(J、E、walter)模型為代表,從公司的投資收益率和基準折現(xiàn)率的關系來確定最佳
股利支付規(guī)模。
沃爾特在一系列假設條件下,研究了股票價值同每股稅后利潤、股利、公司的投資收益率、基準折現(xiàn)率之間的關系,建立了相應的評價股票價值的公式。
如下所示:
即當公司投資受益率和基準折現(xiàn)率相等時,股票價值除同基準折現(xiàn)率有關外,還與公司的稅后利潤有關,而同公司的股利政策無關。
(2)若r>ρ,即當公司的投資收益率大于基準折
現(xiàn)率時,股利分配越少,股票價值越高。特別當股利支付率為零時,股票價值最高,換句話說,此時,最佳股利支付應為0。
(3)若r<ρ,即當公司的投資收益率小于基準折現(xiàn)率時,股利分配越多,股票價值越高。特別是股利支付率為100%時,股票價值最高,換句話說,此時,最佳股利支付為100%。據(jù)此,沃爾特認為公司最佳股利支付率完全取決于公司的投資收益率:如果公司有許多投資收益較高的機會,則應少分配現(xiàn)金紅利,多提成,甚至把稅后利潤全部用作投資。相反的,如果公司沒有獲利較高的投資機會,則應該把利潤大部分、甚至全部分配給股東。第二派,股利顯示理論認為股利支付的最佳水平應是當公司股票市場價格與公司股票內在價值一致時的水平,進而提出:公司前景越好,股利支付水平就應越高。股利顯示理論考慮股利支付最佳水平的邏輯是:當一家公司需要為一項目籌資時,它要么增發(fā)新股(配股)要么少回購一些在外股份;不管哪一種情況都會導致現(xiàn)有股東持股比率稀釋(dilution)。對于前景比較好的公司,降低現(xiàn)有股東持股比率稀釋程度的價值就比較高,如果外部投資者都認識到這一關系,其結果,代表現(xiàn)有股東利益的內部人(管理者)就會發(fā)放含稅負的股利,股東持股比率稀釋程度下降,公司股價上升。股利支付的最佳水平之所以存在,就是因為不同公司支付股利的邊際收益不同,而投資者獲得股利收入的稅負是遞增的(隨股利水平),因此,具有較好前景的公司就必須支付較高股利,直至股利支付的邊際收益與邊際成本,(稅負成本)相等,此時,公司股票市場價格也因為最佳股利的顯示升至其內在價值水平。
第三派,成本理論認為股利支付的最佳水平應是股利支付降低的成本等于股利支付的稅負成本時的水平。如圖1所示
,MC1表示股利支付的邊際成本,它漸次遞增說明隨股利水平的提高,邊際稅率不斷提高。MR1表示股利的邊際收益,即因股利支付而降低的成本,比如管理層更加賣力
為股東利益著想;管理層更具有創(chuàng)新意識;管理層少“揩油”了等等。一開始,單位股利支付所降低的成本不斷提高,說明此階段股利支付的效用遞增;當股利支付水平已達到Q0時,公司的問題已弱化,相應的,再提高股利的邊際效用開始下降。根據(jù)西方經(jīng)濟學中的利潤最大化原理,若把股利看成公司經(jīng)營中一個投入要素,則圖中MC1與MR1的交點A1所代表的股利水平Q1就是成本理論所認為的最佳股利支付水平。
上述三種觀點分別從投資機會、市場表現(xiàn)和降低成本的角度提出了最佳股利支付水平。這些最佳股利支付水平分別就某一方面而言都是合理的,但作為一個公司整體而言,則都有以偏概全的不足。不過,上述三種關于最佳股利水平的確定給我們提供了一種思路。若把股利支付的各種效用綜合起來就可以給出公司股利支付的效用函數(shù),同樣,把股利支付的各種成本匯總起來,就可得出公司股利支付的成本函數(shù)。我們若把股利支付作為公司經(jīng)營中的一種“生產(chǎn)要素”投入,股利支付的最佳水平理論上應存在,處于股利支付的邊際成本與邊際效用相等時水平。股利支付的各種效用包括:(1)降低成本。(2)當公司投資機會較少時,提高投資者效用。因為公司現(xiàn)金增多時,會出現(xiàn)過度投資現(xiàn)象,而把這多余現(xiàn)金派發(fā)給股東,股東可另作高收益率投資。(3)擴大籌資渠道,股利支付可顯示公司未來前景。
股利支付顯示公司有一好的發(fā)展前景,公司股價提高,增發(fā)新股,配股價就可確定在較高水平。股利支付所涉及的成本包括:(1)稅收成本。(2)融資成本的提高。當公司面臨投資機會時,由于股利支付,公司不得不通過外部融資,如增發(fā)新股、配股、舉債等,而現(xiàn)代財務理論普遍認為外部融資成本要高于利潤留存。(3)中介費用。股利發(fā)放、籌資都要聘請相關的中介機構,如會計師事務所、投資銀行等,而這些中介機構的參與就會涉及相關的中介費。綜合這些考慮,我們也可以給出公司作為一個整體的股利支付
變量的邊際效用曲線(MR)和邊際成本曲線(MC),如圖2。曲線MR與曲線MC的交點A相對應的股利支付水平Q為公司最優(yōu)股利支付水平。
二、中國公司適度股利分配政策的內涵及其特征根據(jù)效益最大化原理所確定股利支付水平,雖然是最優(yōu)的股利水平,也是公司管理層理論上應該認可1的最優(yōu)選擇,但是選擇這一最優(yōu)方案存在著許多限制因素。這主要體現(xiàn)在前述的邊際效用曲線和邊際成本曲線的確定上。
圖2
股利支付的成本函數(shù)中稅負成本、中介費用相對較好計算,但籌資成本的提高卻是因公司各方面的情況及資本市場特定環(huán)境共同引致的,其中有多少是因為支付股利產(chǎn)生的就很難區(qū)分,因而股利支付的成本函數(shù)理論上存在而實際操作中真正定量確定有一定的難度。相對比而言,股利的效用函數(shù)確定難度更大,比如說因股利支付而導致的成本降低一項,因為成本降低轉化為股利的效用是通過管理層更加賣力為股東財富著想而帶來的公司價值的提高實現(xiàn)的,這里就存在兩個問題:其一,管理層賣力的程度、為股東財富考慮的成份有多大、對公司投資的開創(chuàng)性如何等等本身極難衡量,內部人會把種種“揩油”行為解釋為公司經(jīng)營發(fā)展的需要。其二,成本的降低是導致公司價值提高的各種因素之一,成本降低與因之而提高公司價值之間難以形成固定的定量關系。因此,前述的由股利支付的邊際成本曲線與邊際效用曲線的交點所形成的最優(yōu)股利水平理論上存在,但在現(xiàn)實生活中是難以確定的。我們只好退而求其次,選擇次優(yōu)方案,尋求適度的股利支付政策。對于中國公司而言,適度股利分配政策可概括為:在目標的負債/資本比率條件下,滿足公司盈利性投資需求而能達到融資成本最低、股權結構穩(wěn)定,進而實現(xiàn)公司價值較大幅度提高的可操作性的股利政策。具體而言,中國公司適度股利分配政策應具有以下基本特征:
1.適度股利政策的目標是實現(xiàn)公司價值的較大幅度提高,滿足公司盈利性投資需求、降低融資成本、實現(xiàn)股權結構穩(wěn)定等都是服務于這一目標的。針對中國資本市場不成熟的實情,公司股票價值的表現(xiàn)形式——股票內在價值頻繁波動,簡單地把“市場價值最大化”作為適度股利政策的目標操作具有一定的不合理性。我們有必要對“公司價值”作進一步具體界定,在操作上可選擇兩項財務指標來替代。
(1)每股凈資產(chǎn)。每股凈資產(chǎn)是指公司股份的當期每股實際價值,公司帳面價值即等于每股凈資產(chǎn)與普通股發(fā)行數(shù)之積。與公司市值相比,由每股凈資產(chǎn)套算得來的公司帳面價值更能反映公司實際投資價值,尤其是在投機很強的股票市場上,受市場信息的影響,股票價格劇烈上下震蕩,若以市場價來衡量公司價值,彈性太大,顯然不符合公司經(jīng)營的實際情況;若以每股凈資產(chǎn)來匡算公司帳面價值,則不會使公司價值容易受外界因素干擾,可以真實地反映公司現(xiàn)在價值幾何。在這一點上,以每股凈資產(chǎn)價值最大化代替公司市場價值最大化,“擠出”了由市值最大化產(chǎn)生的“泡沫”。每股凈資產(chǎn)最大化還可以較好地綜合反映公司各方當事人的利益。
首先,從公司經(jīng)營者的角度來說,每股凈資產(chǎn)最大化促使其改善經(jīng)營管理,提高資本經(jīng)營效益,努力使公司價值增值。在這一點上,每股凈資產(chǎn)最大化與市值最大化及利潤最大化都是不矛盾的。因為每股凈資產(chǎn)的較大增值意味著公司利潤量較多,利潤量的增加會使公司在投資者心中的價值上升,從而導致公司股票市價上漲,也達到最大化。這時的公司市場價值最大化有了公司實績作為支撐基礎,不再是無源之水、無本之木?？梢?每股凈資產(chǎn)最大化在克服了市場價值最大化中非理性因素的同時,與市場價值最大化又取得比較好的統(tǒng)一。
其次,從投資者角度來講,每股凈資產(chǎn)最大化既體現(xiàn)了投資者投資回報的高低,又為投資者投資決策提供了重要參考依據(jù)。每股凈資產(chǎn)越大,說明投者本金的保值性越好、增值的可能性也越大,而投資者在做投資選擇時,總是愿意投向每股凈資產(chǎn)增值快的企業(yè)。
不過,每股凈資產(chǎn)指標是對公司歷史價值高低的判斷,至于反映公司未來發(fā)展趨勢,可選擇另一指標:利潤增長率。
(2)利潤增長率。企業(yè)利潤取決于銷售價格、制造成本、市場占有率(決定銷售量)等多方面的因素。這些因素的提高又依賴于企業(yè)改善管理、降低產(chǎn)品成本、改進產(chǎn)品質量和服務、擴大市場占有率等,所以說,企業(yè)利潤率的提高刺激企業(yè)在上述方面積極進取。利潤增長率是一個比例性指標,與利潤額相比,更能動態(tài)地反映企業(yè)發(fā)展的狀況。例如在其他條件不變的情況下,公司本期利潤200萬元,在同行業(yè)中可能算是很高的利潤額了,但若與本公司上期利潤300萬元相比,卻是利潤下降了。造成企業(yè)利潤下降的原因可能是企業(yè)產(chǎn)品競爭力下降、市場占有率萎縮或由于經(jīng)營不善導致成本提高等,而這一切又都代表著企業(yè)的發(fā)展?jié)摿Σ糠謫适?。可見只有縱向地比較企業(yè)利潤狀況,才能發(fā)現(xiàn)企業(yè)的發(fā)展?jié)摿?確定其實際投資價值,使對企業(yè)價值的考慮從短期走向長期。
2.適度股利政策并非某種固定模式,它因公司而異。任何一家公司都會因其自身的特點、所處的特定環(huán)境而存在一種僅適合于該公司的股利政策,亦即不存在一種適合于所有公司的股利分配政策。關于這一點美國波克夏·哈斯威公司絕無僅有的股利政策是一個重要例證。按一般美國公司的做法,前景越好、業(yè)績越好的公司股利水平相應也會較高,而不
分配公司往往是虧損公司。但哈斯威作為一家業(yè)績卓著的公司長期以來堅持既不分紅也不分股的股利政策,以至于1998年底該公司總股本仍僅226萬股,而股價已近每股8萬美元。對這樣一種股利政策,哈斯威公司的董事長巴菲特作如此解釋:其一,分股將使新的投資者更容易購買波克夏的股票,也便于現(xiàn)有持股者的拋售。因此,巴菲特認為,他并不想要波克夏的股票處于投機者的控制之下,而一個高到極端價位的股票,就是最為有效的制止投機的方式。其二,不分紅避免了股東與公司被雙重征稅,并且也不必在支付股利上費什么精力,可以把紅利重新投資以獲取更多的收益。其三,公司投資機會眾多,贏利率極高,股東們投資于波克夏公司比投資于其他領域更賺錢。同時巴菲特也表示,如果他發(fā)現(xiàn)他的股東們能夠找到比投資于波克夏更賺錢的方式,他會在那時候臨時支付紅利。再比較分析中國的兩家績優(yōu)公司:春蘭股份、四川長虹,發(fā)現(xiàn)它們股利分配政策截然不同。春蘭股份側重派發(fā)紅利,而四川長虹側重高比例送紅股,但兩公司經(jīng)營業(yè)績都持續(xù)保持在較好的水平(如表1所示),而且也給投資者提供了較高的投資回報率。以四川長虹為例,如果1996年1月以7.40元的價格持有1000股長虹作長期投資,那么到了三年后的1999年1月底,歷
經(jīng)了期間的送股、派息和配股后,持股數(shù)量增為3952股,持股成本為10340元,而股票市值則達到了64695元,投資回報率高達530%。同樣的測算,投資春蘭股份同期投資回報率高達330%。截然不同的兩種股利分配政策分別支撐了兩公司業(yè)績的持續(xù)增長及其在資本市場上的良好表現(xiàn),說明這兩種股利分配政策對于這兩公司而言都不失為一種適度的股利分配政策。
3.適度股利分配政策是一個階段性連續(xù)的概念,亦即對于某一家公司而言,適度股利分配政策不是一個年度概念,而應是在一產(chǎn)業(yè)周期內保持相對穩(wěn)定。不過也不等于說適度股利政策是一成不變的,應隨公司發(fā)展階段的更替而作相應的調整。(1)處于初生期企業(yè)、公司的適度股利分配政策——低股利加額外股利的高彈性股利政策初生期企業(yè)、公司對其所處的市場環(huán)境只能通過理性預期加以了解,不能對市場條件、產(chǎn)品銷路有很精確的判斷,也就是說,由于經(jīng)驗的不足,不能對經(jīng)營收益有準確的測定。剛剛建立的新企業(yè)投資目標已確定,不用立即去尋找其它投資機會,利潤留存比例可適當小一點,利潤中大部分用于分發(fā)紅利,以吸引投資者關注本企業(yè),有利于樹立企業(yè)在公眾中的形象,所以推行低股利加額外股利的高彈性股利政策較符合企業(yè)與投資者雙方的利益。從企業(yè)來說,低股利可使企業(yè)在經(jīng)營收益不甚理想的情況下也能兌現(xiàn)股利,不至于破壞企業(yè)在公眾中的形象。而收益頗豐時,可以向股東發(fā)放額外股利,鼓勵公眾投資熱情。從投資者來說,在有固定收入保證的前提下,還
有獲得意外股利收入的希望。兩者都會對股利政策表示滿意。
(2)成長型企業(yè)的適度股利政策——剩余股利政策
成長型的特征是:由于經(jīng)營得當,企業(yè)規(guī)模擴張的要求強烈,企業(yè)面臨的投資機會較多,如果能獲得充足的資本,企業(yè)發(fā)展速度就能加快。同時,企業(yè)盈利能力增強,利潤額連年有增。此階段企業(yè)需集中力量,竭力以最低成本獲取足夠多的資金來源,最有效的措施便是大量留存利潤,用自有資本,避免舉債或多分股利,因為舉債成本較高。那么實行剩余股利政策的低股利是否使股利貼現(xiàn)模型決定的公司價值也過于低呢?從實際情況來看,高成長型企業(yè)的股票價格通常是較高的,但是這與股利貼現(xiàn)決定的股票市值的原理并不相悖,因為對于成長型企業(yè)來說,股利與股價之間的關系已經(jīng)被企業(yè)以“發(fā)展第一、兼顧股利”的政策所弱化了,股息作為股價形成的基礎地位和作為評價水平的客觀標準已經(jīng)喪失,并轉而為企業(yè)收益所代替,即股票價格的計算公式轉化為:
加工貿易管理涉及海關、質檢、外匯、稅務、外經(jīng)貿等多個部門,部門間政策的協(xié)調一致對于加工貿易的健康發(fā)展至關重要。但是,在實踐中,由于各部門分別制定政策,缺乏正式的跨部門政策協(xié)調機制,因此,部門間的政策不一致、不配套的情況時有發(fā)生,嚴重影響了加工貿易監(jiān)管部門的工作效率和企業(yè)的運作。例如,由于退稅不及時,加工貿易“一日游”現(xiàn)象日趨嚴重,降低了企業(yè)運行效率,提高了企業(yè)運行成本,削弱了企業(yè)的國際競爭力。如果發(fā)揮現(xiàn)有保稅區(qū)的功能,可以替代香港的中轉作用,境外“一日游”將大大減少。但是,海關與稅務部門對保稅區(qū)的規(guī)定是不配套的,海關認為貨物運到保稅區(qū)視同出口,但稅務部門認為只有貨物離境才能享受出口退稅。稅務部門的這一規(guī)定,不僅使加工貿易境內“一日游”取代境外“一日游”成為不可能,而且也大大阻礙了保稅區(qū)建立國際采購中心、發(fā)展國際物流業(yè)務。實際上,稅務部門關于退稅的規(guī)定,在保稅區(qū)和出口加工區(qū)就存在差別,國內貨物進入出口加工區(qū)可以享受出口退稅。
在對加工貿易企業(yè)的問卷調查中,企業(yè)將“稅務、外匯、海關部門規(guī)定不配套”視為現(xiàn)行加工貿易政策與管理中存在的第一位問題(參見表1)。
表1企業(yè)認為現(xiàn)行加工貿易政策和管理中存在的主要問題
主要問題按重要程度排序
稅務、外匯、海關部門規(guī)定不配套1
管理規(guī)定過于嚴格、手續(xù)過多2
有關管理部門有效協(xié)調不夠3
鼓勵國內采購政策不明顯4
來料加工企業(yè)深加工結轉不能退增值稅5
管理機構辦事效率過低6
管理人員操作隨意性過大7
保證金臺帳制度增加企業(yè)資金成本8
深加工結轉視同國內銷售征稅9
審批規(guī)定不明確10
企業(yè)遇到問題無處咨詢11
不法企業(yè)走私，造成不平等競爭12
管理人員有意刁難企業(yè)13
企業(yè)受到不公正待遇，投訴無門14
資料來源:根據(jù)課題組企業(yè)問卷調查整理。
(二)深加工結轉政策不統(tǒng)一
深加工結轉政策不統(tǒng)一已成為現(xiàn)行加工貿易政策的焦點問題。深加工結轉政策涉及面廣,據(jù)調查,山東約25%,江蘇、浙江約40%,福建、廣東約60%的加工貿易進口料件需要深加工結轉后再出口（《關于研究加工貿易深加工結轉有關問題的會議紀要》）。據(jù)海關統(tǒng)計,2000年深圳市80%的加工貿易企業(yè)涉及深加工結轉,結轉進出口值占同期加工貿易進出口值的20%;蘇州市21%的加工貿易企業(yè)涉及深加工結轉,結轉進出口值占同期加工貿易進出口值的12%。
《國務院辦公廳轉發(fā)國家經(jīng)貿委等部門關于進一步完善加工貿易銀行保證金臺帳制度意見的通知》規(guī)定,對深加工結轉業(yè)務,國家有關部門視同進出口貿易實行保稅監(jiān)管。但是,稅務部門認為,保稅貨物深加工結轉屬于國內銷售行為,根據(jù)《增值稅暫行條例》,應該征收增值稅,出口時再予退稅;如果使用國產(chǎn)料件加工成半成品后結轉,不能退稅。根據(jù)國務院有關規(guī)定,自2001年1月1日始,所有企業(yè)的間接出口應統(tǒng)一執(zhí)行中間環(huán)節(jié)征稅,出口環(huán)節(jié)退稅的政策。顯然,稅務部門的政策與國務院辦公廳文件規(guī)定并不一致。
對加工貿易企業(yè)深加工結轉貨物實行“免、抵、退”政策,改變了以往的深加工結轉貨物保稅政策,在出口退稅手續(xù)繁瑣、周期長的問題仍沒解決的情況下,這種政策變化將直接打擊加工貿易企業(yè)國內加長國內產(chǎn)業(yè)鏈的積極性。這種政策上的不一致造成了具體執(zhí)行政策中的混亂,不同地區(qū)的作法存在明顯的差別,大部分地區(qū)沒有征稅,有些地區(qū)采取掛帳,有些地區(qū)給予免稅。
(三)一些政策違背了鼓勵加工貿易加長國內產(chǎn)業(yè)鏈的方向
加工貿易發(fā)展的方向是三個:即上規(guī)模、上檔次和提高附加價值。滿足第一個目標,需要結合我國的比較優(yōu)勢,營造一個適合加工貿易發(fā)展的總體制度環(huán)境。針對第二個目標,則需要吸引技術水平更高的企業(yè)來華從事加工貿易,鼓勵加工貿易企業(yè)進行技術開發(fā)與產(chǎn)品升級。提高附加價值則需要鼓勵加工貿易企業(yè)加長國內產(chǎn)業(yè)鏈,分別向上游零部件產(chǎn)業(yè)上溯和向下游物流業(yè)延伸,其中,最為重要的是鼓勵其提高國內采購率。提高附加價值不僅關系到我國從加工貿易中可能得到多少實際經(jīng)濟利益,而且可以使加工貿易從“無根工業(yè)”變成根植于我國的產(chǎn)業(yè),關系到我國經(jīng)濟的長期發(fā)展。
但是,近年來加工貿易政策的調整中,各個部門往往從本部門管理方便的角度出發(fā),較多地關注了如何防止不法企業(yè)利用加工貿易政策“走私”、“騙退稅”,忽視了鼓勵企業(yè)提高國內采購率,有的政策客觀上甚至不利于鼓勵企業(yè)提高國內采購率。例如:
出口退稅按計劃而不是按出口實績進行,導致欠退稅越來越多,加大了企業(yè)財務負擔,阻礙了加工貿易國內采購的積極性,是加工貿易中間投入品境外“一日游”的重要原因之一。
長期實行的對來料加工國內采購不退稅政策,降低了來料加工國內采購的積極性。1994年稅制改革以前,增值稅率很低,來料加工貿易與進料加工貿易國內增值率大體相當,來料加工國內增值率為23.1%,比進料加工貿易國內增值率高出2.22個百分點。2001年,來料加工貿易國內增值率為46.32%,進料加工貿易國內增值率則已經(jīng)達到61.58%,來料加工貿易的國內增值率已經(jīng)比進料加工貿易低15.26個百分點。從來料加工和進料加工國內增值率變化的對比中可以看出,退稅政策對加工貿易的國內采購具有重要的影響。
盡管我國政府近年來一直強調提高加工貿易的國內采購率,但因為我國現(xiàn)行政策中存在不少與鼓勵加工貿易提高國內采購率目標相矛盾的規(guī)定,加工貿易企業(yè)感覺現(xiàn)行政策與政府宣傳的目標不盡一致,從調查結果看,企業(yè)認為“鼓勵國內采購政策不明顯”是現(xiàn)行加工貿易政策位列第四位的問題。
之所以出現(xiàn)政策調整方向與長期政策目標不一致的問題,從本質上講,暴露出我國現(xiàn)行政策制定機制的弊端。各個部門在制定政策時,往往從本部門的目標與管理出發(fā),例如,海關關心的是如何加強監(jiān)管力度防止走私,稅務部門關心的是如何防止稅收流失,對于如何鼓勵加工貿易加長國內產(chǎn)業(yè)鏈從而提高其對國民經(jīng)濟貢獻這個根本的政策目標,卻考慮得較少。因此,部門的有關政策雖然有利于局部目標的實現(xiàn),但卻有損于宏觀目標的實現(xiàn),政策的機會成本相當高。要保證具體的政策規(guī)定有利于實現(xiàn)宏觀目標,就必須有超越部門之上的強有力政策協(xié)調機制。這正是目前我國政策制定機制中的一個重大缺陷。
(四)加工貿易中的一些政策與管理手段不適應加工貿易發(fā)展的需要
隨著經(jīng)濟全球化的不斷深化,國際上對我國產(chǎn)業(yè)轉移的速度與力度均大大加強,我國加工貿易出現(xiàn)了一些新的變化,但現(xiàn)行政策與管理手段未能針對加工貿易的新變化做出適當?shù)恼{整,在實際運作中政策與管理不適應的矛盾日益突出。
傳統(tǒng)管理方法遠遠不能滿足以IT產(chǎn)業(yè)為代表的新興產(chǎn)業(yè)加工貿易發(fā)展的需要。90年代中期以來,以臺灣對大陸投資為導因,境外大量IT產(chǎn)業(yè)轉移到我國,從事出口加工貿易活動。目前,IT產(chǎn)品已經(jīng)成為我國出口的第一大類商品。IT產(chǎn)業(yè)是一個國際分工非常明顯的行業(yè),其運作具有“采購全球化、訂單電子化、生產(chǎn)零庫存”的特點,這就大大縮短了從采購到交貨的周期,對于貨物通關效率提出了比傳統(tǒng)產(chǎn)品高得多的要求。但是,我國對加工貿易的管理依然采取80年代初的合同、手冊管理辦法,不能適應IT產(chǎn)業(yè)加工貿易的要求。例如,IT產(chǎn)品加工貿易只有電子訂單,沒有合同,為了適應加工貿易需要經(jīng)外貿部門審批合同的規(guī)定,企業(yè)只好人為地編造一個毫無意義的合同;IT產(chǎn)品對通關效率提出了很高的要求,由于我國通關效率不高,不少跨國公司將其高端產(chǎn)品的加工貿易放在中國境外進行,國內只能開展低端IT產(chǎn)品的加工貿易,這不利于實現(xiàn)我國提高加工貿易檔次的政策目標。蘇州和深圳已經(jīng)開始了改革這種監(jiān)管模式的嘗試。蘇州海關對關區(qū)內的四家IT企業(yè)進行了聯(lián)網(wǎng)管理。這些企業(yè)的特點是料件繁多,用手冊管理困難大。具體的監(jiān)管程序是外經(jīng)貿局對加工貿易企業(yè)實行總量備案,海關與被監(jiān)管企業(yè)實行聯(lián)網(wǎng),海關直接從指定的數(shù)據(jù)庫提取數(shù)據(jù),抽查核對產(chǎn)品單耗,定期查驗庫存,查驗時間與企業(yè)盤點一致,最后進行核算核銷,對差異進行核銷。深圳實行的是聯(lián)網(wǎng)保稅工廠的方式,即利用網(wǎng)絡和電子攝像技術對整個企業(yè)實行全封閉的監(jiān)管,整個工廠相當于一個保稅區(qū)。與蘇州海關的做法相比,這種方式在防范結轉過程中的走私、“飛料”方面效果更明顯,但投入較大,一般的企業(yè)可能無法負擔。無論哪種方式,對大型加工貿易企業(yè)實行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管是今后加工貿易管理發(fā)展的方向。目前需要注意的是,要盡快統(tǒng)一思想,在全國范圍內推廣比較一致的做法,避免因地區(qū)間差異造成不必要的效率損失。
現(xiàn)行政策與管理規(guī)定不適應在華建立采購與配送業(yè)務中心的要求。隨著加工貿易的快速發(fā)展,中國形成了巨大的制造業(yè)能力,成為國際市場上勞動密集型制成品重要的出口基地,因此,不少大型跨國公司計劃在華建立采購配送中心,同時發(fā)展物流業(yè)務。但是,由于我國在保稅區(qū)退稅政策、保稅區(qū)(倉庫)監(jiān)管等方面的規(guī)定不能適應這種要求,大大阻礙了加工貿易向下游產(chǎn)業(yè)的延伸。
(五)某些新的政策調整脫離了加工貿易企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實,政策效果低于預期
以出口加工區(qū)政策為例。出口加工區(qū)是國際上不少國家采用的加工貿易管理方式,而且成效卓著。我國參照國際經(jīng)驗建立出口加工區(qū),有利于提高對加工貿易的管理水平與效率。但是,出口加工區(qū)政策出臺以來,實際運作效率并不理想,不少出口加工區(qū)入?yún)^(qū)企業(yè)很少。究其原因,就在于出口加工區(qū)有關規(guī)定脫離了加工貿易發(fā)展的實際。
加工貿易企業(yè)遷入出口加工區(qū)的愿望比較低。從課題組的調查結果可以看出(參見表2),86%的受調查企業(yè)不準備在出口加工區(qū)投資,準備將現(xiàn)有工廠搬入出口加工區(qū)的只占2.6%。
表2加工貿易企業(yè)對搬入出口加工區(qū)的意愿
意愿企業(yè)數(shù)
將現(xiàn)有工廠搬入13
將新增生產(chǎn)能力搬入，但現(xiàn)有生產(chǎn)能力不搬59
不準備在出口加工區(qū)投資437
接受調查的企業(yè)總數(shù)509
資料來源:根據(jù)課題組企業(yè)問卷調查整理。
表3接受調查的企業(yè)不愿搬入出口加工區(qū)的原因
原因企業(yè)數(shù)
搬遷成本太高269
出口加工區(qū)政策不利于產(chǎn)品內銷52
區(qū)內企業(yè)采購國內零部件不方便32
區(qū)內監(jiān)管效率并不比區(qū)外高18
區(qū)內土地成本高于區(qū)外50
不了解出口加工區(qū)政策143
接受調查的企業(yè)總數(shù)462
資料來源:根據(jù)課題組企業(yè)問卷調查整理。
現(xiàn)有加工貿易企業(yè)之所以不愿搬入出口加工區(qū),具有多方面的原因(參見表3)。對于現(xiàn)有企業(yè)而言,搬遷成本高昂,58%的受調查的企業(yè)將此作為不搬入出口加工區(qū)的原因。另外,31%的受調查企業(yè)因不了解出口加工區(qū)政策而拒絕做出搬入的決定。除這兩項原因之外,某些具體的規(guī)定由于不適應企業(yè)發(fā)展的需要,成為阻礙企業(yè)入?yún)^(qū)的原因。目前,越來越多的加工貿易企業(yè)都不再是“大進大出”的100%出口企業(yè),兼顧國內國外兩個市場已經(jīng)成為主流。出口加工區(qū)的管理政策,對于“大進大出”型的企業(yè)而言,監(jiān)管效率大大提高,但對于與國內產(chǎn)業(yè)與市場有密切聯(lián)系的加工貿易企業(yè),則存在諸多不便。例如,出口加工區(qū)企業(yè)可以不實行手冊管理,但區(qū)外的深加工結轉企業(yè)必須用手冊,區(qū)內企業(yè)沒手冊就無法與區(qū)外的企業(yè)做生意。對于部分產(chǎn)品內銷的加工貿易企業(yè),出口加工區(qū)外的加工貿易企業(yè)內銷,只需按進口零部件稅率補交進口零部件的關稅和增值稅。但區(qū)內加工貿易企業(yè)內銷產(chǎn)品時,補交關稅時適用成品關稅稅率,在大部分情況下,成品的關稅水平高于零部件,由此將加大區(qū)內企業(yè)內銷的成本,削弱其在國內市場上的競爭力?？傊?出口加工區(qū)的有關規(guī)定,實質上削弱了區(qū)內企業(yè)與國內市場的聯(lián)系,這對于大多數(shù)已經(jīng)兼顧內外兩個市場的企業(yè)而言,是沒有吸引力的,而且,區(qū)內企業(yè)與國內市場聯(lián)系的削弱,與加長加工貿易產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展目標也是不符合的。這就決定了出口加工區(qū)只適合那些新建的100%出口型的加工貿易企業(yè),而且國內采購不能太多,對于這樣的企業(yè),區(qū)內監(jiān)管效率方面是存在一定優(yōu)勢的。對于其他加工貿易企業(yè),絕大部分仍然將留在區(qū)外,因此,出口加工區(qū)政策只能有利于加工貿易增量部分的合理布局,不能改變目前已經(jīng)存在的加工貿易“放養(yǎng)”現(xiàn)象。如果將出口加工區(qū)政策定位于給“大進大出”的100%出口型企業(yè)創(chuàng)造一個監(jiān)管效率更高的局部小環(huán)境,出口加工區(qū)政策將是成功的,如果定位于以此改變加工貿易“放養(yǎng)”的狀態(tài),加強對加工貿易的監(jiān)管,則注定是不會取得明顯效果的。
二、我國加工貿易政策未來調整的方向
政策是對現(xiàn)實的反映,必須與時俱進,才能促進發(fā)展。加工貿易政策應該從我國加工貿易發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā),在規(guī)范管理的基礎上,促進加工貿易充分發(fā)揮其技術升級、產(chǎn)業(yè)升級和加長產(chǎn)業(yè)鏈的潛力。為此,加工貿易政策應該重點在以下幾個方面進行調整:
(一)對來料加工貿易出口的國內采購實行出口退稅政策
2001年,來料加工貿易進口額為289億美元,占全部加工貿易進口額的30.7%。受現(xiàn)行來料加工國內采購不退稅政策的影響,來料加工貿易國內增值率比進料加工貿易國內增值率低15個百分點。如果對來料加工貿易出口的國內采購實行退稅,將有力地促進來料加工貿易企業(yè)擴大使用國內料件,帶動國內上游產(chǎn)業(yè)的出口,加長加工貿易的國內產(chǎn)業(yè)鏈。按來料加工出口的國內采購率達到進料加工貿易國內采購率計算,2001年來料加工國內采購值約可增加44億美元,而且,隨著來料加工貿易出口的逐年增長,其國內采購值也將逐年增長。但需要強調的是,加工貿易國內價值鏈的延長與監(jiān)管成本和風險的增加成正比,因此在采取措施促進加工貿易國內價值鏈延長的同時,要研究進一步提高監(jiān)管效率的辦法。
(二)完善深加工結轉政策
深加工結轉涉及面廣,情況非常復雜。深加工結轉政策實質上涉及兩個問題,一是進口料件在國內加工后轉廠時,是否繼續(xù)實行保稅監(jiān)管的政策,另一個問題則是對深加工過程中所采用的國產(chǎn)料件是否退稅。由于這兩個問題高度的復雜性,不同部門對深加工結轉政策調整存在不同意見。
對于第一個問題,經(jīng)貿主管部門傾向于維持現(xiàn)行的保(免)稅政策;財稅部門則主張實行“免、抵、退”政策;監(jiān)管部門結合了上述兩種政策選擇,主張對部分優(yōu)秀、守法、符合國家產(chǎn)業(yè)政策導向的企業(yè),繼續(xù)實行保稅監(jiān)管的政策,對其他企業(yè)加工貿易深加工結轉則實行“先征后退”的政策。
對于第二個問題,各部門分歧更大,經(jīng)貿主管部門認為應該對深加工結轉企業(yè)使用國產(chǎn)原材料逐環(huán)節(jié)采取“免、抵、退”政策,即對加工貿易企業(yè)使用的國產(chǎn)原材料在結轉時給予退稅,由海關對結轉產(chǎn)品(其中含國產(chǎn)原材料成分)進行保稅監(jiān)管;財稅部門認為逐環(huán)節(jié)采取“免、抵、退”政策稅收風險過大,操作困難;監(jiān)管部門則認為如對國產(chǎn)材料進行保稅監(jiān)管,將進一步加大監(jiān)管能力不足的矛盾。
結合各部門的意見,課題組認為,對于深加工結轉政策,應該統(tǒng)籌考慮,分步實施,短期內為了避免對加工貿易產(chǎn)生過大沖擊,應該總體上保持現(xiàn)行政策的穩(wěn)定性,只作局部性改進,中長期則應該按照鼓勵加工貿易提高國內采購率和附加值的原則,以及提高監(jiān)管效率的原則,對現(xiàn)行政策進行根本調整。為了合理引導企業(yè),確實落實吳儀同志“優(yōu)化存量、控制增量,規(guī)范經(jīng)營,提高水平”的指示精神,政策設計方案一經(jīng)確定,就應該公布政策調整的內容和實施的時間表。
具體而言,短期內(例如3年內):
———對加工貿易深加工結轉仍維持現(xiàn)行政策,即對結轉環(huán)節(jié)視同出口,免征增值稅,由海關對結轉進口料件繼續(xù)實行保稅監(jiān)管。
———對深加工結轉環(huán)節(jié)所采用的國產(chǎn)料件維持不征不退的辦法,增值稅進入產(chǎn)品成本。
———對銷售給出口加工區(qū)、保稅區(qū)企業(yè)視為出口,即深加工結轉產(chǎn)品出口到出口加工區(qū)和保稅區(qū)可以當作出口辦理核銷手續(xù);國產(chǎn)品進入出口加工區(qū)和保稅區(qū)可以給予出口退稅。
———出口加工區(qū)和保稅區(qū)銷售給區(qū)外企業(yè)的產(chǎn)品視為進口,用于加工貿易的可以實行保稅監(jiān)管。這樣,至少可以用“境內一日游”替代“境外一日游”,節(jié)省加工貿易成本,同時,增加了出口加工區(qū)和保稅區(qū)對企業(yè)的吸引力,引導企業(yè)逐漸進入?yún)^(qū)內。
———對易于管理的大宗原材料商品參照鋼材“以產(chǎn)頂進”做法,在生產(chǎn)企業(yè)銷售給加工出口企業(yè)時視同出口并辦理增值稅退稅。
中長期(3年后):
保留短期政策的后三條,除此之外,另進行如下調整:
———對加工貿易深加工結轉實行分類管理。出口加工區(qū)、保稅區(qū)內企業(yè)和區(qū)外實行電子聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的加工貿易企業(yè),其深加工結轉實行保稅監(jiān)管。其他加工貿易企業(yè)產(chǎn)品可出口到境外或出口加工區(qū)、保稅區(qū),如要進行深加工結轉,海關對第一環(huán)節(jié)結轉企業(yè)按加工貿易內銷規(guī)定辦理。其他環(huán)節(jié)結轉,則視同國內銷售,按規(guī)定向稅務部門照章納稅。轉入企業(yè)將其作為國產(chǎn)料件,享受“免、抵、退”政策。這樣,海關只需對出口加工區(qū)、保稅區(qū)內企業(yè)和電子聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的深加工實行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管,監(jiān)管效率將大大提高。
———對深加工結轉所用的國產(chǎn)料件實行“免、抵、退”政策。
———取消現(xiàn)行不符合WTO有關規(guī)則的各級政府的出口獎勵政策,所結余資金用于對出口退稅不及時造成的企業(yè)利息損失進行補償。這樣,即使退稅有時滯,企業(yè)也不會承受過大的財務損失,實質上保證了及時退稅。
———足額退稅,將出口退稅率提高到與增值稅征收稅率相同,保證出口產(chǎn)品國內增值稅的零稅率。
(三)促進加工貿易技術進步
———對高新技術產(chǎn)品實行更加高效的管理制度?，F(xiàn)行的手冊、合同管理辦法,比較適合上下游企業(yè)關系穩(wěn)定、價格變化慢的傳統(tǒng)產(chǎn)品加工貿易的管理,但不適應國際市場價格瞬息萬變、生產(chǎn)配套企業(yè)眾多的電子產(chǎn)品的加工貿易。因此,要適應電子信息產(chǎn)品等高新技術產(chǎn)品“采購全球化、訂單電子化、生產(chǎn)零庫存”的特點,改革現(xiàn)行的合同、手冊管理辦法,取消不必要的合同審批環(huán)節(jié),探索電子手冊管理辦法,提高監(jiān)管效率。
———提高通關效率。上海海關實施的“大通關”試點,為提高口岸管理部門管理效率、降低企業(yè)運營成本摸索了很多好的經(jīng)驗。有關部門應該盡快加以總結,向全國各個口岸推廣。
———加強各監(jiān)管部門工作的配合,提高監(jiān)管效率。
———加工貿易的發(fā)展為在其基礎上進行技術開發(fā)提供了有力的制造平臺,國家應加強對技術、品牌等知識產(chǎn)權的保護力度,促進R&D活動的開展。
(四)促進加工貿易向下游采購、配送領域延伸
2、既派又配現(xiàn)象普遍。“風險與收益對等”，因此，作為公司風險的最大承擔者——股東理應獲得較高的投資回報、有權利要求公司在有盈利的前提下分配利潤。然而，從1995年到1999年，不分配利潤的上市公司數(shù)在逐年上升，究其原因，一是由于我國上市公司中相當一部分僅僅只是微利，而同時現(xiàn)金流動性較差，如要派現(xiàn)，將嚴重影響其正常的生產(chǎn)經(jīng)營；二是有些上市公司雖業(yè)績尚可，但總股本和流通股規(guī)模已相當大，使得這些公司的股本擴張能力減弱，送股也不可能。但自2000年以來，派現(xiàn)送股的上市公司數(shù)卻有所上升，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因并不是大部分上市公司已扭虧為盈或者是公司已開始為廣大中小股東的利益考慮，而是上市公司通過派現(xiàn)可以達到配股融資的目的，因為證監(jiān)會就公司配股資格有如下規(guī)定：公司凈資產(chǎn)收益率必須連續(xù)三年超過10%，一些公司就采取了發(fā)放現(xiàn)金股利以降低凈資產(chǎn)額、提高凈資產(chǎn)收益率的作法。
3、股利分配行為極不規(guī)范。這主要表現(xiàn)在兩個方面，一是有些公司的董事會經(jīng)常修改股利分配方案，使得股利政策缺乏連續(xù)性、嚴肅性和權威性，也造成了股票二級市場的異常波動；二是一家上市公司卻多種分配方案并存，這是因為我國上市公司往往同時擁有國家股、法人股和社會公眾股等多種股票，為滿足這些不同投資主體對股利分配不同的喜好，不少公司就會同時制定多個分配方案，盡管這些方案可能會使不同投資主體的利益相互損害。
二、完善我國上市公司股利政策的措施
1、從國家方面來看，主要應作好兩個方面的工作。
一是加快國有股減持、法人股流通的步伐以進一步優(yōu)化上市公司的股權結構。我國股票市場規(guī)模在不斷擴大、居民儲蓄存款也在逐年增加，資本市場已有能力消化法人股，因此，證券監(jiān)管部門應積極探索和研究促進法人股流通的切實可行的方案。
二是進一步完善有關上市公司股利分配方面的法律法規(guī)，具體講，可增加對上市公司派發(fā)現(xiàn)金股利的限制和不分配股利的限制。對上市公司派發(fā)現(xiàn)金股利的限制可通過制定一個下限和一個上限來實現(xiàn)：對分配股利的上市公司規(guī)定一個最低限，而對那些抱有配股融資目的公司應規(guī)定一個最高限。制定下限是因為上市公司發(fā)放現(xiàn)金股利有利于投資者對股票市場持有正確的心態(tài)、改變我國股票市場過度投機的現(xiàn)狀、進而促進證券市場的健康發(fā)展；制定上限是為了限制有些公司為獲得配股資格而大發(fā)股利。
對上市公司不分配股利的限制是指證券監(jiān)管部門可借鑒西方國家這方面的作法，明確規(guī)定上市公司的分紅時間、規(guī)定公司保留盈余達到一定水平時必須分派現(xiàn)金股利，否則，公司將被加增額外稅款甚至終止上市資格，以限制公司超額累積利潤；另外，在審查上市公司配股資格時，除考核公司的財務狀況和經(jīng)營情況外，還應把公司近幾年的分紅情況考慮進去，這樣既能促使上市公司盡可能利用好募股資金、提高股利分配意識，又能保障廣大投資者合理的投資回報。
2、從上市公司方面來看，也應著重作好三個方面的工作。
會計政策是指會計主體（更具體地的說是會計主體中的經(jīng)營管理者和會計人員）對發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務和事項采取的會計處理方法[1]；并且在一段時期內，對相似的交易和事項，其保持一致性和連續(xù)性。對某項經(jīng)濟業(yè)務和事項有時會有不只一種會計政策可供選擇，那么這些可供選擇的會計政策，就組成了會計政策可選擇空間。例如：1、企業(yè)對其應收賬款計提壞賬的方法就有銷售余額百分比法、賬齡分析法等。2、企業(yè)對其發(fā)出存貨計價方法就有先進先出法、后進先出法等。由以上可知，會計政策選擇顧名思義是指，會計主體在會計政策可選擇空間內，對會計政策進行選擇的這一行為。
一、產(chǎn)生會計政策選擇的根本原因。
為什么會進行會計政策選擇呢？筆者認為，究其根本原因有兩點。一：經(jīng)濟業(yè)務和事項的不確定性和復雜性。特別是當其中因素需要在未來才可證實時，就需要對其做出必需的判斷。比如固定資產(chǎn)的預計使用年限和預計殘值、合并會計報表問題等。二：會計理論的不同步性和不確定性。當今經(jīng)濟發(fā)展速度異常之快，產(chǎn)生了大量新的和復雜的經(jīng)濟業(yè)務和事項。由于理論來源于實踐，是在實踐基礎上對經(jīng)濟業(yè)務的總結，這必然需要一定的時間，故而使會計理論與實踐之間存在不同步性。比如，對金融洐生工具的確認和計量的研究；同時又由于的復雜性和人們對其的不同認識，這會造成會計理論的不確定性。比如，對研究和開發(fā)費用應當計入成本還是費用，各國的會計準則就有不同的規(guī)定。當然，會計政策選擇還有其他的形式的產(chǎn)生原因，但究其根本，都可歸結于上述兩種。
二、會計政策選擇的公允性及其影響因素。
根據(jù)上述，對同一類（項）經(jīng)濟業(yè)務可能會有幾種不同的會計政策，那么這樣就會產(chǎn)生一個問題：究竟選擇哪種會計政策是合理的呢？這一問題可以通過對會計目標的分析中得出。會計目標就是要向企業(yè)的外部會計信息的使用者提供對其決策有用的會計信息。有用的會計信息從其質量上說，至少應當是公允的。而會計信息作為會計信息系統(tǒng)的最終產(chǎn)品，其特征受到這一系統(tǒng)處理信息方法的影響，所以為了保證會計信息的公允性，就應公允地選擇會計政策。只有這樣，選擇出來的會計政策才是合理。在這一過程，會計政策選擇體現(xiàn)出公允性，即指會計主體在進行會計政策選擇時能夠客觀地反映企業(yè)的財務狀況和經(jīng)營成果，既不存在主觀偏向任何一方利益相關者，也不應存在嚴重的經(jīng)濟后果。
在實際會計工作中，由于各種內在和外在的影響因素，使得會計政策選擇不能保持其公允性，會有一定的偏差，可稱之為會計政策選擇公允性偏差。影響因素歸納起來，筆者認為主要分成兩類。第一類可以稱之為“不可控因素”。即一些經(jīng)濟業(yè)務比較復雜，對其經(jīng)濟實質不好把握，加之理論的落后，使得在進行會計處理時，要依靠大量主觀判斷和實踐經(jīng)驗。由于這樣的客觀原因，就會讓會計政策選擇偏離公允性標準。第二類可以稱之為“可控制因素”。主要包括：1、企業(yè)管理當局操縱“會計系統(tǒng)”。企業(yè)的管理者往往出于自身的利益和獲取短期利益，而利用自己對會計人員的管轄權，操縱“會計系統(tǒng)”，使其為自己服務。這種情況使得會計政策選擇的公允性基本上得不到保證。2、會計規(guī)范的不完善和不協(xié)調。我國對會計法規(guī)和相關準則起步比較晚，時間較短。一些會計規(guī)范和其他相關法規(guī)還存在相抵觸的地方；相關的會計規(guī)范（主要指會計準則和會計制度）還有不少漏洞和不嚴密的地方。在進行會計政策選擇時，這些都會使得會計人員感到無所適從，將會帶來選擇的主觀性和隨意性，進而損害公允性。3、會計人員的自身技能水平和職業(yè)道德操行。目前，我國會計從業(yè)人員的人數(shù)是很多的，但是其中有很多人的技術水平還不能很好地滿足其工作要求；還有一些會計人員，利用職務之便，，做假賬等。這些都在不同程度上扭曲了會計信息的公充性，會給外部會計信息使用者造成決策失誤，甚至很大的經(jīng)濟損失。三、如何盡可能地更好地保持公允性。
通過上述對會計政策選擇的公允性影響因素的分析，我們知道由于“不可控因素”的存在，使得會計政策選擇很難保持其公允性。但是我們可以通過對“可控制因素”的干預，盡可能使會計政策選擇公允性偏差減少。對癥下藥，可從以下幾種具體措施入手。
1、加強和完善企業(yè)管理當局監(jiān)管制度。建立適當?shù)募詈图s束機制，使管理者的責任心增強，減少其道德風險，使其從企業(yè)目標出發(fā)，根據(jù)會計理論指導會計實務的基本原理，尋找或者創(chuàng)立合理的會計處理程序和方法，并對可供選擇的方法進行比較分析，從而形成最優(yōu)化的會計政策組合。
2、加緊對會計理論和規(guī)范的研究和制定?，F(xiàn)階段我們既要對會計理論進行研究，因為理論可以更好地指導實踐；同時又要盡快制定相應的會計規(guī)范，而且這一點可以說更加重要，這是由于會計規(guī)范是在實踐中直接指導會計人員工作的；它對會計政策選擇的作用更大，也更有效。
3、提高會計人員的自身素質和職業(yè)道德。目前，在會計理論不完善和會計規(guī)范不建全的情況下，提高會計人員的自身素質和職業(yè)道德，是必需和現(xiàn)實的。會計人員素質越高，對經(jīng)濟業(yè)務的判斷就越準確，其處理業(yè)務的能力越強，其處理加工而得到的會計信息[2]就越能滿足使用者的需要；會計職業(yè)道德是會計信息質量的直接保障，能夠規(guī)范、指導會計人員的行為。在外部約束機制不建全和其他不利因素存在的情況下，如果會計人員有較高的職業(yè)道德，就能堅持會計立場，公正公充地處理業(yè)務，保證會計信息的真實和可靠。
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目前我國基本公共服務的供給制度實行的是一條城鄉(xiāng)分割的發(fā)展道路，除國防、外交等公共服務外，其他眾多的公共服務在農村和城市之間明顯失衡，主要表現(xiàn)在農村公共服務供給總體不足、結構失衡、效率低下。
一、基本公共服務的城鄉(xiāng)差距
1.中小學義務教育方面。由于我國農村義務教育政府財政投入實行鄉(xiāng)財政或縣財政負擔的體制，而縣鄉(xiāng)財政普遍困難，所以農村義務教育經(jīng)費普遍低于城市。1997年城市學生人均教育經(jīng)費是農村學生的4倍，城市初中生的人均教育經(jīng)費是農村初中生的近8倍。1998年，我國農村接收義務教育的學生1.23億，占當年全國接受義務教育學生總數(shù)的65％，但農村義務教育投入占全國義務教育投入的比重僅為56％。2004年，全國城鄉(xiāng)小學、初中生均預算內公用經(jīng)費分別為1.4：1和1.3：1.
2.醫(yī)療衛(wèi)生方面。我國城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生方面存在巨大的差距。2000年農村人口占總人口的63.7％，但農村衛(wèi)生總費用占全國衛(wèi)生總費用的比重僅為32.07％，農村人均衛(wèi)生總費用只相當于城市的26.8％；農村衛(wèi)生事業(yè)費占全國衛(wèi)生事業(yè)費的比重僅為32.77％，農村人均衛(wèi)生事業(yè)費用僅為城市的27.7％。1991年～2000年，全國新增衛(wèi)生經(jīng)費投入中只有14％投入到農村，而14％中的89％又成了人頭費，真正專項的農村衛(wèi)生經(jīng)費只有1.3％。2005年，我國人均衛(wèi)生總費用城鄉(xiāng)之比高達3.53：1.
3.社會保障方面。目前城市社會保障制度涉及到的保障項目已相當齊全，而農村社會保障項目十分缺乏。2004年，全國城市醫(yī)療保險覆蓋率為42％，農村合作醫(yī)療覆蓋率僅有10％左右，80％以上的農民屬于自費醫(yī)療群體。2002年～2006年，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險參保人數(shù)增長27.35％，而農村養(yǎng)老保險參保人數(shù)卻下降1.61％；截至2006年享受最低生活保障的人數(shù)為2240.1萬人，農村為1593.1萬人，考慮到城鄉(xiāng)之間巨大的人口差異，農村最低生活保障的覆蓋率遠遠低于城市。
4.公共基礎設施方面。在傳統(tǒng)體制中，城市的公共基礎設施主要由國家提供，而農村的基礎設施由農民自己解決，國家只給予適當?shù)难a助，造成農村基礎設施建設落后。
改革開放以來，對基礎設施進行了投資體制的改革，主要是引入了多元投資主體。積極引導私人經(jīng)濟主體等投資經(jīng)營公共基礎設施，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平的差距決定了農村私人投資主體的缺乏，而城市投資主體出于自身利益的考慮很難將資金投入農村，農村公共基礎設施投資遠遠落后于城市。
二、我國城鄉(xiāng)基本公共服務差距形成的原因從總體上看，現(xiàn)行的中國城鄉(xiāng)基本公共服務的不平衡主要是政策主導與制度安排造成的
建國初期我國采取了“先工業(yè)后農業(yè)”、“先城市后農村”、“先工人后農民”的政策，在政策和制度上優(yōu)先發(fā)展城市。資金、優(yōu)惠政策多投向城市。政策制度上的原因是造成我國二元經(jīng)濟社會結構的主要原因，也是造成城鄉(xiāng)基本公共服務不均等的主要原因。
1.工農業(yè)發(fā)展價格剪刀差的政策對于城鄉(xiāng)收入差距及公共服務差距產(chǎn)生了重要影響。中國的工農產(chǎn)品價格剪刀差是犧牲農村、農民利益而加速工業(yè)化資本積累的不公平的分配制度，是人為加劇城鄉(xiāng)差距的歷史起因。通過這一制度將農民應獲得的利益向城市居民發(fā)生了轉移，也使農村社會經(jīng)濟發(fā)展所需的資本不斷的向城市地區(qū)轉移。城市獲得了經(jīng)濟發(fā)展所需要的經(jīng)濟積累，而農村經(jīng)濟發(fā)展受到了損害。造成了嚴重的社會不公平和城鄉(xiāng)差距。城鄉(xiāng)基本公共服務的差距就是表現(xiàn)之一。
2.現(xiàn)行財政體制的運行機制?，F(xiàn)行財政體制名為分稅制，卻由于實施過程中的不完善，導致了許多地方財政體制的運轉變成了分稅制與財政包干體制進行機會主義結合的產(chǎn)物。由此導致縣鄉(xiāng)政府被迫虛報財政收入、財政困難和財政風險不斷蓄積，從而擠占本應用于支持農村公共服務供給的支出。
目前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務均等化應重點加強對農村地區(qū)的支持，在資金政策上向三農傾斜。從貢獻補償?shù)慕嵌瓤?，這是對工業(yè)化初期以“剪刀差”方式吸納三農資金予以補償，通過提升農村基本公共服務對農民生產(chǎn)生活做出補償。
三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務不平衡的對策
1.改革不合理的政策，制度，消除造成城鄉(xiāng)分割的體制方面的因素，打破城鄉(xiāng)分割，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障制度。如取消農民工子女在城市上學的借讀費，農村合作醫(yī)療與城市醫(yī)療保險接軌等。
2.改革完善公共財政制度。把基本公共服務均等化作為深化財政體制改革的基本方向。調整財政支出結構，把資金更多的投向農村地區(qū)。按照財權與事權相匹配的原則，改革財政體制，建立由中央和地方各級政府分類別、按比例合理負擔農村公共物品的機制，采取以中央、省兩級政府為主導，地方財政適當配套的方式解決當前農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、農民生活緊密相關的公共服務供給問題。建立以公共服務最低公平為基礎的轉移支付制度。超級秘書網(wǎng)
3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度，提高公共服務的統(tǒng)籌層次，先實現(xiàn)區(qū)域內公共服務的均等化，逐步提高層次最終全國城鄉(xiāng)各地基本公共服務的均等化。
4.建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌平臺。打破城鄉(xiāng)界限，建立城鄉(xiāng)有機銜接、一體化的社會保障模式可以更好地借助政府的力量，在完成風險有效分散和損失分攤的基礎上實現(xiàn)社會穩(wěn)定，在最大范圍內通過社會保障的轉移支付功能達到社會的公平和穩(wěn)定。
二、中國傳統(tǒng)文化對個案社會工作的積極影響
中國傳統(tǒng)文化是一個巨大的精神寶庫，也是一個復雜又矛盾的有機整體，其中最具代表性的是儒家思想，其基本精神、對家庭倫理道德的規(guī)范認知和對和諧文化的剖析，對個案社會工作產(chǎn)生著重要影響，為個案社會工作者處理工作者與案主，工作者與家庭及工作者與社會環(huán)境的關系提供了指南。
（一）公平、公正的社會價值觀
中國傳統(tǒng)文化一直倡導社會公平和正義，《禮記》中提到“天下為公”，天下也就是“社會”，人們對“公”的理解，體現(xiàn)了人民對于社會公平的向往和追求。而社會工作者的重要使命就是維護社會的公平和正義，在實際的工作中，往往會面臨著多方面的壓力，行政干預、輿論壓力是常見現(xiàn)象，這些都挑戰(zhàn)著個案社會工作者的專業(yè)價值觀和職業(yè)底線，這就需要個案社會工作者堅持原則，做出理性判斷和選擇，還要通過大量的社會實踐來豐富自己處理復雜實務中所要面對的困難和干擾，也需要專業(yè)的督導來幫助從業(yè)人員不斷強化職業(yè)技能和完善職業(yè)素養(yǎng)。
（二）長幼有序的家庭倫理觀
中國傳統(tǒng)文化非常重視“家”的概念，并形成了一套約定俗成的規(guī)范和制度。在傳統(tǒng)的家庭關系中，對家庭成員之間的關系和處事原則都做出了具體的規(guī)定。家庭倫理中要求晚輩尊敬長輩，婚姻道德中則要求妻子忠誠于丈夫，這些都維系著家庭的穩(wěn)定和完整。個案社會工作者幫助案主解決家庭問題時，應積極引入這些思想，啟示現(xiàn)代人對傳統(tǒng)倫理道德的接納和吸收。在家庭關系中，父母要做好表率，孝順父母，提攜晚輩，妻子忠誠丈夫，丈夫也要體恤妻子，幫助家庭建立和維持一套穩(wěn)定、和諧的倫理觀念，以便更好地解決家庭關系中的各種矛盾和問題。
（三）和諧文化的普世觀
中國傳統(tǒng)文化一直在社會各個階層和領域中推廣“和諧”思想，倡導人與人之間要和善以對，人與社會要友善相容，人與環(huán)境要友好相處。個案社會工作者在處理社工實務時，也應懷抱這一套普世價值，不斷豐富自己的人文情懷去接納每一個案主，關愛案主，不因他們的民族信仰和階層背景而歧視、區(qū)別對待。與此同時，運用自己的專業(yè)知識和技能幫助案主分析問題，幫助他們適應社會環(huán)境轉變，更快地融入其中。在這個過程中，個案社會工作者也能不斷豐富自己的社會情感，提升專業(yè)價值。
三、中國傳統(tǒng)文化對個案社會工作的消極影響
中國傳統(tǒng)文化為人們的日常生活提供了一套普遍適用的人生觀和價值觀，但是在這筆豐富的文化遺產(chǎn)中，也逐漸暴露出一些不適應時展的價值觀念，對個案社會工作的開展產(chǎn)生了一定的阻力。
（一）傳統(tǒng)文化對人性的壓抑
傳統(tǒng)文化中一直要求人們塑造共性人格，維護群體的整體價值，孔子的“克己復禮”要求人們克制自己，完全依附于整體之中，朱熹則讓人們忽視對個人利益的政策追求，“存天理，滅人欲”?？梢姡瑐鹘y(tǒng)文化過分壓抑個體需求，容易造成個體潛能被埋沒，也極易導致人格的扭曲，長此以往，對個人和社會發(fā)展都是非常不利的。個案社會工作在國內尚處于起步階段，人們并不熟悉專業(yè)的社會工作流程，加之很多案主并不是主動尋求社工機構幫助，這導致個案社會工作者在工作中很難與案主建立關系，案主的需求和困難無法及時、準確地被獲知，及時發(fā)現(xiàn)有問題，也無法有效地找到問題的根源，這對個案社會工作的開展造成比較大的阻礙。因此，社工人員不僅要了解傳統(tǒng)文化，還要審視傳統(tǒng)文化中的不利因素，學會趨利避害地運用這些傳統(tǒng)文化因素。
（二）傳統(tǒng)婚姻家庭觀與現(xiàn)代社會的沖突
傳統(tǒng)文化中對婚姻道德要求極多，但是多站在男性立場提出，完全忽視女性權利。而隨著時展，女性的需求也逐漸受重視，傳統(tǒng)的婚姻觀也要發(fā)生轉變。但是社工人員在處理作家庭社會工作實務時，常常會發(fā)現(xiàn)男性會利用傳統(tǒng)的婚姻觀約束女性而放縱自己，有些甚至對女性實施“家暴”。而很多身處偏遠地區(qū)，受教育程度不高的女性大多忍氣吞聲，抱著“家丑不可外揚”的態(tài)度拒絕他人的關心與幫助。個案社會工作者在面對這種情況時，要用于嘗試與案主溝通，在對他們進行必要的人文關懷之外，還要以平和的心態(tài)，運用自己的專業(yè)知識理性地評判是非對錯，幫助案主找尋解決問題的有效途徑。
（三）傳統(tǒng)文化對規(guī)范的片面化
我國傳統(tǒng)文化對很多規(guī)范存在單邊規(guī)定，如在醫(yī)患關系中，對醫(yī)生的規(guī)范是“救死扶傷”，要求“醫(yī)者父母心”，卻對患者沒有任何要求。個案社會工作者在處理這類問題時，容易受傳統(tǒng)文化影響，單方面考慮某一方的處境，這對問題的合理解決是極為不利的，必須多元化地看待各類規(guī)范。
四、結語
中國傳統(tǒng)文化為我們留下寶貴的思想精華，這些精華規(guī)范著人們的行為，對個人的發(fā)展和社會的穩(wěn)定都做出了重要貢獻。但社工人員也要注意到，傳統(tǒng)文化隨著時展和西方思想的影響，也在不斷發(fā)生改變，許多原本正確的觀念，也許在潛移默化中發(fā)生了變化，增加了不合理成分。個案社會工作者應認識到傳統(tǒng)文化的多重影響，辯證地看待和處理問題。
參考文獻
關鍵詞 ：治理理論；區(qū)域公共政策沖突；基本原則；消解路徑
區(qū)域內各成員所具備的各自不同的經(jīng)濟基礎、意識形態(tài)、利益選擇等因素相互作用，共同導致了區(qū)域公共政策沖突的出現(xiàn)，而區(qū)域內各成員的利益沖突是政策沖突的實質，具體表現(xiàn)為區(qū)域內各主體利益的重新調整和再分配。為消解區(qū)域公共政策沖突，進一步深化區(qū)域合作，首要步驟就是要正確理解我國區(qū)域治理模式——以政府為主導的科層制，在此基礎上認識我國區(qū)域公共政策沖突的實質，進而提出有效的消解政策沖突的路徑。
一、治理理論與區(qū)域公共政策的相關理論闡述
現(xiàn)有關于“治理”的各種定義中，由威利·勃蘭特倡導成立的聯(lián)合國全球治理委員所做出的闡述具有較大代表性、權威性，《我們的全球伙伴關系》指出：所謂治理是各種公共或私人機構管理共同事務的諸多方式的總和，它是一個使相互沖突的、不同的利益集團得以協(xié)調并采用聯(lián)合行動的持續(xù)過程。①作為闡釋現(xiàn)代社會區(qū)域內政治秩序、結構變化的一種新理論，區(qū)域治理理論為有效的指導區(qū)域合作提供了一種全新的分析框架。作為“舶來品”的區(qū)域治理最早流行于歐美學界，我國對其研究起步較晚。依據(jù)現(xiàn)有的相關概念闡釋，可以將區(qū)域治理定義為：政府、私人部門、非營利組織、公民等利益相關者為實現(xiàn)區(qū)域公共利益的最大化而經(jīng)由協(xié)商、談判等方式，實現(xiàn)對區(qū)域公共事務的集體管理。簡單的來說，區(qū)域治理就是治理理念或理論在區(qū)域公共事務管理中的具體運用。分析現(xiàn)今我國區(qū)域治理的實踐可知，政府仍是推動區(qū)域合作的關鍵角色，而公民、私人部門和非政府組織作用微弱，總體看來，我國區(qū)域治理仍是以政府為主導，科層制特征濃厚。由于政府仍是協(xié)調區(qū)域內利益沖突的主體，因此我國現(xiàn)有的這種區(qū)域公共事務的管理方式還不是真正意義上的區(qū)域治理。
針對區(qū)域公共政策的概念闡釋，學術界尚未得出統(tǒng)一明確的結論。本文從區(qū)域公共政策的一般制定過程出發(fā)將其界定為：區(qū)域公共政策就是由中央或地方政府制定的，旨在解決區(qū)域發(fā)展問題、維護與協(xié)調區(qū)域公共利益的各種政策和措施。而與之相對應的，區(qū)域公共政策沖突則是指在區(qū)域合作與發(fā)展的過程中，區(qū)域內各政策主體所制定的公共政策相互對立、矛盾，甚至相互沖突的一種情形。由于區(qū)域內各政策主體出于自身的利益需求而制定、實施不同的公共政策，區(qū)域內的沖突、矛盾不可避免。利益主體間的相互角逐是公共政策沖突存在的本質原因。總體看來，區(qū)域公共政策沖突雖有利于政策的不斷調整，但其弊大于利，如區(qū)域公共政策沖突最終會導致政策資源浪費，政策失敗等，因此，必須在理解區(qū)域公共政策沖突實質的基礎上，經(jīng)由理性研究進而提出消解政策沖突的有效方法。
二、區(qū)域公共政策沖突消解的基本原則
以理解我國區(qū)域治理模式基本特點為前提，為更好的深化區(qū)域合作、有效消解區(qū)域公共政策沖突而采取的相關措施必須遵從的總原則主要有以下幾點：
1.利益共享的原則
區(qū)域內各主體制定政策的出發(fā)點就是使得區(qū)域利益的最大化，因此，利益共享對于各政策制定者而言具有重要的影響。為達到鼓勵各方溝通、協(xié)商，利益共享原則應該包括：⑴區(qū)域合作與一體化應更有利于各地方的發(fā)展，不能損害他方利益卻有利于己方利益。⑵正確處理地方利益與區(qū)域利益之間的關系，必須明確二者是相輔相成而非相互對立的。區(qū)域合作的積極性需要靠地方利益的增加進行激發(fā)，同時，區(qū)域內的和諧發(fā)展、深入合作則為地方利益的增加提供強有力的保障。
2.和諧發(fā)展的原則
在區(qū)域內的不同地方、不同產(chǎn)業(yè)之間對區(qū)域利益進行合理的再分配，達到利益共享基礎上的最大程度的公平，從而使區(qū)域利益分配達到一種比較公平的狀態(tài)，實現(xiàn)區(qū)域的和諧發(fā)展。總之，區(qū)域利益的合理分配能夠直接調動區(qū)域內成員的積極性，維持區(qū)域合作系統(tǒng)的穩(wěn)定，最終有利于實現(xiàn)區(qū)域的和諧發(fā)展。
3.法治秩序的原則
一方面，制定明確、清晰的規(guī)則制度，對區(qū)域內成員的利益行為進行規(guī)范，嚴格依規(guī)定進行相關的獎懲，使其對違反者的懲罰有理有據(jù)，減少人為的隨意性，妥善行使自由裁量權，最終實現(xiàn)：以一種規(guī)范化的方式來治理地方利益沖突。另一方面，明確相關的責任制度，加強內外部監(jiān)督。明確各方在區(qū)域合作中所扮演的相關角色，在全員達成一致時，若有違約行為必將嚴懲。此外，完善的內外部監(jiān)督有利于區(qū)域內各方端正自己的行為，嚴格遵守相關規(guī)定。
4.運行高效的原則
一是，依據(jù)具體需要，設置多樣化、靈活的利益協(xié)調機構。既可以是常設性的協(xié)調機構，也可以是臨時性的項目小組或專業(yè)委員會；二是，在協(xié)調過程中，應盡可能的避免各種繁文縟節(jié)，樹立專設協(xié)調機構的權威、威懾力。三是，應及時、準確、客觀的評價利益協(xié)調的結果，并鼓勵、監(jiān)督各方根據(jù)實際情況及時予以修正，而后由專設的協(xié)調機構進行驗收。
三、區(qū)域公共政策沖突消解的對策建議
當前中國區(qū)域治理模式是以政府為主導的科層制模式，因此為規(guī)避區(qū)域公共政策沖突的消極影響，有必要在我國區(qū)域治理模式根本特征的基礎上，提出全方位、多層次、前瞻性地改進措施。
1.建立公共政策沖突的事前控制、事后排除機制
解決公共政策沖突的基礎性措施是建立事前控制、事后排除機制。此措施同樣適用于解決區(qū)域公共政策沖突。簡單而言，事前控制是一種預防性手段，指在公共政策沖突發(fā)生之前就已經(jīng)采取一定的措施來避免沖突的發(fā)生。而相應的事后排除則是指政策出臺后，針對沖突的實際情況而采取的解決措施。
具體而言，可從以下兩個方面著手：一是要加強對政策主體權限的控制。雖然我國已出臺諸如《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》以及《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)，對政策主體的權限進行一定的原則性約束，但這些規(guī)定并不夠明確，甚至相互抵觸、矛盾，直接造成對政策主體權限的控制乏力，加劇了政策沖突的現(xiàn)象。因此，我國應在現(xiàn)有的法制環(huán)境下，通過協(xié)商制定各種具體的政策，明確各政策主體的權限范圍，并予以嚴格地監(jiān)督，以此避免越權、超權決策。二是加強對決策程序的控制。為使決策者遵循一定的決策程序從而避免和減少政策沖突，需建立健全統(tǒng)一審查和批準制度。在區(qū)域內成立專門的審查機構，避免政出多門，區(qū)域內成員所制定的政策必須報經(jīng)統(tǒng)一的機關批準，確保各級政策間的銜接和統(tǒng)一。同時，下級政府機構制定政策須報上級政府機構批準，進而有效地減少和避免上下層級政府間的公共政策沖突。
健全事后排除機制的方式主要有以下幾點：⑴備案審查。區(qū)域內各政策制定主體在制定、出臺各自的公共政策時，應按總規(guī)定及時將其報送指定的機關統(tǒng)一備份在案，以便進行進一步的審查、監(jiān)督。⑵利用適用規(guī)則。公共政策沖突發(fā)生時，為正確適用法律規(guī)范而應當遵循的基本原則，如上位政策優(yōu)于下位政策，同位階政策具有同等政策效力，特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定，新規(guī)定優(yōu)于舊規(guī)定等②。⑶裁決機制。當區(qū)域內公共政策發(fā)生沖突時，由協(xié)調委員會或臨時協(xié)調機構等專設機構進行裁決，明確各方責任。⑷改變或者撤銷機制。區(qū)域合作發(fā)展組織應該明確要求各地區(qū)政府機關要依照法律規(guī)定的權限和程序，對違反制度、規(guī)定或者與上級部門政策相抵觸的政策予以改變或者撤銷，這是一種監(jiān)督機制③。⑸定期清理機制。區(qū)域內各政府機關應定期對域內實施的政策進行審查、考核，判斷其是否與法律、法規(guī)、區(qū)域合作發(fā)展組織制定的政策等存在相互抵觸、沖突、矛盾的現(xiàn)象，進而進行政策整改，清理不合理的、無用的政策。
2.加強公共政策主體能力建設,深入推進大部制改革
一方面，政府機關人員應明確自己的職責，扮演好自己所承擔的角色，通過認真的學習、領悟，在正確理解自己的責任的基礎上，不斷加強學習，提高自身的素質、修養(yǎng)，進行合理的自我定位。根據(jù)區(qū)域內各自的需要，制定合理的公共政策，自覺抵制各種誘惑，以區(qū)域利益為根本出發(fā)點，以公共利益為己任，確保公共政策的正確性、公正性，最大程度上減少公共政策的沖突。
另一方面，深入推進大部制改革，重塑政府角色。我國政府機關應對行政組織內部結構進行自上而下的調整, 科學設計行政組織結構, 把組織和業(yè)務及人事制度設計得使政府部門之間沒有任何重復、交叉的職能、權責④。為進一步推進大部制改革，我國應加大對其的宣傳力度，就改革達成全民共識，贏得公眾理解；科學預測改革進程中可能遇到的各種問題、障礙，有計劃的采取合理措施進行防范，而不是回避矛盾，掩蓋問題；盡可能的減少職能交叉，完善行政運行機制的同時，落實“問責制”，建設責任政府?？傊?，大部制改革的推進，應加強領導、科學規(guī)劃、周密設計、統(tǒng)籌協(xié)調、穩(wěn)步推行。
3.暢通政策信息溝通渠道，建立政策咨詢協(xié)商機制
政策信息溝通不暢是許多公共政策沖突產(chǎn)生的重要原因之一。任何一項政策都很難兼顧多方利益，在其實施過程中必定存在許多的歧義與抵觸，矛盾的產(chǎn)生不可避免，而有效的溝通則是減少矛盾、沖突的重要手段。因此，不僅要不斷加強區(qū)域內各成員的內部溝通交流，還要不斷加強政策執(zhí)行部門與目標群體之間的外部溝通。一是由區(qū)域合作發(fā)展組織成立專職的溝通協(xié)調機構，具體負責區(qū)域信息公示、傳遞、溝通等職責，使溝通協(xié)調職能專業(yè)化、權威化。二是構建多種溝通渠道，使溝通渠道暢通化。三是縮短溝通距離，保證信息的真實有效。四是實現(xiàn)溝通手段和技術的現(xiàn)代化。此外，還需要在暢通信息溝通的基礎上，構建專門的政策咨詢協(xié)商機制。通過對區(qū)域內各個政策的咨詢協(xié)商，協(xié)調不同的利益訴求、政策價值觀和政策主張。如果區(qū)域內各成員缺乏關于政策目的的共同價值觀的同時，在利益關系上也是根本對立的，那么只有采取變通的方法來達到合意，從而維持協(xié)商關系?？偟膩碚f，政策協(xié)商機制的構建將有利于提高公共政策制定的科學化。
4.創(chuàng)新更為靈活的區(qū)域治理組織形式
針對我國現(xiàn)有的治理模式，單純的依靠傳統(tǒng)的層級控制來對區(qū)域公共政策沖突進行協(xié)調，效率明顯較低。因而，有必要通過交互式的合作來為實現(xiàn)共同追求的目標而努力，這需要從三個方面著手進行變革：
⑴跨區(qū)域協(xié)調機構的組織創(chuàng)新。作為此機構發(fā)揮功能和作用的基礎和載體，組織形式至關重要。以歐盟為例進行說明，歐盟之所以能在此區(qū)域內發(fā)揮如此之大的作用，與其建立的完善的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、仲裁等機構密不可分。通過構建一個完整的歐盟區(qū)域管理權力體系，歐盟組織實現(xiàn)了區(qū)域內的深入合作，并不斷地發(fā)展、壯大。著眼我國的區(qū)域組織不難發(fā)現(xiàn)，我國當前的跨區(qū)域協(xié)調機構在組織機構設置上還是過于簡單, 分工不明、責任不到位等因素都會直接導致區(qū)域合作組織的諸多職能無法履行和發(fā)揮。為此，我國的區(qū)域合作可借鑒歐盟的管理模式，在決策機構、執(zhí)行機構、仲裁機構、咨詢機構等各個方面進行不斷改進、完善。
⑵跨區(qū)域協(xié)調機構的功能完善。在合理設置區(qū)域協(xié)調機構組織的基礎上，必須完善其功能，設置機構的目的是使其發(fā)揮應有的功能：在協(xié)調功能上，綜合考慮整體區(qū)域資源、區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟狀況，在整合與提升區(qū)域整體競爭力等方面發(fā)揮作用；在服務功能上，立足于服務區(qū)域市場一體化、服務區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展，實現(xiàn)共同繁榮；在監(jiān)督功能上，審查和監(jiān)督區(qū)域合作規(guī)則的執(zhí)行情況⑤。
⑶跨區(qū)域協(xié)調機構的網(wǎng)絡化。區(qū)域協(xié)調機構功能的正常發(fā)揮，離不開網(wǎng)絡化運轉。在對區(qū)域公共事務的管理上，必須實現(xiàn)多元化的參與主體，以問題的解決為焦點和行動導向，盡可能的弱化科層等級制色彩，強調各種主體的跨層級互動、協(xié)商對話、相互信任，實現(xiàn)區(qū)域治理模式的網(wǎng)絡化。
5.構建利益共享與利益補償機制
區(qū)域政策制定主體的目的就是為實現(xiàn)自身利益的最大化。因此，要實現(xiàn)區(qū)域合作的深入，離不開有關利益共享與補償制度的構建，為此，做出的整體性制度安排主要包括以下幾點：
⑴區(qū)域內產(chǎn)業(yè)調整中的利益分享與補償。產(chǎn)業(yè)調整作為區(qū)域圈內公共事務管理的重要內容，直接對地方利益產(chǎn)生影響，同時也會與市場發(fā)生作用。區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工的過程中，存在著產(chǎn)業(yè)替代、淘汰和升級，這必然會帶來利益的重新分配。每項產(chǎn)業(yè)的淘汰與升級，總將引發(fā)相關的利益沖突。只有建立了與產(chǎn)業(yè)相關的財政稅收制度，形成配套的利益共享和補償制度，才能使產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和調整真正實現(xiàn)⑥。
⑵對區(qū)域內欠發(fā)達地區(qū)的主動推動。區(qū)域內總利益的維護離不開欠發(fā)達地區(qū)的努力，各地方的共同發(fā)展、共享區(qū)域發(fā)展成果，是區(qū)域內各方融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟一體化的根本動力。若是區(qū)域合作與區(qū)域一體化僅有惠于發(fā)達地區(qū)，而欠發(fā)達地區(qū)并不能獲得同等的發(fā)展機會，那么它就很容易喪失融入?yún)^(qū)域合作的動力。因此，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展應該統(tǒng)籌規(guī)劃，有側重的實施有利于縮小地區(qū)發(fā)展差距的財政政策和稅收制度：在財政方面，通過中央政府、上級政府的轉移支付、財政專項補貼等方式給予欠發(fā)達地區(qū)以政策支持；而在稅收方面，可以對落后地區(qū)給予稅收政策方面的優(yōu)惠。
⑶利益共享的有效保障。構建區(qū)域內保障機制的重要功能就是使復雜的利益協(xié)調行為易理解和可預見，從而使區(qū)域合作行為變得可確定。另一方面，當利益相關者拒不履行協(xié)調意見，或者履行義務時違反區(qū)域合作協(xié)議規(guī)定的，應有承擔違約責任的相關規(guī)定。保障機制的有效構建將大幅度提高區(qū)域內各主體的參與熱情，進而有利于區(qū)域合作的深入開展。
引文注釋
①汪偉全.區(qū)域合作中地方利益沖突的治理模式:比較與啟示[J].政治學研究,2012（4）：5-21.
②宋麗華.公共政策執(zhí)行中的問題及其對策研究[D].東北師范大學碩士論文,2006.
③劉曉宇.我國公共政策沖突及其治理研究[D].湖南大學碩士論文,2008.
④袁明旭.官僚制視野下當代中國公共政策沖突研究[D].吉林大學博士論文,2008.
“三圈理論”作為一種案例分析工具，在美國哈佛大學肯尼迪政府學院的公共行政案例教學中得到了廣泛的運用。近年來，“三圈理論”這種工具被引入中國，在學術界和企業(yè)界都得到了廣泛關注，其應用的范圍大到公共政策的制定，小到一個工作方案的確定，并且實施效果良好。本文認為以“三圈理論”為戰(zhàn)略分析工具，將其引入到企業(yè)對管理人員的選任中，能夠有效地分析企業(yè)在選任管理人員時應考慮的問題，并有針對性的采取改進措施，為企業(yè)領導者在管理人員選任中提供針對性、有效性和科學性的支撐和依托。
1. “三圈理論”的理論詮釋
“三圈理論”是美國哈佛大學肯尼迪政府學院的馬克·穆爾（Mark. Moore）教授提出的[1]，是一種案例分析工具，在美國哈佛大學肯尼迪政府學院的公共行政案例教學中得到了廣泛的運用。該理論認為[2]，公共管理的終極目的是為社會創(chuàng)造公共價值。首先任何一項好的公共政策要具有公共價值；其次政策的實施者要具備相應能力，以提供管理和服務；第三是政策的實施還需得到政策作用對象或民眾的支持。這就形成三個相互重疊的圓圈，其中最上面的一個圓圈代表公共價值（V）人力資源管理論文，下面左邊的圓圈代表能力（C），右邊的圓圈代表支持(S)（如圖1）。只有三圈相交，即圖中陰影部分，這項政策才可得到有效執(zhí)行，達到預期效果。
V: value；C: capacity； S:support
圖1 “三圈理論”示意圖
根據(jù)“三圈理論”，每一項決策都處于由價值、能力和支持三個影響因子構成的圈形之中的某一區(qū)域中，從而形成了三圈理的主要框架[3]（具體如表1）。
表1“三圈理論”的主要框架
名稱
區(qū)域
