時(shí)間：2022-03-21 16:49:30
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行政管理作為一個(gè)名詞術(shù)語(yǔ)，在我國(guó)和其他國(guó)家，其使用范圍都是很廣泛的。以下就是由求學(xué)網(wǎng)為您提供的試論行政管理體制改革的原則。
無(wú)論是政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，還是公共機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織等內(nèi)部事務(wù)的管理，都被叫做行政管理。但是，作為一個(gè)社會(huì)科學(xué)研究的學(xué)科專(zhuān)有概念，我國(guó)理論界普遍把行政管理定義為政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理活動(dòng)。具體來(lái)說(shuō)，主要包括一下三個(gè)方面：
首先，行政管理的實(shí)質(zhì)是國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程。明確行政管理的實(shí)質(zhì)，可以把政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理活動(dòng)同公共機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織等內(nèi)部事務(wù)的管理活動(dòng)明確的區(qū)分開(kāi)來(lái)，有助于人們深刻地認(rèn)識(shí)政府活動(dòng)所具有的特殊性，更加準(zhǔn)確地理解和把握行政管理的實(shí)質(zhì)及其規(guī)律性;其次，行政管理是一種管理活動(dòng)管理是人類(lèi)社會(huì)普遍存在的一種組織活動(dòng)。明確國(guó)家行政活動(dòng)的管理屬性，可以把行政管理同國(guó)家的立法活動(dòng)、司法活動(dòng)區(qū)別開(kāi)來(lái)，突顯行政管理的執(zhí)行功能，這有助于更好地借鑒和吸收其他管理活動(dòng)中的有益經(jīng)驗(yàn)和作法，提高行政管理的操作和技術(shù)水平;再次，行政管理活動(dòng)的主體和客體有著明確的規(guī)定性。
所謂精簡(jiǎn)，就是各級(jí)政府的規(guī)模要適度，行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員編制要少而精。新時(shí)期堅(jiān)持精簡(jiǎn)原則，一是機(jī)構(gòu)、層次、編制定多少，必須嚴(yán)格根據(jù)實(shí)際工作的需要，凡屬重疊和多余的機(jī)構(gòu)、層次、人員，一律合并和撤銷(xiāo)。二是隨著行政工作的發(fā)展，應(yīng)把某些事務(wù)交給企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和群眾組織去管理。三是建立和健全各種工作制度，提倡科學(xué)方法，以降低國(guó)家行政管理中人力、物力、財(cái)力的消耗，提高工作效率。
所謂統(tǒng)一，就是保持各級(jí)政府的行政管理過(guò)程的完整統(tǒng)一性。任何國(guó)家都只能有一個(gè)政府行使行政管理權(quán)，因此，在行政管理體制改革過(guò)程中無(wú)論是權(quán)力下放，還是分級(jí)管理，都不能破壞國(guó)家行政管理的完整統(tǒng)一性。遵循統(tǒng)一原則，首先是要堅(jiān)持行政目標(biāo)的統(tǒng)一性，各級(jí)政府必須以共同的總體行政目標(biāo)為基礎(chǔ)，進(jìn)行目標(biāo)同一的行政管理。在目標(biāo)統(tǒng)一的前提下，分解政府職能，建立政府內(nèi)部的各層次和各部門(mén)，并依此明確它們的職、權(quán)、責(zé)及它們之間的關(guān)系，從而成為一個(gè)有機(jī)整體。其次是要堅(jiān)持行政領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一性，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，形成明確的上下級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，防止政出多門(mén)，多頭指揮現(xiàn)象，保證各個(gè)行政部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合。
【摘要題】行政管理體制改革
【正文】
黨的十六大報(bào)告提出了深化行政改革的目標(biāo)和主要任務(wù)，在許多方面都有較大突破和發(fā)展。改革的目標(biāo)是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，依法規(guī)范中央與地方的職能和權(quán)限，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、行政執(zhí)法體制改革、事業(yè)單位改革和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，建立和完善決策機(jī)制、權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制，大力推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)等項(xiàng)內(nèi)容。
（一）建立服務(wù)型政府
建立服務(wù)型政府是近年來(lái)理論界和各級(jí)政府在深化行政改革中提出的一個(gè)目標(biāo)選擇。服務(wù)型政府本質(zhì)上是社會(huì)本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社會(huì)和公民是否需要，并以此來(lái)作為政府職能定位的依據(jù)，它與傳統(tǒng)的以官本位、權(quán)力本位為特征的管制型政府相比較，是兩種不同的管理理念和管理方式。將建立服務(wù)型政府作為新時(shí)期行政改革的一個(gè)目標(biāo)選擇，將有助于從新的視角，把行政改革和政府職能轉(zhuǎn)變引向深入。在實(shí)踐中，已有越來(lái)越多的地方政府認(rèn)識(shí)到建立服務(wù)型政府的必要性，著手改革以往“重管理、輕服務(wù)”的政府管理方式。上海、南京、珠海等地政府紛紛提出創(chuàng)建服務(wù)型政府的目標(biāo)，并在創(chuàng)新服務(wù)、社會(huì)評(píng)議、減少管制等方面進(jìn)行了有益探索。
我國(guó)中央、省級(jí)政府的主要功能要于決策和宏觀調(diào)控，在管理上具有宏觀性、調(diào)控性和間接性的特點(diǎn)，同時(shí)在決策和管理上也要體現(xiàn)我國(guó)服務(wù)型政府的本質(zhì)要求；省以下地方政府直接面對(duì)社會(huì)、企事業(yè)單位和公眾提供公共服務(wù)。因此，不同層級(jí)政府的職能定位應(yīng)有所不同，中央和省級(jí)政府可以作為以宏觀管理為主的“決策——服務(wù)型政府”，省以下地方政府應(yīng)為以公共服務(wù)為主的“服務(wù)型政府”。
（二）建立面向市場(chǎng)的政府
建立面向市場(chǎng)、親市場(chǎng)、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府等提法的涵義大體相同，都是指在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，凡是市場(chǎng)能發(fā)揮優(yōu)勢(shì)或能做的事，都應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)來(lái)做，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。強(qiáng)調(diào)政府要面向市場(chǎng)，將有利于進(jìn)一步明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)的關(guān)系，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。政論要起好“掌舵”作用、催化作用、促進(jìn)作用，而不是“劃槳”作用、大包大攬作用；也有助于將政府發(fā)揮職能作用的主要方向，放在加強(qiáng)宏觀調(diào)控上，放在創(chuàng)造有效率的市場(chǎng)環(huán)境上，圍繞市場(chǎng)行使好調(diào)節(jié)、培育、監(jiān)管和服務(wù)職能。
（三）建立責(zé)任政府
責(zé)任政府的提法，主要是為了按照依法行政的要求，強(qiáng)化政府責(zé)任。在以往權(quán)力高度集中的行政體制下，政府權(quán)力與責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)和失衡，強(qiáng)調(diào)權(quán)力配置而忽視追究責(zé)任，重視行使權(quán)力而忽視承擔(dān)責(zé)任，注重虛置監(jiān)督形式而忽視追究責(zé)任。
現(xiàn)階段推行依法行政的關(guān)鍵，在于強(qiáng)化政府責(zé)任，使權(quán)力的責(zé)任掛鉤，建立責(zé)任政府。為此，下一步行政改革應(yīng)力爭(zhēng)取得以下突破：一是賦予權(quán)力的同時(shí)必須明確責(zé)任；二是健全政府責(zé)任制度，制定落實(shí)法定質(zhì)詢(xún)、罷免等追究責(zé)任的具體程序，創(chuàng)設(shè)引咎辭職、責(zé)令辭職等易于實(shí)施的責(zé)任制度；三是推行行政執(zhí)法責(zé)任制度，并與政府外部評(píng)議制度相掛鉤；四是加大執(zhí)法監(jiān)督的獨(dú)立性、公開(kāi)性和民主參與。
（四）依照公共管理理念轉(zhuǎn)變管理模式
公共管理是從發(fā)達(dá)國(guó)家引進(jìn)的管理理念，核心涵義在于公共性，突出強(qiáng)調(diào)管理主體的多元化，管理導(dǎo)向的社會(huì)化，公共服務(wù)的市場(chǎng)化等新的觀念，與傳統(tǒng)意義上的“行政管理”有較大的差別。
在實(shí)踐中，各級(jí)政府開(kāi)始運(yùn)用這一理論，轉(zhuǎn)變職能，改進(jìn)管理，推進(jìn)改革。例如，財(cái)政部門(mén)提出了建立“公共財(cái)政體制”的目標(biāo)，人事部門(mén)提出了人力資源管理戰(zhàn)略，深圳等地政府提出了政府職能從無(wú)限到有限、從部門(mén)性轉(zhuǎn)向公共性、從政府單一治理轉(zhuǎn)向社會(huì)共同治理等項(xiàng)改革目標(biāo)，都是十分有益的探索。
2“官本位”向民主法治轉(zhuǎn)變
“官本位”思想即長(zhǎng)官意志，是一種糟粕般的價(jià)值觀，應(yīng)該受到摒棄和拋棄。在我國(guó)悠久的文明歷史中，“官本位”思想的影響非常嚴(yán)重，并在政府機(jī)關(guān)人員的價(jià)值觀里形成了一種潛在意識(shí)作用。在建國(guó)早期由于缺乏民主法治建設(shè)，導(dǎo)致行政管理體制中“官本位”思想泛濫，長(zhǎng)官意志、官僚作風(fēng)等問(wèn)題嚴(yán)重，肆意，貪污腐化，等事件頻頻發(fā)生。在黨的以后，我國(guó)政府開(kāi)始針對(duì)官本位思想進(jìn)行治理，但就目前來(lái)說(shuō)，在很多地方和政府機(jī)關(guān)中，官僚作風(fēng)依然很?chē)?yán)重，而且逐漸向基層蔓延發(fā)展。通過(guò)構(gòu)建公共行政體制作為民主建設(shè)的基礎(chǔ)，依法治國(guó)、依法行政；缺乏社會(huì)民主，就不可能形成公眾意志，政府的執(zhí)行監(jiān)督也就不可能實(shí)現(xiàn)。民主法制建設(shè)是實(shí)現(xiàn)行政管理體制改革的關(guān)鍵，也是最有效的途徑，為新形勢(shì)下更好地發(fā)揮政府執(zhí)行力作用奠定基礎(chǔ)。
3“放權(quán)”向“分權(quán)”的轉(zhuǎn)變
放權(quán)是針對(duì)集權(quán)而言的。在建國(guó)初期，為了加速社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)實(shí)現(xiàn)物資的統(tǒng)一調(diào)配管理，我國(guó)實(shí)行了中央高度集權(quán)的行政管理體制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制就是一種流通表現(xiàn)。相對(duì)應(yīng)的，各級(jí)政府在行政管理中也實(shí)行了權(quán)力集中制度，這一體制的主要缺陷如下：第一，容易導(dǎo)致個(gè)人權(quán)力膨脹，形成家長(zhǎng)制作風(fēng)。權(quán)力的過(guò)分放大會(huì)導(dǎo)致權(quán)利所有者獨(dú)斷專(zhuān)行，忽視黨內(nèi)外民主觀念，缺乏集體主義意識(shí)，甚至破壞社會(huì)主義制度。第二，容易脫離群眾，出現(xiàn)決策失誤的情況，影響正常的社會(huì)生產(chǎn)生活秩序。第三，容易導(dǎo)致工作效率低下、責(zé)任意識(shí)淡薄，相互推諉的情況出現(xiàn)。鑒于這種情況，我國(guó)在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后，開(kāi)始解決權(quán)力過(guò)于集中的問(wèn)題，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，有力地推動(dòng)了我國(guó)市場(chǎng)建設(shè)和繁榮。放權(quán)和分權(quán)是兩個(gè)不同的概念，放權(quán)是指權(quán)力下放，指的是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中央權(quán)力下放到地方政府，但依然是相對(duì)的集中；而分權(quán)是指合理分權(quán)，將國(guó)家的行政權(quán)力合理地分配到政府的各個(gè)部門(mén)當(dāng)中，用來(lái)實(shí)現(xiàn)政府更多的職能。
二、建立責(zé)任政府
責(zé)任政府的提法,主要是為了按照依法行政的要求,強(qiáng)化政府責(zé)任。在以往權(quán)力高度集中的行政體制下,政府權(quán)力與責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)和失衡,強(qiáng)調(diào)權(quán)力配置而忽視追究責(zé)任,重視行使權(quán)力而忽視承擔(dān)責(zé)任,注重虛置監(jiān)督形式而忽視追究責(zé)任?，F(xiàn)階段推行依法行政的關(guān)鍵,在于強(qiáng)化政府責(zé)任,使權(quán)力和責(zé)任掛鉤,建立責(zé)任政府。為此,下一步行政改革應(yīng)力爭(zhēng)取得以下突破:一是賦予權(quán)力的同時(shí)必須明確責(zé)任;二是健全政府責(zé)任制度,制定落實(shí)法定質(zhì)詢(xún)、罷免等追究責(zé)任的具體程序,創(chuàng)設(shè)引咎辭職、責(zé)令辭職等易于實(shí)施的責(zé)任制度;三是推行行政執(zhí)法責(zé)任制度,并與政府外部評(píng)議制度相掛鉤；四是加大執(zhí)法監(jiān)督的獨(dú)立性、公開(kāi)性和民主參與。
三、依照公共管理理念轉(zhuǎn)變管理模式
公共管理是從發(fā)達(dá)國(guó)家引進(jìn)的管理理念，在消化借鑒的基礎(chǔ)上形成了相對(duì)完整的理論體系，各高校已普遍設(shè)立了公共管理專(zhuān)業(yè)和系所，成為當(dāng)前一種最為流行的管理思想。公共管理的核心涵義在于公共性,突出強(qiáng)調(diào)管理主體的多元化，管理導(dǎo)向的社會(huì)化，公共服務(wù)的市場(chǎng)化等新的觀念，與傳統(tǒng)意義上的“行政管理”有較大的差別。在實(shí)踐中,各級(jí)政府開(kāi)始運(yùn)用這一理論，轉(zhuǎn)變職能，改進(jìn)管理，推進(jìn)改革。例如，財(cái)政部門(mén)提出了建立“公共財(cái)政體制”的目標(biāo)，人事部門(mén)提出了人力資源管理戰(zhàn)略，深圳等地政府提出了政府職能從無(wú)限到有限、從部門(mén)性轉(zhuǎn)向公共性、從政府單一治理轉(zhuǎn)向社會(huì)共同治理等項(xiàng)改革目標(biāo)，都是十分有益的探索。在政府管理的民主化和社會(huì)化過(guò)程中,政府松動(dòng)政府集權(quán)化的制度,允許甚至鼓勵(lì)非政府公共組織和民眾補(bǔ)充性地加入公共管理的行列,為公共管理注入了新活力。
四、借鑒企業(yè)經(jīng)驗(yàn)提高政府效能
為了表述方便，我們將具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或被依法授權(quán)、委托的組織成為執(zhí)罰機(jī)關(guān)。在現(xiàn)行《行政處罰法》中，雖然單設(shè)了專(zhuān)門(mén)一章對(duì)行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)作了規(guī)定，但對(duì)現(xiàn)行的執(zhí)罰機(jī)關(guān)混亂的現(xiàn)狀并沒(méi)有從根本上予以改變，一些原先從事執(zhí)罰職能的不合法組織通過(guò)規(guī)章委托，又變相的取得了執(zhí)罰權(quán)，從過(guò)去的不確定法律地位搖身一變又成為合法的執(zhí)罰組織。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和全部行政法規(guī)、規(guī)章都設(shè)立了行政處罰權(quán)，由此產(chǎn)生了數(shù)量龐雜的執(zhí)罰部門(mén)，具體有公安、海關(guān)、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、煙草、醫(yī)藥、鹽業(yè)、農(nóng)業(yè)、林政、交通、路政、漁政、海事、教育、民政、郵政、電信等等諸多部門(mén)，執(zhí)罰隊(duì)伍過(guò)多過(guò)濫，造成大蓋帽滿(mǎn)天飛，老百姓形容為“幾十頂大蓋帽，管著一頂破草帽”。由于執(zhí)罰隊(duì)伍龐雜，不可避免的造成職能交叉、重疊。對(duì)某些違法行為，由于執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)大，利益小，導(dǎo)致執(zhí)罰部門(mén)互相推諉、踢皮球；對(duì)某些含金量高的違法行為，執(zhí)罰部門(mén)又相互爭(zhēng)權(quán)，競(jìng)相處罰。同時(shí)，由于執(zhí)罰部門(mén)過(guò)多，又在某些部門(mén)形成執(zhí)法人員數(shù)量不足的形象，執(zhí)罰活動(dòng)靠搞突擊執(zhí)罰、聯(lián)合執(zhí)法來(lái)完成執(zhí)法任務(wù)，以應(yīng)付上級(jí)的檢查。
《行政處罰法》第十六條雖然規(guī)定國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但因?yàn)樵摲蓷l款非強(qiáng)制性條款，每個(gè)執(zhí)罰部門(mén)必然片面強(qiáng)調(diào)自身職能的重要性和專(zhuān)業(yè)性，肯定不愿輕易得將自己的執(zhí)罰權(quán)交由其他部門(mén)行使，這樣，執(zhí)罰部門(mén)龐雜的現(xiàn)象就不可能從根本上得到改變。而且隨著法律、法規(guī)和規(guī)章的不斷增加，一些新的執(zhí)罰部門(mén)就會(huì)不斷出現(xiàn)，執(zhí)罰隊(duì)伍將更加混亂。
二、行政處罰決定權(quán)交由行政機(jī)關(guān)行使，是導(dǎo)致行政權(quán)力極度膨脹的重要根源之一。
行政處罰是對(duì)公民或組織人身、財(cái)產(chǎn)、行為的限制和剝奪，是一種懲罰權(quán)，應(yīng)屬司法權(quán)的范疇。而我國(guó)現(xiàn)行行政處罰體制是在過(guò)去計(jì)劃管理體制下逐步形成的，過(guò)分強(qiáng)調(diào)了行政權(quán)威，而忽視了國(guó)家權(quán)力分權(quán)制衡的原則，一些行政機(jī)關(guān)借助歷史機(jī)遇，獲取大量的行政處罰權(quán)，通過(guò)多年的苦心經(jīng)營(yíng)，不進(jìn)行政職權(quán)遍布公法領(lǐng)域，而且還將觸角逐步伸向私法領(lǐng)域，一行政權(quán)力干預(yù)公民或組織之間的平等主體之間的私權(quán)糾紛。
行政機(jī)關(guān)千方百計(jì)爭(zhēng)奪行政處罰權(quán)，一方面是為了表明自己部門(mén)的重要性，確保自己在歷次政府機(jī)構(gòu)改革中能夠保住一席之地，這也是政府機(jī)構(gòu)改革似乎走不出膨脹-----精簡(jiǎn)-----再膨脹-----再精簡(jiǎn)的怪圈的一個(gè)重要原因。另一方面，擁有行政處罰權(quán)也能給部門(mén)自身帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)利益。我國(guó)現(xiàn)有行政執(zhí)法部門(mén)的經(jīng)費(fèi)名義上是執(zhí)行收支兩條線，但真正落實(shí)的僅是少數(shù)。大多數(shù)執(zhí)罰部門(mén)經(jīng)費(fèi)短缺，必須靠上級(jí)財(cái)政部門(mén)的罰款返還來(lái)彌補(bǔ)。更有一些執(zhí)罰部門(mén)的經(jīng)費(fèi)實(shí)行自收自支，靠直接坐支罰款收入來(lái)維持。這種財(cái)政保障體制就必然導(dǎo)致了趨利執(zhí)法和自費(fèi)執(zhí)法的現(xiàn)象，一些部門(mén)不是重在糾正違法行為，而是罰款了事。有的部門(mén)甚至希望、鼓勵(lì)當(dāng)事人違法，因?yàn)檫@樣才能有錢(qián)可罰，由此形成了“養(yǎng)違法”的現(xiàn)象。如某地公安派出所為罰款創(chuàng)收，竟然招聘女做誘餌，釣客來(lái)，創(chuàng)造了執(zhí)罰機(jī)關(guān)執(zhí)罰創(chuàng)收的奇聞。利益的趨勢(shì)只能驅(qū)使行政機(jī)關(guān)更加愿意濫用行政處罰權(quán)，總是千方百計(jì)的保留和爭(zhēng)取更多的行政處罰權(quán)，從而引發(fā)行政權(quán)力的再度膨脹。
三、現(xiàn)有行政權(quán)力不能滿(mǎn)足行政處罰的需要，起不到真正懲罰違法，糾正違法，保護(hù)第三人合法權(quán)益的目的。
現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)的大部分行政權(quán)力是與其行使宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職權(quán)相匹配的，勸導(dǎo)性、指導(dǎo)性較強(qiáng)，法定強(qiáng)制力相對(duì)司法權(quán)而言比較弱。目前，除公安、海關(guān)等少數(shù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有對(duì)人、對(duì)物的行政強(qiáng)制權(quán)外，其他機(jī)關(guān)一般不具有這種行政強(qiáng)制權(quán)。而現(xiàn)行行政處罰過(guò)程中，又不能沒(méi)有上述權(quán)力的保障。諸如現(xiàn)行行政除案件的相對(duì)人作偽證；向行政機(jī)關(guān)提供假證；拒不提供有關(guān)材料、信息；拒絕行政機(jī)關(guān)檢查；拒絕接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政調(diào)查等諸多現(xiàn)象，在現(xiàn)有行政處罰體制中運(yùn)用現(xiàn)有行政權(quán)力都不可能合法有效的予以解決，尋求司法支持又缺乏可操作性法定程序，導(dǎo)致行政執(zhí)法人員或采取非法手段行使行政權(quán)，或?yàn)^職、失職不作為。這兩種做法都是對(duì)法治社會(huì)的一種踐踏。要改變這種狀況，必須對(duì)現(xiàn)有體制進(jìn)行徹底改革。
我國(guó)現(xiàn)有行政處罰案件有相當(dāng)多的都和第三人權(quán)益受到侵害相聯(lián)系。第三人希望國(guó)家在對(duì)違法行為進(jìn)行處罰的同時(shí)，能夠使自己受侵犯的權(quán)利得到救濟(jì)。顯然，這種救濟(jì)最終還需司法權(quán)來(lái)保障。而我國(guó)現(xiàn)有行政保護(hù)制度中，如商標(biāo)權(quán)保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、治安案件人身傷害賠償?shù)龋m然賦予相應(yīng)行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政處罰的同時(shí)，可以對(duì)涉及民事賠償?shù)牟糠忠徊⒆龀鎏幚恚](méi)有法律最終強(qiáng)制力。而且，一些行政機(jī)關(guān)擔(dān)心引起行政訴訟，也不愿意履行這部分職權(quán)，使這類(lèi)法律規(guī)定形同虛設(shè)。
而且，現(xiàn)行行政處罰程序所設(shè)置的一般程序，諸如立案、調(diào)查、內(nèi)部法制核審、處罰告知、聽(tīng)證、決定處罰、強(qiáng)制執(zhí)行、行政復(fù)議、行政訴訟等程序繁瑣，雖然耗費(fèi)大量政府資源，反而很難達(dá)到預(yù)期目的。
我們知道，行政執(zhí)法體制必須符合國(guó)家權(quán)力分工制衡與協(xié)作的原則要求，必須體現(xiàn)國(guó)家意志的唯一性、強(qiáng)制性和有效性。我國(guó)目前的政府機(jī)構(gòu)改革雖然蘊(yùn)含著較為深刻的制度創(chuàng)新思想與舉措，但仍是一種過(guò)渡性的改革，其直接目的不過(guò)是在于解決目前較為突出的矛盾，具有頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的性質(zhì)，而缺乏前瞻性與預(yù)防性。法律體制改革必須具有前瞻性，行政處罰體制改革也同樣如此。是體制改革遷就于行政處罰現(xiàn)狀，還是行政處罰改革適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，確實(shí)是一個(gè)值得考慮問(wèn)題。我們應(yīng)該借鑒包括西方法制社會(huì)在內(nèi)的所有人類(lèi)文明成果，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，與世俱進(jìn)，建立一套新的能夠適應(yīng)現(xiàn)代法制社會(huì)要求的行政處罰體制，而不是修修補(bǔ)補(bǔ)，應(yīng)付了事。具體而言：
一、將現(xiàn)有執(zhí)罰部門(mén)適當(dāng)集中，僅賦予其當(dāng)場(chǎng)行政處罰權(quán)和一般程序調(diào)查權(quán)、行政處罰建議權(quán)。除公安、海關(guān)、稅務(wù)部門(mén)外，其他部門(mén)執(zhí)法權(quán)全部合并，統(tǒng)一交由各級(jí)人民政府行使。根據(jù)我國(guó)憲法和各級(jí)人民政府組織法的規(guī)定，各級(jí)人民政府是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，享有包括行政執(zhí)法權(quán)在內(nèi)的國(guó)家行政權(quán)力。但實(shí)際上各級(jí)政府的執(zhí)法權(quán)力都分散到政府的各部門(mén)手中，造成部門(mén)林立，權(quán)力分散。行政處罰體制改革就是要還完整行政權(quán)與政府。將行政處罰案件調(diào)查權(quán)與決定權(quán)分離，是按照行政權(quán)與司法權(quán)分工原則，將行政處罰決定權(quán)從現(xiàn)有行政權(quán)力中剝離出來(lái)。
考慮到目前違法行為大部分屬于性質(zhì)輕微的狀況，可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使相對(duì)人沒(méi)有異議的當(dāng)場(chǎng)處罰權(quán)，但僅限于案件事實(shí)簡(jiǎn)單清楚，
不需要另行調(diào)查取證，僅處以警告或一定數(shù)額以下的罰款的行政處罰。除此之外，行政機(jī)關(guān)只能依法對(duì)違法行為進(jìn)行行政調(diào)查，并提出行政處罰建議。
二、專(zhuān)門(mén)成立行政法院，由其行使行政處罰決定權(quán)、行政強(qiáng)制措施決定權(quán)、行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。依托現(xiàn)有人民法院的行政庭，單獨(dú)成立行政法院，由行政法院的行政法官根據(jù)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，針對(duì)違法行為簽發(fā)行政調(diào)查令，行政執(zhí)法人員持行政調(diào)查令對(duì)違法行為人或組織進(jìn)行強(qiáng)制性的行政調(diào)查，必要時(shí)可以申請(qǐng)行政法官簽發(fā)行政強(qiáng)制措施令，對(duì)涉案物證進(jìn)行查封、扣押。由于一切活動(dòng)都是由行政法官?zèng)Q定，既保證了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的時(shí)時(shí)監(jiān)督，又賦予了行政調(diào)查行為的權(quán)威性。違法相對(duì)人的一切拒絕、阻撓調(diào)查行為都可被視為是妨礙司法行為而受到追究，從而解決了現(xiàn)行行政處罰手段過(guò)軟的弊端。行政法院通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)和處罰建議的審查，聽(tīng)取違法相對(duì)人的陳述和申辯，獨(dú)立行使行政處罰決定權(quán)。對(duì)行政法院做出的處罰決定，只有違法行為人可以上訴。逾期不上訴的行政處罰決定即發(fā)生法律效力，違法行為人必須履行，拒不履行的，由行政法院強(qiáng)制執(zhí)行。
三、行政處罰案件的權(quán)由縣級(jí)以上人民政府法制機(jī)構(gòu)行使?？h級(jí)以上人民政府法制機(jī)構(gòu)僅負(fù)責(zé)訴訟程序的操作，不參與行政調(diào)查取證，代表國(guó)家對(duì)行政處罰案件向行政法院提訟。
對(duì)現(xiàn)有行政處罰體制的改革，由于涉及到行政權(quán)、司法權(quán)的重新分配，牽扯到許多部門(mén)的利益，肯定會(huì)有很大的阻力。但這應(yīng)是我們今后改革的方向。我們應(yīng)當(dāng)先從理論上、思想上掀起一場(chǎng)大討論，百家爭(zhēng)鳴、百家齊放，使之更加完善，然后以法律的形式予以確立。只有斷然廢除一切不合理的體制，重新確立一套完善、科學(xué)的運(yùn)作制度，才會(huì)使政府在管理社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)中發(fā)揮更大的作用。
參考文獻(xiàn)
1、胡錦光著《行政處罰研究》法律出版社
2、應(yīng)松年主編《行政法學(xué)新論》中國(guó)方正出版社
關(guān)鍵詞 “省管縣”財(cái)政體制 分稅制
一、“省管縣”財(cái)政體制定義及內(nèi)涵
作為分稅制框架下的一種財(cái)政體制改革方向，“省管縣”財(cái)政體制，是指省級(jí)財(cái)政直接管理市級(jí)和縣級(jí)財(cái)政的一種制度安排。在包括地方政府劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)等方面，以及省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、專(zhuān)項(xiàng)撥款補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助、預(yù)算資金調(diào)度等方面，均由省級(jí)財(cái)政直接對(duì)市級(jí)和縣級(jí)財(cái)政進(jìn)行管理。這種制度安排是在市、縣級(jí)原有既得利益不變的情況下，將部分權(quán)限下放給縣，在財(cái)政關(guān)系上直接管縣，以減少管理層次，提高工作效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
從省管縣財(cái)政體制改革的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，分別包含了對(duì)省級(jí)財(cái)政的宏觀調(diào)控能力、市級(jí)財(cái)政實(shí)力、縣級(jí)經(jīng)濟(jì)的自身發(fā)展能力的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
首先，省級(jí)財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，即省級(jí)財(cái)政有一定的財(cái)力來(lái)解決縣級(jí)財(cái)政困難或支持縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，否則，只是換湯不換藥，而且將付出管理失效的成本。例如，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江蘇、遼寧、廣東等省份可進(jìn)行“省管縣”體制的試點(diǎn)。而在西部一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份，還應(yīng)該采取“市管縣”財(cái)政體制，充分發(fā)揮中心城市的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用。
其次，市級(jí)財(cái)政實(shí)力強(qiáng)弱是判斷“省管縣”還是“市管縣”的重要標(biāo)準(zhǔn)。如果市級(jí)財(cái)力較弱，縣級(jí)財(cái)力較強(qiáng)，則應(yīng)以省管縣為宜；如果市級(jí)財(cái)力較強(qiáng)，有能力幫扶縣級(jí)，則應(yīng)以市管縣為佳。
第三，以縣級(jí)經(jīng)濟(jì)的自身發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，“省管縣”后，縣作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)域被賦予了更大的發(fā)展自，但自并不代表發(fā)展能力。自的擴(kuò)大也并不意味著發(fā)展能力增強(qiáng)。
二、“省管縣”財(cái)政體制發(fā)展現(xiàn)狀與問(wèn)題
從當(dāng)前全國(guó)范圍的改革實(shí)踐來(lái)看，目前以強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)為突破口的省管縣體制改革還只是一種停留在局部的和表層的結(jié)構(gòu)性改革，并沒(méi)能促使我國(guó)政治行政體制環(huán)境和地方政府間的縱向結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性的變化。其問(wèn)題與局限性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1.利益問(wèn)題?！笆」芸h”的改革是對(duì)舊體制下利益格局的重新調(diào)整，尤其涉及到眾多官員的切身利益，阻力之大不難想象。一些地級(jí)市為了保住既得利益不愿放棄權(quán)力，甚至出現(xiàn)市與擴(kuò)權(quán)縣爭(zhēng)權(quán)的現(xiàn)象。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣難關(guān)重重，下放的權(quán)力“虛”多“實(shí)”少。
2.與現(xiàn)行管理體制的沖突問(wèn)題。根據(jù)省管縣財(cái)政體制的辦法，財(cái)政資金、專(zhuān)款、項(xiàng)目、財(cái)政預(yù)算由省對(duì)縣直達(dá)，而縣級(jí)計(jì)劃生育、財(cái)政收入的督察、報(bào)表匯總、結(jié)算等事項(xiàng)還是由市級(jí)負(fù)責(zé)，縣級(jí)行政權(quán)、審批權(quán)、人事權(quán)和其他行政管理仍然由市級(jí)管理，市級(jí)行政還覆蓋全市性事權(quán)，這都不可避免的存在著財(cái)政體制與行政管理體制、財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。此外，還涉及政策的連續(xù)性問(wèn)題，一些政策性財(cái)政支出配套資金在省管縣前由省市縣三級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，省管縣后，市級(jí)財(cái)政不再負(fù)擔(dān)。
3.監(jiān)督管理問(wèn)題。在政府職能不清、改革配套措施和市場(chǎng)機(jī)制還不完善下，“省管縣”改革容易出現(xiàn)新的“諸侯經(jīng)濟(jì)”和市場(chǎng)分割。改革后縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)得到擴(kuò)大，政府定位模糊不清加上約束不力，極可能出現(xiàn)為追逐政績(jī)而侵蝕市場(chǎng)機(jī)制，加劇市場(chǎng)分割和地區(qū)封鎖的情況。如何有效監(jiān)督約束縣級(jí)政府行為，防止出現(xiàn)投資沖動(dòng)和重復(fù)建設(shè)，是要客觀面對(duì)的問(wèn)題。
4.適應(yīng)問(wèn)題。省管縣改革中，縣一級(jí)政府工作機(jī)構(gòu)、人員數(shù)量、人員素質(zhì)直接影響改革能否扎實(shí)有效地推進(jìn)，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和具體工作人員的權(quán)力掌控、政策把握等都提出新的考驗(yàn)，如果缺乏有效的約束或監(jiān)督不力，極易產(chǎn)生政府的行為短期化或扭曲，存在“由放而亂”的可能性。
三、完善“省管縣”財(cái)政體制的對(duì)策建議
1.推行三級(jí)行政管理體制和事權(quán)改革，理順中央地方的關(guān)系。在現(xiàn)行行政管理體制尚不能立即做出調(diào)整的情況下可以逐步弱化市級(jí)財(cái)政，實(shí)行市縣脫鉤，取消“市管縣”財(cái)政體制，實(shí)行省級(jí)財(cái)政直管市、縣財(cái)政，市級(jí)財(cái)政只管市區(qū)；虛化鄉(xiāng)財(cái)政將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)上收到縣級(jí)財(cái)政進(jìn)行管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，不承擔(dān)一級(jí)政府的財(cái)政職能。
2.正確劃分各級(jí)政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)，做到不“越位”，不“缺位”。首先，就省與下級(jí)政府事權(quán)的劃分上而言，根據(jù)受益范圍、公共產(chǎn)品的技術(shù)經(jīng)濟(jì)要求、公共產(chǎn)品行為的性質(zhì)等原則，劃分地方政府間的事權(quán)，將省以下地方財(cái)政的主要職能轉(zhuǎn)移到保證地方政府區(qū)域性公共職能發(fā)揮、為轄區(qū)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上來(lái)。其次，在省與下級(jí)政府財(cái)權(quán)的劃分上來(lái)看，按照財(cái)政分級(jí)、稅種分設(shè)和收入分征的辦法，根據(jù)政府職能分工的層次和收益范圍來(lái)劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)，確定各級(jí)財(cái)政的主體稅種。
3.協(xié)調(diào)縣市利益關(guān)系?！笆」芸h”改革過(guò)程中要采取漸進(jìn)的、較為低調(diào)的方式，要將改革重心放在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系上，要滿(mǎn)足中心城市想獲得發(fā)展的愿望，要考慮到地級(jí)市長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和未來(lái)持續(xù)發(fā)展的客觀需要，建立地級(jí)市和各縣的競(jìng)爭(zhēng)與合作的互利關(guān)系。
4.健全法律制度，明確各級(jí)政府的權(quán)力和責(zé)任。要通過(guò)修改政府組織法，規(guī)定三級(jí)政府構(gòu)架，以法律形式界定各級(jí)政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)，使得分稅制財(cái)政體制能夠科學(xué)推行。在三級(jí)政府的基礎(chǔ)上，國(guó)家立法機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快出臺(tái)《機(jī)構(gòu)編制法》，將行政、事業(yè)單位人員管理納人法制軌道，使“政府權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)權(quán)力利益化，獲利途徑審批化，審批方式復(fù)雜化”的現(xiàn)象得到徹底改變或消除。
參考文獻(xiàn)：
行政觀念革新是深入進(jìn)行地方行政改革的客觀要求。我國(guó)舊的地方行政管理模式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌#一系列與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的行政規(guī)章、行政管理架構(gòu)和方式已日益成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的桎梏，改革勢(shì)在必行。雖然，經(jīng)過(guò)多年準(zhǔn)備，我們已經(jīng)成功啟動(dòng)地方行政改革，但是這并不意味著地方行政觀念革新的任務(wù)已經(jīng)完成，因?yàn)椋阂?、在?jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下形成的舊的行政觀念，諸如微觀管理、直接管理的觀念；行政萬(wàn)能、人治行政、行政干預(yù)的觀念；官本位觀念；干部能上不能下、能官不能民的觀念等依然阻礙著行政改革的深入進(jìn)行，必須進(jìn)一步解除桎梏。二、雖然有些省級(jí)機(jī)關(guān)率先進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)裁并了，人員減少了。但是能否最終有效地轉(zhuǎn)變行政職能和管理方式，可否避免人員回流、機(jī)構(gòu)再次膨脹，克服人治行政、管制行政，落實(shí)依法行政、服務(wù)行政，依然是嚴(yán)峻的考驗(yàn)。三、改革的階段性成果需要鞏固，客觀上呼喚新的行政觀念的繼續(xù)普及和支撐。四、行政改革是行政系統(tǒng)不斷完善的過(guò)程，要求行政觀念不斷更新。因此，繼續(xù)促進(jìn)行政觀念革新，讓更多的地方各級(jí)黨政干部了解這場(chǎng)改革的意義、必然性，了解國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系以及現(xiàn)代行政的特點(diǎn)，明白行政的責(zé)任和界限，掌握現(xiàn)代行政的基本理論、方法，依然是推動(dòng)這場(chǎng)牽動(dòng)面深廣的行政改革的必要條件。只有讓一整套與新的行政體制相適應(yīng)的行政觀念在廣大地方干部心中生根發(fā)芽，地方行政改革才能最后開(kāi)花結(jié)果。
行政觀念革新也是地方行政改革的重要組成部分。因?yàn)樾姓w制與行政觀念是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，二者水融，互相影響，互為條件。舊的地方行政體制以舊的行政觀念為基礎(chǔ)，同時(shí)又不斷地透過(guò)各種軟硬結(jié)構(gòu)，包括各種法律法規(guī)、規(guī)章制度、紀(jì)律守則，強(qiáng)化舊的行政觀念。因此，要改革舊的地方行政體制，轉(zhuǎn)變其結(jié)構(gòu)和功能，使行政系統(tǒng)得以有效運(yùn)行，保持生命活力，除了進(jìn)行行政體制設(shè)計(jì)創(chuàng)新外，有必要進(jìn)行行政觀念的改移和革新，促使二者良性循環(huán)。否則，勢(shì)必互相制肘，影響改革。在近年的行政改革實(shí)踐中，一些地方注重了“硬件要素’的變革，忽視了行政觀念的變革和重塑，從而導(dǎo)致改革過(guò)程中出現(xiàn)許多“煮夾生飯”乃至反彈、復(fù)舊的現(xiàn)象；有些地方建立了新的組織架構(gòu)，但受制于舊的行政觀念，難于發(fā)揮效用；貪污腐化、管卡拿壓現(xiàn)象屢禁不止；法制意識(shí)淡簿，有法不依、違法行政時(shí)有發(fā)生。這些現(xiàn)象不僅反映了轉(zhuǎn)型期行政體制的脫序和行政行為的失范，更深刻地反映了人們固有的、過(guò)時(shí)的行政觀念的根深蒂固。當(dāng)我們審視地方行政革新的時(shí)候，感觸最深的問(wèn)題之一便是：一個(gè)充滿(mǎn)善意而對(duì)癥下藥的行政改革方案難于在決策中誕生，或者誕生了也受到懷疑、斥責(zé)、抵觸，使得改革無(wú)法進(jìn)行或胎死腹中。事實(shí)證明：沒(méi)有新觀念的深入人心，新體制難以按原有設(shè)計(jì)運(yùn)行。許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也表明：先進(jìn)的行政體制要獲得成功，取得預(yù)期效果，必須依賴(lài)運(yùn)用它們的公務(wù)員的現(xiàn)代觀念，一個(gè)政府，只有其公務(wù)員從心理、觀念和行為上，都能與各種現(xiàn)代行政制度變革同步前進(jìn)，相互配合，行政現(xiàn)代化才能真正實(shí)現(xiàn)；單純靠行政體制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)換，而不從根本上更新行政觀念，行政體制改革是難于奏效、難于持久的；耍鞏固現(xiàn)階段改革所取得的效果，就必須在深化地方行政管理體制改革過(guò)程中不斷更新行政觀念，培育出與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革相適應(yīng)的行政文化環(huán)境。
我國(guó)這場(chǎng)地方行政改革不論從深度和廣度上都是超越歷史的，要順利解決錯(cuò)綜復(fù)雜的地方行政問(wèn)題，需要地方各級(jí)公務(wù)員、廣大群眾和社會(huì)輿論的認(rèn)可、理解和支持。行政觀念的革新恰恰可以營(yíng)造有利于地方行政改革的輿論環(huán)境，增強(qiáng)廣大干部和群眾對(duì)改革的理解、認(rèn)同和支持。行政改革總是在一定的輿論環(huán)境中受到肯定或否定、支持或反對(duì)、贊揚(yáng)或貶損的。干部群眾受舊的行政觀念的支配影響，自然就會(huì)形成阻礙行政改革、貶損行政改革舉措的輿論力量；反之，如果他們接受了新的行政觀念，就會(huì)形成支持和贊揚(yáng)行政改革，推動(dòng)行政改革的輿論力量，行政改革自然會(huì)比較順利地進(jìn)行下去。就增強(qiáng)改革的心理承受力而言，傳播新的行政觀念也是意義殊深的。地方行政系統(tǒng)的活動(dòng)主體是公務(wù)員，行政改革必然會(huì)不同程度地觸及公務(wù)員的利益及習(xí)以為常的一套行政準(zhǔn)則和行為模式，難免出現(xiàn)如下現(xiàn)象：有些人思想準(zhǔn)備不足，只想改別人，不想改自己；有的部門(mén)在落實(shí)改革時(shí)，想方設(shè)法強(qiáng)調(diào)自身的重要性，有些人一時(shí)難以理解，難以適應(yīng)；有些人不想離開(kāi)政府機(jī)關(guān)；有些人面對(duì)改革滿(mǎn)懷焦慮；有些人甚至產(chǎn)生排拒、抵制的心理和行為。行政觀念的革新有助于人們正確理解和對(duì)待地方行政改革，減輕內(nèi)心的焦慮，增強(qiáng)心理的承受力，逐漸克服認(rèn)同危機(jī)，取得改革共識(shí)。例如，破除了干部終身制、能上不能下的舊觀念，人們就會(huì)對(duì)改革中干部的晉升降職視為正常現(xiàn)象，從而泰然處之，習(xí)以為常。這對(duì)減少改革阻力，促進(jìn)政治和諧與穩(wěn)定裨益良多。而作為地方行政管理客體的廣大民眾一旦接受了新的行政觀念，既對(duì)地方行政改革構(gòu)成必要的壓力，也同時(shí)成為可貴的動(dòng)力，有助于各項(xiàng)改革措施的貫徹執(zhí)行，為改革創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
二
根據(jù)當(dāng)前地方行政觀念的現(xiàn)狀和地方行政改革的目標(biāo)取向，我們應(yīng)著力對(duì)行政觀念做如下的變革：一是變?nèi)苄姓^念為有限行政觀念。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府被視為無(wú)所不知、無(wú)所不能的“超人”。它在地方事務(wù)中扮演著一個(gè)高度集中化的資源配置者的角色，職能空前膨脹，統(tǒng)得過(guò)多，管得過(guò)死，事無(wú)巨細(xì)，事必躬親，忽視了市場(chǎng)和社會(huì)的角色切能，幾乎取代了所有經(jīng)濟(jì)主體的決策權(quán)和選擇權(quán)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府尤其突出。全能行政觀念塑造了龐大的地方政府，導(dǎo)致冗衙冗官；社會(huì)資源配置效率低下；社會(huì)創(chuàng)新動(dòng)力不足；尋租和腐敗；更直接造成地方政府職責(zé)不清，管理混亂，包攬了很多本該由社會(huì)管的事，職能?chē)?yán)重錯(cuò)位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府不應(yīng)再遵循全能行政觀念，用高度集中的計(jì)劃手段從事地方行政管理，而應(yīng)該從社會(huì)共同利益出發(fā)，根據(jù)市場(chǎng)和社會(huì)需求，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，履行“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)、檢查監(jiān)督”的職能，使政府由“全能政府”變?yōu)椤坝邢拚薄榇?，我們必須根?jù)社會(huì)發(fā)展需要，適時(shí)地變傳統(tǒng)的全能行政觀念為有限行政觀念。
二是變管制行政觀念為服務(wù)行政觀念。本著公正的精神，因應(yīng)公共利益的需要，進(jìn)行適當(dāng)管理，使公益和私利兩得其全，社會(huì)和諧安定，是地方政府的天職，如，物價(jià)管制、交通管制、安全管制、衛(wèi)生檢查等，都是不可或缺的。但是，這種管制有其適當(dāng)?shù)姆秶?，要以有益?guó)計(jì)民生，保障公民或社會(huì)組織的基本權(quán)利，確保社會(huì)活力和政府放能為界，超過(guò)一定界限的管制則必然有害無(wú)益。由于受沿襲兩千多年來(lái)的舊思想、舊價(jià)值觀念的影響，我們有些干部養(yǎng)成一種優(yōu)越感，形成了唯我獨(dú)尊的行政觀念，每每以管制為樂(lè)事，動(dòng)輒就管、卡、壓，就設(shè)置障礙，制定繁科戒律，亂施檢查評(píng)比，發(fā)號(hào)施令，頤指氣使，甚至輕易訴諸警力和其他強(qiáng)制力，將地方社會(huì)組織、工商企業(yè)、公民的行為直接置于嚴(yán)格的指令性管制之下。其實(shí)，這是違背現(xiàn)代行政的基本精神和宗旨的，因?yàn)椋诂F(xiàn)代社會(huì)，行政機(jī)關(guān)在本質(zhì)上是服務(wù)機(jī)關(guān)。地方行政雖然免不了管制行為，但其核心任務(wù)應(yīng)是維持社會(huì)秩序，為社會(huì)和公眾提供各種必要的服務(wù)和保障。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，地方政府有必要進(jìn)一步明確其使命，進(jìn)行卓有成效的思想教育，使公務(wù)員適時(shí)地變管制行政觀念為服務(wù)行政觀念，切實(shí)把“為人民謀幸?！薄ⅰ盀槿嗣穹?wù)”作為自己為政的根本原則，消除“官本位”觀念，摒棄“為民做主、代民辦事”的父母官觀念，牢固樹(shù)立人民當(dāng)家作主的行政意識(shí)、公仆意識(shí)和行政就是服務(wù)的意識(shí)，根本改變機(jī)關(guān)工作作風(fēng)，提高服務(wù)品質(zhì)。同時(shí)，明確自己該管什么，不該管什么。從當(dāng)前情況看，地方政府的服務(wù)性活動(dòng)主要應(yīng)集中在：發(fā)展與公眾生活息息相關(guān)的科學(xué)、教育、文化、基礎(chǔ)設(shè)施、市政管理、氣象服務(wù)等公共事業(yè)；提供醫(yī)療衛(wèi)生保健、社會(huì)救災(zāi)、社會(huì)救濟(jì)等福利服務(wù)，向社會(huì)提供各種信息和咨詢(xún)服務(wù)。
三是變?nèi)酥涡姓^念為依法行政觀念。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，它要求一切經(jīng)濟(jì)行為、管理行為必須法治化。依法行政是現(xiàn)代公共行政的本質(zhì)要求，它要求國(guó)家行政機(jī)關(guān)樹(shù)立行政守法意識(shí)，行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)；公共行政活動(dòng)的程序、條件必須符合法律規(guī)定。我國(guó)是一個(gè)人治思想根深蒂固的國(guó)家。傳統(tǒng)的人治思想在當(dāng)代行政管理理論和實(shí)踐中還有不少殘留，主要表現(xiàn)在：
第一，行政活動(dòng)不重視法律的有效約束，唯上不唯法，無(wú)法可依，有法不依，長(zhǎng)官意志，一言堂盛行，主觀隨意現(xiàn)象嚴(yán)重；第二，行政管理過(guò)程中過(guò)分寄望于個(gè)人品質(zhì)。不重視制度建設(shè)，執(zhí)著于個(gè)人的道德自覺(jué)和政治教化，帶有濃厚的賢人政治色彩；第三，人存政舉，人亡政息的情況屢見(jiàn)不鮮；第四，公務(wù)員的法律意識(shí)普遍淡薄，以言代法，以權(quán)壓法。以行政手段代替法律，借口執(zhí)行政策而違背法律，感情用事，的現(xiàn)象大量存在。眾多的人治現(xiàn)象背后，彌漫著的是源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的人治行政觀念。它與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下行政管理的法制化精神是相悖的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求地方政府依法行使職權(quán)，而要使地方政府的行政活動(dòng)和公務(wù)員的行政行為被有效地納入法制軌道，除了以健全的法律法規(guī)規(guī)范政府行為、行政職能、運(yùn)行方式以及行政監(jiān)督的范圍與方式外，更需要透過(guò)教育和規(guī)制培養(yǎng)地方政府及其工作人員依法行政的觀念意識(shí)，樹(shù)立契約觀念和依法辦事的觀念，有效地減少行政過(guò)程中的主觀隨意性和個(gè)人狹隘性。
四是變封閉消極的行政觀念為積極創(chuàng)新的行政觀念。由于小生產(chǎn)觀念的影響，地方不少公務(wù)員行政管理活動(dòng)帶有濃厚的封閉、保守、消極觀念，比如，行政體系與其它社會(huì)體系之間、行政體系之間缺乏相互交流，行政活動(dòng)缺乏相應(yīng)的透明度，決策中不乏暗箱操作的情況，行政部門(mén)及其工作人員本位主義嚴(yán)重，管理上畫(huà)地為牢，以鄰為壑；行政多因襲習(xí)慣與經(jīng)驗(yàn)，墨守成規(guī)，不思進(jìn)取，不求創(chuàng)新，動(dòng)輒言“何必嘗試”、“不宜冒險(xiǎn)”；秉持“多一事不如少一事”原則，施政以懲治犯罪、征收稅費(fèi)為主要任務(wù)，對(duì)公共事業(yè)則持消極無(wú)為的放任政策；有些地方公務(wù)員高高在上，養(yǎng)尊處優(yōu)，無(wú)所用心，必待問(wèn)題發(fā)生，事到臨頭，才頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，被動(dòng)應(yīng)付；行政過(guò)程過(guò)分拘泥于形式和常規(guī)，做官樣文章，文山會(huì)海，公文旅行，辦事效率低下。這一切某種程度上都是封閉、消極行政觀念的外化，都與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代行政管理的要求格格不入。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀上要求地方行政系統(tǒng)與其它社會(huì)組織不斷進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息的交換，增加行政管理的透明度，調(diào)動(dòng)公務(wù)員參與管理的積極性；克服地方保護(hù)主義、本位主義、固步自封、畫(huà)地為牢等狹隘觀念，代之以開(kāi)拓進(jìn)取的開(kāi)放意識(shí)?，F(xiàn)代社會(huì)日新月異，一日千里，地方行政事務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜，必須以創(chuàng)新的方法和制度，處理這些事務(wù)，這就要求公務(wù)員具有革新的活力和創(chuàng)造的精神；地方各級(jí)政府應(yīng)致力于以政策的合理性、合目的性和成功的實(shí)例來(lái)引導(dǎo)群眾，不斷增進(jìn)群眾對(duì)政策的了解與認(rèn)同，變政府的意圖為群眾的自覺(jué)意識(shí)，減少主觀武斷、動(dòng)輒懲罰和制裁的簡(jiǎn)單化行政行為，多一些民主協(xié)商、科學(xué)行政。
三
舊的行政觀念雖然是在舊的行政管理實(shí)踐基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，但它一旦形成，就往往成為人們分析、論證和評(píng)價(jià)行政活動(dòng)的一種框架或模型，成為一種頑強(qiáng)的力量。因此，要實(shí)現(xiàn)觀念革新，必須順應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)行多方努力。
1、大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，因勢(shì)利導(dǎo)破舊立新。舊的行政觀念本來(lái)就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下高度行政化的產(chǎn)物。發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，改變舊的行政觀念賴(lài)以生存的土壤，本質(zhì)上乃是釜底抽薪，有助于行政觀念的轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身也是新的行政觀念成長(zhǎng)的溫室。通過(guò)培育市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)的功能，使地方政府的行政管制范圍合理縮小，萬(wàn)能政府觀念和管制行政觀念受到一定的遏制，尤其是在原本管制統(tǒng)攬過(guò)死的領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，展現(xiàn)市場(chǎng)的活力和效率，可以直接改變?nèi)藗儗?duì)舊的行政管理方式的迷信、盲從，動(dòng)搖其心中陳舊而牢固的行政觀念。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意味著遵循價(jià)值規(guī)律，實(shí)行優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)，而競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制客觀上有助于克服墨守成規(guī)、不思進(jìn)取的保守心態(tài)，培養(yǎng)開(kāi)放、平等、兼容、契約和效率觀念。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也意味著個(gè)人權(quán)利的自由交易，而實(shí)現(xiàn)自由交易的前提條件是對(duì)契約、對(duì)法意的尊重，必然呼喚與之相應(yīng)的法律意識(shí)和法律制度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還要求增強(qiáng)行政體系的透明度，擴(kuò)大行政體系內(nèi)、外的交流，打破各種地域界限和人為障礙，有利于克服地方保護(hù)主義、本位主義、固步自封、畫(huà)地為牢等狹隘觀念。
2、積極推進(jìn)地方行政體制改革，以制度規(guī)范來(lái)培植新的行政觀念。行政觀念是在行政實(shí)踐基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，因此，要革新行政觀念，必須從行政實(shí)踐入手，通過(guò)行政改革實(shí)踐培植新的行政觀念。行政體制改革的過(guò)程，也是行政觀念變革的過(guò)程，它既沖擊傳統(tǒng)行政觀念，又培育現(xiàn)代行政觀念。我們正在從事的這場(chǎng)地方行政改革，正是新的行政觀念的養(yǎng)成所。我們務(wù)必要積極推進(jìn)地方行政改革，滿(mǎn)腔熱情地投身于地方行政改革，在改革實(shí)踐中培養(yǎng)新的行政觀念。正在進(jìn)行的這場(chǎng)地方行政改革無(wú)疑將拷問(wèn)或淘汰慣常而不合時(shí)宜的行政觀念，更重要的是它可以通過(guò)新的制度設(shè)計(jì)和架構(gòu)，確立并有力地維護(hù)新的行政觀念，使之不再是無(wú)根的“浮萍”。
3、開(kāi)展有效的傳播溝通。地方行政改革，內(nèi)容具體而豐富，涉及方方面面，工作千頭萬(wàn)緒，要有條不紊地進(jìn)行，離不開(kāi)廣大地方干部、群眾的理解和支持；面對(duì)這場(chǎng)改革以及由此而來(lái)的利益調(diào)整，人們難免困惑、矛盾。因此，需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)膫鞑贤ǎㄟ^(guò)宣傳、學(xué)習(xí)、討論、教育、引導(dǎo)，使廣大干部群眾吸收新的行政理論，樹(shù)立新的行政觀念。為此，首先，要進(jìn)行組織傳播，即在地方各級(jí)機(jī)關(guān)內(nèi)部組織學(xué)習(xí)現(xiàn)代行政理論和我國(guó)行政改革的有關(guān)文件，使干部接受改革思想的洗禮，了解國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的分野；領(lǐng)會(huì)地方行政改革的精神實(shí)質(zhì)，自覺(jué)地摒棄陳舊的行政觀念，用新的行政觀念指導(dǎo)自已日常的行政工作。其次，利用大眾傳播媒介宣傳新的行政觀念。報(bào)紙、雜志、廣播、電視以及新聞電影等現(xiàn)代新聞媒介擁有眾多的讀者和聽(tīng)眾，社會(huì)影響大，要善加利用，以人們喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式宣傳地方行政改革，傳播新的行政觀念。造成有利于新的行政觀念成長(zhǎng)的輿論環(huán)境。再次，發(fā)揮我黨思想政治工作的優(yōu)勢(shì)，大力宣傳地方行政改革的典型事例和典型人物，透過(guò)實(shí)效實(shí)績(jī)教育干部群眾，使之轉(zhuǎn)變行政觀念。最后，要加強(qiáng)行政改革理論的研究。通過(guò)研究，探索我國(guó)地方行政改革的路徑，解決地方行政改革的重大理論問(wèn)題，并設(shè)計(jì)更具體、更可操作的地方行政改革的目標(biāo)、內(nèi)容、方法、步驟等，使人們了解并逐步認(rèn)同行政改革理念。
論文摘要：高等教育管理體制是關(guān)于高等教育事業(yè)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配屬、隸屬關(guān)系和職責(zé)、權(quán)益劃分的體系和制度的總稱(chēng)。面對(duì)瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，尤其是我國(guó)加入WTO后，各種新思潮對(duì)高等教育的沖擊，現(xiàn)行高等教育管理體制中存在的問(wèn)題日益凸顯。因此，我們必須把握高等教育改革的方向和思路，積極推進(jìn)高等教育管理體制的改革。
一、高等教育管理體制及其改革的涵義
1高等教育管理體制的含義
高等教育管理體制是關(guān)于高等教育事業(yè)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配屬、隸屬關(guān)系和職責(zé)、權(quán)益劃分的體系和制度的總稱(chēng)。高等教育管理體制主要包括國(guó)家各級(jí)政府及教育行政部門(mén)對(duì)高等教育的管理體制和高等學(xué)校的自身管理體制兩個(gè)方面的內(nèi)容。具體而言，它既包括高等學(xué)校的管理機(jī)構(gòu)、管理制度、管理體制、招生就業(yè)體制，也包括高等學(xué)校的辦學(xué)體制、管理權(quán)限、投資體制、管理工作、管理人員等。
高等教育管理體制是國(guó)家管理高等教育事業(yè)的根本制度，是國(guó)家在高等教育行政管理工作中機(jī)構(gòu)設(shè)置、相互關(guān)系和責(zé)權(quán)劃分的制度，主要是明確由哪級(jí)政府對(duì)高等教育的行政管理進(jìn)行統(tǒng)籌和決策、各級(jí)政府和高等學(xué)校之間的責(zé)權(quán)利如何劃分以及采取何種方式才能對(duì)高等學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的管理等。其最主要的作用及意義在于：明確的規(guī)定中央與地方、政府與學(xué)校在實(shí)施高等教育管理過(guò)程中的相互關(guān)系及各自的職能。相較各個(gè)高校這些子系統(tǒng)而言，高等教育管理體制是具有全局性、整體性的大系統(tǒng)，它決定學(xué)校的教學(xué)、科研、人事、財(cái)務(wù)、后勤等一系列管理活動(dòng)，直接支配著高校的全部管理工作。
2高等教育管理體制改革的含義
從宏觀的角度來(lái)看，高等教育管理體制改革是指政府或高等學(xué)校、高等教育機(jī)構(gòu)對(duì)高等教育體制的改革。改革的內(nèi)容相應(yīng)地分為兩個(gè)層次：一是政府(中央)與政府(地方政府)在管理權(quán)限方面的分配與安排，也就是中央政府和地方政府在集權(quán)與分權(quán)之間如何實(shí)現(xiàn)合理的安排：二是政府、社會(huì)和高等學(xué)校的關(guān)系，即政府如何進(jìn)行宏觀調(diào)控、社會(huì)怎樣積極參與、高校如何自主辦學(xué)。高等教育管理體制改革的最終目的就在于：適應(yīng)新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)體制、政治體制變革的要求，協(xié)調(diào)政府、學(xué)校和社會(huì)三方面的關(guān)系，增強(qiáng)高等學(xué)校自主辦學(xué)能力，建立一個(gè)有利于調(diào)動(dòng)各方面的積極性、推動(dòng)高等教育事業(yè)蓬勃發(fā)展的有中國(guó)特色的社會(huì)主義高教管理體制。
從微觀看，高等教育管理體制改革是指高等學(xué)?；蚋叩冉逃龣C(jī)構(gòu)內(nèi)部有關(guān)管理體制方面的改革。我國(guó)高等學(xué)校和高等教育機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理體制，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的。有其歷史的必然性與合理性。改革前，高等學(xué)校及其機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制基本上與上級(jí)主管部門(mén)的管理職能對(duì)口(一般由對(duì)口的職能部門(mén)，如各級(jí)教育部門(mén)統(tǒng)管)，具有明顯的依附性、封閉性特點(diǎn)，導(dǎo)致高校缺乏獨(dú)立、自主辦學(xué)的能力。上世紀(jì)80年代以來(lái)，高校開(kāi)始對(duì)內(nèi)部管理體制進(jìn)行改革，改革的目的是：要形成既能適應(yīng)上級(jí)主管部門(mén)的對(duì)口管理需要，又具有一定的面向社會(huì)自主辦學(xué)能力的內(nèi)部管理體制，但由于種種原因，改革的結(jié)果離理想目標(biāo)還有很大的差距。因此，在新的歷史時(shí)期，尤其是加入WTO后，如何繼續(xù)深化高等學(xué)校及其機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理體制的改革，理順政府、社會(huì)及各高校之間的關(guān)系仍然是高等教育管理體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。因此，新時(shí)期高校內(nèi)部管理體制改革的目標(biāo)。就是要建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境要求的，科學(xué)合理、靈活高效的，有利于高等學(xué)校自主辦學(xué)的內(nèi)部管理體制和運(yùn)行機(jī)制，確保新時(shí)期高等教育事業(yè)蓬勃、健康、和諧、有序的發(fā)展。
二、高等教育管理體制改革存在的問(wèn)題
我國(guó)高等教育管理體制的形成，離不開(kāi)兩個(gè)背景：其一，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)；其二，權(quán)力比較集中的政治體制。這兩個(gè)背景最大的相同點(diǎn)就是集權(quán)。不可否認(rèn)，這種受集權(quán)影響巨大的高等教育體制曾經(jīng)為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)培養(yǎng)了大批優(yōu)秀人才，然而，面對(duì)飛速發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，尤其是我國(guó)加入WTO后，各種新思潮對(duì)高等教育的沖擊，現(xiàn)行高等教育管理體制中存在的問(wèn)題日益暴露出來(lái)，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：
第一，資源配置不合理。
長(zhǎng)期以來(lái)，高校的行政人員普遍存在人員過(guò)多的問(wèn)題，許多高校不是因崗設(shè)人，而是因人設(shè)崗，各院系“麻雀雖小，五臟俱全”，嚴(yán)重浪費(fèi)了人力資源。此外，高校的主要中層管理崗位，通常都是職教相兼，對(duì)科研教學(xué)和學(xué)校的管理工作兩肩挑，大部分人員由于分身乏術(shù)而有所偏重，這樣既不利于教學(xué)水平的提高和教學(xué)質(zhì)量的保證，也不利于學(xué)校的管理工作的高效與有序。
第二，監(jiān)督機(jī)制不健全。
由于高校部分中層管理干部“職與教”相兼，一方面，作為學(xué)校中層管理干部要參與學(xué)校的決策過(guò)程，貫徹落實(shí)學(xué)校的辦學(xué)思想和理念，制定各項(xiàng)具體的規(guī)章制度并監(jiān)督執(zhí)行：另一方面，作為教師要執(zhí)行學(xué)校的各項(xiàng)規(guī)章制度并接受監(jiān)督和檢查，使得制訂者本身也是執(zhí)行者，監(jiān)督者又是被監(jiān)督者，監(jiān)督無(wú)法保證，工作難以展開(kāi)
第三，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不科學(xué)。
無(wú)論是高校行政人員還是教學(xué)人員由于缺乏科學(xué)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，獎(jiǎng)懲不及時(shí)，報(bào)酬不合理，激勵(lì)不到位，沒(méi)有真正做到優(yōu)勝劣汰，教職員工的工作積極性調(diào)動(dòng)不起來(lái)，得過(guò)且過(guò)，缺乏工作的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。
三、高等教育管理體制改革的政策建議
1高等教育管理體制改革的方向
首先，必須加強(qiáng)院校合作辦學(xué)。實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。
自20世紀(jì)90年代始。院校之間的合作辦學(xué)在我國(guó)蓬勃興起。大量地理位置相近的學(xué)校通過(guò)協(xié)議就教學(xué)、科研等達(dá)成一致的合作意向，在合作中力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、共同發(fā)展、最終雙贏的目標(biāo)。這種辦學(xué)模式由于能實(shí)現(xiàn)校際間的資源互補(bǔ)，有利于提高教育質(zhì)量，因此受到了教育主管部門(mén)和社會(huì)各界的追捧。近年來(lái)，越來(lái)越多的高等院校在自愿互利的基礎(chǔ)上進(jìn)行了合并，并已經(jīng)取得了顯著的效果。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，高等學(xué)校通過(guò)合并實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。進(jìn)而大大提高教學(xué)質(zhì)量這一辦學(xué)模式在未來(lái)的高等教育體制改革中仍應(yīng)大力推行。
其次，有必要繼續(xù)擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)的自。
我國(guó)在20世紀(jì)80年代以來(lái)，把擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自作為高等教育管理體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容加以實(shí)施。高校的辦學(xué)自二十年來(lái)也確實(shí)取得了巨大的進(jìn)展，大學(xué)比以前有了更多的辦學(xué)自。但是，從社會(huì)發(fā)展和高等教育發(fā)展的角度看，目前的狀況仍不理想，比如高校招生、教師專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)、職稱(chēng)評(píng)審、教職員工科研項(xiàng)目的評(píng)定等方面仍無(wú)自。因此，擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自，建立學(xué)校自我管理、自我發(fā)展和自我約束的機(jī)制，仍是我國(guó)高等教育管理體制改革必須繼續(xù)堅(jiān)持和壯大的重要內(nèi)容。
2高等教育管理體制改革的思路
首先。要轉(zhuǎn)變教育管理觀念。
我國(guó)加入WTO后。在教育服務(wù)方面的承諾將對(duì)高等教育管理體制改革產(chǎn)生重大的影響。長(zhǎng)期以來(lái)，由于計(jì)劃性、指令l生的經(jīng)濟(jì)體制和高度集權(quán)的政治體制，我國(guó)各級(jí)教育部門(mén)一直信奉“高等教育管理就是行政管理”、“高等教育管理體制就是行政體制或?qū)儆谛姓w制”?，F(xiàn)在，這些落后的、舊的觀念必須加以揚(yáng)棄，取而代之的應(yīng)是高等教育國(guó)際化的理念。從而使高等學(xué)校辦學(xué)自、高等教育的人才培養(yǎng)模式、政府的教育管理模式等滿(mǎn)足全球化、國(guó)際化的要求，達(dá)到提升我國(guó)高等教育的整體水平和競(jìng)爭(zhēng)能力之目的。來(lái)源于/
其次，轉(zhuǎn)變政府部門(mén)的職能。
我國(guó)高等教育管理一直以政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置模式為榜樣，政府對(duì)教育管理干預(yù)過(guò)度，學(xué)校自過(guò)小。在目前的新形勢(shì)下，政府部門(mén)必須盡快轉(zhuǎn)變相關(guān)職能，“下放”相關(guān)權(quán)力。政府如不能做到政校分離，從繁瑣的事務(wù)性管理中退出，高校的自主辦學(xué)也就無(wú)從談起。政府也就沒(méi)有教育國(guó)際化視野。但這并不意味著高等教育完全脫離政府管理，政府管理仍是高等教育存在與發(fā)展的保障與基礎(chǔ)，政府主要履行宏觀的、全局性的、指導(dǎo)性工作。也就是說(shuō)，政府部門(mén)在制定和執(zhí)行高等教育政策法規(guī)的程序更為公開(kāi)、更為透明：對(duì)高等教育的管理方式由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，由事務(wù)性管理轉(zhuǎn)向宏觀管理；進(jìn)一步擴(kuò)大學(xué)校的自等。
(一)政府行政管理干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展
這是一個(gè)普遍存在的問(wèn)題，我國(guó)的政府最大的特點(diǎn)就是喜歡多事，很多事情政府在行政管理體制上規(guī)定了它的發(fā)展軌跡，而忽略了事物本身的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特性，扭曲了其按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征的發(fā)展模式，人為的采用行政管理機(jī)制來(lái)管理其發(fā)展模式和發(fā)展道路，限制了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位的自由發(fā)展，這是很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)行政管理體制的重要問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)就是地方保護(hù)主義橫行，這也是行政體制管理改革的主要內(nèi)容之一。
(二)行政管理機(jī)制公開(kāi)化、透明度不夠高
對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府行政管理部門(mén)的行政管理機(jī)制的公開(kāi)程度和透明程度，一直受到老百姓及企業(yè)的質(zhì)疑，很多行政管理部門(mén)，如工商管理管理局，質(zhì)量監(jiān)督局，物價(jià)局等等，其行政管理的執(zhí)行能力和執(zhí)行效率都還需要很大程度的提高，并且社會(huì)監(jiān)督機(jī)制也有待于進(jìn)一步完善，很多行政管理部門(mén)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，這也是其行政管理機(jī)制不夠公開(kāi)和透明的原因之一。
(三)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府職能與全面履行政府職能的要求不相適應(yīng)
經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理和公共服務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的有機(jī)整體。而在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前，許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)重視，但在一定程度上忽視了社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，導(dǎo)致的結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品短缺，社會(huì)發(fā)展和公共服務(wù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)不能協(xié)調(diào)發(fā)展。
二、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的行政管理體制改革探討
(一)行政管理體制改革內(nèi)容
經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的內(nèi)容主要涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府職能的定位及轉(zhuǎn)變，政府事權(quán)、財(cái)權(quán)及人事權(quán)的界定，政府機(jī)構(gòu)的重新設(shè)置等。
1．創(chuàng)新管理體制。探索“機(jī)構(gòu)設(shè)置綜合、管理扁平高效、運(yùn)行機(jī)制靈活”的新型基層政府管理構(gòu)架，創(chuàng)新建立符合管理部門(mén)區(qū)域特點(diǎn)的、職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)行政管理體制。
2．?dāng)U大管理權(quán)限。以轉(zhuǎn)變職能、增強(qiáng)效能為重點(diǎn)，明確地區(qū)按行政級(jí)別管理和享受縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，按照權(quán)責(zé)一致、能放就放的原則，充分放權(quán)授權(quán)，賦予與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的行政管理權(quán)限。
3．強(qiáng)化公共服務(wù)。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，重點(diǎn)突出社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)公共服務(wù)體制改革，建立多元化、專(zhuān)業(yè)化的公共服務(wù)機(jī)制，形成惠及當(dāng)?shù)鼐用竦幕竟卜?wù)體系。
(二)行政管理體制改革對(duì)策
1．積極轉(zhuǎn)變行政管理職能職責(zé)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府職能的目標(biāo)定位，結(jié)合其履行職能的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)有三個(gè)方面：一是按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的要求，改變重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕社會(huì)管理、公共服務(wù)的局面，全面履行經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能。二是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，規(guī)范經(jīng)濟(jì)管理職能，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能落實(shí)到為市場(chǎng)主體營(yíng)造發(fā)展環(huán)境和提供服務(wù)上來(lái)。三是按照構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)服務(wù)型政府的要求，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)。
2．進(jìn)一步推進(jìn)基層民主建設(shè)、推進(jìn)依法行政?！皵U(kuò)大基層民主，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的民主管理制度，推行政務(wù)公開(kāi)，保證基層群眾依法行使知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民利。”
1 財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制的關(guān)系:一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題
眾所周知，我國(guó)是中央集權(quán)型的政治單一制國(guó)家，不能否認(rèn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革以財(cái)政體制改革為突破口，而財(cái)政體制的改革，無(wú)論是最初的“分灶吃飯”，還是后來(lái)的各種大包干，或者是現(xiàn)行的分稅制，一直走的是財(cái)政聯(lián)邦制的道路。盡管財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制不在一個(gè)層面上，但同為我國(guó)處理央地關(guān)系的兩種不同的重大制度。因此，必須理清楚二者的相互關(guān)系，才能做出恰當(dāng)?shù)陌才?，避免相互掣肘，促進(jìn)和諧的央地關(guān)系的形成。但是，在我國(guó)的改革中，財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制的關(guān)系，實(shí)際一直被有意地回避了?？赡艿脑蚴牵庇X(jué)似乎告訴人們，“分灶吃飯”、大包干和分稅制等財(cái)政聯(lián)邦制的各種形式，都是與中央集權(quán)的政治單一制相沖突的制度，而中央集權(quán)制又是敏感的“政治問(wèn)題”，只能少說(shuō)為佳;或者認(rèn)為弄清楚財(cái)政聯(lián)邦制的各種形式與中央集權(quán)制的關(guān)系，只會(huì)阻礙改革，自然是不清楚更好。在這種氛圍中，就是有一些人明知中央集權(quán)的政治單一制在我國(guó)不能動(dòng)搖，因怕被人誤解，或怕扯改革的后腿，也會(huì)三緘其口。正是因?yàn)檫@種似是而非的認(rèn)識(shí)及對(duì)財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制關(guān)系問(wèn)題的有意回避，我國(guó)的財(cái)政體制改革出現(xiàn)了不少問(wèn)題:前期各種形式的大包干忘記了中央集權(quán)的政治單一制，嚴(yán)重削弱了中央的財(cái)政能力，將整個(gè)國(guó)家推到了非常危險(xiǎn)的境地;現(xiàn)行的分稅制又因?yàn)樘岣吡素?cái)政權(quán)力的中央集權(quán)程度而遭到不少人的批評(píng);在不推動(dòng)政治單一制改革的前提下，分稅制不可能規(guī)范運(yùn)行，也不能在省以下推行，更重要的是，迷失了改革方向，變成了“分錢(qián)制”， 不僅未能解決“放亂收死”的循環(huán)問(wèn)題，而且還導(dǎo)致了嚴(yán)重的“諸侯經(jīng)濟(jì)”問(wèn)題;近年來(lái)，更有一種因財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制“不匹配”而干脆否定分稅制改革的觀點(diǎn)逐漸流行起來(lái)，[1，2]財(cái)政體制改革面臨著誤入歧途的嚴(yán)重危險(xiǎn)。
由此可見(jiàn)，無(wú)論是理論，還是事實(shí)，都充分說(shuō)明，在我國(guó)，理清財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制的相互關(guān)系，實(shí)在是一個(gè)無(wú)法回避的重大問(wèn)題。
2 政治單一制:財(cái)政聯(lián)邦制的前提框架
在我國(guó)，中央集權(quán)的政治單一制具有不可動(dòng)搖性。我國(guó)中央集權(quán)的政治單一制是由我國(guó)悠久的中央集權(quán)政治傳統(tǒng)、大一統(tǒng)的儒家文化基礎(chǔ)、大雜居小聚居的多民族構(gòu)成、遼闊復(fù)雜的地理超級(jí)大國(guó)和極不平衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展等國(guó)情決定的。中央集權(quán)的政治單一制是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定的根本保證，因而是不能動(dòng)搖的。這是已被我國(guó)幾千年的歷史反復(fù)證明了的結(jié)論。這些國(guó)情不僅從未有逆向改變，而且經(jīng)濟(jì)不平衡、新的國(guó)際環(huán)境等要求中央集權(quán)的因素正在強(qiáng)化，尤其是作為后現(xiàn)代化國(guó)家，我國(guó)正面臨著迫切而艱巨的實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的任務(wù)，歷史和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明，這一任務(wù)的完成只能以政府為主導(dǎo)，必然要求完善和加強(qiáng)中央集權(quán)制，以保證強(qiáng)有力的中央政府的指揮和領(lǐng)導(dǎo)。因此，在今天，我國(guó)的中央集權(quán)制更是不能動(dòng)搖的根本制度，其他一切處理央地關(guān)系的制度安排必須以中央集權(quán)制為基本框架和根本前提。顯而易見(jiàn)，這純粹是國(guó)情使然，而不存在什么敏感的“政治問(wèn)題”。
財(cái)政聯(lián)邦制是西方學(xué)者借鑒政治學(xué)中的聯(lián)邦制概念而提出的一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，只是對(duì)財(cái)政分權(quán)理論的一種形象概括。同聯(lián)邦制概念一樣，財(cái)政聯(lián)邦制的概念只能是特征描述性的，而不能對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確的內(nèi)涵界定。一般認(rèn)為，只要在明確中央和地方財(cái)政職能分工的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)地方財(cái)政的自主性和獨(dú)立性，就是財(cái)政聯(lián)邦制，而任何國(guó)家的央地間必然存在一定程度的財(cái)政職能分工，任何國(guó)家的地方財(cái)政都具有一定的自主性和獨(dú)立性，因而財(cái)政聯(lián)邦制這一概念本身具有較大的模糊性。這使所謂的財(cái)政聯(lián)邦制具有了普適性，由此容易得出的結(jié)論是，財(cái)政聯(lián)邦制與國(guó)家結(jié)構(gòu)并無(wú)必然聯(lián)系，無(wú)論是聯(lián)邦制國(guó)家，還是單一制國(guó)家，都可以存在財(cái)政聯(lián)邦制。問(wèn)題是，這種理論嚴(yán)重忽視了具體的國(guó)家結(jié)構(gòu)模式對(duì)所謂的財(cái)政聯(lián)邦制的決定作用，很容易導(dǎo)致對(duì)他國(guó)制度設(shè)計(jì)的盲目照搬，其后果不僅僅是南橘北枳，而且可能是災(zāi)難性的，可能動(dòng)搖我國(guó)中央集權(quán)的政治單一制，斷送我國(guó)的現(xiàn)代化大業(yè)。事實(shí)上，具體的國(guó)家結(jié)構(gòu)模式對(duì)一國(guó)地方財(cái)政自主性和獨(dú)立性的決定作用，是顯而易見(jiàn)的。在聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦中央和地方的分權(quán)明確而徹底，地方的公共支出決策能完全獨(dú)立于中央，地方的公共支出能完全反映出轄區(qū)內(nèi)居民的需求偏好。因此，地方財(cái)政具有高度的自主性和獨(dú)立性。但在我國(guó)目前的中央集權(quán)的單一制下，中央和地方之間不存在嚴(yán)格意義上的權(quán)力劃分，中央對(duì)地方的財(cái)政收支不僅具有直接的決定作用，而且還常常通過(guò)立法、行政、人事、司法和政策等控制手段的運(yùn)用，施加間接而重大的影響。因此，地方財(cái)政不可能具有高度的自主性和獨(dú)立性。這些事實(shí)說(shuō)明的一個(gè)道理是，任何國(guó)家的財(cái)政聯(lián)邦制只能以本國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)為前提框架，在我國(guó)，只可能存在中央集權(quán)的政治單一制基本框架內(nèi)的財(cái)政聯(lián)邦制。究其實(shí)，我國(guó)幾十年的財(cái)政體制改革，實(shí)質(zhì)是以財(cái)政聯(lián)邦制的方式，不斷規(guī)范和完善中央集權(quán)的政治單一制的過(guò)程。財(cái)政聯(lián)邦制改革，正是我國(guó)中央集權(quán)的政治單一制改革的一條穩(wěn)妥的道路。
3 財(cái)政聯(lián)邦制改革:政治單一制的改革道路
盡管政治單一制和是政治聯(lián)邦制是兩種不同的國(guó)家結(jié)構(gòu)，但二者追求的目標(biāo)卻都是相同的，那就是充分發(fā)揮中央和地方的各自?xún)?yōu)勢(shì)。政治單一制和政治聯(lián)邦制也無(wú)所謂優(yōu)劣，能實(shí)現(xiàn)充分發(fā)揮中央和地方各自?xún)?yōu)勢(shì)的目標(biāo)，就是優(yōu)的，否則就是劣的，而這一目標(biāo)，只有在國(guó)家結(jié)構(gòu)適合本國(guó)國(guó)情的條件下，才可能實(shí)現(xiàn)。中央集權(quán)的政治單一制是適合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家結(jié)構(gòu)，這使我國(guó)中央和地方各自?xún)?yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮具備了必要條件，但并不具備充分條件。這一充分條件是否具備，還要看我國(guó)的中央集權(quán)制的具體形式。改革之前，我國(guó)的政治單一制類(lèi)型是極端的中央集權(quán)制。這種體制將市場(chǎng)和地方應(yīng)有的權(quán)力都集中到了中央，成為一種包辦一切但又僵化無(wú)能的官僚體制，不僅扼殺了市場(chǎng)的活力和效率，而且還使地方弄虛作假，中央盲目指揮成為必然，不僅中央和地方各自的優(yōu)勢(shì)無(wú)從發(fā)揮，而且在中央極端集權(quán)的另一端，呈現(xiàn)的是無(wú)法根治的地方濫權(quán)，整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在央地間權(quán)力爭(zhēng)奪中動(dòng)蕩不安。在30年前，這種體制將我國(guó)推到了經(jīng)濟(jì)崩潰和政治危機(jī)的邊緣，因而不得不對(duì)其進(jìn)行改革。
很容易理解，我國(guó)的改革是沿著兩條線——還權(quán)于市場(chǎng)和分權(quán)給地方——進(jìn)行的，第一條線是市場(chǎng)化改革之路，第二條線是財(cái)政聯(lián)邦制改革之路。能充分發(fā)揮中央和地方各自?xún)?yōu)勢(shì)的中央集權(quán)制，只能是這兩路改革的不斷深入、共同作用的結(jié)果。
我國(guó)的財(cái)政聯(lián)邦制改革，是完善和規(guī)范中央集權(quán)制的必然路徑，其實(shí)質(zhì)是在極端的中央集權(quán)政治單一制中，加進(jìn)聯(lián)邦制的因素，去除其極端性，給地方應(yīng)有的地位，使其成為更符合我國(guó)國(guó)情的中央集權(quán)的政治單一制，以實(shí)現(xiàn)充分發(fā)揮中央和地方各自?xún)?yōu)勢(shì)的目標(biāo)，而決不是要將其改造成聯(lián)邦制。明確了這一性質(zhì)和方向，我國(guó)的財(cái)政聯(lián)邦制改革便既不應(yīng)該存在因動(dòng)搖中央集權(quán)制而成為“敏感的政治問(wèn)題”的問(wèn)題，也不應(yīng)該存在與中央集權(quán)制“不匹配”的問(wèn)題。財(cái)政聯(lián)邦制改革也正是我國(guó)中央集權(quán)的政治單一制改革的一條穩(wěn)妥的道路。因?yàn)樨?cái)政體制是央地關(guān)系的核心問(wèn)題，既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，又是政治問(wèn)題，對(duì)其改革能從經(jīng)濟(jì)問(wèn)題入手，抓住關(guān)鍵，推動(dòng)央地關(guān)系這一政治問(wèn)題的解決，阻力最小，又能取得較大成果。同時(shí)，財(cái)政體制改革可以在原體制其他制度不動(dòng)的條件下率先進(jìn)行，可以保障國(guó)家的統(tǒng)一、社會(huì)的穩(wěn)定和中央的權(quán)威等良好的改革環(huán)境，而財(cái)政體制的改革又必將平穩(wěn)地推動(dòng)其他所有制度的改革。正因如此，我國(guó)的改革以財(cái)政體制的改革為突破口。
4 市場(chǎng)化改革:推動(dòng)財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制改革的最主要的動(dòng)力
到今為至，我國(guó)的財(cái)政聯(lián)邦制改革一直是由中央政府推動(dòng)的，但是，我國(guó)的市場(chǎng)化改革必將成為推動(dòng)財(cái)政聯(lián)邦制改革的最主要的動(dòng)力。我國(guó)的市場(chǎng)化改革必然要經(jīng)歷兩個(gè)階段，第一個(gè)階段的根本任務(wù)是由日益強(qiáng)大的市場(chǎng)力量，根據(jù)市場(chǎng)干得了、能干好的事，政府不得插手的原則，明確劃分市場(chǎng)和政府的權(quán)力，將政府從自己的領(lǐng)地上驅(qū)除出去，并時(shí)時(shí)嚴(yán)防政府的再次侵犯，迫使其成為“有限政府”和“有用的政府”。這一階段可稱(chēng)之為市場(chǎng)和政府權(quán)力劃分階段。第二個(gè)階段的根本任務(wù)是由強(qiáng)大而理性的市場(chǎng)力量，根據(jù)低一級(jí)政府干得了、能干好的事，高一級(jí)政府不得插手，地方政府干得了、能干好的事，中央政府不得插手的原則，將有限的政府權(quán)力在各級(jí)政府之間明確劃分。這種權(quán)力劃分，實(shí)質(zhì)是對(duì)公共產(chǎn)品的不同提供主體的選擇，是從下到上的權(quán)力授予，能充分發(fā)揮“離納稅人最近的政府最能反映納稅人的需求偏好”和“分散決策”的優(yōu)勢(shì)，能使各級(jí)政府的產(chǎn)出適合當(dāng)?shù)仄茫膭?lì)政府間競(jìng)爭(zhēng)和地方提供物品和服務(wù)的實(shí)驗(yàn)和創(chuàng)新，[3]也便于納稅人對(duì)政府的有效監(jiān)督，能使各級(jí)政府都成為“離納稅人最近的政府”和“最好的政府”。這一階段可稱(chēng)之為各級(jí)政府權(quán)力劃分階段。這一階段實(shí)質(zhì)就是由市場(chǎng)力量推動(dòng)的財(cái)政聯(lián)邦制改革。我國(guó)的市場(chǎng)化改革至今還基本處于第一個(gè)階段，市場(chǎng)的力量基本上還無(wú)暇顧及各級(jí)政府權(quán)力的劃分，但是隨著力量的日益強(qiáng)大和第一階段改革任務(wù)的基本完成，必然會(huì)將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到各級(jí)政府權(quán)力的劃分上，大力推進(jìn)財(cái)政聯(lián)邦制的改革。為了大力推進(jìn)兩個(gè)階段的改革，市場(chǎng)力量必將逐步掌握和充分運(yùn)用我國(guó)各級(jí)人大以實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，而這又必將推動(dòng)我國(guó)中央和地方關(guān)系，即中央集權(quán)的政治單一制的全面改革。
市場(chǎng)化改革的結(jié)果應(yīng)該是，我國(guó)的各級(jí)人大將真正成為納稅人(市場(chǎng)力量)的代表機(jī)構(gòu)，能真正代表全體納稅人的根本利益，能從根本上控制各級(jí)政府的行為，使其既不“越位”，也不“缺位”;各級(jí)地方政府將真正同時(shí)受到上下兩方面的有效監(jiān)控，既不可能欺下，也不可能瞞上，財(cái)政聯(lián)邦制從下到上的權(quán)力授予使其能提供充分滿(mǎn)足地方需求偏好的公共產(chǎn)品，中央集權(quán)制從上到下的領(lǐng)導(dǎo)又使其無(wú)法進(jìn)行地方主義保護(hù);中央政府將真正成為整個(gè)社會(huì)調(diào)控的核心，獨(dú)一無(wú)二的位置使其能高瞻遠(yuǎn)矚，數(shù)量不多的任務(wù)使其能集中精力，絕對(duì)大比例的財(cái)政資金使其有能力引導(dǎo)和控制地方的行為，抓關(guān)鍵和利益誘導(dǎo)的方式使其調(diào)控具有很高的藝術(shù)水平，這將極大地提高其維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定、領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)的能力。這樣的制度能同時(shí)充分發(fā)揮中央和地方各自的優(yōu)勢(shì)。這就是我國(guó)中央集權(quán)的政治單一制改革的目標(biāo)模式。
參考文獻(xiàn)
珠江三角洲地區(qū)是我國(guó)改革開(kāi)放的先行地區(qū)，是我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)中心地區(qū)域。2009年1月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008―2020）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》），對(duì)加快珠江三角洲地區(qū)改革具有重大意義。本文通過(guò)對(duì)照本系兩個(gè)專(zhuān)業(yè)實(shí)際和珠三角地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求，就如何對(duì)接《綱要》問(wèn)題進(jìn)行了研究探討。
一、對(duì)接的必要性和現(xiàn)實(shí)性
（一）《綱要》是本專(zhuān)業(yè)教學(xué)的指導(dǎo)性大綱和教材
國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《綱要》是一個(gè)重要的綱領(lǐng)性文件，其內(nèi)容豐富，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、管理等諸多學(xué)科，是行管、公管專(zhuān)業(yè)不可多得的教科書(shū)和教學(xué)指導(dǎo)大綱。
首先，它體現(xiàn)了行政管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)的內(nèi)容。（1）創(chuàng)新行政管理體制。研究行政職能是行政管理學(xué)的重要內(nèi)容，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是行政管理學(xué)研究的一個(gè)重要范疇，責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一是行政管理的一項(xiàng)重要原則?！毒V要》中關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)構(gòu)改革、改進(jìn)政府管理和服務(wù)方式、建立綜合行政執(zhí)法體系等內(nèi)容為我們研究政府管理和服務(wù)指明了方向，值得行政管理教學(xué)研究探討。（2）推進(jìn)社會(huì)管理體制改革?！毒V要》強(qiáng)調(diào)，完善社會(huì)管理制度，創(chuàng)新社會(huì)管理方式。這些都對(duì)社會(huì)管理提出了更高的要求，值得公共事業(yè)管理專(zhuān)業(yè)研究探討。（3）推進(jìn)民主法制建設(shè)?！毒V要》指出，要著力構(gòu)建法治政府，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化。
其次，它反映了珠三角體制機(jī)制創(chuàng)新的重點(diǎn)、難點(diǎn)和突破點(diǎn)。（1）重點(diǎn)：如何發(fā)揮珠三角在體制機(jī)制創(chuàng)新方面的優(yōu)勢(shì)。（2）難點(diǎn)：如何突破珠三角發(fā)展“優(yōu)勢(shì)不再”的困境。所謂“優(yōu)勢(shì)不再”就是指，廣東近年來(lái)在全國(guó)的改革引領(lǐng)作用正在弱化、退化的趨勢(shì)。隨著改革開(kāi)放的不斷深化，長(zhǎng)三角、環(huán)渤海等經(jīng)濟(jì)圈的快速發(fā)展與趕超，中、西部的開(kāi)發(fā)和崛起，這些優(yōu)勢(shì)已經(jīng)轉(zhuǎn)化為一種體制基礎(chǔ)，成為普遍現(xiàn)象，珠三角體制機(jī)制創(chuàng)新將越來(lái)越艱難。因此，如何抓住體制機(jī)制創(chuàng)新的重點(diǎn)、難點(diǎn)?如何尋找突破“優(yōu)勢(shì)不再”的思路與途徑？這些問(wèn)題需要我們深入研究和思考。（3）突破點(diǎn)：對(duì)珠三角地區(qū)來(lái)說(shuō)，深化行政體制改革是未來(lái)改革的突破口。
（二）珠三角體制改革經(jīng)驗(yàn)為本專(zhuān)業(yè)教學(xué)提供了新課題
隨著廣東行政體制改革的深入和政府職能的轉(zhuǎn)變，原有行政管理的性質(zhì)、管理的對(duì)象和范圍、管理的內(nèi)容和行為方式隨之發(fā)生改變。主要有：（1）深圳重啟“行政權(quán)三分”改革。2009年5月《深圳綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》獲國(guó)務(wù)院正式批復(fù)。改革將政府職能部門(mén)權(quán)力分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，各自運(yùn)行。深圳這次政府機(jī)構(gòu)改革圍繞建立比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制目標(biāo)，對(duì)政府轉(zhuǎn)變職能進(jìn)行一系列探索。（2）順德大部制改革的“黨政聯(lián)動(dòng)”模式。順德大部制改革從2009年9月開(kāi)始，順德大部制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)廣東省乃至全國(guó)的行政體制改革都具有重要借鑒意義。（3）珠海正在積極探索社會(huì)管理體制改革，努力建立具有珠海特色的社會(huì)管理和社會(huì)公共服務(wù)體系。
二、行政管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)教學(xué)的現(xiàn)狀分析
目前民辦高校行政管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)教學(xué)與珠三角社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大的差距。
（一）教學(xué)內(nèi)容陳舊，理念跟不上行政管理發(fā)展的步伐。
1.過(guò)于強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的行政管理模式，忽視行政權(quán)三大板塊即政府職能部門(mén)的決策部門(mén)、執(zhí)行部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)的相互制約性。
2.過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政管理主體對(duì)社會(huì)組織、社會(huì)生活和社會(huì)公眾的管理，忽視社會(huì)組織逐步擴(kuò)大的作用及社會(huì)公眾對(duì)行政管理主體及其行為的制約和監(jiān)督。由于脫離行政管理實(shí)際，教學(xué)內(nèi)容不能很好地解決甚至解釋廣東及珠三角的實(shí)際問(wèn)題。
（二）人才培養(yǎng)目標(biāo)定位設(shè)計(jì)不明確。
目前，廣東很多高校行政管理專(zhuān)業(yè)都是按照國(guó)家教育部1998年頒布的《普通高等學(xué)校本科專(zhuān)業(yè)目錄和專(zhuān)業(yè)介紹》進(jìn)行定位的，即定位在為國(guó)家培養(yǎng)公務(wù)員和公共事務(wù)管理領(lǐng)域的人才。這種專(zhuān)業(yè)定位“大一統(tǒng)”的培養(yǎng)目標(biāo)，對(duì)行政管理人才的知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力要求不具體，界定也不清晰。而民辦高校又是照搬公辦高校的培養(yǎng)計(jì)劃，這就導(dǎo)致培養(yǎng)目標(biāo)與當(dāng)前社會(huì)需求脫節(jié)，所培養(yǎng)的學(xué)生不能適應(yīng)特定社會(huì)的需要。目前行政管理專(zhuān)業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)設(shè)計(jì)普遍存在的不足是：專(zhuān)業(yè)間對(duì)接生硬，課程銜接缺少過(guò)渡，缺乏本校自身的專(zhuān)業(yè)特色；按照公辦高校的行政管理專(zhuān)業(yè)的人才培養(yǎng)目標(biāo)生搬硬套，沒(méi)有自己的人才培養(yǎng)定位，“萬(wàn)金油”現(xiàn)象比較普遍。
（三）專(zhuān)業(yè)設(shè)置不合理和課時(shí)安排不合理。
1.課程數(shù)量較多，傳統(tǒng)型的、教育部規(guī)定的課程比例較大。
2.課程分布不均，政治色彩太濃。
3.在課程設(shè)計(jì)不規(guī)范性，課程雷同現(xiàn)象嚴(yán)重，專(zhuān)業(yè)特色不明顯。
4.在同一專(zhuān)業(yè)的課程中有交叉、重復(fù)現(xiàn)象。有存在同名、或名稱(chēng)相近的情況。
5.培養(yǎng)偏重學(xué)術(shù)性，而對(duì)應(yīng)用性重視不足，其突出的表現(xiàn)是不重視案例教學(xué)、實(shí)踐教學(xué)，不重視實(shí)踐環(huán)節(jié)等。［1］
（四）教學(xué)方法不適應(yīng)。
1.教學(xué)方式單一，教師授課方式呆板。在大部分課堂教學(xué)中，仍然是“以老師講學(xué)生聽(tīng)”為主的教學(xué)方式。
2.教師“獨(dú)斷”式教學(xué)，缺乏民主性。教師采用一講到底，教師說(shuō)了算的方式，缺乏平等、寬松、愉快的教學(xué)氛圍，較少跟學(xué)生溝通、交流。
3.不講究教學(xué)藝術(shù)，缺乏趣味性。
4.過(guò)于注重理論知識(shí)的教學(xué)，片面理解所謂的教學(xué)“有效性、完整性”。［2］
（五）專(zhuān)業(yè)教師的整體素質(zhì)有待提高。
目前，各民辦高校對(duì)教師的培訓(xùn)和科研重視不夠，公共管理系或行政管理系中有不少專(zhuān)業(yè)教師，既沒(méi)有參加過(guò)系統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，又沒(méi)有經(jīng)過(guò)行政管理工作方面的鍛煉，理論和實(shí)踐相結(jié)合的能力較差，照本宣科的現(xiàn)象普遍存在。由于教師隊(duì)伍建設(shè)的相對(duì)滯后，民辦院校的教學(xué)質(zhì)量多年來(lái)仍在較低的水平上徘徊。
三、實(shí)現(xiàn)對(duì)接的路徑
（一）對(duì)接《綱要》要求，明確現(xiàn)有專(zhuān)業(yè)的定位。
在當(dāng)前行政管理體制改革的新形勢(shì)下，我們的專(zhuān)業(yè)教學(xué)需要進(jìn)行重新定位。《綱要》有三個(gè)部分與我系兩個(gè)專(zhuān)業(yè)直接相關(guān)：“促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”、“加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展”、“再創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)”。我建議從以下思路考慮定位：一是研究行政管理體制改革創(chuàng)新背景下對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其官員管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)提出的新要求；二是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織作用的研究?！毒V要》提出“全面推進(jìn)政企、政資、政事、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)。凡是能夠由社會(huì)組織解決的事，積極移交社會(huì)組織管理”，這就為公共事業(yè)管理專(zhuān)業(yè)設(shè)置“中介組織與管理”方向提供了重要依據(jù)和很大的發(fā)展空間。三是擴(kuò)大對(duì)企業(yè)行政管理的研究。
（二）根據(jù)《綱要》精神，完善行政管理專(zhuān)業(yè)體系和結(jié)構(gòu)，形成自己的專(zhuān)業(yè)特色。
1.根據(jù)自身的師資力量，以往專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)及其改造，學(xué)生畢業(yè)的主要去向，以及行業(yè)歸口管理等情況，在課程體系方面形成自己的特色。例如：根據(jù)珠三角實(shí)際，可以增加港澳臺(tái)政府和政治、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)行政管理、珠三角現(xiàn)代服務(wù)業(yè)管理、珠三角資源與環(huán)境管理等課程。
2.在行政管理專(zhuān)業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)和方向上進(jìn)行細(xì)分。比如根據(jù)珠三角實(shí)際，本專(zhuān)業(yè)可分為行政管理、城市管理、中介組織與管理、勞動(dòng)與社會(huì)保障四個(gè)方向，在課程體系上的課程設(shè)置、內(nèi)容側(cè)重、課時(shí)安排及實(shí)踐環(huán)節(jié)都有不同。
3.在課程設(shè)計(jì)上要有突破。去掉一些同名、名稱(chēng)相近或重疊交叉的課程，加大對(duì)地方政府行政管理的研究力度，多開(kāi)設(shè)一些與珠三角政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)相關(guān)的課程，如：經(jīng)濟(jì)特區(qū)行政管理、珠三角行政管理創(chuàng)新、珠三角社會(huì)管理、產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)力“雙轉(zhuǎn)移”研究、珠三角對(duì)外開(kāi)放合作研究等課程。
（三）根據(jù)《綱要》精神，改革行政管理專(zhuān)業(yè)課的教學(xué)方法。
《綱要》的精神實(shí)質(zhì)在于體制機(jī)制要開(kāi)拓進(jìn)取，不斷創(chuàng)新，民辦高校行政管理專(zhuān)業(yè)課教學(xué)改革的著眼點(diǎn)也在于創(chuàng)新。因此要廣泛運(yùn)用案例式、研究式、情景模擬和現(xiàn)場(chǎng)觀摩等教學(xué)方法，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)，建立校外內(nèi)各種教學(xué)實(shí)習(xí)基地，聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的教學(xué)實(shí)習(xí)基地指導(dǎo)老師，加強(qiáng)學(xué)生實(shí)踐動(dòng)手能力的培養(yǎng)，形成以應(yīng)用型、實(shí)踐性、技能性等課程模塊為特征的課程與教學(xué)內(nèi)容體系。加強(qiáng)珠三角內(nèi)校企、校政合作，在條件允許的情況下，聘請(qǐng)當(dāng)?shù)卣賳T、企業(yè)經(jīng)理為學(xué)院客座教授，為本專(zhuān)業(yè)學(xué)生授課。
（四）結(jié)合“珠三角”實(shí)際，改進(jìn)行政管理專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)模式。
目前行政管理專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生就業(yè)形勢(shì)十分嚴(yán)峻。根據(jù)我院2010年本科畢業(yè)生就業(yè)去向情況分析，具有以下特點(diǎn)：（1）私營(yíng)類(lèi)企業(yè)所占比例較大，占77％左右；（2）考公務(wù)員或在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作的人數(shù)較少，占14％左右；（3）行政管理畢業(yè)生專(zhuān)業(yè)不對(duì)口現(xiàn)象嚴(yán)重，大部分改行做其他工作。
行政管理專(zhuān)業(yè)的人才培養(yǎng)定位應(yīng)從兩個(gè)方面思考：一是爭(zhēng)取通過(guò)國(guó)家公務(wù)員考試，在黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事管理工作，這是行政管理專(zhuān)業(yè)的基本方向。二是適應(yīng)新形勢(shì)變化，擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、社會(huì)組織管理人才的培養(yǎng)。為此建議：開(kāi)設(shè)國(guó)家公務(wù)員考試技巧講座；加強(qiáng)對(duì)聘任制公務(wù)員建設(shè)的研究；增設(shè)高級(jí)經(jīng)理專(zhuān)業(yè)；增設(shè)非政府中介組織、社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)。
參考文獻(xiàn)：
［1］楊梅，劉玉瓊，譚安富.對(duì)行政管理專(zhuān)業(yè)改革的思考［J］.科學(xué)時(shí)代雜志社，2010，（12）.
