時(shí)間：2022-07-19 18:39:51
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關(guān)鍵詞:市場準(zhǔn)入監(jiān)管法制不足完善
一、我國外資銀行市場準(zhǔn)入監(jiān)管法制的不足
我國對外資銀行市場準(zhǔn)入的監(jiān)管主要是通過對外資銀行的組織形式、開業(yè)條件、業(yè)務(wù)范圍等方面對外資銀行的市場準(zhǔn)入實(shí)施規(guī)制。但我國并未樹立明確的監(jiān)管原則,政策上寬嚴(yán)不一,某些存在的模糊性給實(shí)際操作帶來麻煩,而有些真空地帶又為經(jīng)營者留下可乘之機(jī)。
1.立法層面上?！吨腥A人民共和國外資銀行管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則與我國的《商業(yè)銀行法》相比,前者更多的是原則性的規(guī)定,且其是國務(wù)院的行政法規(guī),其立法層次低于《商業(yè)銀行法》。同一監(jiān)管當(dāng)局對外資銀行和內(nèi)資銀行所依據(jù)的監(jiān)管法律在效力層次上的不一致易使被監(jiān)管者對執(zhí)法的公平性和可靠性產(chǎn)生懷疑,破壞法律權(quán)威,導(dǎo)致執(zhí)法環(huán)境的惡化。而且,在很多新型的準(zhǔn)入問題上如海外市場的準(zhǔn)入等問題,我國尚未有配套的管制措施,立法漏洞明顯。
2.監(jiān)管內(nèi)容上。我國法律的規(guī)定過于籠統(tǒng),監(jiān)管體系并不完備。從《外資銀行管理?xiàng)l例》縱觀從申請到審批的整個(gè)過程,主體主要為申請人和監(jiān)管機(jī)構(gòu),經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)可的會(huì)計(jì)師事務(wù)所只有在一定條件下,正式申請參與專業(yè)性問題的審計(jì),程序的封閉性問題暴露出來?！锻赓Y銀行管理?xiàng)l例》第16條規(guī)定:申請人應(yīng)當(dāng)自獲準(zhǔn)籌建之日起6個(gè)月內(nèi)完成籌建工作。在規(guī)定期限內(nèi)未完成的,應(yīng)說明理由,經(jīng)擬設(shè)立機(jī)構(gòu)所在地銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)可再延長3個(gè)月。在延長期限內(nèi)仍未完成籌建工作的,國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)做出的批準(zhǔn)籌建決定自動(dòng)失效。而在申請批準(zhǔn)和批準(zhǔn)程序之后,相應(yīng)的修改和撤銷程序缺位,其顯然不符合正確的立法邏輯。
二、我國外資銀行市場準(zhǔn)入監(jiān)管制度的完善
(一)完善外資銀行市場準(zhǔn)入的立法
我國現(xiàn)在并無完善的《外資銀行法》或者《外資銀行監(jiān)管法》,根據(jù)實(shí)際問題處理的需要,可以在適當(dāng)時(shí)機(jī)出臺上述法律,也可以對《商業(yè)銀行法》進(jìn)一步做出修改,完善有關(guān)市場準(zhǔn)入的制度規(guī)則。針對實(shí)踐中可能出現(xiàn)的申請人的申請及對其核準(zhǔn)存在錯(cuò)誤或者因事實(shí)或者環(huán)境變化導(dǎo)致核準(zhǔn)不符合實(shí)際的,有必要規(guī)定核準(zhǔn)的修改和撤銷程序。對于外資銀行通過收購股份進(jìn)入中國市場的問題,可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn),對外資股權(quán)占有的最高比例進(jìn)行限制,采用資本控制的標(biāo)準(zhǔn),并對投資者的經(jīng)營實(shí)力從資產(chǎn)與資本兩方面進(jìn)行要求,以資本總額為主要標(biāo)準(zhǔn),在時(shí)間上有所延續(xù)。
(二)市場準(zhǔn)入方面具體制度的完善
市場準(zhǔn)入方面的具體制度主要涉及組織形式、開業(yè)條件、地域限制、業(yè)務(wù)范圍等方面。
1.組織形式的改進(jìn)。如果說銀行業(yè)開放之初傾斜于分行的政策其客觀需要和可取性,那么時(shí)至今日,這種外資銀行準(zhǔn)入的形式未免顯得單一,分行占絕對比例的狀況有待改善?！安灰阉械碾u蛋放進(jìn)一個(gè)籃內(nèi)”,風(fēng)險(xiǎn)的分散是防范和控制風(fēng)險(xiǎn)的良方。我國應(yīng)提倡準(zhǔn)入形式的多樣化,特別是鼓勵(lì)以中外合資的形式引進(jìn)外資銀行。
2.開業(yè)條件的放寬。我國對外資銀行要求較高的資本標(biāo)準(zhǔn),但僅有這樣的一項(xiàng)高標(biāo)準(zhǔn)顯得過于單調(diào)。以美國作比較,美國大銀行的平均資產(chǎn)是265億美元,盈利占31%。這就是說并不是只要財(cái)力雄厚、規(guī)模龐大的銀行就可以經(jīng)營有道、盈利性強(qiáng)。相反,很多資產(chǎn)規(guī)模不大的中小型銀行反而異軍突起,單純的限定高額的資本金意義不大。此外,外資銀行的最低注冊資本明顯少于內(nèi)資銀行的最低注冊資本。這種規(guī)定給予外資銀行以超國民待遇,反而不利于內(nèi)資銀行與外資銀行在平等條件下的公平競爭,給本來就處于劣勢的內(nèi)資銀行加重了法律上的負(fù)擔(dān)。亟待解決的便是適當(dāng)調(diào)高擬設(shè)立機(jī)構(gòu)的最低注冊資本,至少與內(nèi)資銀行的注冊資本基本一致。
3.地域限制的開放。我國在入世承諾中明確了地域限制的逐次開放。具體如下:外匯業(yè)務(wù),自加入時(shí)起無地域限制;本幣業(yè)務(wù),地域限制按下列時(shí)間表逐步取消:加入時(shí)起,開放上海、深圳、天津、大連;加入后一年內(nèi),開放廣州、珠海、青島、南京、武漢;加入后兩年內(nèi),開放濟(jì)南、福州、成都和重慶;加入后三年內(nèi)開放昆明、北京、廈門;加入后四年內(nèi),開放汕頭、寧波、沈陽和西安;加入后五年內(nèi)取消所有地域限制。表面上看,這是對外資銀行的一種限制,但實(shí)際上這些提前開放的經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)反而減輕了外資銀行的發(fā)展顧慮。外資銀行以追求利潤最大化為目標(biāo),一般只愿選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的金融中心發(fā)展。我國應(yīng)該著手調(diào)整外資銀行的市場分布,結(jié)合我國的中西部大開發(fā)戰(zhàn)略,從市場準(zhǔn)入方面為中西部的外資銀行準(zhǔn)入提供相對優(yōu)惠的條件。
完善的保險(xiǎn)監(jiān)管體系應(yīng)由政府監(jiān)管為主導(dǎo)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制為依托和社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充三位一體的立體監(jiān)管層次組成。只有讓每一個(gè)層次都發(fā)揮出自己的作用，我們的保險(xiǎn)監(jiān)管才能達(dá)到事半功倍的效果，才能有效地防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)業(yè)的健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。我國保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管體系建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)以下幾個(gè)方面。
一、要完善保險(xiǎn)監(jiān)管中政府監(jiān)管組織體系
要強(qiáng)化保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)監(jiān)管系統(tǒng)，進(jìn)一步樹立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為本的監(jiān)管理念。保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)作為專業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，肩負(fù)著保險(xiǎn)市場健康有序發(fā)展的重任，強(qiáng)化保監(jiān)會(huì)監(jiān)管地位是新時(shí)期強(qiáng)化保險(xiǎn)監(jiān)管工作的必然要求。
（一）目前我國保險(xiǎn)監(jiān)管系統(tǒng)存在的問題
1.存在無監(jiān)督的真空地帶。如對保險(xiǎn)公司利潤有很大影響的準(zhǔn)備金項(xiàng)目缺乏審計(jì)。目前，多家保險(xiǎn)公司都在積極準(zhǔn)備上市，投資者會(huì)極為關(guān)注其經(jīng)營成果即利潤情況。而對利潤數(shù)字存在極大影響的因素——準(zhǔn)備金項(xiàng)目數(shù)額是否真實(shí)、準(zhǔn)確顯得尤為重要，目前的狀況是準(zhǔn)備金數(shù)字由各家保險(xiǎn)公司精算部門自己提供，鑒于準(zhǔn)備金需要精算師根據(jù)一定方法評估算出，在一定程度上可能存在人為調(diào)節(jié)，從而調(diào)節(jié)利潤，影響損益的真實(shí)性，有可能對投資者的判斷產(chǎn)生影響，并且各保險(xiǎn)公司準(zhǔn)備金是否充足，影響未來的償付能力，對利益相關(guān)者，即與保險(xiǎn)公司簽訂合同的另一方——保戶也有巨大的影響。同時(shí)，由于準(zhǔn)備金精算方法較為專業(yè)，國際上是由獲得資格認(rèn)證的專業(yè)精算師提供的，而目前國內(nèi)的相關(guān)人才緊缺，政府監(jiān)管部門和保險(xiǎn)公司內(nèi)部監(jiān)督管理部門很少涉及對其進(jìn)行審計(jì)。
2.監(jiān)管方式、手段尚需改進(jìn)。目前保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管工作依然主要是靠手工操作，有關(guān)信息依然是通過現(xiàn)場收集和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)填報(bào)報(bào)表兩條渠道獲得，這顯然與目前保險(xiǎn)業(yè)相當(dāng)程度的電子操作的現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)，開發(fā)保險(xiǎn)監(jiān)管報(bào)表的電子報(bào)送系統(tǒng)成為必需。
（二）我國保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的三大監(jiān)管任務(wù)
1.制訂資本金監(jiān)管機(jī)制
充分認(rèn)識到資本是防范風(fēng)險(xiǎn)、彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)損失的防線，將其與風(fēng)險(xiǎn)的載體（即資產(chǎn)）有機(jī)相聯(lián)，確立以資本充足率為核心的監(jiān)管思路。資本金監(jiān)管的生命力在于突破了單純追求資本金數(shù)量規(guī)模的限制，建立資本與風(fēng)險(xiǎn)兩位一體的資本充足率監(jiān)管機(jī)制。以不同的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重將不同風(fēng)險(xiǎn)的資產(chǎn)加以區(qū)分，資本的保障能力隨資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重的不同而異，使得同樣規(guī)模的資產(chǎn)可以對應(yīng)不同的資本量，或者說同樣的資本量可以保障不同規(guī)模的資產(chǎn)，達(dá)到對資本金進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理的目的。在這個(gè)機(jī)制中，首先需要確定的是資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，其次確定每項(xiàng)資產(chǎn)對應(yīng)的最低資本金規(guī)模，最后得出總的所需資本量。
2.監(jiān)督檢查
強(qiáng)化監(jiān)管當(dāng)局的職責(zé)，制訂較為詳盡的配套措施，增強(qiáng)監(jiān)管效能。重視保險(xiǎn)公司作為利益主體，可能利用信息不對稱做出違背監(jiān)管規(guī)則的逆選擇，并由此產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的問題。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)擔(dān)當(dāng)起三大職責(zé)：一是全面監(jiān)管保險(xiǎn)公司資本充足狀況?？煞秩齻€(gè)步驟進(jìn)行，首先是判斷保險(xiǎn)公司是否達(dá)到資本充足率的要求，判斷的依據(jù)主要有公司所處市場的性質(zhì)、收益的可靠性和有效性、公司的風(fēng)險(xiǎn)管理水平以及以往的風(fēng)險(xiǎn)化解記錄；其次是根據(jù)保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)狀況和外部經(jīng)營環(huán)境的變化，提出高于最低限度的資本金要求；最后在資本規(guī)模低于最低要求時(shí)，適當(dāng)進(jìn)行必要的干預(yù)。二是培育保險(xiǎn)公司的內(nèi)部信用評估體系。三是加快制度化進(jìn)程。如要求各保險(xiǎn)公司向監(jiān)管當(dāng)局提交完備的資產(chǎn)分類制度安排，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評估制度安排等，從而使得與新形勢相適應(yīng)的新方法得到有力的制度保證。至于監(jiān)管方法，應(yīng)該采取現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查二者并用的方法。
3.市場約束
信息的不對稱應(yīng)該是保險(xiǎn)公司可能損害社會(huì)利益從而需要監(jiān)管的重要原因，而市場是一股強(qiáng)大的推動(dòng)保險(xiǎn)公司合理、有效地配置資源，并全面控制經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的外在力量，具有內(nèi)部改善經(jīng)營、外部加強(qiáng)監(jiān)管所發(fā)揮不了的作用。作為公眾公司，只有建立起現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)、理順委托關(guān)系、確立了內(nèi)部制衡和約束機(jī)制，才能真正建立風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)與資本的良性匹配關(guān)系，從而在接受市場約束的同時(shí)贏得市場。資本充足狀況和風(fēng)險(xiǎn)控制能力及控制記錄良好的保險(xiǎn)公司能以更優(yōu)惠的價(jià)格和條件從市場上獲取資源，而風(fēng)險(xiǎn)程度偏高的保險(xiǎn)公司則往往要支付更高的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)、提供額外的擔(dān)?；虿扇∑渌Ｈ胧?/p>
市場約束方法是以推進(jìn)信息披露來確保市場對保險(xiǎn)公司的約束效果。全面信息披露的理念是指認(rèn)為不僅要披露風(fēng)險(xiǎn)和資本充足狀況的信息，而且要披露風(fēng)險(xiǎn)評估和管理過程、資本結(jié)構(gòu)以及風(fēng)險(xiǎn)與資本匹配狀況的信息；不僅要披露定性的信息，而且要披露定量的信息；不僅要披露核心信息，而且要披露附加信息。其次是對信息披露本身也要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管，并對保險(xiǎn)公司的信息披露體系進(jìn)行評估。
二、強(qiáng)化保險(xiǎn)公司的內(nèi)控機(jī)制
有效的金融監(jiān)管，必須注重外在約束和內(nèi)在約束的有機(jī)統(tǒng)一。入世后，在不斷完善國家保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的同時(shí)，還需要各商業(yè)保險(xiǎn)公司根據(jù)自身的實(shí)際情況，建立和健全科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、有效的內(nèi)控機(jī)制。
（一）解決商業(yè)保險(xiǎn)公司強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制的動(dòng)力問題。要使保險(xiǎn)公司所有者真正具有強(qiáng)化內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的內(nèi)在動(dòng)力，就必須積極推進(jìn)我國商業(yè)保險(xiǎn)公司的產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)一步完善我國商業(yè)保險(xiǎn)公司的法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，使保險(xiǎn)所有者成為真正的所有者；而保險(xiǎn)管理者和員工重視內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的一個(gè)重要條件，就是要將由于內(nèi)控不力給保險(xiǎn)公司造成的風(fēng)險(xiǎn)損失與他們的切身利益建立一種直接關(guān)聯(lián)。
（二）進(jìn)一步明確商業(yè)保險(xiǎn)公司在保險(xiǎn)監(jiān)管中的職能定位。商業(yè)保險(xiǎn)公司在經(jīng)營過程中，必須明確哪些是商業(yè)保險(xiǎn)公司自己要管好的事情；明確在經(jīng)營中的風(fēng)險(xiǎn)情況怎樣，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)控制和化解風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)。
（三）法律和政策上的有效支持。國家應(yīng)在法律和政策上給予商業(yè)保險(xiǎn)公司有效地控制和處理經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的大力支持；還要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管方式和手段上予以配合，逐步減少行政干預(yù)。
三、社會(huì)監(jiān)督是保險(xiǎn)監(jiān)管的潛在力量
社會(huì)監(jiān)督廣泛存在于社會(huì)生活的各個(gè)方面，如輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)管等等。如果能夠有效地利用這些職能，社會(huì)監(jiān)督可以成為金融監(jiān)管的一支重要補(bǔ)充力量。發(fā)揮好社會(huì)監(jiān)督力量，保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)可采取以下措施：
（一）充分發(fā)揮保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以外的獨(dú)立第三方（如注冊會(huì)計(jì)師、審計(jì)師、律師等）的專業(yè)力量進(jìn)行監(jiān)管
隨著保險(xiǎn)經(jīng)營的復(fù)雜程度不斷提高，新型的保險(xiǎn)品種如分紅型產(chǎn)品、投資連結(jié)產(chǎn)品等不斷推出，有效的監(jiān)管必須隨之加強(qiáng)，而加強(qiáng)管理的要求又會(huì)進(jìn)一步加劇勞動(dòng)力市場上有經(jīng)驗(yàn)、有能力的從業(yè)人員的稀缺性。要解決這一問題，在一些特定的適合的技術(shù)領(lǐng)域向注冊會(huì)計(jì)師尋求幫助已經(jīng)成為必然。
1國庫監(jiān)管體系建設(shè)的總體要求
（1）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制的充分性：我國中央銀行國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制體系建設(shè)要充分考慮我國金融、財(cái)政體制改革、發(fā)展的總體要求，要與世界經(jīng)濟(jì)、金融、財(cái)稅發(fā)展的趨勢接軌；滿足社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、人民生活穩(wěn)定的需求，體現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的生態(tài)金融環(huán)境、生態(tài)財(cái)稅環(huán)境需求和對外開放的要求；體現(xiàn)以人為本的原則，提高民族生活質(zhì)量的要求；保證貨幣政策和財(cái)稅政策執(zhí)行的有效性；保證業(yè)務(wù)操作的規(guī)范性、合法性，提升央行國庫的管理質(zhì)量和服務(wù)水平。
（2）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制體系的有效性：國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制要達(dá)到控制的目標(biāo)就必須得到有效實(shí)施。國庫的風(fēng)險(xiǎn)控制體系必須要保證有效地履行經(jīng)理國庫職責(zé)，維護(hù)國庫資金安全、完善結(jié)算手段、保證服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（3）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制體系的可操作性：國庫風(fēng)險(xiǎn)控制必須具有可操作性，能夠滿足各國庫的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)治理工作需求，只有可控的才是可行的，才能確保證國庫資金安全。
（4）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制的目標(biāo)性：國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制體系是為實(shí)現(xiàn)國庫工作目標(biāo)體系服務(wù)的，國庫的資金風(fēng)險(xiǎn)控制必須保證更好地履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)央行國庫工作目標(biāo)。
（5）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制的科學(xué)性：國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)際上是方法和程序的結(jié)合，只有保證風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制的科學(xué)、合理，才能保證方法的可行、程序的適用，否則南轅北轍，達(dá)不到預(yù)期效果。
（6）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制體系的效率性：國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制要有講求效率，只有高效的監(jiān)測與控制機(jī)制，完善的組織結(jié)構(gòu)，才能保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
2國庫監(jiān)管要素
2.1控制環(huán)境
影響國庫資金安全的因素很多，既有外部因素，又有內(nèi)部因素，對建立和實(shí)施控制這些因素的內(nèi)外態(tài)度和采取行動(dòng)總稱就是控制環(huán)境。
（1）誠信和道德價(jià)值觀；無論是國庫組織最高管理層（庫主任、庫副主任）、中層（部門負(fù)責(zé)人）、還是一般業(yè)務(wù)人員都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格一致地保持誠信行為和道德標(biāo)準(zhǔn)。通過加強(qiáng)央行的內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)律監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能和國庫的實(shí)地，使其客觀監(jiān)督國庫管理者和員工，并提供道德方面的指導(dǎo)，通過制定國庫行為準(zhǔn)則和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，使所有員工在一般和特定環(huán)境下能夠保持正確的操作行為，規(guī)避不誠實(shí)、非法和不道德行為。
（2）管理理念和管理風(fēng)格；央行國庫內(nèi)部無論高層、中層、還是一般管理者都必須樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，提高內(nèi)部控制重要性認(rèn)識，支持、配合、參與機(jī)構(gòu)內(nèi)部資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、控制和治理。
（3）組織結(jié)構(gòu)控制：國庫組織結(jié)構(gòu)是指為國庫活動(dòng)提供計(jì)劃、執(zhí)行、控制和監(jiān)督職能的整體框架。具體應(yīng)考慮：組織結(jié)構(gòu)的合適性，及其提供管理國庫所需信息的溝通能力;各主管人員所負(fù)責(zé)任的適當(dāng)性;按照主管人員所擔(dān)負(fù)的責(zé)任，判斷其是否具備足夠的知識及豐富的經(jīng)驗(yàn);當(dāng)環(huán)境改變時(shí)，配合改變其組織結(jié)構(gòu)的程度;員工、尤其是負(fù)責(zé)管理及監(jiān)督職能的員工人數(shù)的充足程度。組織機(jī)構(gòu)要科學(xué)、可行，具有相互配合、相互制約的機(jī)制。
（4）權(quán)力的分配和責(zé)任的劃分：國庫部門敏感職位較多，因此權(quán)力分工要準(zhǔn)確明晰，只有明確授權(quán)和分配責(zé)任的方法，才可以大大增強(qiáng)國庫部門的風(fēng)險(xiǎn)控制意識，以規(guī)避管理風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。
（5）人力資源政策和慣例：建立有效的員工調(diào)配、培訓(xùn)、待遇、績效考核、提升政策和執(zhí)行機(jī)制，才能保證央行國庫員工的勝任能力和正直品行。
（6）人員的能力：包括領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的全體員工，都必須具備相應(yīng)的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)操作技能，只有具備相應(yīng)的能力，才能確保各項(xiàng)政策、措施的有效落實(shí)。
（7）完善的內(nèi)部檢查制度：建立完善的國庫內(nèi)部檢查制度是促進(jìn)國庫履行職責(zé)的需要。檢查方案要完善、科學(xué)，檢查內(nèi)容全面、完整，檢點(diǎn)準(zhǔn)確，檢查方法和程序要符合效率、效益的原則。
此外，金融生態(tài)環(huán)境、財(cái)政、稅務(wù)政策和地方利益分配也將對各級國庫的內(nèi)部資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和控制產(chǎn)生重大的影響，各級國庫組織必須引起高度的重視，加強(qiáng)轄區(qū)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)，妥善處理與地方政府和政府部門關(guān)系。
2.2國庫會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)核算和資金清算系統(tǒng)
（1）國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)。規(guī)定各項(xiàng)國庫會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的鑒定、分析、歸類、登記和編報(bào)的方法，明確預(yù)算收入收納、劃解、入庫和支付的管理責(zé)任。健全的國庫會(huì)計(jì)系統(tǒng)應(yīng)實(shí)現(xiàn)下列目標(biāo):鑒定和登記一切合法的核算業(yè)務(wù);對各項(xiàng)業(yè)務(wù)按時(shí)進(jìn)行適當(dāng)分類，作為編制財(cái)務(wù)報(bào)表的依據(jù);確定國庫業(yè)務(wù)發(fā)生的日期，以便按照會(huì)計(jì)期間進(jìn)行記錄;在財(cái)務(wù)報(bào)表中恰當(dāng)?shù)乇硎龊怂銟I(yè)務(wù)以及對有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行揭示。
（2）國庫資金清算系統(tǒng)。國庫資金清算系統(tǒng)包括：資金支付系統(tǒng)、內(nèi)部行來系統(tǒng)和同城清算系統(tǒng)。
2.3控制程序
控制程序指各級國庫部門所制訂的用以保證達(dá)到資金安全目的的方針和程序。它包括下列不同的控制程序:
（1）業(yè)務(wù)授權(quán)：國庫各項(xiàng)業(yè)務(wù)和活動(dòng)通過依法授權(quán)，合理界定各級國庫的業(yè)務(wù)權(quán)力，確保各級國庫依法治庫。
（2）責(zé)任劃分：明確各個(gè)人員的職責(zé)分工和崗位互控，防止有關(guān)人員對正常業(yè)務(wù)圖謀不軌的舞弊行為。
（3）憑證與記錄的控制：指派不同人員分別承擔(dān)記錄業(yè)務(wù)和保管重要憑證的職責(zé)；憑證和賬單的設(shè)置和使用，應(yīng)保證業(yè)務(wù)和活動(dòng)得到正確的記載。
3國庫監(jiān)管的內(nèi)容
從中央銀行國庫職能和業(yè)務(wù)性質(zhì)看，央行國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制應(yīng)包括以下內(nèi)容：
（1）職務(wù)崗位分離控制：中央銀行國庫的各項(xiàng)業(yè)務(wù)崗位要達(dá)到互相制約，相互牽制要求。責(zé)任的分配與授權(quán)，強(qiáng)調(diào)對于國庫內(nèi)部的全部活動(dòng)要合理有效地分配職責(zé)和權(quán)限，并為執(zhí)行任務(wù)和承擔(dān)職責(zé)的工員、特別是關(guān)鍵崗位的人員，提供和配備所需的資源并確保他們的經(jīng)驗(yàn)和知識與職責(zé)權(quán)限相匹配，要使所有員工知道:他們的工作行為，以及職責(zé)擔(dān)負(fù)形式和認(rèn)可方式，與達(dá)成央行國庫資金安全目標(biāo)的聯(lián)系。
（2）金融政策、法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)督控制：建立健全央行國庫依法行政機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，保證國家各項(xiàng)財(cái)政政策的貫徹落實(shí)，使國庫所有的員工都能夠掌握國庫業(yè)務(wù)所必要的法律、法規(guī)知識，成為金融政策、財(cái)政政策的忠實(shí)執(zhí)行者和監(jiān)督者。
（3）授權(quán)批準(zhǔn)控制：授權(quán)必須符合實(shí)際，過度授權(quán)可能造成下級機(jī)構(gòu)權(quán)力過大，風(fēng)險(xiǎn)難以控制，一旦出現(xiàn)權(quán)力亂用、濫用現(xiàn)象，就會(huì)造成較大的損失；若權(quán)力收縮過大，易影響下級機(jī)構(gòu)的工作積極性，造成工作效能低下。只有通過合適的授權(quán)程序、方式進(jìn)行適度的授權(quán)，才能保證權(quán)力的可控、風(fēng)險(xiǎn)的可控。
（4）業(yè)務(wù)程序控制：包括預(yù)算收入收納、劃解、入庫、退庫、撥付和國債兌付等業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)核算控制、國庫資金清算控制等。員工必須充分掌握所從事工作的業(yè)務(wù)操作規(guī)程，知道不按規(guī)定業(yè)務(wù)程序操作的危害，能夠依照法定程序進(jìn)行業(yè)務(wù)操作，就可以有效地防范國庫操作風(fēng)險(xiǎn)。
（5）網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)控制：國庫網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)要進(jìn)行不斷的完善和優(yōu)化，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)登錄的管理與權(quán)限控制，加強(qiáng)計(jì)算機(jī)病毒實(shí)時(shí)監(jiān)控，提高網(wǎng)絡(luò)核算的可控性。4國庫監(jiān)管手段的類型
中央銀行國庫風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)是以序時(shí)操作為基礎(chǔ)的，這就決定了其內(nèi)部監(jiān)測與控制也應(yīng)是以序時(shí)控制為主。具體可分為事前控制、過程控制和結(jié)果控制三類
（1）事前控制：就是為了保證央行經(jīng)理國庫職責(zé)在履行中不發(fā)生偏差，進(jìn)行的事前控制。如：各項(xiàng)預(yù)算收入退庫審批業(yè)務(wù)、預(yù)算收入的更正審核業(yè)務(wù)、大額預(yù)算支付的審核業(yè)務(wù)、國債兌付的審批業(yè)務(wù)等等；
（2）過程控制：就是對央行國庫業(yè)務(wù)活動(dòng)中針對正在發(fā)生的行為進(jìn)行的控制。如：會(huì)計(jì)核算記錄、重要事項(xiàng)的登記、重要空白憑證的登記等等；
（3）結(jié)果控制：對國庫會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)最終結(jié)果采取的各項(xiàng)控制措施。如：對會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)的事后監(jiān)督、國庫風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的定期排查、國庫的內(nèi)、外部對帳等等。我國中央銀行國庫的業(yè)務(wù)活動(dòng)應(yīng)逐步建立事前、事中控制機(jī)制。國庫核算事前控制有利于國庫資金的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防；過程控制往往能在事中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，比結(jié)果控制更可靠、更完善，更符合國庫資金風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)。
5對國庫監(jiān)管體系的評價(jià)
對國庫資金控制所作的研究和評價(jià)可以分為三個(gè)步驟：①調(diào)查了解資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測控制情況，并做出相應(yīng)的記錄；②實(shí)施符合性測試程序，證實(shí)有關(guān)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和執(zhí)行的效果；③評價(jià)資金監(jiān)測與控制的風(fēng)險(xiǎn)，確定資金監(jiān)測與控制的薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，實(shí)施擴(kuò)展監(jiān)督領(lǐng)域，降低風(fēng)險(xiǎn)。
5.1了解國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制的方法
現(xiàn)場觀察法：通過現(xiàn)場觀察記錄關(guān)鍵控制活動(dòng)、潛在的關(guān)鍵點(diǎn)、控制缺陷或控制過度情況。
流程圖法：就是用符號和圖形來表示中央銀行國庫部門業(yè)務(wù)和憑證在組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部有序流動(dòng)情況。
調(diào)查表法：就是將與保證業(yè)務(wù)記錄正確性和可靠性以及與保證業(yè)務(wù)完整性有關(guān)的事項(xiàng)列作調(diào)查對象，并列表由有關(guān)人員填寫。
5.2進(jìn)行符合性測試
符合性測試：為了確定內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行是否有效而實(shí)施的程序。主要包括：實(shí)質(zhì)測試、憑證測試和模擬測試；
實(shí)質(zhì)性測試：對央行國庫的控制程序檢查、業(yè)務(wù)處理程序檢查、數(shù)據(jù)信息可信程度檢查。
憑證測試：就是要查閱國庫內(nèi)部有關(guān)文件、資料；查閱國庫業(yè)務(wù)、會(huì)計(jì)帳目；核對有關(guān)帳證、賬賬、賬表；進(jìn)行對比分析，進(jìn)行科學(xué)的判斷與評價(jià)。
模擬測試：就是按實(shí)際業(yè)務(wù)處理過程進(jìn)行模擬作業(yè)，核查資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控執(zhí)行情況。
5.3國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制的評價(jià)
國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制體系風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)步驟：（1）確認(rèn)國庫政策執(zhí)行、業(yè)務(wù)管理、操作中可能發(fā)生哪些潛在風(fēng)險(xiǎn)；（2）確認(rèn)哪些控制可以防止或者發(fā)現(xiàn)這些風(fēng)險(xiǎn)；（3）執(zhí)行符合性測試，獲取這些控制是否適當(dāng)設(shè)計(jì)和有效執(zhí)行的證據(jù)；（4）評價(jià)所獲得的證據(jù)；（5）評價(jià)該項(xiàng)認(rèn)定的控制風(fēng)險(xiǎn)。
國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制體系的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)：國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制體系風(fēng)險(xiǎn)可評為高水平，也可以評為低水平。
評價(jià)為高風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制：（1）控制政策和程序與認(rèn)定不相關(guān)；（2）控制政策和程序無效；（3）取得證據(jù)來討價(jià)控制政策和程序顯得不經(jīng)濟(jì)。
評價(jià)為低風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制：（1）控制政策和程序與認(rèn)定相關(guān)；（2）控制政策和程序有效。
5.4控制風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的記錄
中圖分類號：F203文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2007）07-0045-02
1國庫監(jiān)管體系建設(shè)的總體要求
（1）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制的充分性：我國中央銀行國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制體系建設(shè)要充分考慮我國金融、財(cái)政體制改革、發(fā)展的總體要求，要與世界經(jīng)濟(jì)、金融、財(cái)稅發(fā)展的趨勢接軌；滿足社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、人民生活穩(wěn)定的需求，體現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的生態(tài)金融環(huán)境、生態(tài)財(cái)稅環(huán)境需求和對外開放的要求；體現(xiàn)以人為本的原則，提高民族生活質(zhì)量的要求；保證貨幣政策和財(cái)稅政策執(zhí)行的有效性；保證業(yè)務(wù)操作的規(guī)范性、合法性，提升央行國庫的管理質(zhì)量和服務(wù)水平。
（2）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制體系的有效性：國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制要達(dá)到控制的目標(biāo)就必須得到有效實(shí)施。國庫的風(fēng)險(xiǎn)控制體系必須要保證有效地履行經(jīng)理國庫職責(zé)，維護(hù)國庫資金安全、完善結(jié)算手段、保證服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（3）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制體系的可操作性：國庫風(fēng)險(xiǎn)控制必須具有可操作性，能夠滿足各國庫的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)治理工作需求，只有可控的才是可行的，才能確保證國庫資金安全。
（4）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制的目標(biāo)性：國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制體系是為實(shí)現(xiàn)國庫工作目標(biāo)體系服務(wù)的，國庫的資金風(fēng)險(xiǎn)控制必須保證更好地履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)央行國庫工作目標(biāo)。
（5）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制的科學(xué)性：國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)際上是方法和程序的結(jié)合，只有保證風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制的科學(xué)、合理，才能保證方法的可行、程序的適用，否則南轅北轍，達(dá)不到預(yù)期效果。
（6）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制體系的效率性：國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制要有講求效率，只有高效的監(jiān)測與控制機(jī)制，完善的組織結(jié)構(gòu)，才能保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
2國庫監(jiān)管要素
2.1控制環(huán)境
影響國庫資金安全的因素很多，既有外部因素，又有內(nèi)部因素，對建立和實(shí)施控制這些因素的內(nèi)外態(tài)度和采取行動(dòng)總稱就是控制環(huán)境。
（1）誠信和道德價(jià)值觀；無論是國庫組織最高管理層（庫主任、庫副主任）、中層（部門負(fù)責(zé)人）、還是一般業(yè)務(wù)人員都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格一致地保持誠信行為和道德標(biāo)準(zhǔn)。通過加強(qiáng)央行的內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)律監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能和國庫的實(shí)地，使其客觀監(jiān)督國庫管理者和員工，并提供道德方面的指導(dǎo)，通過制定國庫行為準(zhǔn)則和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，使所有員工在一般和特定環(huán)境下能夠保持正確的操作行為，規(guī)避不誠實(shí)、非法和不道德行為。
（2）管理理念和管理風(fēng)格；央行國庫內(nèi)部無論高層、中層、還是一般管理者都必須樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，提高內(nèi)部控制重要性認(rèn)識，支持、配合、參與機(jī)構(gòu)內(nèi)部資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、控制和治理。
（3）組織結(jié)構(gòu)控制：國庫組織結(jié)構(gòu)是指為國庫活動(dòng)提供計(jì)劃、執(zhí)行、控制和監(jiān)督職能的整體框架。具體應(yīng)考慮：組織結(jié)構(gòu)的合適性，及其提供管理國庫所需信息的溝通能力;各主管人員所負(fù)責(zé)任的適當(dāng)性;按照主管人員所擔(dān)負(fù)的責(zé)任，判斷其是否具備足夠的知識及豐富的經(jīng)驗(yàn);當(dāng)環(huán)境改變時(shí)，配合改變其組織結(jié)構(gòu)的程度;員工、尤其是負(fù)責(zé)管理及監(jiān)督職能的員工人數(shù)的充足程度。組織機(jī)構(gòu)要科學(xué)、可行，具有相互配合、相互制約的機(jī)制。
（4）權(quán)力的分配和責(zé)任的劃分：國庫部門敏感職位較多，因此權(quán)力分工要準(zhǔn)確明晰，只有明確授權(quán)和分配責(zé)任的方法，才可以大大增強(qiáng)國庫部門的風(fēng)險(xiǎn)控制意識，以規(guī)避管理風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。
（5）人力資源政策和慣例：建立有效的員工調(diào)配、培訓(xùn)、待遇、績效考核、提升政策和執(zhí)行機(jī)制，才能保證央行國庫員工的勝任能力和正直品行。
（6）人員的能力：包括領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的全體員工，都必須具備相應(yīng)的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)操作技能，只有具備相應(yīng)的能力，才能確保各項(xiàng)政策、措施的有效落實(shí)。
（7）完善的內(nèi)部檢查制度：建立完善的國庫內(nèi)部檢查制度是促進(jìn)國庫履行職責(zé)的需要。檢查方案要完善、科學(xué)，檢查內(nèi)容全面、完整，檢點(diǎn)準(zhǔn)確，檢查方法和程序要符合效率、效益的原則。
此外，金融生態(tài)環(huán)境、財(cái)政、稅務(wù)政策和地方利益分配也將對各級國庫的內(nèi)部資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和控制產(chǎn)生重大的影響，各級國庫組織必須引起高度的重視，加強(qiáng)轄區(qū)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)，妥善處理與地方政府和政府部門關(guān)系。
2.2國庫會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)核算和資金清算系統(tǒng)
（1）國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)。規(guī)定各項(xiàng)國庫會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的鑒定、分析、歸類、登記和編報(bào)的方法，明確預(yù)算收入收納、劃解、入庫和支付的管理責(zé)任。健全的國庫會(huì)計(jì)系統(tǒng)應(yīng)實(shí)現(xiàn)下列目標(biāo):鑒定和登記一切合法的核算業(yè)務(wù);對各項(xiàng)業(yè)務(wù)按時(shí)進(jìn)行適當(dāng)分類，作為編制財(cái)務(wù)報(bào)表的依據(jù);確定國庫業(yè)務(wù)發(fā)生的日期，以便按照會(huì)計(jì)期間進(jìn)行記錄;在財(cái)務(wù)報(bào)表中恰當(dāng)?shù)乇硎龊怂銟I(yè)務(wù)以及對有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行揭示。
（2）國庫資金清算系統(tǒng)。國庫資金清算系統(tǒng)包括：資金支付系統(tǒng)、內(nèi)部行來系統(tǒng)和同城清算系統(tǒng)。
2.3控制程序
控制程序指各級國庫部門所制訂的用以保證達(dá)到資金安全目的的方針和程序。它包括下列不同的控制程序:
（1）業(yè)務(wù)授權(quán)：國庫各項(xiàng)業(yè)務(wù)和活動(dòng)通過依法授權(quán)，合理界定各級國庫的業(yè)務(wù)權(quán)力，確保各級國庫依法治庫。
（2）責(zé)任劃分：明確各個(gè)人員的職責(zé)分工和崗位互控，防止有關(guān)人員對正常業(yè)務(wù)圖謀不軌的舞弊行為。
（3）憑證與記錄的控制：指派不同人員分別承擔(dān)記錄業(yè)務(wù)和保管重要憑證的職責(zé)；憑證和賬單的設(shè)置和使用，應(yīng)保證業(yè)務(wù)和活動(dòng)得到正確的記載。
3國庫監(jiān)管的內(nèi)容
從中央銀行國庫職能和業(yè)務(wù)性質(zhì)看，央行國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制應(yīng)包括以下內(nèi)容：
（1）職務(wù)崗位分離控制：中央銀行國庫的各項(xiàng)業(yè)務(wù)崗位要達(dá)到互相制約，相互牽制要求。責(zé)任的分配與授權(quán)，強(qiáng)調(diào)對于國庫內(nèi)部的全部活動(dòng)要合理有效地分配職責(zé)和權(quán)限，并為執(zhí)行任務(wù)和承擔(dān)職責(zé)的工員、特別是關(guān)鍵崗位的人員，提供和配備所需的資源并確保他們的經(jīng)驗(yàn)和知識與職責(zé)權(quán)限相匹配，要使所有員工知道:他們的工作行為，以及職責(zé)擔(dān)負(fù)形式和認(rèn)可方式，與達(dá)成央行國庫資金安全目標(biāo)的聯(lián)系。
（2）金融政策、法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)督控制：建立健全央行國庫依法行政機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，保證國家各項(xiàng)財(cái)政政策的貫徹落實(shí)，使國庫所有的員工都能夠掌握國庫業(yè)務(wù)所必要的法律、法規(guī)知識，成為金融政策、財(cái)政政策的忠實(shí)執(zhí)行者和監(jiān)督者。
（3）授權(quán)批準(zhǔn)控制：授權(quán)必須符合實(shí)際，過度授權(quán)可能造成下級機(jī)構(gòu)權(quán)力過大，風(fēng)險(xiǎn)難以控制，一旦出現(xiàn)權(quán)力亂用、濫用現(xiàn)象，就會(huì)造成較大的損失；若權(quán)力收縮過大，易影響下級機(jī)構(gòu)的工作積極性，造成工作效能低下。只有通過合適的授權(quán)程序、方式進(jìn)行適度的授權(quán)，才能保證權(quán)力的可控、風(fēng)險(xiǎn)的可控。
（4）業(yè)務(wù)程序控制：包括預(yù)算收入收納、劃解、入庫、退庫、撥付和國債兌付等業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)核算控制、國庫資金清算控制等。員工必須充分掌握所從事工作的業(yè)務(wù)操作規(guī)程，知道不按規(guī)定業(yè)務(wù)程序操作的危害，能夠依照法定程序進(jìn)行業(yè)務(wù)操作，就可以有效地防范國庫操作風(fēng)險(xiǎn)。
（5）網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)控制：國庫網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)要進(jìn)行不斷的完善和優(yōu)化，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)登錄的管理與權(quán)限控制，加強(qiáng)計(jì)算機(jī)病毒實(shí)時(shí)監(jiān)控，提高網(wǎng)絡(luò)核算的可控性。
4國庫監(jiān)管手段的類型
中央銀行國庫風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)是以序時(shí)操作為基礎(chǔ)的，這就決定了其內(nèi)部監(jiān)測與控制也應(yīng)是以序時(shí)控制為主。具體可分為事前控制、過程控制和結(jié)果控制三類
（1）事前控制：就是為了保證央行經(jīng)理國庫職責(zé)在履行中不發(fā)生偏差，進(jìn)行的事前控制。如：各項(xiàng)預(yù)算收入退庫審批業(yè)務(wù)、預(yù)算收入的更正審核業(yè)務(wù)、大額預(yù)算支付的審核業(yè)務(wù)、國債兌付的審批業(yè)務(wù)等等；
（2）過程控制：就是對央行國庫業(yè)務(wù)活動(dòng)中針對正在發(fā)生的行為進(jìn)行的控制。如：會(huì)計(jì)核算記錄、重要事項(xiàng)的登記、重要空白憑證的登記等等；
（3）結(jié)果控制：對國庫會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)最終結(jié)果采取的各項(xiàng)控制措施。如：對會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)的事后監(jiān)督、國庫風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的定期排查、國庫的內(nèi)、外部對帳等等。
我國中央銀行國庫的業(yè)務(wù)活動(dòng)應(yīng)逐步建立事前、事中控制機(jī)制。國庫核算事前控制有利于國庫資金的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防；過程控制往往能在事中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，比結(jié)果控制更可靠、更完善，更符合國庫資金風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)。
5對國庫監(jiān)管體系的評價(jià)
對國庫資金控制所作的研究和評價(jià)可以分為三個(gè)步驟：①調(diào)查了解資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測控制情況，并做出相應(yīng)的記錄；②實(shí)施符合性測試程序，證實(shí)有關(guān)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和執(zhí)行的效果；③評價(jià)資金監(jiān)測與控制的風(fēng)險(xiǎn)，確定資金監(jiān)測與控制的薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，實(shí)施擴(kuò)展監(jiān)督領(lǐng)域，降低風(fēng)險(xiǎn)。
5.1了解國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制的方法
現(xiàn)場觀察法：通過現(xiàn)場觀察記錄關(guān)鍵控制活動(dòng)、潛在的關(guān)鍵點(diǎn)、控制缺陷或控制過度情況。
流程圖法：就是用符號和圖形來表示中央銀行國庫部門業(yè)務(wù)和憑證在組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部有序流動(dòng)情況。
調(diào)查表法：就是將與保證業(yè)務(wù)記錄正確性和可靠性以及與保證業(yè)務(wù)完整性有關(guān)的事項(xiàng)列作調(diào)查對象，并列表由有關(guān)人員填寫。
5.2進(jìn)行符合性測試
符合性測試：為了確定內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行是否有效而實(shí)施的程序。主要包括：實(shí)質(zhì)測試、憑證測試和模擬測試；
實(shí)質(zhì)性測試：對央行國庫的控制程序檢查、業(yè)務(wù)處理程序檢查、數(shù)據(jù)信息可信程度檢查。
憑證測試：就是要查閱國庫內(nèi)部有關(guān)文件、資料；查閱國庫業(yè)務(wù)、會(huì)計(jì)帳目；核對有關(guān)帳證、賬賬、賬表；進(jìn)行對比分析，進(jìn)行科學(xué)的判斷與評價(jià)。
模擬測試：就是按實(shí)際業(yè)務(wù)處理過程進(jìn)行模擬作業(yè)，核查資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控執(zhí)行情況。
5.3國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制的評價(jià)
國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制體系風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)步驟：（1）確認(rèn)國庫政策執(zhí)行、業(yè)務(wù)管理、操作中可能發(fā)生哪些潛在風(fēng)險(xiǎn)；（2）確認(rèn)哪些控制可以防止或者發(fā)現(xiàn)這些風(fēng)險(xiǎn)；（3）執(zhí)行符合性測試，獲取這些控制是否適當(dāng)設(shè)計(jì)和有效執(zhí)行的證據(jù)；（4）評價(jià)所獲得的證據(jù)；（5）評價(jià)該項(xiàng)認(rèn)定的控制風(fēng)險(xiǎn)。
國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制體系的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)：國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制體系風(fēng)險(xiǎn)可評為高水平，也可以評為低水平。
評價(jià)為高風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制：（1）控制政策和程序與認(rèn)定不相關(guān)；（2）控制政策和程序無效；（3）取得證據(jù)來討價(jià)控制政策和程序顯得不經(jīng)濟(jì)。
評價(jià)為低風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制：（1）控制政策和程序與認(rèn)定相關(guān)；（2）控制政策和程序有效。
5.4控制風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的記錄
城市規(guī)劃是城市發(fā)展的龍頭，而在城市規(guī)劃中，規(guī)劃紅線至關(guān)重要，因?yàn)槌鞘械囊?guī)劃紅線是城市規(guī)劃目的在有限的城市地域空間上的具體落實(shí)，由于城市空間的有限性、差異性等，城市復(fù)雜的自然、經(jīng)濟(jì)和人口等諸多因素隨著城市化發(fā)展相互影響制約，直接影響到城市的可持續(xù)發(fā)展。規(guī)劃紅線成為城市管理部門依法行政管理的法津依據(jù)。
規(guī)劃紅線是按城市規(guī)劃的要求，以圖形、文字、數(shù)據(jù)〔紅線點(diǎn)坐標(biāo)、距離、方位等〕表示規(guī)劃項(xiàng)目的地理位置和規(guī)劃區(qū)域。它是實(shí)施城市空間準(zhǔn)入和空間管制的依據(jù)，具有法律效力，長期以來傳統(tǒng)的規(guī)劃紅線資料均以圖紙的形式保存，有許多缺點(diǎn)。隨著信息時(shí)代的來臨，城市正在鋪設(shè)信息高速公路、構(gòu)筑數(shù)字城市。傳統(tǒng)的規(guī)劃紅線管理已不能滿足現(xiàn)代化城市規(guī)劃建設(shè)需要，城市規(guī)劃紅線管理與決策支持已成為新的課題。探索全新的信息化管理模式勢在必行。
地理信息系統(tǒng)是融計(jì)算機(jī)圖形和多種數(shù)據(jù)庫于一體。存儲和處理空間信息的高新技術(shù)，它可以把規(guī)劃紅線等具有空間特征的管理對象的地理位置和相關(guān)屬性有機(jī)結(jié)合起來，具有空間數(shù)據(jù)的查詢與顯示、屬性管理、統(tǒng)計(jì)分析、制圖和連接多媒體等功能?？山柚涮赜械目臻g分析功能和可視化表達(dá)，進(jìn)行各種輔助決策分析。地理信息系統(tǒng)的上述特點(diǎn)使之被公認(rèn)為城市數(shù)字化建設(shè)最為理想的技術(shù)之一。
本文研究開發(fā)基于嵌入式GIS的城市規(guī)劃紅線管理信息系統(tǒng)，可為政府城市規(guī)劃等部門決策提供多要素、多層次、多時(shí)態(tài)的城市規(guī)劃紅線以及自然、人文、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)信息，使其能更好、更有效地實(shí)現(xiàn)城市空間管治目標(biāo)。
1嵌入式GIS城市規(guī)劃紅線管理系統(tǒng)設(shè)計(jì)
1.1系統(tǒng)目標(biāo)
城市規(guī)劃管理人員主要根據(jù)以文字及表格的形式提供規(guī)劃紅線的信息資料作出決策。如用地單位名稱、項(xiàng)目名稱、地點(diǎn)、面積、國土文號、城規(guī)文號、調(diào)查情況及建議等，這些抽象的文字資料，難以全面地反映紅線情況，如紅線形狀、附近街道、鄰近大型機(jī)構(gòu)、現(xiàn)場拆遷狀況等，缺乏直觀性和可視化。隨著城市建設(shè)的高速發(fā)展，規(guī)劃管理迫切需要一種能夠隨時(shí)隨地將紅線信息以電子地圖、幻燈、照片、錄像等多種媒體方式清晰地表現(xiàn)出來的決策支持系統(tǒng)，使決策者有一種身臨其境的感受，提高現(xiàn)場辦公速度和決策的準(zhǔn)確性，本系統(tǒng)為此而研發(fā)。
城市規(guī)劃紅線管理信息系統(tǒng)(eURIS)是利用嵌入式GIS開發(fā)的一套輔助城市規(guī)劃管理決策的信息子系統(tǒng)。利用它可以實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃紅線規(guī)劃設(shè)計(jì)與管理的現(xiàn)代化;真正提高紅線規(guī)劃決策的科學(xué)性;更好地建立與完善城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，提高城市規(guī)劃與管理的技術(shù)手段，以適應(yīng)現(xiàn)代城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展。
系統(tǒng)目標(biāo)是能夠方便查詢紅線的圖形和屬性信息，充分利用GIS技術(shù)對規(guī)劃紅線的空間信息、屬性進(jìn)行管理，在PDA等移動(dòng)計(jì)算機(jī)平臺上實(shí)現(xiàn)方便、快捷的紅線圖形、屬性互動(dòng)查詢及規(guī)劃紅線相關(guān)的量測統(tǒng)計(jì)工作;能夠?qū)t線數(shù)據(jù)作修正和添加;提供方便的輔助設(shè)計(jì)工具，用來繪制規(guī)劃紅線、標(biāo)注規(guī)劃紅線、分割及合并用地紅線，能夠?qū)t線范圍內(nèi)的建筑設(shè)施、道路與交叉口的特征指標(biāo)作統(tǒng)計(jì)與分析;方便、準(zhǔn)確地查詢與記錄紅線和放驗(yàn)線圖歷史檔案，提供用地紅線圖輸出功能;要充分利用Internet技術(shù)，進(jìn)行無線遠(yuǎn)程多媒體規(guī)劃紅線信息交換與收發(fā)，針對規(guī)劃紅線管治進(jìn)行實(shí)時(shí)網(wǎng)上及網(wǎng)上辦公，這對提高政府規(guī)劃辦公效率及辦公透明度具有重要的意義。
1.2系統(tǒng)結(jié)構(gòu)棋童
手持式PC等嵌入式移動(dòng)設(shè)備設(shè)計(jì)系統(tǒng)面向掌上型PDA,采用辦公自動(dòng)化系統(tǒng)(OA)親切友好的人機(jī)交互式界面設(shè)計(jì)思想，以功能模塊化形式組織信息，有效地集成系統(tǒng)管理模塊、規(guī)劃紅線管理模塊、網(wǎng)絡(luò)信息交換模塊。系統(tǒng)呈樹狀結(jié)構(gòu)，層次數(shù)據(jù)模型。各種類信息以事件工作簿的形式分類裝入電子文件庫，海量信息關(guān)系清晰，層次分明，易于檢索，有利于系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)信息管理，隨時(shí)增加和變更信息，擴(kuò)充信息層，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)功能需求。嵌入式城市規(guī)劃紅線管理系統(tǒng)總體結(jié)構(gòu)如圖1所示。
2嵌入式規(guī)趔紅線管理系統(tǒng)的功能實(shí)現(xiàn)與關(guān)健技術(shù)
2．1系統(tǒng)開發(fā)平臺與技術(shù)路線
城市化進(jìn)程強(qiáng)化了城市空間管治，多元化的嵌入式規(guī)劃紅線管理系統(tǒng)需求將擴(kuò)大，用戶將增多，這一領(lǐng)域需求一種價(jià)格低廉、功能齊全、性能良好、功耗低、體積小的規(guī)劃紅線管理信息系統(tǒng)。隨著IT技術(shù)的發(fā)展，設(shè)計(jì)這種廉價(jià)的嵌入式規(guī)劃紅線管理模塊成為可能。城市空間管治規(guī)劃紅線管理信息系統(tǒng)開發(fā)以智能終端PDA(PersonalDigitalAssistant),GPS接收機(jī)或其它專用智能設(shè)備為硬件載體；建立規(guī)劃紅線智能輔助設(shè)計(jì)與分析模型庫；在WindowsCE3。0環(huán)境下采用MicrosoftWindowsCETooltikforVisualBasic(eVB)開發(fā)工具和嵌入式GIS控件MaplnofMapXActiveX開發(fā)實(shí)用的、適合移動(dòng)城市空間管治規(guī)劃紅線管理現(xiàn)場辦工的實(shí)用軟件平臺。通過綜合運(yùn)用PDA、PC、通信、網(wǎng)絡(luò)等多方面技術(shù)，使整體工作更高效，更具實(shí)時(shí)性。
2．2紅線查詢功能開發(fā)與實(shí)現(xiàn)
設(shè)計(jì)了靈活地從屬性查圖形、文本和多媒體信息及從圖形中直接查屬性的功能。從屬性查圖形：系統(tǒng)提供了用地規(guī)劃和建設(shè)工程審批辦案過程中的道路紅線、征地紅線、拆遷紅線、用地紅線、建筑紅線及放驗(yàn)線圖歷史檔案等。根據(jù)用戶輸入的屬性條件，如記錄用地紅線審批表“案卷編號”、“申請單位”等信息，系統(tǒng)自動(dòng)檢索符合條件的紅線圖在屏幕上閃爍反色區(qū)別于其它紅線點(diǎn)顯示。從圖形查屬性：根據(jù)選擇的一宗規(guī)劃紅線可以查詢該紅線的審批表的信息及相關(guān)附件。用光筆在圖形上點(diǎn)取所需查詢紅線點(diǎn)層的空間位置，如路段或交叉路口，則很快將其屬性顯示在屏幕上。圖形選擇方式有直接鼠標(biāo)點(diǎn)取、窗口范圍選擇和多邊形范圍選擇。紅線屬性查詢子模塊在WinCE環(huán)境下采用高級編程工具WindowsCETololtikofrVisualBasic6．0實(shí)現(xiàn)，空間信息查詢子模塊，采用MapXMobile控件管理規(guī)劃紅線管理模塊，創(chuàng)建或插入記入當(dāng)前工作薄數(shù)據(jù)庫中的shapeifle文件(Tab表)，實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)庫中所有shapeifle文件的放大、縮小、漫游等嵌入式GIS的圖形操作功能以及空間屬性信息互查。圖形中的每一個(gè)基本元素對應(yīng)著數(shù)據(jù)文件(Tab表)的中一個(gè)記錄。二者之間通過用戶標(biāo)識符建立起內(nèi)在聯(lián)系。在Maplnfo中主要通過Tab表實(shí)現(xiàn)圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)之間的相互連接，這樣通過圖形可以檢索、調(diào)用屬性數(shù)據(jù)。同樣，由屬性數(shù)據(jù)也可以顯示檢索圖形。
空間信息查詢需要選擇查詢信息所在圖層，例如點(diǎn)查詢根據(jù)carsearch—layer的值判斷筆點(diǎn)查看的是哪一圖層實(shí)體信息。區(qū)域查詢需要首先在主圖形窗口中畫出多邊形區(qū)域，再判斷carsearch—layer值落入多邊形區(qū)域內(nèi)的實(shí)體信息。清除選擇即釋放被選中的實(shí)體。WinCE環(huán)境仿真模擬器下空間信息查詢測試結(jié)果與源代碼表如圖2。
2.3紅線生成功能開發(fā)與實(shí)現(xiàn)
規(guī)劃紅線生成子模塊開發(fā)直接在高級編程工具eVB環(huán)境中編程實(shí)現(xiàn)。生成規(guī)劃紅線模型有:條件紅線生成和無條件紅線生成兩類。
(1)無條件紅線生成
坐標(biāo)紅線生成、圖形紅線生成都屬于無條件紅線生成。坐標(biāo)紅線生成是根據(jù)用地紅線圖坐標(biāo)的文本文件生成用地紅線圖，通過PDA屏幕窗口直接箱入紅線點(diǎn)解析坐標(biāo)的精確紅線生成方法;圖形紅線生成是在PDA屏幕上用光筆拾取紅線點(diǎn)坐標(biāo)，記入紅線圖層數(shù)據(jù)庫，加入紅線屬性信息直接生成紅線Tab(MapInfo)表，將選中的點(diǎn)編輯連成多邊形，生成一宗用地紅線圖;并使紅線點(diǎn)互相連線顯示。
(2)條件紅線生成
條件紅線生成是在PDA屏幕窗口上用光筆采集集中紅線區(qū)域邊界點(diǎn)坐標(biāo)，先暫存WinCEAccess動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫。根據(jù)箱入的紅線生成條件，利用區(qū)域邊界點(diǎn)坐標(biāo)，按條件生成多邊形紅線的數(shù)學(xué)模型計(jì)算各點(diǎn)坐標(biāo)。在該區(qū)域內(nèi)生成多塊條件紅線圖形，并將新生成紅線圖形輪廊坐標(biāo)依次記入紅線圖層數(shù)據(jù)庫，再分別加入紅線屬性信息生成紅線Tab(MapInfo)表。
例如，面積條件紅線生成之一:三邊形地塊按面積條件生成3個(gè)多邊形紅線的程序與數(shù)學(xué)模型，如圖4所示，巳采集待分紅線點(diǎn)地塊區(qū)域邊界點(diǎn)坐標(biāo)A(X,,,Y,,)、B(XB,YB)、
2.4紅線管理決策支持功能開發(fā)與實(shí)現(xiàn)
(1)地圖量算功能:分為長度量算和面積量算，分別采用MapXMobile控件支持實(shí)現(xiàn)量算結(jié)果的顯示。
(2)規(guī)劃紅線統(tǒng)計(jì)功能:實(shí)現(xiàn)背景數(shù)據(jù)圖層與當(dāng)前工作薄新建圖層的信息疊加空間信息比較分析功能，獲取城市空間結(jié)構(gòu)變化的量化指標(biāo)?？臻g分析子模塊開發(fā)直接利用嵌入GIS控件MapXMobile，對Tab表中所需信息查詢顯示即可。如統(tǒng)計(jì)道路紅線范圍內(nèi)拆遷的房屋情況，包括房屋全部包含在紅線范圍內(nèi)，與紅線相交，距離紅線多少米范圍等，執(zhí)行GIS緩沖區(qū)分析操作后、在圖上用黃色顯示要拆遷的房子。
(3)規(guī)劃紅線指標(biāo)分析功能:子模塊在高級編程工具eVB環(huán)境中編程實(shí)現(xiàn)。程序流程是依據(jù)紅線點(diǎn)“點(diǎn)名”關(guān)鍵字段計(jì)算該點(diǎn)當(dāng)前采集坐標(biāo)與歷史圖層(插入工作圖層)對應(yīng)紅線點(diǎn)坐標(biāo)之差，并在狀態(tài)欄顯示差值大小?！包c(diǎn)名”信息存于工作薄數(shù)據(jù)庫Tab表中和插入工作圖層數(shù)據(jù)庫中。兩次搜索獲取坐標(biāo)數(shù)據(jù)。并設(shè)紅線閉值，當(dāng)兩坐標(biāo)差值超過閉值時(shí)，加紅色圓圈，閃爍顯示警告信息。規(guī)劃紅線指標(biāo)分析子模塊如圖So
(4)工作草圖繪制功能:在WinCE環(huán)境中開發(fā)工作草圖輔助決策工具直接利用Microsoft第三方支持提供的一個(gè)優(yōu)秀的PDA繪圖ActiveX組件，即提供的S309PictureBOXActiveXControlModule控件。子模塊在高級編程工具eVB環(huán)境中編程實(shí)現(xiàn)，開發(fā)的工作草圖繪制子模塊在WinCE環(huán)境仿真模擬器下測試結(jié)果。
部分模塊程序源代碼及ActiveX組件參數(shù)聲明如下:
(1)先聲明幾個(gè)城市區(qū)域中會(huì)使用到的變量。字符串變量strFileNane是用來儲存圖形文件的名稱的。變量PenColor是用來記錄畫筆的顏色的。變量intOldX,intOldY是用來儲存舊的坐標(biāo)點(diǎn)位置(在畫圖的時(shí)候會(huì)用到)的。
(2)在MenMBarl對象當(dāng)中加入[Open]以及[Save]按鈕。接著再加入[PenSize]menu，在[PenSize]menu中，加入5個(gè)項(xiàng)目，分別代表5種大小的畫筆。之后再加入[[Color]按鈕，用來顯示調(diào)色盤。
測量標(biāo)志管理信息系統(tǒng)采用Browser/Server架構(gòu)，分為三層框架體系，即數(shù)據(jù)層、服務(wù)層和應(yīng)用層。其中數(shù)據(jù)層主要包括控制點(diǎn)信息空間數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)?？刂泣c(diǎn)信息空間數(shù)據(jù)來源于原始資料的矢量化，屬性數(shù)據(jù)則由相關(guān)部門提供，基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)主要來源于基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫。服務(wù)層是這些數(shù)據(jù)的服務(wù)和函數(shù)。應(yīng)用層主要指客戶端利用服務(wù)進(jìn)行的訪問和查詢。系統(tǒng)使用不需要開發(fā)和安裝特別的應(yīng)用程序，所有應(yīng)用開發(fā)都集中在服務(wù)器端，從而使信息共享變得更為簡單，系統(tǒng)建成后將在內(nèi)網(wǎng)環(huán)境中運(yùn)行。系統(tǒng)總體框架如圖1所示。1）數(shù)據(jù)服務(wù)層：基礎(chǔ)數(shù)據(jù)源于省基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫，選取必要的要素如行政區(qū)劃、水系、居民地、主要道路等形成省測量標(biāo)志分布略圖的底圖數(shù)據(jù)，由ArcGISServer制作切片，為緩存地圖服務(wù)?？刂泣c(diǎn)數(shù)據(jù)包括控制點(diǎn)空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)，空間數(shù)據(jù)通過建立要素圖層，由ArcGISServer封裝和成符合OGC標(biāo)準(zhǔn)的WMS服務(wù)和WFS服務(wù)。屬性數(shù)據(jù)儲存在服務(wù)器的Oracle數(shù)據(jù)庫中，以數(shù)據(jù)庫的方式提供服務(wù)。
2）邏輯服務(wù)層：系統(tǒng)采用SOA技術(shù)進(jìn)行服務(wù)封裝和，空間數(shù)據(jù)和功能使用ArcGISServer，在客戶端使用ArcGISRESTAPI進(jìn)行解析，實(shí)現(xiàn)地圖服務(wù)和空間查詢。Web服務(wù)則通過IIS（InternetinformationServer）服務(wù)，Web服務(wù)通過網(wǎng)絡(luò)協(xié)議發(fā)送到客戶端后通過瀏覽器（或插件）提供瀏覽。
3）界面表現(xiàn)層：客戶端采用Silverlight富客戶端技術(shù)，通過調(diào)用邏輯服務(wù)層提供的各類服務(wù)完成各個(gè)模塊的業(yè)務(wù)功能，將查詢、錄入、更新等操作分布到客戶端執(zhí)行。此方案可以減少客戶端與服務(wù)器的交互次數(shù)，便于多用戶同時(shí)對系統(tǒng)進(jìn)行管理和維護(hù)，并提高了瀏覽與查詢速度。
系統(tǒng)功能設(shè)計(jì)
1系統(tǒng)總體功能結(jié)構(gòu)
測量標(biāo)志管理信息系統(tǒng)包括地圖瀏覽模塊、控制點(diǎn)信息查詢模塊、控制點(diǎn)信息管理模塊、測量標(biāo)志普查成果匯交模塊和用戶管理模塊。系統(tǒng)總體功能結(jié)構(gòu)如圖2所示。
2地圖瀏覽模塊
地圖功能為用戶提供了最基本的GIS功能，包括放大、縮小、漫游、全圖顯示、導(dǎo)航和圖層管理等功能。系統(tǒng)提供地圖打印功能，可以對當(dāng)前地圖范圍打印出圖。
3控制點(diǎn)信息查詢模塊
該模塊可為所有用戶使用，系統(tǒng)提供空間查詢和屬性查詢兩種方式?？臻g查詢即在地圖上選定區(qū)域，查詢該區(qū)域內(nèi)所有類型的控制點(diǎn)。屬性查詢則通過輸入點(diǎn)名或選擇所在地進(jìn)行查詢，此查詢支持模糊搜索。查詢結(jié)果均通過圖形和列表的方式予以展現(xiàn)。
4控制點(diǎn)信息管理模塊
控制點(diǎn)信息管理模塊主要包括控制點(diǎn)信息錄入、控制點(diǎn)信息更新和控制點(diǎn)信息審核三個(gè)部分?？刂泣c(diǎn)信息的管理分為空間數(shù)據(jù)管理和屬性數(shù)據(jù)管理兩個(gè)部分?？臻g數(shù)據(jù)作為系統(tǒng)的主要空間依據(jù)，通常只允許在服務(wù)端進(jìn)行統(tǒng)一更新維護(hù)。屬性數(shù)據(jù)的錄入和更新必須依據(jù)空間數(shù)據(jù)進(jìn)行，在空間數(shù)據(jù)導(dǎo)入或更新后，信息管理用戶通過查詢需要錄入或更新屬性數(shù)據(jù)的點(diǎn)進(jìn)行數(shù)據(jù)管理操作。
1）控制點(diǎn)信息錄入模塊
該模塊用于對已具有空間點(diǎn)位的控制點(diǎn)信息進(jìn)行補(bǔ)充完善。擁有錄入權(quán)限的用戶登錄系統(tǒng)后，可查詢未錄入信息的控制點(diǎn)，在控制點(diǎn)信息錄入界面上逐項(xiàng)錄入控制點(diǎn)信息，錄入完成后上傳至審核表。
2）控制點(diǎn)信息更新模塊
該模塊用于更新控制點(diǎn)信息數(shù)據(jù)，信息管理用戶可對該控制點(diǎn)信息進(jìn)行更新，更新完成后上傳至數(shù)據(jù)庫中的審核表。
3）控制點(diǎn)信息審核模塊
該模塊用于對已執(zhí)行錄入和更新的控制點(diǎn)信息進(jìn)行審核操作。數(shù)據(jù)錄入或更新后會(huì)暫存于審核表，審核狀態(tài)為“未審核”，不能提供用戶進(jìn)行瀏覽。擁有審核權(quán)限的管理員登錄后，可瀏覽待審核的控制點(diǎn)信息，審核通過的記錄，審核狀態(tài)變?yōu)椤巴ㄟ^”，將更新至對應(yīng)的數(shù)據(jù)表中。審核不通過的記錄，審核狀態(tài)為“不通過”，不會(huì)更新至對應(yīng)數(shù)據(jù)表，并通知相關(guān)人員重新進(jìn)行錄入或更新。
5測量標(biāo)志普查成果匯交模塊
測量標(biāo)志普查成果匯交是特殊的控制點(diǎn)信息更新功能，用于在某行政區(qū)域進(jìn)行集中性測量標(biāo)志普查時(shí)使用。該功能可方便查詢某一行政區(qū)域的各類控制點(diǎn)，在普查工作開展前輸出已錄入的控制點(diǎn)信息作為普查資料。在普查工作結(jié)束后，可通過該功能進(jìn)行對普查區(qū)域的控制點(diǎn)信息進(jìn)行更新。該模塊主要包括普查資料分發(fā)、普查成果更新和舊水準(zhǔn)點(diǎn)標(biāo)注。
6用戶管理模塊用戶管理模塊主要是管理員對不同權(quán)限用戶進(jìn)行管理操作。該模塊只有最高權(quán)限的管理員可以使用，管理員可以添加或刪除低級別的用戶。
系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫設(shè)計(jì)
1數(shù)據(jù)庫邏輯設(shè)計(jì)
數(shù)據(jù)庫設(shè)計(jì)是測量標(biāo)志管理信息系統(tǒng)建設(shè)中至關(guān)重要的一項(xiàng)工作，它是整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行基礎(chǔ)，測量標(biāo)志管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫設(shè)計(jì)包括空間數(shù)據(jù)庫設(shè)計(jì)和屬性數(shù)據(jù)庫設(shè)計(jì)兩個(gè)部分。
空間數(shù)據(jù)庫的存儲與管理借助于ESRI公司開發(fā)的空間數(shù)據(jù)庫引擎ArcSDE，運(yùn)用ArcCatalog管理工具將數(shù)據(jù)導(dǎo)入到ArcSDE數(shù)據(jù)庫中。屬性數(shù)據(jù)庫管理工具則采用Oracle大型數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，由Oracle統(tǒng)一對各類數(shù)據(jù)進(jìn)行高效地管理，從而保證其可以緊密結(jié)合Windows操作系統(tǒng)平臺發(fā)揮最高的性能和優(yōu)勢?？臻g數(shù)據(jù)庫和屬性數(shù)據(jù)庫獨(dú)立分布存放，彼此之間通過關(guān)鍵字相關(guān)聯(lián)，為測量標(biāo)志信息的存儲和管理提供空間及屬性信息服務(wù)。
2數(shù)據(jù)庫表結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)
1)控制點(diǎn)信息數(shù)據(jù)庫
控制點(diǎn)信息數(shù)據(jù)庫主要用于存儲控制點(diǎn)相關(guān)信息?？刂泣c(diǎn)信息數(shù)據(jù)庫分為控制點(diǎn)信息表、控制點(diǎn)信息審核表和控制點(diǎn)操作日志表?？刂泣c(diǎn)信息表是系統(tǒng)的基礎(chǔ)，用于儲存控制點(diǎn)詳細(xì)信息。其表結(jié)構(gòu)如表1所示。控制點(diǎn)信息操作審核表用于存儲對控制點(diǎn)信息進(jìn)行的錄入、更新等操作的全部字段記錄，以供管理員審核使用，其表結(jié)構(gòu)與控制點(diǎn)信息表結(jié)構(gòu)相同，審核通過后的數(shù)據(jù)才能錄入或更新至控制點(diǎn)信息表。
控制點(diǎn)操作日志表用于存儲用戶錄入、更新和審核控制點(diǎn)數(shù)據(jù)時(shí)的操作記錄。日志表中的每一條記錄都與審核表中的某一條記錄相對應(yīng)，二者通過ID計(jì)數(shù)器生成的隨機(jī)六位ID相關(guān)聯(lián)。控制點(diǎn)操作日志表結(jié)構(gòu)如表2所示。
2)控制點(diǎn)點(diǎn)位空間數(shù)據(jù)庫
控制點(diǎn)空間數(shù)據(jù)庫儲存控制點(diǎn)點(diǎn)位空間信息，字段“CODE”是根據(jù)空間點(diǎn)的位置進(jìn)行編碼的，具有惟一性的特征，該字段用于和屬性數(shù)據(jù)相關(guān)聯(lián)?？刂泣c(diǎn)空間數(shù)據(jù)表如表3所示。
3)用戶數(shù)據(jù)庫
用戶數(shù)據(jù)庫用于儲存用戶信息，可對不同用戶進(jìn)行權(quán)限控制。用戶信息表結(jié)構(gòu)如表4所示。
系統(tǒng)功能實(shí)現(xiàn)
1系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)
系統(tǒng)采用Browser/Server架構(gòu)，在服務(wù)器端基于省基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，建立控制點(diǎn)信息專題空間要素?cái)?shù)據(jù)，由ArcGISServer10進(jìn)行?？蛻舳瞬捎肁rcGISAPIforSilverlight2.1進(jìn)行開發(fā)，利用RIA技術(shù)（RichInternetApplication）提高瀏覽查詢的速度，增強(qiáng)用戶體驗(yàn)。本系統(tǒng)的實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新點(diǎn)表現(xiàn)在3個(gè)方面：
1）WCF應(yīng)用
WCF是面向服務(wù)的產(chǎn)品，利用WCF可以解決統(tǒng)一性、安全、可信賴、互操作和跨平臺通信等應(yīng)用需求。系統(tǒng)通過采用Silverlight富客戶端開發(fā)技術(shù)，運(yùn)用RIA技術(shù)調(diào)用WCF服務(wù)來實(shí)現(xiàn)對空間數(shù)據(jù)庫的管理，該技術(shù)的采用既可以降低服務(wù)器的壓力，又可以減少客戶端與服務(wù)器端的交互次數(shù)，提高客戶端的瀏覽與查詢速度。
2）屬性數(shù)據(jù)庫設(shè)計(jì)
本系統(tǒng)中的屬性數(shù)據(jù)庫設(shè)計(jì)思路也是一大亮點(diǎn)。在數(shù)據(jù)庫設(shè)計(jì)方面，它與已建成的同類系統(tǒng)的本質(zhì)區(qū)別在于設(shè)計(jì)了控制點(diǎn)信息操作審核表作為成果過渡表，此設(shè)計(jì)方式的合理性體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面可以為控制點(diǎn)信息表傳遞數(shù)據(jù)，另一方面它為用戶查詢控制點(diǎn)錄入或更新的歷史記錄提供了可能性。
3）空間庫與屬性庫關(guān)聯(lián)
系統(tǒng)中涉及到對空間數(shù)據(jù)的查詢和管理操作，因此首先必須解決空間數(shù)據(jù)庫和屬性數(shù)據(jù)庫之間的關(guān)聯(lián)問題，本系統(tǒng)是通過字段“編碼”將其關(guān)聯(lián)起來的，該編碼是利用程序根據(jù)控制點(diǎn)所在地、類型和等級進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計(jì)的，具有惟一性的特征。
2系統(tǒng)成果展示
1金融監(jiān)管的必要性
尋租行為的大量存在產(chǎn)生了金融監(jiān)管的要求。在金融交易中，金融機(jī)構(gòu)的腐敗體現(xiàn)為利用資金配置權(quán)進(jìn)行兩類尋租行為。一是通過對企業(yè)配置信貸資金獲得第一類尋租收入。這在金融監(jiān)管當(dāng)局的現(xiàn)場檢查中體現(xiàn)為直接從信貸額度中扣除部分金額作為好處費(fèi)：二是信貸配置上的定價(jià)權(quán)收入．這實(shí)際上是企業(yè)在獲得貸款后為了維持長期信貸關(guān)系交易而支付的持續(xù)性成本。銀行的尋租程度取決于改革進(jìn)程中中央銀行和財(cái)政對銀行的轉(zhuǎn)移支付和內(nèi)控制度的相對力度比較．企業(yè)借款行為是在自籌資金和銀行借款問進(jìn)行的相對成本比較。
金融創(chuàng)新要求加強(qiáng)金融監(jiān)管。國際上．一般將金融不穩(wěn)定分為兩類：一類是金融危機(jī)．特征是儲戶向金融機(jī)構(gòu)擠提存款．導(dǎo)致銀行流動(dòng)性不足，加上市場大量拋售本幣。引起貨幣大幅度貶值。另一類是金融惡化，特征是高比例的不良貸款以及金融體系的資本充足率過低。在近10年的時(shí)間里世界上發(fā)生了15次金融危機(jī)．金融惡化則更為常見。為了維持中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，在中國建立和形成有效的金融穩(wěn)定機(jī)制，是非常必要和緊迫的任務(wù)。
從金融系統(tǒng)的中堅(jiān)力量——銀行的特點(diǎn)看．在信息不對稱以及銀行業(yè)不完全競爭的作用下，銀行業(yè)具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性和脆弱性，需要外部監(jiān)管力量的支撐來維護(hù)穩(wěn)健經(jīng)營。這種脆弱性體現(xiàn)在貸款客戶可能由于信息優(yōu)勢而欺騙銀行、存款客戶擠兌行為具有傳染性．以及銀行自身受到利益誘惑并伴隨監(jiān)管力量弱化而產(chǎn)生冒險(xiǎn)沖動(dòng)。這些因素的交互作用可能導(dǎo)致銀行發(fā)生流動(dòng)性危機(jī)以至破產(chǎn)，而一家銀行破產(chǎn)所造成的社會(huì)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其私人成本。具有明顯的負(fù)外部性。銀行業(yè)經(jīng)營的特殊性決定了它天生的信息不透明特性．市場各方參與者難以準(zhǔn)確判斷銀行的實(shí)際經(jīng)營情況，無法起到有效監(jiān)管的作用，因此僅憑市場的外部約束不足以保證銀行經(jīng)營的穩(wěn)健性。為了避免銀行破產(chǎn)對客戶造成的損失以及對金融穩(wěn)定的威脅．有必要引入強(qiáng)有力的外部監(jiān)管者。
從保險(xiǎn)業(yè)的情況來看，保險(xiǎn)監(jiān)管體系需要制定和完善預(yù)警系統(tǒng)、應(yīng)急系統(tǒng)以及償付能力監(jiān)管系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，這些規(guī)劃是提高監(jiān)管水平．加強(qiáng)監(jiān)管力量的重要保障。從證券業(yè)來講，監(jiān)管當(dāng)局對券商的監(jiān)督和約束，是規(guī)范券商行為，防止券商違規(guī)失信的外部約束機(jī)制。
2金融競爭與監(jiān)管的辯證關(guān)系
金融競爭與金融監(jiān)管既是對立的，又是統(tǒng)一的。從歷史的角度看，金融監(jiān)督管理(簡稱金融管理或金融監(jiān)管)制度先于中央銀行制度．它是伴隨商業(yè)銀行競爭而產(chǎn)生、發(fā)展的。商業(yè)銀行天然是競爭性的，但放任的逐利競爭必然會(huì)危及金融業(yè)的安全穩(wěn)定和存款人的利益，政府不得不采取一定的金融監(jiān)管措施。商業(yè)銀行發(fā)展到相當(dāng)高度便產(chǎn)生出中央銀行．金融監(jiān)管遂成為中央銀行重要的職能和手段。在近代金融發(fā)展過程中，非中央銀行金融機(jī)構(gòu)為攫取高額利潤．總是千方百計(jì)設(shè)法逃避當(dāng)時(shí)金融法規(guī)的管制。謀求競爭優(yōu)勢，而中央銀行為維護(hù)公平競爭、穩(wěn)定金融秩序、保障債權(quán)人權(quán)益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，則總是根據(jù)金融競爭的不同性質(zhì)不斷修正現(xiàn)有金融法規(guī)或制定出新的金融法規(guī)進(jìn)行新的金融監(jiān)管。金融競爭與金融監(jiān)管循環(huán)往復(fù)矛盾斗爭直接導(dǎo)致金融工具的不斷創(chuàng)新和金融結(jié)構(gòu)的不斷變動(dòng)．從而推動(dòng)金融業(yè)不斷向前發(fā)展。因此，可以說．金融競爭與金融監(jiān)管相對立而存在、相斗爭而發(fā)展乃是近現(xiàn)代金融領(lǐng)域中的一個(gè)普遍規(guī)律。
3金融領(lǐng)域不正當(dāng)競爭
3．1我國金融領(lǐng)域不正當(dāng)競爭
(1)專業(yè)銀行在吸收存款、發(fā)放貸教、設(shè)立機(jī)構(gòu)、擠占結(jié)算資金等方面展開了一系列的不正當(dāng)競爭活動(dòng)：采取發(fā)放高比率攬儲費(fèi)(有的高達(dá)50％)、協(xié)儲費(fèi)、實(shí)物獎(jiǎng)品及以貸引存等方式拉儲蓄存款或利用對單位實(shí)權(quán)人物發(fā)業(yè)務(wù)聯(lián)系費(fèi)、多種形式的請客送禮、放松開戶條件等手段爭奪單位存款；在貸款方面主要表現(xiàn)為：采取拆借同業(yè)、搞假“委托貸款”、利用“存放同業(yè)”科目通過房地產(chǎn)信貸部等附屬機(jī)構(gòu)以及勞動(dòng)服務(wù)公司等自辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體發(fā)放貸款等隱蔽方式，問接避開人民銀行的規(guī)模管理；使用額外收取利息或利潤甚至直接突破人民銀行規(guī)定的貸款利率浮動(dòng)范圍等手段，謀取高利，為照顧地方政府關(guān)系、單位關(guān)系、人情關(guān)系，不惜放松貸款條件發(fā)放關(guān)系貸款．支持炒地皮、炒股票、炒外匯等投機(jī)活動(dòng)：企圖為商業(yè)銀行化撈取資本．不惜血本．巧立名目，千方百計(jì)開后門，大肆增設(shè)儲蓄網(wǎng)點(diǎn)、信用卡代辦處之類的附屬外設(shè)金融機(jī)構(gòu)，有些銀行甚至大興土木建賓館、辦商場等，展開激烈的地盤爭奪戰(zhàn)。
(2)金融市場各主體競爭活動(dòng)混亂無章，其突表現(xiàn)有：違章拆借；社會(huì)亂集資行為盛行。
(3)各級人民銀行也在不同程度上存在執(zhí)法犯法的問題。如自辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，參與炒地皮、炒股票等逐利投機(jī)活動(dòng)，更加劇了不正當(dāng)競爭。
3．2我國金融領(lǐng)域不正當(dāng)競爭的成因
(1)各商業(yè)銀行桀驁難馴。我國商業(yè)銀行都是機(jī)構(gòu)遍及全國的龐大壟斷組織．長期以來習(xí)慣于同人民銀行平起平坐，對央行監(jiān)管心懷不敬?，F(xiàn)有商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)約束極差．根本不存在破產(chǎn)倒閉、喪失產(chǎn)權(quán)的后顧之優(yōu)．用不著對自身的競爭行為負(fù)責(zé)。因此商業(yè)銀行敢于藐視金融法規(guī)，不惜代價(jià)哄抬利率．爭奪地盤，盲目競爭。
(2)人民銀行監(jiān)管乏力。這一點(diǎn)可從以下幾方面加以證明：一是觀念誤差；二是人民銀行缺乏獨(dú)立性：三是人民銀行特別是基層行權(quán)力與責(zé)任不相符。
(3)地方政府不合理干預(yù)。地方政府特別是落后地區(qū)政府從本地利益出發(fā)，時(shí)常縱容、鼓勵(lì)甚至通過所轄地區(qū)金融機(jī)構(gòu)從事違反金融法規(guī)的活動(dòng)。有些地方政府還制定了不少存在保護(hù)地方利益的金融管理規(guī)定．在較大程度上阻礙了人民銀行的金融監(jiān)管工作。
(4)金融市場機(jī)制不健全。我國的金融市場尚處于起始和發(fā)展階段，各種法規(guī)尚未健全和完備，利率、匯率機(jī)制還沒有完全市場化，金融市場主體缺乏健全的金融法規(guī)觀念，人民銀行監(jiān)管操作尚不熟練，難以防范和制止不正當(dāng)競爭。
4強(qiáng)化金融監(jiān)管的建議
4．1加強(qiáng)人民銀行自身建設(shè)
人行自身的高效與廉潔是搞好金融監(jiān)管的關(guān)鍵。當(dāng)前，人民銀行應(yīng)注意如下幾點(diǎn)：樹立正確的金融監(jiān)管思想。糾正“各級政府的銀行”觀念，牢固樹立“中央政府的銀行”思想。堅(jiān)持“全國一盤棋”．克服地方主義思想；堅(jiān)持依法監(jiān)管、執(zhí)法必嚴(yán)的原則，克服畏難退縮、息事寧人的無為思想；擺正兩大職能的關(guān)系．明確堅(jiān)持“穩(wěn)定貨幣為主．兼顧經(jīng)濟(jì)增長”的原則。人民銀行分支機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)迅速總結(jié)各地金融領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況．提出規(guī)范管理的建議，使之成為新的金融法規(guī)從而為新的金融監(jiān)管提供依據(jù)：力爭相對獨(dú)立的超然地位。在我國暫時(shí)不能放棄政府對人民銀行控制的情況下．應(yīng)盡可能界定一些技術(shù)性指標(biāo)以避免政府隨意干預(yù)人民銀行操作。人民銀行應(yīng)徹底放棄一切以盈利為目的的經(jīng)營活動(dòng)．集中全力當(dāng)好“裁判員”：完善人民銀行機(jī)構(gòu)建制。完善內(nèi)部與社會(huì)雙向監(jiān)督制約機(jī)制，確保高效廉潔：努力提高金融監(jiān)管隊(duì)伍素質(zhì)。
4．2強(qiáng)化管理，確保銀行監(jiān)管與央行維護(hù)金融穩(wěn)定的協(xié)調(diào)
(1)包括審慎銀行監(jiān)管在內(nèi)的金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定目標(biāo)舉足輕重。這些金融基礎(chǔ)設(shè)施除包括審慎的銀行監(jiān)管、運(yùn)行良好的支付清算系統(tǒng)外，還包括司法制度，會(huì)計(jì)與審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、法人治理結(jié)構(gòu)、信息披露制度以及“公事公辦”的信貸文化等。而且這些因素間相互聯(lián)系．共同發(fā)揮著作用。因此．金融基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)．對于實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定的目標(biāo)意義重大。
(2)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的盡職工作是央行履行金融穩(wěn)定職責(zé)的一個(gè)基礎(chǔ)。在金融體系中，資產(chǎn)比重最大的銀行體系既是重要的金融中介也是支付工具的提供者．單個(gè)銀行機(jī)構(gòu)倒閉的風(fēng)險(xiǎn)很容易傳播而引發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，獨(dú)立于央行的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的盡職工作．無疑是央行賴以履行金融穩(wěn)定職責(zé)的一個(gè)重要基礎(chǔ)。
(3)銀行監(jiān)管需要注重央行的宏觀政策分析。一說到銀行監(jiān)管，一般會(huì)將監(jiān)管者與審慎監(jiān)管的微觀層面相聯(lián)系。審慎監(jiān)管的微觀層面是為了減少單個(gè)銀行機(jī)構(gòu)的倒閉．目標(biāo)在于控制銀行機(jī)構(gòu)的具體風(fēng)險(xiǎn)．對存款人提供保護(hù)。但它會(huì)不可避免的涉及宏觀層面(其目標(biāo)是控制系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，避免銀行體系崩潰以及由此帶來的相應(yīng)成本)。從宏觀層面來看，金融不穩(wěn)定與個(gè)別銀行機(jī)構(gòu)偶爾倒閉的現(xiàn)象可能是一致的，因?yàn)閭€(gè)別銀行機(jī)構(gòu)的倒閉在妨礙金融體系的基本中介功能時(shí)就影響了金融穩(wěn)定。
(4)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)與央行應(yīng)致力于建立合理有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。在負(fù)責(zé)銀行監(jiān)管的央行中，監(jiān)管部門與貨幣政策部門往往是隔離的，部門之間的協(xié)調(diào)由央行最高層負(fù)責(zé)，高層官員之間的不同意見在央行內(nèi)部能悄然得到解決。機(jī)構(gòu)分設(shè)后，協(xié)調(diào)這兩種職能之間沖突的普遍做法是在央行和銀行監(jiān)管機(jī)制之間建立協(xié)調(diào)機(jī)制。在此情況下，協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行成本和效率就決定著分設(shè)體制能否有效地協(xié)調(diào)央行職能和銀行監(jiān)管職能之間的沖突，也決定著分設(shè)體制是否能優(yōu)于集中制。
4．3規(guī)范、整頓、完善金融市場
關(guān)鍵詞：證券監(jiān)管體制監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)自治能力風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移
一、我國證券監(jiān)管體制概述
我國的證券監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了三個(gè)大的階段：一是在國務(wù)院證券委員會(huì)和中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)成立前，證券市場由人民銀行和地方政府管理；二是國務(wù)院證券委員會(huì)和中國證監(jiān)會(huì)成立后．由他們和有關(guān)各部委以及地方政府管理；三是證券法實(shí)施后的階段。我國的證券監(jiān)管體制總體而言是國家型監(jiān)管體制和自律型監(jiān)管體制的復(fù)合體。隨著證券業(yè)的發(fā)展，我國的證券監(jiān)管體制的缺陷愈加明顯，表現(xiàn)為：
第一，證券監(jiān)管主體定位不明確。在我國的證券監(jiān)管體制中，國務(wù)院證券委是國家對全國證券市場進(jìn)行統(tǒng)一宏觀管理的臨時(shí)議事機(jī)構(gòu)，中國證監(jiān)會(huì)是證券委的監(jiān)督管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，屬于國務(wù)院的直屬事業(yè)單位。憲法并沒有把相應(yīng)權(quán)力授予非部委機(jī)構(gòu)和事業(yè)機(jī)構(gòu)。證券委和證監(jiān)會(huì)存在的法律依據(jù)和作為政府部門設(shè)置的依據(jù)不足。
第二，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)不明確。就我國目前的現(xiàn)狀來講，證券市場出現(xiàn)許多問題，如公司造假案、上市公司高管失蹤案或攜款潛逃案、大股東侵占公司資金案、非法操縱挪用客戶資金案等無一不與監(jiān)管不利有關(guān)，其主要癥結(jié)是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)不積極作為造成的，原因是監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)不明確，本該是積極作為的職責(zé)變?yōu)橐环N消極職責(zé)。
第三，我國缺乏集中、統(tǒng)一、權(quán)威的證券監(jiān)管主體。國務(wù)院證券委是全國證券市場統(tǒng)一宏觀管理的主管機(jī)關(guān)，但是他沒有專職人員，很難履行管理職責(zé)；中國證監(jiān)會(huì)是證券委的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)，其他有關(guān)部委如國家改革發(fā)展委員會(huì)、財(cái)政部、中國人民銀行、以及地方政府等雖各有分工，但很難協(xié)調(diào)，出現(xiàn)政出多門現(xiàn)象。沒有集中、統(tǒng)一、權(quán)威的監(jiān)管主體則會(huì)出現(xiàn)互相制肘而又互相推諉的情況，使證券參與主體：j己所適從，證券規(guī)則之間互相矛盾，造成證券市場混亂。
第四，證券自律組織的自我規(guī)范、自我約束程度極為軟弱。我國的證券業(yè)協(xié)會(huì)形同虛設(shè)，上交所和深交所作為同一層次的交易場所，為爭奪上市公司，互相之間展開惡性競爭，無法對會(huì)員公司實(shí)行自律管理。這是因?yàn)樽月梢?guī)則不完善。證券組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)不健全，而最主要的原因是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的過多干預(yù)抑制了自律組織自身的發(fā)展和完善，沒有把本該他們自己解決的問題放開手，使他們自身產(chǎn)生了依賴性和惰性，當(dāng)然同時(shí)也抹殺了他們自身的創(chuàng)造性。
二、我國證券監(jiān)管體制變革的具體措施
通過以上分析可知，我國現(xiàn)有證券監(jiān)管體制的最大癥結(jié)是政府和市場不分，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能和自律組織的本職不分，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)管的過多、過寬。筆者認(rèn)為，我們應(yīng)借鑒英美國家的成功經(jīng)驗(yàn)，明確界定自律組織和證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的分工，凡是能通過行業(yè)自律組織解決的問題就由自律組織解決，充分發(fā)揮自律組織在風(fēng)險(xiǎn)防范中的一線緩沖作用，避免證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)始終站在風(fēng)頭浪尖，承受過大的社會(huì)壓力，逐步建立以自律為基礎(chǔ)，政府監(jiān)管為主的監(jiān)管體系。《證券法》和《公司法》的修訂就是這一思路的極好體現(xiàn)。
第一，完善公司的法人治理結(jié)構(gòu)，這是公司實(shí)現(xiàn)自治的基礎(chǔ)。(1)修訂后的《公司法》突出了董事會(huì)的集體決策作用，不僅增加了董事會(huì)的決策范圍，而且《公司法》根本改變了董事會(huì)的決策機(jī)制，公司的董事會(huì)再也不是董事長一人說了算，而是集體決策，既防止公司個(gè)人專斷，又導(dǎo)致公司民主決策，科學(xué)決策。從另一方面說，也強(qiáng)化了對董事長的權(quán)力制約，保護(hù)了其他董事的利益和決策權(quán)。(2)修訂后的《公司法》強(qiáng)化了監(jiān)事會(huì)的作用。《公司法》增加了監(jiān)事會(huì)的職權(quán)，還明確規(guī)定監(jiān)事會(huì)有對董事會(huì)提出質(zhì)詢和建議的權(quán)力。這樣公司的法人治理結(jié)構(gòu)更加合理，股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)三者之間形成了相互分工相互制約的關(guān)系，從而使公司的法人機(jī)制更加健全，為公司自治奠定了基礎(chǔ)。
第二，增加公司自治內(nèi)容，這是開啟公司自治的開端和嘗試。(1)改變原有的最低注冊資本額的規(guī)定。這不僅活躍資本市場，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入市場，也給予公司更大的活動(dòng)空間，無疑對公司的自治能力提出更高要求。(2)修改后的《公司法》把公司向其他有限責(zé)任公司、股份有限公司的累計(jì)投資額不得超過公司凈資產(chǎn)的50％提高到70％，這一改變既保護(hù)了交易相對人的利益，也便利了公司的投融資活動(dòng)，賦予其更大程度的自治，政府及監(jiān)管機(jī)構(gòu)不再過多的加以干預(yù)。(3)公司的上市、暫停和停止不再由公司法規(guī)定，而把決定權(quán)交給了證券交易所，這是一個(gè)極大的轉(zhuǎn)變，這也就是說中國證券交易管理委員會(huì)要以更加超脫的地位來對證券市場進(jìn)行管理，不再干預(yù)。
第三，提高上市公司質(zhì)量，這是證券市場自律性的基礎(chǔ)。所以，《證券法》的修訂在這方面作出了很大努力。(1)在法律上確認(rèn)證券發(fā)行保薦人制度，保薦人制度的實(shí)質(zhì)就是證券發(fā)行擔(dān)保制度，其目的在于減少證券發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)。(2)增加上市公司控股股東或?qū)嶋H控制人、上市公司董事、監(jiān)事、高級管理人員誠信義務(wù)的規(guī)定和法律責(zé)任，以防其通過各種手段損害投資者合法權(quán)益，減小證券市場風(fēng)險(xiǎn)。(3)引入預(yù)披露制度，拓寬社會(huì)監(jiān)督渠道，要求首次公開發(fā)行的申請人預(yù)先披露申請發(fā)行上市的有關(guān)信息防范發(fā)行人采取虛假手段騙取發(fā)行資格。
關(guān)鍵詞：人力資源市場監(jiān)管；體系建設(shè)；問題分析；對策建議
作者：李亞慧1 劉一鳴2 李瑞峰3（1.內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)人力資源研究所 2.內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生院 3.內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院）
一、人力資源市場概述
(一)人力資源市場。
傳統(tǒng)的勞動(dòng)力市場，是體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，按照市場機(jī)制來調(diào)節(jié)勞動(dòng)力供求關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力合理配置的場合。在傳統(tǒng)的勞動(dòng)力市場也就是我們常說的勞務(wù)市場中，主要是體力勞動(dòng)者從中尋找職業(yè)機(jī)會(huì)。發(fā)展到現(xiàn)在，不少城市失業(yè)人員、外來務(wù)工人員等低端勞動(dòng)力也從中尋找職業(yè)。
而人力資源市場，在狹義上講，是將勞動(dòng)力看做一種商品來進(jìn)行買賣和交換的地點(diǎn)；在廣義上說，是勞動(dòng)力交換場所、機(jī)制和關(guān)系的綜合概念，是勞動(dòng)力擁有者出賣勞動(dòng)力和勞動(dòng)力需求者以物質(zhì)交換為手段得到勞動(dòng)力，并實(shí)現(xiàn)人力資源合理配置的場所。除此之外，人力資源市場還要履行調(diào)控監(jiān)管、公共服務(wù)和市場配置服務(wù)的職能，囊括了勞動(dòng)者從求職、就業(yè)、培訓(xùn)、退休到用人單位招聘、福利待遇、勞動(dòng)安全的全過程，并且還涉及勞動(dòng)力的跨區(qū)域流動(dòng)以及勞動(dòng)關(guān)系調(diào)節(jié)、社會(huì)保障、勞動(dòng)立法等諸多方面。
從上述的分析中可以看出，傳統(tǒng)的勞動(dòng)力市場的服務(wù)維度是簡單的，因此監(jiān)管也是簡單的。而人力資源市場涵蓋內(nèi)容復(fù)雜，考慮維度較多，在監(jiān)管上也是復(fù)雜的，需要下力氣去做的。
(二)人力資源市場的監(jiān)管。
與人力資源市場相一致，其中的監(jiān)管同樣存在狹義以及廣義層面上的解釋。狹義的人力資源市場監(jiān)管是指對參與勞動(dòng)力交換過程雙方以及發(fā)生勞動(dòng)力交換地點(diǎn)的監(jiān)管。包括了對勞動(dòng)力資質(zhì)條件求職結(jié)果等、用人單位招聘資質(zhì)、用工環(huán)境等和交換場所日常事務(wù)及安全等的微觀層次的監(jiān)管。而廣義上的人力資源市場監(jiān)管則是涵蓋了勞動(dòng)者和用人單位從進(jìn)入到勞動(dòng)力市場到退出勞動(dòng)力市場所有行為，以及勞動(dòng)關(guān)系調(diào)解、立法、跨區(qū)域人才流動(dòng)等方方面面的監(jiān)督和管理。并且側(cè)重于構(gòu)建一個(gè)公平、合理的人力資源市場是廣義上人力資源市場監(jiān)管的目標(biāo)。本篇論文討論的主要是幾點(diǎn)：首先是在整體層面上監(jiān)管的主體涵蓋了政府以及非政府方面，其次就是在微觀層面之上監(jiān)管部門具體的職能以及目標(biāo)針對，最后就是按照人力資源市場的覆蓋性所決定的監(jiān)管需要囊括到的一系列因素。
二、我國人力資源市場監(jiān)管體系發(fā)展現(xiàn)狀
我國在改革開放以后，才形成了人力資源市場，因此人力資源市場的監(jiān)管是在改革開放之后形成的。主要包括兩個(gè)階段：
第一階段是改革開放到21世紀(jì)初，在這一階段中，我國的人力資源市場仍然是以勞動(dòng)力市場為主，對其的監(jiān)管主要是側(cè)重于日常的一些事務(wù)性的監(jiān)管過程中，履行監(jiān)管義務(wù)的主要是勞動(dòng)部門下設(shè)的勞動(dòng)監(jiān)察大隊(duì)，每年定時(shí)定點(diǎn)的到勞動(dòng)力市場上巡視并負(fù)責(zé)調(diào)節(jié)勞資糾紛等問題。
第二階段是2001年至今，政府的角色從辦市場向管市場轉(zhuǎn)變，隨之而來的一系列的政府改革措施，客觀上促進(jìn)了現(xiàn)代人力資源市場的行程和完善，促進(jìn)了人力資源的跨區(qū)域流動(dòng)，全國統(tǒng)一的人力資源市場行程。在這一階段，人力資源市場監(jiān)管的主要內(nèi)容從日常的事務(wù)性監(jiān)管，朝向勞資矛盾調(diào)節(jié)、人力資源市場監(jiān)管法律的調(diào)研而制定等宏觀層面進(jìn)行。在這一階段，人力資源和社會(huì)保障部門承擔(dān)了主要責(zé)任。責(zé)任主體的提升，使得人力資源市場監(jiān)管的地位、程度和范圍有了較大改善，在客觀上講，一個(gè)成熟的人力資源市場監(jiān)管體系已初具雛形。
(一)人力資源市場監(jiān)管職能。
1.行業(yè)主管部門監(jiān)管職能。現(xiàn)階段我國對于國內(nèi)人力資源市場進(jìn)行主要監(jiān)管工作的相關(guān)行政主管部門就是人力資源與社會(huì)保障局，其在日常的監(jiān)管之中基本是按照相關(guān)法規(guī)政策來進(jìn)行行政層面上的決策、執(zhí)法以及監(jiān)管的一系列職能。在這之中涵蓋到了幾項(xiàng)內(nèi)容。首先需要對于進(jìn)入市場的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，包含了對于用人單位、第三方機(jī)構(gòu)以及勞動(dòng)人員的資質(zhì)審核；其次就是針對招聘以及第三方中介是否符合法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管；然后是對于一系列合同行為進(jìn)行監(jiān)管；另外就是對于勞務(wù)用工的整體過程之中的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管；此外還需要負(fù)責(zé)勞務(wù)糾紛的相關(guān)協(xié)調(diào)以及仲裁；最后就是需要進(jìn)行案件監(jiān)察督辦。
2.工商行政管理部門監(jiān)管職能。這一部門是國務(wù)院方面對于市場進(jìn)行具體監(jiān)管以及執(zhí)法的下屬部門，其肩負(fù)的職能就包含了這幾項(xiàng)：對于市場的主體方進(jìn)行資格審查以及信息登記；對于不具資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查和處理；督促勞務(wù)中介各個(gè)機(jī)構(gòu)依法運(yùn)營；對于市場之中一系列交易進(jìn)行監(jiān)管；對于相關(guān)部門的資質(zhì)進(jìn)行定期的審查以及管理；對違法違紀(jì)行為進(jìn)行處理；打擊相關(guān)的違法違規(guī)行為。
3.其他部門監(jiān)管職責(zé)。在前文之中提到的兩項(xiàng)機(jī)構(gòu)以外，還有一系列部門也肩負(fù)著監(jiān)管人力資源市場的職能。舉例來說物價(jià)部門就需要針對第三方中介的各個(gè)機(jī)構(gòu)的一系列收費(fèi)行為以及具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查管理；安監(jiān)局需要監(jiān)管勞動(dòng)人員的職業(yè)以及個(gè)人健康安全是否得到保障；公安系統(tǒng)需要監(jiān)管勞動(dòng)人員在不同地區(qū)的相關(guān)事項(xiàng)，并進(jìn)行治安維護(hù)以及犯罪打擊。
(二)人力資源市場監(jiān)管內(nèi)容。
1.監(jiān)管市場準(zhǔn)入資質(zhì)。政府相關(guān)部門針對人力資源市場進(jìn)行的準(zhǔn)入資質(zhì)監(jiān)管，主要就是對于相關(guān)的各個(gè)主體的資質(zhì)進(jìn)行審核并確定準(zhǔn)入或者是禁入。這項(xiàng)監(jiān)管有著兩個(gè)方面的目標(biāo)。首先就是在經(jīng)濟(jì)視角之下，對于市場之中的供給以及需求進(jìn)行一種有機(jī)的均衡調(diào)節(jié)并確保資源進(jìn)行配置的效率。另外就是為了確保公共群體的利益。這一監(jiān)管主要涵蓋的內(nèi)容就是針對第三方勞務(wù)中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審查、交易所在場所的相關(guān)許可、企業(yè)是否具備招聘許可以及勞動(dòng)人員是否具有進(jìn)入人力市場的資質(zhì)。
2.監(jiān)管日常運(yùn)營行為。在人力資源市場之中，主要受到監(jiān)管的運(yùn)營行為有三項(xiàng)。首先就是對于市場之中任一主體為了自身利益通過不當(dāng)手段進(jìn)行競爭，導(dǎo)致了其他主體方應(yīng)有利益受損，打亂了市場運(yùn)行的行為；其次就是任一方面給出的產(chǎn)品或者是某項(xiàng)服務(wù)造成了消費(fèi)者合法的相關(guān)權(quán)益受到損害的行為；最后就是對于公共層面的利益以及安全造成了損害的行為。針對這一系列人力資源市場之中進(jìn)行的一系列運(yùn)營行為進(jìn)行的監(jiān)管工作是由數(shù)個(gè)部門來共同完成的。
3.監(jiān)管勞務(wù)用工整體過程。對于人力資源市場之中勞務(wù)用工整體過程的監(jiān)管涵義就是針對用人單位在于勞動(dòng)人員建立勞動(dòng)關(guān)系之后是否遵循先關(guān)法規(guī)政策、勞動(dòng)人員職業(yè)以及個(gè)人安全權(quán)益是否得到保證進(jìn)行監(jiān)管，如果在這之中發(fā)現(xiàn)違反法規(guī)的相關(guān)行為與需要進(jìn)行懲處的一種監(jiān)管行為。這種監(jiān)管職責(zé)現(xiàn)階段石油勞保監(jiān)察局以及國家安全生產(chǎn)督察局兩家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。前者主要負(fù)責(zé)的內(nèi)容就是：對于勞務(wù)相關(guān)的法規(guī)政策進(jìn)行宣傳，并監(jiān)督用人單位做到落實(shí)；對于用人單位法規(guī)履行情況進(jìn)行審查；受理一系列勞務(wù)相關(guān)的舉報(bào)投訴；對于違反法規(guī)的行為進(jìn)行依法處理。后者的主要職責(zé)內(nèi)容就是：對于安全生產(chǎn)相關(guān)的一系列法規(guī)政策進(jìn)行規(guī)劃制定，同時(shí)督促相關(guān)方面做到準(zhǔn)確落實(shí)；對于相關(guān)一系列部門單位的安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督、審查以及指導(dǎo)；對于一些違反相關(guān)法規(guī)政策的方面進(jìn)行依法處理。
(三)人力資源市場監(jiān)管手段。
在人力資源市場之中針對進(jìn)入準(zhǔn)許標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管主要是分成兩個(gè)類別。首先就是事前監(jiān)管，舉例來說要針對第三方中介機(jī)構(gòu)的資助條件進(jìn)行審查；對于特定類別的機(jī)構(gòu)作出限制；對于交易承載媒介屬于無形物質(zhì)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定等。另外就是時(shí)候的審查，距離來說要對于已經(jīng)進(jìn)入的各個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期的再次審查；對于沒有取得許可也未作登記的組織以及個(gè)人進(jìn)行依法處理等。在這種監(jiān)管行為之中，使用的各項(xiàng)手段就集中在：行政層面的準(zhǔn)許以及登記、進(jìn)入市場前的批準(zhǔn)、定期的審查監(jiān)督、對于各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)定、對于資質(zhì)進(jìn)行評估分級、進(jìn)行相關(guān)信息披露、必要的強(qiáng)制性措施以及依法進(jìn)行的行政懲處等。
三、我國人力資源市場監(jiān)管體系的問題
(一)配套法規(guī)不健全。
在人力資源市場之中為了能夠充分有效的確保勞動(dòng)人員的切身利益能夠得到依法實(shí)現(xiàn)，配套的監(jiān)管法規(guī)體系的建設(shè)完善無疑是具有極為重要的關(guān)鍵性意義的。在這一配套的法規(guī)制度之中一系列的條例規(guī)制是能夠確保勞動(dòng)人員相關(guān)的一系列權(quán)益能夠最終實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵保證。然而現(xiàn)階段在人力資源市場監(jiān)管體系建設(shè)過程之中，對于配套的一系列法規(guī)制度的建設(shè)十分的不健全，這體現(xiàn)在了以下幾個(gè)方面。
首先在監(jiān)管體系配套的法規(guī)之中處于確保勞務(wù)關(guān)系具有足夠穩(wěn)定性的目的，會(huì)出現(xiàn)一系列解雇保護(hù)相關(guān)的條目，盡管現(xiàn)階段在相關(guān)勞務(wù)法規(guī)之中對于用人單位在解雇之中所涉及的事由做出了禁止，但還不夠全面。舉例來說，很多會(huì)引發(fā)用人單位針對勞務(wù)人員出現(xiàn)憎恨情緒并加以報(bào)復(fù)而出現(xiàn)的一系列事由就沒有涵蓋其中，勞動(dòng)人員對于用人單位一系列違法的命令不作出執(zhí)行、對其違反法規(guī)的事項(xiàng)進(jìn)行投訴舉報(bào)、參加到與用人單位利益出現(xiàn)沖突的其他組織之中等等，均會(huì)造成這種報(bào)復(fù)性的解雇行為。
其次就是針對勞動(dòng)報(bào)酬結(jié)算方面的法規(guī)不完善。現(xiàn)階段監(jiān)管體系的配套法規(guī)之中規(guī)定了針對全日制的勞動(dòng)人員，用人單位需要以月為單位及時(shí)進(jìn)行勞務(wù)報(bào)酬結(jié)算；針對非全日制工作性質(zhì)的勞動(dòng)人員，進(jìn)行報(bào)酬結(jié)算的單次周期也需要控制在15天之內(nèi)。然而在實(shí)際情況之中，勞動(dòng)人員報(bào)酬結(jié)算普遍出現(xiàn)的現(xiàn)象就是要等到次月勞動(dòng)人員才可以收到前一個(gè)月的報(bào)酬結(jié)算，用人單位也會(huì)在法律允許范圍內(nèi)最大限度的進(jìn)行拖延。這樣的現(xiàn)象進(jìn)而導(dǎo)致了勞動(dòng)人員難以及時(shí)有效地取得自身應(yīng)有的勞務(wù)報(bào)酬，是一種對于勞動(dòng)人員報(bào)酬獲取權(quán)以及辭職自由權(quán)的侵害。
人力資源市場監(jiān)管體系相配套實(shí)行的法規(guī)體制之中存在不健全這一弊端是受到多項(xiàng)因素影響造成的，在這之中，最為本質(zhì)的因素就在于法規(guī)制定過程之中，更多的是將關(guān)注點(diǎn)放在了用人單位方面所擁有的運(yùn)營自由以及用人自主的相關(guān)權(quán)益的確保這種立法考量實(shí)際上是受到國內(nèi)現(xiàn)在所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境所影響的。在當(dāng)下國內(nèi)最為主要的企業(yè)群體就是中小規(guī)模的民營企業(yè)，這類型的企業(yè)在運(yùn)營過程之中會(huì)受到眾多因素的阻礙局限，如果在用人以及勞務(wù)報(bào)酬方面限制過量很可能會(huì)加重其負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生不利影響。但是這種考慮應(yīng)該是適度的，過分的關(guān)注于此，卻忽視了勞動(dòng)人員的個(gè)體權(quán)益，無疑就會(huì)造成法規(guī)體制的不均衡、不健全，阻礙人力資源市場監(jiān)管體系的進(jìn)一步建設(shè)完善。
(二)監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺少足夠的獨(dú)立性。
現(xiàn)階段國內(nèi)的人力資源市場之中是由人力資源和社會(huì)保障局來進(jìn)行人力資源以及相關(guān)社保政策的管理以及制定，承擔(dān)著不斷優(yōu)化完善公共就業(yè)的相關(guān)服務(wù)體制、改善勞動(dòng)收入分配體制以及對于人力資源市場進(jìn)行監(jiān)管的一系列職責(zé)。因此這一部門就同時(shí)兼顧了政策的宏觀層面之上的規(guī)劃制定，以及市場整體的監(jiān)管職責(zé)，他自身行政以及監(jiān)管相互融合的特性下的結(jié)構(gòu)形式是極具代表性的。然而受到這一結(jié)構(gòu)形式的影響，哪怕于部門之內(nèi)進(jìn)行獨(dú)立的一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置，也會(huì)因?yàn)閷蛹夑P(guān)系的層層局限，而導(dǎo)致其應(yīng)有的獨(dú)立性消失。監(jiān)管機(jī)構(gòu)也許就會(huì)因?yàn)檫^度的關(guān)注與宏觀角度的利益權(quán)衡卻忽略了在微觀角度之上監(jiān)管工作的客觀性以及公正性；監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的一系列人事任免以及機(jī)構(gòu)運(yùn)營的經(jīng)費(fèi)因?yàn)槭艿叫姓蛹壍念I(lǐng)導(dǎo)以及整體預(yù)算的限制，也會(huì)大大影響到部門的獨(dú)立性。
(三)監(jiān)管體系配套機(jī)制不健全。
對于人力資源市場進(jìn)行一系列監(jiān)管工作，覆蓋到的范圍極廣、工作鏈非常的長，如果僅僅依靠一個(gè)部門來進(jìn)行所有任務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的，這就要求人力資源市場監(jiān)管體系的工作需要由數(shù)個(gè)部門一起進(jìn)行，將各自優(yōu)勢相互融合互補(bǔ)，達(dá)到相互的工作職員以及權(quán)責(zé)制衡?，F(xiàn)階段國內(nèi)針對人力資源市場進(jìn)行的監(jiān)管工作是一種分權(quán)的模式，人力資源市場之中的主管部門所具備的上述監(jiān)管職能和剩余的各個(gè)部門所具備的市場監(jiān)管職能相互之間是分離開的。
這樣的監(jiān)管機(jī)制之下，就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管職能難以做到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上存在不協(xié)調(diào)不健全的情況。這樣就會(huì)進(jìn)一步造成人力資源市場監(jiān)管工作之中存在有盲區(qū)以及監(jiān)管不到位、工作失誤后對于責(zé)任相互推諉等等問題。舉例來說，人力資源市場相關(guān)的監(jiān)管工作之中非常重要的一個(gè)部分就是勞動(dòng)保護(hù)以及職業(yè)健康。近些年來各式各樣的新型行業(yè)不斷出現(xiàn)，很多對于勞動(dòng)人員的生理以及心理上的潛在危害不斷凸顯，在勞動(dòng)保護(hù)的監(jiān)管上需要開展更多新的內(nèi)容，然而監(jiān)管機(jī)構(gòu)卻并沒能夠?qū)Υ送度胱銐虻年P(guān)注。這樣的現(xiàn)象在反映出了當(dāng)下時(shí)興的勞動(dòng)保護(hù)監(jiān)管機(jī)制不能夠匹配時(shí)代進(jìn)步下的新的需求的同時(shí)，也一樣反映出了監(jiān)管工作的不力。而這一現(xiàn)象的產(chǎn)生因素最主要的就在于監(jiān)管體系之中的職能分割問題，難以站在人力資源的全局化角度之上，結(jié)合社會(huì)整體發(fā)展以及新型職業(yè)的產(chǎn)生具體情況，對于人力資源市場之中的一系列監(jiān)管工作進(jìn)行有效的統(tǒng)籌規(guī)劃。
四、建設(shè)完善我國人力資源市場監(jiān)管體系的建議
(一)完善配套法規(guī)體制。
人力資源市場監(jiān)管體系能夠有效建設(shè)并充分完善就需要一個(gè)健全的完善的配套法規(guī)體制作為保障。對于配套法規(guī)體制的完善優(yōu)化主要可以從兩個(gè)方面進(jìn)行。
首先就是在現(xiàn)在實(shí)行的法規(guī)制度整體結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步進(jìn)行相關(guān)專項(xiàng)的具有問題針對性的細(xì)分法規(guī)以及制度的規(guī)劃制定以及實(shí)施，對于人力資源整體監(jiān)管、第三方勞務(wù)派遣、部分非正規(guī)就業(yè)行為、就業(yè)過程中各項(xiàng)歧視、一系列職業(yè)培訓(xùn)等部門進(jìn)行專門的法規(guī)制定以及落實(shí)。
此外就是針對社會(huì)發(fā)展過程之中不斷出現(xiàn)的新的情況變化進(jìn)行及時(shí)有效的新的配套法規(guī)的規(guī)劃制定，對于現(xiàn)有的法規(guī)內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)有效的內(nèi)容增加或者條例調(diào)整，做到與實(shí)際的人力資源市場訴求相吻合匹配。
(二)提升監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性。
人力資源市場監(jiān)管體系的建設(shè)完善需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有足夠的獨(dú)立性才能夠最終實(shí)現(xiàn)，在這方面國外的發(fā)達(dá)國家已經(jīng)發(fā)展的較為成熟，但綜合我國的具體情況來看，因?yàn)檎幱谝环N制度轉(zhuǎn)軌的階段之內(nèi)，缺少足夠的市場競爭性，也沒有一個(gè)有效的機(jī)制進(jìn)行制衡，所以對于發(fā)達(dá)國家的已有經(jīng)驗(yàn)是不能夠直接借鑒的。我國需要根據(jù)自身的實(shí)際情況進(jìn)行具體的實(shí)施，具體集中在兩點(diǎn)。
首先就是要建設(shè)起一個(gè)由行政主管部門所下屬管理的具有足夠獨(dú)立性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在內(nèi)部設(shè)立的各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與要做到與其監(jiān)管目標(biāo)所屬組織相互的獨(dú)立分離。要著手規(guī)劃制定一個(gè)有效科學(xué)的機(jī)制來充分保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有足夠的獨(dú)立性來進(jìn)行職權(quán)行使，保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行政層面之上不會(huì)受到干預(yù)，尤其要確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)之中能夠擁有對于人事以及經(jīng)費(fèi)兩方面的獨(dú)立性。
另外就是由國務(wù)院來進(jìn)行管轄的負(fù)責(zé)監(jiān)管體系之中各職能之間相互統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作的機(jī)構(gòu)組織，對于不同部門之間針對人力資源市場所具備的監(jiān)管職能進(jìn)行有機(jī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，這一機(jī)構(gòu)同樣需要在結(jié)構(gòu)形式、人事任免以及運(yùn)營經(jīng)費(fèi)方面具有足夠的獨(dú)立性。
(三)強(qiáng)化監(jiān)管體系統(tǒng)籌力。
目前還需要著重進(jìn)行的一項(xiàng)工作就是在維持現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)之上，對于人力資源市場組織監(jiān)管體系的各項(xiàng)職能進(jìn)行統(tǒng)一化的管理。首先就要不斷推進(jìn)法治進(jìn)程，對于人力資源市場之中的主管部門針對市場監(jiān)管所具有的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理的職權(quán)進(jìn)行充分明確，并設(shè)立一個(gè)科學(xué)有效的協(xié)同機(jī)制。另外就是針對必須通過數(shù)個(gè)部門來一同進(jìn)行管理以及執(zhí)法的一系列監(jiān)管職能，在法治程序的規(guī)定之下，對于其具體的分工進(jìn)行科學(xué)有效、清晰明確的確定，將共同監(jiān)管的職能結(jié)構(gòu)整理明確。此外針對人力資源市場之中勞動(dòng)人員切身的安全以及身心健康進(jìn)行的監(jiān)管，可以參考發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行完善。
(四)建設(shè)完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。
全球范圍之內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷史告訴我們，市場調(diào)節(jié)以及政府監(jiān)管這兩項(xiàng)市場監(jiān)管手段都不可避免地有著不同程度的局限性，所以在建設(shè)完善人力資源市場監(jiān)管體系的過程之中，非常必要的一點(diǎn)就是要通過社會(huì)監(jiān)管機(jī)制來進(jìn)行補(bǔ)充。社會(huì)監(jiān)管機(jī)制之中的主體方涵蓋了不同行業(yè)之中的而自律性組織、各種形式的媒體、社會(huì)群眾以及各項(xiàng)社會(huì)機(jī)構(gòu)。社會(huì)監(jiān)管機(jī)制盡管并不能夠擁有政府監(jiān)管機(jī)制所具備的法治強(qiáng)制性以及權(quán)威力，仍然能夠通過其群體繁多、覆蓋廣闊的特性，對于人力資源市場之中存在的問題做到最為真實(shí)有效以及及時(shí)的反應(yīng)，能夠充分填充市場調(diào)節(jié)以及政府監(jiān)管工作之中的漏洞部分。
社會(huì)監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)以及進(jìn)一步的深化發(fā)展主要需要從兩個(gè)方面著手。首先需要對于政府的職能做出進(jìn)一步的變更，將政府手中掌握的一部分行業(yè)管理的相關(guān)權(quán)力進(jìn)行下放，進(jìn)而幫助行業(yè)之中的各個(gè)自律組織的進(jìn)一步發(fā)展，幫助行業(yè)自律這一制度的最終形成。另外就是需要建設(shè)完善社會(huì)監(jiān)管所需要的整體制度環(huán)境，將社會(huì)監(jiān)管所需要的各項(xiàng)渠道進(jìn)行有效疏通，建設(shè)發(fā)展社會(huì)監(jiān)管的信息交流平臺，科學(xué)合理的設(shè)計(jì)社會(huì)監(jiān)管整體程序。
(五)加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)作用。
西方發(fā)達(dá)人力資源市場國家的監(jiān)管體系中，比較重要的一個(gè)監(jiān)管部門是來自于非政府方的行業(yè)協(xié)會(huì)。在人力資源市場監(jiān)管體系中，行業(yè)協(xié)會(huì)可以協(xié)調(diào)會(huì)員單位展開就業(yè)服務(wù)和培養(yǎng)行業(yè)自律。因此，我國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)社會(huì)在人力資源市場監(jiān)管中的地位?，F(xiàn)階段我國行業(yè)協(xié)會(huì)多數(shù)在于提出行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和舉辦一些行業(yè)比賽之類的工作，較少參與到人力資源市場監(jiān)管中來，站在中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來說，是存在弊端的。
五、結(jié)論
國內(nèi)現(xiàn)在實(shí)行的人力資源市場監(jiān)管體系不可否認(rèn)的對于國家的整體發(fā)展、政經(jīng)體制的深化改革、經(jīng)濟(jì)環(huán)境秩序的維護(hù)等等方面做出了一定程度之上的貢獻(xiàn)，然而這一體系整體來說仍然屬于一種初始狀態(tài)，完善性不足，體系之中有著種種弊端，阻礙了進(jìn)一步的深化發(fā)展。本篇文章對于人力資源市場監(jiān)管體系的建設(shè)以及完善做出了深入細(xì)致的研究分析，對于現(xiàn)階段實(shí)行的監(jiān)管體系的主要內(nèi)容結(jié)構(gòu)、存在的一系列弊端做出了充分的研究分析，并針對監(jiān)管體系現(xiàn)階段存有的一系列問題應(yīng)該如何改進(jìn)完善提供了建議對策，以期能夠?yàn)槿肆Y源市場監(jiān)管體系的最終建設(shè)完善做出貢獻(xiàn)。
參考文獻(xiàn)
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金融監(jiān)管是指是指為了經(jīng)濟(jì)金融體系的穩(wěn)定、有效運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)主體的共同利益，金融管理局及其他監(jiān)督部門依據(jù)相關(guān)的金融法律、法規(guī)準(zhǔn)則或職責(zé)要求，以一定的法規(guī)程序，對金融機(jī)構(gòu)和其他金融活動(dòng)的參與者，實(shí)行監(jiān)督、檢查、稽核和協(xié)調(diào)。調(diào)整金融監(jiān)管關(guān)系的法律規(guī)范為金融監(jiān)管法，當(dāng)其參加整個(gè)國際社會(huì)金融活動(dòng)時(shí)，國際組織與國際條約也直接或間接地成為該國金融法律監(jiān)管的一部分。
一、金融危機(jī)后西方金融監(jiān)管的新趨勢
1．監(jiān)管目標(biāo)的新趨勢——安全優(yōu)先并兼顧效率。由于各國的歷史、經(jīng)濟(jì)、文化背景和發(fā)展水平不一樣，一國在不同的發(fā)展時(shí)期經(jīng)濟(jì)和金融體系發(fā)展?fàn)顩r不一樣，金融監(jiān)管的具體目標(biāo)會(huì)有所不同。2O世紀(jì)70年代末到90年代，金融監(jiān)管的目標(biāo)更注重效率，主張放松對金融的監(jiān)管。2O世紀(jì)90年代以來，關(guān)于金融監(jiān)管的目標(biāo)，有些學(xué)者認(rèn)為是“安全和效率并重”，事實(shí)上安全和效率一般存在替代性效應(yīng)，這樣的表述在實(shí)踐中往往難以把握監(jiān)管的重點(diǎn)。這一時(shí)期金融監(jiān)管的目標(biāo)是以安全優(yōu)先并兼顧效率，這是因?yàn)槊绹┌l(fā)的次貸金融危機(jī)已經(jīng)清楚地揭示出：就經(jīng)濟(jì)與金融的長期發(fā)展來說，金融體系的安全與穩(wěn)定和效益與效率相比是更具根本性的問題。
2．監(jiān)管主體的新趨勢——主體的全面性。戰(zhàn)后，由于中央銀行越來越多承擔(dān)制定和實(shí)施貨幣政策、執(zhí)行宏觀調(diào)控職能的加強(qiáng)，以及20世紀(jì)六七十年代新興金融市場的不斷涌現(xiàn)，金融監(jiān)管主體出現(xiàn)了分散化、多元化的趨勢。其主要表現(xiàn)是：中央銀行專門對銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，證券市場、期貨市場等則由政府專門機(jī)構(gòu)，如證券市場委員會(huì)、期貨市場委員會(huì)等行使管理職能，對保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管也由專門的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行。
美國1999年《金融現(xiàn)代服務(wù)法案》掀起了金融綜合化的浪潮，金融監(jiān)管的主體得到了一定的擴(kuò)大，在新的金融危機(jī)下，美國新的改革方案中，財(cái)政部建議設(shè)立按揭貸款監(jiān)督委員會(huì)、聯(lián)邦保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、審慎金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及商業(yè)行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這說明美國金融監(jiān)管的范圍是在不斷地?cái)U(kuò)張，力圖填補(bǔ)過去監(jiān)管部門之間銜接的空白。需要注意的是，這些機(jī)構(gòu)的建立需要專門的知識和資源，必須在確保此要求的基礎(chǔ)上才能建立一個(gè)相對全面的監(jiān)管體系。其他的一些西方國家也不同的對本國的金融監(jiān)管法律體系進(jìn)行了一系列的改革，希望能在新的金融危機(jī)中全身而退。
3．監(jiān)管對象的新趨勢——加強(qiáng)對非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。在美國，非銀行金融機(jī)構(gòu)除了證券機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和信托機(jī)構(gòu)外，還有各類投資基金公司、投資顧問公司、消費(fèi)信用機(jī)構(gòu)、儲蓄貸款協(xié)會(huì)、住房銀行等，從1960年到1995年35年的時(shí)間里，非銀行金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)比重由42．3％上升到62．2％，銀行金融機(jī)構(gòu)的總資產(chǎn)比重由58．7％下降到37．8％。美國在加強(qiáng)對非金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管中擬采取一些列的政策：擴(kuò)大總統(tǒng)金融市場工作組，成立按揭發(fā)放委員會(huì)，擴(kuò)大美國聯(lián)邦儲備委員會(huì)權(quán)力，撤銷存貸監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由美聯(lián)儲監(jiān)督支付與結(jié)算，合并期貨與證券監(jiān)管等等。
二、西方新趨勢對我國的啟示
1．加強(qiáng)金融立法．完善金融監(jiān)管法律體系。依法監(jiān)管是監(jiān)管有效性的前提和保障。嚴(yán)格的金融立法是銀監(jiān)會(huì)行使金融監(jiān)管職能的法律保證，是金融監(jiān)管的法律基礎(chǔ)和必要依據(jù)，不能用行政的隨意性代替法律，要使金融監(jiān)管法律能面支持未來金融監(jiān)管的需要。我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管體系主要由《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》兩部基本法律和國務(wù)院制定的金融監(jiān)管行政法規(guī)以及國務(wù)院各部委、中央銀行制定的部門規(guī)章，包括“規(guī)定”、“辦法”、“通知”等文件形式構(gòu)成。這些法律法規(guī)之間有諸多重疊、不協(xié)調(diào)甚至直接抵觸的地方，銀行業(yè)務(wù)管理規(guī)章之間的內(nèi)容重疊更為嚴(yán)重，還有部分法規(guī)和規(guī)章因未及時(shí)修訂己明顯過時(shí)的內(nèi)容，有的內(nèi)容甚至與現(xiàn)行的法律相矛盾。
另一方面從世界范圍來看，我國在努力構(gòu)建金融分業(yè)監(jiān)管體制的同時(shí)，世界各國已經(jīng)從分業(yè)監(jiān)管體制轉(zhuǎn)向混業(yè)監(jiān)管體制。在經(jīng)濟(jì)市場化和金融自由化的背景下，我國金融傳統(tǒng)的分業(yè)經(jīng)營方式上在悄悄地向混業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，外資金融構(gòu)大量地涌入我國，又加快了金融經(jīng)營方式轉(zhuǎn)軌地速度，改革和完善我國金融監(jiān)管立法就具有重要意義。
2．完善監(jiān)管主體制度。監(jiān)管當(dāng)局由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)“三駕馬車”組成，由于現(xiàn)代金融業(yè)的迅猛發(fā)展，各金融領(lǐng)域的邊界越來越模糊，根本不可能做到?jīng)芪挤置?，一些業(yè)務(wù)難免會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管交叉和監(jiān)管真空。現(xiàn)行“分業(yè)經(jīng)營、分行監(jiān)管”的監(jiān)管體制雖然在一定時(shí)期發(fā)揮了很巨大的作用，在全球化的今天此種模式也存在相應(yīng)的局限性，既不利于金融創(chuàng)新、不利于金融業(yè)的全面發(fā)展，也與國際上混業(yè)經(jīng)營、混業(yè)監(jiān)管的趨勢不相適應(yīng)，如保險(xiǎn)基金進(jìn)入證券市場時(shí)，保監(jiān)會(huì)對流入證券市場的資金風(fēng)險(xiǎn)就無法監(jiān)管。
在傳統(tǒng)水利建設(shè)管理體制下,項(xiàng)目建設(shè)單位同時(shí)又是使用單位。在建設(shè)過程中,由于缺乏制約,建設(shè)單位容易偏向自己本部門的利益,擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模,導(dǎo)致項(xiàng)目投資“無底洞化”。
一般來講,解決管理體制問題的途徑有兩條:一是進(jìn)行嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì),解決好權(quán)力和利益之間關(guān)系;二是實(shí)行政企分離,政府主要從事宏觀決策和監(jiān)管,企業(yè)從事具體的建設(shè)管理事務(wù)。目前,我國水利建設(shè)管理體制改革正沿著這兩條途徑前進(jìn)。
這種管理模式是以組建臨時(shí)管理機(jī)構(gòu)如某某工程指揮部等形式來進(jìn)行工程建設(shè)的管理。其優(yōu)點(diǎn):在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,這種管理模式曾發(fā)揮了很大作用;其缺點(diǎn):沒有明確投入、產(chǎn)權(quán)、分配的關(guān)系,當(dāng)資金、質(zhì)量、工期等出現(xiàn)問題時(shí),不便于明確和追究主體責(zé)任。
20世紀(jì)90年代,建設(shè)管理體制開始了明晰產(chǎn)權(quán)改革,實(shí)行政企分離體制,許多建設(shè)單位改制成為獨(dú)立法人,從而形成了項(xiàng)目法人責(zé)任制建設(shè)管理模式。項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)質(zhì)是通過第二條途徑進(jìn)行制度改革,它具體表現(xiàn)為“建管結(jié)合、貸還結(jié)合”。項(xiàng)目法人責(zé)任制確立了業(yè)主在整個(gè)投資過程的核心地位,它以業(yè)主負(fù)責(zé)制、招標(biāo)承包制和建設(shè)監(jiān)理制三項(xiàng)制度為標(biāo)準(zhǔn)制度。我國三項(xiàng)制度從80年代之后在我國的整個(gè)建筑市場就開始試點(diǎn),不斷推廣,水利建設(shè)市場也在探索。特別是“98”大水之后工程投入的大幅度提高,使我們有能力由過去水利工程以歲修為主改變?yōu)橐源笠?guī)模的基本建設(shè)為主,所以以“三項(xiàng)制度”為核心的水利建設(shè)管理體制在水利建設(shè)工程中得到了全面推行,為保證大規(guī)模水利建設(shè)的順利實(shí)施發(fā)揮了重要作用。
2水利工程建設(shè)管理中存在的問題及原因
2.1項(xiàng)目法人責(zé)任制落實(shí)不到位
項(xiàng)目法人責(zé)任制是“三項(xiàng)制度”的核心問題,但是部分項(xiàng)目法人組建不規(guī)范,甚至根本未組建項(xiàng)目法人,造成責(zé)任主體不明確。行政干預(yù),違反建設(shè)程序,只抓工期,不顧質(zhì)量,資金不能按時(shí)到位。
2.2招投標(biāo)管理中存在不少問題
許多工程在招投標(biāo)中,委托沒有資質(zhì)或低資質(zhì)的單位招投標(biāo),從而使低資質(zhì)或無資質(zhì)設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理隊(duì)伍參與工程建設(shè)。招投標(biāo)工作不夠規(guī)范,違規(guī)操作,虛假招標(biāo)或直接發(fā)包工程導(dǎo)致部分工程存在轉(zhuǎn)包和違法分包。水利工程建設(shè)中的“同體”問題嚴(yán)重,主要表現(xiàn)在質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目法人、施工單位、監(jiān)理單位相互隸屬同一行政主管部門管理,其中監(jiān)理單位歸屬項(xiàng)目法人、設(shè)計(jì)單位或施工單位管理。
監(jiān)理隊(duì)伍不足,素質(zhì)較低,部分人員無證上崗;監(jiān)理工作不到位,比較突出的是作假賬。不該簽單的簽單,應(yīng)該核實(shí)的不去核實(shí)。部分工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)前期工作不充分,設(shè)計(jì)人員設(shè)計(jì)水平低,不能嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn),設(shè)計(jì)因素考慮不到位,設(shè)計(jì)質(zhì)量不高,設(shè)計(jì)質(zhì)量缺乏有效監(jiān)督
2.3監(jiān)督檢查,加強(qiáng)質(zhì)量檢測
稽察的影響范圍相對較小,威懾能力不夠;稽察整改到位率低、監(jiān)督力度不足。部分市地質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)還沒有完全獨(dú)立建制,政府質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的定性還不明確,質(zhì)量管理職能責(zé)任不明,質(zhì)監(jiān)人員不足,監(jiān)督缺乏規(guī)范統(tǒng)一的工作程序,缺乏必要的控制手段,存在監(jiān)督機(jī)制失靈的現(xiàn)象,質(zhì)量檢測工作有待加強(qiáng)。
2.4驗(yàn)收工作以及偷工減料問題
實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目多,但正規(guī)驗(yàn)收的少;病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固工程由于驗(yàn)收率低,已影響到水庫除險(xiǎn)加固工作的整體進(jìn)度,影響到新的項(xiàng)目的實(shí)施。
工程多次轉(zhuǎn)分包,層層收管理費(fèi),工程實(shí)體資金流失,從而導(dǎo)致部分企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下偷工減料。為節(jié)約顯成本,施工不按規(guī)范操作,最終導(dǎo)致隱成本大大增加。質(zhì)量控制體系落后,有待健全,質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)。
3水利工程建設(shè)管理的對策及建議
3.1依法規(guī)范項(xiàng)目法人職責(zé)
項(xiàng)目法人是項(xiàng)目建設(shè)主體,對工程項(xiàng)目負(fù)總責(zé)。進(jìn)一步加強(qiáng)對項(xiàng)目法人基本條件的要求和管理,建立對項(xiàng)目法人建設(shè)行為的考核管理制度,規(guī)范和約束項(xiàng)目法人的建設(shè)行為。
建立健全科學(xué)嚴(yán)密的標(biāo)底形成機(jī)制和評標(biāo)決標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和工作程序,推行合理低價(jià)中標(biāo),防止惡意低價(jià)中標(biāo)行為,遏制轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象,加強(qiáng)對招標(biāo)機(jī)構(gòu)和評標(biāo)專家的管理。
3.2提高監(jiān)理人員素質(zhì),積極推進(jìn)監(jiān)理改革
工程監(jiān)理主要任務(wù)是對工程質(zhì)量、工期、投資進(jìn)行有效控制,以提高施工單位的技術(shù)和管理水平。積極推進(jìn)水利工程建設(shè)監(jiān)理單位體制改革,增加監(jiān)理企業(yè)活力,積極引導(dǎo)水利工程建設(shè)監(jiān)理單位開展綜合性工程咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)方向發(fā)展。
3.3健全施工圖紙的審查制度,提高設(shè)計(jì)水平
嚴(yán)格按照勘察設(shè)計(jì)的有關(guān)條例及規(guī)范進(jìn)行設(shè)計(jì);提高設(shè)計(jì)人員的整體素質(zhì),建立健全施工圖紙的審查制度,防止隨便變更設(shè)計(jì)圖紙。
質(zhì)量監(jiān)督是代表政府對工程參建各方進(jìn)行強(qiáng)制性監(jiān)督而設(shè)立的,要充分發(fā)揮其作用,就要加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)培訓(xùn),建立敬業(yè)、專業(yè)、高效的質(zhì)量監(jiān)督隊(duì)伍;質(zhì)量監(jiān)督將采取“誰驗(yàn)收、誰監(jiān)督”的原則,或采取“上級監(jiān)督下級”的原則,不斷完善質(zhì)量監(jiān)督體制。工程建設(shè)評優(yōu)和優(yōu)質(zhì)工程評審工作全部轉(zhuǎn)由行業(yè)協(xié)會(huì)制定評優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)質(zhì)工程評審辦法。
3.4整頓規(guī)范水利建筑市場,廣泛融資
建立有效的水利建設(shè)監(jiān)督管理制衡機(jī)制,建立“同體”回避制度,同時(shí)規(guī)范工程分包管理;建立信用體系,加強(qiáng)行業(yè)自律;完善市場監(jiān)管體系,加大對市場主體特別是項(xiàng)目法人監(jiān)督力度;強(qiáng)化市場準(zhǔn)入和清出制度,嚴(yán)格管理設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位和施工單位的資質(zhì);嚴(yán)格檢驗(yàn)進(jìn)場材料、產(chǎn)品、設(shè)備,防止不合格產(chǎn)品進(jìn)入施工現(xiàn)場;健全工程項(xiàng)目質(zhì)量管理制度,嚴(yán)格執(zhí)行三項(xiàng)制度標(biāo)準(zhǔn);全面推進(jìn)三項(xiàng)制度的實(shí)施。
水利建設(shè)資金籌集來源多層次,結(jié)構(gòu)復(fù)雜,這就使項(xiàng)目工程資金完全到位的難度大。而最關(guān)鍵的還是這些資金來源對政府的依賴性強(qiáng),不可預(yù)測性大。而且部分水利資金來源依據(jù)不明容易產(chǎn)生糾紛。雖然水利項(xiàng)目資金籌措大部分是有法律依據(jù),但有一些地方政府配套出臺集資辦法缺乏法規(guī)依據(jù),這導(dǎo)致資金到位不穩(wěn)定。因此我們應(yīng)該積極立法,以法律為依據(jù),出臺籌資政策,依法籌集水利資金。
4結(jié)語
目前來看,我國資本市場發(fā)展日趨成熟,為籌集水利資金提供了全新渠道。對那些投資大、周期長、收益高的水利建設(shè)項(xiàng)目,我們可以通過成立股份公司,建立現(xiàn)代企業(yè)制度,籌集大量水利資金,這樣做不僅可以緩解企業(yè)對資金的饑渴,還引進(jìn)了市場競爭機(jī)制,有利于培育現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)。如今,經(jīng)濟(jì)全球一體化和金融證券化,水利工程項(xiàng)目也完全可以在資本市場通過發(fā)行水利金融債券籌集水利建設(shè)資金。
另外,我們還可以在運(yùn)作機(jī)制上下功夫,通過對水利建設(shè)投資體制改革,吸引社會(huì)各方面閑置資金。
參考文獻(xiàn)
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