時間：2023-02-25 08:37:12
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一、事業(yè)單位基本情況
我縣共有事業(yè)機構個，其中，全額事業(yè)單位個；差額事業(yè)單位個；自收自支事業(yè)單位個；企業(yè)化管理事業(yè)單位個，全縣共有事業(yè)編制名，其中，全額事業(yè)編制名；差額事業(yè)編制名；自收自支事業(yè)編制名；企業(yè)化管理事編制名，實有在職人員人，其中，全額撥款人；差額撥款人；自收自支人；企業(yè)化管理人，全縣事業(yè)編制空編名。
二、存在的問題
⒈事業(yè)單位機構龐大，人員過于臃腫。我縣事業(yè)單位財政供養(yǎng)人員占全縣財政供養(yǎng)人員的，給財政帶來巨大壓力，與此同時，隨著事業(yè)單位職能的弱化，一些事業(yè)單位人員整天無事可做，在編不在崗、混崗現(xiàn)象時有出現(xiàn)。本文出自網(wǎng)
⒉事業(yè)單位人員結構不合理專業(yè)技術人員缺乏，一定程度影響了我經(jīng)濟、社會的發(fā)展。如：縣衛(wèi)生系統(tǒng)，在這一兩年中，雖然通過面向社會招聘、經(jīng)驗交流等方法，使醫(yī)資、醫(yī)技、醫(yī)質有所提高，但人員結構不合理的問題仍舊比較突出，全縣衛(wèi)生系統(tǒng)，工勤人員就有人之多，占全系統(tǒng)在職人員的，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)生技術人員缺乏，培訓不足，有些衛(wèi)生院中防保人員為非專業(yè)人員，使各項預防保健任務的落實受到影響，給農牧民群眾的生產(chǎn)、生活造成了隱患。諸如向衛(wèi)生系統(tǒng)一樣，縣教育系統(tǒng)、文體系統(tǒng)以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，也都因缺乏專業(yè)教師、專業(yè)演藝人員及技術人員等原因，使本職工作開展被動，工作效率及工作質量不高。
⒊部分事業(yè)單位政事不分。一些單位名義上是成立了事業(yè)單位，但其實是一個單位的內部科室，需要用事業(yè)單位的名義就用，這種現(xiàn)象以黨政機關所屬居多。如計生局下屬的計生指導站、城建局下屬的規(guī)劃室等，以及一些大單位系統(tǒng)的培訓中心（培訓科）等，這些部門單位即以行政面孔行使行政權力，對社會進行干預，又以事業(yè)單位的名義進行經(jīng)營，因其附屬于不同政府機構的性質，造成了不同程度的行政性壟斷，導致市場分割和資源浪費。
⒋具有事業(yè)單位身份卻不具備事業(yè)單位資格。目前我縣有部分事業(yè)單位缺乏獨立法人資格，投資主體單一，不能實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負盈虧，只能依附于行政主管部門，靠吃財政飯生存，尤其突出的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各事業(yè)站所?！痢聊?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構改革進行完后，各事業(yè)站所合屬分為五大辦公室，由一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分管理領導具體負責工作，沒有法定代表人或法定代表人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領導兼任，造成行政主管部門與事業(yè)單位財務不分、人員混用、辦公地點不明確，在一定程度上妨礙了事業(yè)單位的社會化進程。
⒌事業(yè)單位缺少活力。事業(yè)單位本來是人才、知識、信息，最集中、最活躍的地方，但實際上沒有煥發(fā)出應有的生機，沒有顯示充分活力。根源在于事業(yè)單位很大程度上是在靠行政化運作，政府各部門對事業(yè)單位控制死，管得過多過細，管理方式和手段單一，致使事業(yè)單位沒有市場競爭力。同時，因事業(yè)單位附屬于政府機構，使得大量事業(yè)單位代行部分政府職能，造成政府職能不清，效率低下，財政負擔繁重。
為此，我們認為事業(yè)單位機構改革勢在必行。要從貫徹“三個代表”重要思想和十六大精神的高度，深刻認識事業(yè)單位機構改革的重要性必要性和緊迫性，以高度的政治責任感抓好這項改革。
三、事業(yè)單位機構改革的難點問題
⒈牽涉面廣。事業(yè)單位兼具了“行政機構”與“企業(yè)”兩種屬性，要對其進行改革，復雜性、艱巨性都在政府機構改革和企業(yè)制度改革之上。
⒉如何科學設置事業(yè)機構的問題。由于事業(yè)單位門類太多、差別很大、范圍太廣、專業(yè)太復雜，劃分上有一定難度，再加上歷史遺留事業(yè)單位的種種弊端，使事業(yè)單位設置和布局分布不盡合理，部門、區(qū)域和學科分割，各自為政，各自為戰(zhàn)，職能交叉，資源浪費嚴重。因此，科學設置事業(yè)機構，是一項科學性、政策性、難度性很強的工作。
⒊人的出口問題。機構臃腫，冗員嚴重，改革過程中的富余人員哪里去，今后的解聘人員哪里去，“出口”渠道狹窄，加上事業(yè)單位改革是在國有企業(yè)改革和政府機構、公務員制度改革之后進行的，其接受了大量上述改革的“包袱”，而大學生分配、干部分配時不去企業(yè)，機關編制滿了，又大多往事業(yè)單位里擠。這樣相當多單位不具備自我消化的能力。
四、幾點建議
我們認為事業(yè)單位登記管理工作是事業(yè)單位機構改革有力切入點。推進事業(yè)單位登記管理工作是事業(yè)單位體制改革和機構改革的需要，通過事業(yè)單位登記這一管理制度的建立，為實現(xiàn)政事分開，推進社會化進程的目標，提供了法制保障，是落實事業(yè)單位離開主管部門的襁褓，走向市場，進人社會，為經(jīng)濟建設服務，為人民生活服務，實現(xiàn)自我約束和自我發(fā)展的重要手段。結合我縣實際，我們對推進事業(yè)單位登記管理工作，為事業(yè)單位機構改革做好準備工作，提出幾點建議：
⒈進一步加強對事業(yè)單位的登記工作。確認事業(yè)單位具備，與其法人資格相適應的開辦資金、從業(yè)人員、辦公地點、經(jīng)費來源、獨立核算的財務管理制度和獨立承擔民事責任的能力，確立事業(yè)單位經(jīng)營管理主體的地位，使之取得受法律保護的“身份證”。清理不符合具備事業(yè)單位資格的單位，做好統(tǒng)計工作，為下一步的事業(yè)單位機構改革事業(yè)單位的富余人員分流提供準確參考數(shù)據(jù)。（截止目前，我縣已登記事業(yè)單位家，登記率占全縣事業(yè)單位的，占全縣具備事業(yè)單位資格登記單位的。）
⒉加強對事業(yè)單位的動態(tài)管理，加大監(jiān)督力度。隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的快速發(fā)展，事業(yè)單位的職責、人員、工作量都出現(xiàn)了不同程度的變化，原定的編制、經(jīng)費等漸漸不適應實際情況的發(fā)展需要。做為事業(yè)單位管理部門，要采取積極有效的措施，加大對事業(yè)單位的動態(tài)管理和監(jiān)督力度。通過年度報告制度，實現(xiàn)對事業(yè)單位的“跟蹤”管理，為建立科學的動態(tài)管理機制創(chuàng)造有利條件；通過證書懸掛、公告和查詢等登記管理手段，將事業(yè)單位置于社會的監(jiān)督之下，為公眾監(jiān)督事業(yè)單位提供必要條件。從而使其更好地適應市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，早日走向市場，更好地為社會、群眾做好服務工作。
⒊積極探索事業(yè)單位分類管理辦法，促進事業(yè)單位機構改革。對事業(yè)單位改革要堅持分類管理原則，從實際出發(fā)，嚴格按照有關法律，按事業(yè)單位不同性質、職責和任務，明確事業(yè)單位類型，找出最為適應市場發(fā)展要求的分類辦法。
一、事業(yè)單位基本情況
我縣共有事業(yè)機構個，其中，全額事業(yè)單位個；差額事業(yè)單位個；自收自支事業(yè)單位個；企業(yè)化管理事業(yè)單位個，全縣共有事業(yè)編制名，其中，全額事業(yè)編制名；差額事業(yè)編制名；自收自支事業(yè)編制名；企業(yè)化管理事編制名，實有在職人員人，其中，全額撥款人；差額撥款人；自收自支人；企業(yè)化管理人，全縣事業(yè)編制空編名。
二、存在的問題
⒈事業(yè)單位機構龐大，人員過于臃腫。我縣事業(yè)單位財政供養(yǎng)人員占全縣財政供養(yǎng)人員的，給財政帶來巨大壓力，與此同時，隨著事業(yè)單位職能的弱化，一些事業(yè)單位人員整天無事可做，在編不在崗、混崗現(xiàn)象時有出現(xiàn)。本文出自網(wǎng)
⒉事業(yè)單位人員結構不合理專業(yè)技術人員缺乏，一定程度影響了我經(jīng)濟、社會的發(fā)展。如：縣衛(wèi)生系統(tǒng)，在這一兩年中，雖然通過面向社會招聘、經(jīng)驗交流等方法，使醫(yī)資、醫(yī)技、醫(yī)質有所提高，但人員結構不合理的問題仍舊比較突出，全縣衛(wèi)生系統(tǒng)，工勤人員就有人之多，占全系統(tǒng)在職人員的，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)生技術人員缺乏，培訓不足，有些衛(wèi)生院中防保人員為非專業(yè)人員，使各項預防保健任務的落實受到影響，給農牧民群眾的生產(chǎn)、生活造成了隱患。諸如向衛(wèi)生系統(tǒng)一樣，縣教育系統(tǒng)、文體系統(tǒng)以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，也都因缺乏專業(yè)教師、專業(yè)演藝人員及技術人員等原因，使本職工作開展被動，工作效率及工作質量不高。
⒊部分事業(yè)單位政事不分。一些單位名義上是成立了事業(yè)單位，但其實是一個單位的內部科室，需要用事業(yè)單位的名義就用，這種現(xiàn)象以黨政機關所屬居多。如計生局下屬的計生指導站、城建局下屬的規(guī)劃室等，以及一些大單位系統(tǒng)的培訓中心（培訓科）等，這些部門單位即以行政面孔行使行政權力，對社會進行干預，又以事業(yè)單位的名義進行經(jīng)營，因其附屬于不同政府機構的性質，造成了不同程度的行政性壟斷，導致市場分割和資源浪費。
⒋具有事業(yè)單位身份卻不具備事業(yè)單位資格。目前我縣有部分事業(yè)單位缺乏獨立法人資格，投資主體單一，不能實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負盈虧，只能依附于行政主管部門，靠吃財政飯生存，尤其突出的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各事業(yè)站所。××年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構改革進行完后，各事業(yè)站所合屬分為五大辦公室，由一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分管理領導具體負責工作，沒有法定代表人或法定代表人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領導兼任，造成行政主管部門與事業(yè)單位財務不分、人員混用、辦公地點不明確，在一定程度上妨礙了事業(yè)單位的社會化進程。
⒌事業(yè)單位缺少活力。事業(yè)單位本來是人才、知識、信息，最集中、最活躍的地方，但實際上沒有煥發(fā)出應有的生機，沒有顯示充分活力。根源在于事業(yè)單位很大程度上是在靠行政化運作，政府各部門對事業(yè)單位控制死，管得過多過細，管理方式和手段單一，致使事業(yè)單位沒有市場競爭力。同時，因事業(yè)單位附屬于政府機構，使得大量事業(yè)單位代行部分政府職能，造成政府職能不清，效率低下，財政負擔繁重。
為此，我們認為事業(yè)單位機構改革勢在必行。要從貫徹“三個代表”重要思想和十六大精神的高度，深刻認識事業(yè)單位機構改革的重要性、必要性和緊迫性，以高度的政治責任感抓好這項改革。
三、事業(yè)單位機構改革的難點問題
⒈牽涉面廣。事業(yè)單位兼具了“行政機構”與“企業(yè)”兩種屬性，要對其進行改革，復雜性、艱巨性都在政府機構改革和企業(yè)制度改革之上。
⒉如何科學設置事業(yè)機構的問題。由于事業(yè)單位門類太多、差別很大、范圍太廣、專業(yè)太復雜，劃分上有一定難度，再加上歷史遺留事業(yè)單位的種種弊端，使事業(yè)單位設置和布局分布不盡合理，部門、區(qū)域和學科分割，各自為政，各自為戰(zhàn)，職能交叉，資源浪費嚴重。因此，科學設置事業(yè)機構，是一項科學性、政策性、難度性很強的工作。
⒊人的出口問題。機構臃腫，冗員嚴重，改革過程中的富余人員哪里去，今后的解聘人員哪里去，“出口”渠道狹窄，加上事業(yè)單位改革是在國有企業(yè)改革和政府機構、公務員制度改革之后進行的，其接受了大量上述改革的“包袱”，而大學生分配、干部分配時不去企業(yè)，機關編制滿了，又大多往事業(yè)單位里擠。這樣相當多單位不具備自我消化的能力。
四、幾點建議
我們認為事業(yè)單位登記管理工作是事業(yè)單位機構改革有力切入點。推進事業(yè)單位登記管理工作是事業(yè)單位體制改革和機構改革的需要，通過事業(yè)單位登記這一管理制度的建立，為實現(xiàn)政事分開，推進社會化進程的目標，提供了法制保障，是落實事業(yè)單位離開主管部門的襁褓，走向市場，進人社會，為經(jīng)濟建設服務，為人民生活服務，實現(xiàn)自我約束和自我發(fā)展的重要手段。結合我縣實際，我們對推進事業(yè)單位登記管理工作，為事業(yè)單位機構改革做好準備工作，提出幾點建議：
⒈進一步加強對事業(yè)單位的登記工作。確認事業(yè)單位具備與其法人資格相適應的開辦資金、從業(yè)人員、辦公地點、經(jīng)費來源、獨立核算的財務管理制度和獨立承擔民事責任的能力，確立事業(yè)單位經(jīng)營管理主體的地位，使之取得受法律保護的“身份證”。清理不符合具備事業(yè)單位資格的單位，做好統(tǒng)計工作，為下一步的事業(yè)單位機構改革事業(yè)單位的富余人員分流提供準確參考數(shù)據(jù)。（截止目前，我縣已登記事業(yè)單位家，登記率占全縣事業(yè)單位的，占全縣具備事業(yè)單位資格登記單位的。）
⒉加強對事業(yè)單位的動態(tài)管理，加大監(jiān)督力度。隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的快速發(fā)展，事業(yè)單位的職責、人員、工作量都出現(xiàn)了不同程度的變化，原定的編制、經(jīng)費等漸漸不適應實際情況的發(fā)展需要。做為事業(yè)單位管理部門，要采取積極有效的措施，加大對事業(yè)單位的動態(tài)管理和監(jiān)督力度。通過年度報告制度，實現(xiàn)對事業(yè)單位的“跟蹤”管理，為建立科學的動態(tài)管理機制創(chuàng)造有利條件；通過證書懸掛、公告和查詢等登記管理手段，將事業(yè)單位置于社會的監(jiān)督之下，為公眾監(jiān)督事業(yè)單位提供必要條件。從而使其更好地適應市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，早日走向市場，更好地為社會、群眾做好服務工作。
⒊積極探索事業(yè)單位分類管理辦法，促進事業(yè)單位機構改革。對事業(yè)單位改革要堅持分類管理原則，從實際出發(fā)，嚴格按照有關法律，按事業(yè)單位不同性質、職責和任務，明確事業(yè)單位類型，找出最為適應市場發(fā)展要求的分類辦法。
行政審批制度改革存在的問題及對策
行政審批制度改革中的問題及應對
菏澤市明確事業(yè)單位改革任務目標
淄博市臨淄區(qū)編辦做好推行權力清單工作
德州市食藥局推進行政審批改革
郯城縣行政審批制度改革現(xiàn)狀及問題分析
建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度的思考
惠民縣編辦“三舉措”優(yōu)化行政審批中介服務環(huán)境
臨朐縣創(chuàng)新機構編制管理服務經(jīng)濟社會發(fā)展
濱州市編辦強化職能配置全面提升城市管理水平
深化行政審批改革強化事中事后監(jiān)管
關于發(fā)揮政府部門責任清單作用的思考
青島市城陽區(qū)以機制創(chuàng)新推動編外用工規(guī)范管理
關于環(huán)保和文化事業(yè)單位編制標準制定的思考
無棣縣編辦多舉措加強環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法力量建設
濟南市積極破解街道辦事處事業(yè)單位體制難題
以兩局合并為契機積極推進行政審批制度改革
蘇州市吳中區(qū)巧用“加減乘除”深化簡政放權
公益類事業(yè)單位管辦分離體制改革研究
事業(yè)單位分類改革政策執(zhí)行問題研究
高青縣著力深化行政審批制度改革工作
堅持依法統(tǒng)籌推進市縣政府機構改革
準確把握事業(yè)單位改革政策的基本精神
日照市東港區(qū)設立財務記賬員
李莊鎮(zhèn)行政管理體制改革初探
城市管理執(zhí)法體制和機構編制的調查與思考
著重處理好推行行政權力清單制度的三方面問題
山東省部署推行行政權力清單制度工作采訪實錄
煙臺市深入開展行政審批事項清理規(guī)范工作
深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革研究—以濱州市為例
事業(yè)單位績效考核工作的實踐與探索
穩(wěn)步推進事業(yè)單位績效考核工作
關于非警務活動占用警力問題的調研報告
棗莊市山亭區(qū)編辦實行五項制度提升機關效能
槐蔭區(qū)編辦積極配合做好干部安置工作6
省級政府部門五項職責檢查評估報告
安全生產(chǎn)監(jiān)管部門履職評估調研報告
關于經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理體制機制問題的思考
沙河鎮(zhèn)行政管理體制改革的成效與啟示
做好縣級事業(yè)單位績效考核工作的幾點認識
昆侖鎮(zhèn)行政管理體制改革試點的實踐與思考
簡政放權激發(fā)市場活力全民創(chuàng)業(yè)助推經(jīng)濟升級
濟南高新區(qū)市場綜合監(jiān)管體制改革的做法及成效
淄博市淄川區(qū)食品安全監(jiān)管體制改革實踐
構建治理保障體系創(chuàng)新農村社會管理
第二條 本辦法所稱機構編制事項調研評估是指機構編制部門按照法定管理權限，對機構編制事項決策前進行調研論證和審批后執(zhí)行落實情況進行跟蹤評估。
第三條 調研評估工作一般由相關科室組成調研評估組具體負責組織實施，必要時編辦主任或分管主任參加。
第四條 調研評估工作應遵循客觀公正、科學規(guī)范、服務發(fā)展、效能優(yōu)先的原則。
第二章 調研論證
第五條 凡涉及機構的設立、變更、撤銷以及人員編制的核定、調整等機構編制事項在審批前，應按本辦法進行調研論證。調研論證事項主要包括：
（一）行政管理體制改革、機構改革，事業(yè)單位管理體制改革、分類改革，重點領域行業(yè)體制改革等重大改革事項。
（二）全縣機關事業(yè)單位的機構設置、職能配置、人員編制、領導職數(shù)等事項。
（三）其他需要進行調研論證的機構編制事項。
第六條 調研論證工作應按以下程序進行：
（一）受理申請報告。對部門或單位提報的機構編制事項，在事先溝通銜接的基礎上，受理申請報告。申請報告應寫明機構設立、調整的理由和必要性，并提供相關依據(jù)。
（二）制定調研方案。承辦科室根據(jù)受理的機構編制事項，提出調研論證工作實施方案，報經(jīng)主任審批后實施。方案應包含調研的內容、方式方法、時間安排、范圍選擇、人員組成和其他需要明確的事項。
（三）確定調研人員。根據(jù)調研方案要求選調有關人員組成調研組。調研人員以機構編制部門工作人員為主，必要時可邀請有關專家或其他相關人員參加。
（四）組織實施調研。按照調研方案，采取召開座談會、個別談話、發(fā)放調查問卷、電話調查、現(xiàn)場實地考察等形式開展調研，收集相關資料。
（五）提出意見建議。調研活動結束后，及時匯總整理有關調研資料，并進行深入研究分析，撰寫調研報告，提出機構編制事項處理意見建議。
第七條 調研完成后半年內未能及時審批的機構編制事項，根據(jù)情況應重新進行調研論證或補充調研。
第三章 評估
第八條 機構編制事項按審批程序批復六個月后，應對機構編制事項的執(zhí)行落實情況進行跟蹤評估。
第九條 評估方式一般采取單位自評和實地評估相結合的方式，按以下程序進行。
（一）印發(fā)評估通知。評估部門以書面形式將評估的時間、內容、方式等事項通知被評估部門。
（二）部門開展自評。被評估部門應當按照評估通知要求進行自評，并及時將自評報告及相關材料報送評估部門。
（三）組織實地評估。抽調人員組成評估小組，通過聽取被評估部門對機構編制事項執(zhí)行落實情況匯報、查閱相關資料、個別訪談、現(xiàn)場查看、召開座談會等形式進行。對一些社會影響面廣、群眾關注度高的機構編制事項，還應通過走訪相關部門和服務對象、訪談人大代表和政協(xié)委員、開展社會問卷調查或者網(wǎng)上評議等形式了解社會評價情況。
（四）撰寫評估報告。評估工作完成后，評估小組應當根據(jù)實地評估情況寫出評估報告，并報經(jīng)編辦主任辦公會審核后形成評估意見，必要時應將評估情況向編委進行匯報。
（五）反饋評估結果。評估報告審定后，應及時將評估結果以書面形式反饋被評估單位。被評估單位收到評估結果后，如有異議，可在5個工作日內向評估組提出書面復核申請。
第十條 評估結果將作為被評估部門調整機構編制事項的重要依據(jù)，對審批的機構編制事項，經(jīng)評估需要進一步調整明確的，應按照機構編制事項審批程序進行調整明確。
第十一條 對評估中發(fā)現(xiàn)的問題，需要被評估部門整改或者改進的，應當及時采取有效措施進行跟蹤督查，確保落實到位。
第十二條 對評估中發(fā)現(xiàn)的機構編制違紀違規(guī)行為，依據(jù)《機構編制違紀行為適用若干問題的解釋》、《機構編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》等相關規(guī)定嚴肅查處。
第四章 附則
在歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中，最有名的改革應該是湖北的“咸安政改”一改“以錢養(yǎng)人’為“以錢養(yǎng)事”。咸安改革在全國推廣了，和以往的改革一樣，不了了之。2005年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革是最近的一次改革，全國一盤棋，力度是很大的，也沒有逃脫“機構改亂了，支出改高了，效率改低了”的慣例。
現(xiàn)在，還有不少地方依然在改革創(chuàng)新，希望探索出理想的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和運行體制。最近看了寧夏回族自治區(qū)吳忠市利通區(qū)扁擔溝鎮(zhèn)黨委、政府《關于民生服務中心的調研報告》，該報告指出：該民生服務中心由鎮(zhèn)政府主導，財政統(tǒng)領，將原財政、民政、計生、經(jīng)管等各站所合并而成，由一名副鎮(zhèn)長任主任，財政所長任副主任，統(tǒng)一辦理有關民生的各項服務。
可以說，我非常敬佩扁擔溝鎮(zhèn)黨委和政府一幫人的改革精神，但我實在不敢奢談他們改革的結局。扁擔溝鎮(zhèn)黨委和政府的改革，我在1994～1997年就在監(jiān)利縣的周溝鄉(xiāng)和柘木搞過，也沒有逃脫人走政息的命運。
“撤并站所”改革是瞎折騰?
我從1983年1月開始在公社擔任團委書記，到2000年9月辭職下海，擔任過4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記，搞過多少“改革”，我自己都記不清了。但最后我服輸了，承認自己的“改革”基本上都是“瞎折騰”。我在《大氣候》一書中有過“悔過”，這里不重復了。我勸告基層的同志，吸取我的教訓，不要再在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和政府體制上“瞎折騰”了。
為什么這樣說呢?
鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題，不一定是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的問題。譬如：分稅制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政日益困難，農民負擔日益嚴重，引發(fā)了很多的問題，這些問題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就被迫“改革”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了壓縮開支，不得不將農技站、獸醫(yī)站、文化站、水管站等為農民服務的部門(職能)社會化、市場化，結果是害了農民。現(xiàn)在這些職能部門又不得不恢復起來。這實際是分稅制有病，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構吃藥。
下改上不改，改了等于白改。譬如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政非常拮據(jù)，為了把錢用在刀刃上，常見的辦法就是合并站所，以集中使用財力和人力。但中央轉移支付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的錢基本上都是通過各個部門轉移支付的，幾乎每個上級職能部門都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能得罪的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以改革的名義集中使用財力和人力，實際上是得罪縣市部門，是自斷財路!這樣的改革一定避免不了人走政息的命運。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)是微觀，微觀要服從宏觀。我國的行政體制是集權的行政體制，下級不僅要絕對服從上級，還要顧全上級(大局)。說白了，基層政府只是上級政府的工具。我國的改革將改向何方，改成什么樣子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是不知道的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主導的改革，只能根據(jù)自己的“需要”自作主張改了，微觀可能必要，但站在宏觀看就不一定了。譬如：2000年前后的稅費改革，全國各地根據(jù)自己的實際情況設計了方案，幾乎沒有任何一個地方設計的稅費改革方案是“種地不交錢”和“一事一議”的方案，但后來實際執(zhí)行的稅費改革方案是中央的統(tǒng)一方案――不僅取消了農業(yè)稅和農業(yè)稅附加，還設計了“一事一議”的制度。再如：2000年前后，四川遂寧市步云鄉(xiāng)搞了直接民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長的改革，遂寧人都說好!但是，中央并沒有說好，這項改革就只能不了了之。
體制的問題，不是精簡機構和人員或者機構合并和人員統(tǒng)一使用可以解決的。譬如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作風不實和腐敗等問題，實際是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“官本位”體制所致。只有通過體制改革一建立“民本位”的政府體制才能解決。要建立人民當家作主和政府對人民群眾負責任的“民本位”體制，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說了算的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只能優(yōu)先對上級負責，“官本位”體制不改，機制改了也是白改。
在基層工作的同志們，面對的實際問題和尖銳矛盾很多，改革沖動很大，我以前也是這樣的，這是負責任的表現(xiàn)，是可以理解的。但基層干部必須明白：鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制和機構改革，是中國政府體制和機構改革的重要組成部分，需要“頂層設計”，并且要在上面的主導下進行，同時需要人民群眾的廣泛參與。否者，就如我等主導的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和體制改革，只能是“瞎折騰”!
筆者認為，要討論中西部地區(qū)法官斷層問題，必須首先弄清以下問題：中西部地區(qū)現(xiàn)在到底有多少法官，中西部地區(qū)現(xiàn)在有多少案件，辦理這些案件到底需要多少法官，需要法官數(shù)與實有法官數(shù)差額有多大，在此基礎上，我們才能得出中西部地區(qū)法官是否嚴重斷層的結論，并就與此相關的問題予以考察和研究。但不無遺憾的是，近年來，中西部地區(qū)法官斷層問題雖然是各大媒體炒作的熱點，但卻沒有一家媒體能夠準確透露中西部地區(qū)現(xiàn)在到底有多少法官，而中西部地區(qū)現(xiàn)在到底需要多少法官，其間的差額到底有多大。筆者作為法院一個普通工作人員，也沒有辦法搞到這些數(shù)據(jù)。因此，本文所有數(shù)據(jù)都只能以廣西為視角而展開，意在為決策者提供一種研究方法。為了讓讀者對司法考試前后法官數(shù)量有一個直觀的印象，本文特將2002年3月第一次司法統(tǒng)一考試前后廣西法官數(shù)量和案件數(shù)均予以列出，供大家參考。
本文選擇以廣西為考察對象還基于以下兩個理由：一是一些持中西部地區(qū)法官、檢察官嚴重斷層說者大量引用了廣西法官斷層的數(shù)據(jù)，二是廣西是一個少數(shù)民族地區(qū)和西部落后地區(qū)，在中西部地區(qū)中有一定代表意義。[2]以廣西為視角，全面考察廣西法官現(xiàn)狀，無疑有助于專家學者和國家決策者加深對中西部地區(qū)法官現(xiàn)狀的了解，還事實以本來面目。
一、廣西現(xiàn)有法官情況
廣西壯族自治區(qū)位于祖國南疆，是全國唯一集老、少、邊、山、窮于一體的省區(qū)，在實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略中，與其他11個西部?。▍^(qū)）、市享受同樣的政策和待遇。全區(qū)共有高級法院1個，中級法院16個（含柳州鐵路運輸中級法院，北海海事法院），基層法院111個（含2個鐵路運輸基層法院）。截止至1999年底，全區(qū)法院共有干警職工10928人，其中法官（具有助理審判員以上審判職稱）8019人，占73.38%.[3]2001年按照最高人民法院統(tǒng)一布置全區(qū)三級法院相繼進行了機構改革，法院人員得以精簡。截止至2002年底，全區(qū)法院共有干警8884人，其中法官6360人，占71.60%.[4]具體到基層法院，1999年底，全區(qū)基層法院共有干警8540人，其中法官6137人，占71.86%.機構改革后，至2003年底，全區(qū)基層法院實有7090人，其中法官4730人，占66.71%.[5]鑒于機構改革期間45歲以上的法官紛紛退休，廣西現(xiàn)有法官數(shù)量沒有多大波動，仍為6000多人。且這些法官多在50歲以下，50歲以上的法官人數(shù)較少。
二、廣西現(xiàn)在到底需要多少法官
一個地方法官需求量既取決于管轄地域大小，又取決于案件數(shù)量。倘若案件數(shù)量上升，則法官需求量相應就大，反之亦然。
在廣西，由于糾紛解決多元化渠道的引入（如司法行政部門加強了調解力度），近年各級法院受理案件數(shù)量整體上呈下降趨勢。1999—2002年全區(qū)法院受理案件數(shù)依次為178200件，147629件，136886件、127324件，呈逐年遞減趨勢。[6]2004年，全區(qū)法院受理案件數(shù)則近一步遞減至123514件。[7]因此，僅就審理案件而言，若每名法官年均結案30多件（參照國外法官年均結案數(shù)和沿海地區(qū)法官人均結案數(shù)，這個數(shù)字對中國西部法官而言要求不算高），審理完上述案件，廣西只需要4000多名法官就夠了。
三、廣西是否存在法官嚴重斷層現(xiàn)象
（一）從整體上來看，廣西并不存在法官嚴重斷層現(xiàn)象
如前文所述，僅就審理案件而言，廣西只需要4000多名法官就夠了，而廣西現(xiàn)有6000多名法官，每名法官年平均審案僅20多件。由此可見，從整體上來看，當前廣西并不缺少法官。
具體到基層法院，由于基層法院近年受理案件也呈下降趨勢，年人均辦案數(shù)量增減幅度不大。從1999—2003年人均辦案數(shù)分別為24.37件、22.07件、20.82件、23件、22.75件。[8]可見，當前廣西基層法院在整體上并不缺少法官。如融水苗族自治縣法院有法官38名，2004年審結各類案件743件，人均結案僅19.55件/.[9].
需要指出的是，以上判斷僅就審理案件而言。但就整個法院工作而言，不少法院法官還是不夠用的。其中的原因是多方面的，一是一些法官雖有審判職稱，但卻沒有相應水平，不會辦案也沒有能力辦案。尤其是在一些落后地區(qū)法院，這一現(xiàn)象比較嚴重。二是近年來法官從事非審判事務過多，嚴重影響到辦案。在一些法院，法官常常被抽去扶貧、禁毒等等。三是近年來政治教育活動和會議較多，耗費了法官不少精力。四是不少法官在后勤部門工作，沒有辦案。五是法官分布不平衡。法官多集中在高院、中院和一些條件較好的基層法院，個別貧困山區(qū)法院法官可能緊缺（這種情況在筆者的視野范圍內還沒發(fā)現(xiàn)，但考慮到筆者視野范圍有限，這種情況可能會有）。
（二）從年齡層次上來看，如果案件不出現(xiàn)大幅度增長，今后幾年內廣西也不會出現(xiàn)法官嚴重斷層或短缺現(xiàn)象
1999—2003年廣西基層法院法官年齡結構變化表[10]
項 目
1999年
2000年
2001年
2002年
2003年
35歲以下
31.60%
29.29%
27.61%
27.82%
23%
35周歲至45周歲
37.93%
39.22%
40.93%
49.15%
51.31%
45周歲至55周歲
28.35%
28.58%
28.94%
21.28%
23.89%
從年齡層次上來看，如果案件不出現(xiàn)大幅度增長，今后幾年內廣西也不會出現(xiàn)法官嚴重斷層或短缺現(xiàn)象。2001年法院機構改革時，廣西各級法院45歲以上的法官紛紛退休。當前各級法院法官多在50周歲以下。以基層法院為例，如表所示，截止至2003年，45周歲以下的法官占法官總數(shù)的74.31%，50周歲以上的法官很少。以筆者當前所掛職的鹿寨縣人民法院為例，截止至2005年9月，全院共有法官50多人，年齡在50歲以上的僅1人，且年齡剛好是50歲，全院女性年齡均在45歲以下。[11]正是在這個意義上，廣西高院政治部主任鄭楚云在與筆者一次閑聊時說：廣西10年內不缺法官。對于鄭主任的觀點，筆者甚是贊同。當然，鄭主任說這話時是2002年，現(xiàn)在應該說廣西六、七年內從整體上看不缺法官。
（三）從廣西貧困地區(qū)法院來看，當前法官嚴重斷層或短缺的現(xiàn)象也不明顯
貧困地區(qū)法院一個最大的特點是法官少，但案件也不多。從廣西經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層法院近幾年收結案件數(shù)量上看，大多均在250－1000件左右。據(jù)統(tǒng)計，屬國家級貧困地區(qū)的廣西西部百色市和河池市所轄的23個基層法院，2002——2004年3年平均收案為718.50件，案件也多為刑事和民事這兩種類型。[12]如融水苗族自治縣法院屬貧困地區(qū)法院，現(xiàn)有法官38名，2004年審結各類案件743件。[13].
在這里很有必要就學者們大談特談的中西部貧困地區(qū)法院、檢察院“一人庭”、“一人科室”、“二人庭”做一些解釋。一些學者將“一人庭”、“一人科室”、“二人庭”作為法官、檢察官嚴重斷層的重要證據(jù)[14]對此，筆者認為要具體問題具體分析。在2001年機構改革中，廣西絕大部分基層法院的內設機構基本上都是按照與上級法院對口的原則設置的?；鶎臃ㄔ阂话銉仍O11－13個部門和3－4個人民法庭，這就出現(xiàn)了以下弊端：一是部門領導職數(shù)過多，按編制六十人以下的法院就會出現(xiàn)官多兵少，一些部門如政工科、監(jiān)察室、審監(jiān)庭等，基本上有“官”無“兵”；二是合議庭組成不完整，由于法官分配到各個庭室，許多業(yè)務庭根本無法組成一個完整的合議庭，更多的只能配成“一人庭”、“二人庭”。[15]對此，廣西宜州法院走出了一條新路。該院打破庭室界線（在對外上原設立的刑庭、民庭、行政庭、審監(jiān)庭等審判機構仍然存在，但在內部已成虛設），通過公開考試、考核，從現(xiàn)有法官中選出11名精干法官集中精力辦案，很少讓他們參與非審判事務。結果，11名主審法官完全能夠勝任，“承擔了以前由所有業(yè)務庭的審判員審理的案件，第一年即2004年該院就有3名主審法官審結案件超過100件，其中1人審結刑事案件124件，2人審結民事案件分別為120件和102件，分別創(chuàng)該院乃至全河池市11個縣（市）法院審結同類案件的記錄”。[16]有效地解決了該院各庭法官不夠組成合議庭問題?？梢?，“一人庭”、“二人庭”并不能證明該法院法官嚴重斷層或短缺。道理很簡單，若某法院每年受理案件300件（廣西個別法院年受理案件僅250多件），該院有十多個法官，每個庭都只有1到2個法官，即所謂的“一人庭”、“二人庭”，這樣的法院，看起來好像法官面臨嚴重斷層，而實際上，該法院當前根本就不缺法官（每個法官每年人均辦案僅20多件）。某法院法官是否嚴重斷層或短缺，主要應根據(jù)該院現(xiàn)有法官人數(shù)、年齡和每年受理案件數(shù)量等相關因素確定。
（四）從長遠來看，廣西貧困地區(qū)法院存在著法官斷層危機
從2002年第一次國家司法統(tǒng)一考試到現(xiàn)在僅四年時間。故國家司法統(tǒng)一考試對廣西貧困地區(qū)法院雖有影響，但當前還沒有達到嚴重地步。如前文所述，就單個法院而言，目前廣西個別法院可能存在法官嚴重斷層現(xiàn)象；就整體而言，廣西在當前和今后六、七年內并不存在法官嚴重斷層現(xiàn)象。但從長遠來看，廣西貧困地區(qū)法院存在著法官斷層危機。其主要原因有三個，一是貧困地區(qū)法院待遇太差，近幾年法院人才流失嚴重，如革命老區(qū)百色市兩級法院（其中基層法院12個）近年來主動調離法院的有60余人，其中包括五名基層法院的正副院長，其他大多是兩級法院的中層領導和業(yè)務骨干。[17]二是自身造血功能差，2002年和2003年我區(qū)基層法院分別有586人和528人參加統(tǒng)一司法考試，分別通過30人和74人，通過率較低。[18]在一些貧困地區(qū)法院，近年來沒有一個人通過司法統(tǒng)一考試。三是通過司法考試的不愿意到貧困地區(qū)法院工作。廣西基層法院2002年共調入92人，其中已通過司法考試，能夠任命為法官的只有6人；2003年調入的230人中，也僅有17人具備法官任職資格。[19]據(jù)廣西高院研究室主任莫澄真同志介紹，廣西崇左中院下轄7個基層法院，2001年按照上級精神“一刀切”，一大批法官退休，缺編很多，公開招考法官，根本就沒有通過司法考試的人報考，即便是中院去年公開招一個法官都沒招到，只招進一個書記員，雖然說是個本科但還不是全日制的。[20]照目前趨勢發(fā)展下去，六、七年之后，廣西貧困地區(qū)法院可能會出現(xiàn)嚴重斷層危機。
四、解決對策
針對中西部貧困地區(qū)法院可能會出現(xiàn)的法官嚴重斷層危機和個別地區(qū)法院已經(jīng)出現(xiàn)的法官嚴重斷層危機，學術界和司法實踐界當前主要有兩種意見。第一種意見是合理確定命題難度和考試內容，提高法學院優(yōu)良畢業(yè)生的考試通過率，待若干年后中國大多數(shù)法院法官、檢察院檢察官緊缺的狀況，尤其是中西部地區(qū)法官、檢察官斷層的狀況得到改善后，通過率也可以隨之下調。國家法官學院院長懷效鋒持此種觀點。[21]第二種意見是不要輕易降低司考門檻，認為司法考試是中國法律職業(yè)化進程的推進器，它的確遭遇了某種不合理的職業(yè)現(xiàn)狀，值此關頭，需要堅定信念，努力貫徹執(zhí)行司法考試制度的設計意圖，堅持、堅持、再堅持。張志銘教授持此種觀點。[22]對這兩種意見，筆者贊同第二種，理由如下：
1、大幅降分提高通過率不符合國家設立司法統(tǒng)一考試的初衷。法律職業(yè)是一項極其特殊的職業(yè)，其業(yè)務大到?jīng)Q定生殺予奪，小至明判分毫歸屬，無不昭示著是非善惡，這就要求其從業(yè)者必須具有超凡的才智、豐富的情感和高超的法律專業(yè)技能?？量潭謬栏竦倪x撥程序，無疑是國家確保法律執(zhí)業(yè)者具備上述素質的有效手段。倘若大幅降分提高通過率，則國家設計司法考試的初衷就難以實現(xiàn)。
2、不利于提高法律執(zhí)業(yè)者從事法律職業(yè)的公信力。從某種角度上講，國家司法統(tǒng)一考試的最大魅力就在于它的通過難度，通過難度越大其魅力越大，公信力也就越高，此所謂“難能可貴”。不經(jīng)過苛刻嚴格的考試選撥程序，即使其本人確具備從事法律職業(yè)的基本素質，社會各界也難以認可。前些年最高人民法院和最高人民檢察院組織的初任法官、檢察官統(tǒng)一考試之所以難以被社會各界認可，除報考對象局限于法院、檢察院內部人員外，其最根本的原因便是因降分而使考試難度相對降低，考試通過的比例相對偏高。相反，社會各界對當時全國統(tǒng)一的律師資格考試認可程度卻相當高，這在一定程度上便得益于其苛刻而又嚴格的考試。當前國家對中西部貧困地區(qū)已經(jīng)給予了降分照顧，比如2003年合格線是240分， 中西部貧困地區(qū)放寬為235分，2004年合格線是360分， 中西部貧困地區(qū)放寬為335分。[23]這些照顧已經(jīng)在一定程度上緩解了未來可能會出現(xiàn)的法官斷層危機。以鹿寨法院為例，2004年該院共有3人通過國家司法統(tǒng)一考試，其中有2人便是因降分而通過。倘若國家在此基礎上再進一步降分，則中西部貧困地區(qū)國家司法統(tǒng)一考試的公信力便不復存在，甚至可能會出現(xiàn)東部地區(qū)法官瞧不起中西部貧困地區(qū)法官現(xiàn)象。
3、降分并不能從根源上解決中西部貧困地區(qū)法院法官斷層危機。如前文所述，中西部貧困地區(qū)法院之所以可能出現(xiàn)法官斷層危機，其主要原因有三：一是這些法院原有的一些未通過司法考試的人員法律功底太差，當年最高法院組織的法院系統(tǒng)內部的法官資格考試都通不過，我們難以指望通過合理降分使他們通過國家司法統(tǒng)一考試。二是這些法院物質待遇太差，新畢業(yè)的大學生令愿去打工也不愿意到這些貧困地區(qū)法院工作，法院自身造血功能差。三是一些法官不安心在貧困地區(qū)法院工作，通過司法統(tǒng)一考試后紛紛辭職。
4、大幅降分還可能使一些條件相對較好的法院原有的舊病復發(fā)，即法官過多，書記員不足。以筆者當前所在的鹿寨縣法院為例，民一庭（4人）、民二庭（4人）、審監(jiān)庭（3人）、立案庭（3人）、行政庭（4人）均只有一個書記員，2004年通過司法統(tǒng)一考試的3人將來任命為法官后，書記員會進一步緊缺。[24]因歷史原因，中西部一些貧困地區(qū)法院還存在一個問題，那就是一些干警雖具有審判職稱，但卻缺乏最起碼的法律素養(yǎng)，不能辦案或者辦案很差，倘若大幅降分，這一弊端可能會重現(xiàn)。筆者并不反對降分，但主張降分應局限于中西部貧困地區(qū)并保持在一個合理的幅度內，而不能無原則的大幅降分提高通過率，使不合格人員進入法官隊伍。
綜上所述，筆者認為，大幅降分提高通過率不是解決中西部地區(qū)法院法官斷層危機的靈丹妙藥，國家應繼續(xù)遵循當前司考政策，即對中西部貧困地區(qū)采取合理降分政策。以該政策為基礎，應采取以下辦法解決當前中西部貧困地區(qū)個別法院法官嚴重斷層問題：
一是改變法院經(jīng)費供給模式，地方各級法院經(jīng)費和法官工資由省級財政統(tǒng)一保障。中西部貧困地區(qū)個別法院法官斷層問題，說到底是一個價值規(guī)律對人才資源的調配問題。不解決中西部貧困地區(qū)法院法官待遇問題，我們就不能從根本上解決中西部貧困地區(qū)一些法院法官斷層問題。當前中國法學人才并不少。據(jù)中國人民大學曾憲義教授介紹，截至2004年12月，全國設有法律本科專業(yè)的學校達到420余所，在校全日制法科學生達33萬人，其中法學博士研究生為7000人，碩士生為23000人，本科生為30萬人。[25]由于法科畢業(yè)生過多，近年來就業(yè)異常困難。即使是武漢大學、中國政法大學、西南政法大學這樣的名牌高校，本科生找工作都比較困難。但他們不少人令愿到廣東、深圳打工，也不愿意到中西部貧困地區(qū)法院工作。究其最根本的原因，就是中西部貧困地區(qū)法院工資待遇太差。當前讀大學費用相當昂貴，而中西部貧困地區(qū)法院新進人員每月收入才幾百元，連讀書費用都難以掙回，更何況要養(yǎng)家糊口！馬克思說：“沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利”。在人才競爭日趨激烈的今天，我們只有遵循價值規(guī)律，按照權利義務相一致原則，徹底解決中西部貧困地區(qū)法院法官待遇問題，才能吸引高素質人才加入中西部貧困地區(qū)法院法官隊伍。我們也才能從根本上解決中西部貧困地區(qū)一些法院法官斷層問題。
二是精簡法院業(yè)務庭，必要時允許法官跨庭室辦案，以解決一些法院業(yè)務庭不夠組成一個合議庭問題。個別法院庭室設置過多的，可以報經(jīng)有關部門批準后進行適當撤并。如有的法院民事案件不多，但卻設置兩個民庭，對這樣的法院，可以將兩個民庭合二為一。有的法院為了解決干警級別問題，在法院內部還設立一個人民法庭。對這樣的人民法庭，可以合并到民庭。與法院業(yè)務庭室精簡相配套，組織人事部門應切實解決法官政治待遇，積極解決普通法官政治級別問題。普通法官政治待遇不解決，法院業(yè)務庭室就沒辦法精簡。在這方面，宜州法院的經(jīng)驗值得推廣。
三是上級法院派法官到貧困地區(qū)基層法院掛職鍛煉，并將此作為常規(guī)性工作，以緩解個別法院法官嚴重不足問題。與此同時，各法院應將具有審判職稱的人員盡量安排在審判第一線，以緩解法官不足問題。
四是作為應急性措施，可以有報酬地請已退休法官回法院辦案。這項制度主要是針對西部極個別法院出現(xiàn)嚴重法官斷層等特殊情況提出。從淵源上講，“資深服務”或“資深法官”制度，即允許退休的法官繼續(xù)非全職地參與案件審理制度本是美國特有的制度，但在中國西部法院也有著現(xiàn)實的借鑒基礎。在筆者參加的一次法院二五改革研討會上，有同志介紹說青海一些法院已經(jīng)開始反聘退休法官，有報酬地請他們回法院辦案?？紤]到在2001年法院機構改革中各級法院尤其是基層法院一批45歲以上符合提前退休條件的法官紛紛退休，而這些法官不少曾是法院的業(yè)務骨干。在法院經(jīng)費保障體制尚未改革，而西部貧困地區(qū)極個別法院法官又嚴重斷層的情況下，作為應急性措施，青海一些法院的上述作法很值得借鑒。
結束語
綜觀整個廣西情況，貧困地區(qū)法院法官斷層現(xiàn)象并不象某些學者所講的那樣嚴重，但從長遠來看也確實存在著嚴重危機。筆者認為，某些學者之所以把中西部貧困地區(qū)法院法官斷層現(xiàn)象描述得過于嚴重，是因為他們犯了兩個錯誤，一是他們過多地使用了第二手材料，習慣于把個別法院作為極端例子而沒有調查該法院現(xiàn)有多少法官，該法院每年有多少案件，這些案件需要多少法官，需要法官數(shù)與實有法官數(shù)差額有多大。二是他們沒有把中西部地區(qū)作為一個整體考慮：不考慮中西部地區(qū)現(xiàn)有多少法官，中西部地區(qū)現(xiàn)有多少案件，中西部地區(qū)到底需要多少法官，中西部地區(qū)到底有多少個法院缺法官，缺多少法官。
作為個人，筆者沒有能力收集到中西部地區(qū)各省法院相關情況甚至廣西具體情況。因此，筆者在此主要是想就筆者能搜集到的廣西情況提出一種研究方法，為國家就司法統(tǒng)一考試作出正確決策盡一點力，故本文的全部內容僅僅是供大家參考，不對或錯漏之處，敬請批評指正。為了進一步加強中西部法官隊伍建設，筆者建議最高法院就中西部法院法官斷層問題展開調研。作為國家最高審判機關，最高人民法院有能力收集到更精確的資料，以供國家決策參考。
注：
[1]類似的文章見諸于各大報刊，如劉嵐《關于司法考試，我們有話要說——從中西部地區(qū)法官面臨嚴重斷層流失說起》，載2005年6月14日《人民法院報》C4版；張志銘《司考門檻的高與低》，載2005年6月14日《法制日報》第三版；杜萌《每年平均減少人員二百余名，基層院“一人科室”現(xiàn)象嚴重：檢察官斷層調查》，載2005年8月11日《法制日報》第五版等等。
[2]如劉嵐在《關于司法考試，我們有話要說——從中西部地區(qū)法官面臨嚴重斷層流失說起》一文中寫道：“廣西崇左中院下轄7個基層法院，2001年按照上級精神”一刀切“，一大批法官退休，缺編很多，公開招考法官，根本就沒有通過司法考試的人報考，即便是中院去年公開招一個法官都沒招到，只招進一個書記員，雖然說是個本科但還不是全日制的。柳州市2003年司考通過35人，其中只有2人選擇當法官，1人選擇當檢察官，其余32人都選擇當律師”，載2005年6月14日《人民法院報》C4版。
[3]以上數(shù)據(jù)來自《廣西壯族自治區(qū)高級人民法院在實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略中加強人民法院建設的調研報告》，該報告上報到了最高人民法院，但未曾公開發(fā)表過，筆者是課題組成員之一。
[4]以上數(shù)據(jù)來自《廣西法院法官隊伍職業(yè)化建設的調查報告》，該報告由廣西高院前任院長黃任文主持，未曾公開發(fā)表過，筆者是課題組成員之一。
[5]以上數(shù)據(jù)來自《廣西基層法院人員、審判及物質裝備情況統(tǒng)計分析》
[6]以上數(shù)據(jù)來自廣西高級法院研究室課題組《廣西法院1999—2002年審判質量與效率的統(tǒng)計分析》，未公開發(fā)表，筆者是該課題的執(zhí)筆人。
[7]該數(shù)據(jù)來自廣西高院院長覃日飛2005年1月15日在全區(qū)法院院長會議上的講話《以司法能力建設統(tǒng)攬全局，奮力提高我區(qū)法院司法工作水平——在全區(qū)法院院長會議上的講話》。
[8]以上數(shù)據(jù)來自《廣西基層法院人員、審判及物質裝備情況統(tǒng)計分析》
[9]見廣西高院前院長黃任文專題調研報告《經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層法院審判機制改革與優(yōu)化審判資源的調查與思考》，因該專題調研報告未發(fā)表，在此引用，特此致謝。
[10]以上數(shù)據(jù)來自《廣西基層法院人員、審判及物質裝備情況統(tǒng)計分析》
[11]以上數(shù)據(jù)來自2005年鹿寨縣人民法院干警登記冊。
[12]見廣西高院前院長黃任文專題調研報告《經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層法院審判機制改革與優(yōu)化審判資源的調查與思考》
[13]見廣西高院前院長黃任文專題調研報告《經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層法院審判機制改革與優(yōu)化審判資源的調查與思考》
[14] 如劉嵐《關于司法考試，我們有話要說——從中西部地區(qū)法官面臨嚴重斷層流失說起》，載2005年6月14日《人民法院報》C4版；張志銘《司考門檻的高與低》，載2005年6月14日《法制日報》第三版；杜萌《每年平均減少人員二百余名，基層院“一人科室”現(xiàn)象嚴重：檢察官斷層調查》，載2005年8月11日《法制日報》第五版等等。
[15]見廣西高院前院長黃任文專題調研報告《經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層法院審判機制改革與優(yōu)化審判資源的調查與思考》
[16]見廣西高院前院長黃任文專題調研報告《經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層法院審判機制改革與優(yōu)化審判資源的調查與思考》
[17]以上數(shù)據(jù)來自《廣西壯族自治區(qū)高級人民法院在實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略中加強人民法院建設的調研報告》
[18]以上數(shù)據(jù)來自《廣西基層法院人員、審判及物質裝備情況統(tǒng)計分析》
[19] 以上數(shù)據(jù)來自《廣西基層法院人員、審判及物質裝備情況統(tǒng)計分析》
[20]劉嵐《關于司法考試，我們有話要說——從中西部地區(qū)法官面臨嚴重斷層流失說起》，載2005年6月14日《人民法院報》C4版；
[21]劉嵐《關于司法考試，我們有話要說——從中西部地區(qū)法官面臨嚴重斷層流失說起》，載2005年6月14日《人民法院報》C4版；
[22] 張志銘《司考門檻的高與低》，載2005年6月14日《法制日報》第三版；
[23] 張志銘《司考門檻的高與低》，載2005年6月14日《法制日報》第三版；
一、繼續(xù)認真學習山東經(jīng)驗，貫徹落實自治區(qū)、地區(qū)新型工業(yè)化會議精神。深入開展“解放思想、更新觀念、加快發(fā)展”的大討論，樹立服務“經(jīng)濟發(fā)展”的觀念，徹底根除老的、舊的、停滯不前的落后觀念。本著服務市委、市政府的思想和相關部門共同協(xié)作，為**地委提出的“生態(tài)立區(qū)、工業(yè)強區(qū)、南園北牧、增收富民”的發(fā)展戰(zhàn)略，做好服務工作。
二、不斷探索創(chuàng)新機構編制管理方式。逐步建立管標準、管總量，有增有減的動態(tài)管理機制，科學合理地調整機構，運用彈性調控手段落實編制“實名制”管理制度，用好用活現(xiàn)有編制，建立“以人為本”的管理觀念，使機構編制管理工作進一步科學化、制度化。加大對違反機構編制管理制度的督察力度，建立機構編制管理失責追究制，實行機構編制重大情況變更公示制，接受社會監(jiān)督。
三、抓好事業(yè)單位改革試點工作，積極穩(wěn)妥地推進事業(yè)單位改革。按照“公益目標明確、投入機構合理、監(jiān)督制度完善、治理結構規(guī)范、微觀運行高效”的要求。學習借鑒地區(qū)事業(yè)單位機構改革試點單位的經(jīng)驗，深入開展對各類事業(yè)單位的調查研究，提出符合我市實際的事業(yè)單位改革方案，積極穩(wěn)妥地抓好事業(yè)單位的改革試點和推進工作。
四、切實搞好機構編制部門的自身建設。加強機構編制工作法規(guī)制度及業(yè)務學習，開展網(wǎng)絡辦公大練兵，堅持以能力建設和素質提升為切入點，努力打造“學習調研型部門、謀事實干型干部”，強化干部培訓，開展輪崗鍛煉和跟班學習活動，全面提高編制干部的綜合能力，努力建設一支政治強、作風正、工作好的機構編制隊伍。
一、繼續(xù)認真學習山東經(jīng)驗，貫徹落實自治區(qū)、地區(qū)新型工業(yè)化會議精神。深入開展“解放思想、更新觀念、加快發(fā)展”的大討論，樹立服務“經(jīng)濟發(fā)展”的觀念，徹底根除老的、舊的、停滯不前的落后觀念。本著服務市委、市政府的思想和相關部門共同協(xié)作，為**地委提出的“生態(tài)立區(qū)、工業(yè)強區(qū)、南園北牧、增收富民”的發(fā)展戰(zhàn)略，做好服務工作。
二、不斷探索創(chuàng)新機構編制管理方式。逐步建立管標準、管總量，有增有減的動態(tài)管理機制，科學合理地調整機構，運用彈性調控手段落實編制“實名制”管理制度，用好用活現(xiàn)有編制，建立“以人為本”的管理觀念，使機構編制管理工作進一步科學化、制度化。加大對違反機構編制管理制度的督察力度，建立機構編制管理失責追究制，實行機構編制重大情況變更公示制，接受社會監(jiān)督。
三、抓好事業(yè)單位改革試點工作，積極穩(wěn)妥地推進事業(yè)單位改革。按照“公益目標明確、投入機構合理、監(jiān)督制度完善、治理結構規(guī)范、微觀運行高效”的要求。學習借鑒地區(qū)事業(yè)單位機構改革試點單位的經(jīng)驗，深入開展對各類事業(yè)單位的調查研究，提出符合我市實際的事業(yè)單位改革方案，積極穩(wěn)妥地抓好事業(yè)單位的改革試點和推進工作。
四、切實搞好機構編制部門的自身建設。加強機構編制工作法規(guī)制度及業(yè)務學習，開展網(wǎng)絡辦公大練兵，堅持以能力建設和素質提升為切入點，努力打造“學習調研型部門、謀事實干型干部”，強化干部培訓，開展輪崗鍛煉和跟班學習活動，全面提高編制干部的綜合能力，努力建設一支政治強、作風正、工作好的機構編制隊伍。
檔案是歷史的真實記錄，如何規(guī)范管理檔案，充分發(fā)揮檔案“存史、資政、為民”的作用，一直是個舊檔案工作者思考的問題。為此，個舊市檔案局以問題為導向，創(chuàng)新工作方式，多措并舉，推動個舊市檔案規(guī)范化管理，主要做了以下幾個方面的工作：
一、領導重視，確保檔案規(guī)范化管理工作順利開展
一是自2009年起，將檔案工作列入市委、市政府各項工作目標考核內容之一，并明確市檔案局負責考核各單位檔案管理工作，認真確定檔案工作考核內容，以此推動個舊市檔案規(guī)范化管理。二是個舊市始終有市人民政府副市長分管全市檔案工作，協(xié)調解決檔案工作中存在的困難和問題。三是根據(jù)《云南省企業(yè)事業(yè)單位檔案工作規(guī)范化管理認定辦法》《紅河州黨政機關社會團體檔案工作規(guī)范化管理示范單位認定辦法》，結合個舊檔案工作實際，市委、市政府高度重視，先后下發(fā)了《云南省企事業(yè)單位、紅河州黨政機關社會團體檔案工作規(guī)范化管理示范單位認定辦法有關通知》（個辦發(fā)〔2013〕61號）、《關于印發(fā)〈個舊市鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)機關文件材料歸檔案范圍和文書檔案保管期限規(guī)定〉的通知》（個辦發(fā)〔2013〕61號）以及印發(fā)《關于加強和改進新形勢下檔案工作的實施意見的通知》（個辦發(fā)〔2015〕15號），確保個舊市的檔案規(guī)范化管理進一步統(tǒng)一標準和明確目標的工作順利開展。
二、措施有效，確保檔案規(guī)范管理工作有序推進
舊市檔案局創(chuàng)新工作方法，認真做好檔案規(guī)范管理工作的指導、監(jiān)督和調查研究工作。一是明確分工，落實責任。將市直各部、委、辦、局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括下屬單位）的檔案業(yè)務指導工作落實到全局每個干部，明確責任。二是抓好調查研究工作。要求所有干部在開展業(yè)務指導工作時，善于發(fā)現(xiàn)檔案規(guī)范化管理工作中存在的問題，解決問題，對帶有共性和一時難以解決的問題，要多作思考，認真總結，出調研報告。三是集體討論找出解決辦法。通過集體研究討論，找出最為合理的解決問題的對策和辦法，以做到發(fā)現(xiàn)一個問題解決一個問題，最大限度地做到檔案工作規(guī)范、標準和統(tǒng)一。四是結合檔案規(guī)范化管理的要求，建立和完善各立檔單位綜合檔案室的各項管理制度，認真組織專題培訓，確保各單位開展檔案規(guī)范管理工作不走彎路。五是利用“12.4”法制宣傳日及“6.9”國際檔案日，在個舊電視臺、《個舊時訊》等媒體宣傳個舊市檔案工作，增強社會檔案意識。六是加強企業(yè)檔案工作，深入民營企業(yè)，幫助其建立和規(guī)范企業(yè)檔案，維護其合法權益。七是通過開展年度執(zhí)法檢查，對各單位貫徹執(zhí)行《檔案法》《云南省檔案條例》以及國家檔案局8號令等檔案法律法規(guī)的情況進行檢查，指導各單位規(guī)范管理檔案。八是切實做好政府機構改革中的檔案管理工作。根據(jù)《關于將政府職能轉變和機構改革后部門文書檔案移交個舊市檔案館管理的通知》和《關于將政府職能轉變和機構改革后部門印章移交個舊市檔案館管理的通知》，市檔案局積極開展相關檔案業(yè)務指導。目前，涉及機構改革的8家單位已將機構改革中撤并前的全部印章檔案規(guī)范移交進館。九是市檔案局通過建立檔案業(yè)務指導QQ群方式開辟檔案業(yè)務指導新渠道，采用現(xiàn)代化的科技手段，開展全市檔案業(yè)務指導。據(jù)統(tǒng)計，2016年上半年，市檔案局各業(yè)務指導組通過各種方式進行業(yè)務指導200余次。
通過這些措施，個舊市檔案工作規(guī)范管理示范單位認定工作形成了齊抓共管的工作局面，全市檔案工作規(guī)范化管理活動健康、有序、全面開展，并取得了實效。隨著“檔案工作規(guī)范化管理示范單位認定工作”的深入開展，個舊市黨政機關、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等單位的檔案管理體制進一步得到完善，檔案管理制度進一步得到健全，檔案安全保管保護的設備設施得到進一步改善，檔案工作步入規(guī)范化、科學化的管理軌道。截至2015年底，全市有市委辦、雞街鎮(zhèn)、市環(huán)衛(wèi)處、大屯村委會、建設社區(qū)等80家單位完成認定工作，示范單位認定數(shù)量居全州第一。
三、取得的成效
一是個舊市檔案館館藏檔案種類不斷豐富，館藏結構不斷改善，截至2016年6月，館藏總量達108779卷、193868件，案件排架長度1915米，其色檔案、專門檔案、涉民檔案總量達33854卷、66620件，館藏檔案數(shù)量居全州第一。
二是2016年上半年，市檔案館共計接待檔案利用者4683人次，調取案卷7565卷（冊）、525件、提供復印資料9542頁，為基層單位和廣大人民群眾解決了政策落實、社會養(yǎng)老保險、勞動保障、機關事業(yè)單位參加養(yǎng)老保險等大量民生問題，“死檔案”變成了“活信息”，檔案在服務民生、服務和諧社會中發(fā)揮了不可估量的作用。
中央及市縣糧補政策的逐步落實，廣大農民種糧積極性空前高漲，加上月—日的一場中到大雨，截止**月**日，全縣春播圓滿完成，共播種農作物萬畝，其中糧作萬畝，經(jīng)作萬畝，糧作中，玉米萬畝、大豆萬畝、高粱萬畝、其它雜糧萬畝，經(jīng)濟作物中，棉花萬畝、蔬菜萬畝、瓜類萬畝、其它萬畝。從今年春播完成情況看，主要呈現(xiàn)大宗糧食種植比重大、農作物種得足種得嚴等特點。目前，春播作物出苗齊全，長勢喜人，但有部分地塊已呈旱象，如近期無較大降雨，春播作物生長和夏播工作將受到一定影響。
二、夏糧生產(chǎn)情況
全縣種麥萬畝，已全部收割完畢。由于今春氣溫較低且持續(xù)時間較長，返青推遲—天，加上生育期內受旱，預計全縣夏糧總產(chǎn)可達萬公斤，單產(chǎn)公斤。
三、夏播形勢嚴峻
月下旬至月上中旬雖有降雨，但分布不均勻且雨量較小，夏播受到干旱的嚴重威脅。萬畝夏播任務，目前僅完成萬畝，其中玉米萬畝、大豆萬畝。
四、優(yōu)質小麥、棉花標準化示范基地建設項目進展順利
今年與農業(yè)技術推廣中心共同承擔了市農業(yè)局的兩個標準化示范基地。一是優(yōu)質小麥標準化示范基地建設項目已順利完成，該基地坐落在靜海鎮(zhèn)南五村爭光渠東，面積為畝。示范推廣品種為京。通過嚴格落實各項技術措施，使示范基地實現(xiàn)了標準化生產(chǎn)，獲得了單產(chǎn)斤的好收成。**年**月**日，以全市第二名的好成績通過驗收。示范區(qū)的建設，為我縣小麥標準化生產(chǎn)提供了樣板，帶動了全縣優(yōu)質小麥標準化生產(chǎn)，促進了種植結構調整，提升了糧食生產(chǎn)質量。二是優(yōu)質棉花標準化示范基地建設項目，面積畝，坐落在農業(yè)科技示范園區(qū)及周邊。已按實施方案進行標準化管理，棉花現(xiàn)已進入現(xiàn)蕾期，長勢良好，各項工作正在有條不紊地進行。
五、做好農情信息工作
一是印放《農業(yè)信息》期、計余份。發(fā)送到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、主管農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及名農村信息員手中，成為他們指導農民調結構、闖市場的好幫手。二是及時掌握全縣農業(yè)生產(chǎn)情況，并以當日信息的形式向縣委、政府、縣廣播局及《靜海文匯》報送信息條。三是部屬信息縣物價月報表及時完成，并完成文字分析材料篇，完成玉米成本調查報表，并撰寫了分析報告。四是完成市局糧經(jīng)處及市場信息處安排的報表等業(yè)務工作。五是向《天津農業(yè)信息網(wǎng)》、《農民致富信息》報送信息篇。六是及時做好災情統(tǒng)計上報工作。:
六、協(xié)助搞好糧食直補和良種補貼工作
積極配合縣農委搞好指標分解、夏糧聯(lián)查等工作，配合種子公司做良種補貼工作。在實施糧食直補和良種補貼過程中，及時掌握進展情況，向市、縣有關部門及時反饋。
中央及市縣糧補政策的逐步落實，廣大農民種糧積極性空前高漲，加上5月16—17日的一場中到大雨，截止6月10日，全縣春播圓滿完成，共播種農作物72.4萬畝，其中糧作53.1萬畝，經(jīng)作19.3萬畝，糧作中，玉米35.6萬畝、大豆16.1萬畝、高粱1萬畝、其它雜糧0.4萬畝，經(jīng)濟作物中，棉花13.2萬畝、蔬菜4.7萬畝、瓜類1.1萬畝、其它0.3萬畝。從今年春播完成情況看，主要呈現(xiàn)大宗糧食種植比重大、農作物種得足種得嚴等特點。目前，春播作物出苗齊全，長勢喜人，但有部分地塊已呈旱象，如近期無較大降雨，春播作物生長和夏播工作將受到一定影響。
二、夏糧生產(chǎn)情況
全縣種麥22.7萬畝，已全部收割完畢。由于今春氣溫較低且持續(xù)時間較長，返青推遲7—10天，加上生育期內受旱，預計全縣夏糧總產(chǎn)可達5765萬公斤，單產(chǎn)250公斤。
三、夏播形勢嚴峻
5月下旬至6月上中旬雖有降雨，但分布不均勻且雨量較小，夏播受到干旱的嚴重威脅。22.7萬畝夏播任務，目前僅完成1.5萬畝，其中玉米1.3萬畝、大豆0.2萬畝。
四、優(yōu)質小麥、棉花標準化示范基地建設項目進展順利
今年與農業(yè)技術推廣中心共同承擔了市農業(yè)局的兩個標準化示范基地。一是優(yōu)質小麥標準化示范基地建設項目已順利完成，該基地坐落在靜海鎮(zhèn)南五村爭光渠東，面積為3040畝。示范推廣品種為京9248。通過嚴格落實各項技術措施，使示范基地實現(xiàn)了標準化生產(chǎn)，獲得了單產(chǎn)687.5斤的好收成。20*年5月27日，以全市第二名的好成績通過驗收。示范區(qū)的建設，為我縣小麥標準化生產(chǎn)提供了樣板，帶動了全縣優(yōu)質小麥標準化生產(chǎn)，促進了種植結構調整，提升了糧食生產(chǎn)質量。二是優(yōu)質棉花標準化示范基地建設項目，面積3000畝，坐落在農業(yè)科技示范園區(qū)及周邊。已按實施方案進行標準化管理，棉花現(xiàn)已進入現(xiàn)蕾期，長勢良好，各項工作正在有條不紊地進行。
五、做好農情信息工作
一是印放《農業(yè)信息》6期、計1000余份。發(fā)送到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、主管農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及120名農村信息員手中，成為他們指導農民調結構、闖市場的好幫手。二是及時掌握全縣農業(yè)生產(chǎn)情況，并以當日信息的形式向縣委、政府、縣廣播局及《靜海文匯》報送信息45條。三是部屬信息縣物價月報表及時完成，并完成文字分析材料3篇，完成玉米成本調查報表，并撰寫了分析報告。四是完成市局糧經(jīng)處及市場信息處安排的報表等業(yè)務工作。五是向《天津農業(yè)信息網(wǎng)》、《農民致富信息》報送信息15篇。六是及時做好災情統(tǒng)計上報工作。
六、協(xié)助搞好糧食直補和良種補貼工作
積極配合縣農委搞好指標分解、夏糧聯(lián)查等工作，配合種子公司做良種補貼工作。在實施糧食直補和良種補貼過程中，及時掌握進展情況，向市、縣有關部門及時反饋。
七、綠證培訓及其它工作
我科承擔的100名農村信息員培訓任務圓滿完成，學員們反映熱烈，取得了較好的培訓效果，為我縣農村信息化發(fā)展進一步奠定了基礎。組織編寫的3萬余字的《農業(yè)信息與計算機網(wǎng)絡操作技術》被市綠證辦在全市范圍內采用。
完成了《穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，優(yōu)化種植結構，為農業(yè)增效、農民增收搞好服務》、《關于農技推廣機構改革調研報告》、《加快蔬菜產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進農民增收》、《市人大開展農田水利基本建設管理情況調研》等文字材料8篇。
八、下半年主要工作計劃
1、及時掌握全縣秋收作物的種植、管理情況；并作好災情的統(tǒng)計及上報工作；掌握今秋種麥進展情況。
2、繼續(xù)配合農經(jīng)委搞好糧食直補貼及良種補貼工作的落實。
3、繼續(xù)辦好《農業(yè)信息》，并搞好信息搜集及上報工作。
