時(shí)間：2023-11-23 10:53:52
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一、審理房屋征收行政案件的指導(dǎo)思想
行政征收是國家評借公共權(quán)力對國民收入進(jìn)行分配與再分配的過程，行政征收意在滿足國家實(shí)現(xiàn)其職能的物質(zhì)需求，有利于國家的宏觀調(diào)控、縮小貧富差距、實(shí)現(xiàn)國家管理職能、滿足國家財(cái)政支出需要。世界各國的法律均賦予政府行政征收的權(quán)利，我國《憲法》也明確規(guī)定為了公共利益的需求，可以依法對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收。然而，即便是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，也不能毫無對價(jià)的對私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行剝奪，國家應(yīng)該對被征收人予以補(bǔ)償。因此，所有的征收行為都應(yīng)該有法可依，并且同時(shí)規(guī)定應(yīng)予補(bǔ)償?shù)姆绞胶头秶?。行政征收制度的最基本原則即為“容忍，但英語補(bǔ)償”。人民法院應(yīng)該本著維護(hù)社會(huì)公共利益和充分保障被征收人的合法權(quán)益的原則，嚴(yán)格按照《行政訴訟法》及相關(guān)法律法規(guī)、司法解釋的規(guī)定，依法審理，公正裁判，通過審判機(jī)制調(diào)整房屋征收中國家與個(gè)人之間的關(guān)系，將房屋征收案件納入法制化軌道。
二、房屋征收案件的受案范圍
被征收人、被征收關(guān)系人對與征收有關(guān)的具體行政行為不服提起行政訴訟的及對市、縣級(jí)人民政府以及房屋征收部門或者其他相關(guān)部門的與征收有關(guān)的不作為行為提起行政訴訟案件的受案范圍，我國《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下稱《征收條例》）和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下稱《行政訴訟法》）以及相關(guān)的司法解釋已經(jīng)明文予以了規(guī)定，共27中情況，包括房屋征收決定、補(bǔ)償決定、補(bǔ)償方案等，不做贅述。實(shí)踐中還有幾種需要注意和研究的特殊問題：
（一）被征收關(guān)系人認(rèn)定
我國現(xiàn)行的《征收條例》所確定的保護(hù)范圍不足以涵蓋所有的權(quán)利人，保護(hù)的對象還應(yīng)該包括被征收關(guān)系人，如被征收房屋的承租人、共有人、繼承人、抵押權(quán)人等。被征收關(guān)系人是指與房屋征收的具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，除征收人、被征收人以外的自然人、法人或者其他組織。認(rèn)定起訴人與房屋征收有具體行政行為無法律上的利害關(guān)系，主要看起訴人的訴請所指向的法律權(quán)益，是否是與訴爭的房屋征收具體行政行為有關(guān)法律法規(guī)所保護(hù)的范圍，只要屬于此范圍的權(quán)益，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為起訴人與房屋征收具體行政行為有法律上的利害關(guān)系。
（二）征收決定公告的可訴性
從法律性質(zhì)看，征收決定公告是征收行為生效的法定要件；從法律意義看，征收決定公告是征收人的法定義務(wù)與責(zé)任，是被征收人知道其權(quán)利變更的合法途徑。放大征收決定公告是房屋征收行為發(fā)生夏利的前提條件，是保護(hù)被征收人合法權(quán)利的重要程序。公告不僅是征收行為的組成不認(rèn)，更是征收行為外在的、書面的表現(xiàn)形式。法院在審查房屋征收公告的可訴與否，重點(diǎn)看公告的內(nèi)容是否對被征收人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響。若確實(shí)對被征收人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，應(yīng)當(dāng)列入可訴的行政行為范疇；若公告僅作為一種送達(dá)方式，其內(nèi)容不對被征收人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，則不不屬于行為訴訟的受案范圍。
（三）事實(shí)行為的受理
《98條解釋》 第四十條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，沒有制作或者沒有送達(dá)法律文書，公民、法人或者其他組織不服向人民法院起訴的，只要證明具體行政行為的存在，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。在房屋征收活動(dòng)中，若征收人不制作、送達(dá)法律文書，本身就違反了《征收條例》規(guī)定，出于公平的考慮，更不應(yīng)該由征收人來承擔(dān)因征收人違法行政而產(chǎn)生的不利后果。因此，在房屋征收工作中，征收人實(shí)施了涉及被征收人的權(quán)利義務(wù)的具體行政行為，雖未制作或送達(dá)法律文書，但只要能證明具體行政行為的存在，被征收人提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)予受理。
（四）達(dá)成或未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的受理
《拆遷條例》第十五條規(guī)定，拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂后，被拆遷人或房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以申請沖裁或提起民事訴訟。第十六條規(guī)定。拆遷人與被拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議，房屋拆遷部門做出裁決后，對裁決不服，可以提起行政訴訟?！恫疬w條例》對拆遷人與被拆遷人或房屋承租人未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的是否直接進(jìn)入訴訟程序，沒有做出相應(yīng)的規(guī)定。2005年7月4日，最高人民法院通過了《關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置爭議提起民事訴訟人民法院應(yīng)否受理問題的批復(fù)》（法釋[2005]9號(hào)），該批復(fù)規(guī)定，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，就補(bǔ)償安置爭議想人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當(dāng)事人可以按照《拆遷條例》第十六條的規(guī)定向有關(guān)部門申請裁決。該批復(fù)為達(dá)不成協(xié)議的拆遷爭議如何解決提供了救濟(jì)渠道，將這類糾紛排除訴訟之外，符合法律的價(jià)值取向。
（五）不予受理的情況
行政程序尚未終結(jié)的不成熟行政行為，房屋征收補(bǔ)償行政管理過程存在一系列相互關(guān)聯(lián)、彼此承接的行政行為。有些行政行為尚在行政程序運(yùn)作之中，未對于被征收人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，司法權(quán)介入的時(shí)機(jī)還不成熟，主要包括
1.調(diào)查登記行為?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》第十五條規(guī)定的調(diào)查登記行為，調(diào)查登記一般在房屋征收決定前進(jìn)行，是對征收房屋進(jìn)行評估，進(jìn)而確定補(bǔ)償金額的前提和基礎(chǔ)。調(diào)查登記并非獨(dú)立的，最終對被征收人合法權(quán)益會(huì)產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，屬于不成熟的行政行為。 對于調(diào)查登記結(jié)果不服的，可以通過復(fù)核、鑒定程序予以解決；同時(shí)也可以再補(bǔ)償決定的案件中，將其作為事實(shí)問題一并審查。
2.社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告。房屋征收人在做出房屋征收決定前，按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，因尚未對被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)證實(shí)際影響，被征收人對此提起行政訴訟的，人民法院不予受理。
3.地方人民政府公布的房地產(chǎn)價(jià)格。地方人民政府公布房地產(chǎn)價(jià)格的行為屬于行政指導(dǎo)行為，行政指導(dǎo)行為不具有當(dāng)事人必須履行的法律強(qiáng)制性，《98條解釋》已明確將其排除在行政訴訟受案范圍之外，因此，當(dāng)事人對地方人民政府公布的房地產(chǎn)價(jià)格提起行政訴訟的，人民法院不予受理。
筆者贊同第二種意見，理由如下：
一、征收范圍的法定生效，雖依附于征收決定，但其必需在征收決定作出前暫定。
㈠征收決定的前置條件要求征收范圍預(yù)先暫定
1、《條例》第九條規(guī)定：“保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。”年度計(jì)劃作為征收決定必須符合的依據(jù)之一顯然在征收決定之前，納入年度計(jì)劃的保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建必須有一個(gè)預(yù)先擬確定的范圍。
2、《條例》第十二條規(guī)定：“縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論決定。作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ谩！鄙鐣?huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，必須要有一個(gè)有的放夭的范圍；如果征收范圍不預(yù)先擬定，則無法判斷涉及被征收人數(shù)量的多少；征收范圍不確定，征收對象不明確，對于征收補(bǔ)償費(fèi)用更是無從估計(jì)，更談不上足額到位
3、《條例》第十三條規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項(xiàng)?！闭魇諞Q定作出后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告，公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案，征收補(bǔ)償方案的擬定顯然應(yīng)在征收決定之前，征收補(bǔ)償方案的內(nèi)容當(dāng)然應(yīng)當(dāng)包括房屋征收范圍、實(shí)施時(shí)間、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額、補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷過渡方式和過渡期限等事項(xiàng)。
二、征收決定前必要的準(zhǔn)備工作，需要征收范圍內(nèi)擬被征收補(bǔ)償對象處于一個(gè)相對靜止穩(wěn)定的“暫?！睜顟B(tài)。
征收決定作出前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的調(diào)查登記、征收補(bǔ)償方案擬定、風(fēng)險(xiǎn)評估等工作，必須要求擬征收補(bǔ)償?shù)膶ο筇幱谝粋€(gè)相對靜止穩(wěn)定的狀態(tài)，而便于統(tǒng)計(jì)、測算、評估，因而需要“書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)”，限制被征收人的相關(guān)權(quán)利行使。但是不排除經(jīng)過一系列前期準(zhǔn)備工作之后發(fā)現(xiàn)不適宜作出征收決定的情形，那么必然會(huì)對被征收人的權(quán)益造成損害，暫停辦理的期限越長，則對擬被征收人的權(quán)益損害越大，所以需要加強(qiáng)對行政效率的監(jiān)督約束，規(guī)定一個(gè)期限，即最長暫停期限。
三、征收決定作出后，已無需對被征收人“暫停”其權(quán)利行使，“暫停期限”自然終止。
依據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第二十八條“因人民法院、仲裁委員會(huì)的法律文書或者人民政府的征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時(shí)發(fā)生效力?！钡囊?guī)定，征收決定作出且公告之日，國家即取得被征收人被征收房屋的所有權(quán)、土地使用權(quán)，被征收人再“在房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為”因其權(quán)利人身份的喪失，其主體顯然已不適格，再無資格向相關(guān)部門提出上述申請，相關(guān)部門自然也無必要再“暫停辦理”，“暫停期限”自然終止，國家（征收人）只要履行其對被征收人的公平補(bǔ)償義務(wù)就可以了。
四、征收工作的時(shí)間應(yīng)始于征收范圍擬定且公告，終于征收補(bǔ)償工作的全部終結(jié)，“暫停期限”只是其前期包含的部分。
房屋征收工作，包含自調(diào)查公告到商談簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，直至分戶補(bǔ)償情況公布、審計(jì)后資料歸檔的所有程序，應(yīng)始于調(diào)查公告，終于征收補(bǔ)償工作的全部終結(jié)。以征收決定作為分水嶺，可劃分為兩個(gè)部分，征收決定前的期限即為“暫停期限”，最長不得超過1年；征收決定后的期限，如都能與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，且在征收范圍內(nèi)沒有被征收房屋所有權(quán)人不明確的情形，則這一段期限也是可以確定的，但事實(shí)往往很難有上述的理想狀態(tài)，依據(jù)《條例》第二十六條 “房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報(bào)請作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告……被征收人對補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟?！钡囊?guī)定，這一段時(shí)間的確定將最終取決于司法程序的進(jìn)行。
1.現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置政策
目前，國家及廣東省頒布執(zhí)行的關(guān)于征地補(bǔ)償安置的法律法規(guī)主要有：《物權(quán)法》、《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》、《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見〉的通知》（國土資發(fā)〔2004〕238號(hào)）、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國土地管理法〉和〈中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例〉若干問題的意見》（國土資廳發(fā)〔1999〕97號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào)）、《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》（國土資發(fā)〔2005〕144號(hào)）和《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作有關(guān)問題的意見〉的通知》（國土資廳〔2006〕3號(hào)）。
廣東省在《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見〉的通知》（國土資發(fā)〔2004〕238號(hào)）的相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《印發(fā)廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕41號(hào)），規(guī)范被征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所需留用地的管理。
廣東省于2011年3月15日在修訂《廣東省征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》（粵國土資發(fā)〔2006〕149號(hào)）的基礎(chǔ)上頒布《關(guān)于印發(fā)廣東省征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)（2010年修訂調(diào)整）的通知》（粵國土資利用發(fā)〔2011〕21號(hào)）。
2.現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置政策執(zhí)行情況
（1）補(bǔ)償范圍
根據(jù)實(shí)地調(diào)查和交流情況，廣東省目前按照現(xiàn)行規(guī)章制度和規(guī)范性文件所規(guī)定的征地補(bǔ)償范圍進(jìn)行。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如《關(guān)于印發(fā)〈東莞市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定〉的通知》（東府辦〔2009〕99號(hào)）中同時(shí)對征收已批集體建設(shè)用地做出了相應(yīng)規(guī)定；自2002年，佛山市制定了《佛山市制定區(qū)域性統(tǒng)一征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施方案》《佛山市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施方案》和《佛山市電力設(shè)施征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》等政策，全市逐步形成相對規(guī)范統(tǒng)一的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。
（2）補(bǔ)償安置方式
從調(diào)查情況來看，目前廣東省常用的安置主要有貨幣安置、就業(yè)安置、留用地安置、宅基地安置等，而被征地者傾向于用現(xiàn)金、教育條件，就業(yè)安排、第三方機(jī)構(gòu)評估、按照被征用途的價(jià)格、周邊平均價(jià)格、市場協(xié)商等方式來確定補(bǔ)償費(fèi)用比較合適。對于留用地安置：廣州市出臺(tái)了《關(guān)于統(tǒng)籌解決我市各區(qū)農(nóng)村留用地遺留問題的意見》（穗府辦函〔2009〕118號(hào)）、《關(guān)干貫徹〈廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）〉的通知》（穗府辦〔2012〕7號(hào)）等政策文件，明確留用地指標(biāo)允許各村因地制宜地采取分散留地、集中留地、指標(biāo)抵扣、貨幣補(bǔ)償、指標(biāo)調(diào)劑和以等價(jià)物業(yè)補(bǔ)償?shù)榷喾N兌現(xiàn)方式辦理，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)資金參與留用地集中安置區(qū)開發(fā)建設(shè)，從根本上維護(hù)了集體經(jīng)濟(jì)組織和投資者權(quán)益。
（3）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
按照調(diào)查結(jié)果來看，基本上各地都根據(jù)《廣東省征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》精神（2006年出臺(tái)，2010年調(diào)整）出臺(tái)自己的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按不低于保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，制定征地補(bǔ)償方案。目前廣東省出臺(tái)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)兩項(xiàng)費(fèi)用，青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用需另行計(jì)算。
二、現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置政策執(zhí)行中存在的問題
1.留用地的地難留問題
《印發(fā)廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕41號(hào)）對征地留用地的各項(xiàng)管理作出了較明晰的規(guī)定，但在實(shí)際工作中，仍有部分征地留用地得不到落實(shí)。首先是各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力較大，而受每年新增建設(shè)指標(biāo)限制，有限的用地指標(biāo)優(yōu)先用于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目用地，而可以用于解決征地留用地的用地指標(biāo)就寥寥無幾，同年的征地項(xiàng)目留用地不能得到及時(shí)落實(shí)，形成舊債未了，新債又來的被動(dòng)局面。其次是征地留用地選址不符合規(guī)劃，經(jīng)多次協(xié)調(diào)，農(nóng)民人堅(jiān)持原有選址的。雖然根據(jù)41號(hào)文要求，此類情形可以采取貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞剑捎谕恋貎r(jià)值日益凸顯，被征地農(nóng)民則往往堅(jiān)持要落實(shí)留用地。
2.征地社保問題
目前廣東省嚴(yán)格執(zhí)行《印發(fā)廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕41號(hào)）規(guī)定，在征地報(bào)批前，一次性向用地單位計(jì)提被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金。但在實(shí)際操作中，也遇到一些問題：
（1）征地社保計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)問題。中心城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的土地，由于早年經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，集體土地（主要是農(nóng)用地）被大量征收。當(dāng)現(xiàn)有的征地項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，要承擔(dān)的征地社保壓力較大。
（2）征地社保的使用問題。在計(jì)提征地社保費(fèi)用時(shí)，由于缺乏操作指引，難以將購買社保人員一一明確，目前為失地農(nóng)民購買的社會(huì)保障費(fèi)用仍然保留在征地社保專戶中，而無法具體落實(shí)到失地農(nóng)民個(gè)人，更無法購買被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，造成農(nóng)民實(shí)際社會(huì)保障功能缺失。部分被征地農(nóng)民對此意見較大，認(rèn)為政府挪用本應(yīng)用于其社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)用，氣也往往撒在基層國土部門身上。
3.按年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償存在的問題
關(guān)于征地補(bǔ)償價(jià)的確定，法律層面的規(guī)定主要是《土地管理法》第四十七條。該法條中規(guī)定的征地補(bǔ)償價(jià)基本擬訂辦法是：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍”；“每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍”；“每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍”；還有特殊情況下適用的“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。按被征土地的年產(chǎn)值計(jì)價(jià)，雖考慮到了不同地區(qū)農(nóng)用地或同一片區(qū)不同農(nóng)戶的承包地所種作物的差異性，但由于不同地塊的年產(chǎn)值不同，因而必然導(dǎo)致征地補(bǔ)償價(jià)按最高產(chǎn)值的地塊計(jì)不行，按最低產(chǎn)值的地塊計(jì)也不行。如農(nóng)戶種植兩季水稻的年產(chǎn)值，大約2400元/畝；種植三茬蔬菜的年產(chǎn)值，約8000元/畝；設(shè)施化栽培葡萄外加一作蔬菜的年產(chǎn)值，高達(dá)2萬元/畝，價(jià)差這么大的年產(chǎn)值，要是政府在一次性征收同一片區(qū)的土地中既有稻田、蔬菜地，還有葡萄園，則征地補(bǔ)償價(jià)都按最高的葡萄產(chǎn)值補(bǔ)償不行，都按最低的稻田產(chǎn)值補(bǔ)償不行，按各地塊的實(shí)際年產(chǎn)值補(bǔ)償也不行，按被征用土地的平均年產(chǎn)值補(bǔ)償也不行，無論按哪種辦法補(bǔ)，總會(huì)有一部分被征地農(nóng)民認(rèn)為征地補(bǔ)償價(jià)不依法、不公平。
最近頒布實(shí)施的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》（〔2010〕15號(hào)）、《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》以及國土資發(fā)〔2004〕238號(hào)文件規(guī)定，征地補(bǔ)償辦法調(diào)改成為由省級(jí)國土資源部門會(huì)同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣（市）區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。本研究認(rèn)為，按法定的年產(chǎn)值倍數(shù)制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，并按照國土資發(fā)〔2004〕238號(hào)文件規(guī)定依據(jù)“地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)最低生活保障水平等”八個(gè)因素制定征地區(qū)片綜合地價(jià)，雖因其定價(jià)權(quán)為省級(jí)國土部門、批準(zhǔn)執(zhí)行權(quán)為省級(jí)政府，從而使組織實(shí)施征地的縣級(jí)政府?dāng)[脫了被征地農(nóng)民指控為壓低補(bǔ)償價(jià)的窘境，但由于被征收的各地塊實(shí)際年產(chǎn)值差額較大，而且由于區(qū)片綜合地價(jià)因綜合了八個(gè)因素而往往使征地方說不清、道不明征地補(bǔ)償價(jià)之所以確定為某個(gè)數(shù)額的理由，所以，區(qū)片綜合地價(jià)得以實(shí)施主要依賴于黨委、政府的行政強(qiáng)制力，在實(shí)際征地補(bǔ)償中被征地農(nóng)民對征地補(bǔ)償價(jià)的不滿意度仍然較高。
三、相關(guān)建議
1.通過司法程序界定和規(guī)制土地征收補(bǔ)償中的公共利益
在發(fā)達(dá)國家的土地征收中，法院作為中立機(jī)關(guān)，一般都會(huì)在征地前通過司法審查的方式對被征地人的利益進(jìn)行維護(hù)，對征地行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。而我國土地征收中的司法審查是事后介入的，這種審查法院的態(tài)度是消極的，是相對無效率的。這就需要法律條款賦予司法機(jī)關(guān)獨(dú)立而完整的司法權(quán)力，且對于土地征收是否符合公共利益的審查應(yīng)在土地征收之前進(jìn)行。此外，由于土地征收一般涉及到多個(gè)主體的利益，對于土地征收中司法審查的提起，要擴(kuò)展原告主體的資格，使每一個(gè)社會(huì)公民和組織都有權(quán)向司法機(jī)關(guān)提出維護(hù)公共利益的主張。
2.完善土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是一個(gè)利益衡量的過程，解決中國的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，需要借鑒域外的經(jīng)驗(yàn)?；仡櫄v史，不少國家在征收補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候是按照財(cái)產(chǎn)所有人的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。而市場價(jià)值具有形式上的中立性，更具有可操作性，在當(dāng)今世界，很多國家都在土地征收補(bǔ)償制度中確定了以公平、合理的市場價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如英國、德國、我國香港地區(qū)等。英國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以被征收的土地所有者在公開土地市場上能得到的出售價(jià)格為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的，德國土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為土地在征收機(jī)關(guān)裁定征收申請當(dāng)日的移轉(zhuǎn)價(jià)值或市場價(jià)值，我國臺(tái)灣地區(qū)也規(guī)定，被征收的土地應(yīng)考慮征收后土地用途及相應(yīng)的市場價(jià)格予以補(bǔ)償。因此，完善我國土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，要建立以保護(hù)被征收人權(quán)利為主旨的法律制度，將土地所有人的“義務(wù)本位”改為“權(quán)利本位”，從法律上明確個(gè)人對集體所有土地的各項(xiàng)權(quán)利。對于征地的補(bǔ)償，以土地的市場價(jià)格為參考對被征收人進(jìn)行補(bǔ)償，使被征地人的財(cái)產(chǎn)利益在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中獲得公平合理的補(bǔ)償，通過市場機(jī)制提高征用土地的成本，促使土地使用人更加有效地利用土地。
第二條征收征用集體土地，同意實(shí)行區(qū)片綜合價(jià)、按年度給予永久性補(bǔ)償?shù)?，其土地補(bǔ)償費(fèi)用的管理適用本辦法。本辦法所稱土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助費(fèi)等。
第三條征收征用集體土地按照依法征地、公開公平、分區(qū)定補(bǔ)、定期調(diào)整、年年結(jié)清、受益增值、永久補(bǔ)償?shù)脑瓌t實(shí)施。
第二章補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)
第四條補(bǔ)償方式為：參照征收征用耕地的平均年產(chǎn)值等因素，確定年度區(qū)片綜合地價(jià)，按畝分年度對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶實(shí)行永久補(bǔ)償。
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：
（一）在縣城規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，征收征用農(nóng)用地的區(qū)片綜合價(jià)每畝每年600—1000元、土地用途調(diào)節(jié)補(bǔ)償費(fèi)每畝每年100元，征收征用未利用土地的區(qū)片綜合價(jià)每畝每年400元、土地用途調(diào)節(jié)補(bǔ)償費(fèi)每畝每年100元；
（二）除縣城外，在其他建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)駐地規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，征收征用農(nóng)用地的區(qū)片綜合價(jià)每畝每年400—800元、土地用途調(diào)節(jié)補(bǔ)償費(fèi)每畝每年50元，征收征用未利用土地的區(qū)片綜合價(jià)每畝每年為300元、土地用途調(diào)節(jié)補(bǔ)償費(fèi)每畝每年50元；
（三）除第一項(xiàng)、第二項(xiàng)規(guī)定范圍之外，征收征用農(nóng)用地的區(qū)片綜合價(jià)每畝每年300—700元、土地用途調(diào)節(jié)補(bǔ)償費(fèi)每畝每年50元，征收征用未利用土地的區(qū)片綜合價(jià)每畝每年260元、土地用途調(diào)節(jié)補(bǔ)償費(fèi)每畝每年50元。集體建設(shè)用地的土地及其地上附著物的補(bǔ)償按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第五條本辦法第四條規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，縣人民政府每五年根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的居民消費(fèi)價(jià)格上漲指數(shù)進(jìn)行調(diào)整，并相應(yīng)調(diào)整按本辦法已取得土地補(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)整后的土地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)＝調(diào)整前的土地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)×（1+全國居民消費(fèi)價(jià)格上漲指數(shù)）。
第三章補(bǔ)償費(fèi)用資金來源
第六條土地補(bǔ)償費(fèi)用資金來源：
（一）用地單位應(yīng)當(dāng)繳納的土地有償使用費(fèi)；
（二）政府征地調(diào)節(jié)資金，包括本級(jí)政府土地收益部分和企業(yè)繳納的稅收地方留成部分等。
第七條縣人民政府設(shè)立土地補(bǔ)償費(fèi)用財(cái)政專戶。土地補(bǔ)償費(fèi)用所需資金根據(jù)項(xiàng)目隸屬關(guān)系由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）分級(jí)負(fù)擔(dān)，全部納入專戶儲(chǔ)存，專戶管理。
第四章補(bǔ)償程序
第八條土地補(bǔ)償費(fèi)用兌付程序：
（一）縣國土資源部門負(fù)責(zé)確認(rèn)被征收征用集體土地的權(quán)屬、地類、面積、補(bǔ)償數(shù)額；
（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶簽訂補(bǔ)償合同；
（三）縣財(cái)政部門代縣人民政府與被征收征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂補(bǔ)償合同；
（四）補(bǔ)償合同規(guī)定兌付之日前20日內(nèi)，由被征收征用土地的集體經(jīng)濟(jì)組織和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）與縣財(cái)政部門結(jié)算年度土地補(bǔ)償費(fèi)用；
（五）相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）將土地補(bǔ)償費(fèi)用及時(shí)存入相關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬戶；
（六）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)按補(bǔ)償合同將土地補(bǔ)償費(fèi)用及時(shí)兌付到相關(guān)農(nóng)戶。
區(qū)片綜合價(jià)的90%補(bǔ)償?shù)綉簦?0%留農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于公益事業(yè)建設(shè)；經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過，也可以調(diào)整分配比例。
土地用途調(diào)節(jié)補(bǔ)償費(fèi)全部留農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，主要用于地上附著物的補(bǔ)償。
第二條本辦法所稱土地征收是指國家為了公共利益的需要，依法將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋厮袡?quán)，并給予補(bǔ)償?shù)男袨椤?/p>
第三條本市行政區(qū)域內(nèi)土地征收適用本辦法。
第四條各縣（市）區(qū)人民政府為土地征收的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)組織實(shí)施土地征收，對所轄行政區(qū)域內(nèi)的土地征收工作負(fù)總責(zé)。
市國土資源行政主管部門對全市土地征收工作進(jìn)行監(jiān)督、管理和指導(dǎo)，其下設(shè)的市國土資源土地征收管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織開展具體日常工作。
各縣（市）區(qū)國土資源行政主管部門按照縣（市）區(qū)人民政府的安排，代表政府具體負(fù)責(zé)土地征收的審查報(bào)批和組織實(shí)施工作。
各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦事處、村（居）民委員會(huì)按照縣（市）區(qū)人民政府統(tǒng)一安排做好土地征收相關(guān)工作。
其它相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)按照各自的職責(zé)，協(xié)同做好土地征收工作。
第二章土地征收程序
第五條土地征收方案依法報(bào)批前，縣（市）區(qū)人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)將擬征收土地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑、聽證權(quán)利等，告知被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；對擬征收土地的權(quán)屬、地類、面積以及地上附著物權(quán)屬、種類、數(shù)量等現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，并與被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)。
第六條土地征收方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在的縣（市）區(qū)人民政府組織實(shí)施，并在土地征收方案批準(zhǔn)文件下發(fā)之日起10個(gè)工作日內(nèi)，將批準(zhǔn)土地征收的機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積、人員安置途徑和辦理土地征收補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙?、地點(diǎn)等，在被征收土地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。
第七條被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的地點(diǎn)辦理土地征收補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>
被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人未如期辦理土地征收補(bǔ)償?shù)怯浀?，其補(bǔ)償內(nèi)容以公告指定的各縣（市）區(qū)國土資源行政主管部門的調(diào)查結(jié)果為準(zhǔn)。
第八條被征收土地所在的縣（市）區(qū)國土資源行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)批準(zhǔn)的土地征收方案，在土地征收公告之日起45日內(nèi)擬訂土地征收補(bǔ)償、安置方案并予以公告。
被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對土地征收補(bǔ)償、安置方案有異議，要求舉行聽證的，應(yīng)當(dāng)在土地征收補(bǔ)償、安置方案公告之日起10個(gè)工作日內(nèi)向被征收土地所在的縣（市）區(qū)國土資源行政主管部門提出申請。
第九條建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)征收土地的，由市人民政府委托市國土資源行政主管部門與縣（市）區(qū)人民政府簽訂《**市土地征收責(zé)任書》。
第十條用地方應(yīng)當(dāng)將土地征收的補(bǔ)償安置費(fèi)用按約定及時(shí)足額支付到市國土資源土地征收管理機(jī)構(gòu)指定的征收土地費(fèi)用賬戶專儲(chǔ)，?？顚Ｓ?。
市國土資源土地征收管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地征收工作進(jìn)度、依照縣（市）區(qū)國土資源行政主管部門用款計(jì)劃和《土地征收補(bǔ)償安置協(xié)議》的約定，及時(shí)撥付補(bǔ)償安置費(fèi)用。
第十一條建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)征收土地的，市財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照上年度收繳征地管理費(fèi)總額的70％安排征收土地工作經(jīng)費(fèi)等支出預(yù)算，于當(dāng)年1月份內(nèi)將支出預(yù)算數(shù)的50%預(yù)撥給市國土資源行政主管部門，作為本年度開展土地征收的前期工作經(jīng)費(fèi)，剩余部分由市財(cái)政部門根據(jù)土地征收工作進(jìn)度及時(shí)足額撥付到市國土資源行政主管部門。市國土資源行政主管部門應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)規(guī)定，將征收土地工作經(jīng)費(fèi)及時(shí)撥付到市國土資源土地征收管理機(jī)構(gòu)和各縣（市）區(qū)國土資源行政主管部門，并對資金的使用進(jìn)行監(jiān)管。年底由市國土資源行政主管部門與市財(cái)政部門進(jìn)行決算。
第十二條土地征收經(jīng)依法批準(zhǔn)，并進(jìn)行補(bǔ)償安置后，被征收土地方、用地方應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)乜h（市）區(qū)人民政府和市國土資源土地征收管理機(jī)構(gòu)的共同主持下，簽訂《土地移交書》并交付土地。《土地移交書》應(yīng)當(dāng)加蓋縣（市）區(qū)人民政府及市國土資源土地征收管理機(jī)構(gòu)公章。
第十三條重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)用地的，應(yīng)當(dāng)在申請報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目用地時(shí)提出申請，由批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目用地的國土資源行政主管部門批準(zhǔn)，應(yīng)避開基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和滇池水體保護(hù)區(qū)。
搶險(xiǎn)救災(zāi)等急需臨時(shí)用地的，按照國家有關(guān)規(guī)定辦理。
臨時(shí)用地應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的用途使用土地，不得修建永久性建筑物，其使用期限一般不得超過兩年。
第三章土地征收補(bǔ)償安置
第十四條土地征收補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。
土地征收補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)依照《云南省土地管理實(shí)施條例》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)或**市土地征收區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算。
第十五條土地補(bǔ)償費(fèi)依法屬于被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有，主要用于補(bǔ)助被征收土地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、社會(huì)保障、安排富余勞動(dòng)力就業(yè)以及不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)貼。
安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位或被安置人。
地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)支付給地上附著物和青苗所有權(quán)單位或個(gè)人。
被征收土地地上建（構(gòu)）筑物拆遷補(bǔ)償費(fèi)支付給地上建（構(gòu)）筑物所有權(quán)單位或個(gè)人。
第十六條在土地征收過程中，各部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦事處、村（居）民委員會(huì)、村（居）民小組不得收取國家、省、市政府規(guī)定以外的其它費(fèi)用。
第十七條凡征地告知后在擬征土地上開挖的魚塘、搶種的青苗、栽插的花草、果樹、林木及搭建的建（構(gòu)）筑物、各類附屬設(shè)施和鋪設(shè)的管線等，不予補(bǔ)償。
第十八條被征收土地的地上建（構(gòu)）筑物需要拆遷的，按照國家、省、市的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第十九條在五華區(qū)、盤龍區(qū)、官渡區(qū)、西山區(qū)、呈貢縣、安寧市、晉寧縣、嵩明縣，取消土地征收過程中預(yù)留10-15%安置用地的安置方式，由用地方按照被征收土地的法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將安置用地折算成等值貨幣，支付到被征收土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街道辦事處設(shè)立的專戶，?？钣糜诎l(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)、補(bǔ)貼被征收土地農(nóng)民建（購）房、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、安置富余勞動(dòng)力。
各縣（市）區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，積極拓寬安置途徑，認(rèn)真探索住房安置、重新?lián)駱I(yè)、入股分紅、異地移民以及調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多種安置方式。
社保、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、國土等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，相互協(xié)調(diào)，盡快建立、完善我市被征收土地農(nóng)民社會(huì)保障體系。
第二十條國家和省、市人民政府重點(diǎn)工程項(xiàng)目、大中型水利、水電工程建設(shè)對征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
第四章土地征收監(jiān)管
第二十一條對土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)土地征收的人民政府裁決。
土地征收補(bǔ)償、安置爭議不影響土地征收方案的實(shí)施。
第二十二條被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)建立財(cái)務(wù)公開制度，公開征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用分配、支付、使用情況并接受監(jiān)督。
第二十三條被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配和支付清單提供給縣（市）區(qū)人民政府及市國土資源土地征收管理機(jī)構(gòu)備案。各級(jí)人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)監(jiān)督檢查土地征收補(bǔ)償費(fèi)的使用情況，確保各項(xiàng)費(fèi)用及時(shí)、足額支付到位。
第二十四條市國土資源土地征收管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對征收土地補(bǔ)償安置費(fèi)用使用和管理進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，定期跟蹤、檢查、監(jiān)督和指導(dǎo)，確保專款專用，嚴(yán)禁侵占、截留、挪用。
第二十五條市國土資源土地征收管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對《土地征收補(bǔ)償安置協(xié)議》進(jìn)行審查備案。
第五章法律責(zé)任
第二十六條未按本《辦法》規(guī)定的程序開展土地征收工作的，市國土資源行政主管部門責(zé)令其改正；逾期不改正的，由市國土資源行政主管部門會(huì)同市監(jiān)察部門依法查處。
第二十七條違反本《辦法》第二十三條規(guī)定，拒不建立財(cái)務(wù)公開制度，拒絕提供征地補(bǔ)償安置費(fèi)用分配和支付清單，不配合政府監(jiān)督檢查工作的，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正；拒不改正的，依法追究相關(guān)人員責(zé)任。
第二十八條違反本《辦法》第二十四條規(guī)定，侵占、截留、挪用征收土地補(bǔ)償安置費(fèi)用的，依法嚴(yán)肅查處；構(gòu)成犯罪的，由司法部門依法追究刑事責(zé)任。
第二十九條違反本《辦法》第十二條規(guī)定，簽訂《土地移交書》后，原所有權(quán)人和使用權(quán)人超過時(shí)限不搬遷交地的，由縣（市）區(qū)人民政府有關(guān)部門責(zé)令限期搬遷交地；逾期不搬遷交地的，依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
第三十條拒絕、阻礙和破壞征收土地工作的，依法責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰法》予以處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第三十一條實(shí)施土地征收的工作人員、、的，依照有關(guān)規(guī)定給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
一、相關(guān)概念的界定
（一）集體土地
根據(jù)《土地管理法》第8條規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！笨梢娢覈募w土地即是法律規(guī)定屬于國家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，以及農(nóng)民的宅基地、自留地和自留山。
（二）集體土地的征收補(bǔ)償
我國1982年《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用。”2004年3月公布實(shí)施的“憲法修正案”第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給與補(bǔ)償?！庇缮鲜龇梢?guī)定可見，我國集體土地征收補(bǔ)償?shù)闹黧w是國家，國家為了公共利益的需要可以依法對集體土地征收或征用，但應(yīng)予被征收權(quán)利主體以相應(yīng)補(bǔ)償。
二、我國集體土地征收補(bǔ)償現(xiàn)存的主要問題
（一）征收程序不規(guī)范
首先，代表國家行使權(quán)力的地方政府在土地征收過程中，扮演著重要的角色，應(yīng)該起到重要的調(diào)節(jié)作用。但是地方政府在行使權(quán)力的過程中，既是土地征收的決定者，又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定者，還扮演著正義裁決者的角色。法律法規(guī)的不完善和監(jiān)督機(jī)制缺失導(dǎo)致在土地征收過程中政府的權(quán)力濫用，滋生腐敗。其次，在決定土地規(guī)劃和征收時(shí)，缺乏有效公開的聽證程序，被征地者只能被動(dòng)的接受，知情權(quán)受到侵害。最后，在確定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，被征地農(nóng)民沒有參與權(quán)。雖然《土地管理法》第48條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！钡趯?shí)際征收操作過程中大都是主管部門自己確定，即使實(shí)行征地聽證制度的地方，也大多流于形式，參加聽證的多是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部、村干部，很難真實(shí)的反應(yīng)失地農(nóng)民的利益。
（二）征收補(bǔ)償范圍過窄
我國《土地管理法》第47條第1款規(guī)定：“征收土地，按照原有用途給予補(bǔ)償”，第3款規(guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。”可見我國法律規(guī)定征地補(bǔ)償?shù)闹皇峭恋卦瓉碛猛镜闹苯訐p失，并不包含間接損失。按照原來的用途補(bǔ)償損失剝奪了土地發(fā)展權(quán)帶來的收益，土地補(bǔ)償與土地出讓金之間形成的巨額剪刀差使農(nóng)民蒙受了巨大的損失。
（三）征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理
根據(jù)我國《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！恳粋€(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不可超過被征前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！恋匮a(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不能超過土地征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”根據(jù)上述規(guī)定，征地的補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)是該土地平均年產(chǎn)值為計(jì)算單位，即“產(chǎn)值倍數(shù)法”，這種計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)表面看非常合理，實(shí)際是不合理。以某省會(huì)城市為例，政府給出的土地的出讓金金額為每畝500萬，假設(shè)該地農(nóng)民每畝的年產(chǎn)值為2000元，按照規(guī)定其三年的平均年產(chǎn)值為2000元，全部按照最高來算土地補(bǔ)助費(fèi)為2萬，每人安置補(bǔ)助費(fèi)為1.2萬，假定一個(gè)農(nóng)戶有耕地8畝，人口為5口，其總補(bǔ)償費(fèi)為22萬元。補(bǔ)償費(fèi)與土地征收后的收益相比是不值一提的。
（四）補(bǔ)償費(fèi)的分配不合理
我國《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！庇纱丝梢姡w土地所有權(quán)的權(quán)利主體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組，權(quán)利主體的多元性造成集體土地所有權(quán)權(quán)利享有主體混亂。很難保障失地農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)及時(shí)足額到位。
（五）補(bǔ)償安置方式簡單粗糙
一直以來，各地都在積極探索和嘗試對失地農(nóng)民的安置方式，但是據(jù)調(diào)查顯示，80%以上的土地征收采取簡單的貨幣方式補(bǔ)償安置，金錢具有很強(qiáng)的融通性，可以靈活的支配和使用，大多數(shù)失地農(nóng)民樂于接受這種補(bǔ)償方式，所以現(xiàn)金補(bǔ)償一直是補(bǔ)償安置的主要方式。然而坐吃山空的現(xiàn)象普遍存在是這一方式的主要缺陷。一次性支付補(bǔ)償金的方式雖然大多數(shù)的失地農(nóng)民樂于接受，但補(bǔ)償金用盡后的生活、就業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保障問題更應(yīng)得到關(guān)注。
（六）缺少專門的土地征收糾紛處理機(jī)構(gòu)
近年來，頻見于報(bào)端的征地引起的各種不和諧事件，多是失地農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害找不到相應(yīng)的糾紛處理機(jī)構(gòu)維護(hù)其權(quán)利造成的，雖然相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了當(dāng)?shù)卣畬ο嚓P(guān)糾紛有協(xié)調(diào)、仲裁的權(quán)力和責(zé)任，由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督約束機(jī)制，失地農(nóng)民的權(quán)益很難得到維護(hù)。
1我國現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度存在的問題
1.1補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定不合理
現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定于《土地管理法》第47條。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基本內(nèi)容是以被征收土地的原用途為準(zhǔn)，公式為：土地平均年產(chǎn)值×N倍。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)=6～10×耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)=4～6×耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值。每公頃≤15倍。這種以土地的平均年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，乘以一定倍數(shù)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被稱為“產(chǎn)值倍數(shù)法”。所以現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法體現(xiàn)土地的真實(shí)價(jià)值，而且農(nóng)民的生活在現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下難以維持。
1.2補(bǔ)償安置方式單一
《土地管理法》對于補(bǔ)償安置的途徑只規(guī)定了貨幣安置的方式，沒有提出其他具體的安置方式。2004年國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》站在市場經(jīng)濟(jì)的立足點(diǎn)，重新提出了N種安置方式。國土資源部為貫徹《決定》，了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），明確規(guī)定用地單位在同等條件下優(yōu)先解決被征地農(nóng)民就業(yè)問題，為農(nóng)民的未來生計(jì)做考慮，并延伸了安置的途徑和種類。但是這只是規(guī)范性文件，未上升到法律層面。
1.3土地征收補(bǔ)償程序不公
我國的土地征收補(bǔ)償程序是行政主導(dǎo)型的補(bǔ)償程序。土地征收的行政程序中，無論是土地征收的決定還是補(bǔ)償安置方案都由行政機(jī)關(guān)單方面做主，作為土地權(quán)利人的農(nóng)民沒有機(jī)會(huì)參與到程序中來，其權(quán)利主體的地位沒有得到應(yīng)有的尊重。土地征收事關(guān)農(nóng)民的重大利益，法律卻沒有賦予其任何參與和協(xié)商的權(quán)利。雖然行政程序中有“兩公告”制度，但這種公告只起到通知被征地人的作用，并未賦予其對于土地征收任何的質(zhì)疑和協(xié)商的權(quán)利。作為方案的制定者和執(zhí)行者，行政機(jī)關(guān)難以站在一個(gè)中立的立場進(jìn)行公正的裁決。
1.4集體土地所有權(quán)主體制度不完善
依法而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能僅有集體土地的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，并非集體土地的擁有權(quán)，而土地補(bǔ)償費(fèi)涵蓋的范圍是對被征收土體所有權(quán)的補(bǔ)償，我國法律的規(guī)定與集體土地所有權(quán)主題的規(guī)定而言，本身就是矛盾的，土地補(bǔ)償費(fèi)的金額不低于安置補(bǔ)助費(fèi)，占補(bǔ)償費(fèi)用中的絕大部分。如果土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的話，其壞處是手握權(quán)力的某些村干部可以肆意地侵吞、占有補(bǔ)償費(fèi)。
1.5土地征收補(bǔ)償程序不公
我國的土地征收補(bǔ)償程序是行政主導(dǎo)型的補(bǔ)償程序。土地征收的行政程序中，無論是土地征收的決定還是補(bǔ)償安置方案都由行政機(jī)關(guān)單方面做主，作為土地權(quán)利人的農(nóng)民沒有機(jī)會(huì)參與到程序中來，其權(quán)利主體的地位沒有得到應(yīng)有的尊重。土地征收事關(guān)農(nóng)民的重大利益，法律卻沒有賦予其任何參與和協(xié)商的權(quán)利。雖然行政程序中有“兩公告”制度，但這種公告只起到通知被征地人的作用，并未賦予其對于土地征收任何的質(zhì)疑和協(xié)商的權(quán)利。在糾紛解決程序中，作為方案的制定者和執(zhí)行者，行政機(jī)關(guān)難以站在一個(gè)中立的立場進(jìn)行公正的裁決。
2重建我國土地征收補(bǔ)償制度的構(gòu)想
2.1確立對被征收土地市場化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活資料都從市場上以市場價(jià)格購買，可以說農(nóng)民的生活是完全處在市場條件下的，其購買生產(chǎn)、生活資料的成本都是市場化的成本，而作為其財(cái)產(chǎn)的土地若以非市場化的低廉價(jià)格流轉(zhuǎn)，即其獲得其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的非市場化，這顯然是不符合市場規(guī)律的?，F(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以保障農(nóng)民在市場條件下的生存，是不考慮農(nóng)民長遠(yuǎn)生活保障的表現(xiàn)。尤其是在農(nóng)民脫離土地以后其生活費(fèi)將成倍增加的情況下，這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確難以維持農(nóng)民原有的生活水平。
2.2拓寬補(bǔ)償范圍
貫徹落實(shí)《意見》和《決定》，深化執(zhí)行力度，自上而下地推行制度，將規(guī)范真真正正地用于農(nóng)民的實(shí)處，較大程度地補(bǔ)償農(nóng)村的損失。另外，對于因土地征收而造成的其他損失包括殘余地的損失、正常營業(yè)的損害以及其他各種因征地而支出的必要費(fèi)用也應(yīng)當(dāng)納入征地補(bǔ)償?shù)姆秶?，因?yàn)檫@些損失是被征收者財(cái)產(chǎn)價(jià)值事實(shí)上的減損，都是被征收者原有生活水平的保證。
2.3靈活運(yùn)用多種補(bǔ)償安置方式
安置因失地而產(chǎn)生的剩余勞動(dòng)力是替代土地具有的生活保障功能的重要途徑。隨著企業(yè)用工制度越來越適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，對于失地農(nóng)民采取強(qiáng)制安置于企業(yè)的安置方式已經(jīng)不符合企業(yè)的需要，而在失地農(nóng)民就業(yè)困難的情況下，單純的貨幣安置難以保證失地農(nóng)民長久地保持生活水平不下降。對于失地農(nóng)民的安置應(yīng)當(dāng)參考國土資源部2004年的《意見》和各地探索出的其他的補(bǔ)償方式，以保障失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生活水平不降低為目標(biāo)，根據(jù)被安置勞動(dòng)力的不同情況靈活采用不同的安置方式。這些安置方式包括留地補(bǔ)償安置、替代地補(bǔ)償安置、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償安置方式、土地使用權(quán)入股的補(bǔ)償安置方式、異地移民補(bǔ)償安置方式等。
2.4明確集體土地所有權(quán)主體
集體土地所有權(quán)主體同時(shí)也是土地征收補(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w，只有集體土地所有權(quán)主體明確才能保障土地補(bǔ)償費(fèi)最終由失地農(nóng)民所享有。多極的和不確定的所有權(quán)主體不利于維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，國有土地以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)土地屬于農(nóng)民集體所有，因此享有集體土地的所有權(quán)的是農(nóng)民集體，立法應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)的主體。但是集體農(nóng)民無法直接行使所有權(quán)，因此應(yīng)當(dāng)由集體農(nóng)民選舉出農(nóng)民集體的代表機(jī)構(gòu)來行使集體土地的所有權(quán)，排除其他主體共同行使集體土地所有權(quán)的現(xiàn)象。
2.5建立公正的土地征收補(bǔ)償程序
補(bǔ)償爭議的解決程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)爭議解決主體的獨(dú)立和中立?；诖?，對我國土地征收補(bǔ)償程序的重構(gòu)提出如下設(shè)想：有批準(zhǔn)權(quán)的政府在收到市縣政府的土地征收申請后，要求市縣土地行政主管部門將申請內(nèi)容予以公告。利害關(guān)系人在公告期間內(nèi)提出意見，設(shè)立土地征收批準(zhǔn)前的聽證制度。批準(zhǔn)決定做出后，市縣土地行政主管部門將批準(zhǔn)決定予以公告。
3結(jié)語
土地是農(nóng)民手中最重要的財(cái)富。我國目前的收入分配欠公平，貧富差距、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大。在土地資源日益稀有的情況下，土地的價(jià)值有目共睹。我們的土地征收補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)提供給農(nóng)民土地本應(yīng)帶給農(nóng)民的價(jià)值。
參考文獻(xiàn)：
中圖分類號(hào):F301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1672-3198(2009)16-0063-02
1 中日土地征收的概念和法律框架
1.1 征收的概念
日本土地征收,是“為特定公共事業(yè)之用,而強(qiáng)制性取得私人特定財(cái)產(chǎn)權(quán)的活動(dòng)或制度”。因日本是實(shí)行私有制的資本主義國家,國有和公有的土地占不到土地總面積的百分之四十,且多為不能用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)、住宅的森林地和原野。所以政府為了進(jìn)行國家的經(jīng)濟(jì)、文化、軍事建設(shè),為了興辦社會(huì)的公共事業(yè),在必要時(shí)通過對私有土地有償?shù)膹?qiáng)制性征收,實(shí)現(xiàn)對公益事業(yè)用地的最大保護(hù)和促進(jìn)。
1.2 征收的法律依據(jù)
憲法作為國家的根本準(zhǔn)則,制定了私有財(cái)產(chǎn)的關(guān)系基準(zhǔn)。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的獨(dú)立式,制定了《土地征收法》,它獨(dú)立于土地法而單獨(dú)以法律形式存在。目的是:為了全面地協(xié)調(diào)國家的公共利益與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利益之間的關(guān)系,為了使國家有限的土地能夠得到最有效的合理利用?！巴恋卣魇辗ā睂曳€(wěn)定和發(fā)展起到重要的作用,是協(xié)調(diào)國家全局性利益和個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)利益的重要法典。日本的“土地征收法”頒布以后,日本還陸續(xù)頒發(fā)了一系列輔的法規(guī),保證土地征收合法、有序進(jìn)行。
我國并非日本獨(dú)立式的立法形式,也非一些國家采取章節(jié)式的方法,即將土地征收的一些基本問題,作為土地法的一個(gè)章節(jié)處理。同時(shí)我國目前并沒有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《憲法》為基準(zhǔn),以《土地管理法》、《國家建設(shè)征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)對征收進(jìn)行補(bǔ)充和解釋。因?yàn)榉刹⒎呛芡晟?所以在實(shí)施過程中會(huì)出現(xiàn)一些仍需解決的問題,比如征收審查、征收補(bǔ)償、征收糾紛裁決、強(qiáng)制救濟(jì)等。
2 中日兩國土地征收要素對比分析
2.1 對兩國的“公共利益”比較分析
公共利益原則是每個(gè)國家進(jìn)行土地征收的先決條件,體現(xiàn)在憲法等相關(guān)法中并要貫徹到征地程序的始終。日本憲法中的征收權(quán)的行使也必須是出于“公共利益”的需要,對何為“公共利益事業(yè)”的項(xiàng)目進(jìn)行詳盡的列舉式,在土地征收法中羅列出35種可以征收土地的項(xiàng)目,并且?guī)缀趺糠N“公益事業(yè)”均相應(yīng)有一部法律來約束,詳細(xì)地囊括了國家社會(huì)生活、生產(chǎn)和科學(xué)研究的基本公共利益。政府沒有任意行政權(quán),不可能出現(xiàn)“因公之名”而為私益發(fā)動(dòng)征用權(quán)的現(xiàn)象。所以日本對公共利益的嚴(yán)格界定和對公益事業(yè)的認(rèn)定。
在我國,則是公共利益概念內(nèi)容不明確,行政大量自由裁量權(quán)無法得到限制,導(dǎo)致土地征用權(quán)被濫用。我國《憲法》第10條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。但是對什么是“公共利益”還缺乏相關(guān)法律規(guī)定,可見,我國實(shí)行的也是概括式規(guī)定。這種概括式使得公共利益范圍寬泛,為職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力提供了方便,在實(shí)際操作中,企業(yè)、工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營性項(xiàng)目用地也可通過征地途徑獲得土地使用權(quán)。土地征收權(quán)的濫用造成了很多社會(huì)問題,因此,有必要借鑒日本立法經(jīng)驗(yàn),將“公共利益”的目的嚴(yán)格要求起來。
2.2 對兩國的土地補(bǔ)償方式進(jìn)行對比和分析
日本的土地征收補(bǔ)償原則上以相當(dāng)補(bǔ)償為準(zhǔn),但在實(shí)踐中多以完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定土地補(bǔ)償費(fèi),即當(dāng)國家為了公共利益的需要必須征收土地時(shí),國家根據(jù)被損利益的性質(zhì)、范圍、程度、價(jià)值等因素進(jìn)行綜合考慮,并給予全額補(bǔ)償。日本對賠償?shù)念悇e和方式做了很詳盡的列舉。征用損失的補(bǔ)償原則為:(1)項(xiàng)目人支付原則:土地的征用造成土地所有人和關(guān)系人的損失時(shí),征用土地的項(xiàng)目人要賠償土地權(quán)利人的損失。(2)分別支付原則:項(xiàng)目人賠償損失時(shí),只要能夠分別進(jìn)行損失評估,則要對土地所有人和關(guān)系人分別進(jìn)行賠償。(3)按正常市場交易價(jià)計(jì)價(jià)原則。(4)現(xiàn)金支付原則:對于損失,原則上要用現(xiàn)金進(jìn)行賠償。也可以通過土地征用委員會(huì)裁決,采用提供替用土地的方式進(jìn)行賠償。(5)賠償金先付原則:賠償金必須在土地權(quán)利人失去權(quán)利之前支付。
賠償方式有五種:(1)征用損失賠償。即按被征用財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的正常市價(jià)計(jì)算賠償額,一般參考較近地區(qū)的交易價(jià)格確定。(2)通損賠償。即對權(quán)利者因土地征收而受到的附帶性損失進(jìn)行賠償。(3)少數(shù)殘存者補(bǔ)償。水庫等大型公共事業(yè)建設(shè),使建設(shè)地區(qū)的社會(huì)本身遭受破壞,多數(shù)人要搬遷,但少數(shù)人殘存下來。對這些殘存者因脫離生活共同體而造成的損失,應(yīng)給予適當(dāng)賠償?？梢?日本的征收補(bǔ)償范圍較廣,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較合理。
我國憲法對土地征收之補(bǔ)償原則無明確的界定,但《土地管理法》等有關(guān)法規(guī)規(guī)定,征收農(nóng)民集體土地的必須向被征地單位支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)及青苗補(bǔ)助費(fèi)等,并妥善安排好被征地單位農(nóng)民的生產(chǎn)和生活?？梢娢覈捎玫氖沁m當(dāng)補(bǔ)償法。補(bǔ)償?shù)姆秶容^小,僅僅限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失,殘余地?fù)p失和其他間接的損失沒有列入補(bǔ)償?shù)姆秶?計(jì)算方法可操作性不強(qiáng),并且前兩項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)不直接發(fā)給農(nóng)民,補(bǔ)償內(nèi)容事實(shí)上只有兩項(xiàng)。所以,補(bǔ)償范圍不可以除了表現(xiàn)在補(bǔ)償未包括因征收土地的集體組織和農(nóng)民的間接損失,也忽略了土地對農(nóng)民的社會(huì)保障功能。
2.3 對兩國的土地征收程序進(jìn)行對比和分析
日本土地征收之所以很好的落實(shí),除了建立了合理的補(bǔ)償機(jī)制外,還有一套土地征收法規(guī)體系,具體規(guī)定了土地征用的程序及征地雙方的權(quán)利和義務(wù),征地出現(xiàn)問題時(shí)解決的辦法和程序,從而規(guī)范了各征地主體的行為,充分保障被征地所有者的權(quán)利,也為征地糾紛的解決提供了法律救濟(jì)和援助。日本“土地征收法”明確規(guī)定,征收或使用土地的公益事業(yè),必須遵循法律的條件和程序進(jìn)行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申請、聽取意見、審批、公告、通知、裁決等程序。程序通過各種條件對征收雙方進(jìn)行一定約制,達(dá)到在推動(dòng)公益事業(yè)發(fā)展的同時(shí),保護(hù)私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依據(jù)“土地征收法”規(guī)定,公益事業(yè)項(xiàng)目人進(jìn)行土地的征收和使用時(shí),則主要通過以下幾道程序:(1)政府對公益事業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行資格認(rèn)定;(2)項(xiàng)目申請人編寫土地調(diào)查報(bào)告;(3)征用委員會(huì)對征收或使用土地的具體事項(xiàng)進(jìn)行裁決。完善的法律體系保證了征收程序合法有序地進(jìn)行。
我國并沒有一部具體的土地征收法來規(guī)范土地征收雙方的權(quán)利和義務(wù),其土地征收的程序就以《土地管理法》為主,以行政法規(guī)和各部門規(guī)章為輔。但同時(shí),這些立法對征地的目的、程序、補(bǔ)償以及征地糾紛的解決等問題缺乏具體的規(guī)范,導(dǎo)致征地隨意性很大,補(bǔ)償安置存在極大的后遺癥,土地征收過程中引發(fā)的事故也無人承擔(dān)。其現(xiàn)有程序缺陷:一是程序種類繁多、交叉重疊;二是流程冗長、步驟繁雜;三是蓋章繁多、搭車收費(fèi);四是資料量大,報(bào)件復(fù)雜。另外,按我國《土地管理法》規(guī)定:有關(guān)部門批準(zhǔn)征地要有公告程序,在征地前給予農(nóng)民知情權(quán)與參與權(quán)。但可以看到實(shí)際操作過程中缺乏透明度,并沒積極聽取農(nóng)民意見,公告內(nèi)容由政府單方面決定,帶有很大的強(qiáng)制性與壟斷性,農(nóng)民只能被動(dòng)的服從。
3 日本土地征收對我國的啟示和借鑒
(1)嚴(yán)格限定以公共利益為目的的征地范圍。
國家行使土地征收權(quán)是為公共利益服務(wù),其范圍應(yīng)該局限在基礎(chǔ)建設(shè)、政府機(jī)關(guān)用地及為公益事業(yè)服務(wù)的公共用地。日本通過詳盡的列舉式對公共利益范圍加以限制,在土地征收法中列出35種公益性用途,進(jìn)而嚴(yán)格限制征地的目的,對政府征收土地的權(quán)利形成較強(qiáng)約束。因而我國也應(yīng)該盡可能在立法上明確界定公共利益的范圍,使得公益性用地點(diǎn)種類得以明確。同時(shí)要將用地目的嚴(yán)格區(qū)分為公益性用地和經(jīng)營性用地,增設(shè)公益目的的認(rèn)證程序。
(2)完善補(bǔ)償制度。
征地補(bǔ)償是土地征收制度的核心內(nèi)容,也與農(nóng)民切身利益相關(guān),因此對于這項(xiàng)制度的完善有著更大的意義。如上所述我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度存在著很多問題需要改進(jìn),依照市場原則,提高土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。例如:土地管理法規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是按被征土地前3年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算,但這是一種與市場無關(guān)的政策性標(biāo)準(zhǔn)。以倍數(shù)計(jì)算難以體現(xiàn)級(jí)差地租導(dǎo)致補(bǔ)償費(fèi)用偏低。失地農(nóng)民沒有了土地發(fā)揮的保障功能,在貨幣上也難以得到合理賠付。所以就要重新確定新的符合市場交易價(jià)格為基礎(chǔ)的補(bǔ)償金。
(3)建立健全土地征收程序。
科學(xué)合理的征收程序起著重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法規(guī)體系來保障土地征收到合法進(jìn)行。我國也要建立健全土地征收程序,保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán),完善救濟(jì)機(jī)制。在整個(gè)土地征收過程中,保證被征收者在征地行為過程中的參與,讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補(bǔ)償安置和征收補(bǔ)償安置費(fèi)用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見的機(jī)會(huì)。即做好事前公告,事中聽證,事后救濟(jì)工作。
中國土地管理法及其實(shí)施細(xì)則均沒有條文規(guī)定個(gè)體土地使用者在對國家征用的命令或賠償金額發(fā)生異議時(shí)提出申訴的權(quán)利。但征收作為政府強(qiáng)制取得私有財(cái)產(chǎn)的損益,會(huì)對使用者造成不同形式的損失,因此必須通過法律設(shè)定有效的救濟(jì)途徑,這是保障私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的最后防線。征收的救濟(jì)是公民的權(quán)利和利益因政府實(shí)施征收而受到侵害時(shí)的防衛(wèi)手段和申訴途徑。征收引起的糾紛,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是對征收行為的合法性存在質(zhì)疑引起的糾紛,主要包括征收主體、征收目的以及征收程序等是否合法引起的糾紛;二是因補(bǔ)償問題引起的糾紛,主要有補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、方式以及補(bǔ)償費(fèi)的歸屬問題引起的糾紛等。因兩者引起的糾紛,都可以采用行政復(fù)議、行政訴訟。同時(shí)在訴訟中,法院要加強(qiáng)憲法審查和行政審查。
參考文獻(xiàn)
土地征收是國家利用公權(quán)力強(qiáng)制性地將土地國有化，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的一種途徑。嚴(yán)格規(guī)范國家公權(quán)力和切實(shí)保障公民私權(quán)利，是土地征收制度具備合理性和可行性的重要標(biāo)準(zhǔn)。然而，隨著市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和城市化水平的快速提升，我國現(xiàn)行的土地征收制度越來越不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，制度弊端日益顯現(xiàn)，由此引發(fā)的官民糾紛頻頻發(fā)生。據(jù)浙江省人民檢察院統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，2008年至2011年間，浙江省檢察機(jī)關(guān)共查辦涉農(nóng)村土地管理領(lǐng)域案件800余件，其中發(fā)生在土地征收開發(fā)環(huán)節(jié)的有316件。就全國范圍而言，涉土地征收的民事案件和刑事案件多是地方政府打著“公共利益”的旗號(hào)，通過改變土地利用總體規(guī)劃，將基本農(nóng)田變?yōu)槲蠢玫卦俎D(zhuǎn)為建設(shè)預(yù)留地。土地征收的過程中，地方政府、村集體與失地農(nóng)民之間的利益嚴(yán)重失衡，矛盾不斷激化。從制度層面改進(jìn)與完善現(xiàn)行土地征收制度是規(guī)范政府公權(quán)力的運(yùn)用、保障公民私權(quán)利的行使，減少、緩解社會(huì)矛盾的重要步驟。
一、國家征收權(quán)的內(nèi)涵
（一）國家征收權(quán)的含義
國家征收權(quán)在兩大權(quán)威法律詞典――《布萊克法律詞典》和《牛津法律大辭典》――中均有界定。其中，《布萊克法律辭典》將國家征收權(quán)定義為：“國家以占有財(cái)產(chǎn)或主張權(quán)利的方式，或由于消滅財(cái)產(chǎn)或嚴(yán)重?fù)p害財(cái)產(chǎn)而實(shí)際上取得私人財(cái)產(chǎn)；或者在效果上等同于取得私人財(cái)產(chǎn)。當(dāng)政府行為直接地影響或?qū)嵸|(zhì)上滋擾財(cái)產(chǎn)所有人對財(cái)產(chǎn)的利用、占有和收益時(shí)便構(gòu)成了征收?！痹凇杜＝蚍纱筠o典》中，國家征收權(quán)是指“為了公共的目的，在必需或至少確實(shí)需要的情況下，國家最高政權(quán)擁有以補(bǔ)償方式強(qiáng)制取得公民財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。”簡而言之，國家征收權(quán)是國家為了公共目的而占用私人財(cái)產(chǎn)的權(quán)力”。
（二）國家征收權(quán)的特征
國家征收權(quán)的特點(diǎn)可以歸納為以下幾個(gè)方面：
1.征收權(quán)的權(quán)力來源是國家
“是國家或者共同體所擁有的絕對且永久的權(quán)力?！?是國家的靈魂，是國家的本質(zhì)屬性，具有絕對性、永久性、不可侵犯性等特征。征收權(quán)是國家的具體表現(xiàn)之一，在具備一定條件時(shí)，國家可以憑借其對私人所有的財(cái)產(chǎn)限制甚至剝奪。
2.征收權(quán)的實(shí)施目的是公共利益
征收權(quán)是國家的權(quán)力，只能由國家行使。然而，這一權(quán)力的行使是建立在侵犯公民私人利益的基礎(chǔ)上的，因此，國家行使這一權(quán)力必須要限制在嚴(yán)格的條件范圍之內(nèi)，征收權(quán)的行使必須要有正當(dāng)性。公共利益是征收權(quán)行使的唯一正當(dāng)理由。個(gè)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的前提是社會(huì)公共利益的維護(hù)，當(dāng)公共利益與個(gè)人利益發(fā)生沖突時(shí)，個(gè)人利益應(yīng)當(dāng)讓位于社會(huì)公共利益。因此，只有基于公共利益的需要，國家才有權(quán)力行使征收權(quán)限制甚至剝奪公民的私人權(quán)利。
3.征收權(quán)的行使前提是公正補(bǔ)償
征收權(quán)行使的后果是限制或剝奪公民的私人權(quán)利，實(shí)質(zhì)上是以犧牲公民的個(gè)人利益為代價(jià)維護(hù)社會(huì)公共利益。全體社會(huì)成員有義務(wù)通過分擔(dān)個(gè)別公民的利益犧牲緩解被征收公民的損失，以達(dá)到公共利益與個(gè)人利益之間的相對平衡?？梢哉f，補(bǔ)償與征收是唇齒相依的關(guān)系，無補(bǔ)償即無征收。
二、土地征收制度的立法現(xiàn)狀及其存在的問題
（一）土地征收制度的立法現(xiàn)狀
美國、日本、臺(tái)灣地區(qū)等土地征收制度較為完善的國家或地區(qū)都是采用集中立法的方式規(guī)范土地征收制度，即制定統(tǒng)一的土地征收法。我國至今還沒有一部統(tǒng)一的土地征收法，土地征收制度散見于《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律及地方法規(guī)等之中。我國《憲法》第13條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征收并給予補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā返?條第4款規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征收。”《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！?/p>
另外，各省市自治區(qū)在法律規(guī)定的框架內(nèi)，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況都會(huì)制定相關(guān)的土地征收規(guī)范。如浙江省《浙江省土地管理實(shí)施辦法》出臺(tái)之后，省內(nèi)各市還會(huì)制定相關(guān)的土地征收條例等規(guī)范。
（二）現(xiàn)行土地征收制度的立法缺陷
1.基本法對土地征收的規(guī)范缺乏可操作性
公共利益是一個(gè)很抽象的概念，解釋不當(dāng)很容易造成國家征收權(quán)行使的異化。在立法技術(shù)上，多數(shù)國家采用明確列舉的方式界定公共利益。如日本的《土地征收法》第三條以列舉的方式列出了三種可以進(jìn)行征收或者征收的土地房屋的項(xiàng)目，只有符合這三項(xiàng)的事項(xiàng)才被認(rèn)為具有高度公共性的項(xiàng)目，否則無法通過征收取得土地或房屋。在我國，《憲法》、《土地管理法》等對土地征收的規(guī)定只是從基本法的層面肯定了國家享有土地征收權(quán)；雖然提到了“公共利益”，但是并沒有對公共利益進(jìn)行具體界定。過于原則性的規(guī)定不利于約束行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法實(shí)施土地征收，導(dǎo)致大量的超出“公共利益”范疇的侵權(quán)征收出現(xiàn)。
2.立法對地方政府職能定位不當(dāng)導(dǎo)致政府在土地征收中權(quán)力過分?jǐn)U張
我國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)，土地作為重要的生產(chǎn)要素，應(yīng)當(dāng)靠市場配置。然而，我國土地的供應(yīng)自1998年開始行政手段完全代替了市場配置，土地供應(yīng)行政化產(chǎn)生了政府壟斷土地一級(jí)市場的局面。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，在土地征收過程中，被征收土地的農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)直接由政府支付，可見，政府此時(shí)充當(dāng)交易一方主體的角色。基本法對土地征收具體事項(xiàng)規(guī)范的過于原則性，使得地方政府承擔(dān)制定本地區(qū)土地征收管理辦法、實(shí)施細(xì)則等具體操作規(guī)范的工作，因此，地方政府此時(shí)充當(dāng)了立法者的角色。地方政府集立法者、執(zhí)行者、交易者與一身，權(quán)力的異化與過分?jǐn)U張使得土地征收過程成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。
3.立法規(guī)定的被征收人權(quán)益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低補(bǔ)償范圍過窄
《土地管理法》中雖有規(guī)定征收耕地和其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)以及附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)際操作的過程中，上述相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)仍要由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。實(shí)際上，各地區(qū)規(guī)定的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既未考慮土地使用權(quán)出讓市場價(jià)格上漲的因素，又未考慮人民群眾實(shí)際生活水平不斷提高的因素，標(biāo)準(zhǔn)過低過于死板，并不能使被征收土地的農(nóng)民保持原有的生活水平。
我國現(xiàn)行法律將土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶鷩?yán)格限定在土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)償及地上附著物和青苗的補(bǔ)償三個(gè)方面。顯然，這種土地征收補(bǔ)償范圍是嚴(yán)格限定在征收產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)損失范圍內(nèi)，征收所帶來的間接聯(lián)系以及延伸的附帶損失均未列入補(bǔ)償范圍。而日本土地征收法將征收經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償、少數(shù)殘存地補(bǔ)償、離職者補(bǔ)償、事業(yè)損失補(bǔ)償及延伸的附帶損失補(bǔ)償均納入到補(bǔ)償范圍；另外，德國和臺(tái)灣地區(qū)也是將直接損失、間接損失及附帶損失都納入到補(bǔ)償范圍之內(nèi)。對比之下，我國的補(bǔ)償范圍明顯過窄，這對失地農(nóng)民的合法權(quán)益的保障極為不利。
三、土地征收的立法完善
一套健全的土地征收制度需要多方面配套制度的協(xié)調(diào)和配合，如土地規(guī)劃制度、土地流轉(zhuǎn)制度、土地交易制度、社會(huì)保障制度等等。然而，土地征收自身的立法完善無疑是建立健全我國土地征收制度的最重要的環(huán)節(jié)。
（一）采用列舉的方式明確界定“公共利益”的法律內(nèi)涵
公共利益是政府行使土地征收權(quán)的唯一正當(dāng)理由，也是國家公權(quán)力侵犯公民私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的正當(dāng)性來源。我國對“公共利益”的現(xiàn)有規(guī)定屬于概括式規(guī)范，較為原則，過于籠統(tǒng)，政府行使征收權(quán)的具體事項(xiàng)基本無法可依，難免導(dǎo)致征收權(quán)行使的異化。事實(shí)上，在我國，正是因?yàn)椤肮怖妗钡姆山缍：?，不具有操作可行性，地方政府濫用“公共利益”，任意征收土地，肆意侵犯農(nóng)民土地權(quán)益，導(dǎo)致良田變成荒地，農(nóng)民被迫離開家園的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。因此，我國立法應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有概括規(guī)定的前提下，具體列舉出屬于“公共利益”的事項(xiàng)，將政府的征收行為嚴(yán)格限制在法定范圍之內(nèi)，從法律層面切斷征收權(quán)力濫用、異化的源頭。
（二）明確土地補(bǔ)償事宜的立法規(guī)定
土地補(bǔ)償是土地征收制度的核心環(huán)節(jié)，合理規(guī)定土地補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)事宜既能最大限度的安撫失地農(nóng)民，減少征收的阻力，也能為失地農(nóng)民將來的生活提供保障。對于我國而言，應(yīng)當(dāng)從立法的角度，加大土地補(bǔ)償?shù)牧Χ?。第一，提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)民能夠維持原有的生活水平；第二，擴(kuò)大土地補(bǔ)償?shù)姆秶瑢㈤g接損失和延伸出的附帶損失一并納入到補(bǔ)償范圍之內(nèi)；第三，明確補(bǔ)償?shù)氖找嬷黧w，改變將補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放給村集體組織，再由村集體組織分配給農(nóng)民的做法，將補(bǔ)償費(fèi)用的收益主體明確為失地農(nóng)民。減少中間環(huán)節(jié)，更有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益。第四，明確土地征收的司法救濟(jì)制度，政府在土地征收過程中處于明顯的強(qiáng)勢地位，農(nóng)民屬于較為弱勢的群體，引入司法救濟(jì)制度，能夠有效制約和糾正違法的土地征收行為，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。
（三）采用集中立法的模式建立統(tǒng)一的土地征收法
國際上通行的土地征收法的立法模式有兩種：分散式立法與集中式立法。其中，集中式立法更具優(yōu)越性，也更符合我國的基本國情。
第一，集中式立法模式有利于統(tǒng)一和明確立法目的；第二，有利于減少甚至避免不同位階規(guī)范之間的法律沖突和矛盾，維護(hù)法律的權(quán)威和嚴(yán)肅性；第三，我國現(xiàn)行的土地所有制是國家所有和集體所有的公有制形式，在集體土地所有權(quán)自身不完善、中央政府與地方政府之間的土地博弈日益激烈的背景下，土地征收呈現(xiàn)出異常的復(fù)雜性，集中式立法更有利于應(yīng)對這種復(fù)雜的局面。
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一、我國土地征收補(bǔ)償制度的發(fā)展現(xiàn)狀
（一）《憲法》中有關(guān)土地征收補(bǔ)償原則的缺失
盡管《憲法》于2004年給予“土地征收”以合理地位，即“國家為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，對于未來理論的完善及實(shí)踐的操作具有指導(dǎo)意義，但仍顯不足。如未明確補(bǔ)償原則、土地征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、補(bǔ)償結(jié)果差異性很大，失地農(nóng)民的權(quán)益未受到平等保護(hù)。
（二）《土地管理法》中有關(guān)土地征收補(bǔ)償規(guī)定的遺憾
1.土地征收目的不明確
（1）《土地管理法》第2條將土地征收的前提界定在以“公共利益為目的”，但何謂公共利益，并沒有做出直接而明確的規(guī)定，反而由于“公共利益”自身是一個(gè)復(fù)雜、多變且具有高度抽象性的法律概念，導(dǎo)致實(shí)踐操作中缺乏可行性，某些政府部門借故進(jìn)行權(quán)力尋租，置失地農(nóng)民利益于不顧。
（2）《土地管理法》允許單位和個(gè)人為建設(shè)需要，依法申請使用包括“國家征用的原屬于農(nóng)民集體土地”在內(nèi)的國有土地。這意味著即使是為滿足非公共利益需要，征收農(nóng)民土地也是合情合理合法之事。
2.補(bǔ)償范圍小、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低
補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是補(bǔ)償雙方最為關(guān)心的核心問題。其處理的得當(dāng)與否將直接影響公、私利益能否平衡兼顧、國家建設(shè)能否順利展開。
（1）補(bǔ)償范圍。我國將土地征收補(bǔ)償范圍嚴(yán)格限定在土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)償、地上附著物和青苗的補(bǔ)償，即與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)損失上，而與被征收土地有間接聯(lián)系以及因此而延伸的一切附帶損失均未列入補(bǔ)償范圍。這與國際的通行做法甚為不符，作為農(nóng)民生存基本、生命依托的土地的“延伸價(jià)值”不能被忽視。
（2）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如斟酌《土地管理法》對于補(bǔ)償范圍內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定，可發(fā)現(xiàn)以下不足：
第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被束之高閣，缺乏靈活性與適應(yīng)行。依據(jù)價(jià)值規(guī)律可知：當(dāng)商品供小于求時(shí)，其價(jià)格高于價(jià)值。在我國嚴(yán)格限制農(nóng)用地供給量、城鎮(zhèn)建設(shè)用地量激增的今天，土地使用權(quán)的市場價(jià)格必然一路走高。而法定的、缺乏彈性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使補(bǔ)償額度固定化，脫離于市場價(jià)格之外。
第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)忽視了土地的“新興”價(jià)值。依現(xiàn)有法律，我們是以傳統(tǒng)糧經(jīng)作物測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為基礎(chǔ)來衡量補(bǔ)償費(fèi)的具體數(shù)額，較少顧及到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)用地可以種植一些高價(jià)值的經(jīng)濟(jì)作物，可以發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)，其產(chǎn)出已不是普通的糧食或蔬菜價(jià)值可比的。顯然，傳統(tǒng)土地補(bǔ)償額的計(jì)算方法當(dāng)然不能客觀地反映出被占耕地的實(shí)際價(jià)值，往往偏低。
3.補(bǔ)償方式單一
現(xiàn)有的補(bǔ)償方式主要是一次性現(xiàn)金補(bǔ)償，對被征地農(nóng)民離開土地后生活、工作的安排，思想意識(shí)的轉(zhuǎn)變較少或未曾顧及，有限的金錢補(bǔ)償并不能解決失地農(nóng)民的實(shí)際問題。
4.補(bǔ)償程序不完善
（1）征地前失地農(nóng)民參與、知情權(quán)缺失。《土地管理法》第48條規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，進(jìn)行公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。這種事后聽證，忽略了農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，使公告環(huán)節(jié)及聽取工作十分不規(guī)范，往往流于形式。即使農(nóng)民對征地的認(rèn)定、補(bǔ)償費(fèi)的確定和勞動(dòng)力的安置等有不同的意見，農(nóng)民的發(fā)言權(quán)也是微乎其微的。因?yàn)橐罁?jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條的規(guī)定，征地部門可手持“公共利益”這一尚方寶劍“先斬后奏”，即使農(nóng)民對于補(bǔ)償安置方案有意見、生活出路未解決，都可以先行征地。
（2）征地后農(nóng)民的司法救濟(jì)途徑不暢?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第25條規(guī)定：“對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決。”如此規(guī)定很難讓農(nóng)民信服：在出現(xiàn)征地爭議、糾紛時(shí)，身兼征地決策者與土地爭議裁決者雙重身份的政府部門能秉公處理，給百姓以滿意的答復(fù)。
二、可持續(xù)發(fā)展下土地征收補(bǔ)償制度的完善
（一）合理界定公共利益范圍
根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則的精神，追求資源的代際公平和合理利用，在土地征收中盡量減少對耕地資源的破壞，必然是應(yīng)有之意；而合理界定公共利益范圍，對政府的土地征收權(quán)進(jìn)行有效的制衡便成為落實(shí)可持續(xù)發(fā)展原則的重中之重。一方面，在實(shí)體規(guī)則的制定上，為明確授權(quán)可將“公共利益的需要”直接指向國家安全和國防軍事用地，科學(xué)及文化教育事業(yè)、體育、氣象、公共衛(wèi)生等社會(huì)公共事業(yè)用地，公共道路交通、文物古跡保護(hù)、公共水源及引水排水環(huán)境保護(hù)等城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，具有公益性的國家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目用地之需；為避免立法的不足，還可以用一兜底性條款予以補(bǔ)充，如“其他以公共利益為目的用地”。為使得概念更加周延、嚴(yán)謹(jǐn)，可考慮設(shè)立一個(gè)排除性條款，明確排除不屬于公共利益范圍的用地，避免以“公共利益”為名，無視私權(quán)存在。
另一方面，可從程序規(guī)則入手，明確認(rèn)定“公共利益”的審定程序。首先，為保證界定過程中的民主性、科學(xué)性、公開性，可預(yù)先告知被征地人土地征收的相關(guān)信息，保證公眾的知情權(quán)；對涉及公共利益的土地征收，應(yīng)當(dāng)務(wù)必保證聽證程序的順利進(jìn)行，廣泛征求相關(guān)當(dāng)事人的意見；為督促征地決策者積極履行職責(zé)，必須以完善的責(zé)任機(jī)制為后盾，嚴(yán)格落實(shí)權(quán)責(zé)統(tǒng)一制度。其次，引入事后審查模式，借助司法機(jī)關(guān)，這一權(quán)威、獨(dú)立、公正的第三方對被征地人的利益進(jìn)行維護(hù)，對征地行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。
中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A： 文章編號(hào)：1006-0278（2014）01-119-01
一、“土地征收補(bǔ)償”的立法現(xiàn)狀
從立法例中看，我國已對這兩個(gè)概念做了原則性的區(qū)分。其權(quán)威便是憲法。我國《憲法》第13條明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！痹谧罡叻ǖ倪@一規(guī)定下，我們相繼頒布法律法規(guī)，構(gòu)建出了較為完整的“土地制度補(bǔ)償”制度。而《物權(quán)法》與《土地管理法》成為了該制度的軸心法：《物權(quán)法》主要規(guī)定了土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)了我國特有的“保障”問題。即除了強(qiáng)調(diào)支付基本的土地征收補(bǔ)償費(fèi)外，還必須對被征地農(nóng)民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活做好善后工作?！锻恋毓芾矸ā穭t是這一制度的細(xì)化，分別對土地補(bǔ)償費(fèi)的基本標(biāo)準(zhǔn)、安置補(bǔ)助費(fèi)的最低標(biāo)準(zhǔn)及最高標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定。另外《土地管理法實(shí)施條例》還對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有的土地補(bǔ)償費(fèi)的分配問題做了進(jìn)一步的規(guī)定?？傊覈ㄟ^各階位的法律法規(guī)所構(gòu)建的土地征收補(bǔ)償制度還較完善。但隨著經(jīng)濟(jì)的改革發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步，這項(xiàng)制度開始暴露出種種問題，值得我們?nèi)ニ伎纪晟啤?/p>
二、“土地征收補(bǔ)償”的完善思考
（一）完善土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>
目前我國土地征收補(bǔ)償制度所要求的補(bǔ)償費(fèi)用類型大致包括地上附著物和土地青苗等資源的補(bǔ)償費(fèi)，以及相關(guān)的房屋補(bǔ)償、安置補(bǔ)償和搬遷安置費(fèi)用。而在現(xiàn)實(shí)中，這些補(bǔ)償費(fèi)用卻難以實(shí)現(xiàn)全面補(bǔ)償。特別是對于安置補(bǔ)助費(fèi)來說，“在集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)被征地農(nóng)民的安置工作時(shí)歸集體，只有不需要安置的農(nóng)民才可以獲得安置補(bǔ)助費(fèi)?！笨梢姮F(xiàn)階段，我國土地征收補(bǔ)的償范圍比較狹窄。要完善這一制度，第一步便要擴(kuò)大征收補(bǔ)償范圍。
首先應(yīng)將間接的經(jīng)濟(jì)損失納入補(bǔ)償范圍。分割地的補(bǔ)償便是一種間接損害，土地被分割后，相互分離的小片土地勢必在經(jīng)濟(jì)價(jià)值上大大衰落。例如在耕地中建設(shè)高速公路，公路直接將原本的田地一分為二，使得剩余的小塊土地?zé)o法恢復(fù)到征收前大規(guī)模機(jī)械化的生產(chǎn)狀態(tài)，但政府卻只補(bǔ)償征收的那部分費(fèi)用，對于被征地的農(nóng)民來說，隱形損失卻無法彌補(bǔ)。其次是補(bǔ)償?shù)姆绞椒秶鷶U(kuò)大。盡管我國《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！钡诂F(xiàn)實(shí)中，我國的補(bǔ)償方式依然是以貨幣形式為主。這種一次性的補(bǔ)償方式忽略了被征地農(nóng)民的長久生活保障，是不符合上述《物權(quán)法》立法目的的。因此，我們可以采用社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償、入股分紅補(bǔ)償、就業(yè)安置補(bǔ)償?shù)确绞綌U(kuò)大補(bǔ)償方式的范圍。
（二）完善土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)
關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，各國均有不同的立法例。例如美國采取公平市場價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、日本采取了以交易價(jià)格為原則、以事業(yè)認(rèn)定公告時(shí)為基準(zhǔn)時(shí)這一價(jià)格固定制、德國以征收官署決定征收計(jì)劃時(shí)的“市價(jià)”為標(biāo)準(zhǔn)、韓國以協(xié)議成立或征收裁決當(dāng)時(shí)的價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)。在我國，《土地管理法》第47條規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被稱為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，換言之，我國目前的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對土地的潛在利用價(jià)值、市場價(jià)值等均不予考慮。2012年11月，國務(wù)院討論了《土地管理法修正案（草案）》的修改議程。據(jù)報(bào)道，本次修訂的主要內(nèi)容就是對第47條進(jìn)行大范圍的調(diào)整。在修正案草案正式頒布之前，筆者想談?wù)勛约旱娜舾煽捶ā?/p>
我國目前征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最大問題是存在著補(bǔ)償上限。但是這一規(guī)定在一些東部地區(qū)早已被打破，有的補(bǔ)償倍數(shù)甚至達(dá)到了“30倍”，使得東部農(nóng)民一夜暴富。相比之下，西部地區(qū)土地征收過程中矛盾重重，被征地農(nóng)民普遍對低廉的補(bǔ)償費(fèi)用表達(dá)了自己的不滿。因此，這一上限標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)沒有了什么存在價(jià)值，它的存在只會(huì)拉大不同地區(qū)補(bǔ)償費(fèi)用的差距，造成更大的社會(huì)不公。形成社會(huì)不穩(wěn)定因素?，F(xiàn)實(shí)情況促進(jìn)立法狀況的改變，可見，在第47條的修改中，只有取消征收標(biāo)準(zhǔn)的上限才能真正落實(shí)“公平補(bǔ)償”原則。只有取消補(bǔ)償上限，各地才能根據(jù)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地價(jià)水平合理的制定出補(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)。
（三）完善土地征收補(bǔ)償?shù)某绦?/p>
土地征收的程序問題更多是行政法所調(diào)整的，目前我國缺少一部完整的《行政程序法》規(guī)范，更多的程序都依靠特別法進(jìn)行調(diào)整。對于土地征收的程序而言，值得注意的是事先知情補(bǔ)償制，即在征收之前要將土地征收的范圍，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、形式于公民所知曉。同時(shí)也可以落實(shí)完善聽證制度，使被征地公民廣泛的參與其中，提高公民話語權(quán)，增加征收過程的透明度，都能有效的緩解矛盾，達(dá)到預(yù)期效果。
參考文獻(xiàn)：
