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論文摘 要:旅游管理指的是旅游業(yè)的管理者為了向旅游者的旅游活動提供有質量的服務,運用管理的各種職能,對旅游業(yè)的人、財、物、部門、地區(qū)所進行的計劃、組織、指揮、調節(jié)和監(jiān)督的活動。伴隨著改革開放的不斷深入,我國的旅游管理體制改革取得了快速的發(fā)展。本文主要是從重要性、問題、對策三個方面分析了我國旅游管理體制的相關問題,為我國旅游管理體制的改革提出了相應的解決對策,進而為促進了我國旅游業(yè)的健康有序發(fā)展奠定重要的基礎。
一、我國旅游管理的理論分析
1、旅游管理的定義。旅游管理指的是旅游業(yè)的管理者為了向旅游者的旅游活動提供有質量的服務,運用管理的各種職能,對旅游業(yè)的人、財、物、部門、地區(qū)所進行的計劃、組織、指揮、調節(jié)和監(jiān)督的活動。
2、旅游管理的必要性。首先,旅游管理是是協(xié)調旅游部門與其他部門、國內旅游業(yè)與國外旅游機構和旅游市場的關系的需要。旅游業(yè)是國民經濟的一個獨立的部門,同時,旅游業(yè)又是一項綜合性的專業(yè),與國民經濟的許多部門有著密切的聯(lián)系。其次,旅游管理是協(xié)調旅游業(yè)內部各有關部門和企業(yè)之間關系的需要。旅游業(yè)內部各部門、各企業(yè)是從事旅游經濟活動的經濟組織,是旅游經濟活動的基本單位。旅游業(yè)是綜合行業(yè),需要對旅游者的餐飲、住宿、交通、游覽、購物加以組合設計,制成整體的服務路線,向旅游者出售,并保證供應。再次,旅游管理是發(fā)展旅游業(yè)的需要。在我國旅游業(yè)是一個新興產業(yè),是第三產業(yè)中的支柱產業(yè)。旅游業(yè)的發(fā)展,不僅能帶來經濟效益,而且更有不可忽視的社會效益,它從一個側面帶動了交通、民航、飯店、餐飲、保險、娛樂業(yè)的發(fā)展,同時也提供相當數(shù)量的勞動就業(yè)機會,更重要的是旅游業(yè)具有對外開放的窗口和先導、服務、橋梁的功能。
二、我國旅游管理體制改革的困境
1、缺乏有效的宏觀管理。隨著加快第三產業(yè)尤其是旅游業(yè)蓬勃發(fā)展,許多部門和單位都創(chuàng)辦了旅行社、飯店、旅游交通服務等企業(yè),這些企業(yè)產權和人事權分別歸屬不同的投資部門。除了國旅、中旅、青旅三大集團以外,其余幾乎每一個旅行社就屬于一個系統(tǒng)。以致旅游業(yè)系統(tǒng)林立,多頭建設,各自為政。尤其是在客源不足、市場疲軟的情況下,彼此之間跌價競爭,行業(yè)內部矛盾導致市場混亂。而旅游管理部門既無建設項目審批權,幾乎也無企業(yè)登記管理權,缺乏宏觀調控的權力和手段。很難從宏觀上協(xié)調、平衡和控制。
2、法律法規(guī)不健全。首先,旅游法律法規(guī)具有暫時性,缺乏后續(xù)法規(guī)。比如說:《風景名勝區(qū)管理暫行條例》、《旅游投訴管理暫行條例》等這些條例都具有暫時性,但是后續(xù)的法律沒有及時跟上,這樣就造成了旅游行業(yè)法律規(guī)范約束力的減小;其次,法律法規(guī)的涉及范圍不能跟上行業(yè)發(fā)展的步伐,比如說:在酒店旅游管理的法律法規(guī)中,直接涉及旅游管理的條文比較少,大部分還是側重于酒店的治安管理;再次,在旅游管理的法律法規(guī)中,涉及旅游者人身權利保護的法律條文比較少,對旅游人員的人身安全造成了一定危害。
3、旅游產業(yè)結構失衡。首先,旅游商品業(yè)開發(fā)滯后。旅游商品業(yè)是旅游創(chuàng)匯的大頭,具有成本低、效益高、勞動密集度大的優(yōu)勢,也可促進工商業(yè)的發(fā)展。但由于生產、銷售的體制上,旅工貿不協(xié)調,使旅游商品長處于自發(fā)狀態(tài),產品品種老化、單調,創(chuàng)新不足,運輸、包裝等各個環(huán)節(jié)都存在問題,使優(yōu)勢不能充分發(fā)揮;其次,旅游交通問題。旅游交通受短線制約的緊張局面,原來主要集中在國內城市交通上,自20世紀90年代初期以來,由于客源形勢較好,國際航班也出現(xiàn)了來華游客“一票難求”的狀況。另一方面是交通口岸配置和發(fā)展滯后。
三、完善我國旅游管理體制改革的對策
1、加強旅游行業(yè)管理體制。行業(yè)管理是我國旅游管理體制改革的必然趨勢。旅游業(yè)的部門管理要求政府主管部門直接管理所屬企業(yè)的微觀活動,顯然已不適應改革開放的深化和國民經濟的發(fā)展,只有將部門管理體制改變?yōu)樾袠I(yè)管理體制,才能適應旅游業(yè)迅速發(fā)展的需要。行業(yè)管理是根據(jù)產品或勞務的不同特點對企業(yè)進行分類,然后由政府相應的部門進行歸口管理。也就是說,無論是歸屬于哪個部門的旅游企業(yè),從行業(yè)角度來說,均應統(tǒng)歸旅游局管理。這種行業(yè)管理需要改革主管部門的職能,實現(xiàn)三個方面的轉變:由微觀管理轉向宏觀管理;由直接管理轉向間接管理;由部門管理轉向行業(yè)管理。
在改革開放逐步深入的時代背景下，我國在旅游管理體制改革的方面也得到了快速的發(fā)展。因此怎樣對旅游管理體系進行改革，以更好的符合旅游業(yè)的長遠發(fā)展，已經引起了理論界的廣泛關注。對旅游管理體系進行改革不僅是時代創(chuàng)新的一個重要體現(xiàn)，更是順應經濟發(fā)展的必然趨勢，同時其也可以更好的符合旅游行業(yè)形式變化、發(fā)展的實際需求，更是各個旅游企業(yè)提升服務質量的必經之路。
一、旅游管理的定義和必要性
所謂的旅游管理就是指旅游行業(yè)的管理者為了提升旅游活動的整體質量，以為旅游者提升更為優(yōu)質的服務，從而運用自身所具有的各個職能，對旅游行業(yè)中的各項資源進行計劃、指揮、調節(jié)以及監(jiān)督等一系列的相關活動。關于旅游管理的必要性，首先，旅游管理所開展的根本目的就是為了將旅游部門和國內、外旅游業(yè)以及旅游市場之間的關系進行更好的協(xié)調。旅游業(yè)不僅是一個單獨的部門，更是國民經濟中的重要組成部分，同時其又是一個較為綜合的專業(yè)，和國民經濟中的諸多部門有著不可分割的密切聯(lián)系。其次，旅游管理也是協(xié)調旅游行業(yè)內部與其他部門以及企業(yè)關系的實際需求。在旅游行業(yè)中，各個部門以及各個企業(yè)都是開展經濟活動的組織，同時也是開展經濟活動的基礎單位。
二、現(xiàn)階段旅游管理體制改革存在的主要問題
（一）缺少宏觀管理
旅游業(yè)屬于我國的第三產業(yè)，隨著其發(fā)展的迅速加快，很多單位以及部門也相繼成立了飯店、交通服務以及旅行社等企業(yè)，這些企業(yè)的人事權以及企業(yè)產權也歸屬于不同的部門。在旅游行業(yè)中，除了青旅、中旅、國旅之外，幾乎各個旅行社都處于同一個系統(tǒng)，這種現(xiàn)狀也就導致了旅游行業(yè)的系統(tǒng)出現(xiàn)各自為政以及多頭建設等情況。特別是在市場疲軟以及客源不足的情況下，造成各個旅游企業(yè)之間的競爭力加大，從而導致了市場混亂以及內部矛盾等諸多的問題。
（二）產業(yè)結構嚴重失衡
首先是商品業(yè)整體的開發(fā)滯后。商品在旅游創(chuàng)匯中占有著重要的位置，其往往具有勞動密集、成本低以及利益大等諸多優(yōu)勢，同時也能夠有效的推動工商業(yè)的整體發(fā)展。但是由于在生產以及銷售體制上缺少完善性，使旅工商出現(xiàn)了嚴重的不協(xié)調，一些旅游商品長期的處在自發(fā)狀態(tài)，在產品品種上也存在著單調、創(chuàng)新不足以及老化等諸多問題，導致其優(yōu)勢不能夠充分的得以發(fā)揮。其次，在旅游交通上也存在著很大的問題，旅游交通由于受到了短線制約，所以長期以來都處于較為緊張的局面。自90年代以來，出現(xiàn)了客源形式良好的局面，在國際航班中也出現(xiàn)了大量的來華游客，因此也就出現(xiàn)了“一票難求”等諸多的狀況，另外在交通口岸的發(fā)展以及配置方面也存在著嚴重滯后的問題。
三、完善旅游管理體制改革的有效對策
（一）增強行業(yè)整體的管理體制
對旅游行業(yè)整體進行體制改革已成為現(xiàn)階段的必然趨勢，旅游管理要求政府的相關主管部門直接的對所屬企業(yè)所開展的相關活動進行管理，但是目前這一要求顯然早已不能符合現(xiàn)階段國民經濟迅速發(fā)展的時代背景。因此只有真正將部門的相關管理體制轉換成行業(yè)整體的管理體系，才能更好的適應目前旅游業(yè)發(fā)展的實際需求[3]。行業(yè)管理可以按照勞務及產品所具有的特點來對企業(yè)進行劃分，之后再由政府的相關部分對其開展歸口管理。也可以說，不管旅游企業(yè)是處于哪一部門下，從行業(yè)整體上看，都是統(tǒng)一歸屬旅游局所進行管理的。與此同時這一行業(yè)管理也應合理的轉換主管部門的相關職能，以實現(xiàn)三方面的改革，分別是由微觀轉為宏觀，直接轉為間接、部門轉為行業(yè)，從而更好的增強旅游行業(yè)整體的管理體制。
（二）完善企業(yè)個體的管理體制
首先旅游部門應與有關部門進行協(xié)商，以清理掉一些不符合成立條件而創(chuàng)辦的旅游企業(yè)，從將政企分開更好的得以推行，已使企業(yè)成為自負虧盈的主體。同時也應積極的推進政企分開，以形成一種大型國民企業(yè)主導，而中小企業(yè)有序發(fā)展的格局。從而對企業(yè)經營環(huán)境進行更好的優(yōu)化，以創(chuàng)造出企業(yè)之間公平競爭的良好條件，并統(tǒng)一進行稅負，靈活制定用工條件，以更深層次的完善和推進企業(yè)的經營承包責任制，并以股份制改革為主要方式，對旅游企業(yè)進行經營方式的創(chuàng)新變革，根據(jù)其所在區(qū)域設置相應的經營試點。
四、結論
綜上所述，現(xiàn)階段我國在旅游管理體制改革的過程中還存在著缺少宏觀管理和產業(yè)結構嚴重失衡等問題。因此行業(yè)的管理者可以通過增強行業(yè)整體的管理體制以及完善企業(yè)個體的管理體制等途徑進行合理的改善和解決，以有效的提升旅游企業(yè)的服務水平，從而為旅游行業(yè)的整體發(fā)展起到一定的促進作用。更多關于完善旅游管理體制改革的有效策略讓我們在未來的實踐中一起探索吧。
參考文獻：
[1]孫樹風.關于國有煤炭企業(yè)干部人事管理體制改革問題的探討[J].現(xiàn)代工業(yè)經濟和信息化,2017,(06):108-110.
一、旅游管理的定義與其必要性
所謂旅游管理，指的就是從事旅游業(yè)的管理者運用其管理的各種職能，目的是為了向旅游者所進行的旅游活動提供服務，并且保證服務質量，對旅游業(yè)所進行的有計劃、有指揮、有組織的調節(jié)與監(jiān)督活動，其中包括旅游業(yè)的部門、人、財、物、地區(qū)等。旅游管理的必要性主要體現(xiàn)在三個方面。第一方面體現(xiàn)在，旅游管理是具有外部協(xié)調作用的，在國民經濟中，旅游業(yè)是一門獨立的行業(yè)，旅游業(yè)也是一個綜合性較強的行業(yè)，旅游管理能夠協(xié)調旅游部門與其他部門的關系需要，與國民經濟的眾多部門密切相關。第二方面體現(xiàn)在旅游管理的內部協(xié)調作用，旅游業(yè)是一個綜合性行業(yè)，其內部的各個部門是旅游經濟活動的基本單位，旅游管理提供最基本的保證。第三方面體現(xiàn)在旅游業(yè)的需要，旅游業(yè)是我國第三產業(yè)的支柱。旅游業(yè)的發(fā)展帶來了可觀的經濟效益，不容忽視，它從不同的方面帶動了其他行業(yè)的發(fā)展，更具有對外開放的功能。
二、我國旅游管理體制改革面臨的問題
（一）我國有關旅游管理的法律法規(guī)不健全
我國一些有關旅游管理的法律法規(guī)并不健全，缺乏后續(xù)的法律法規(guī)，旅游管理法律法規(guī)具有暫時性。后續(xù)的法律法規(guī)并沒有及時的跟上，造成了約束力減小。旅游行業(yè)發(fā)展的步伐較快，相關的法律法規(guī)并沒有跟上其發(fā)展的步伐，法律法規(guī)中涉及的側重點不一樣，對游客以及一些管理人員的人身安全造成了一定的危害。
（二）我國旅游管理體制改革缺乏有效的宏觀管理
我國的旅游管理缺乏宏觀調控的權利與手段。在旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的今天，一些部門創(chuàng)辦了一系列的服務企業(yè)，然而這些企業(yè)的產權等都歸屬于不同的投資部門，這樣各自為政，彼此跌價競爭，導致了旅游行業(yè)內部的混亂，失去平衡與控制。
（三）我國旅游產業(yè)結構失衡
旅游商品能夠促進工商業(yè)的發(fā)展，旅游商品具有很大的利潤，但是在生產銷售上并不協(xié)調，產品品種不新穎，老化單調。旅游交通更是一個難題，會出現(xiàn)一票難求的局面。
三、我國旅游管理體制改革的完善措施
（一）健全旅游管理體制的法規(guī)體系
完善我國旅游管理體制的法律法規(guī)，有關法律法規(guī)要緊跟旅游業(yè)的發(fā)展步伐，不能出現(xiàn)法律漏洞，增強約束力，對于比較薄弱的環(huán)節(jié)，增加合理的、科學的法規(guī)法律，做到平衡處理，不偏不倚，只有有效合理的法律法規(guī)，才能保護人們以及管理人員的人身安全以及財產安全。
（二）合理的開發(fā)與利用，考慮相關者利益
在旅游管理活動中，要考慮到管理者以及游客還有當?shù)厝藗兊囊恍├?。根?jù)筆者的了解發(fā)現(xiàn)，旅游業(yè)的開發(fā)與發(fā)展會給居民的利益帶來損害，打擾人們的生活，給當?shù)氐木用駧淼木薮蟮呢毟徊罹?。所以，在對旅游管理制度進行改革的同時，必須要將相關者的利益考慮進去。
（三）加強旅游管理的監(jiān)督力度
要完善我國旅游管理體制，一定要建立起一個健全的監(jiān)督體系，對管理者以及高層管理者進行監(jiān)督。這個監(jiān)督包括兩個方面：第一是對旅游業(yè)所經營的項目進行監(jiān)督，一些地方的政府不能干擾旅游業(yè)的發(fā)展與經營，管理者要定期上報旅游業(yè)的經營規(guī)劃。另一方面是對管理層進行監(jiān)督，國家旅游業(yè)的有關部門應當定期對管理者進行監(jiān)督管理，不能，對旅游業(yè)的發(fā)展造成影響，危害社會的秩序以及造成環(huán)境污染等。
（四）加強旅游管理行業(yè)的體制
我國旅游管理體制改革的必然趨勢就是行業(yè)管理。我們所要制定的旅游管理行業(yè)的體制要適應改革開放的深化與發(fā)展，要適應國民經濟的發(fā)展，老套的守舊的旅游管理體制應該被淘汰，不僅不適應改革開放與國民經濟的發(fā)展，甚至制約著國民經濟的發(fā)展。只有將守舊的管理體制改變?yōu)樾袠I(yè)管理體制，才能適應旅游業(yè)迅速發(fā)展的需要。所謂的行業(yè)管理是要對企業(yè)進行分類的，依據(jù)的是企業(yè)產品的不同特點以及勞務的不同特征，然后通過相關的政府部門進行歸納管理。這樣，無論是歸屬于哪個部門的旅游企業(yè)，如果從行業(yè)的角度出發(fā)，都應該統(tǒng)歸于旅游局管理。這樣一來，旅游管理行業(yè)的改革需要改革主管部門的職能。要從三個方面實現(xiàn)轉變，第一個方面就是從微觀管理向宏觀管理轉變；第二個方面就是從直接管理向間接管理轉變；最后就是從部門管理向行業(yè)管理轉變。
四、結語
旅游業(yè)是一個綜合型的行業(yè)，是第三產業(yè)的支柱，也是國家經濟發(fā)展與來源的重要產業(yè)。隨著改革開放的不斷深入，旅游業(yè)發(fā)展迅速，旅游管理體制也面臨著重要的改革，在改革的過程中難免會出現(xiàn)這樣或者那樣的問題，這些問題也制約著旅游管理體制的完善與建立。面對這些制約我國旅游管理體制改革的問題，我們應該做出相應的調整，采取有力的措施與對策，使得我國旅游管理體制的改革更徹底、更完善。能夠讓我國的旅游事業(yè)更快速健康的向前發(fā)展，從而加強我國的國民經濟。
參考文獻
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[3] 胡北明.基于利益相關者角度剖析我國遺產旅游地管理體制的改革[D].四川大學，2006.
[4] 張曉.加強規(guī)制——中國自然文化遺產資源保護管理與利用[M].北京：社會科學文獻出版社，2006.
（一）當前立法還不完善：當前我國的旅游業(yè)以及相關的旅游管理制度正呈現(xiàn)出極不協(xié)調的現(xiàn)象，我國的本土旅游業(yè)發(fā)展由于國外人口的密切往來以及本國居民的消費刺激，因而發(fā)展的格外迅速，而相對之下，我國對于旅游業(yè)的相關管理制度卻還處于十分落后的階段，大多數(shù)人對于我國新出臺的《中華人民民共和國旅游管理法》的頒發(fā)與實行還不了解，很多新出臺的制度也沒有進行有效的普及，這使得人們對于我國的一系列旅游管理法案知之甚少，甚至在很多地方，人們對于旅游的有關管理制度和法律法規(guī)的認識還停留在過去所的法律法規(guī)當中；同時，我國新出臺的旅游管理法，對速發(fā)展的旅游業(yè)來說還不夠全面和完善，旅游業(yè)當中所存在的一些問題由于其本身的復雜性等因素的影響，因此無法直接通過法律的明文規(guī)定來進行解決。
（二）國家宏觀調控力度缺失，各地方旅游產業(yè)發(fā)展出現(xiàn)問題：當前我們國家的旅游業(yè)的總體發(fā)展進程正因為宏觀的調控力度缺失而發(fā)生失衡，許多地區(qū)的旅游業(yè)市場在其經濟和發(fā)展上都出現(xiàn)了很多不穩(wěn)定因素，同時由于旅游行業(yè)本身相互之間的競爭，也使得整個旅游業(yè)的內部不斷的產生矛盾，這些矛盾的激化知道導致了整個旅游行業(yè)市場受到沖擊；同時由于我們國家各地區(qū)的發(fā)展與政策存在差異性，因此也就使得各地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展出現(xiàn)極大的不均衡以及難以控制的問題。
（三）當前我國旅游管理體制缺乏監(jiān)督管理：當前我們國家的旅游業(yè)在管理體制上普遍存在著缺乏監(jiān)督等問題，很多地方的旅游業(yè)存在著抬價以及強買強賣現(xiàn)象，使得當?shù)氐恼麄€旅游業(yè)出現(xiàn)發(fā)展畸形，同時再加上保護措施的不完善，使得各地的旅游景點出現(xiàn)污染嚴重的現(xiàn)象，在破壞人們旅游興趣的同時，也導致了當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的扭曲；對于這種現(xiàn)象，由于缺乏職能部門的有效監(jiān)督，因此也就使得各旅游部門失去了認真負責的態(tài)度，對于現(xiàn)今所存在的環(huán)境污染問題以及強買強賣和惡意抬價等問題，各旅游管理部門之間不但沒有進行及時的解決，反而還在彼此之間，互相的推卸責任；使我國的旅游管理體制總水平，出現(xiàn)了整體的下滑趨勢。
二、我國旅游管理體制的有效改革方案與途徑
（一）加強新旅游法的完善與落實：對于我國當前旅游業(yè)立法不完善以及法律法規(guī)沒有得到有效的普及與落實的問題，我們的政府應該加大對《中華人民共和國旅游法》的宣傳力度與落實力度，爭取盡快的將我國的旅游管理法制普及到各地區(qū)當中去，真正的使旅游業(yè)的發(fā)展與管理情況得到完善；同時，我們還應該積極的引進國外對于旅游業(yè)的管理體制和法律規(guī)范，使我們國家所制定的旅游業(yè)法律法規(guī)能夠緊跟國際發(fā)展的步伐，從而真正的使旅游業(yè)實現(xiàn)有法可依、有法必依的旅游管理制度。
鏡泊湖是我國全國文明風景旅游示范區(qū)、國家地質公園、世界地質公園。其位置在牡丹江的中上游。它的水域較為寬廣，整個水域的面積達到八十平方公里。百里長湖、火山口森林、渤海動物園是構成鏡泊湖景區(qū)的主要三部分。由于景區(qū)發(fā)展的需要，景區(qū)現(xiàn)已建設了8加星級賓館、44家療養(yǎng)院、162艘游艇。其規(guī)模隨著經濟的發(fā)展越來越壯大。但是隨著游客人數(shù)的增多，其管理體制也存在著很多的問題。
二、景區(qū)管理體制中的主要問題
鏡泊湖景區(qū)中管理體制的問題主要是：由于整體景區(qū)是由多個景區(qū)組成的，其領導階層較多，并且實行意見不易統(tǒng)一。下面，來展開詳細的分析。
(一)景區(qū)區(qū)域管理交叉重疊，增加了統(tǒng)一管理的難度鏡泊湖景區(qū)的行政區(qū)域劃分是多樣化的管理系統(tǒng)。景區(qū)的資源是每個管理系統(tǒng)的發(fā)展前提。管理人員在自己的行政區(qū)域內進彳行規(guī)劃，但是有些管理人員急于發(fā)展自己區(qū)域的旅游經濟，可能會導致亂批亂建的現(xiàn)象的發(fā)生。例如每個景區(qū)都在興建娛樂設施、星級酒店、療養(yǎng)院等。這種行為嚴重的破壞了景區(qū)規(guī)劃管理的統(tǒng)一性。
(二）部門數(shù)量戎雜，功能交錯
景區(qū)的執(zhí)行部門數(shù)量較多，并且其中某些部門的職能是重疊的。在進行執(zhí)行管理時，會出現(xiàn)重復處罰的現(xiàn)象。管理人員的數(shù)量多于工作人員的數(shù)量，在進行區(qū)域化管理的時候，如果出現(xiàn)管理人員只能重疊的狀況，通常情況下他們都互不相讓，一味的在自己的管轄區(qū)域內進行處罰，不考慮當?shù)毓ぷ魅藛T的實際狀況。
(三）政府企業(yè)間利益沖突，管理體制發(fā)展緩慢
管理體制是保證景區(qū)長期有序發(fā)展的前提。但由于政府頒布的地方性條例，不符合當?shù)仄髽I(yè)的利益。這就導致政府的法規(guī)在當?shù)責o法執(zhí)行或者執(zhí)行的進度緩慢。比如，政府頒布關于限制當?shù)鼐皡^(qū)不能亂建亂造的法規(guī)，由于這樣會是企業(yè)的經濟受到損失，企業(yè)的行為不按法規(guī)執(zhí)行。這樣就導致政府的決策不能正確實施。
三、鏡泊湖管理體制問題的成因
鏡泊湖管理體制問題的成因主要有以下四方面：
(一)上級部門考慮不周
由于上級管理部門對景區(qū)的管理工作認識不到位，導致其可利用資源不能重復利用。景區(qū)旅游發(fā)展，首要考慮的就是可持續(xù)發(fā)展。只有長期的利益才能保證景區(qū)設施的正常執(zhí)行。由于上級部門不能對景區(qū)的整體發(fā)展做規(guī)劃，導致管理體制出現(xiàn)問題。
(二）各部門職能不完整
景區(qū)的部門較多，但是各部門的職能不夠完全。并且景區(qū)各部門之間在對景區(qū)的規(guī)劃、資源的利用、權利的執(zhí)彳行等方面互不干涉，導致景區(qū)出現(xiàn)的眾多問題不能及時得到解決，導致部門之間管理混亂。由于不能統(tǒng)一的管理各部門之間的關系，導致其疏于管理，久而久之，職能退化，出現(xiàn)了職能不完善的情況。
(三）管理人員執(zhí)行力度不夠
對于景區(qū)的管理，要有足夠的管理力度。但是由于管理人員素質不足，直接導致其執(zhí)行力度受到影響。并且，景區(qū)的管理人員年齡都偏大，不能起到足夠的震懾作用。有些管理人員是學歷較低，遇到正常的管理問題時，不能使其得到妥善的解決。并且，沒有足夠的執(zhí)行經驗，導致其不能快速有效的解決問題。
(四）相關法規(guī)不夠完善
不僅僅是對于鏡泊湖景區(qū)，在我國的政府景區(qū)中，都普遍存在管理法規(guī)缺失的情況。即使，頒布了一些法規(guī)，但是由于其針對性較弱、內容不突出等問題。導致企業(yè)常常出現(xiàn)所謂的鉆空子的行為。即使地方政府頒布了相關法規(guī)，也沒有任何執(zhí)行效果。景區(qū)的問題也不能得到改善。
四、景區(qū)管理體制的問題對策
對于鏡泊湖存在的問題，應該通過增強對人才的引進、建立完善的體制、將資金和實際結合起來等途徑解決問題。通過高級人才的引進，可以使景區(qū)的問題得到妥善的解決。通過對具體情況的分析，建立科學合理的體制，通過嚴格的體制，使景區(qū)的開發(fā)建設得到合理的規(guī)劃。政府可以為企業(yè)引進項目和資金，兩者互幫互助，建立良好的合作關系，使政府的措施可以順利執(zhí)行。
高素質的人才可以為景區(qū)的規(guī)劃提供多種方案。并且可以保證制度的執(zhí)行力。政府和企業(yè)的相互合作，可以使當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展的更快更好。
一、我國旅游管理的理論分析
1、旅游管理的定義。旅游管理指的是旅游業(yè)的管理者為了向旅游者的旅游活動提供有質量的服務，運用管理的各種職能，對旅游業(yè)的人、財、物、部門、地區(qū)所進行的計劃、組織、指揮、調節(jié)和監(jiān)督的活動。
2、旅游管理的必要性。首先，旅游管理是是協(xié)調旅游部門與其他部門、國內旅游業(yè)與國外旅游機構和旅游市場的關系的需要。旅游業(yè)是國民經濟的一個獨立的部門，同時，旅游業(yè)又是一項綜合性的專業(yè)，與國民經濟的許多部門有著密切的聯(lián)系。其次，旅游管理是協(xié)調旅游業(yè)內部各有關部門和企業(yè)之間關系的需要。旅游業(yè)內部各部門、各企業(yè)是從事旅游經濟活動的經濟組織，是旅游經濟活動的基本單位。旅游業(yè)是綜合行業(yè)，需要對旅游者的餐飲、住宿、交通、游覽、購物加以組合設計，制成整體的服務路線，向旅游者出售，并保證供應。再次，旅游管理是發(fā)展旅游業(yè)的需要。在我國旅游業(yè)是一個新興產業(yè)，是第三產業(yè)中的支柱產業(yè)。旅游業(yè)的發(fā)展，不僅能帶來經濟效益，而且更有不可忽視的社會效益，它從一個側面帶動了交通、民航、飯店、餐飲、保險、娛樂業(yè)的發(fā)展，同時也提供相當數(shù)量的勞動就業(yè)機會，更重要的是旅游業(yè)具有對外開放的窗口和先導、服務、橋梁的功能。
二、我國旅游管理體制改革的困境
1、缺乏有效的宏觀管理。隨著加快第三產業(yè)尤其是旅游業(yè)蓬勃發(fā)展，許多部門和單位都創(chuàng)辦了旅行社、飯店、旅游交通服務等企業(yè)，這些企業(yè)產權和人事權分別歸屬不同的投資部門。除了國旅、中旅、青旅三大集團以外，其余幾乎每一個旅行社就屬于一個系統(tǒng)。以致旅游業(yè)系統(tǒng)林立，多頭建設，各自為政。尤其是在客源不足、市場疲軟的情況下，彼此之間跌價競爭，行業(yè)內部矛盾導致市場混亂。而旅游管理部門既無建設項目審批權，幾乎也無企業(yè)登記管理權，缺乏宏觀調控的權力和手段。很難從宏觀上協(xié)調、平衡和控制。
2、法律法規(guī)不健全。首先，旅游法律法規(guī)具有暫時性，缺乏后續(xù)法規(guī)。比如說：《風景名勝區(qū)管理暫行條例》、《旅游投訴管理暫行條例》等這些條例都具有暫時性，但是后續(xù)的法律沒有及時跟上，這樣就造成了旅游行業(yè)法律規(guī)范約束力的減??；其次，法律法規(guī)的涉及范圍不能跟上行業(yè)發(fā)展的步伐，比如說：在酒店旅游管理的法律法規(guī)中，直接涉及旅游管理的條文比較少，大部分還是側重于酒店的治安管理；再次，在旅游管理的法律法規(guī)中，涉及旅游者人身權利保護的法律條文比較少，對旅游人員的人身安全造成了一定危害。
3、旅游產業(yè)結構失衡。首先，旅游商品業(yè)開發(fā)滯后。旅游商品業(yè)是旅游創(chuàng)匯的大頭，具有成本低、效益高、勞動密集度大的優(yōu)勢，也可促進工商業(yè)的發(fā)展。但由于生產、銷售的體制上，旅工貿不協(xié)調，使旅游商品長處于自發(fā)狀態(tài)，產品品種老化、單調，創(chuàng)新不足，運輸、包裝等各個環(huán)節(jié)都存在問題，使優(yōu)勢不能充分發(fā)揮；其次，旅游交通問題。旅游交通受短線制約的緊張局面，原來主要集中在國內城市交通上，自20世紀90年代初期以來，由于客源形勢較好，國際航班也出現(xiàn)了來華游客“一票難求”的狀況。另一方面是交通口岸配置和發(fā)展滯后。
三、完善我國旅游管理體制改革的對策
1、加強旅游行業(yè)管理體制。行業(yè)管理是我國旅游管理體制改革的必然趨勢。旅游業(yè)的部門管理要求政府主管部門直接管理所屬企業(yè)的微觀活動，顯然已不適應改革開放的深化和國民經濟的發(fā)展，只有將部門管理體制改變?yōu)樾袠I(yè)管理體制，才能適應旅游業(yè)迅速發(fā)展的需要。行業(yè)管理是根據(jù)產品或勞務的不同特點對企業(yè)進行分類，然后由政府相應的部門進行歸口管理。也就是說，無論是歸屬于哪個部門的旅游企業(yè)，從行業(yè)角度來說，均應統(tǒng)歸旅游局管理。這種行業(yè)管理需要改革主管部門的職能，實現(xiàn)三個方面的轉變：由微觀管理轉向宏觀管理；由直接管理轉向間接管理；由部門管理轉向行業(yè)管理。
2、完善旅游企業(yè)管理體制。旅游部門協(xié)同各有關部門，先清理一批不符合開辦條件的旅游企業(yè)，進而全面推行政企分開，使企業(yè)成為自負盈虧的主體。積極推進企業(yè)組織結構的調整，形成國營大型企業(yè)和企業(yè)集團主導市場，中小企業(yè)納入序列的格局。落實《全民大中型企業(yè)轉換經營機制條例》，優(yōu)化企業(yè)經營的外部環(huán)境，創(chuàng)造企業(yè)平等競爭的基本條件，統(tǒng)一稅賦，搞活用工條件。進一步推 行和完善旅游企業(yè)的經營承包責任制 進行旅游企業(yè)股份制經營試點。
3、深化旅游計劃與投資管理體制。在國家旅游局的領導下，全面規(guī)劃管理全國旅游基本建設工作。確定國家和地方的投資分工和投向重點。國家主要負責非盈利的重點工程的基本配套，地方負責重點項目的資金配套和一般性項目的投資；盈利性的項目將由企業(yè)按照經濟規(guī)律投資經營，自負盈虧。建立旅游業(yè)有償投資制。
關鍵詞：旅游管理 體制改革 探討
一、我國旅游管理的理論分析
1、旅游管理的定義。旅游管理指的是旅游業(yè)的管理者為了向旅游者的旅游活動提供有質量的服務，運用管理的各種職能，對旅游業(yè)的人、財、物、部門、地區(qū)所進行的計劃、組織、指揮、調節(jié)和監(jiān)督的活動。
2、旅游管理的必要性。首先，旅游管理是是協(xié)調旅游部門與其他部門、國內旅游業(yè)與國外旅游機構和旅游市場的關系的需要。旅游業(yè)是國民經濟的一個獨立的部門，同時，旅游業(yè)又是一項綜合性的專業(yè)，與國民經濟的許多部門有著密切的聯(lián)系。其次，旅游管理是協(xié)調旅游業(yè)內部各有關部門和企業(yè)之間關系的需要。旅游業(yè)內部各部門、各企業(yè)是從事旅游經濟活動的經濟組織，是旅游經濟活動的基本單位。旅游業(yè)是綜合行業(yè)，需要對旅游者的餐飲、住宿、交通、游覽、購物加以組合設計，制成整體的服務路線，向旅游者出售，并保證供應。再次，旅游管理是發(fā)展旅游業(yè)的需要。在我國旅游業(yè)是一個新興產業(yè)，是第三產業(yè)中的支柱產業(yè)。旅游業(yè)的發(fā)展，不僅能帶來經濟效益，而且更有不可忽視的社會效益，它從一個側面帶動了交通、民航、飯店、餐飲、保險、娛樂業(yè)的發(fā)展，同時也提供相當數(shù)量的勞動就業(yè)機會，更重要的是旅游業(yè)具有對外開放的窗口和先導、服務、橋梁的功能。
二、我國旅游管理體制改革的困境
1、缺乏有效的宏觀管理。隨著加快第三產業(yè)尤其是旅游業(yè)蓬勃發(fā)展，許多部門和單位都創(chuàng)辦了旅行社、飯店、旅游交通服務等企業(yè)，這些企業(yè)產權和人事權分別歸屬不同的投資部門。除了國旅、中旅、青旅三大集團以外，其余幾乎每一個旅行社就屬于一個系統(tǒng)。以致旅游業(yè)系統(tǒng)林立，多頭建設，各自為政。尤其是在客源不足、市場疲軟的情況下，彼此之間跌價競爭，行業(yè)內部矛盾導致市場混亂。而旅游管理部門既無建設項目審批權，幾乎也無企業(yè)登記管理權，缺乏宏觀調控的權力和手段。很難從宏觀上協(xié)調、平衡和控制。
2、法律法規(guī)不健全。首先，旅游法律法規(guī)具有暫時性，缺乏后續(xù)法規(guī)。比如說：《風景名勝區(qū)管理暫行條例》、《旅游投訴管理暫行條例》等這些條例都具有暫時性，但是后續(xù)的法律沒有及時跟上，這樣就造成了旅游行業(yè)法律規(guī)范約束力的減??；其次，法律法規(guī)的涉及范圍不能跟上行業(yè)發(fā)展的步伐，比如說：在酒店旅游管理的法律法規(guī)中，直接涉及旅游管理的條文比較少，大部分還是側重于酒店的治安管理；再次，在旅游管理的法律法規(guī)中，涉及旅游者人身權利保護的法律條文比較少，對旅游人員的人身安全造成了一定危害。
3、旅游產業(yè)結構失衡。首先，旅游商品業(yè)開發(fā)滯后。旅游商品業(yè)是旅游創(chuàng)匯的大頭，具有成本低、效益高、勞動密集度大的優(yōu)勢，也可促進工商業(yè)的發(fā)展。但由于生產、銷售的體制上，旅工貿不協(xié)調，使旅游商品長處于自發(fā)狀態(tài)，產品品種老化、單調，創(chuàng)新不足，運輸、包裝等各個環(huán)節(jié)都存在問題，使優(yōu)勢不能充分發(fā)揮；其次，旅游交通問題。旅游交通受短線制約的緊張局面，原來主要集中在國內城市交通上，自20世紀90年代初期以來，由于客源形勢較好，國際航班也出現(xiàn)了來華游客“一票難求”的狀況。另一方面是交通口岸配置和發(fā)展滯后。
關鍵詞：旅游管理 體制改革 探討
一、我國旅游管理的理論分析
1、旅游管理的定義。旅游管理指的是旅游業(yè)的管理者為了向旅游者的旅游活動提供有質量的服務，運用管理的各種職能，對旅游業(yè)的人、財、物、部門、地區(qū)所進行的計劃、組織、指揮、調節(jié)和監(jiān)督的活動。
2、旅游管理的必要性。首先，旅游管理是是協(xié)調旅游部門與其他部門、國內旅游業(yè)與國外旅游機構和旅游市場的關系的需要。旅游業(yè)是國民經濟的一個獨立的部門，同時，旅游業(yè)又是一項綜合性的專業(yè)，與國民經濟的許多部門有著密切的聯(lián)系。其次，旅游管理是協(xié)調旅游業(yè)內部各有關部門和企業(yè)之間關系的需要。旅游業(yè)內部各部門、各企業(yè)是從事旅游經濟活動的經濟組織，是旅游經濟活動的基本單位。旅游業(yè)是綜合行業(yè)，需要對旅游者的餐飲、住宿、交通、游覽、購物加以組合設計，制成整體的服務路線，向旅游者出售，并保證供應。再次，旅游管理是發(fā)展旅游業(yè)的需要。在我國旅游業(yè)是一個新興產業(yè)，是第三產業(yè)中的支柱產業(yè)。旅游業(yè)的發(fā)展，不僅能帶來經濟效益，而且更有不可忽視的社會效益，它從一個側面帶動了交通、民航、飯店、餐飲、保險、娛樂業(yè)的發(fā)展，同時也提供相當數(shù)量的勞動就業(yè)機會，更重要的是旅游業(yè)具有對外開放的窗口和先導、服務、橋梁的功能。
二、我國旅游管理體制改革的困境
1、缺乏有效的宏觀管理。隨著加快第三產業(yè)尤其是旅游業(yè)蓬勃發(fā)展，許多部門和單位都創(chuàng)辦了旅行社、飯店、旅游交通服務等企業(yè)，這些企業(yè)產權和人事權分別歸屬不同的投資部門。除了國旅、中旅、青旅三大集團以外，其余幾乎每一個旅行社就屬于一個系統(tǒng)。以致旅游業(yè)系統(tǒng)林立，多頭建設，各自為政。尤其是在客源不足、市場疲軟的情況下，彼此之間跌價競爭，行業(yè)內部矛盾導致市場混亂。而旅游管理部門既無建設項目審批權，幾乎也無企業(yè)登記管理權，缺乏宏觀調控的權力和手段。很難從宏觀上協(xié)調、平衡和控制。
2、法律法規(guī)不健全。首先，旅游法律法規(guī)具有暫時性，缺乏后續(xù)法規(guī)。比如說：《風景名勝區(qū)管理暫行條例》、《旅游投訴管理暫行條例》等這些條例都具有暫時性，但是后續(xù)的法律沒有及時跟上，這樣就造成了旅游行業(yè)法律規(guī)范約束力的減??；其次，法律法規(guī)的涉及范圍不能跟上行業(yè)發(fā)展的步伐，比如說：在酒店旅游管理的法律法規(guī)中，直接涉及旅游管理的條文比較少，大部分還是側重于酒店的治安管理；再次，在旅游管理的法律法規(guī)中，涉及旅游者人身權利保護的法律條文比較少，對旅游人員的人身安全造成了一定危害。
3、旅游產業(yè)結構失衡。首先，旅游商品業(yè)開發(fā)滯后。旅游商品業(yè)是旅游創(chuàng)匯的大頭，具有成本低、效益高、勞動密集度大的優(yōu)勢，也可促進工商業(yè)的發(fā)展。但由于生產、銷售的體制上，旅工貿不協(xié)調，使旅游商品長處于自發(fā)狀態(tài)，產品品種老化、單調，創(chuàng)新不足，運輸、包裝等各個環(huán)節(jié)都存在問題，使優(yōu)勢不能充分發(fā)揮；其次，旅游交通問題。旅游交通受短線制約的緊張局面，原來主要集中在國內城市交通上，自20世紀90年代初期以來，由于客源形勢較好，國際航班也出現(xiàn)了來華游客“一票難求”的狀況。另一方面是交通口岸配置和發(fā)展滯后。
自1978年我國開始對旅游管理體制進行改革至今，已有三十年之久，在這三十年之中經歷了起步、發(fā)展以及深化三個階段。
（一）起步階段（19781985）。在起步階段張我國主要進行的就是由政治接待型向經濟事業(yè)型轉變的改革。在1978年之前，我國的旅游管理機構主要進行的就是外事性以及政治性的接待工作，在三月份有關部門轉批了有關于旅游管理體制的改革意見。在1981年的三月國務院就旅游業(yè)的發(fā)展進行了研究，并且提出了旅游管理體制改革的重要意見。1985年，國務院提出了符合我國國情的旅游管理體制改革意見。它的出現(xiàn)加速了我國各地旅游業(yè)的發(fā)展，是我國的旅游業(yè)開始了繁榮發(fā)展。
（二）發(fā)展階段（19851992）。在我國旅游管理體制改革的發(fā)展階段，我國按照國際管理把旅游業(yè)正式的納入了國民經濟以及社會發(fā)展計劃，這一階段標志著我國開始從政治接待性轉入了經濟事業(yè)型。1985年出臺的《旅行社管理暫行條例》以及《旅行社管理暫行條例 施行辦法》對當時開班旅行社的業(yè)務起到了規(guī)范作用。在1992年之后我國旅游業(yè)管理體制的改革在全國氛圍內展開。這標志著我國開始向新的發(fā)展階段邁入。
（三）深化階段（1992）。1992年以來，國務院出臺各種旅游管理的法律法規(guī)制度，強化了對于旅游管理業(yè)的管理，維持了旅游市場的秩序，有效的保證了消費者的權益不受到傷害，樹立了我國良好的旅游管理發(fā)展形象。這一階段標志著我國的旅游管理改革已經邁向了新的階段，旅游事業(yè)受到了上級政府的大力支持，美好的前景正在向我們招手。
二、我國旅游管理體制存在的問題
雖然我國的旅游管理體制正在一步一步的發(fā)展著，但是在不斷發(fā)展的過程中，其缺點也暴露了出來。
（一）旅游管理體制不完善。旅游業(yè)是一個非常特殊的職業(yè)，而且還和其他的行業(yè)有著非常密切的聯(lián)系，比如說：餐飲、交通、住宿等等行業(yè)。但是隨著我國經濟飛速發(fā)展，我國的這些與旅游業(yè)相關的服務行業(yè)也得到了發(fā)展。但是國家并沒有針對這些相關的服務行業(yè)制定科學有效的管理體制，導致出現(xiàn)了一部分黑心旅行社為了能夠提高自身效益，不惜一切代價欺騙消費者，著實很大程度上制約了旅游業(yè)的發(fā)展。
（二）相關政策及法規(guī)有待完善。由于現(xiàn)代社會對于旅游業(yè)發(fā)展的需求，旅游管理體制也在隨著社會的需求在不斷的改善和創(chuàng)新之中，但是卻很少涉及到一些政治法規(guī)層面，使得一些不法的商家利用這些漏洞進行不法活動，不僅損害了旅游者的利益，還打亂了旅游市場的市場秩序。
（三）旅游產業(yè)結構失衡。對于現(xiàn)階段的旅游商品開發(fā)來說，我國還是比較落后的，但是旅游商品屬于旅游經濟中的重要支柱，有效的推動了傳統(tǒng)工商業(yè)的發(fā)展。但是由于我國旅游商品生產銷售管理不協(xié)調，就造成了旅游商品還一直處在自發(fā)階段，再加上旅游產品種類單一，相對來說，還比較缺乏創(chuàng)新能力。正是由于上述原因，造成了旅游業(yè)產業(yè)結構失衡。
三、對于我國管理體制改革的意見建議
建立完善的公共參與制度。公眾在旅游業(yè)當中占據(jù)主題位置，能夠在很大程度上決定的旅游管理體制改革的成功與否，所以應該盡快建立完善公共參與制度。首先相關部門在制定相關決策時一定要讓公眾對其有知情權以及提議權，從而能夠調動公眾的積極性以及保證公眾在旅游業(yè)中所占的主體地位，在制定以及實施相關的法規(guī)時也應該讓公眾充分發(fā)揮監(jiān)督權。其次，相關部門還要注意避免讓公眾參與流于形式，在參與的過程中不僅僅要闡述自己對于旅游管理體制改革的意見，更重要的是在決策以及執(zhí)行的過程中能夠積極參與，充分發(fā)揮自己監(jiān)督權，對于旅游管理活動進行監(jiān)督。
1.旅游業(yè)的過度發(fā)展，導致產業(yè)結構的失調
旅游的產業(yè)結構是指旅游產業(yè)結構內部各構成要素之間的經濟技術聯(lián)系和數(shù)量比例關系，它主要包括部門結構、空間結構、組織結構和產品結構等內容。近幾年隨著旅游產業(yè)的大熱，我國旅游產業(yè)結構失調的現(xiàn)象逐漸顯露，其主要表現(xiàn)有地域結構的失調、產品結構的失衡、旅游產業(yè)供需失調等。
2.旅游法律的不健全，導致旅游管理缺乏規(guī)范性
在當前市場經濟條件下，我國的旅游法律還不夠完善，例如在旅游資源管理方面，雖然我國已經對一些嚴重破壞旅游資源的行為制定了相應的法律懲罰措施，但是對于一些破壞性小，但是影響惡劣，如亂寫亂畫等破壞旅游資源的行為，相關部門仍以道德教育為主，而缺乏明確的法律監(jiān)督與規(guī)范；對于旅游合約的制定與落實方面也存在一定的法律漏洞，從而導致一些旅游者在遇到旅游糾紛時缺乏必要的法律武器來維護自身的合法權益。
3.行政監(jiān)督失效，導致旅游市場秩序的混亂
在我國，旅游行政管理的主體是國家旅游局以及地方各級旅游行政管理主體，旅游管理的客體是各旅行社、旅游餐飲企業(yè)、旅游交通企業(yè)、旅游景點和旅游購物商店等，通常來講二者的關系應該是監(jiān)督與被監(jiān)督、支持與被支持的關系，但是隨著近幾年來游客在旅游中被宰、遭遇強制購物以及旅游商店中假貨橫行等事件的曝光，使我國旅游行政監(jiān)督管理的效果不斷受到社會的質疑，而這種旅游監(jiān)管市場的無序必然會影響我國旅游行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
二、我國旅游管理體制改革的實踐分析
1.調整產業(yè)結構，促進旅游管理體制的合理化
為促進旅游管理體制的合理化，旅游產業(yè)結構的調整應從以下兩個方面進行：①旅游產業(yè)宏觀結構的合理化，即旅游產業(yè)的發(fā)展要與國民經濟、區(qū)域經濟的發(fā)展相適應，既不能出現(xiàn)旅游產業(yè)獨大，忽視二、三產業(yè)以及其他服務業(yè)發(fā)展的情況，也不能出現(xiàn)盲目依從市場調節(jié)，強制開發(fā)旅游資源的市場行為；②旅游產業(yè)內部結構合理化，即旅游業(yè)的內部發(fā)展要在遵循市場規(guī)律的前提下實現(xiàn)供需平衡，以保證旅游產業(yè)內部的旅游交通、旅游游覽、旅游住宿、旅游餐飲、旅游購物、旅游組織、旅游娛樂設施等既能符合當?shù)氐陌l(fā)展需要，又能有效地服務消費者。
2.轉變政府職能，完善旅游行政管理體制
隨著我國社會主義市場經濟體制改革的不斷深化，政府在市場中的角色也應該做出相應的調整，因此，為適應旅游產業(yè)化、市場化的發(fā)展需求，我國政府首先要明確角色定位，加強宏觀調控在調整旅游產業(yè)發(fā)展中的作用；其次，健全政府主導、市場主體、企業(yè)運作的發(fā)展路徑，一方面提高國家旅游政策的執(zhí)行力，另一方面也加快地區(qū)旅游資源的融合，并在各方社會力量的支持下打造精品旅游區(qū)；最后，政府支持各地區(qū)的旅游業(yè)按照地方特色探索不同的發(fā)展模式，并根據(jù)探索經驗，有步驟地向全國推廣。
3.加快相關法律的制定，完善旅游法制建設
時下,我國旅游業(yè)飛速發(fā)展,但我國旅游業(yè)的宏觀管理體制基本上仍然沿用計劃經濟色彩極濃的模式?？梢哉f,旅游業(yè)發(fā)展的超前性與管理體制的滯后性之間的矛盾,已經成為我國旅游業(yè)繼續(xù)發(fā)展的最大障礙。
一、旅游管理體制所引發(fā)的諸多問題主要表現(xiàn)在兩個方面
其一,在旅游業(yè)發(fā)展之初,我國眾多的觀光型旅游產品對西方游客產生了強大的吸引力,進而對我國的旅游接待體系構成了較大的需求壓力。對此,我們按照“五個一起上”的方針,鼓勵各行各業(yè)都來辦旅游,旅游業(yè)的行政壁壘被突破。同時,賣方市場條件下旅游業(yè)較高的利潤率也吸引了各個行業(yè)的投資者,他們的經營行為和運作方式已經明顯的具有市場化和社會化的傾向。但迄今為止,與社會主義市場經濟要求相適應的旅游宏觀管理體制仍未建立,沒有一個跨部門跨行業(yè)的旅游管理機構來制定產業(yè)政策、規(guī)劃產業(yè)布局、控制產業(yè)規(guī)模、調整產業(yè)結構,使得我國旅游業(yè)長期處于各自為政、條塊分割的局面。盲目擴張導致了過大的產業(yè)規(guī)模和不合理的產業(yè)結構,進而又引發(fā)了惡性競爭,破壞了市場秩序,嚴重損害了旅游業(yè)的整體利益。
其二,我國的旅游產品主要以風景、文物、文化為主,這些產品分散在全國各地,在行政建制上分別隸屬文物、園林、文化等部門。由于各級旅游局缺乏全面的宏觀調控手段,行業(yè)管理和行政約束的能企業(yè)管理力很弱,出現(xiàn)了很多管理上的空白點。加上利益關系和地方保護主義的影響,許多產品或景區(qū)被人為分割,旅游行業(yè)間、企業(yè)間的摩擦和沖突加重,旅游資源的統(tǒng)籌發(fā)和旅游產品的整體設計難以進行,多旅游拳頭產品長期處于少投入、粗包裝、低效益的初級階段,使得旅游業(yè)的整體競爭力下降,行業(yè)風險也大大增加。
為此,我們必須及早構建既適應旅游業(yè)特點,又符合我國實情的旅游管理體制。根據(jù)旅游產業(yè)綜合性、關聯(lián)性和邊緣性較強的特點,必須建立一整套級別高、權威大、職能強的旅游管理機構。具體來說,這些機構應當具備以下職能:能夠對旅游六要素進行宏觀調控和綜合協(xié)調,能夠將核心旅游企業(yè)和相關游企業(yè)組織起來并實行統(tǒng)一的行業(yè)管理,能夠對旅游資源進行大規(guī)模、深層次的開發(fā)或整合,能夠推動跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的大型旅游企業(yè)集團的組建,能夠對旅游產品進行整體宣傳和集中促銷,能夠引導觀光、休閑、娛樂和專項旅游同步發(fā)展,能夠使我國旅游業(yè)早日邁上大旅游、大產業(yè)和大市場的坦途。
二、按照以上原則,我國旅游管理體制的基本構架和具體措施如下
1、全國旅游管理機構
國家旅游工作領導小組。國家旅游工作領導小組是國家最高的旅游決策和綜合協(xié)調機構,由主管旅游國務院副總理擔任組長,國家旅游局、國家民航總局等相關部門的負責人任小組成員。國家旅游工作領導小組的基本職能是:根據(jù)國家的有關方針、政策和法規(guī),調節(jié)旅游供求矛盾,協(xié)調各部門、各行業(yè)之間的關系,為旅游業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境,決定旅游業(yè)的發(fā)展方向、發(fā)展道路和發(fā)展目標。國家旅游局。國家旅游局是國務院的直屬部門,代表中央政府管理全國的旅游業(yè),其基本職能是:運用行政、經濟和法律手段對旅游濟活動進行組織、指揮和監(jiān)督,提出并執(zhí)行有關旅游業(yè)的方針、政策和法規(guī),制定旅游業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、遠景規(guī)劃、年度計劃和具體的管理辦法,負責旅游業(yè)的行業(yè)管理,運籌旅游業(yè)的發(fā)展資金,引導大型旅游項目的開發(fā)和運營,控制旅游企業(yè)的生產經營活動,優(yōu)化旅游產審批、評比、審計和培訓工作。
2、地方旅游管理機構
省旅游管理委員會。根據(jù)一些省區(qū)改革旅游管理體制的經驗和做法,以上海市為代表的旅游管理委員會是比較符合我國旅游業(yè)特點的一種模式。按照上海模式,旅游管理委員會是全省旅游業(yè)的最高決策機構和綜合協(xié)調部門,旅游管理委員會由本省主要領導任主任,旅游局和相關局的負責人任副主任或委員,下設有關能處室及咨詢機構。旅游管理委員會的基本職責是:決定本省旅游業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略并監(jiān)督實施,決定或審批重要的旅游項目并監(jiān)督實施,處理旅游活動中出現(xiàn)或涉及的重大問題,提出解決意見并監(jiān)督有關部門執(zhí)行,協(xié)調各地區(qū)、各部門之間的關系,保證旅游業(yè)的順利發(fā)展。各省、市、自治區(qū)可以根據(jù)本地區(qū)旅游資源或旅游產品的類型,組織有關部門構建旅游管理委員會,為本地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展提供相應的制度保障。
3、旅游企業(yè)的管理體制
旅游企業(yè)的管理體制是我國旅游管理體制的重要組成部分,根據(jù)我國經濟改革的目標和旅游企業(yè)的特點,旅游企業(yè)管理體制的理想模式可以概括為現(xiàn)代企業(yè)制度和企業(yè)集團化。旅游企業(yè)要建立現(xiàn)代企業(yè)制度并實行集團化經營,這是由旅游產業(yè)的特點決定的。由于單項旅游產品以一定地域內的自然景觀和人文景觀為依托,這些景觀既難以移動,也不能替代,若按某條線路或某種方式將各單項旅游產品組合起來,必然要跨越地域障礙。旅游活動是一項綜合性的消費活動,集吃、住、行、游、購、娛為一體,若要滿足旅游者的各種需求,眾多行業(yè)或部門只有聯(lián)合起來,沖破行業(yè)或部門的界限才行。以上兩點決定了旅游業(yè)必然是一個社會化、市場化程度很高的綜合性產業(yè),也決定了旅游企業(yè)必須建立現(xiàn)代企業(yè)制度并走集團化之路現(xiàn)代企業(yè)制度主要是指產權明晰、責權利相統(tǒng)一、自主經營、自負盈虧、運行規(guī)范的股份制企業(yè)或股份公司,它們是現(xiàn)代企業(yè)制度的基本模式。旅游企業(yè)特別是大中型國有旅游企業(yè)都應當實行股份制改造,逐步建立股份公司式的現(xiàn)代企業(yè)制度。隨著旅游經濟活動的迅猛發(fā)展,旅游業(yè)的競爭日趨激烈,旅游企業(yè)的集團化趨勢我國也日益明顯。
綜上所述,我國正處于計劃經濟向市場經濟轉變的過渡時期,迫切需要政府發(fā)揮宏觀指導作用和調控職能。旅游業(yè)是一個市場化程度很高、社會化屬性很強、公共產品比重較大的產業(yè),尤其需要政府的介入。但是,由于我國旅游管理體制的相對滯后,使得政府行為異化或弱化,嚴重阻礙了我國旅游業(yè)的健康發(fā)展。因此,迫切需要改革現(xiàn)行的旅游管理體制,從制度變遷和制度創(chuàng)新的角度規(guī)范政府行為,發(fā)揮政府的各項職能。我們相信,隨著我國社會主義市場經濟體制的建立,隨著我國旅游管理體制的改革,我國旅游產業(yè)的綜合實力一定會大大提高,向世界旅游強國邁進的宏偉目標也一定能夠如期實現(xiàn)。
