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篇1

中圖分類(lèi)號(hào)：F832．31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1007－4392（2009）03－0051－03

一、商業(yè)銀行集中支付業(yè)務(wù)弊端

這種模式的資金核算方式為：財(cái)政部門(mén)對(duì)商業(yè)銀行下達(dá)各預(yù)算單位的資金撥付額度，行接到撥款明細(xì)清單后，按額度墊付資金，向商品供應(yīng)商匯劃資金。之后，再向人民銀行國(guó)庫(kù)進(jìn)行資金清算。

這種模式的資金核算方式為：財(cái)政部門(mén)對(duì)人行國(guó)庫(kù)下達(dá)各預(yù)算單位的資金撥付額度，人行國(guó)庫(kù)部門(mén)在接到撥款明細(xì)后，按額度直接向商品供應(yīng)商匯劃資金。

（一）商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)集中支付方式存在的弊端

1．銀行既得利益不明顯，服務(wù)質(zhì)量有待提高。一是銀行手續(xù)費(fèi)收益低廉，積極性不高。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，銀行的業(yè)務(wù)量成倍增加，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，忻州市轄內(nèi)各縣市區(qū)，財(cái)政部門(mén)支付的手續(xù)費(fèi)非常少，甚至沒(méi)有，相反銀行還無(wú)償提供場(chǎng)地、設(shè)備、人員和技術(shù)，銀行并沒(méi)有得到相應(yīng)的利益補(bǔ)償。二是銀行為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，不愿意墊付資金。國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)行由銀行先墊付資金，然后于日終前與人民銀行國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)進(jìn)行清算的方式，如果當(dāng)天不能及時(shí)與國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)清算，會(huì)造成銀行墊付資金的事實(shí)，這既違背了《支付結(jié)算辦法》規(guī)定的先收后付、銀行不墊款的結(jié)算原則，也使銀行容易產(chǎn)生墊付資金風(fēng)險(xiǎn)，因此各銀行都不愿意墊付資金。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，銀行要求財(cái)政部門(mén)預(yù)存定量資金用作保證金或不墊付資金，與改革的初衷不符。三是銀行為拉客戶(hù)，難免產(chǎn)生違規(guī)操作現(xiàn)象。根據(jù)改革辦法規(guī)定，零余額賬戶(hù)日終不能留有余額，因此銀行根本得不到可用資金，并無(wú)利可圖。而調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各商業(yè)銀行又在激烈地爭(zhēng)奪權(quán)，原因是財(cái)政存款乃各商業(yè)銀行的主要存款來(lái)源，銀行更多考慮的是通過(guò)與財(cái)政建立合作關(guān)系來(lái)拉到財(cái)政支付保證金或其他財(cái)政專(zhuān)用資金存款，出于這種原因，必然影響到服務(wù)的質(zhì)量。

2．銀行零余額賬戶(hù)使用不規(guī)范，“零余額”要求難達(dá)到。零余額賬戶(hù)的設(shè)立和使用是集中支付改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)改革的資金支付管理辦法規(guī)定，財(cái)政部門(mén)在銀行開(kāi)立了相應(yīng)的零余額賬戶(hù)，但是零余額賬戶(hù)使用不規(guī)范。一是原預(yù)算單位基本存款帳戶(hù)未停用。從調(diào)查情況看，多數(shù)預(yù)算單位把零余額賬戶(hù)，作為與原基本存款帳戶(hù)清算的過(guò)渡戶(hù)，形成了財(cái)政部門(mén)兩個(gè)零額賬戶(hù)并存的局面。二是零余額賬戶(hù)不為零，不是真正的零余額賬戶(hù)。財(cái)政部門(mén)為了保證銀行日常支付，有意在銀行賬戶(hù)上預(yù)留部分資金，作為銀行直接支付的保證金或預(yù)算單位零余額賬戶(hù)清算的備付金。例如某縣財(cái)政部門(mén)與銀行達(dá)成協(xié)議，在銀行開(kāi)設(shè)了一個(gè)專(zhuān)用賬戶(hù)，從預(yù)算內(nèi)撥付資金500萬(wàn)元，作為零余額賬戶(hù)支付的保證金。三是零余額賬戶(hù)墊付資金無(wú)法當(dāng)日清零。由于縣級(jí)人民銀行沒(méi)有開(kāi)通實(shí)時(shí)清算，每天只有一場(chǎng)手工清算，銀行在錯(cuò)過(guò)當(dāng)天清算時(shí)間后墊付的資金無(wú)法在日終前與國(guó)庫(kù)進(jìn)行資金清算，因此零余額賬戶(hù)難以實(shí)現(xiàn)“零余額”。

3．支付資金清算環(huán)節(jié)增多，資金流動(dòng)速度減慢。實(shí)行集中支付后，財(cái)政資金撥付過(guò)程較以前更加復(fù)雜，環(huán)節(jié)增多，一筆撥款至少要通過(guò)四道環(huán)節(jié)才能最終到達(dá)用款單位賬上。財(cái)政部門(mén)月初向國(guó)庫(kù)提交財(cái)政直接支付匯總清算通知單、財(cái)政授權(quán)支付清算通知單，向銀行提交財(cái)政授權(quán)支付通知單，撥款時(shí)向銀行傳遞財(cái)政直接支付憑證、財(cái)政授權(quán)支付憑證，銀行辦理支付后，要填制銀行申請(qǐng)劃款憑證及其附件、申請(qǐng)財(cái)政資金劃款匯總清單、申請(qǐng)財(cái)政資金劃款清單，并傳遞到國(guó)庫(kù)部門(mén)，國(guó)庫(kù)部門(mén)清算資金后將回單提交給銀行，行記入財(cái)政部門(mén)或預(yù)算單位零余額賬戶(hù)。其間手續(xù)復(fù)雜、交接繁瑣，影響該筆資金的及時(shí)撥付且容易出現(xiàn)差錯(cuò)。另外，票據(jù)傳遞人員每天往返于財(cái)政部門(mén)、國(guó)庫(kù)與銀行之間，疲于憑證、清單的傳送、交接，資金隨票據(jù)來(lái)回往返，流動(dòng)速度減慢，使用效率降低。

（二）商業(yè)銀行方式使國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能被削弱，不利于國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)的控制

1．國(guó)庫(kù)角色被弱化，監(jiān)管職能受損。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，按照現(xiàn)行操作程序，先由銀行墊付資金，然后與人民銀行國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)進(jìn)行資金清算，形成了事實(shí)上的銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)，人民銀行卻由主動(dòng)劃撥變成了被動(dòng)清算的角色，國(guó)庫(kù)監(jiān)管形同虛設(shè)，這與《中國(guó)人民銀行法》賦予人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職能相背離。

2．資金運(yùn)行程序顛倒，國(guó)庫(kù)無(wú)法實(shí)時(shí)監(jiān)管。一是國(guó)庫(kù)資金先用后批，國(guó)庫(kù)審核監(jiān)督難。國(guó)庫(kù)部門(mén)在辦理日常支付業(yè)務(wù)時(shí)，只有財(cái)政部門(mén)的支付額度作為依據(jù)，在銀行辦理資金支付后向國(guó)庫(kù)申請(qǐng)劃款時(shí)，對(duì)撥款的政策依據(jù)、合法性以及當(dāng)天是否實(shí)際支付等方面無(wú)從審核，造成國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政資金監(jiān)管的邊緣化，甚至是銀行墊付資金后，倒逼國(guó)庫(kù)清算資金。二是國(guó)庫(kù)被置身事后，實(shí)時(shí)監(jiān)督難。銀行聽(tīng)命于財(cái)政支付指令，只能提供支付服務(wù)，無(wú)監(jiān)督管理職權(quán)，人民銀行有監(jiān)督職權(quán)又處于支付事后，實(shí)時(shí)監(jiān)督作用無(wú)法有效發(fā)揮。如果出現(xiàn)非法撥款，資金已經(jīng)流出，造成了事實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，銀行也因已墊付資金而產(chǎn)生資金損失。

3．銀行無(wú)法監(jiān)管，資金風(fēng)險(xiǎn)控制無(wú)保障。銀行作為企業(yè)，以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，能夠國(guó)庫(kù)集中支付卻無(wú)法國(guó)庫(kù)監(jiān)督職能。既無(wú)權(quán)監(jiān)管，也不會(huì)對(duì)預(yù)算單位利用零余額賬戶(hù)套取資金等不合規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，而只會(huì)盡量滿(mǎn)足預(yù)算單位的要求，甚至為了自身利益而不惜違規(guī)操作，形成資金風(fēng)險(xiǎn)隱患。

二、人民銀行直接辦理集中支付的可行性

（一）人民銀行直接辦理集中支付已具備了條件

一是人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，已建立起嚴(yán)密、完善的內(nèi)控制度體系，積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，且專(zhuān)業(yè)人員素質(zhì)較高，完全有可能把國(guó)庫(kù)集中支付辦好。二是人民銀行是金融系統(tǒng)資金清算的組織者，而國(guó)庫(kù)作為人民銀行內(nèi)設(shè)職能部門(mén)，是大額支付系統(tǒng)的直接參與者，又有同城票據(jù)交換席位，具備先進(jìn)的資金匯劃渠道。預(yù)算單位零余額賬戶(hù)的核算利用國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)，將國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)及“預(yù)算單位零余額賬戶(hù)”設(shè)立在一套核算系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)了資金清算簡(jiǎn)單、快捷、方便和安全。人民銀行辦理零余額賬戶(hù)業(yè)務(wù)，既解決資金匯劃中出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題，還能避免由商業(yè)銀行辦理預(yù)算單位“零余額賬戶(hù)”發(fā)生的資金墊付問(wèn)題，同時(shí)也杜絕了以往存在的擠占、轉(zhuǎn)移和挪用財(cái)政資金現(xiàn)象的發(fā)生，可確保財(cái)政資金的完整性。三是隨著人民銀行職能轉(zhuǎn)換，基層人民銀行人員充足，完全有能力直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)。

（二）人民銀行直接辦理集中支付，可為中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能的發(fā)揮開(kāi)辟新天地

支出信息是財(cái)政信息的重要組成部分，支出信息大量分散存儲(chǔ)在商業(yè)銀行，不利于對(duì)信息的歸納、整理和運(yùn)用。不利于對(duì)財(cái)政資金支出的預(yù)見(jiàn)性的掌握和財(cái)政資金管理水平的提高，也不利于國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的實(shí)施。隨著國(guó)庫(kù)信息網(wǎng)絡(luò)和處理系統(tǒng)的建設(shè)發(fā)展，人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)辦理財(cái)政所有支付業(yè)務(wù)后，大量分散在商業(yè)銀行的支出信息將得到充分、有效利用，對(duì)于加強(qiáng)財(cái)政資金管理，提高財(cái)政資金使用效率發(fā)揮著重要作用。同時(shí)，國(guó)庫(kù)部門(mén)可以結(jié)合財(cái)政、貨幣政策，深入開(kāi)展國(guó)庫(kù)資金收支的統(tǒng)計(jì)、分析和預(yù)測(cè)，發(fā)揮國(guó)庫(kù)促進(jìn)兩大政策工具協(xié)調(diào)配合的職能作用，為中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能的發(fā)揮開(kāi)辟新的天地。

（三）人民銀行辦理國(guó)庫(kù)集中支付方法

一是成立專(zhuān)門(mén)的國(guó)庫(kù)集中收付結(jié)算機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)辦理國(guó)庫(kù)集中支付。在人民銀行設(shè)立國(guó)庫(kù)集中收付結(jié)算中心，與國(guó)庫(kù)合署辦公，實(shí)行一塊牌子兩套人馬，業(yè)務(wù)人員可從相關(guān)業(yè)務(wù)科室抽調(diào)組成。二是重新設(shè)計(jì)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系。在人民銀行國(guó)庫(kù)開(kāi)設(shè)三類(lèi)賬戶(hù)，即“國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)”、“財(cái)政零余額賬戶(hù)”、“預(yù)算外資金專(zhuān)戶(hù)”，在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)二類(lèi)賬戶(hù)，即“預(yù)算單位零余額賬戶(hù)”、“特設(shè)專(zhuān)戶(hù)”用于與國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)清算。三是采取國(guó)庫(kù)直接支付清算方式。所有財(cái)政資金支付通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)直接支付。即，財(cái)政部門(mén)根據(jù)預(yù)算計(jì)劃將財(cái)政直接支付憑證傳遞至人民銀行國(guó)庫(kù)集中收付結(jié)算中心，人民銀行國(guó)庫(kù)集中收付結(jié)算中心根據(jù)要求審核后，通過(guò)財(cái)政零余額賬戶(hù)將資金直接撥付到商品、勞務(wù)供應(yīng)商或收款人賬戶(hù)上，業(yè)務(wù)日終前將“財(cái)政零余額賬戶(hù)”與“國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)”進(jìn)行清算。對(duì)于預(yù)算單位小額零星支付，財(cái)政部門(mén)可以授權(quán)其支付額度，財(cái)政部門(mén)于每月月底前將次月的預(yù)算單位用款額度以匯總清算額度通知單的方式，通知國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)算中心，并附各單位月度用款明細(xì)清單，當(dāng)預(yù)算單位提出用款申請(qǐng)時(shí)，由財(cái)政部門(mén)出具財(cái)政直接支付憑證，或通過(guò)電子方式發(fā)出支付指令，并傳遞至人民銀行國(guó)庫(kù)集中收付結(jié)算中心，人民銀行國(guó)庫(kù)集中收付結(jié)算中心經(jīng)審核無(wú)誤后，將資金直接撥付到“預(yù)算單位零余額賬戶(hù)”。

三、實(shí)行人民銀行國(guó)庫(kù)集中支付需要解決的問(wèn)題

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，健全和完善相關(guān)法規(guī)制度

根據(jù)集中支付改革的需要，修訂《預(yù)算法》和《國(guó)家金庫(kù)條例》，賦予人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)征收機(jī)關(guān)、財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位開(kāi)立非法過(guò)渡性賬戶(hù)的處罰權(quán)，以及對(duì)財(cái)政庫(kù)款支撥的監(jiān)管權(quán)。同時(shí)，進(jìn)一步完善財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案，盡快制訂適應(yīng)基層的《國(guó)庫(kù)財(cái)政資金清算辦法》、《國(guó)庫(kù)集中支付財(cái)政資金支付管理辦法》，為國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)施提供可操作依據(jù)。

（二）完善法律法規(guī)，加快部門(mén)預(yù)算推進(jìn)進(jìn)程

篇2

[中圖分類(lèi)號(hào)]F832.2　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]1672－2426(2011)01－0048－02

2005年遼寧省開(kāi)始實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付改革，到2009年末，轄內(nèi)共有6849家預(yù)算單位實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付，其中省本級(jí)1045家，全部實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位集中支付；地市級(jí)有2729家預(yù)算單位實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付，占市級(jí)預(yù)算單位總數(shù)的66％。全省已有7個(gè)地市實(shí)現(xiàn)市本級(jí)預(yù)算單位納入集中支付改革；縣級(jí)有3075家預(yù)算單位實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付，占縣級(jí)預(yù)算單位總數(shù)的51％。改革啟動(dòng)以來(lái)，中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)就按照職責(zé)劃分，認(rèn)真履行對(duì)銀行辦理集中支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)銀行的檢查，不斷規(guī)范國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)，保證了此項(xiàng)改革穩(wěn)步推進(jìn)。

一、國(guó)庫(kù)集中支付銀行監(jiān)管難點(diǎn)

(一)相關(guān)制度不完善，制約了國(guó)庫(kù)監(jiān)督作用的發(fā)揮

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革后。銀行辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)已成為國(guó)家預(yù)算執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)之一。自2001年財(cái)政部、中國(guó)人民銀行印發(fā)《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》以來(lái)，各級(jí)財(cái)政、人民銀行制定了相應(yīng)的管理制度和辦法，不斷出臺(tái)許多部門(mén)規(guī)章，但是現(xiàn)行制度中仍存在內(nèi)容不完善、職責(zé)不明確等問(wèn)題。一是一些國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)規(guī)章制度可操作性不強(qiáng)，執(zhí)行難度大，致使國(guó)庫(kù)監(jiān)督不力。如，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作的通知》(銀發(fā)[1998]430號(hào))中，對(duì)人民銀行國(guó)庫(kù)監(jiān)管職責(zé)作了明文規(guī)定，但在具體操作中除缺乏相應(yīng)的法律支撐外，受各種因素影響也難以執(zhí)行到位。雖然規(guī)定“人民銀行監(jiān)督銀行財(cái)政性資金支付的有關(guān)業(yè)務(wù)”，但銀行的資格是財(cái)政部門(mén)“確定”和“取消”的，沒(méi)有規(guī)定銀行在財(cái)政性資金支付業(yè)務(wù)中存在違法、違規(guī)行為后，人民銀行可以采取什么措施進(jìn)行處理，人民銀行對(duì)集中支付行的監(jiān)管職能?chē)?yán)重弱化。二是現(xiàn)行制度使人民銀行國(guó)庫(kù)的監(jiān)管職能處于被動(dòng)、從屬地位，一定程度上制約了國(guó)庫(kù)監(jiān)管作用的發(fā)揮。按照《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》、《中央單位財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)資金支付管理辦法》和《中央單位財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)資金銀行支付清算辦法》建立了國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，這種體系下，國(guó)庫(kù)只能根據(jù)財(cái)政部門(mén)填制的“財(cái)政直接(或授權(quán))支付匯總清算通知單”來(lái)審核銀行是否超額度辦理清算。原來(lái)由人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)行使的財(cái)政資金監(jiān)督管理職責(zé)轉(zhuǎn)由銀行行使，人民銀行國(guó)庫(kù)成為了財(cái)政的“出納”，實(shí)際上已經(jīng)進(jìn)一步失去了對(duì)各級(jí)財(cái)政預(yù)算收支計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)管權(quán)。

(二)預(yù)算單位賬戶(hù)設(shè)立放開(kāi)，部分資金脫離國(guó)庫(kù)監(jiān)督范圍

改革初期，根據(jù)《遼寧省省直單位財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)資金銀行支付清算辦法》(遼財(cái)庫(kù)[2003]184號(hào))規(guī)定，承辦行為預(yù)算單位開(kāi)設(shè)預(yù)算單位零余額賬戶(hù)，賬戶(hù)性質(zhì)為單位基本存款賬戶(hù)。出臺(tái)此項(xiàng)規(guī)定旨在撤銷(xiāo)預(yù)算單位各類(lèi)過(guò)渡性賬戶(hù)，加強(qiáng)預(yù)算單位用款管理。但按照《財(cái)政部中國(guó)人民銀行關(guān)于零余額賬戶(hù)管理工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》(財(cái)庫(kù)[2009]47號(hào))規(guī)定，預(yù)算單位未開(kāi)立基本存款賬戶(hù)，或原基本存款賬戶(hù)在國(guó)庫(kù)集中支付改革后已經(jīng)按財(cái)政部門(mén)要求撤銷(xiāo)的，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)，預(yù)算單位零余額賬戶(hù)作為基本存款賬戶(hù)；除上述情況外，預(yù)算單位零余額賬戶(hù)作為專(zhuān)用存款賬戶(hù)。這項(xiàng)規(guī)定放開(kāi)了預(yù)算單位的賬戶(hù)管理，使得預(yù)算單位有條件將“零余額”賬戶(hù)的預(yù)算資金轉(zhuǎn)往在其它商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的基本賬戶(hù)，在實(shí)際操作中出現(xiàn)了大量預(yù)算資金游離于零余額賬戶(hù)之外，脫離了人民銀行國(guó)庫(kù)的監(jiān)督范圍。

(三)資金清算方式改變，國(guó)庫(kù)對(duì)預(yù)算支出監(jiān)管幾乎成為“空白”

由于預(yù)算資金支付方式的改變，使得國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)財(cái)政資金支撥的用途無(wú)法監(jiān)督。如，國(guó)庫(kù)部門(mén)無(wú)法監(jiān)督撥往非預(yù)算單位的資金用途。財(cái)政撥往非預(yù)算單位的撥款一直是國(guó)庫(kù)部門(mén)的監(jiān)督重點(diǎn)。改革前，國(guó)庫(kù)人員通過(guò)柜面監(jiān)督。審核撥款憑證上的各個(gè)要素，包括收款單位、資金用途等。審查收款單位是否為預(yù)算單位，如果不是，審查是否有相關(guān)文件作依據(jù)，如果不能提供有關(guān)文件證明，則國(guó)庫(kù)部門(mén)會(huì)拒絕辦理。改革后，財(cái)政部門(mén)向人民銀行國(guó)庫(kù)及銀行同時(shí)提供直接支付額度，由銀行接收憑證，并在額度內(nèi)通過(guò)財(cái)政部門(mén)開(kāi)立的“零余額賬戶(hù)”將資金劃往收款單位開(kāi)戶(hù)行，然后向國(guó)庫(kù)部門(mén)清算資金，國(guó)庫(kù)部門(mén)僅對(duì)額度進(jìn)行審查。這樣無(wú)法有效監(jiān)督撥款的合規(guī)性。

(四)預(yù)算單位大量提現(xiàn)，國(guó)庫(kù)監(jiān)管陷入窘境

目前，各銀行對(duì)現(xiàn)金管理一般實(shí)施大額審批制度，但由于現(xiàn)金提取的數(shù)額和頻率沒(méi)有明確規(guī)定，銀行為吸引資金和客戶(hù)，對(duì)現(xiàn)金的具體用途很少過(guò)問(wèn)，導(dǎo)致一些預(yù)算單位利用這一薄弱環(huán)節(jié)，在授權(quán)額度內(nèi)多次、大量提取現(xiàn)金。如，2007年1月29日遼寧省無(wú)線(xiàn)電監(jiān)測(cè)中心辦理的業(yè)務(wù)全部為提現(xiàn)，金額合計(jì)78523.72元。有的預(yù)算單位甚至在相關(guān)憑證上未列明現(xiàn)金用途。而財(cái)政部門(mén)和人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)更是無(wú)法監(jiān)督預(yù)算單位從零余額賬戶(hù)提取現(xiàn)金的具體用途和去向。這成為國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)事前、事中監(jiān)管的盲區(qū)。

(五)銀行違規(guī)操作，國(guó)庫(kù)監(jiān)管難度加大

一是部分銀行為避免墊付資金，存在“先清算，后支付”的違規(guī)行為。因?yàn)樨?cái)政國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)與銀行自身核算系統(tǒng)沒(méi)有制約關(guān)系，銀行業(yè)務(wù)操作有很大的隨意性，它們不需墊款，僅憑財(cái)政網(wǎng)上信息就可以從人民銀行申請(qǐng)到上千萬(wàn)的資金，所以部分銀行清算行常常會(huì)在墊付資金與網(wǎng)上信息核對(duì)未一致的情況下，與國(guó)庫(kù)清算資金，而國(guó)庫(kù)部門(mén)卻無(wú)從得知。二是部分銀行為預(yù)算單位違規(guī)開(kāi)設(shè)專(zhuān)用賬戶(hù)或一般存款性賬戶(hù)。部分銀行在預(yù)算單位開(kāi)戶(hù)手續(xù)不全或未經(jīng)人民銀行核準(zhǔn)的情況下，為預(yù)算單位違規(guī)開(kāi)設(shè)零余額賬戶(hù)，賬戶(hù)性質(zhì)有專(zhuān)用存款賬戶(hù)或一般存款賬戶(hù)。三是退付資金未及時(shí)劃退至國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，一般占用3－5天。這些問(wèn)題在國(guó)庫(kù)日常辦理業(yè)務(wù)過(guò)程中是不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)的，只能在實(shí)地業(yè)務(wù)檢查時(shí)才能發(fā)現(xiàn)。但由于目前銀行數(shù)量龐大，加之人民銀行人力、物力有限等多方原因，人民銀行對(duì)銀行的檢查面很難達(dá)到100％，銀行普遍存在僥幸心理。違規(guī)辦理業(yè)務(wù)，加大了國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理難度。

二、對(duì)策及建議

(一)建立和完善國(guó)庫(kù)集中支付制

度

對(duì)歷年頒布的與國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)有關(guān)的制度進(jìn)行整合，將零散的各種制度形成統(tǒng)一的制度體系。進(jìn)一步明確對(duì)銀行的資格認(rèn)定的量化指標(biāo)，并要求結(jié)合銀行監(jiān)管部門(mén)的評(píng)級(jí)結(jié)果、檢查結(jié)果進(jìn)行認(rèn)定；對(duì)零余額賬戶(hù)的性質(zhì)和功能進(jìn)行明確定義，規(guī)范零余額賬戶(hù)的使用；明確國(guó)庫(kù)對(duì)各級(jí)財(cái)政預(yù)算收支計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)管權(quán)；明確國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)違規(guī)處罰辦法，提高商業(yè)銀行違規(guī)成本。

(二)進(jìn)一步清理預(yù)算單位賬戶(hù)，堵塞資金風(fēng)險(xiǎn)漏洞

零余額賬戶(hù)作為國(guó)庫(kù)集中支付資金的“中轉(zhuǎn)站”，對(duì)其加強(qiáng)管理是一項(xiàng)十分必要的工作，財(cái)政部和人民銀行應(yīng)進(jìn)一步對(duì)預(yù)算單位零余額賬戶(hù)進(jìn)行規(guī)范，在資金使用權(quán)和審批權(quán)不變的情況下，對(duì)不符合規(guī)定用途的預(yù)算單位賬戶(hù)堅(jiān)決予以撤銷(xiāo)，指定零余額賬戶(hù)作為唯一核算賬戶(hù)，避免預(yù)算單位將零余額賬戶(hù)資金劃轉(zhuǎn)到其開(kāi)設(shè)的其他賬戶(hù)的現(xiàn)象發(fā)生。

(三)完善程序，加強(qiáng)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)管

一是在財(cái)政集中支付業(yè)務(wù)系統(tǒng)中增加“資金用途”欄，國(guó)庫(kù)部門(mén)受理額度單時(shí)，嚴(yán)格審查額度單中撥款用途，對(duì)不符合規(guī)定的支出，不予將額度導(dǎo)人國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)，使銀行與國(guó)庫(kù)無(wú)法進(jìn)行清算。同時(shí)，要求銀行在受理預(yù)算單位提供的申請(qǐng)劃款憑證時(shí)，必須核對(duì)資金的用途，在憑證與額度信息不一致的情況下，不予辦理。二是加快橫向聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，推進(jìn)業(yè)務(wù)處理自動(dòng)化，努力實(shí)現(xiàn)中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)與財(cái)政部門(mén)預(yù)算資金信息共享，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)等非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管手段來(lái)彌補(bǔ)監(jiān)管難度大的不足，全面履行國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)預(yù)算資金的監(jiān)管職能。

(四)以政府推廣公務(wù)卡工作為契機(jī)，嚴(yán)格控制現(xiàn)金支取

實(shí)行公務(wù)卡消費(fèi)不僅用較少預(yù)算資金以現(xiàn)金方式流通，而且在一定程度上限制預(yù)算單位從零余額賬戶(hù)大量提取現(xiàn)金，從而避免預(yù)算資金外流，國(guó)庫(kù)部門(mén)應(yīng)以政府推廣公務(wù)卡工作為契機(jī)，充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)監(jiān)督作用，推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付改革進(jìn)程。

(五)加大現(xiàn)場(chǎng)檢查力度，有效控制資金風(fēng)險(xiǎn)

篇3

中圖分類(lèi)號(hào)：F830.35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2014）01（c）-0211-02

隨著第三方支付業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展，第三方支付機(jī)構(gòu)的備付金也越積越多，截止2013年第一季度，納入中國(guó)人民銀行統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)的269家第三方支付機(jī)構(gòu)共吸收客戶(hù)備付金余額881.55億元，同比增長(zhǎng)70.81%。然而支付機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中卻存在著客戶(hù)備付金與自有資金不分、銀行賬戶(hù)數(shù)量多且過(guò)于分散、資金存放形式多樣、資金賬戶(hù)的關(guān)聯(lián)關(guān)系復(fù)雜且透明度低等問(wèn)題，備付金的監(jiān)管問(wèn)題自然也成了社會(huì)的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。因此，亟待盡快制定并出臺(tái)辦法，明確和細(xì)化人民銀行關(guān)于客戶(hù)備付金的監(jiān)管要求，強(qiáng)化支付機(jī)構(gòu)的資金安全保護(hù)意識(shí)和責(zé)任，以及備付金銀行的監(jiān)督責(zé)任，切實(shí)維護(hù)客戶(hù)合法權(quán)益。

1 我國(guó)第三方支付機(jī)構(gòu)備付金政策的演變

1.1 《支付清算組織管理辦法》征求意見(jiàn)稿，備付金政策的探索階段

2005年6月，中國(guó)人民銀行第一次了《支付清算組織管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，按照條款規(guī)定中國(guó)人民銀行是支付清算組織的監(jiān)督管理部門(mén)，支付清算組織不得吸收存款，不得為參與者辦理清算結(jié)果的資金轉(zhuǎn)賬，應(yīng)按照與參與者的協(xié)議辦理支付清算業(yè)務(wù)，并將支付清算結(jié)果提交給約定的開(kāi)戶(hù)銀行辦理資金轉(zhuǎn)賬。2006年3月中國(guó)人民銀行又小范圍地提出新的征求意見(jiàn)稿，該次意見(jiàn)征求集中在內(nèi)部控制上，主要是保證金管理和設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金，規(guī)定保證金應(yīng)專(zhuān)戶(hù)存放于商業(yè)銀行，且同一家銀行只能開(kāi)立一個(gè)專(zhuān)戶(hù)。在兩次征求意見(jiàn)中，中國(guó)人民銀行雖未正式提出備付金的概念，但已初步界定支付清算組織不是銀行，不能吸收存款，只能委托銀行辦理資金轉(zhuǎn)賬，需在商業(yè)銀行開(kāi)立保證金專(zhuān)戶(hù)，且同一家銀行只能開(kāi)立一個(gè)專(zhuān)戶(hù)。

1.2 《電子支付指引（第一號(hào)）》，回避備付金概念

為了規(guī)范和引導(dǎo)電子支付的健康發(fā)展，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，防范支付風(fēng)險(xiǎn)，確保銀行和客戶(hù)資金的安全，2005年10月，中國(guó)人民銀行公布了《電子支付指引（第一號(hào)）》。該規(guī)定主要是從銀行角度出發(fā)，對(duì)銀行與電子支付平臺(tái)的交易做了一些細(xì)致規(guī)定。按規(guī)定，在電子支付類(lèi)型、單筆支付金額和每日累計(jì)支付金額等方面針對(duì)不同客戶(hù)做出限制。該電子支付指引所涉及的交易資金主要是銀行結(jié)算賬戶(hù)資金，與第三方支付機(jī)構(gòu)的備付金概念不同。

1.3 《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》正式引出客戶(hù)備付金

2010年6月中國(guó)人民銀行頒發(fā)了《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，第一次正式引出客戶(hù)備付金的概念，辦法主要強(qiáng)調(diào)了客戶(hù)備付金的權(quán)屬關(guān)系、存管方式、客戶(hù)備付金與實(shí)繳貨幣資本的比例等原則性要求。明確了支付機(jī)構(gòu)接受的客戶(hù)備付金不屬于支付機(jī)構(gòu)的自有財(cái)產(chǎn)，支付機(jī)構(gòu)只能根據(jù)客戶(hù)發(fā)起的支付指令轉(zhuǎn)移備付金，禁止支付機(jī)構(gòu)以任何形式挪用客戶(hù)備付金，支付機(jī)構(gòu)接受的客戶(hù)備付金，應(yīng)當(dāng)在商業(yè)銀行開(kāi)立備付金專(zhuān)用存款賬戶(hù)存放備付金，且與商業(yè)銀行簽署備付金存管協(xié)議，支付機(jī)構(gòu)的實(shí)繳貨幣資本與客戶(hù)備付金日均余額的比例，不得低于10%。

1.4 《支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金存管暫行辦法》（征求意見(jiàn)稿），針對(duì)客戶(hù)備付金征求意見(jiàn)

2011年11月，中國(guó)人民銀行了《支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金存管暫行辦法》（征求意見(jiàn)稿），主要從備付金的范圍、備付金銀行、備付金銀行賬戶(hù)、備付金的使用與劃轉(zhuǎn)、監(jiān)督與管理等方面向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)，在該次征求意見(jiàn)稿中，細(xì)化了備付金的范圍及相關(guān)管理規(guī)定，已經(jīng)取得牌照的支付公司和有意向申請(qǐng)牌照的支付公司均有參與討論并交換了意見(jiàn)。

1.5 正式《支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金存管辦法》并在第三方支付機(jī)構(gòu)中實(shí)施

2013年6月，中國(guó)人民銀行正式《支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金存管辦法》，對(duì)備付金銀行賬戶(hù)管理，客戶(hù)備付金的存放、歸集、使用、劃轉(zhuǎn)等進(jìn)行約定，以保護(hù)客戶(hù)合法權(quán)益為根本，從嚴(yán)管理客戶(hù)備付金，確保客戶(hù)資金安全。

2 第三方支付機(jī)構(gòu)備付金政策的效果分析

2.1 第三方支付機(jī)構(gòu)納入行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管，業(yè)務(wù)走向規(guī)范化運(yùn)作

通過(guò)意見(jiàn)征集到相關(guān)辦法出臺(tái)，中國(guó)人民銀行最終將第三方支付機(jī)構(gòu)納入自己的監(jiān)管范圍，第三方支付機(jī)構(gòu)開(kāi)展支付業(yè)務(wù)需向中國(guó)人民銀行申請(qǐng)牌照，沒(méi)有取得牌照的公司將不得開(kāi)展支付業(yè)務(wù)。支付機(jī)構(gòu)接受的客戶(hù)備付金必須全額繳存至備付金專(zhuān)用存款賬戶(hù)，并委托備付金存款銀行進(jìn)行支付和結(jié)算，中國(guó)人民銀行對(duì)支付機(jī)構(gòu)和備付金銀行的客戶(hù)備付金存管業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。

2.2 客戶(hù)合法權(quán)益得到有效保障

按照《支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金存管辦法》規(guī)定，客戶(hù)備付金只能用于客戶(hù)委托的支付業(yè)務(wù)和本辦法規(guī)定的情形，且任何單位和個(gè)人不得擅自挪用、占用、借用客戶(hù)備付金，不得擅自以客戶(hù)備付金為他人提供擔(dān)保。根據(jù)《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》及實(shí)施細(xì)則規(guī)定，支付機(jī)構(gòu)終止支付業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)提交客戶(hù)合法權(quán)益保障方案，明確可供客戶(hù)選擇的、兩個(gè)以上的客戶(hù)備付金退還方案。上述相關(guān)辦法的出臺(tái)，以保護(hù)客戶(hù)合法權(quán)益為根本，從嚴(yán)管理客戶(hù)備付金的存放和使用，確?？蛻?hù)資金安全。

2.3 對(duì)支付機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范能力加強(qiáng)

第三方支付機(jī)構(gòu)在開(kāi)展業(yè)務(wù)過(guò)程中，積累了大量的沉淀資金，如果沒(méi)有自律約束和行政監(jiān)管，很容易引發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)等，主要表現(xiàn)在對(duì)客戶(hù)違約，償還支付能力下降，資金違規(guī)挪用，滋生洗錢(qián)、套現(xiàn)、詐騙活動(dòng)等。中國(guó)人民銀行在制定《支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金存管辦法》時(shí)，除了明確將客戶(hù)備付金納入統(tǒng)一監(jiān)管范圍外，還要求支付機(jī)構(gòu)按季計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，并參照銀行、證券等監(jiān)管實(shí)踐，將風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金計(jì)提從靜態(tài)、固定方式調(diào)整為動(dòng)態(tài)、差別化模式，加強(qiáng)對(duì)支付機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范。

2.4 統(tǒng)籌兼顧，降低支付機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本

按照《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》規(guī)定，支付機(jī)構(gòu)只能選擇一家商業(yè)銀行存放備付金，有利于備付金的集中存放和監(jiān)管，但如果嚴(yán)格執(zhí)行，將改變部分支付機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程，增加資金和服務(wù)成本，降低支付效率，影響客戶(hù)體驗(yàn)，甚至可能影響部分機(jī)構(gòu)的持續(xù)發(fā)展?！吨Ц稒C(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金存管辦法》的出臺(tái)，則將備付金銀行調(diào)整為備付金存管銀行和備付金合作銀行，放寬了銀行的數(shù)量，統(tǒng)籌兼顧，合理設(shè)置激勵(lì)與約束機(jī)制，平衡備付金存管銀行、合作銀行以及支付機(jī)構(gòu)之間的責(zé)權(quán)利，同時(shí)也適當(dāng)考慮了支付機(jī)構(gòu)收益訴訟，將備付金收付賬戶(hù)轉(zhuǎn)存為單位定期存款等存放形式的最長(zhǎng)期限從3個(gè)月延長(zhǎng)至12個(gè)月。另外，支付機(jī)構(gòu)通過(guò)備付金合作銀行招標(biāo)，提高了合作銀行的服務(wù)水平和質(zhì)量，為支付機(jī)構(gòu)帶來(lái)了其他潛在的合作收益。

3 第三方支付機(jī)構(gòu)備付金政策存在的問(wèn)題

3.1 客戶(hù)備付金的監(jiān)管盲區(qū)

《支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金存管辦法》只是將取得牌照的支付機(jī)構(gòu)納入了中國(guó)人民銀行的監(jiān)管范圍，針對(duì)那些沒(méi)有取得牌照的支付機(jī)構(gòu)或者不需要取得牌照的支付機(jī)構(gòu)，人民銀行暫時(shí)還無(wú)法監(jiān)控客戶(hù)備付金的存放和使用。雖然《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》明確規(guī)定不取得牌照將無(wú)法繼續(xù)從事支付業(yè)務(wù)，但實(shí)際上截止到2013年12月只有250家取得牌照，仍有大量的第三方支付企業(yè)游離于中國(guó)人民銀行的監(jiān)管范圍之外，備付金政策在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中還有一定的監(jiān)管盲區(qū)。

3.2 客戶(hù)備付金的監(jiān)管漏洞

《支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金存管辦法》明確客戶(hù)備付金，是指支付機(jī)構(gòu)為辦理客戶(hù)委托的支付業(yè)務(wù)而實(shí)際收到的預(yù)收待付貨幣資金。重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了“預(yù)收待付”和“實(shí)際收到”的資金屬于備付金，不屬于“預(yù)收待付”以及雖屬于“預(yù)收待付”但未實(shí)際收到的資金（即在途資金）不屬于客戶(hù)備付金，不受中國(guó)人民銀行監(jiān)管。

另外備付金相關(guān)政策回避了客戶(hù)備付金的利息歸屬問(wèn)題。實(shí)踐中，一般由支付機(jī)構(gòu)和客戶(hù)通過(guò)協(xié)議約定備付金利息歸屬問(wèn)題。若向客戶(hù)返還利息，支付機(jī)構(gòu)有吸收存款嫌疑，且利息難以計(jì)算，存在著一定的操作難度；若利息歸支付機(jī)構(gòu)所有，又缺乏相應(yīng)的政策支持。

3.3 支付業(yè)務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)還不完善

雖然第三方支付機(jī)構(gòu)申請(qǐng)牌照必須要經(jīng)過(guò)系統(tǒng)安全技術(shù)檢測(cè)和認(rèn)證，但中國(guó)人民銀行對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管更多的是依賴(lài)第三方支付機(jī)構(gòu)材料的申報(bào)和備案以及商業(yè)銀行對(duì)客戶(hù)備付金的歸集和使用，必要的時(shí)候結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)檢查，尚未建立一套完整的監(jiān)管系統(tǒng)來(lái)對(duì)商業(yè)銀行和支付機(jī)構(gòu)兩方的資金信息進(jìn)行校驗(yàn)核對(duì)，缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)管能力，工作顯的較為被動(dòng)。第三方支付機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的安全性和備付金數(shù)據(jù)的真實(shí)性和一致性檢驗(yàn)工作也有待強(qiáng)化提高。

3.4 信息不夠公開(kāi)透明

一方面第三方支付機(jī)構(gòu)與客戶(hù)之間存在著信息不對(duì)稱(chēng)，客戶(hù)并不了解第三方支付機(jī)構(gòu)的客戶(hù)權(quán)益保障方案，客戶(hù)備付金沉淀規(guī)模及相關(guān)的支付業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)，另一方面中國(guó)人民銀行歸集的第三方支付行業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)信息也未向社會(huì)公開(kāi)公布。

4 結(jié)語(yǔ)

第三方支付機(jī)構(gòu)備付金由中國(guó)人民銀行以《支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金存管辦法》的形式納入其監(jiān)管范圍，明確客戶(hù)備付金的存放、歸集、使用和劃轉(zhuǎn)等存管活動(dòng)，有效的保障了當(dāng)事人合法權(quán)益，同時(shí)也存在著一定的監(jiān)管漏洞和監(jiān)管盲區(qū)。我國(guó)今后可借鑒美國(guó)、歐盟和日本等先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，將第三方支付機(jī)構(gòu)的備付金監(jiān)管上升到法律層面，要求第三方支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金以高度安全的方式持有，以保證資金在最終使用前“確實(shí)存在”。在保證客戶(hù)備付金安全的前提下，應(yīng)給予第三方支付機(jī)構(gòu)更多的政策支持，以促進(jìn)第三方支付機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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[4] 許若凡，王海江，趙亮.第三方支付沉淀資金問(wèn)題研究[J].中國(guó)外資，2011（5）.

篇4

一、引言

國(guó)庫(kù)經(jīng)收業(yè)務(wù)是商業(yè)銀行、信用社按有關(guān)規(guī)定辦理的預(yù)算收入的經(jīng)收業(yè)務(wù)，是國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)的重要組成部分。國(guó)庫(kù)經(jīng)收處業(yè)務(wù)大多是由商業(yè)銀行的基層行承擔(dān)，與人民銀行經(jīng)理的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)有著本質(zhì)的區(qū)別。首先是主體性質(zhì)不同，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處是追求利潤(rùn)最大化的企業(yè)組織，具有典型的“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)，而人民銀行是不以盈利為目的的國(guó)家機(jī)關(guān)，具有“社會(huì)人”的性質(zhì)；其次是，業(yè)務(wù)范疇不同，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處不僅要經(jīng)營(yíng)自身的資產(chǎn)、負(fù)債、表外等業(yè)務(wù)，而且要兼顧國(guó)庫(kù)經(jīng)收業(yè)務(wù)，而人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)主要是對(duì)預(yù)算收入和預(yù)算支出進(jìn)行歸口管理，防范和化解國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)及提高國(guó)庫(kù)資金使用效率；再其次是，主體地位不均等，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的直接參與者，在國(guó)庫(kù)經(jīng)收業(yè)務(wù)中處于被監(jiān)管的地位，而人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)是法律賦予的圣神職責(zé)，相對(duì)于國(guó)庫(kù)經(jīng)收處處于監(jiān)管的地位。國(guó)庫(kù)經(jīng)收處在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)庫(kù)事業(yè)的進(jìn)步中起到了不可小覷的作用，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處發(fā)揮了其分布廣泛的優(yōu)勢(shì)，為預(yù)算收入的及時(shí)準(zhǔn)確收納入庫(kù)做出了特殊貢獻(xiàn)。我國(guó)學(xué)者在以往的研究中，主要涉及到經(jīng)收處業(yè)務(wù)發(fā)展中遇到的問(wèn)題，以及如何加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的監(jiān)督和管理等方面，對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的行為分析偏少，不易發(fā)現(xiàn)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處在國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題的正真原因，難以提出可行的監(jiān)管對(duì)策。本文將從博弈理論的角度對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的行為進(jìn)行深入剖析，揭示國(guó)庫(kù)經(jīng)收處在業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的監(jiān)管對(duì)策。

二、模型的建立與分析

（一）博弈的基本要素

參與人：指博弈的決策主體。包括具有“經(jīng)濟(jì)人”本質(zhì)的國(guó)庫(kù)經(jīng)收處和具有“社會(huì)人”本質(zhì)的人民銀行，他們根據(jù)自己的偏好通過(guò)選擇自己的行動(dòng)和戰(zhàn)略來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的期望效用最大化。

行動(dòng)：即參與人在博弈的某個(gè)時(shí)點(diǎn)的決策變量。其中處于被監(jiān)管地位的國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的行為包括兩種，一種是嚴(yán)格按照國(guó)庫(kù)制度管理的相關(guān)法律和制度嚴(yán)格國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的義務(wù)，及時(shí)收納報(bào)解預(yù)算收入；一種是國(guó)庫(kù)經(jīng)收處為追求自身利益最大化而不嚴(yán)格遵守協(xié)議。國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的行為可用集合表示為ACT1（積極執(zhí)行，消極執(zhí)行）。人民銀行面對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的不同行為選擇會(huì)做出不同的行為反應(yīng)，一種是對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處嚴(yán)格執(zhí)行的行動(dòng)給予正激勵(lì)，另一種是對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的不嚴(yán)格執(zhí)行的行動(dòng)給予負(fù)激勵(lì)，同樣我們可以用集合表示為ACT2（正激烈，負(fù)激勵(lì)）。

信息：國(guó)庫(kù)經(jīng)收處與人民銀行在博弈過(guò)程中的共同知識(shí)，他們憑借所掌握的知識(shí)根據(jù)對(duì)方的行動(dòng)采取相應(yīng)的策略。

支付：即特定的戰(zhàn)略組合下參與人的效用水平。其中，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的效用函數(shù)與以下幾個(gè)因素相關(guān)：國(guó)庫(kù)經(jīng)收處經(jīng)營(yíng)自身業(yè)務(wù)所帶來(lái)的穩(wěn)定的自然增長(zhǎng)利潤(rùn)S0,國(guó)庫(kù)經(jīng)收處經(jīng)營(yíng)經(jīng)收業(yè)務(wù)所帶來(lái)的外部效應(yīng)所產(chǎn)生的收益，比如代辦工資、水電費(fèi)、個(gè)人信貸等產(chǎn)生的隱性收益Sd，經(jīng)營(yíng)經(jīng)收業(yè)務(wù)所產(chǎn)生的成本為Sc。國(guó)庫(kù)經(jīng)收處采取積極姿態(tài)嚴(yán)格執(zhí)行協(xié)議將獲得Sd的收入，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處采取消極姿態(tài)不嚴(yán)格執(zhí)行協(xié)議將面臨人民銀行的制裁，所產(chǎn)生的收益為-BSd，其中B代表人民銀行對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的處罰力度，0

（二）模型的構(gòu)建

根據(jù)上述討論的博弈基本要素，我們構(gòu)建了如下的模型。國(guó)庫(kù)經(jīng)收處面臨的效用函數(shù)為U1，人民銀行面臨的效用函數(shù)為U2。

（三）模型分析

在對(duì)模型進(jìn)行分析之前，有必要對(duì)矩陣圖中的相關(guān)要素做進(jìn)一步地說(shuō)明。正激勵(lì)不僅僅是指物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)，也包括精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，比如嘉獎(jiǎng)等，負(fù)激勵(lì)也不僅僅是指物質(zhì)上的處罰，也可以是精神上的，比如批評(píng)、典型案例等。在矩陣圖中，我們給出了四種組合的報(bào)酬。（1）國(guó)庫(kù)經(jīng)收處選擇積極執(zhí)行策略，人民銀行能正確判斷并給予正激勵(lì)，即報(bào)酬組合為（W11， W21）；（2）國(guó)庫(kù)經(jīng)收處選擇積極執(zhí)行策略，而人民銀行誤判給予負(fù)激勵(lì)，即報(bào)酬組合為（ W11， W22）；（3）國(guó)庫(kù)經(jīng)收處選擇消極策略，而人民銀行誤判給予正激勵(lì)，即報(bào)酬組合（ W12， W21）；（4）國(guó)庫(kù)經(jīng)收處選擇消極執(zhí)行策略，人民銀行能正確判斷并給予負(fù)激勵(lì)，即報(bào)酬組合為（ W12，W22）。在人民銀行對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的行為進(jìn)行判斷時(shí)，假定其正確判斷的概率為g，則，錯(cuò)誤的判斷為（1-g）。

國(guó)庫(kù)經(jīng)收處和人民銀行在選擇各自的行動(dòng)策略時(shí)，雙方并不知道對(duì)方的行為選擇，各自行動(dòng)之前都不考慮自身選擇對(duì)他人決策的影響。國(guó)庫(kù)經(jīng)收處選擇消極執(zhí)行或者積極執(zhí)行的策略，他都非常地清楚人民銀行將對(duì)其采取負(fù)激勵(lì)和正激烈的行動(dòng)，但人民銀行采取哪種戰(zhàn)略還取決于自身的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)判斷g。在上述模型中，一個(gè)隱含的條件是Sd=（1-P）G1。故，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的期望支付為：

U=gW11+（1-g）W12=g(S0+Sd-Sc)+（1-g）( S0-BSd-Sc)，將Sd=（1-P）G1代入整理后得到U= S0+ G1(g-pg-B+BP+Bg-Bpg)- Sc。則有：

（1），即，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的期望支付是人民銀行對(duì)其懲罰力度的反函數(shù)，處罰力度越大，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的效用值越小。

（2）即，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的期望支付是人民銀行對(duì)其行動(dòng)進(jìn)行正確評(píng)估的增量函數(shù)，人民銀行的判斷月準(zhǔn)確，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的期望支付值越大，這說(shuō)明了人民銀行行使國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能的好壞能被“經(jīng)濟(jì)人”屬性的國(guó)庫(kù)經(jīng)收處所反映，換句話(huà)說(shuō)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處效用的大小是人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能發(fā)揮的晴雨表。

（3）對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的期望支付函數(shù)進(jìn)行整理如下：

U= S0+ G1[(1-p)g-B(1-P)+Bg(1-p)]- Sc

,這是影響國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的支付函數(shù)的一個(gè)因子，即正的激勵(lì)作用。當(dāng)B/2

三、結(jié)論與對(duì)策

從以上模型分析來(lái)看，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處和人民銀行之間存在經(jīng)濟(jì)上的耦合關(guān)系，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的期望效用受到人民銀行行為選擇的影響。

（一）模型分析結(jié)論

首先，在國(guó)庫(kù)經(jīng)收處和人民銀行的完全信息靜態(tài)博弈中，有兩個(gè)純戰(zhàn)略納什均衡解：一個(gè)是國(guó)庫(kù)經(jīng)收處選擇嚴(yán)格執(zhí)行策略，人民銀行給予正激勵(lì)策略的組合（積極執(zhí)行，正激烈），得到的支付矩陣是（W11， W21）；另一個(gè)是國(guó)庫(kù)經(jīng)收處選擇消極執(zhí)行策略，人民銀行給予負(fù)激勵(lì)的組合（消極執(zhí)行，負(fù)激勵(lì)），得到的支付矩陣是（ W12，W22）。這種納什均衡的一個(gè)前提條件是人民銀行和國(guó)庫(kù)經(jīng)收處能夠掌握全部的公開(kāi)信息和隱蔽信息，并能知曉對(duì)方的戰(zhàn)略意圖，并根據(jù)對(duì)方的策略選擇最優(yōu)策略。

其次，在國(guó)庫(kù)經(jīng)收處和人民銀行之間的完全信息靜態(tài)博弈中，存在一個(gè)混合戰(zhàn)略納什均衡解：國(guó)庫(kù)經(jīng)收處根據(jù)人民銀行的判斷能力g來(lái)選擇混合戰(zhàn)略以實(shí)現(xiàn)效用最大化，即U= S0+ G1 (g-pg-B+BP+Bg-Bpg)- Sc。由于技術(shù)、人員素質(zhì)等條件的限制，人民銀行在精確判斷國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的行為和采取精確的行動(dòng)不可避免地存在著缺陷，混合納什均衡解是比較現(xiàn)實(shí)的一種均衡解。

再次，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的行為與人民銀行的監(jiān)管力度息息相關(guān)。在模型分析中主要體現(xiàn)在參數(shù)B上，在一定的處罰力度范圍內(nèi)，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的效用水平與人民銀行的監(jiān)管存在負(fù)相關(guān)性，但當(dāng)懲罰力度大于一定程度后（B>2）的時(shí)候，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的效用水平和人民銀行的監(jiān)管力度的負(fù)關(guān)聯(lián)性越來(lái)越差，人民銀行的監(jiān)管效果將大打折扣。

最后，在完全信息靜態(tài)博弈過(guò)程中，人民銀行的監(jiān)管水平是國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的一個(gè)重要影響因素，人民銀行的判斷力成了國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的效用函數(shù)的一個(gè)自變量（g）。

（二）對(duì)策建議

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，國(guó)庫(kù)經(jīng)收業(yè)務(wù)中的新情況、新問(wèn)題層出不窮。然而人民銀行對(duì)商業(yè)銀行的基層行經(jīng)收業(yè)務(wù)重視不夠，指導(dǎo)不到位，監(jiān)管不得力。因此加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的有效監(jiān)管，促使國(guó)庫(kù)經(jīng)收處正確履行國(guó)庫(kù)經(jīng)收的義務(wù)，防范和化解國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)。

（1）加強(qiáng)監(jiān)管力度，注意方式方法

通過(guò)模型分析發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管力度對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的期望效用影響較大，并且是模型中的一個(gè)較為敏感的因素。人民銀行對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的監(jiān)管，可以采取道德勸告、警告、通報(bào)批評(píng)、罰款等負(fù)激勵(lì)的方式，以及通報(bào)表?yè)P(yáng)、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神鼓勵(lì)等正激勵(lì)的方式。同時(shí)，兼顧國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的利益，把握監(jiān)管力度，確保監(jiān)管力度B在合理的空間范圍，發(fā)揮人民銀行監(jiān)管的最大效用。

（2）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高人民銀行判斷能力

人民銀行的判斷能力（g）是國(guó)庫(kù)經(jīng)收處效用函數(shù)的又一個(gè)敏感因素。作為監(jiān)管部門(mén)，人民銀行應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)和法律法規(guī)學(xué)習(xí)，不僅要對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)比較熟悉，而且要熟悉商業(yè)銀行業(yè)務(wù)運(yùn)作方式和相關(guān)業(yè)務(wù)處理流程，努力提高人民銀行的判斷能力（g），提升監(jiān)管水平。

（3）建立科學(xué)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，合理引導(dǎo)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處行為

人民銀行的監(jiān)管目的，就是要引導(dǎo)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處選擇積極執(zhí)行策略以實(shí)現(xiàn)人民銀行效用最大化（以人民銀行國(guó)庫(kù)財(cái)政庫(kù)存資金量衡量）。 只有建立科學(xué)有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制，才能引導(dǎo)“經(jīng)濟(jì)人”本質(zhì)的國(guó)庫(kù)經(jīng)收處選擇積極執(zhí)行協(xié)議的行為，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處效用最大化的同時(shí)能帶來(lái)人民銀行“社會(huì)人”利益的最大化。

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篇5

1984年，中國(guó)人民銀行獨(dú)立行使中央銀行職能。同年10月，人、工、農(nóng)、中四總行聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于頒發(fā)各專(zhuān)業(yè)銀行向人民銀行劃繳存款的范圍和委托人民銀行賬務(wù)的規(guī)定的通知》（（1984）銀發(fā)字第257號(hào)），要求各專(zhuān)業(yè)銀行將其吸收的存款按財(cái)政性與一般性存款進(jìn)行分類(lèi)，財(cái)政性存款作為人民銀行的信貸資金，各專(zhuān)業(yè)銀行要100%劃繳人民銀行，各專(zhuān)業(yè)銀行城市區(qū)辦、行和縣支行每旬調(diào)整一次，在旬后5日內(nèi)辦理，縣支行以下處、所，可以每月調(diào)整一次，在月后8日內(nèi)辦理。90年代中期，專(zhuān)業(yè)銀行改革為商業(yè)銀行后，包括以后成立的股份制商業(yè)銀行，仍按上述規(guī)定向人民銀行劃繳財(cái)政性存款。1998年3月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中國(guó)人民銀行決定對(duì)原來(lái)的存款準(zhǔn)備金制度實(shí)施改革，將金融機(jī)構(gòu)原人民銀行財(cái)政性存款中的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款、財(cái)政性預(yù)算外存款劃為金融機(jī)構(gòu)的一般存款，中央預(yù)算收入、地方國(guó)庫(kù)存款和發(fā)行國(guó)債款項(xiàng)等財(cái)政性存款仍作為人民銀行的信貸資金來(lái)源由商業(yè)銀行100%向人民銀行繳存。財(cái)政性存款的繳存范圍調(diào)整后，其劃繳方式不變，即各商業(yè)銀行按規(guī)定的時(shí)間將財(cái)政性存款全額就地劃繳中國(guó)人民銀行當(dāng)?shù)胤?、支行。近年?lái)，雖然人民銀行陸續(xù)對(duì)各商業(yè)銀行財(cái)政性存款的繳存范圍進(jìn)行了調(diào)整，但其繳存方式和時(shí)間等規(guī)定一直沒(méi)有改變。

二、存在的問(wèn)題

（一）利益趨動(dòng)導(dǎo)致財(cái)政性存款繳存不足。一方面財(cái)政性存款繳存業(yè)務(wù)手續(xù)費(fèi)低，成本和收益倒掛，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)把一些該納入財(cái)政性存款繳存范圍的資金納入一般存款。假設(shè)，某一金融機(jī)構(gòu)劃來(lái)財(cái)政存款賬戶(hù)全年日均余額為100萬(wàn)元，按日均余額萬(wàn)分之五計(jì)付手續(xù)費(fèi)，可獲得500元收入，但如果按一般存款繳存，按現(xiàn)行的超額存款準(zhǔn)備金利率0.72% 可獲得利息收入7200元，如果把這部分資金上劃到上級(jí)行，所得的收益就更高。另一方面，財(cái)政存款屬全額繳存、全部“凍結(jié)”，而一般性存款按法定準(zhǔn)備金率繳存，按現(xiàn)行繳存率，兩者之間存在約八成左右的繳存差額。在資金緊張的環(huán)境下，“可用資金最大化”很容易成為銀行機(jī)構(gòu)違規(guī)操作的主要誘因。

（二）現(xiàn)行管理規(guī)定缺乏系統(tǒng)性，人民銀行監(jiān)管難。一是相關(guān)規(guī)定不合理，柜面監(jiān)督難。按照規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)在辦理繳存（或調(diào)整）財(cái)政性存款時(shí)，月初需提交上月末日計(jì)表，而在中、下旬卻不用提交日計(jì)表，造成基層人行在辦理金融機(jī)構(gòu)中、下旬繳存款業(yè)務(wù)時(shí)，只能憑金融機(jī)構(gòu)提供的財(cái)政性繳存款科目清單核對(duì)繳存金額，無(wú)法對(duì)金融機(jī)構(gòu)的中、下旬繳存款數(shù)據(jù)的真實(shí)性進(jìn)行核對(duì)，繳存全憑銀行機(jī)構(gòu)自覺(jué)。二是繳存科目不規(guī)范，人民銀行審核難。人民銀行總行多次對(duì)存款范圍的會(huì)計(jì)科目進(jìn)行調(diào)整，但是沒(méi)有會(huì)計(jì)科目使用說(shuō)明，實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)財(cái)政存款賬戶(hù)資金來(lái)源和性質(zhì)難以查實(shí)，無(wú)法確定資金的科目歸屬。三是處罰依據(jù)不明，執(zhí)法處于兩難。對(duì)于財(cái)政性存款的繳存違規(guī)處罰，人民銀行總行在1984年以（1984）銀發(fā)字（70）號(hào)文明確了處罰標(biāo)準(zhǔn)，即欠繳行為的處罰為“日萬(wàn)分之二”，遲繳為“日萬(wàn)分之四”，而且都明確為罰息?！督鹑谶`法行為處罰辦法》第二十二條規(guī)定，“金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政存款或者資金的，給予警告，沒(méi)收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒(méi)有違法所得的，處5萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下的罰款”，高達(dá)“5萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下”罰款，讓金融機(jī)構(gòu)難以接受。這使得基層人民銀行在實(shí)際工作中難以把握，大大削弱了執(zhí)法的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。

（三）人民銀行各職能部門(mén)缺乏協(xié)調(diào)，管理存在漏洞。目前，人民銀行貨幣信貸部門(mén)負(fù)責(zé)組織財(cái)政性存款管理、監(jiān)督和處罰工作，會(huì)計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)日常的財(cái)政性存款的繳存和核算，但是在日常工作中，會(huì)計(jì)部門(mén)往往只注重核算，對(duì)金融機(jī)構(gòu)報(bào)表資料的真實(shí)性缺乏檢查；而貨幣信貸部門(mén)對(duì)金融機(jī)構(gòu)財(cái)政性存款的繳存、變動(dòng)情況等缺乏必要的掌握和分析，實(shí)地檢查難度增加。

（四）有關(guān)規(guī)定時(shí)間跨度長(zhǎng)，經(jīng)辦人員模糊不清。劃繳財(cái)政性存款是一項(xiàng)相對(duì)老的業(yè)務(wù)，從1984年開(kāi)始，至今已有20多年歷史，隨著時(shí)間的流逝，業(yè)務(wù)人員的不斷更迭，新接手的會(huì)計(jì)人員大多僅依靠“師傅”的言傳身教，沒(méi)有系統(tǒng)性的文件依據(jù)，由于人員頻繁更換，時(shí)間太長(zhǎng)，文件散失等原因，部分金融機(jī)構(gòu)和人民銀行經(jīng)辦人員對(duì)財(cái)政性存款繳存的具體規(guī)定模糊不清，造成實(shí)際操作與文件規(guī)定形成偏差而尚未察覺(jué)。

（五）財(cái)政性存款繳存管理處罰制度體系不完備。在執(zhí)法實(shí)踐中，針對(duì)不同的違法違規(guī)事實(shí)，一般實(shí)施了三種處罰：一是對(duì)少繳財(cái)政性存款的，視為少繳存款準(zhǔn)備金，按《商業(yè)銀行法》第77條給予20萬(wàn)元至50萬(wàn)元的罰款；或者依據(jù)《中國(guó)人民銀行關(guān)于加強(qiáng)存款準(zhǔn)備金管理的通知》（銀發(fā)〔2004〕302號(hào)）規(guī)定“中資商業(yè)銀行未按照中國(guó)人民銀行規(guī)定交存存款準(zhǔn)備金的……對(duì)其交存存款準(zhǔn)備金不足部分按每日萬(wàn)分之六的比例處以罰款”；二是對(duì)漏繳財(cái)政性存款的，視為占?jí)贺?cái)政存款或者資金行為，依據(jù)《金融違法行為處罰辦法》第22條規(guī)定“……金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政存款或者資金的，給予警告，沒(méi)收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒(méi)有違法所得的，處5萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下的罰款……”，視情節(jié)給予罰款。三是對(duì)漏繳財(cái)政性存款所獲利息，視為不當(dāng)?shù)美枰宰防U。理由是漏繳財(cái)政性存款是被當(dāng)作一般性存款按準(zhǔn)備金率存入人民銀行，人民銀行也視為準(zhǔn)備金存款記付了利息，而作為財(cái)政性存款繳存是不應(yīng)記付利息的。有金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為上述處罰均值得商榷，理由是：首先《中國(guó)人民銀行法》等法律法規(guī)中沒(méi)有財(cái)政性存款繳存法律條款，早期法規(guī)制度中雖有但已失效，要求金融機(jī)構(gòu)繳存財(cái)政性存款缺乏依據(jù)；其次是《中國(guó)人民銀行法》第32條賦予人民銀行的9項(xiàng)檢查監(jiān)督權(quán)中，不包括對(duì)財(cái)政性存款繳存管理監(jiān)督；其三是銀發(fā)〔2004〕302號(hào)未明確提及財(cái)政性存款繳存處罰，比照一般性存款繳存處罰依據(jù)不足，即使比照也只對(duì)所管轄法人金融機(jī)構(gòu)有權(quán)，部分處罰權(quán)限不夠；其四是上述處罰綜合數(shù)額過(guò)大，一般金融機(jī)構(gòu)難以承受。上述異議的存在說(shuō)明，人民銀行對(duì)財(cái)政性存款繳存管理制度研究不夠，沒(méi)有及時(shí)填補(bǔ)法律上的空白，相關(guān)管理與處罰制度應(yīng)該及時(shí)給予完善。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政性存款繳存管理的政策建議

（一）將財(cái)政性存款繳存納入宏觀審慎管理框架，規(guī)范財(cái)政性存款在銀行流動(dòng)性調(diào)控中的管理行為。一是建議人總行會(huì)商財(cái)政部全面測(cè)算財(cái)政性存款與一般性存款總額，將財(cái)政性存款與一般性存款合二為一，綜合制定一個(gè)合理的繳存比例。此辦法有利于簡(jiǎn)化操作和監(jiān)管，沒(méi)有繁瑣繳存范圍核定、調(diào)整等工作環(huán)節(jié)；有利于地方財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理，減少商業(yè)銀行惡意競(jìng)爭(zhēng)而破壞利率政策；同時(shí)還有利于支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是維持現(xiàn)有管理構(gòu)架，實(shí)行分開(kāi)管理，分別繳存，但要對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行了調(diào)整或明確。同時(shí)兼顧地方利益，可在總結(jié)人總行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，允許有條件的人民銀行分支行試點(diǎn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。

篇6

關(guān)鍵詞：銀行監(jiān)管　金融監(jiān)管　金融競(jìng)爭(zhēng)

1　金融監(jiān)管的必要性

尋租行為的大量存在產(chǎn)生了金融監(jiān)管的要求。在金融交易中，金融機(jī)構(gòu)的腐敗體現(xiàn)為利用資金配置權(quán)進(jìn)行兩類(lèi)尋租行為。一是通過(guò)對(duì)企業(yè)配置信貸資金獲得第一類(lèi)尋租收入。這在金融監(jiān)管當(dāng)局的現(xiàn)場(chǎng)檢查中體現(xiàn)為直接從信貸額度中扣除部分金額作為好處費(fèi)：二是信貸配置上的定價(jià)權(quán)收入．這實(shí)際上是企業(yè)在獲得貸款后為了維持長(zhǎng)期信貸關(guān)系交易而支付的持續(xù)性成本。銀行的尋租程度取決于改革進(jìn)程中中央銀行和財(cái)政對(duì)銀行的轉(zhuǎn)移支付和內(nèi)控制度的相對(duì)力度比較．企業(yè)借款行為是在自籌資金和銀行借款問(wèn)進(jìn)行的相對(duì)成本比較。

金融創(chuàng)新要求加強(qiáng)金融監(jiān)管。國(guó)際上．一般將金融不穩(wěn)定分為兩類(lèi)：一類(lèi)是金融危機(jī)．特征是儲(chǔ)戶(hù)向金融機(jī)構(gòu)擠提存款．導(dǎo)致銀行流動(dòng)性不足，加上市場(chǎng)大量拋售本幣。引起貨幣大幅度貶值。另一類(lèi)是金融惡化，特征是高比例的不良貸款以及金融體系的資本充足率過(guò)低。在近10年的時(shí)間里世界上發(fā)生了15次金融危機(jī)．金融惡化則更為常見(jiàn)。為了維持中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，在中國(guó)建立和形成有效的金融穩(wěn)定機(jī)制，是非常必要和緊迫的任務(wù)。

從金融系統(tǒng)的中堅(jiān)力量——銀行的特點(diǎn)看．在信息不對(duì)稱(chēng)以及銀行業(yè)不完全競(jìng)爭(zhēng)的作用下，銀行業(yè)具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性和脆弱性，需要外部監(jiān)管力量的支撐來(lái)維護(hù)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。這種脆弱性體現(xiàn)在貸款客戶(hù)可能由于信息優(yōu)勢(shì)而欺騙銀行、存款客戶(hù)擠兌行為具有傳染性．以及銀行自身受到利益誘惑并伴隨監(jiān)管力量弱化而產(chǎn)生冒險(xiǎn)沖動(dòng)。這些因素的交互作用可能導(dǎo)致銀行發(fā)生流動(dòng)性危機(jī)以至破產(chǎn)，而一家銀行破產(chǎn)所造成的社會(huì)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其私人成本。具有明顯的負(fù)外部性。銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)的特殊性決定了它天生的信息不透明特性．市場(chǎng)各方參與者難以準(zhǔn)確判斷銀行的實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況，無(wú)法起到有效監(jiān)管的作用，因此僅憑市場(chǎng)的外部約束不足以保證銀行經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)健性。為了避免銀行破產(chǎn)對(duì)客戶(hù)造成的損失以及對(duì)金融穩(wěn)定的威脅．有必要引入強(qiáng)有力的外部監(jiān)管者。

從保險(xiǎn)業(yè)的情況來(lái)看，保險(xiǎn)監(jiān)管體系需要制定和完善預(yù)警系統(tǒng)、應(yīng)急系統(tǒng)以及償付能力監(jiān)管系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，這些規(guī)劃是提高監(jiān)管水平．加強(qiáng)監(jiān)管力量的重要保障。從證券業(yè)來(lái)講，監(jiān)管當(dāng)局對(duì)券商的監(jiān)督和約束，是規(guī)范券商行為，防止券商違規(guī)失信的外部約束機(jī)制。

2　金融競(jìng)爭(zhēng)與監(jiān)管的辯證關(guān)系

金融競(jìng)爭(zhēng)與金融監(jiān)管既是對(duì)立的，又是統(tǒng)一的。從歷史的角度看，金融監(jiān)督管理(簡(jiǎn)稱(chēng)金融管理或金融監(jiān)管)制度先于中央銀行制度．它是伴隨商業(yè)銀行競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生、發(fā)展的。商業(yè)銀行天然是競(jìng)爭(zhēng)性的，但放任的逐利競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)危及金融業(yè)的安全穩(wěn)定和存款人的利益，政府不得不采取一定的金融監(jiān)管措施。商業(yè)銀行發(fā)展到相當(dāng)高度便產(chǎn)生出中央銀行．金融監(jiān)管遂成為中央銀行重要的職能和手段。在近代金融發(fā)展過(guò)程中，非中央銀行金融機(jī)構(gòu)為攫取高額利潤(rùn)．總是千方百計(jì)設(shè)法逃避當(dāng)時(shí)金融法規(guī)的管制。謀求競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而中央銀行為維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、穩(wěn)定金融秩序、保障債權(quán)人權(quán)益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，則總是根據(jù)金融競(jìng)爭(zhēng)的不同性質(zhì)不斷修正現(xiàn)有金融法規(guī)或制定出新的金融法規(guī)進(jìn)行新的金融監(jiān)管。金融競(jìng)爭(zhēng)與金融監(jiān)管循環(huán)往復(fù)矛盾斗爭(zhēng)直接導(dǎo)致金融工具的不斷創(chuàng)新和金融結(jié)構(gòu)的不斷變動(dòng)．從而推動(dòng)金融業(yè)不斷向前發(fā)展。因此，可以說(shuō)．金融競(jìng)爭(zhēng)與金融監(jiān)管相對(duì)立而存在、相斗爭(zhēng)而發(fā)展乃是近現(xiàn)代金融領(lǐng)域中的一個(gè)普遍規(guī)律。

3　金融領(lǐng)域不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)

3．1我國(guó)金融領(lǐng)域不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)

(1)專(zhuān)業(yè)銀行在吸收存款、發(fā)放貸教、設(shè)立機(jī)構(gòu)、擠占結(jié)算資金等方面展開(kāi)了一系列的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)：采取發(fā)放高比率攬儲(chǔ)費(fèi)(有的高達(dá)50％)、協(xié)儲(chǔ)費(fèi)、實(shí)物獎(jiǎng)品及以貸引存等方式拉儲(chǔ)蓄存款或利用對(duì)單位實(shí)權(quán)人物發(fā)業(yè)務(wù)聯(lián)系費(fèi)、多種形式的請(qǐng)客送禮、放松開(kāi)戶(hù)條件等手段爭(zhēng)奪單位存款；在貸款方面主要表現(xiàn)為：采取拆借同業(yè)、搞假“委托貸款”、利用“存放同業(yè)”科目通過(guò)房地產(chǎn)信貸部等附屬機(jī)構(gòu)以及勞動(dòng)服務(wù)公司等自辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體發(fā)放貸款等隱蔽方式，問(wèn)接避開(kāi)人民銀行的規(guī)模管理；使用額外收取利息或利潤(rùn)甚至直接突破人民銀行規(guī)定的貸款利率浮動(dòng)范圍等手段，謀取高利，為照顧地方政府關(guān)系、單位關(guān)系、人情關(guān)系，不惜放松貸款條件發(fā)放關(guān)系貸款．支持炒地皮、炒股票、炒外匯等投機(jī)活動(dòng)：企圖為商業(yè)銀行化撈取資本．不惜血本．巧立名目，千方百計(jì)開(kāi)后門(mén)，大肆增設(shè)儲(chǔ)蓄網(wǎng)點(diǎn)、信用卡代辦處之類(lèi)的附屬外設(shè)金融機(jī)構(gòu)，有些銀行甚至大興土木建賓館、辦商場(chǎng)等，展開(kāi)激烈的地盤(pán)爭(zhēng)奪戰(zhàn)。

(2)金融市場(chǎng)各主體競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)混亂無(wú)章，其突表現(xiàn)有：違章拆借；社會(huì)亂集資行為盛行。

(3)各級(jí)人民銀行也在不同程度上存在執(zhí)法犯法的問(wèn)題。如自辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，參與炒地皮、炒股票等逐利投機(jī)活動(dòng)，更加劇了不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

3．2我國(guó)金融領(lǐng)域不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的成因

(1)各商業(yè)銀行桀驁難馴。我國(guó)商業(yè)銀行都是機(jī)構(gòu)遍及全國(guó)的龐大壟斷組織．長(zhǎng)期以來(lái)習(xí)慣于同人民銀行平起平坐，對(duì)央行監(jiān)管心懷不敬?，F(xiàn)有商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)約束極差．根本不存在破產(chǎn)倒閉、喪失產(chǎn)權(quán)的后顧之優(yōu)．用不著對(duì)自身的競(jìng)爭(zhēng)行為負(fù)責(zé)。因此商業(yè)銀行敢于藐視金融法規(guī)，不惜代價(jià)哄抬利率．爭(zhēng)奪地盤(pán)，盲目競(jìng)爭(zhēng)。

(2)人民銀行監(jiān)管乏力。這一點(diǎn)可從以下幾方面加以證明：一是觀念誤差；二是人民銀行缺乏獨(dú)立性：三是人民銀行特別是基層行權(quán)力與責(zé)任不相符。

(3)地方政府不合理干預(yù)。地方政府特別是落后地區(qū)政府從本地利益出發(fā)，時(shí)?？v容、鼓勵(lì)甚至通過(guò)所轄地區(qū)金融機(jī)構(gòu)從事違反金融法規(guī)的活動(dòng)。有些地方政府還制定了不少存在保護(hù)地方利益的金融管理規(guī)定．在較大程度上阻礙了人民銀行的金融監(jiān)管工作。

(4)金融市場(chǎng)機(jī)制不健全。我國(guó)的金融市場(chǎng)尚處于起始和發(fā)展階段，各種法規(guī)尚未健全和完備，利率、匯率機(jī)制還沒(méi)有完全市場(chǎng)化，金融市場(chǎng)主體缺乏健全的金融法規(guī)觀念，人民銀行監(jiān)管操作尚不熟練，難以防范和制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

篇7

四、《多德－弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》與問(wèn)題銀行救助

2010年7月21日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬正式簽署《多德－弗蘭克法案》，這標(biāo)志著金融危機(jī)以來(lái)從起草到通過(guò)歷時(shí)一年有余的美國(guó)金融監(jiān)管法案正式生效?！抖嗟拢ヌm克法案》是美國(guó)基于對(duì)金融危機(jī)爆發(fā)原因和金融監(jiān)管缺陷反思的基礎(chǔ)上，對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管體制的全面改革（注釋1：該法案由16個(gè)部分組成（Title I－Title XVI），包括12個(gè)子法案：金融穩(wěn)定法案，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)安全穩(wěn)健法案，私募基金投資咨詢(xún)機(jī)構(gòu)注冊(cè)法案，聯(lián)邦保險(xiǎn)法案，銀行與儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)控股公司及存款機(jī)構(gòu)監(jiān)管改進(jìn)法案，華爾街透明度與責(zé)任承擔(dān)法案，薪酬、清盤(pán)與結(jié)算法案，投資者保護(hù)和證券改革法案，金融消費(fèi)者保護(hù)法案，一級(jí)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入改進(jìn)法案，債務(wù)償還法案，抵押貸款改革和反掠奪性貸款法案。），法案以防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化金融監(jiān)管、提高金融機(jī)構(gòu)危機(jī)應(yīng)對(duì)能力為理念，內(nèi)容涉及“雙線(xiàn)多頭”金融監(jiān)管體制的調(diào)整、美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管權(quán)力的擴(kuò)充、金融衍生品的全面監(jiān)管、銀行業(yè)務(wù)范圍的限制、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域。

對(duì)于是否應(yīng)終止監(jiān)管機(jī)構(gòu)利用公共資金救助問(wèn)題銀行的爭(zhēng)論，《多德－弗蘭克法案》并未采取否定態(tài)度，也并未對(duì)救助行為本身進(jìn)行規(guī)制，而是采用源頭治理的方式，從強(qiáng)化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、提高銀行自身危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的角度，設(shè)計(jì)出一系列旨在減少公共資金救助可能性的監(jiān)管措施。采取上述解決方式的原因在于：一方面，保留監(jiān)管機(jī)構(gòu)公共資金救助問(wèn)題銀行的權(quán)力對(duì)金融穩(wěn)定至關(guān)重要。危機(jī)下，外部公共資金救助問(wèn)題銀行是避免金融體系崩潰的最后一道屏障；另一方面，公共資金救助問(wèn)題銀行不可避免地存在一系列負(fù)面效應(yīng)，如：銀行業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)、金融消費(fèi)者逆向選擇、金融風(fēng)險(xiǎn)貨幣化導(dǎo)致通貨膨脹、金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化導(dǎo)致財(cái)政赤字、納稅人合法權(quán)益被侵害、銀行業(yè)不公平競(jìng)爭(zhēng)等等。因此救助問(wèn)題銀行是危機(jī)下的不得以之舉，是基于穩(wěn)定金融系統(tǒng)考慮的“緊急避險(xiǎn)”行為。

《多德－弗蘭克法案》避免問(wèn)題銀行救助的規(guī)定包括：

1．?dāng)U充美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管權(quán)，監(jiān)管所有可能威脅系統(tǒng)穩(wěn)定的金融機(jī)構(gòu)。美聯(lián)儲(chǔ)作為金融穩(wěn)定的監(jiān)管者，將關(guān)注整個(gè)金融業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管范圍在現(xiàn)行的基礎(chǔ)上擴(kuò)大到包括證券、保險(xiǎn)、期貨等所有可能對(duì)金融穩(wěn)定造成威脅的企業(yè)。此外，法案對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管權(quán)進(jìn)一步細(xì)化。法案規(guī)定：若美聯(lián)儲(chǔ)認(rèn)定銀行控股公司或非銀行控股公司資產(chǎn)超過(guò)50億美元，并可能對(duì)金融穩(wěn)定造成嚴(yán)重威脅，則有權(quán)決定：（1）限制其并購(gòu)或附屬于另一公司；（2）限制其金融業(yè)務(wù)的拓展；（3）要求其終止一項(xiàng)或幾項(xiàng)業(yè)務(wù)；（4）若上述措施不足以消除或減輕其對(duì)金融穩(wěn)定造成的威脅，美聯(lián)儲(chǔ)有權(quán)強(qiáng)行拆分該機(jī)構(gòu)（注釋2：參見(jiàn)《多德－弗蘭克法案》第121節(jié)（a）款。）。

2．在財(cái)政部下成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)（Financial Stabil-ity Oversight Council，F(xiàn)SOC），負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)和通報(bào)威脅國(guó)家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（注釋3：參見(jiàn)《多德－弗蘭克法案》第112節(jié)。）。委員會(huì)由財(cái)政部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，包括10名有表決權(quán)成員，均為各聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人；另有5名無(wú)表決權(quán)成員，為新成立的金融調(diào)查辦公室和聯(lián)邦保險(xiǎn)辦公室的負(fù)責(zé)人以及州保險(xiǎn)、銀行、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的代表各一名（注釋4：參見(jiàn)《多德－弗蘭克法案》第111節(jié)（b）款。）。委員會(huì)為政策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)向美聯(lián)儲(chǔ)通報(bào)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)狀況和提出監(jiān)管建議。

金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)認(rèn)定金融機(jī)構(gòu)存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)考慮的因素包括：資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)涉及的領(lǐng)域、業(yè)務(wù)的復(fù)雜性、機(jī)構(gòu)規(guī)模以及其它認(rèn)為合理的因素；對(duì)于資產(chǎn)超過(guò)500億美元的金融機(jī)構(gòu)，自然就屬于存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)（注釋5：參見(jiàn)《多德－弗蘭克法案》第115節(jié)（a）款（2）項(xiàng)。）。

被認(rèn)定為存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)，金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)應(yīng)向美聯(lián)儲(chǔ)就如下方面提出更高監(jiān)管要求的建議：基于風(fēng)險(xiǎn)的資本要求、杠桿率、流動(dòng)性要求、信貸風(fēng)險(xiǎn)披露要求、貸款集中度限制、逆周期資本儲(chǔ)備（注釋6：法案要求資產(chǎn)超過(guò)500億美元的銀行控股公司或系統(tǒng)重要性非銀行控股公司需持有“可轉(zhuǎn)換債券”（convertible bond），該債券相當(dāng)于在銀行內(nèi)部創(chuàng)建一個(gè)旨在保護(hù)銀行償付能力的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)基金。參見(jiàn)《多德－弗蘭克法案》第165節(jié)（c）款（1）項(xiàng)。）、短期信貸限制（注釋7：參見(jiàn)《多德－弗蘭克法案》第115節(jié)（b）款（1）項(xiàng)。）。

3．限制銀行自營(yíng)交易及高風(fēng)險(xiǎn)的衍生品交易（注釋8：該規(guī)定源自“沃克爾規(guī)則”（Volcker Rule），是對(duì)沃克爾規(guī)則的部分采納。保羅·沃克爾（Paul Volcker）為美聯(lián)儲(chǔ)前主席，現(xiàn)為美國(guó)白宮經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)。在法案起草過(guò)程中，沃克爾提出一系列規(guī)則對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)和并購(gòu)行為進(jìn)行限制，旨在限制金融機(jī)構(gòu)規(guī)模。其內(nèi)容包括三項(xiàng)規(guī)則：一是禁止商業(yè)銀行從事對(duì)沖基金、私募股權(quán)基金的出資、參股等業(yè)務(wù)，執(zhí)行事實(shí)上的“分業(yè)經(jīng)營(yíng)”回歸；二是禁止商業(yè)銀行從事與客戶(hù)無(wú)關(guān)的股票、債券（不含國(guó)債、政府機(jī)構(gòu)債和地方債券），以及金融衍生商品等內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易；三是金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行重組并購(gòu)時(shí)，收購(gòu)后的關(guān)聯(lián)負(fù)債不得超過(guò)金融機(jī)構(gòu)總負(fù)債的10%。）。在自營(yíng)交易方面，允許銀行投資對(duì)沖基金和私募股權(quán)基金，但資金規(guī)模不得高于自身一級(jí)資本的3%。在衍生品交易方面，要求金融機(jī)構(gòu)將農(nóng)產(chǎn)品掉期、能源掉期、多數(shù)金屬掉期等風(fēng)險(xiǎn)最大的衍生品交易業(yè)務(wù)拆分到附屬公司，但自身可保留利率掉期、外匯掉期以及金銀掉期等業(yè)務(wù)（注釋9：參見(jiàn)《多德－弗蘭克法案》第619節(jié)（a）款。）。

4．禁止使用納稅人財(cái)產(chǎn)救助問(wèn)題銀行。法案規(guī)定，所有經(jīng)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司接管的金融機(jī)構(gòu)均應(yīng)接受清算，禁止通過(guò)動(dòng)用納稅人的財(cái)產(chǎn)阻止清算程序的進(jìn)行；清算過(guò)程產(chǎn)生的費(fèi)用應(yīng)從被清算公司的資產(chǎn)中得到補(bǔ)償；清算過(guò)程中任何監(jiān)管機(jī)構(gòu)不得動(dòng)用納稅人的財(cái)產(chǎn)。在制度設(shè)計(jì)上，法案一方面要求大型金融機(jī)構(gòu)提前做出自己的風(fēng)險(xiǎn)撥備，以防止金融機(jī)構(gòu)倒閉再度拖累納稅人救助；另一方面設(shè)立由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)的新的破產(chǎn)清算機(jī)制，解決金融機(jī)構(gòu)因“大而不倒”造成的綁架政府、無(wú)限放大金融風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，確保瀕臨破產(chǎn)的大型金融機(jī)構(gòu)順利退出市場(chǎng)（注釋10：參見(jiàn)《多德－弗蘭克法案》第214節(jié)。）。《多德－弗蘭克法案》是美國(guó)金融監(jiān)管改革歷史上繼1933年《格拉斯－斯蒂格爾法》和1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》之后具有里程碑意義的重要法案，法案的通過(guò)標(biāo)志著美國(guó)金融監(jiān)管長(zhǎng)期以來(lái)遵循的“金融自由化”、“政府無(wú)為而治”理念的動(dòng)搖，對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重視被提升到前所未有的高度。法案對(duì)銀行業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)規(guī)模的限制標(biāo)志著美國(guó)金融業(yè)向分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制某種程度的回歸。《多德－弗蘭克法案》的順利實(shí)施必將大大降低美國(guó)金融業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，有效降低金融危機(jī)的發(fā)生和大型金融機(jī)構(gòu)被救助的可能性。

與《多德－弗蘭克法案》預(yù)期實(shí)施效果相比，法案取得實(shí)際效果尚存在如下難題：

第一，法案存在大部分原則性規(guī)定，并不具備可操作性（注釋11：如法案限制銀行自營(yíng)交易及高風(fēng)險(xiǎn)的衍生品交易，那么區(qū)分銀行高風(fēng)險(xiǎn)、與客戶(hù)無(wú)關(guān)的交易與合理的流動(dòng)性管理投資活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)法案并未規(guī)定；再如，金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)有權(quán)認(rèn)定哪些金融機(jī)構(gòu)可能對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生系統(tǒng)性沖擊，從而在資本金和流動(dòng)性方面對(duì)這些機(jī)構(gòu)提出更加嚴(yán)格的監(jiān)管要求。但是，具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)如何該法案并未涉及。）。預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將有賴(lài)于相關(guān)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)為法案指定的細(xì)則，而未來(lái)制定的細(xì)則將對(duì)法案的原則性規(guī)定實(shí)現(xiàn)到何種程度仍是未知數(shù)。但有一點(diǎn)能夠明確的是，“在未來(lái)的若干年內(nèi)，隨著法案漸漸具體化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在細(xì)則的制定過(guò)程中還會(huì)有相當(dāng)多的進(jìn)退取舍。但就目前而言，基本上法案沒(méi)有哪一條是輕而易舉能夠?qū)崿F(xiàn)的，每個(gè)領(lǐng)域的執(zhí)行都不會(huì)那么直接或簡(jiǎn)單?！盵1]

第二，法案大部分條款的實(shí)施具有極為寬限的過(guò)渡期。法案的所有條款中，“沃克爾規(guī)則”（Volcker Rule）對(duì)銀行的影響最大，通過(guò)對(duì)銀行自營(yíng)業(yè)務(wù)和證券投資業(yè)務(wù)的限制，銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)將大大降低。但是，法案規(guī)定“沃克爾規(guī)則”將在法案生效之日起15個(gè)月至兩年后生效，然后銀行機(jī)構(gòu)將得到兩年的緩沖期，其后可以再延期三次，每次一年；而在此基礎(chǔ)上，在私募股權(quán)基金和房地產(chǎn)基金等所謂“流動(dòng)性不強(qiáng)”的投資上，銀行業(yè)可以再獲五年寬限期（注釋12：參見(jiàn)《多德－弗蘭克法案》第619節(jié)（c）款。）。也就是說(shuō)，高盛或花旗這樣的機(jī)構(gòu)最晚可以到2022年才完全遵守“沃克爾規(guī)則”。[2]如此寬松的過(guò)渡安排將可大大減輕銀行承受的壓力，“沃克爾規(guī)則”的效力遲遲得不到顯現(xiàn)。

第三，美聯(lián)儲(chǔ)多項(xiàng)職權(quán)能否并行不悖地實(shí)施值得質(zhì)疑。法案將美聯(lián)儲(chǔ)的權(quán)力進(jìn)行擴(kuò)充，使美聯(lián)儲(chǔ)成為權(quán)力空前龐大的全能型監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在權(quán)力的行使過(guò)程中可能存在的問(wèn)題有：其一，美聯(lián)儲(chǔ)的金融監(jiān)管職能與美聯(lián)儲(chǔ)制定并執(zhí)行貨幣政策的職能可能存在沖突；美聯(lián)儲(chǔ)在大權(quán)在握的前提下能否繼續(xù)保持貨幣政策的獨(dú)立性存在質(zhì)疑；美聯(lián)儲(chǔ)能否在各個(gè)不同的政策目標(biāo)之間取得平衡，而不是短視行為。其二，在美聯(lián)儲(chǔ)權(quán)力膨脹的情況下，對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)構(gòu)成有效制衡的機(jī)制還未可期。而一旦美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出現(xiàn)誤判，其危害可能更大。金融危機(jī)表明，危機(jī)的爆發(fā)與美聯(lián)儲(chǔ)貨幣調(diào)控失誤有很大關(guān)系。今后，美聯(lián)儲(chǔ)如何規(guī)范自己的決策將涉及到全球監(jiān)管體系如何構(gòu)建和政策監(jiān)督的問(wèn)題。

中國(guó)金融業(yè)與美國(guó)相比，在發(fā)展戰(zhàn)略、框架結(jié)構(gòu)、監(jiān)管體制、運(yùn)行環(huán)境等方面均有較大不同，中國(guó)問(wèn)題銀行救助的立法與實(shí)踐仍舊處于發(fā)展的初級(jí)階段，因此照搬《多德－弗蘭克法案》的某些具體規(guī)定在中國(guó)直接適用并非明智之舉。相比之下，《多德－弗蘭克法案》的立法理念、法律原則和解決問(wèn)題的路徑則具有極大的借鑒意義。對(duì)中國(guó)問(wèn)題銀行的救助來(lái)講，《多德－弗蘭克法案》至少具有如下啟示：

第一，法案對(duì)問(wèn)題銀行救助的立法理念由事后補(bǔ)救轉(zhuǎn)為事前預(yù)防。由于與問(wèn)題銀行救助共生的負(fù)效應(yīng)難以消除，因此，《多德－弗蘭克法案》并未對(duì)美國(guó)現(xiàn)行公共資金救助法律制度本身進(jìn)行修正，而是在維持現(xiàn)行公共資金救助法律制度效力不變的前提下，另行制定規(guī)則，以強(qiáng)化金融監(jiān)管、提高銀行自身的治理水平和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，從源頭上預(yù)防問(wèn)題銀行的產(chǎn)生和被救助的可能性。隨著法案的細(xì)化和逐步推行，美國(guó)公共資金救助法律制度的踐行幾率必將減少，但并不意味著公共資金救助法律制度的重要性有所降低，未來(lái)金融危機(jī)必將再次發(fā)生，大型問(wèn)題銀行的產(chǎn)生依舊在所難免?！抖嗟拢ヌm克法案》的實(shí)施將減輕各救助主體的財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高危機(jī)下有限公共資金救助問(wèn)題銀行的有效性，有利于促進(jìn)公共資金救助法律制度立法目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)。中國(guó)的問(wèn)題銀行公共資金救助立法同樣應(yīng)秉承事前預(yù)防與事后補(bǔ)救并重的理念，注重公共資金救助立法的同時(shí)強(qiáng)化金融監(jiān)管和提高銀行自身的治理水平。

第二，隨著金融機(jī)構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)和全球金融一體化的發(fā)展，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)成為金融危機(jī)后各國(guó)金融監(jiān)管部門(mén)著力應(yīng)對(duì)的首要課題，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的有效預(yù)防是避免金融危機(jī)再次發(fā)生、減少問(wèn)題銀行救助可能性的關(guān)鍵。中國(guó)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管體制，并不存在負(fù)責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)各自為政，相互溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制極為缺乏。盡管早在2000年央行就與證監(jiān)會(huì)及保監(jiān)會(huì)建立了“監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議”，但是由于會(huì)議是不定期召開(kāi)的，參會(huì)各方不平等，內(nèi)容不透明公開(kāi)，因此這種聯(lián)席會(huì)議被普遍認(rèn)為“形同虛設(shè)”。2004年銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)公布了《三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管分工合作備忘錄》，但從本質(zhì)上看，這種機(jī)制只是分業(yè)監(jiān)管體制下加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互溝通的權(quán)宜之計(jì)，由于該備忘錄本身并沒(méi)有強(qiáng)制性的效力，聯(lián)席會(huì)議制度僅僅是三大機(jī)構(gòu)自發(fā)成立的具有論壇性質(zhì)、松散型的框架性協(xié)調(diào)機(jī)制，其實(shí)踐效果并不盡如人意。[3]有鑒于此，中國(guó)有必要在三會(huì)之外建立專(zhuān)門(mén)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，打破目前各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間各自為政、條塊分割、監(jiān)管工作缺乏協(xié)調(diào)配合的現(xiàn)狀。

第三，重視銀行公司治理、強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)微觀審慎監(jiān)管。前者在于建立科學(xué)的公司治理結(jié)構(gòu)，改善銀行資產(chǎn)負(fù)債狀況，通過(guò)銀行的內(nèi)部約束提高抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。銀行公司治理主要包括明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、高級(jí)管理人員的激勵(lì)和約束機(jī)制、信息披露制度、風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控機(jī)制等幾部分內(nèi)容。后者通過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的外部約束，及時(shí)化解金融風(fēng)險(xiǎn)，防止風(fēng)險(xiǎn)聚集，保持銀行的健康運(yùn)營(yíng)。該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于中國(guó)“即時(shí)矯正措施”（Prompt Corrective Action）制度的完善（注釋13：關(guān)于即時(shí)矯正措施制度的研究，可參見(jiàn)黎四奇：《析銀行有效監(jiān)管中“結(jié)構(gòu)化早期介入”機(jī)制法律問(wèn)題》，《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2008年第5期；汪鑫：《金融機(jī)構(gòu)即時(shí)矯正初論》，《暨南大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2005年第4期；鄭暉：《及時(shí)糾正措施——基于比較視角的研究》，《國(guó)際金融研究》2008年第3期。）。

五、中國(guó)問(wèn)題銀行公共資金救助立法及存在的問(wèn)題分析

與美國(guó)相比，中國(guó)由于商業(yè)銀行數(shù)量少，機(jī)構(gòu)普遍龐大以及改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)內(nèi)未經(jīng)歷過(guò)大規(guī)模的金融危機(jī)，因此中國(guó)問(wèn)題銀行救助的實(shí)踐很少，其中較為典型的有1988年中國(guó)人民銀行通過(guò)財(cái)政部以發(fā)放債券的形式向四大國(guó)有商業(yè)銀行注資、1997年中國(guó)人民銀行向威海市商業(yè)銀行發(fā)放救助貸款、1998年中國(guó)人民銀行向海南發(fā)展銀行發(fā)放救助貸款、1999年中國(guó)人民銀行對(duì)鄭州市城市合作銀行出現(xiàn)擠兌實(shí)行全面救助。在中央一級(jí)，由于中國(guó)尚未建立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，因此中國(guó)問(wèn)題銀行的公共資金救助以中國(guó)人民銀行和財(cái)政部為救助主體，中國(guó)人民銀行的救助方式為以最后貸款人的身份提供緊急貸款，財(cái)政部的救助方式主要為發(fā)行國(guó)債、銀行不良資產(chǎn)剝離、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)、給予稅收優(yōu)惠等。

調(diào)整中國(guó)人民銀行行使緊急貸款職能的立法為中國(guó)人民銀行1999年的《中國(guó)人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》。該《暫行辦法》規(guī)定了貸款條件、用途、期限和利率等內(nèi)容，是中國(guó)人民銀行緊急貸款的主要法律依據(jù)。

對(duì)于財(cái)政部救助問(wèn)題銀行的職責(zé)，目前立法并無(wú)明文規(guī)定?！稇椃ā返?9條關(guān)于國(guó)務(wù)院的職權(quán)中第（三）項(xiàng)規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)。因此財(cái)政部的任務(wù)和職責(zé)，包括救助問(wèn)題銀行，應(yīng)由國(guó)務(wù)院規(guī)定。但是《財(cái)政法》和《國(guó)務(wù)院組織法》沒(méi)有規(guī)定，國(guó)務(wù)院的其他行政法規(guī)也沒(méi)有規(guī)定。財(cái)政部作為中央政府“錢(qián)袋子”，其職能的行使需要服從政府的需要。救助問(wèn)題銀行是維持社會(huì)穩(wěn)定、提供公共產(chǎn)品的內(nèi)容之一，是中央政府的職能，因此自然也是財(cái)政部的職能。所以財(cái)政部救助問(wèn)題銀行的職能盡管無(wú)直接法律依據(jù)，但具有存在的合理性。

與美國(guó)成熟的救助體系相比，中國(guó)現(xiàn)行問(wèn)題銀行公共資金救助立法存在下列問(wèn)題：

第一，存款保險(xiǎn)法律制度缺位。中國(guó)尚未建立存款保險(xiǎn)法律制度，不存在存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)這一救助主體。而從美國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，存款保險(xiǎn)公司恰恰是處置問(wèn)題銀行的最佳機(jī)構(gòu)，它可以避免對(duì)問(wèn)題銀行不加區(qū)分地全部救助，對(duì)救助成本和金融穩(wěn)定的綜合考慮使其救助行為更加理性。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)選擇問(wèn)題銀行的處置方式以成本最小化為根本原則。盡管金融穩(wěn)定也是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)考慮的因素，但其僅在破產(chǎn)可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的情況下起決定性作用。在其余的絕大部分情況下，成本依然是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)判斷是否救助問(wèn)題銀行的決定性因素。中國(guó)由于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)缺位，處置問(wèn)題銀行的任務(wù)全部由中國(guó)人民銀行和國(guó)務(wù)院財(cái)政部承擔(dān)。維護(hù)金融穩(wěn)定是中國(guó)人民銀行行動(dòng)的最高目標(biāo)，也是國(guó)務(wù)院職責(zé)的應(yīng)有之義。為實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定，中國(guó)人民銀行和財(cái)政部會(huì)處置問(wèn)題銀行傾向于一味救助而不計(jì)成本，這有可能導(dǎo)致中央銀行基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)量增加引發(fā)通貨膨脹、誘發(fā)銀行業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重、損害納稅人利益等后果。

第二，《暫行辦法》存在缺陷。首先，緊急貸款的申請(qǐng)人沒(méi)有涵蓋四大國(guó)有商業(yè)銀行和新興股份制商業(yè)銀行?！稌盒修k法》第2條規(guī)定，本辦法適用于經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立、具有法人資格的城市商業(yè)銀行、城市信用合作社和農(nóng)村信用合作社。其次，救助的標(biāo)準(zhǔn)不明確。《暫行辦法》第3條僅籠統(tǒng)規(guī)定緊急貸款是為了幫助發(fā)生支付危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)緩解支付壓力、恢復(fù)信譽(yù)。至于缺乏清償性的金融機(jī)構(gòu)是否救助以及支付危機(jī)到何種程度予以救助缺乏進(jìn)一步的規(guī)定，以致實(shí)踐中對(duì)問(wèn)題銀行的救助基本上無(wú)限度支持，客觀上鼓勵(lì)了銀行的投資行為，加劇了金融風(fēng)險(xiǎn)，降低了公共資金的使用效率。再次，貸款期限較長(zhǎng)，《暫行辦法》第8條規(guī)定貸款期限最長(zhǎng)為兩年，特殊情況可延期一次，但期限不得超過(guò)原貸款期限。這表明貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)4年。較長(zhǎng)的貸款期限難以激勵(lì)問(wèn)題銀行迅速改善其經(jīng)營(yíng)管理，也大大降低了中國(guó)人民銀行資金的使用效率。最后，《暫行辦法》對(duì)獲取再貸款金融機(jī)構(gòu)的懲罰措施規(guī)定不足?！稌盒修k法》盡管規(guī)定了罰息利率，但只適用于逾期歸還貸款的情形，而對(duì)于其他部分貸款則不適用。此外，《暫行辦法》也未明確要求金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)限期改善經(jīng)營(yíng)管理、調(diào)整董事會(huì)人員組成、限制高級(jí)管理人員薪酬等義務(wù)。

此外，實(shí)踐中，中國(guó)人民銀行在提供緊急貸款時(shí)也并未嚴(yán)格遵循《暫行辦法》的規(guī)定?！稌盒修k法》要求銀行必須為緊急貸款提供抵押、質(zhì)押或保證人擔(dān)保，但實(shí)踐中緊急貸款更多的是以信用貸款而非擔(dān)保貸款的方式發(fā)放，而許多銀行也根本沒(méi)有償還貸款的意向，沒(méi)有采取切實(shí)有效的自救計(jì)劃，僅依賴(lài)中國(guó)人民銀行發(fā)放的貸款資金。這導(dǎo)致的直接后果就是央行救貸款一旦放出很難收回。中國(guó)人民銀行的緊急貸款有提供給問(wèn)題銀行“免費(fèi)的午餐”之嫌。這不僅弱化了市場(chǎng)約束機(jī)制，并且使問(wèn)題銀行過(guò)多依賴(lài)中國(guó)人民銀行救助，實(shí)際上是將銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及損失轉(zhuǎn)嫁到國(guó)家身上，不僅扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，浪費(fèi)社會(huì)資源，而且會(huì)滋長(zhǎng)道德風(fēng)險(xiǎn)。

第三，財(cái)政部的救助行為缺少直接法律授權(quán)。在救與不救的判斷標(biāo)準(zhǔn)及資金使用的成本和有效性方面均缺少原則性規(guī)定。[4]（P25）由于客觀環(huán)境諸多變化的不可預(yù)知性，賦予政府部門(mén)足夠的自由裁量權(quán)必不可少，但由于財(cái)政部救助問(wèn)題銀行動(dòng)用的是公共資金，該資金來(lái)源于納稅人。政府審慎并有效使用公共資金是對(duì)納稅人負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。美國(guó)財(cái)政部在救與不救問(wèn)題的抉擇上，以“缺乏流動(dòng)性”和“缺乏清償性”為標(biāo)準(zhǔn)，在公共資金的使用上，將成本的可回收作為一項(xiàng)原則，在救助的有效性上，附加一系列強(qiáng)行整頓措施，旨在恢復(fù)被救助銀行的正常經(jīng)營(yíng)。

六、問(wèn)題銀行公共資金救助體系之中國(guó)模式的法律構(gòu)建

與美國(guó)相比，中國(guó)銀行業(yè)的發(fā)展存在獨(dú)特的現(xiàn)實(shí)背景。中國(guó)商業(yè)銀行在機(jī)構(gòu)規(guī)模、資產(chǎn)構(gòu)成、存款保險(xiǎn)等方面均與美國(guó)存在差異。相比之下，中國(guó)更加亟需構(gòu)建和完善問(wèn)題銀行公共資金救助法律制度。其一，中國(guó)商業(yè)銀行數(shù)量少、規(guī)模大。與美國(guó)商業(yè)銀行數(shù)量眾多、資產(chǎn)規(guī)模普遍較小不同，中國(guó)商業(yè)銀行數(shù)量相對(duì)較少，而資產(chǎn)規(guī)模普遍較大（注釋14：截止到2009年底，美國(guó)商業(yè)銀行共6839家，而中國(guó)商業(yè)銀行共245家（均包括外資銀行）。數(shù)據(jù)分別來(lái)源于美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司官方網(wǎng)站和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)2009年年報(bào)，詳見(jiàn)http：//www．fdic．gov/hsob/hsobRpt．a(chǎn)sp，http：//www．cbrc．gov．cn/chinese/home/jsp/doc-View．jsp？docID=20100615A314C942DEE7DD34FF395FFCEB671E00，2010年8月10日訪(fǎng)問(wèn)。）。同時(shí)，中國(guó)大型商業(yè)銀行在外部監(jiān)管、公司治理、資產(chǎn)收益等方面與美國(guó)相比均存在差距。這意味著危機(jī)下中國(guó)的商業(yè)銀行將更容易淪為問(wèn)題銀行，并且以較大型商業(yè)銀行為主。救助可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的大型問(wèn)題銀行正是公共資金救助法律制度的職責(zé)所在。其二，中國(guó)商業(yè)銀行中國(guó)有資產(chǎn)的比重較大。四大國(guó)有商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行的資產(chǎn)不僅在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)份額中占較大比重（注釋15：截止到2009年底，四大國(guó)有商業(yè)銀行的資產(chǎn)占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)的近50%，城市商業(yè)銀行的資產(chǎn)占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)的近10%。數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)銀監(jiān)會(huì)2009年年報(bào)，詳見(jiàn)http：//www．cbrc．gov．cn/chinese/home/jsp/docView．jsp？docID=20100615A314C942DEE7DD34FF395FFCEB671E00，2010年8月10日訪(fǎng)問(wèn)。），而且其中絕大部分為國(guó)有資產(chǎn)。這些銀行的破產(chǎn)清算不僅會(huì)影響金融穩(wěn)定，而且會(huì)令國(guó)有資產(chǎn)遭受損失。存款保險(xiǎn)制度缺失迫使國(guó)家為銀行提供隱性擔(dān)保，不遺余力救助問(wèn)題銀行，導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。通過(guò)法律構(gòu)建合理有序的問(wèn)題銀行公共資金救助體系能夠在一定程度上保障國(guó)有資產(chǎn)安全，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，維護(hù)金融穩(wěn)定。

未來(lái)，中國(guó)應(yīng)建立以成本最小化為原則、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為例外，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、中國(guó)人民銀行和財(cái)政部分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合的問(wèn)題銀行救助體系。

第一，出臺(tái)《存款保險(xiǎn)法》，設(shè)立存款保險(xiǎn)公司處置問(wèn)題銀行。

存款保險(xiǎn)制度是國(guó)際上救助問(wèn)題銀行通行的制度安排，在提高公眾對(duì)銀行的信心，形成有效的市場(chǎng)退出機(jī)制、減輕政府負(fù)擔(dān)、降低金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融安全方面發(fā)揮著重要作用。中國(guó)應(yīng)在中國(guó)人民銀行內(nèi)部設(shè)立存款保險(xiǎn)公司，在問(wèn)題銀行處置方面應(yīng)作如下設(shè)計(jì)：

首先，存款保險(xiǎn)公司除對(duì)破產(chǎn)銀行存款人進(jìn)行賠付的職責(zé)外，《存款保險(xiǎn)法》應(yīng)賦予其處置問(wèn)題銀行的職責(zé)?！洞婵畋ｋU(xiǎn)法》應(yīng)明確規(guī)定存款保險(xiǎn)公司處置問(wèn)題銀行需要遵循的“最低成本原則”，并設(shè)計(jì)出各種處置方式預(yù)期成本的計(jì)算方法。

其次，存款保險(xiǎn)公司應(yīng)在存款保險(xiǎn)基金外另行設(shè)立銀行救助基金。由于全部被保險(xiǎn)銀行均需繳納存款保險(xiǎn)基金，而存款保險(xiǎn)公司僅可能對(duì)大型銀行進(jìn)行救助，因此對(duì)中小型銀行是不公平的。為此建議《存款保險(xiǎn)法》在存款保險(xiǎn)基金外另設(shè)銀行救助基金，存款保險(xiǎn)基金專(zhuān)用于破產(chǎn)銀行存款人賠付，而銀行救助基金用于支付問(wèn)題銀行的救助費(fèi)用。銀行救助基金應(yīng)由部分商業(yè)銀行定期繳納的資金構(gòu)成。商業(yè)銀行是否需要定期繳納資金應(yīng)以銀行的自有資產(chǎn)和風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)規(guī)模為判斷依據(jù)?！洞婵畋ｋU(xiǎn)法》應(yīng)規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的最低額度，高于該額度的商業(yè)銀行需要繳納資金，并且繳納的數(shù)量隨風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的提高而增大。救助基金制度不僅是存款保險(xiǎn)公司救助問(wèn)題銀行有可靠的資金來(lái)源，而且能夠有效激勵(lì)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理，抑制銀行規(guī)模的盲目擴(kuò)張。

再次，存款保險(xiǎn)公司救助問(wèn)題銀行應(yīng)嚴(yán)格遵循“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”標(biāo)準(zhǔn)。銀行破產(chǎn)可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是存款保險(xiǎn)公司打破“成本最小化原則”的唯一例外?！洞婵畋ｋU(xiǎn)法》應(yīng)規(guī)定判斷破產(chǎn)預(yù)期可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)需要考慮的因素，如銀行的財(cái)務(wù)狀況、業(yè)務(wù)市場(chǎng)占有率、客戶(hù)結(jié)構(gòu)與地理分布、金融業(yè)客觀環(huán)境等。未來(lái)《存款保險(xiǎn)法》需要致力于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型的研發(fā)，為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的判斷提供客觀參考。由于問(wèn)題銀行救助與金融穩(wěn)定密切相關(guān)，因此救助應(yīng)經(jīng)過(guò)中國(guó)人民銀行和財(cái)政部的批準(zhǔn)。

最后，應(yīng)建立救助效果跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制。存款保險(xiǎn)公司應(yīng)與銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)建立信息共享機(jī)制，銀監(jiān)會(huì)應(yīng)及時(shí)向存款保險(xiǎn)公司傳達(dá)被救助銀行的日常審慎監(jiān)管信息，若被救助銀行有違反《存款保險(xiǎn)法》規(guī)定義務(wù)的行為，銀監(jiān)會(huì)有權(quán)進(jìn)行處罰。

第二，修改《暫行條例》，完善最后貸款人制度。

首先，鑒于存款保險(xiǎn)公司是處置問(wèn)題銀行的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，中國(guó)人民銀行應(yīng)從對(duì)問(wèn)題銀行的處置中退出，專(zhuān)職于履行最后貸款人職責(zé)。明確最后貸款的救助標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)人民銀行只能向那些具有資本清償能力而暫時(shí)缺少以合理?xiàng)l件獲得流動(dòng)性資金，且一旦破產(chǎn)將會(huì)產(chǎn)生系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的銀行提供緊急貸款。對(duì)于缺少資本清償力的問(wèn)題銀行則應(yīng)統(tǒng)一由存款保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)處置。

其次，授予四大國(guó)有商業(yè)銀行和新興股份制商業(yè)銀行向中國(guó)人民銀行申請(qǐng)緊急貸款的權(quán)利，使所有商業(yè)銀行具有同等的被救助權(quán)。另外緊急貸款的歸還期限應(yīng)當(dāng)縮短。緊急貸款的意圖是緩解銀行的短期流動(dòng)性不足，具有明顯的救急性。過(guò)長(zhǎng)的歸還期限會(huì)使銀行對(duì)緊急貸款產(chǎn)生依賴(lài)，使緊急貸款失去應(yīng)有的意義。因此建議銀行歸還緊急貸款的期限不得超過(guò)一年，特殊情況可展期一次，但合計(jì)不得超過(guò)兩年。

再次，嚴(yán)格執(zhí)行《暫行辦法》關(guān)于擔(dān)保貸款的規(guī)定，中國(guó)人民銀行在提供貸款時(shí)必須要求商業(yè)銀行附加交存合理的法定準(zhǔn)備金、良好而又足夠的財(cái)產(chǎn)抵押或質(zhì)押，盡量避免發(fā)放信用貸款。這將有利于中國(guó)人民銀行的資產(chǎn)回收，避免問(wèn)題銀行發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)。

最后，增加被救助銀行的懲罰性措施?！稌盒修k法》僅規(guī)定被救助銀行有義務(wù)向中國(guó)人民銀行匯報(bào)資產(chǎn)變動(dòng)情況和緊急貸款的使用情況，對(duì)逾期歸還的貸款適用懲罰性利率。相對(duì)于問(wèn)題銀行獲得的再貸款，上述規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。懲罰性措施目的是讓銀行意識(shí)到獲得的緊急貸款并不是免費(fèi)的午餐，銀行需要為貸款付出足夠的代價(jià)，銀行無(wú)法從緊急貸款中獲得額外收益，并最終使銀行傾向于選擇同業(yè)自救的方式恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)。為此，《暫行辦法》可以規(guī)定對(duì)全部緊急貸款征收懲罰性利率、中央銀行參與被救助銀行經(jīng)營(yíng)管理、限制銀行業(yè)務(wù)拓展、限制股東分紅、限制高級(jí)管理人員薪酬、剝奪主要責(zé)任人的從業(yè)資格等。

第三，法律應(yīng)明確賦予財(cái)政部救助問(wèn)題銀行的職責(zé)。建議國(guó)務(wù)院以專(zhuān)門(mén)條例的形式明確規(guī)定財(cái)政部救助問(wèn)題銀行的職責(zé)，對(duì)于公共資金的具體使用，財(cái)政部具有相機(jī)抉擇權(quán)的同時(shí)，應(yīng)規(guī)定必須遵循的三個(gè)基本原則：其一，用盡其他救濟(jì)原則。財(cái)政部的救助只能是對(duì)存款保險(xiǎn)公司和中國(guó)人民銀行救助的補(bǔ)充，是用盡一切救助手段之后的不得已選擇；其二，資金使用的有效性原則。財(cái)政部應(yīng)密切關(guān)注救助資金的使用情況及效果。在提供救助資金的同時(shí)，財(cái)政部應(yīng)附之旨在恢復(fù)銀行正常經(jīng)營(yíng)的強(qiáng)制性整頓措施，限于銀行業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)性，該措施可由銀監(jiān)會(huì)提出并監(jiān)督實(shí)施。銀監(jiān)會(huì)應(yīng)及時(shí)將有關(guān)信息傳達(dá)財(cái)政部，銀行對(duì)救助資金的使用情況及效果是財(cái)政部繼續(xù)采取何種救助行為的主要考慮因素。其三，資金的可回收原則。財(cái)政部應(yīng)利用可回收的途徑向問(wèn)題銀行注資，禁止向問(wèn)題銀行提供無(wú)條件的免費(fèi)救助。財(cái)政部提供救助時(shí)應(yīng)明確規(guī)定救助資金的回收途徑、回收期限以及問(wèn)題銀行未能及時(shí)償還的懲罰措施。

第四，銀監(jiān)會(huì)、存款保險(xiǎn)公司、中國(guó)人民銀行和財(cái)政部之間建立信息共享機(jī)制：銀監(jiān)會(huì)及時(shí)將問(wèn)題銀行的監(jiān)管信息傳遞給另三家機(jī)構(gòu)，確保各機(jī)構(gòu)及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施；存款保險(xiǎn)公司救助問(wèn)題銀行的決定應(yīng)經(jīng)中國(guó)人民銀行和財(cái)政部批準(zhǔn)；對(duì)與問(wèn)題銀行救助密切相關(guān)的貨幣政策，中國(guó)人民銀行應(yīng)及時(shí)與財(cái)政部協(xié)調(diào)，確保貨幣政策與財(cái)政政策的一致性。至此，中國(guó)問(wèn)題銀行公共資金救助體系的框架基本建立：銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)問(wèn)題銀行的識(shí)別與移交；存款保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)全部問(wèn)題銀行的處置與救助；中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)向具備清償能力而暫時(shí)缺乏流動(dòng)性的銀行提供緊急貸款；財(cái)政部作為存款保險(xiǎn)公司和中國(guó)人民銀行的補(bǔ)充，為問(wèn)題銀行提供最終援助。各機(jī)構(gòu)之間分工明確又相互協(xié)調(diào)，建立起層層負(fù)責(zé)的問(wèn)題銀行立體救助體系。

注釋:

[1][美]史蒂芬羅奇．新法案應(yīng)賦予美聯(lián)儲(chǔ)“金融穩(wěn)定”使命[EB/OL]．http：//www．21cbh．com/HTML/2010－7－26/1OMDAwMDE4ODU1OA．html．

篇8

近年來(lái)，我國(guó)各地人民銀行組織協(xié)調(diào)金融系統(tǒng)的支付結(jié)算體系建設(shè)，圍繞加快客戶(hù)資金的往來(lái)清算速度、實(shí)現(xiàn)資金匯劃的即時(shí)到位、增加資金的安全性以杜絕風(fēng)險(xiǎn)等方面做了很多工作。當(dāng)前，在我國(guó)銀行系統(tǒng)支付結(jié)算體系建設(shè)中，以數(shù)據(jù)大集中為標(biāo)志的新一輪信息化建設(shè)趨勢(shì)明顯，為適應(yīng)商業(yè)銀行數(shù)據(jù)逐步集中的趨勢(shì)和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，人民銀行總行已開(kāi)始了中國(guó)國(guó)家現(xiàn)代化支付系統(tǒng)的建設(shè)，確定在省會(huì)（首府）城市、直轄市和深圳等32個(gè)城市處理中心（CCPC）的基礎(chǔ)上，加快大額支付系統(tǒng)往地市的延伸工作，這無(wú)疑是一項(xiàng)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的重大發(fā)展舉措，但由此也更加凸顯一系列迫切需要解決的問(wèn)題：

1、 現(xiàn)有同城清算系統(tǒng)的出路及如何實(shí)現(xiàn)大額支付系統(tǒng)上線(xiàn)后管理模式的匹配、數(shù)據(jù)的有效利用、決策的有力支持。支付系統(tǒng)建設(shè)完成后，現(xiàn)有的同城系統(tǒng)中的大部分業(yè)務(wù)將轉(zhuǎn)移到支付系統(tǒng)上運(yùn)行。在這種情況下，如何延續(xù)同城系統(tǒng)的生命力？建立大額支付系統(tǒng)后，對(duì)網(wǎng)絡(luò)的依賴(lài)性更強(qiáng)了，信息溝通也較以往困難。同時(shí)，業(yè)務(wù)集中勢(shì)必引起目前管理模式的變化，這必將影響支付系統(tǒng)的推廣速度，而且大量無(wú)效的數(shù)據(jù)不僅耗用寶貴的系統(tǒng)資源，而且可能給銀行帶來(lái)支付風(fēng)險(xiǎn)。如何為決策者提供有效數(shù)據(jù)分析和決策支持，也將是數(shù)據(jù)大集中之后的又一難題。

2、商業(yè)銀行現(xiàn)有的以借記劃撥為主的分散式大聯(lián)行支付結(jié)算體制存在較大缺陷。一是當(dāng)前商業(yè)銀行在國(guó)內(nèi)聯(lián)行系統(tǒng)內(nèi)仍然采取以借記劃撥(DebitTransfers)為主的，資金在一個(gè)系統(tǒng)或銀行內(nèi)部付款指令與頭寸相向流動(dòng)的傳統(tǒng)劃付方式。國(guó)內(nèi)聯(lián)行之間在處理從國(guó)外的收款業(yè)務(wù)時(shí)，先將支付憑證(或支付指令)傳遞到有關(guān)行進(jìn)行支付在先，在賬戶(hù)上記賬以反映資金的轉(zhuǎn)移在后，無(wú)人監(jiān)控兩者之間的時(shí)間差。支付指令的傳遞與系統(tǒng)內(nèi)記賬即轉(zhuǎn)移資金是兩個(gè)獨(dú)立的過(guò)程。而且對(duì)于付款而言，由于己經(jīng)簽發(fā)了付款指示，因此借記劃撥可以在任何時(shí)間發(fā)生，付款行必須要保留該付款指示項(xiàng)下的資金以保證支付，如果此類(lèi)業(yè)務(wù)大量存在將會(huì)影響商業(yè)銀行的資金使用效益。

二是當(dāng)前國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行的聯(lián)行間賬戶(hù)設(shè)置內(nèi)部做法是:把聯(lián)行賬務(wù)劃分為往戶(hù)和來(lái)戶(hù)兩個(gè)系統(tǒng)，由兩個(gè)關(guān)系行直接往來(lái)，通過(guò)劃款報(bào)單進(jìn)行核算。在聯(lián)行賬務(wù)核算、監(jiān)督形式和匯差資金管理上采取“分別核算、集中監(jiān)督、分級(jí)管理”的辦法。這種聯(lián)行之間的往來(lái)運(yùn)作模式多年來(lái)一直是商業(yè)銀行辦理異地結(jié)算業(yè)務(wù)和內(nèi)部資金劃撥的重要工具，但其存在的問(wèn)題是顯而易見(jiàn)的。

3、央行與銀監(jiān)會(huì)之間在支付結(jié)算監(jiān)管中的角色定位不清。雖然新修改的《中國(guó)人民銀行法》明確規(guī)定了人民銀行有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的支付結(jié)算業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查監(jiān)督，但在實(shí)踐中，銀監(jiān)會(huì)同樣可以對(duì)金融機(jī)構(gòu)在支付結(jié)算中的違規(guī)行為以機(jī)構(gòu)違規(guī)的名義進(jìn)行查處，由于銀監(jiān)會(huì)行使的是機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)，而人民銀行行使的是功能監(jiān)管權(quán)，在當(dāng)今現(xiàn)實(shí)條件下，由銀監(jiān)會(huì)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)延伸的高管人員資格管理遠(yuǎn)比人民銀行單純的業(yè)務(wù)糾偏更有威懾力，使本來(lái)承擔(dān)牽頭組織協(xié)調(diào)銀行支付結(jié)算體系建設(shè)的人民銀行監(jiān)管乏力，與支付結(jié)算雖有天生的親緣關(guān)系，但“龍生九子、尾大不掉”，在組織協(xié)調(diào)上面臨很大困擾。

解決上述問(wèn)題的對(duì)策探析

1、在現(xiàn)有同城系統(tǒng)平臺(tái)上擴(kuò)展其他增值業(yè)務(wù)及規(guī)范培訓(xùn)大額支付業(yè)務(wù)人員、修訂不適應(yīng)數(shù)據(jù)大集中模式的現(xiàn)行規(guī)章制度。根據(jù)我國(guó)金融信息化建設(shè)現(xiàn)狀，可在現(xiàn)有同城系統(tǒng)平臺(tái)上，由人民銀行牽頭，組織商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)大力拓展同城中間業(yè)務(wù)的支付結(jié)算。如在一個(gè)城市范圍內(nèi)，建設(shè)本市“繳費(fèi)一戶(hù)通”，建立一個(gè)集各類(lèi)繳費(fèi)業(yè)務(wù)于一體，能實(shí)現(xiàn)批量代扣和現(xiàn)金、電話(huà)、繳費(fèi)機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等實(shí)時(shí)繳費(fèi)的安全高效繳費(fèi)系統(tǒng)，在廣大市民、繳費(fèi)單位、收費(fèi)單位和銀行間形成一個(gè)高效的資金清算通道，進(jìn)一步提升城市信息化水平。系統(tǒng)初期可實(shí)現(xiàn)客戶(hù)信息管理業(yè)務(wù)、批量代收業(yè)務(wù)、企業(yè)實(shí)時(shí)代收業(yè)務(wù)、個(gè)人存款繳費(fèi)業(yè)務(wù)、個(gè)人銀行柜臺(tái)繳費(fèi)業(yè)務(wù)，今后可拓展到訂票、保險(xiǎn)等其他增值業(yè)務(wù)。同時(shí)要對(duì)大額支付相關(guān)技術(shù)人員和業(yè)務(wù)人員進(jìn)行規(guī)范的培訓(xùn)，改變現(xiàn)行規(guī)章制度與數(shù)據(jù)大集中模式不完全匹配的現(xiàn)狀，對(duì)現(xiàn)有規(guī)章制度根據(jù)數(shù)據(jù)大集中的環(huán)境特點(diǎn)進(jìn)行修訂，對(duì)已完全不能適應(yīng)新的業(yè)務(wù)情況的陳舊規(guī)章，需要廢止后重新制訂。

2、 實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行資金劃撥體制由借記劃撥為主向貸記劃撥為主轉(zhuǎn)變，聯(lián)行體制改革從大聯(lián)行制向集中分層次結(jié)算制轉(zhuǎn)變，資金管理體制由分散式向集中式轉(zhuǎn)變。一是資金劃撥體制由借記劃撥為主向貸記劃撥為主轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)資金在一個(gè)結(jié)算系統(tǒng)或銀行內(nèi)部付款指令與頭寸同步流動(dòng)的資金劃付。付款方啟動(dòng)資金劃撥，在發(fā)出支付指令的同時(shí)將頭寸貸記給收款方，即系統(tǒng)內(nèi)記賬在先，支付給客戶(hù)在后，支付的依據(jù)是從前手(行或聯(lián)行)收到的支付指令和到賬的款項(xiàng)。這樣，付款指令合法性的審核得以落實(shí)，付款過(guò)程也置于監(jiān)控之中。通過(guò)明確付款責(zé)任，發(fā)揮批量處理支付憑證的效率，完善對(duì)憑證的傳遞和支付過(guò)程的嚴(yán)密監(jiān)控。

二是聯(lián)行體制改革從大聯(lián)行制向集中分層次結(jié)算制轉(zhuǎn)變，將傳統(tǒng)的聯(lián)行間直接往來(lái)集中在總行或省行銷(xiāo)賬的大聯(lián)行制，改變?yōu)橄录?jí)行在上級(jí)行開(kāi)立賬戶(hù)制度，聯(lián)行間的收付往來(lái)通過(guò)在上一級(jí)行賬戶(hù)內(nèi)借、貸記完成。集中到一個(gè)部門(mén)或集中到總行統(tǒng)一對(duì)外收發(fā)付款信息，實(shí)行總行、省行、地市行三個(gè)層次的賬戶(hù)設(shè)置，當(dāng)省轄內(nèi)實(shí)行數(shù)據(jù)大集中或建立區(qū)域支付系統(tǒng)后，三層次變?yōu)閮蓪哟?，即業(yè)務(wù)處理在總行和省行兩級(jí)中心分別集中，省行集中處理轄內(nèi)業(yè)務(wù)。

篇9

法規(guī)制度不夠完善。金融機(jī)構(gòu)繳存財(cái)政存款是中央銀行的一個(gè)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，但在《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》和《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》中均沒(méi)有涉及財(cái)政存款業(yè)務(wù)，目前也沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的辦法明確界定財(cái)政存款的范圍。1998年以前是指所有財(cái)政性存款，包括財(cái)稅部門(mén)存款、預(yù)算單位存款、機(jī)關(guān)團(tuán)體存款和財(cái)政預(yù)算外存款等。1998年3月，人民銀行下發(fā)《關(guān)于改革存款準(zhǔn)備金制度的通知》（銀發(fā)[1998]18號(hào)），將金融機(jī)構(gòu)人民銀行財(cái)政性存款中的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款和財(cái)政預(yù)算外存款劃為金融機(jī)構(gòu)一般存款；將金融機(jī)構(gòu)應(yīng)全額繳存人民銀行的存款僅限定為金融機(jī)構(gòu)代辦的中央預(yù)算收入、地方金庫(kù)收入和發(fā)行國(guó)債款項(xiàng)等。其后，人民銀行又多次下發(fā)調(diào)整金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金繳存范圍的通知，由于對(duì)文件依據(jù)的理解和執(zhí)行存在偏差，在實(shí)際執(zhí)行中有時(shí)難以統(tǒng)一。

總量與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不同步。近幾年來(lái)，隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反映地方政府財(cái)力的財(cái)政收入和國(guó)庫(kù)存款都在快速增長(zhǎng)，但與此形成鮮明反差的是，金融機(jī)構(gòu)向人民銀行繳存財(cái)政存款增長(zhǎng)卻不同步。以黃岡市為例，從2005年至2009年間，該市全口徑財(cái)政收入年均增長(zhǎng)26.7%。國(guó)庫(kù)存款年均增長(zhǎng)39.5%，金融機(jī)構(gòu)存款年均增長(zhǎng)15%。而金融機(jī)構(gòu)繳存財(cái)政存款2005年為2912萬(wàn)元，2007年和2008年分別降至891萬(wàn)元和336萬(wàn)元，到2009年上升為3879萬(wàn)元，四年間年均增長(zhǎng)7.4%，到2010年9月末又降至1463萬(wàn)元，呈現(xiàn)出總量小、波動(dòng)大、增幅不同步的特點(diǎn)。

監(jiān)督管理難到位。一是人民銀行基層行對(duì)金融機(jī)構(gòu)在每月上、中旬辦理繳存財(cái)政存款業(yè)務(wù)缺乏審核依據(jù)，易導(dǎo)致月中出現(xiàn)少繳、漏繳情況。二是金融機(jī)構(gòu)財(cái)政存款會(huì)計(jì)科目使用不規(guī)范、不統(tǒng)一，存在一定的隨意性，使人民銀行難以從會(huì)計(jì)資料中直接審查出來(lái)，只有通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查才能發(fā)現(xiàn)，影響財(cái)政存款政策執(zhí)行的及時(shí)性和有效性。三是人民銀行會(huì)計(jì)集中核算系統(tǒng)中沒(méi)有設(shè)置單獨(dú)的財(cái)政存款管理模塊，需要定期進(jìn)行人工查詢(xún)，影響財(cái)政存款繳存管理的及時(shí)性。四是對(duì)財(cái)政部門(mén)開(kāi)立銀行賬戶(hù)把關(guān)不嚴(yán)，有的財(cái)政部門(mén)在多家銀行開(kāi)戶(hù)，增加了監(jiān)管難度。五是個(gè)別金融機(jī)構(gòu)沒(méi)有將財(cái)政存款納入財(cái)政存款科目核算，而是納入一般存款科目核算，以逃避財(cái)政存款管理。六是對(duì)金融機(jī)構(gòu)繳存財(cái)政存款的違規(guī)行為處罰依據(jù)難以把握。對(duì)繳存財(cái)政存款違規(guī)行為進(jìn)行處罰的法規(guī)文件時(shí)間跨度長(zhǎng)，處罰標(biāo)準(zhǔn)不一，實(shí)踐中難以把握，影響監(jiān)管效果。

部門(mén)之間配合不夠協(xié)調(diào)。金融機(jī)構(gòu)繳存財(cái)政存款管理工作涉及人民銀行貨幣信貸、會(huì)計(jì)、支付結(jié)算和營(yíng)業(yè)室等多個(gè)部門(mén)，但在日常運(yùn)作過(guò)程中，由于部門(mén)之間信息溝通不及時(shí)，配合協(xié)調(diào)不到位，容易形成監(jiān)管真空。另外，財(cái)政存款還與人民銀行國(guó)庫(kù)管理有著很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。財(cái)稅部門(mén)在金融機(jī)構(gòu)賬戶(hù)的存款資金上劃國(guó)庫(kù)，就變成國(guó)庫(kù)存款，國(guó)庫(kù)向財(cái)政及其他單位劃撥資金，國(guó)庫(kù)存款就變成了金融機(jī)構(gòu)存款。于是，財(cái)政存款特別是國(guó)庫(kù)存款就成為金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)奪存款資源的重要渠道。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人民銀行基層行往往忽視財(cái)政存款管理與國(guó)庫(kù)監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合。一是財(cái)政部門(mén)賬戶(hù)管理與國(guó)庫(kù)管理銜接不緊密，財(cái)政部門(mén)賬戶(hù)的開(kāi)立和撤銷(xiāo)不能及時(shí)通報(bào)給國(guó)庫(kù)部門(mén)。二是國(guó)庫(kù)對(duì)撥往金融機(jī)構(gòu)財(cái)政賬戶(hù)的資金審核把關(guān)不嚴(yán)，給金融機(jī)構(gòu)擠占國(guó)庫(kù)存款制造了機(jī)會(huì)。三是人民銀行國(guó)庫(kù)與管理財(cái)政存款的貨幣信貸、會(huì)計(jì)和支付結(jié)算及前臺(tái)營(yíng)業(yè)部門(mén)未能建立信息共享和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

加強(qiáng)管理的建議

篇10

一、基層央行加強(qiáng)金融監(jiān)管的必要性

銀行監(jiān)管職能分離后，作為國(guó)家的金融管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門(mén)，中央銀行的貨幣發(fā)行、貨幣政策操作、外匯管理、國(guó)庫(kù)經(jīng)理、資金清算、國(guó)際金融合作和最后貸款人的職能和任務(wù)將會(huì)更加明確，真正體現(xiàn)出保持幣值穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貨幣政策目標(biāo)。但作為中央銀行的人民銀行絕不是不需要金融監(jiān)管了，人民銀行仍然具有非常重要的監(jiān)管責(zé)任，因此正確定位，履行職責(zé)是關(guān)鍵。

第一，從中國(guó)人民銀行的職能履行看，中央銀行需要加強(qiáng)金融監(jiān)管。通常，中央銀行的職能分成三部分，即發(fā)行的銀行、政府的銀行和銀行的銀行。而金融監(jiān)管的目標(biāo)主要有以下兩個(gè)：一是維護(hù)金融體系的安全與穩(wěn)定。這是金融監(jiān)管的首要目標(biāo)。二是保護(hù)存款人利益。存款人通過(guò)銀行機(jī)制而成為事實(shí)上的貸款人，保護(hù)存款人的利益，實(shí)質(zhì)上就是維護(hù)一種信用制度，使銀行的信用中介職能得以發(fā)揮，也使銀行得以生存和運(yùn)轉(zhuǎn)。從以上這兩條目標(biāo)來(lái)看，不管中央銀行的貨幣政策和金融監(jiān)管職能是否分離，不管金融監(jiān)管的主要責(zé)任是由中央銀行還是由其他部門(mén)負(fù)責(zé)中央銀行都要承擔(dān)一部分金融監(jiān)管的職能，因?yàn)椋菏紫纫粐?guó)的金融體系的組成部分較為復(fù)雜，商業(yè)銀行、證券公司、投資銀行、保險(xiǎn)公司、信托公司、投資基金等都是金融體系的組成部分，一些國(guó)家分別成立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)進(jìn)行分別管理，但是金融體系的穩(wěn)定是指整個(gè)大環(huán)境的穩(wěn)定，在監(jiān)管功能細(xì)分后，往往分出的獨(dú)立機(jī)構(gòu)只能夠站在較為狹窄的空間里，對(duì)自己所管理的范圍內(nèi)進(jìn)行管理，往往只注重微觀效益而忽視宏觀效益，在監(jiān)管中互相可能會(huì)出現(xiàn)新的矛盾、新的風(fēng)險(xiǎn)，因此，要實(shí)現(xiàn)整個(gè)大環(huán)境的穩(wěn)定就有必要對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)與信息疏導(dǎo)，對(duì)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“業(yè)務(wù)沖突”或是“監(jiān)管死角”進(jìn)行處理，協(xié)助各監(jiān)管機(jī)構(gòu)做好工作，實(shí)現(xiàn)金融體系的穩(wěn)定。其次，保護(hù)存款人的利益，在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)中央銀行要向它們提供再貸款來(lái)渡過(guò)難關(guān)，但是再貸款同樣具有某些商業(yè)貸款的性質(zhì)，并非是無(wú)償提供給金融機(jī)構(gòu)的“免費(fèi)的午餐”，如果向金融機(jī)構(gòu)提供的再貸款成為了新的呆賬壞賬就得不償失了，所以，為了避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，中央銀行就有必要在日常工作中對(duì)各金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行類(lèi)似與日常檢查的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)也有必要把被監(jiān)管者的經(jīng)營(yíng)狀況向中央銀行反映，中央銀行也有權(quán)對(duì)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)惡化的金融機(jī)構(gòu)提出整改意見(jiàn)，以免出現(xiàn)上面所提到的問(wèn)題。最后，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定、保護(hù)存款人的利益也同樣是貨幣政策目標(biāo)所要考慮的內(nèi)容，兩者之間是相輔相成的，協(xié)調(diào)好二者的關(guān)系，將有助于金融監(jiān)管目標(biāo)和貨幣政策的實(shí)施。金融監(jiān)管要為貨幣政策服務(wù)。貨幣政策目標(biāo)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的總體目標(biāo)，金融監(jiān)管目標(biāo)是金融體系的目標(biāo)，所以金融監(jiān)管當(dāng)然要為貨幣政策服務(wù)，要通過(guò)提供一個(gè)良好的金融環(huán)境，保證和促進(jìn)貨幣政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此二者并無(wú)本質(zhì)上的矛盾和沖突。

第二，從中央銀行最后貸款人的手段看，說(shuō)明中央銀行需要參與金融監(jiān)管。作為金融監(jiān)管的最后貸款人手段是指作為監(jiān)管者，為保護(hù)存款者的利益，對(duì)發(fā)生清償困難的銀行或其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)務(wù)上的援助和實(shí)施搶救行動(dòng)，這種手段被認(rèn)為是一國(guó)金融體系的最后一道安全防線(xiàn)，具體做法有：提供貸款、擔(dān)保及兼并。以貸款來(lái)挽救行將倒閉的金融機(jī)構(gòu)，好比打上一劑“強(qiáng)心劑”，是最直接最有效的方法。有時(shí)中央銀行并不直接提供貸款或組織銀團(tuán)貸款，而是對(duì)發(fā)生困難的銀行提供擔(dān)保。使之能從金融市場(chǎng)上籌借資金已渡過(guò)難關(guān)。實(shí)際上，這與提供貸款在本質(zhì)上區(qū)別不大。一是從機(jī)構(gòu)上看,我國(guó)的地方性法人金融機(jī)構(gòu)相對(duì)而言風(fēng)險(xiǎn)較高。與總行相比,分支行立足于本地實(shí)際情況,對(duì)地方性金融機(jī)構(gòu)的情況更熟悉或更具有信息采集優(yōu)勢(shì),而且當(dāng)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí),分支行也是處在風(fēng)險(xiǎn)的最前端,更應(yīng)承擔(dān)起信息的采集、篩選、初步判斷和傳遞作用。發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí),央行的最后貸款人職能應(yīng)是在“最后”發(fā)揮作用的。二是在前期的風(fēng)險(xiǎn)處置中,央行并不是無(wú)動(dòng)于衷。因?yàn)檠胄幸卸ń鹑跈C(jī)構(gòu)是否已經(jīng)采取了必要的、可能的措施,所以央行必須要關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)處置的全過(guò)程。為了實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的自救,與相關(guān)的溝通和協(xié)調(diào)是不可或缺的。央行分支機(jī)構(gòu)在這一過(guò)程中也能發(fā)揮應(yīng)的作用。三是再貸款和再貼現(xiàn)是央行履行最后貸款人職能常用的工具,這兩種工作的具體操作離不開(kāi)各分支機(jī)構(gòu)。嚴(yán)格使用、規(guī)范管理是再貸款和再貼現(xiàn)充分發(fā)揮作用的前提,也是分支行履行最后貸款人職能的具體體現(xiàn)。

第三，從中央銀行與商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)聯(lián)系看，中央銀行需要加強(qiáng)金融監(jiān)管。商業(yè)銀行與中央銀行有著某種天然的聯(lián)系，這種天然的聯(lián)系可以通過(guò)中央銀行與商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)體現(xiàn)出來(lái)。同樣，也正因?yàn)橹醒脬y行與商業(yè)銀行有著業(yè)務(wù)上的聯(lián)系，所以，中央銀行就必然要參與到金融監(jiān)管中來(lái)，沒(méi)有中央銀行參與的對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管，不是真正意義上的金融監(jiān)管。中央銀行與商業(yè)銀行有關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)主要包括貨幣發(fā)行、集中存款準(zhǔn)備金、對(duì)商業(yè)銀行貸款、再貼現(xiàn)、清算業(yè)務(wù)等內(nèi)容。具體來(lái)看：一是商業(yè)銀行辦理存款業(yè)務(wù)，須遵循中國(guó)人民銀行規(guī)定利率幅度確定存款利率，其辦理貸款業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)按中國(guó)人民銀行規(guī)定的利率幅度確定貸款利率。二是遵循中國(guó)人民銀行關(guān)于資產(chǎn)負(fù)債比例管理的規(guī)定，使商業(yè)銀行的長(zhǎng)期貸款、中期貸款、短期貸款、同業(yè)拆借業(yè)務(wù)、國(guó)債業(yè)務(wù)等保持合理的比例，使各種期限的負(fù)債業(yè)務(wù)也保持合理的期限和結(jié)構(gòu)。三是商業(yè)銀行的重要投資須按照商業(yè)銀行法的規(guī)定進(jìn)行，并事先取得中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)。四是商業(yè)銀行應(yīng)定期向人民銀行報(bào)送資產(chǎn)負(fù)債表等報(bào)表和其他資料，接受人民銀行的檢查監(jiān)督等。五是商業(yè)銀行違反商業(yè)銀行法和其他法律法規(guī)的行為，構(gòu)成行政責(zé)任的，由中國(guó)人民銀行依法給予行政處分。六是設(shè)立商業(yè)銀行總行及分支機(jī)構(gòu)，由人民銀行總行審理后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；設(shè)立商業(yè)銀行的省級(jí)分行或計(jì)劃單列市分行，由商業(yè)銀行總行提出申請(qǐng)，報(bào)人民銀行總行審核批準(zhǔn)；設(shè)立地、市級(jí)分支行，由商業(yè)銀行省級(jí)分行提出申請(qǐng)，報(bào)人民銀行大區(qū)分行批準(zhǔn)；設(shè)立縣（市）支行、市區(qū)辦事處、地市級(jí)分行營(yíng)業(yè)部，由商業(yè)銀行地市級(jí)分、支行提出申請(qǐng)，經(jīng)人民銀行中心支行審核，報(bào)大區(qū)分行批準(zhǔn)。七是對(duì)商業(yè)銀行的檢查和監(jiān)管，包括不定期檢查、金融機(jī)構(gòu)年檢和專(zhuān)題檢查，檢查的內(nèi)容主要是機(jī)構(gòu)設(shè)立的合法性，執(zhí)行政策情況，經(jīng)營(yíng)情況等；監(jiān)管商業(yè)銀行的全部業(yè)務(wù)，包括對(duì)其資本結(jié)構(gòu)的監(jiān)管，對(duì)其資產(chǎn)負(fù)債比例監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)監(jiān)管，對(duì)其信貸計(jì)劃執(zhí)行的監(jiān)管，對(duì)其存貸款業(yè)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)管，對(duì)其結(jié)算業(yè)務(wù)的監(jiān)管，對(duì)其利率管理的監(jiān)管，對(duì)其外匯業(yè)務(wù)的監(jiān)管等。八是商業(yè)銀行的主要領(lǐng)導(dǎo)須經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)才能履職。九是商業(yè)銀行依照商業(yè)銀行法的規(guī)定在對(duì)銀行名稱(chēng)、注冊(cè)地點(diǎn)、注冊(cè)資本、股權(quán)結(jié)構(gòu)等重大事項(xiàng)進(jìn)行變更之前須經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)。十是商業(yè)銀行因各種情況不能繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，需要終止的，須經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)才能清算和注銷(xiāo)銀行法人資格。

第四，從維護(hù)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定來(lái)看，中央銀行也應(yīng)加強(qiáng)金融監(jiān)管。金融市場(chǎng)是金融領(lǐng)域各種市場(chǎng)的總稱(chēng)，在整個(gè)市場(chǎng)體系中，金融市場(chǎng)就是樞紐，是聯(lián)系其他市場(chǎng)的關(guān)鍵，因?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)不僅是資金籌措、調(diào)劑的場(chǎng)所，而且具有提高資金的使用效益、引導(dǎo)儲(chǔ)蓄向投資的轉(zhuǎn)化、分散經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)以及提供經(jīng)濟(jì)信息、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)等多種功能。不管監(jiān)管體制如何，中央銀行都是維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定的重要力量，因?yàn)槭紫?，中央銀行是金融市場(chǎng)的中介者。金融市場(chǎng)是由資金的供給者和需求者形成的市場(chǎng)，金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、政府、公共團(tuán)體及個(gè)人是主要的供需者。中央銀行在金融市場(chǎng)中，既不是純粹的資金供應(yīng)者，也不是純粹的需求者，但由于它集中各金融機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金和清算資金，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)生資金拆借、證券買(mǎi)賣(mài)等資金活動(dòng)和需要清償債權(quán)債務(wù)時(shí)，就可以通過(guò)它們?cè)谥醒脬y行的存款轉(zhuǎn)移來(lái)實(shí)現(xiàn)。其次，中央銀行是金融市場(chǎng)的參加者和調(diào)節(jié)者。公開(kāi)市場(chǎng)操作也是中央銀行實(shí)施貨幣政策的政策工具。若認(rèn)為有放松銀根的需要時(shí)，就從金融市場(chǎng)購(gòu)進(jìn)金融資產(chǎn)，擴(kuò)大貨幣供應(yīng)，從而增加流通中的貨幣量；若認(rèn)為需要緊縮銀根是，就向市場(chǎng)出售金融資產(chǎn)，從而減少流通中的貨幣量，最終對(duì)投資和生產(chǎn)規(guī)模起到調(diào)節(jié)的作用。既然中央銀行是金融市場(chǎng)的中介者、參加者和調(diào)節(jié)者，而且中央銀行作為國(guó)家的金融管理機(jī)關(guān)，不以營(yíng)利為目的，這種既代表國(guó)家又超然于各銀行和金融機(jī)構(gòu)的地位，是指完全可以充當(dāng)金融市場(chǎng)的監(jiān)管者。所以銀監(jiān)局成立，金融監(jiān)管體制雖發(fā)生了變革，中央銀行仍承擔(dān)著金融監(jiān)管職能。

二、目前基層央行監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

國(guó)家實(shí)行金融監(jiān)管體制的重大改革，把原由人民銀行承擔(dān)的金融監(jiān)管職責(zé)劃給銀監(jiān)會(huì)后，據(jù)調(diào)查，基層央行有些人認(rèn)為，現(xiàn)在人民銀行沒(méi)有監(jiān)管權(quán)了，工作不好做了，說(shuō)話(huà)無(wú)人聽(tīng)了。其實(shí)，這是一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。本文已經(jīng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)根據(jù)修改后的《中國(guó)人民銀行法》的規(guī)定，人民銀行仍然具有9項(xiàng)監(jiān)管職責(zé)，既有對(duì)金融市場(chǎng)、金融機(jī)構(gòu)部分業(yè)務(wù)的檢查監(jiān)督權(quán)，又有對(duì)所管內(nèi)容違法違規(guī)的行政處罰權(quán)，既有直接檢查權(quán)，又有建議檢查權(quán)，還有要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)報(bào)送有關(guān)報(bào)表資料權(quán)。所以，不是說(shuō)人民銀行現(xiàn)在什么都不管了，而是管的范圍和對(duì)象不同了，即由原來(lái)主要對(duì)金融日常業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)立、高管人員資格審查等微觀監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)金融市場(chǎng)、金融穩(wěn)定方面的宏觀監(jiān)管。針對(duì)這一變化，基層央行應(yīng)重新定位，把該管的切實(shí)管好，把不該管的交給別人，做到監(jiān)管既不越位，又不失職。廣義的金融監(jiān)管包括預(yù)防性監(jiān)管和保護(hù)性監(jiān)管，此次的分拆只是將預(yù)防性監(jiān)管的職能分出，保護(hù)性監(jiān)管的職能仍由中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)，故人民銀行不能放棄屬于自己的責(zé)任。具體來(lái)看，存在如下一些問(wèn)題：

第一，內(nèi)部因素制約。員工依法行政意識(shí)薄弱，怠于行使監(jiān)管權(quán)。一是“無(wú)所作為論”，認(rèn)為監(jiān)管職能的分離就意味著失去了對(duì)金融機(jī)構(gòu)的管理權(quán)，從根本上削弱了央行基層行在地方上的影響，必然導(dǎo)致其無(wú)所作為；二是“無(wú)權(quán)作為論”，認(rèn)為金融監(jiān)管是銀行業(yè)監(jiān)管部門(mén)的權(quán)力，人民銀行的工作是貨幣政策傳導(dǎo)和金融服務(wù)，無(wú)權(quán)介入金融監(jiān)管；三是“無(wú)力作為論”，認(rèn)為失去了以監(jiān)管權(quán)為支撐的助推作用，各項(xiàng)工作無(wú)法開(kāi)展，工作時(shí)感覺(jué)力不從心。這三種認(rèn)識(shí)的存在導(dǎo)致昆明人行怠于行使監(jiān)管權(quán)，在客觀上可能會(huì)造成有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，甚至違法不究。

第二，監(jiān)管效率比較低下。一是監(jiān)管資源配置不當(dāng)。人行現(xiàn)有的監(jiān)管職能散落在多個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)，而且監(jiān)管行為普遍計(jì)劃性不強(qiáng)，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃與協(xié)調(diào)，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法尺度，監(jiān)管的整體效能得不到充分發(fā)揮。二是監(jiān)管力量薄弱。長(zhǎng)期以來(lái)，不只昆明人行大部分央行基層行注重業(yè)務(wù)操作人才的培養(yǎng)，沒(méi)有有意識(shí)地培養(yǎng)既熟悉業(yè)務(wù)知識(shí)又熟悉行政執(zhí)法基本知識(shí)的人才，導(dǎo)致監(jiān)管人才嚴(yán)重不足。三是執(zhí)法流程不規(guī)范。業(yè)務(wù)管理與執(zhí)法監(jiān)督連為一體，查處不分離，職責(zé)不清，監(jiān)督不到位。四是非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管起不到應(yīng)有的作用。央行基層行的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管大多就是收集、整理金融機(jī)構(gòu)的報(bào)表，而對(duì)于這些數(shù)據(jù)的真實(shí)性缺乏監(jiān)督和制約的手段。同時(shí)，由于人才和技術(shù)手段的限制，央行基層行對(duì)于這些數(shù)據(jù)的再加工能力也十分有限，制約了非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管作用的有效發(fā)揮。

第三，監(jiān)管依據(jù)與措施不明確。一是條件不明。按照《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定，除第三十二條的九種監(jiān)管權(quán)外，人民銀行只有在當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)才能行使監(jiān)管權(quán)。但此條件規(guī)定過(guò)于原則化，對(duì)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定既沒(méi)有質(zhì)的要求更沒(méi)有量的規(guī)定，尤其是針對(duì)不同的金融機(jī)構(gòu)（全國(guó)性、區(qū)域性、地方性），未制定有差別的認(rèn)定指標(biāo)，實(shí)踐中不好把握、難以實(shí)施。二是保障不明。任何法定的權(quán)利大抵應(yīng)包括以下三個(gè)層面的含義，即權(quán)利的確認(rèn)、權(quán)利的保障、權(quán)利的補(bǔ)救（即反面的保障）。具體到人民銀行的監(jiān)管權(quán)則表述為：人民銀行監(jiān)管權(quán)的法律法規(guī)條文上的確認(rèn)；人民銀行監(jiān)管權(quán)的保障即以什么來(lái)確保監(jiān)管權(quán)得以施行；人民銀行監(jiān)管權(quán)的補(bǔ)救，即當(dāng)人民銀行的監(jiān)管權(quán)受到侵害時(shí)，以何種手段加以恢復(fù)或補(bǔ)償?！吨袊?guó)人民銀行法》只是簡(jiǎn)單地對(duì)人民銀行的監(jiān)管權(quán)進(jìn)行了確認(rèn)，卻沒(méi)有給予相應(yīng)的保障與補(bǔ)救。換言之，人民銀行的監(jiān)管權(quán)行使后沒(méi)有對(duì)應(yīng)的后續(xù)措施，對(duì)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題難以進(jìn)行處理與懲戒，對(duì)侵害監(jiān)管權(quán)的現(xiàn)象難以進(jìn)行有力的對(duì)抗。而沒(méi)有強(qiáng)制力保障的監(jiān)管權(quán)是不完整的，是沒(méi)有威懾力的，是達(dá)不成監(jiān)管的預(yù)期目的的。在實(shí)踐中，也常常發(fā)生央行基層行行使監(jiān)管權(quán)的時(shí)候無(wú)能為力，不了了之或難以作為的情況。三是內(nèi)容不明?！吨袊?guó)人民銀行法》規(guī)定的監(jiān)管權(quán)缺乏對(duì)其方式、方法的具體要求。如：定期或不定期限、現(xiàn)場(chǎng)或非現(xiàn)場(chǎng)、可以采取的監(jiān)管方法、在監(jiān)管中的應(yīng)對(duì)措施、監(jiān)管程序等。這種沒(méi)有具體內(nèi)容的監(jiān)管權(quán)極易空洞化與形式化，加大了人為操作的風(fēng)險(xiǎn)。另外，由于人民銀行與銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都享有監(jiān)管權(quán)，在實(shí)際操作過(guò)程中必然會(huì)發(fā)生需要兩者相互配合、支持與協(xié)助的情形。對(duì)此《中國(guó)人民銀行法》第三十三條規(guī)定了人民銀行可以建議銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督，銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)予以回復(fù)，但對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面回復(fù)的內(nèi)容、形式、不回復(fù)如何處理以及拒絕接受檢查建議的責(zé)任如何界定等均未作明確規(guī)定，實(shí)際操作中容易造成人民銀行建議檢查監(jiān)督權(quán)流于形式。

第四，監(jiān)管手段落后，難以適應(yīng)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的新發(fā)展。目前人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查還停留在以手工方式為主的初級(jí)階段，監(jiān)管的技術(shù)手段和信息手段應(yīng)用不足，監(jiān)管的科技含量不高。一方面，由于商業(yè)銀行實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，賬務(wù)原始憑證上交給上級(jí)行，其賬表也都以磁介質(zhì)為主，無(wú)紙介質(zhì)檔案，這給人行網(wǎng)點(diǎn)現(xiàn)場(chǎng)檢查帶來(lái)極大不便，難以查找原始憑證。隨著金融體制改革的不斷深入，基層商業(yè)銀行將原來(lái)按科目填制科目日結(jié)衡賬務(wù)改為按操作員代碼來(lái)進(jìn)行憑證的整理和平衡相關(guān)的賬務(wù)，無(wú)形中加大了基層央行對(duì)轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)檢查的難度。另一方面央行基層行工作人員在開(kāi)展監(jiān)督檢查方面缺少系統(tǒng)的理論知識(shí)和足夠的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，缺少具備熟悉被監(jiān)管單位業(yè)務(wù)知識(shí)和對(duì)先進(jìn)金融科技的跟蹤掌握能力的專(zhuān)業(yè)人才，導(dǎo)致人民銀行監(jiān)督檢查工作難以有效開(kāi)展。

三、正確履行基層央行金融監(jiān)管職責(zé)的幾點(diǎn)建議

（一）堅(jiān)持監(jiān)管與調(diào)控并舉，把監(jiān)管定位到保持幣值穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)上來(lái)

一是加強(qiáng)信貸資金管理。基層央行除結(jié)合轄區(qū)經(jīng)濟(jì)金融實(shí)際及時(shí)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行“窗口指導(dǎo)”外，還應(yīng)組織開(kāi)展信貸政策執(zhí)行情況檢查?；鶎友胄袘?yīng)該通過(guò)開(kāi)展細(xì)致的調(diào)查和專(zhuān)項(xiàng)的檢查來(lái)督促轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和貨幣政策，努力防止通貨膨脹和金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，大力維護(hù)幣值穩(wěn)定，促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)。二是加強(qiáng)現(xiàn)金管理。基層央行應(yīng)當(dāng)積極擔(dān)負(fù)起管理好轄區(qū)現(xiàn)金流通的職責(zé)，扎扎實(shí)實(shí)地依法做好現(xiàn)金管理工作，應(yīng)督促轄內(nèi)各開(kāi)戶(hù)銀行依規(guī)嚴(yán)格加強(qiáng)對(duì)企事業(yè)單位賬戶(hù)、居民個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶(hù)大額現(xiàn)金支付管理，嚴(yán)格加強(qiáng)對(duì)開(kāi)戶(hù)銀行、企事業(yè)單位庫(kù)存現(xiàn)金管理，嚴(yán)格加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和非銀行金融機(jī)構(gòu)提取大額現(xiàn)金的管理，嚴(yán)格加強(qiáng)對(duì)銀行卡存取現(xiàn)金和現(xiàn)金銀行匯票、銀行本票大額提現(xiàn)的管理，嚴(yán)禁公款私存，嚴(yán)禁各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)以放松現(xiàn)金管理為條件進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)實(shí)施有效的現(xiàn)金管理來(lái)堵塞現(xiàn)金支付漏洞，控制現(xiàn)金發(fā)行，減少現(xiàn)金投放，防止通貨膨脹的發(fā)生。三是加強(qiáng)再貸款管理。基層央行在運(yùn)用再貸款、再貼現(xiàn)手段配合總行調(diào)控政策，適時(shí)適度調(diào)節(jié)轄區(qū)貨幣信貸投放量的同時(shí)，應(yīng)該從嚴(yán)管理再貸款、再貼現(xiàn)限額，切實(shí)規(guī)范操作程序，健全各項(xiàng)手續(xù)，杜絕安全隱患，確保支農(nóng)再貸款真正用到農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，確保發(fā)展再貸款真正用到支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)中小金融機(jī)構(gòu)改善經(jīng)營(yíng)狀況上，確保再貼現(xiàn)真正用到優(yōu)化信貸資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、支持轄區(qū)票據(jù)市場(chǎng)的健康發(fā)展上。

（二）堅(jiān)持監(jiān)管與維穩(wěn)并舉，把監(jiān)管定位到切實(shí)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融安全與穩(wěn)定上來(lái)

一是加強(qiáng)對(duì)金融市場(chǎng)監(jiān)管?；鶎友胄袘?yīng)該根據(jù)上級(jí)行的授權(quán)，依規(guī)管理好轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)的同業(yè)拆借行為和債券交易行為，黃金管理要調(diào)整職能，從過(guò)去的收售管理職能向監(jiān)管、調(diào)控和服務(wù)職能方面轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和服務(wù)意識(shí)，支持和促進(jìn)轄內(nèi)黃金市場(chǎng)規(guī)范、健康發(fā)展。要加強(qiáng)外匯流出流入的全程監(jiān)管，健全外匯收支現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管體系，嚴(yán)厲打擊外匯領(lǐng)域的違法違規(guī)行為，維護(hù)外匯市場(chǎng)秩序。要加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)貨幣市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)、外匯市場(chǎng)和黃金市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，了解各類(lèi)市場(chǎng)的運(yùn)行狀況，防范跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)金融市場(chǎng)有序健康發(fā)展。二是加強(qiáng)反洗錢(qián)管理。基層央行應(yīng)廣泛開(kāi)展宣傳，讓商業(yè)銀行充分認(rèn)識(shí)洗錢(qián)的危害及對(duì)銀行業(yè)務(wù)的影響，增強(qiáng)商業(yè)銀行參與反洗錢(qián)工作的自覺(jué)性；組織金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)人員開(kāi)展反洗錢(qián)知識(shí)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高反洗錢(qián)的能力和水平；盡快明確反洗錢(qián)的主管部門(mén)和人員，建立由財(cái)政、稅務(wù)、工商、公安和金融機(jī)構(gòu)等部門(mén)參加的反洗錢(qián)聯(lián)席會(huì)議制度，形成轄區(qū)反洗錢(qián)工作協(xié)調(diào)機(jī)制；督促轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行《金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)規(guī)定》、《人民幣大額和可疑支付交易報(bào)告管理辦法》和《金融機(jī)構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報(bào)告管理辦法》的有關(guān)要求，依法查處金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個(gè)人違反有關(guān)反洗錢(qián)規(guī)定的行為，大力維護(hù)轄區(qū)金融體系的安全與穩(wěn)定。三是加強(qiáng)信貸征信管理。基層央行應(yīng)根據(jù)總行的要求把信貸征信管理放在重要位置，在總行制定征信發(fā)展規(guī)劃、征信管理法規(guī)出臺(tái)之前，著重整合完善現(xiàn)有信息資源，積極做好銀行信貸登記系統(tǒng)的管理工作，通過(guò)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)貸款卡發(fā)放與使用管理、信貸登記與咨詢(xún)管理來(lái)健全借款人資信檔案和金融機(jī)構(gòu)信貸業(yè)務(wù)檔案，擴(kuò)大系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息錄入的覆蓋面，提高錄入數(shù)據(jù)信息的全面性、準(zhǔn)確性和真實(shí)性，充分發(fā)揮信貸登記咨詢(xún)系統(tǒng)在維護(hù)信貸秩序、防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的作用，為盡快建成全國(guó)統(tǒng)一的企業(yè)和個(gè)人征信體系打好基礎(chǔ)。

（三）堅(jiān)持監(jiān)管與服務(wù)并舉，把監(jiān)管定位到為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的現(xiàn)代金融服務(wù)上來(lái)

一是加強(qiáng)反假人民幣和殘損幣兌換管理?；鶎友胄袘?yīng)該督促轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)做好轄區(qū)殘損人民幣的兌換與回收、假幣的收繳與鑒定等方面的工作，認(rèn)真負(fù)責(zé)地禁止代幣票券的發(fā)行和流通，積極開(kāi)展愛(ài)護(hù)人民幣的宣傳，嚴(yán)格依法查處假幣收繳、殘損幣兌換和人民幣管理中的各種違法違規(guī)行為，扎扎實(shí)實(shí)地竭誠(chéng)為人民群眾服務(wù)，為人民幣正常流通服務(wù)，為維護(hù)人民幣的信譽(yù)服務(wù)。二是加強(qiáng)國(guó)庫(kù)管理?；鶎友胄袘?yīng)通過(guò)加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)資金和國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的監(jiān)管，不斷推進(jìn)國(guó)庫(kù)服務(wù)創(chuàng)新，建立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)集中支付制，做好國(guó)庫(kù)核算系統(tǒng)與支付系統(tǒng)連通工作，抓好國(guó)庫(kù)核算系統(tǒng)的完善和升級(jí)，推進(jìn)銀稅共享POS系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析，進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)庫(kù)服務(wù)于財(cái)政預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合以及促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。三是加強(qiáng)支付清算管理?；鶎友胄袘?yīng)依法加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行支付清算的監(jiān)督管理，規(guī)范銀行賬戶(hù)的開(kāi)立和使用，加快大同城電子化實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)和賬戶(hù)管理系統(tǒng)建設(shè)，為加速社會(huì)資金周轉(zhuǎn)服務(wù)；應(yīng)認(rèn)真組織協(xié)調(diào)轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)相互之間的清算業(yè)務(wù)，確保轄內(nèi)支付清算系統(tǒng)的安全、穩(wěn)定、高效運(yùn)行；應(yīng)寓有效的支付結(jié)算管理于高質(zhì)量的支付結(jié)算服務(wù)之中，積極引導(dǎo)商業(yè)銀行不斷創(chuàng)新支付方式，促進(jìn)商業(yè)票據(jù)使用，改進(jìn)個(gè)人支付結(jié)算服務(wù)，積極探索以票據(jù)和信用卡為主體，以電子支付工具為方向，能夠滿(mǎn)足多種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和適應(yīng)社會(huì)各階層使用的支付結(jié)算工具,保證銀行和客戶(hù)資金的及時(shí)到賬。

參考文獻(xiàn)：

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［3］周民源.新編銀行業(yè)監(jiān)管手冊(cè)［M］.北京:中國(guó)金融出版社,2006.

篇11

一、在金融全球化的大趨勢(shì)下，我國(guó)貨幣政策目標(biāo)及金融監(jiān)管定位面臨著困難的選擇

（一）貨幣政策實(shí)施力度與金融監(jiān)管力度不適應(yīng)，影響了貨幣政策的實(shí)施效果。近年來(lái)，人民銀行所采取的一系列強(qiáng)化監(jiān)管的措施已收到了相應(yīng)的效果，如加大對(duì)金融機(jī)構(gòu)不良貸款和盈利水平考核的力度，但是這種做法卻使信貸活動(dòng)的交易費(fèi)用倍增，在客觀上起到了體制壁壘的作用。在人民銀行的嚴(yán)格監(jiān)管下，防范金融風(fēng)險(xiǎn)受到政府和金融機(jī)構(gòu)的高度重視，各金融單位普遍加強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)控制，把貸款風(fēng)險(xiǎn)與個(gè)人利益掛鉤，加大了信貸人員的責(zé)任。但是在風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制加強(qiáng)的同時(shí)，未建立起相應(yīng)的比較完善的利益激勵(lì)機(jī)制，責(zé)任與利益不對(duì)稱(chēng)，信貸人員鎮(zhèn)貸、畏資壓力沉重。同時(shí)，人民銀行把建立金融安全區(qū)作為首選監(jiān)管目標(biāo)，把風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管放在首位，加大了對(duì)不良貸款、盈利水平的考核，并落實(shí)金融監(jiān)管責(zé)任，層層把關(guān)負(fù)責(zé)，從金融機(jī)構(gòu)外部形成風(fēng)險(xiǎn)抑制機(jī)制。在此情況下，金融機(jī)構(gòu)不良貸款比重越高，其降低不良貸款的任務(wù)就越大，放款的意愿就越不足，目前商業(yè)銀行關(guān)心的是貸款的風(fēng)險(xiǎn)，而不是貸款的盈利。這種狀況形成了金融機(jī)構(gòu)的“鎮(zhèn)貸”，制約了總需求的擴(kuò)大?？傂枨笙鄬?duì)不足，企業(yè)銷(xiāo)售就會(huì)變得更加困難，企業(yè)還貸能力下降，金融機(jī)構(gòu)正常貸款轉(zhuǎn)化為不良貸款的可能性上升，其盈利水平就會(huì)下降。金融機(jī)構(gòu)不良貸款居高不下，使其在發(fā)放貸款時(shí)更加保守，將進(jìn)一步加重企業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的困難。由于監(jiān)管與整頓規(guī)范的力度在增強(qiáng)，而貫徹實(shí)施貨幣政策的工作力度沒(méi)有相應(yīng)加強(qiáng)，資金從金融部門(mén)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)部門(mén)的通道變窄了，只得在現(xiàn)有的金融體系內(nèi)循環(huán)，使貨幣信貸的擴(kuò)張作用難以實(shí)現(xiàn)。

（二）人民銀行對(duì)利率實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管與貨幣政策的傳導(dǎo)所需的利率市場(chǎng)決定機(jī)制之間的不適應(yīng)，影響了貨幣政策的間接調(diào)控作用。目前，在人民銀行對(duì)利率實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管的情況下，利率市場(chǎng)化程度不可能太高，貨幣政策工具配置的市場(chǎng)化仍處于較低水平，弱化了貨幣政策的效應(yīng)。人民銀行雖然擴(kuò)大了利率調(diào)整及浮動(dòng)的范圍，并對(duì)外幣利率實(shí)行了市場(chǎng)化改革，但現(xiàn)行的利率管理體制從總體上還是一種管制體制，在這種管制體制下，利率水平并不能完全反映資金的價(jià)格和供求狀況，也難以有效發(fā)揮對(duì)資金的調(diào)節(jié)作用。單純通過(guò)調(diào)整利率水平、利率浮動(dòng)范圍來(lái)影響金融機(jī)構(gòu)貸款行為的效果不明顯。當(dāng)經(jīng)濟(jì)景氣狀況不佳、企業(yè)效益下降、信貸風(fēng)險(xiǎn)上升時(shí)，金融機(jī)構(gòu)為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，將自動(dòng)減少貸款，資金供給下降。如果利率由市場(chǎng)決定，資金供給減少會(huì)推動(dòng)利率上升，從而使金融機(jī)構(gòu)預(yù)期收益增加，會(huì)相應(yīng)增加一部分貸款，相反在利率仍未開(kāi)放的條件下，資金供給下降并不能推動(dòng)資金價(jià)格上升，金融機(jī)構(gòu)貸款的積極性難以有效激發(fā)。加之我國(guó)貨幣市場(chǎng)雖已初步形成了全國(guó)統(tǒng)一的同業(yè)拆借市場(chǎng)和債券市場(chǎng)，但票據(jù)市場(chǎng)、大額可轉(zhuǎn)讓定期存單市場(chǎng)尚未形成規(guī)模，票據(jù)市場(chǎng)發(fā)展緩慢，使人民銀行通過(guò)再貼現(xiàn)調(diào)控金融機(jī)構(gòu)貸款、增加基礎(chǔ)貨幣投放的作用受到限制。

（三）人民銀行沒(méi)有樹(shù)立起督促金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行貨幣政策的權(quán)威，貨幣信貸政策的窗口指導(dǎo)作用難以真正落實(shí)。基層人民銀行在督導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施貨幣信貸政策過(guò)程中，缺乏有效的手段?！按翱谥笇?dǎo)”只是一種道義的勸告，是一種軟約束，貸款程序、貸款投向和數(shù)量的決定權(quán)仍掌握在各金融機(jī)構(gòu)手中?；鶎尤嗣胥y行雖然強(qiáng)調(diào)了對(duì)金融機(jī)構(gòu)的“窗口指導(dǎo)”和資金引導(dǎo)，但忽視了對(duì)其執(zhí)行貨幣信貸政策效果的監(jiān)管、檢查，即督促的多，檢查的少，“軟約束”多，“硬措施”少。由此導(dǎo)致了貨幣政策傳導(dǎo)線(xiàn)路發(fā)生了反向變化：一是商業(yè)銀行正在自下而上集中資金、集中權(quán)力、集中客戶(hù)；二是中央銀行正自上而下放權(quán)力、下?lián)苜Y金。商業(yè)銀行為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，追求利潤(rùn)最大化，擴(kuò)大響身生存空間，對(duì)中央銀行的貨幣信貸政策的調(diào)整就不再步步緊跟了。目前，基層人民銀行比較有效的手段是再貼現(xiàn)和支農(nóng)再貸款，可以引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但總、分行對(duì)再貼現(xiàn)實(shí)行額度管理，控制較嚴(yán)，難以發(fā)揮更有效的作用。

（四）過(guò)分強(qiáng)調(diào)防范和化解中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，忽視了其在貨幣政策傳導(dǎo)上的應(yīng)有作用，中小金融機(jī)構(gòu)游離于貨幣政策傳導(dǎo)之外。由于內(nèi)外部原因，中小金融機(jī)構(gòu)資金融通遇到困難，出現(xiàn)一些支付風(fēng)險(xiǎn)，引起各級(jí)政府和人民銀行高度關(guān)注，在對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策上采取綜合治理，過(guò)分強(qiáng)調(diào)防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)其在貨幣政策傳導(dǎo)上的作用沒(méi)有給以足夠重視。這就出現(xiàn)了兩種狀況：一是信貸重新向國(guó)有銀行集中，與此聯(lián)系，中央銀行“窗口指導(dǎo)”主要面對(duì)國(guó)有銀行，影響了貨幣政策的全面?zhèn)鲗?dǎo)。二是存款向大銀行集中，中小金融機(jī)構(gòu)存款增長(zhǎng)緩慢，為防范流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)保持了較高的備付金率，金融體系的貨幣衍生能力受到抑制。

二、強(qiáng)化金融監(jiān)管，促進(jìn)貨幣政策發(fā)揮效能的構(gòu)思