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時(shí)間：2023-08-06 09:02:48
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中圖分類號(hào)：F61 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）32-0160-02
引言
城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)是公共衛(wèi)生體系的重要組成部分。國家新一輪的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革不僅著重強(qiáng)調(diào)了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的公益屬性，也將社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)置于一個(gè)更廣闊的社會(huì)空間當(dāng)中，提倡政府、非營(yíng)利組織和社區(qū)公眾自身的多元化參與，主張政府、市場(chǎng)與社會(huì)從資金、更高效的服務(wù)和更具科學(xué)性的管理模式等多方面對(duì)以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)為代表的公共衛(wèi)生提供支持。在新一輪的醫(yī)改中，突出強(qiáng)調(diào)了社區(qū)衛(wèi)生的公益性，強(qiáng)調(diào)要改變過去的“以藥養(yǎng)醫(yī)”現(xiàn)象，實(shí)行藥品低差或零差政策以及加大公共衛(wèi)生服務(wù)的覆蓋面，因而社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)本身已經(jīng)日益趨向于成為非營(yíng)利組織。然而，由于目前的社區(qū)衛(wèi)生公益性改革還處于初步的試水階段，社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在邁向全面公益性、非營(yíng)利性的道路上還存在著機(jī)構(gòu)自身公益服務(wù)功能單一等突出問題，因而通過引入社會(huì)第三方力量來加快社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的公益變革已經(jīng)成為了共識(shí)。由此，討論社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)當(dāng)前與社會(huì)第三方力量、非營(yíng)利組織之間的互動(dòng)融合關(guān)系也頗具現(xiàn)實(shí)意義。
一、理論構(gòu)建
本研究以協(xié)同治理理論為基礎(chǔ)，將協(xié)同治理主張的多元主體參與和非營(yíng)利組織的社會(huì)性、大眾性結(jié)合，導(dǎo)入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)這一基礎(chǔ)性層面，對(duì)非營(yíng)利組織與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)深度融合的可行性框架進(jìn)行建構(gòu)。
（一）理論基礎(chǔ)
協(xié)同治理不是僅指一個(gè)理論，而是將協(xié)同學(xué)和治理理論相結(jié)合。協(xié)同治理將協(xié)同學(xué)的基本思想應(yīng)用到治理領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)和公民個(gè)體等多元主體相互協(xié)調(diào)合作，組成和諧有序高效的公共治理網(wǎng)絡(luò)，協(xié)同互動(dòng)，從而有效地處理公共事務(wù)。吳春梅等在對(duì)國內(nèi)協(xié)同治理研究成果進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，提出了一個(gè)包含三大關(guān)鍵變量、三類影響因素以及三條實(shí)現(xiàn)路徑的協(xié)同治理理論框架，為我們?cè)诠补芾眍I(lǐng)域應(yīng)用協(xié)同管理提供了一個(gè)有益的理論框架。在吳春梅等看來，協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)有賴于網(wǎng)絡(luò)、協(xié)作、整合等關(guān)鍵變量作用的發(fā)揮，而這些變量深受利益狀況、社會(huì)資本、制度和信息技術(shù)等因素影響。由此，協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵便是對(duì)上述變量及其影響因素的調(diào)控，為此需要做到激發(fā)顯性因素表達(dá)，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；注重隱性因素培育，深化協(xié)作互動(dòng)機(jī)制建設(shè)；加大共享因素供給，促進(jìn)整合功能發(fā)揮。
（二）理論與研究的適用性分析
本研究旨在探討當(dāng)前非營(yíng)利組織與社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的融合關(guān)系，隱含了非營(yíng)利組織對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)提供、運(yùn)行等的影響和支持，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)對(duì)相關(guān)非營(yíng)利組織的反作用，社區(qū)衛(wèi)生與非營(yíng)利組織間的互動(dòng)關(guān)系及其相關(guān)的制度保障等要素。這種融合互動(dòng)在當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境中，具體可見于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的多元提供與保障、資金的多元化籌集以及社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)人員的來源、人力資源開發(fā)培訓(xùn)以及社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)自身管理模式與能力的提升等。應(yīng)該說，這種互動(dòng)融合在目前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中更加傾向于非營(yíng)利組織對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的單向傾斜支持。而協(xié)同治理理論主張通過多主體協(xié)作、合作的方法，在一個(gè)動(dòng)態(tài)開放的社會(huì)系統(tǒng)中對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行治理。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)的是動(dòng)態(tài)性、開放性、多元化、管理方式網(wǎng)絡(luò)化以及組織結(jié)構(gòu)彈性扁平化等。在非營(yíng)利組織與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的融合互動(dòng)中，其實(shí)質(zhì)就是要通過發(fā)揮非營(yíng)利組織的社會(huì)優(yōu)勢(shì)及其廣泛的涉及面，為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)注入更多的可能性，同時(shí)也要保持其公益性。這與協(xié)同治理所主張的協(xié)作合作從而達(dá)到共同治理乃至善治不謀而合。協(xié)同治理是一門交叉融合型理論，而非營(yíng)利組織與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)這兩項(xiàng)的融合操作也恰如協(xié)同治理理論所倡導(dǎo)的各利益方為了一個(gè)共同的更大的目標(biāo)而相互交融、共同合作。
二、非營(yíng)利組織與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的融合關(guān)系的實(shí)踐啟示
雖然目前在學(xué)術(shù)界關(guān)于非營(yíng)利組織和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)之間的關(guān)系的研究還較為少見，但實(shí)踐已經(jīng)走在了前列?，F(xiàn)今國內(nèi)乃至世界各國都已經(jīng)就應(yīng)該廣泛發(fā)揮社會(huì)第三方力量的作用、讓更多主體參與到社區(qū)衛(wèi)生的層面上達(dá)成了共識(shí)。這不僅是現(xiàn)在多元社會(huì)協(xié)同治理的需要，也能夠在更廣闊的層面上使基層衛(wèi)生回歸公益。具體說來，當(dāng)前的非營(yíng)利組織與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)主要通過以下路徑進(jìn)行融合互動(dòng)。
（一）基層衛(wèi)生公益理念傳播
社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)根植并發(fā)展于基層，是實(shí)實(shí)在在地致力于為了民眾福祉的惠民工程，公益性是其本質(zhì)屬性。然則，我國的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)歷過20世紀(jì)90年代的過度市場(chǎng)化、“以藥養(yǎng)醫(yī)”的階段，現(xiàn)在的基層衛(wèi)生百廢待興。在目前我國社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)水平還較為低下，與人民日益增長(zhǎng)的醫(yī)療衛(wèi)生健康需求的矛盾張力下，非營(yíng)利組織的作用再一次被重新審視。非營(yíng)利組織以其非營(yíng)利性、社會(huì)性著稱，可以在政府與企業(yè)、政府與民眾間起到溝通協(xié)調(diào)的橋梁作用，同時(shí)也處于民眾、營(yíng)利組織對(duì)政府利益訴求的過渡地帶。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)該回歸公益屬性的觀點(diǎn)毋庸置疑，但公益化的道路仍阻力較大，其中一個(gè)較大的難點(diǎn)就是現(xiàn)在的公益改革打破了原先的“以藥養(yǎng)醫(yī)”的鏈條，使得各方利益被重新劃分，艱難險(xiǎn)阻也就不言自明。而非營(yíng)利組織由于它本身便是公益性組織，其存在的目的不是為了盈利，那么由非營(yíng)利組織來參與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)，傳播其公共性，讓公益的理念深深地根植在社區(qū)，這樣不僅與其組織本身的宗旨相契合，同時(shí)相比于政府直接“大刀闊斧”式的改革更容易讓全社會(huì)接受。
（二）擴(kuò)寬社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的資金籌集渠道
不可否認(rèn)，當(dāng)前新一的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革在打破之前“以藥養(yǎng)醫(yī)”利益鏈條、糾正醫(yī)療機(jī)構(gòu)“亂開檢查”的同時(shí)也規(guī)定了必須由政府財(cái)政為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)提供更多的支持，因而社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的資金來源主要還是應(yīng)該依靠財(cái)政作用的發(fā)揮。然而，這似乎形成了一種困境，因?yàn)閹缀跛械纳鐣?huì)公共性問題都應(yīng)該由政府財(cái)政來保障，類似基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)等等，單純地依靠財(cái)政似乎已經(jīng)不具備十足的說服力。而社會(huì)第三方的力量對(duì)于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的支持作用顯然也是有限的，但是其發(fā)展和上升的潛力空間卻是巨大的，因?yàn)楫?dāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)作為一個(gè)獨(dú)立的主體與更多的非營(yíng)利組織進(jìn)行資金籌集的協(xié)作時(shí)，就意味著兩者之間有了更多的協(xié)同治理空間，而不是單純地猶如財(cái)政對(duì)社區(qū)那般單向的補(bǔ)貼支持。具體說來，非營(yíng)利組織在擴(kuò)寬社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的資金籌集方面除了有我們所熟知的利用相關(guān)組織資源爭(zhēng)取合作空間以籌集資金、發(fā)動(dòng)其他組織和相關(guān)人士捐款之外，一個(gè)值得一提的措施就是通過公立醫(yī)院與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)之間的探索合作來進(jìn)行籌資。公立醫(yī)院本身也是非營(yíng)利性組織，考察目前國內(nèi)外部分地區(qū)已有的做法，一個(gè)較為普遍的措施辦法就是以項(xiàng)目為引導(dǎo)，通過醫(yī)療衛(wèi)生健康項(xiàng)目來連接公立醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，以此互利共贏。然而，由于公立醫(yī)院與社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)兩者之間本身就存在著休戚相關(guān)的關(guān)系，因而在探索兩者之間的合作籌資機(jī)制時(shí)，其配套機(jī)制也是值得重視的?？偠灾?，非營(yíng)利組織對(duì)于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的資金籌集支持能夠發(fā)揮一定的作用，但由于受其組織本身的公益屬性影響，它的作用還是有限的。因而非營(yíng)利組織和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)之間的資金融合還需要一定的“磨合”和增進(jìn)。
（三）完善社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的功能體系
我國的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)長(zhǎng)期面臨著一個(gè)較為低水平的階段，機(jī)構(gòu)服務(wù)功能還比較單一，現(xiàn)在也是以單純的看病、開藥為主，在機(jī)構(gòu)還可以深入挖掘的康復(fù)、養(yǎng)老、預(yù)防、健康教育等方面的建設(shè)還參差不齊，有些地區(qū)甚至比較落后，社區(qū)層面開發(fā)“醫(yī)療旅游”則更是幾乎處于空白階段。非營(yíng)利組織對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)功能方面的介入，比較容易突出發(fā)揮作用的是養(yǎng)老康復(fù)和健康教育等方面。近年來，關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生和健康等方面主題的社會(huì)組織例如行業(yè)協(xié)會(huì)正在迅速崛起，這些行業(yè)協(xié)會(huì)很多以相關(guān)醫(yī)學(xué)類高校和科研院所的專家教授為主導(dǎo)成員，具有行業(yè)示范性和帶頭作用。以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的健康教育功能為例，除了可以邀請(qǐng)相關(guān)醫(yī)療健康行業(yè)協(xié)會(huì)的專家教授來社區(qū)開展健康知識(shí)講座和論壇之外，以社區(qū)為單位的健康類培訓(xùn)班、社區(qū)醫(yī)生與健康組織專家之間的輪流交互式學(xué)習(xí)也是今后可以重點(diǎn)開發(fā)的合作項(xiàng)目?？梢哉f，類似的健康行業(yè)協(xié)會(huì)為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的功能開展提供了額外的智力支持。
（四）提高社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的管理水平
從實(shí)踐的角度來說，在社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的管理水平方面比較常見的是機(jī)構(gòu)的人力資源管理。由于在新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的大背景下，社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)回歸公益，但并不代表著機(jī)構(gòu)的人員激勵(lì)要回到20世紀(jì)80年代“吃大鍋飯”的時(shí)代，而社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)人員的激勵(lì)與培訓(xùn)開發(fā)甚至更為重要。在機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)知識(shí)技術(shù)的培訓(xùn)方面，健康行業(yè)協(xié)會(huì)、高校和科研院所這樣的非營(yíng)利組織的巨大作用是不可估量的。同時(shí)，對(duì)于廣大非營(yíng)利組織本身而言，因其不以營(yíng)利為目的，其組織的運(yùn)作和人員的開銷都需要依靠自身科學(xué)的管理模式來實(shí)現(xiàn)，這對(duì)于社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的管理有著重要的借鑒作用。
結(jié)語
綜上所述，非營(yíng)利組織與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)之間的融合關(guān)系，從社會(huì)實(shí)踐的角度看，社會(huì)性組織對(duì)社區(qū)機(jī)構(gòu)的支持幫扶力度更大一些，兩者之間的融合也更偏重于社會(huì)性組織對(duì)基層衛(wèi)生服務(wù)的傾斜支持，畢竟就當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)實(shí)來說，以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)為代表的基層衛(wèi)生在機(jī)構(gòu)資金和人員配置等多個(gè)方面還處于相對(duì)“弱勢(shì)”的地位。所以，只有通過發(fā)揮更廣泛的社會(huì)非營(yíng)利組織的力量作用，才能逐步增強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的功能作用，達(dá)到協(xié)同治理的目的效果。
參考文獻(xiàn)：
[1] 李玲，程曉明，巫小佳，沈志洪，尹亞平，石崇孝.社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)及基本衛(wèi)生服務(wù)主要內(nèi)容探討[J].衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究，2004，（11）：7-14.
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一、社區(qū)治理的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)意義
全球治理委員會(huì)于1995年發(fā)表的研究報(bào)告《我們的全球伙伴關(guān)系》中，對(duì)治理做出了具有權(quán)威性和代表性的概念界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。 治理理論打破了社會(huì)科學(xué)中長(zhǎng)期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式，強(qiáng)調(diào)管理是一種有效互動(dòng)的合作過程，認(rèn)為公民社會(huì)也是合法權(quán)力的來源，同時(shí)，治理也是當(dāng)代民主的一種新的形式。
善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)特征在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。隨著我國改革開放的深入，單位制的解體，街居制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)變，政府主導(dǎo)下的傳統(tǒng)社區(qū)管理方式已經(jīng)不能有效解決城市社區(qū)發(fā)展中存在的矛盾和問題，正是在此背景下，社區(qū)治理應(yīng)運(yùn)而生。在社會(huì)資源的配置過程中的政府失靈和市場(chǎng)失靈使得國內(nèi)外學(xué)者紛紛將希望寄于治理理論，而建立在國家和市場(chǎng)基礎(chǔ)上的有效的治理--善治--是彌補(bǔ)國家和市場(chǎng)在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中不足的有效手段。善治是一種最好的治理方式，是國家權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程。因此社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)意義即是走向善治，實(shí)現(xiàn)合作共治。
二、D市城市社區(qū)治理的實(shí)證研究
1.調(diào)查方法
本文采取實(shí)證研究的方法，通過電話采訪和走訪民政局相關(guān)部門（基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)科、社會(huì)組織管理科、社區(qū)管理辦公室）、查閱D市政府信息公開的政策文件和在典型社區(qū)（二女橋社區(qū)、望海社區(qū)、新壩社區(qū)）發(fā)放調(diào)查問卷（對(duì)象為社區(qū)居民，紙質(zhì)調(diào)查問卷60份，電子調(diào)查問卷40份，回收問卷94份，其中有效問卷92份）等形式對(duì)D城市社區(qū)整體情況和典型社區(qū)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析和實(shí)地調(diào)查。
2.調(diào)查背景及概況
近年來，D市以“組織和諧、文化和諧、利益和諧、人際和諧、環(huán)境和諧”為根本出發(fā)點(diǎn)，以創(chuàng)建“居民自治、管理有序、服務(wù)完善、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和”的新型社區(qū)為目標(biāo)，不斷提高社區(qū)服務(wù)水平，扎實(shí)推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)，取得了比較明顯的成效。
截止2013年5月，D市全市轄14個(gè)鎮(zhèn)，368個(gè)村委會(huì)（其中含75個(gè)農(nóng)居），42個(gè)居委會(huì)，總?cè)丝?15.23萬人，總面積2340平方公里，耕地面積161.6萬畝。目前，市區(qū)現(xiàn)有5個(gè)街道、22個(gè)社區(qū)，常住人口21萬人，市區(qū)建成區(qū)面積26平方公里。先后創(chuàng)建省級(jí)文明社區(qū)2個(gè)、和諧社區(qū)3個(gè)、民主法治示范社區(qū)10個(gè)、綠色社區(qū)3個(gè)，地市級(jí)社區(qū)建設(shè)示范社區(qū)17個(gè)。《D市“一委一居（村）一站一辦”社區(qū)管理體制改革實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）規(guī)定，到2013年，D城市社區(qū)全面建立“一委一居（村）一站一辦”社區(qū)管理新體制，農(nóng)村社區(qū)達(dá)標(biāo)率達(dá)80%；到2015年，農(nóng)村社區(qū)“一委一居（村）一站一辦”達(dá)標(biāo)率達(dá)100%。2013年D城市社區(qū)已全面建立“一委一居（村）一站一辦”社區(qū)管理新體制，農(nóng)村社區(qū)達(dá)標(biāo)率達(dá)82%，已達(dá)《辦法》規(guī)定水平。
3.問題及原因分析
D市城市社區(qū)在組織架構(gòu)、規(guī)章制度、人事管理安排、公共服務(wù)等方面已經(jīng)取得了一定的實(shí)踐成果，一定程度上實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代社區(qū)管理的標(biāo)準(zhǔn)，但社區(qū)治理還未在這個(gè)長(zhǎng)江以北縣級(jí)市中唯一的中等城市里深入人心，與已在全國很多城市得到良好實(shí)行的成熟社區(qū)治理機(jī)制還存在著一定的差距，主要表現(xiàn)在：
社區(qū)治理主體單一。在D市城市社區(qū)生成和發(fā)展的過程中，政府扮演著不可或缺的角色。但隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷深入，社區(qū)問題越來越復(fù)雜化、多樣化，而社區(qū)治理的主體仍然停留在政府“一家獨(dú)大”的局面，政府全能型的主導(dǎo)地位并沒有改變，政府部門對(duì)于社區(qū)方面還沒有實(shí)質(zhì)性的放權(quán)，只是交給社區(qū)居委會(huì)來承擔(dān)社區(qū)管理的相關(guān)工作，忽視了社區(qū)中其他治理主體的地位和作用。
究竟什么是城市治理呢？不同的學(xué)者觀點(diǎn)是不一樣的。第一類認(rèn)為治理是一種統(tǒng)治方式，其手段是運(yùn)用權(quán)力對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行整合。第二類強(qiáng)調(diào)治理的過程特征。這種治理是“一種綜合的全社會(huì)過程”，它強(qiáng)調(diào)以“協(xié)調(diào)”為手段，而不是協(xié)調(diào)和控制。第三類認(rèn)為城市治理是社會(huì)關(guān)系的一種體現(xiàn)，包括國家和公民、執(zhí)法者和守法者、政府與可控性的關(guān)系。第四類則認(rèn)為治理是一種值得追求的理想，是為了應(yīng)對(duì)政府自身無法解決的一些重要問題時(shí)的一種解決問題的辦法。
新公共管理理論作為城市治理的重要理論基礎(chǔ)之一，對(duì)城市管理有重要的現(xiàn)實(shí)意義和指導(dǎo)意義。治理作為管理國家和社會(huì)事務(wù)的一種手段，它的實(shí)施必然要依賴一定的理論，而新公共管理理論就是這樣一種理論。城市治理從宏觀層面來講，新公共管理理論的運(yùn)用對(duì)于提高國家的國際競(jìng)爭(zhēng)力和政府的運(yùn)作效率具有著重要的意義。當(dāng)然，從微觀層次上來說新公共管理理論的運(yùn)用對(duì)于我國的社區(qū)管理和服務(wù)同樣具有一定的借鑒意義。
一、新公共管理理論
（一）主要思想
新公共管理建立在對(duì)傳統(tǒng)行政的批判和吸收基礎(chǔ)之上，其主要思想有以下幾點(diǎn)：
第一，新公共管理強(qiáng)調(diào)“顧客”導(dǎo)向，要求政府必須對(duì)社會(huì)公眾作出回應(yīng)。[1]。在這個(gè)過程中政府和公眾的關(guān)系發(fā)生了變化，政府是作為企業(yè)的管理者存在，積極與公眾互動(dòng)，而不再是高高在上的管理者。第二，新公共管理消除了政府公共服務(wù)供給的壟斷性，通過引入市場(chǎng)機(jī)制，采取企業(yè)管理的成功的方法和經(jīng)驗(yàn)對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，將一部分職能轉(zhuǎn)移到私人部門，從而實(shí)現(xiàn)提高服務(wù)質(zhì)量和效率的目的。第三，新公共管理改革強(qiáng)調(diào)管理者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和應(yīng)對(duì)變化的能力，即倡導(dǎo)企業(yè)型的領(lǐng)導(dǎo)者，從而提高管理的績(jī)效。第四，新公共管理認(rèn)為授權(quán)或分權(quán)的方式是政府進(jìn)行有效管理的方式。政府應(yīng)當(dāng)像企業(yè)界一樣，將權(quán)力下放到各部門，實(shí)現(xiàn)各部門之間的自我管理和相互合作。第五，新公共管理強(qiáng)調(diào)績(jī)效目標(biāo)的管理和控制，并根據(jù)績(jī)效目標(biāo)對(duì)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估。第六，新公共發(fā)揮管理重視行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的功能，要求其制定有效的社會(huì)政策以促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。
（二）特征
新公共管理與傳統(tǒng)的公共管理不同，具有自身比較明顯的幾個(gè)特征：（1）公共性。這種公共性表現(xiàn)在三個(gè)方面，首先，新公共管理的對(duì)象是社會(huì)公共事務(wù)和公共服務(wù)。其次，新公共管理過程的公共性，在管理的過程中，，其他公共管理的主體會(huì)參與到治理過程中來，因此，政府部門不再是唯一的公共管理者。最后，公共管理總離不開公共權(quán)力。公共管理的權(quán)共管理的過程具有公共性。力是公民及社會(huì)成員賦予的，其運(yùn)用必須服從公共利益，否則將失去權(quán)力的合法性。（2）公平性。新公共管理強(qiáng)調(diào)逐步以公平正義與管理效率并重，而不是像傳統(tǒng)行政理論那樣過分注重效率。（3）合法性。合法性即在管理的過程中要積極遵循憲法和法律。4）效能性。效能目標(biāo)的確定應(yīng)該體現(xiàn)公共管理和公共決策的科學(xué)性；合理性。（5）適應(yīng)性。任何一個(gè)公共管理系統(tǒng)都需要與外部環(huán)境相適應(yīng)，新公共管理理論則強(qiáng)調(diào)管理主體的多元性和彼此的相互競(jìng)爭(zhēng)性，從而及時(shí)有效地解決公共問題，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。6）回應(yīng)性?；貞?yīng)性實(shí)際上強(qiáng)調(diào)的是公共管理主體與客體之間的良好互動(dòng)；一方面要求公共管理的主體要積極加強(qiáng)對(duì)公民或社會(huì)的關(guān)注，另一方面要求公眾參與到公共管理的決策過程中來；同時(shí)要求切實(shí)尊重和保護(hù)公民的權(quán)利。
二、社區(qū)管理
（一）社區(qū)管理
社區(qū)是人們生活在一定地域內(nèi)的生活共同體，人們的生活要有序地進(jìn)行和開展，必然要求對(duì)社區(qū)內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行管理，也就是所謂的“社區(qū)管理”。在我國，社區(qū)管理是在由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，伴隨著改革的不斷深化，社會(huì)結(jié)構(gòu)、人們的生活方式、思想文化以及行為方式等各方面的變化而提出來的。社區(qū)管理是指社區(qū)職能部門對(duì)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行的自我管理。
（二）社區(qū)工作和管理的現(xiàn)狀、問題
近年來在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，我國的社區(qū)管理和服務(wù)工作取得了重要的成就，在加強(qiáng)社區(qū)工作人員隊(duì)伍建設(shè)，改善社區(qū)工作人員的經(jīng)濟(jì)待遇以及改善社區(qū)辦公環(huán)境，積極開展社區(qū)服務(wù)活動(dòng)等方面都取得了可喜的成績(jī)。但是仍然存在以下幾個(gè)方面的問題：社區(qū)體制的問題，社區(qū)資源利用問題，社區(qū)建設(shè)資金沒有保證，社區(qū)隊(duì)伍素質(zhì)不高，社區(qū)服務(wù)的服務(wù)范圍和方式有限，服務(wù)效果不顯著等問題。社區(qū)工作的問題具體來說體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，行政化現(xiàn)象突出。社區(qū)作為基層群眾的自治組織，其主要職責(zé)是宣傳教育，辦理居民相關(guān)的公共事務(wù)，協(xié)助有關(guān)部門做好相關(guān)工作，并及時(shí)反應(yīng)居民的意見和建議。然而，實(shí)際工作中社區(qū)承擔(dān)的卻是隨著形勢(shì)的發(fā)展，目前社區(qū)居委會(huì)實(shí)際履行的職能很多都是與黨委和政府相關(guān)職能部門一一對(duì)應(yīng)設(shè)置的，其中包括勞動(dòng)保障、民政優(yōu)撫、城管創(chuàng)建、計(jì)劃生育、綜合治理、社區(qū)黨建等六大職能。第二，社區(qū)建設(shè)工作投資機(jī)制的問題。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是社區(qū)建設(shè)缺乏計(jì)劃性，社區(qū)建設(shè)沒有列入政府的發(fā)展規(guī)劃，因此缺乏自身發(fā)展的專項(xiàng)基金；二是籌資渠道狹窄，資金來源不足，除了來自政府撥款的專項(xiàng)資金外，社區(qū)在建設(shè)的過程中，經(jīng)要自行籌集資金。
第三，社區(qū)服務(wù)工作弱化。當(dāng)前社區(qū)服務(wù)工作還不夠完善，除一部分大的社區(qū)社區(qū)工作開展的比較好外，許多社區(qū)存在社區(qū)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施落后，社區(qū)服務(wù)體系不完備等問題。此外，在社區(qū)管理方面，我國仍然存在政企不分，政府行政管理和社區(qū)自治管理混為一談的現(xiàn)象。
三、新公共管理對(duì)于社區(qū)管理的啟示
針對(duì)當(dāng)前我國社區(qū)管理存在的一系列問題，借鑒新公共管理的相關(guān)管理理念，我們認(rèn)為做好當(dāng)前的社區(qū)管理工作，需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行努力：
（1）改革社區(qū)現(xiàn)行管理體制。社區(qū)作為基層群眾自治組織。其一要實(shí)現(xiàn)自己的功能：為居民群眾提供服務(wù)的功能和完成行政管理工作任務(wù)的功能。其二，在協(xié)助政府工作方面，政府應(yīng)賦予社區(qū)足夠的權(quán)力和提供相應(yīng)的資源來處理問題，并且這個(gè)協(xié)工作不能是工作任務(wù)的轉(zhuǎn)移?？傊?，做好社區(qū)管理工作，各部門之間要做到職責(zé)分明，各司其職，同時(shí)又要密切合作，充分發(fā)揮社區(qū)作為基層自治群體的作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的民主，同時(shí)要增強(qiáng)廣大居民的參與。
（2）健全社區(qū)考核和激勵(lì)機(jī)制。新公共管理認(rèn)為社區(qū)管理應(yīng)當(dāng)確立明確的績(jī)效目標(biāo)，既包括組織的目標(biāo)又包括個(gè)人的目標(biāo)。對(duì)于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，要進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估。首先，要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)人員的培訓(xùn)和考核，培訓(xùn)主要是培訓(xùn)社區(qū)工作人員的政治素質(zhì)、政策理論等等。與此同時(shí)，要讓社區(qū)居民參與社區(qū)工作人員的考核過程中來，充分發(fā)揮民主。其次，可以建立健全激勵(lì)機(jī)制。在改善社區(qū)工作人員經(jīng)濟(jì)待遇的基礎(chǔ)上，對(duì)工作成績(jī)突出的社區(qū)工作人員應(yīng)當(dāng)給予提拔和獎(jiǎng)勵(lì)，以充分調(diào)動(dòng)他們的積極性。
（3）實(shí)現(xiàn)社區(qū)投資主體的多元化，改進(jìn)社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。社區(qū)在重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目上除了政府的撥款以外，應(yīng)當(dāng)吸引其企業(yè)、社會(huì)組織的資金，以緩解資金不足的狀況。
（4）提供多樣化的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)。新公共管理強(qiáng)調(diào)顧客取向，社區(qū)居民作為顧客，通常會(huì)有多種多樣的需求，那么社區(qū)的管理者就應(yīng)當(dāng)給予居民的需求以回應(yīng)，提供多樣化的服務(wù)。四、總結(jié)
綜上所述，新公共管理理論作為在傳統(tǒng)行政學(xué)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種理論，更好地處理了政府和市場(chǎng)的關(guān)系，有助于社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步?；谛鹿补芾淼奶攸c(diǎn)，在實(shí)際工作的過程中，我們要注重發(fā)揮他們的特性。政府不能調(diào)節(jié)的問題盡量交給市場(chǎng)，對(duì)于市場(chǎng)無法調(diào)節(jié)的問題，政府也應(yīng)當(dāng)充分自身的作用來調(diào)節(jié)。在回應(yīng)公眾需求方面，政府要堅(jiān)持顧客導(dǎo)向，公眾也應(yīng)當(dāng)提升自己管理社會(huì)事務(wù)的參與度。
總之，新公共管理理論克服了政府傳統(tǒng)管理的弱點(diǎn)，充分發(fā)揮了市場(chǎng)的作用，有利于提高效率，對(duì)于我國的社區(qū)工作和社區(qū)服務(wù)意義重大。在平常的工作和管理過程中，我們應(yīng)當(dāng)依據(jù)實(shí)際情況借鑒和運(yùn)用，充分發(fā)揮它的作用。（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)）
參考文獻(xiàn)：
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【中圖分類號(hào)】G646 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1006-9682(2010)05-0035-02
一、利益相關(guān)者理論的基本思想
1.利益相關(guān)者理論的提出
20世紀(jì)80年代以來,隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展及企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)的加劇,公司治理問題成為人們關(guān)注和討論的焦點(diǎn)。利益相關(guān)者理論被西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究公司治理時(shí)作為一種理論主張?zhí)岢?并且被廣泛地用于研究企業(yè)的社會(huì)責(zé)任等問題。利益相關(guān)者理論作為企業(yè)理論中的一個(gè)新分支,是針對(duì)傳統(tǒng)的公司治理理論即“股東至上”理論提出的?！肮蓶|至上”理論認(rèn)為,股東是企業(yè)的所有者,企業(yè)的財(cái)產(chǎn)是由他們所投入的實(shí)物資本形成的,他們承擔(dān)了企業(yè)的剩余風(fēng)險(xiǎn),理所當(dāng)然成為企業(yè)剩余索取權(quán)與剩余控制權(quán)的享有者,所以企業(yè)經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)就是股東利益最大化。
而利益相關(guān)者理論認(rèn)為,所有的受企業(yè)影響的利益相關(guān)者(包括股東、雇員、顧客、分銷商、供應(yīng)商、貸款人、消費(fèi)者、監(jiān)管者、政府等)都有參與企業(yè)決策的權(quán)利。任何一個(gè)組織的發(fā)展都離不開各種利益相關(guān)者的投入或參與,組織追求的應(yīng)是利益相關(guān)者的整體利益,而不應(yīng)僅僅是某個(gè)單一主體(如股東)的利益。因此,企業(yè)的目標(biāo)不再是股東利益最大化,而是集體利益或企業(yè)自身利益的最大化,從而實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者整體利益的最大化。
2.利益相關(guān)者理論的內(nèi)涵
利益相關(guān)者最初被定義為“沒有他們的支持組織就不再存在的團(tuán)體”,包括股東、雇員、顧客、供應(yīng)商、債權(quán)人和社團(tuán)。20世紀(jì)80年代,弗里曼(Freeman)提出了利益相關(guān)者的經(jīng)典概念:能夠影響組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的或組織在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中所能影響的團(tuán)體和個(gè)人。它不僅將影響企業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的個(gè)人和群體視為利益相關(guān)者,同時(shí)還把企業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中,受企業(yè)所采取行動(dòng)影響的個(gè)人和群體看作利益相關(guān)者,如把當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、政府部門、環(huán)境等都納入利益相關(guān)者的隊(duì)伍行列。
利益相關(guān)者理論主張:
(1)公司的目標(biāo)是為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富而不僅僅是股東的利益。
(2)股東以外的利益相關(guān)者(包括債權(quán)人、職工、供應(yīng)商、消費(fèi)者等)是比股東更有效的公司監(jiān)管者。
(3)組織的決策必須要考慮各種利益相關(guān)者的利益,并給予相應(yīng)的報(bào)酬和補(bǔ)償,組織的發(fā)展前景有賴于管理層對(duì)利益相關(guān)者的利益要求的回應(yīng)質(zhì)量。
對(duì)于企業(yè)而言,相比較“股東至上”,盡管利益相關(guān)者理論有許多合理和可以借鑒之處,但由于在企業(yè)中股東的利益是企業(yè)的核心利益,企業(yè)為股東考慮是一個(gè)責(zé)任制問題。關(guān)注其他利益相關(guān)者的利益應(yīng)該是公司正常運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)有效手段,而不應(yīng)該是公司存在的目的。在公司治理實(shí)踐中,不能以利益相關(guān)者理論的某種合理性作為徹底改變公司的權(quán)利和責(zé)任基本框架的理由。所以,本文認(rèn)為企業(yè)不是一種典型的利益相關(guān)者組織。
二、大學(xué)是一種典型的利益相關(guān)者組織
與企業(yè)不同,大學(xué)(主要指公立大學(xué))作為一種非營(yíng)利性組織,沒有嚴(yán)格意義上的股東,沒有人能夠獲得大學(xué)的剩余利潤(rùn),每一個(gè)人或每一類人都不能對(duì)大學(xué)行使獨(dú)立控制權(quán),大學(xué)只能由利益相關(guān)者共同控制。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“利益相關(guān)者”一詞很好地表述了這種意涵:一所大學(xué)就是一個(gè)典型的利益相關(guān)者組織。
1.國外關(guān)于大學(xué)利益相關(guān)者組織框架的分析
既然大學(xué)是一個(gè)典型的利益相關(guān)者組織,那么大學(xué)的利益相關(guān)者究竟分為哪幾個(gè)層次呢?美國學(xué)者亨利•羅索夫斯基在《美國校園文化――學(xué)生、教授、管理》一書中就采用了利益相關(guān)者的分析框架。按照與大學(xué)之間的重要程度或關(guān)聯(lián)度,他將大學(xué)的利益相關(guān)者分為四個(gè)層次:
第一個(gè)層次,即教師、行政主管和學(xué)生?！按髮W(xué)教師常常認(rèn)為他們就是大學(xué)”,行政主管實(shí)際上控制著美國大學(xué),而“大學(xué)是學(xué)校,如果沒有學(xué)生,學(xué)術(shù)成就終歸會(huì)枯萎”。因此,他們應(yīng)該是而且事實(shí)上就是學(xué)校最重要的利益相關(guān)者。
第二個(gè)層次,即董事、校友和捐贈(zèng)者?！八麄儾攀钦?jīng)Q定主要政策的人,他們出錢,因而非常關(guān)心‘他們’學(xué)校的聲譽(yù)?！币虼怂麄兪菍W(xué)校重要的利益相關(guān)者。
第三個(gè)層次,即政府和議會(huì)。他們只是在特定條件下,例如在提供經(jīng)費(fèi)資助并制定規(guī)章制度和評(píng)審學(xué)術(shù)活動(dòng)時(shí)才產(chǎn)生與大學(xué)之間的利害關(guān)系,因而是“部分擁有者”的利益相關(guān)者。
第四個(gè)層次,則是大學(xué)利益相關(guān)者中最邊緣的一部分,即市民、社區(qū)、媒體,是次要層次的利益相關(guān)者。
2.我國大學(xué)利益相關(guān)者的分層
根據(jù)利益相關(guān)者與大學(xué)的密切程度,結(jié)合我國現(xiàn)階段的具體國情,本文認(rèn)為可以把大學(xué)的利益相關(guān)者分為以下三個(gè)層次:
(1)核心利益相關(guān)者
核心利益相關(guān)者主要是教師、學(xué)生、政府及大學(xué)中以校長(zhǎng)為代表的行政管理人員。教師肩負(fù)著教學(xué)、科研與提供社會(huì)服務(wù)的重要使命,教師會(huì)因?qū)W校的發(fā)展而升值和榮耀,得到物質(zhì)和精神上的回報(bào);學(xué)生是教育服務(wù)的對(duì)象和產(chǎn)品,學(xué)校發(fā)展則意味著會(huì)有更高的人才培養(yǎng)質(zhì)量,意味著學(xué)生文憑的升值,意味著學(xué)生好的就業(yè)前景和好的未來收益,所以教師和學(xué)生是大學(xué)的核心利益相關(guān)者。由于大學(xué)教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì),政府始終是大學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的主要提供者,大學(xué)的發(fā)展會(huì)擴(kuò)大國家的人力資本積累,增強(qiáng)國家的綜合競(jìng)爭(zhēng)力,因此政府也是大學(xué)核心的利益相關(guān)者。雖然學(xué)術(shù)性是大學(xué)的本質(zhì)所在,但隨著大學(xué)的演進(jìn)、變化,大學(xué)組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜,同時(shí)也與社會(huì)其它組織發(fā)生物質(zhì)、能量和信息的交流,為了保證大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)和構(gòu)成要素的和諧和高效運(yùn)轉(zhuǎn),強(qiáng)有力的行政權(quán)力是必不可少的,因此行政管理人員也是大學(xué)的核心利益相關(guān)者。
(2)重要利益相關(guān)者
重要利益相關(guān)者包括校友、捐贈(zèng)者、出資者和學(xué)生家長(zhǎng)等其他給大學(xué)提供經(jīng)費(fèi)幫助的個(gè)人或組織。大學(xué)的經(jīng)費(fèi)來源主要有政府財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)、社會(huì)投資與借貸資金、社會(huì)捐贈(zèng)、盈利性收入等渠道。在高等教育市場(chǎng)化走勢(shì)下,政府之外的經(jīng)費(fèi)提供者們正日益受到重視,并成為大學(xué)競(jìng)相追逐的對(duì)象。學(xué)校的發(fā)展意味著擴(kuò)大了企業(yè)合作者――學(xué)校的社會(huì)影響,提高了社會(huì)聲譽(yù),會(huì)對(duì)企業(yè)和學(xué)校產(chǎn)生積極的互惠效應(yīng)。大學(xué)必須像市場(chǎng)中的企業(yè)一樣,采用企業(yè)慣用的手法――公共關(guān)系、市場(chǎng)營(yíng)銷、形象宣傳去贏得學(xué)生、企業(yè)、銀行、投資者、捐贈(zèng)人(個(gè)人或組織)、校友等經(jīng)費(fèi)提供者們的“貨幣選票”,于是他們自然成為大學(xué)資源方面的重要利益相關(guān)者。
(3)邊緣利益相關(guān)者
邊緣利益相關(guān)者包括社區(qū)和社會(huì)公眾等?，F(xiàn)代社會(huì),大學(xué)已經(jīng)融入了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的生活,大學(xué)的影響已經(jīng)擴(kuò)散到社區(qū)生活的各個(gè)方面,大學(xué)的發(fā)展給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)帶來包括經(jīng)濟(jì)的和非經(jīng)濟(jì)的利益,所以社區(qū)是大學(xué)的邊緣利益相關(guān)者。社會(huì)公眾作為納稅人與學(xué)校有著千絲萬縷的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,大學(xué)的發(fā)展也會(huì)促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步,進(jìn)而保護(hù)和增加社會(huì)公眾的利益,因此社會(huì)公眾也是大學(xué)的邊緣利益相關(guān)者。
三、大學(xué)利益相關(guān)者與大學(xué)治理
大學(xué)引入利益相關(guān)者概念,也是與傳統(tǒng)大學(xué)崇尚“教授治?！?或者把大學(xué)看作董事們的私人領(lǐng)地有關(guān)。所以,與企業(yè)利益相關(guān)者理論強(qiáng)調(diào)股東與利益相關(guān)者和諧相處一樣,大學(xué)的利益相關(guān)者理論也強(qiáng)調(diào)與社會(huì)各界建立合作伙伴關(guān)系,爭(zhēng)取社會(huì)各方面對(duì)大學(xué)的廣泛支持。大學(xué)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)所有利益相關(guān)者的整體利益最大化,而不能以某一部分利益相關(guān)者的利益最大化為目標(biāo)。大學(xué)的決策必須在諸多利益相關(guān)者之間尋求一種平衡,不能走向任何一個(gè)極端,僅僅強(qiáng)調(diào)某一方面的利益。基于此,大學(xué)是一種典型的利益相關(guān)者組織,大學(xué)的決策必須權(quán)衡和兼顧各方利益相關(guān)者的利益,不能顧此失彼。
大學(xué)是多元利益相關(guān)者共同控制的組織,不同的利益相關(guān)者在大學(xué)有著不同的利益訴求,并且通過不同的途徑、方式對(duì)大學(xué)產(chǎn)生影響。它們之間相互影響、相互牽制,形成了大學(xué)的利益結(jié)構(gòu)。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)利益結(jié)構(gòu)的體現(xiàn),不同的利益結(jié)構(gòu)會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)不同的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。與以往某一利益相關(guān)者占主導(dǎo)地位的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)不同,現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是要培育利益相關(guān)者參與共同治理的意識(shí),提高其素質(zhì)和調(diào)動(dòng)其積極性,使各方面力量在一個(gè)協(xié)商氛圍下能夠充分表達(dá)自己的意志,尋求一種利益相關(guān)者參與共同決策和相互制衡的機(jī)制。大學(xué)的各方利益相關(guān)者根據(jù)他們參與大學(xué)治理的能力、責(zé)任感和意愿等,在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中各得其所、各行其責(zé),實(shí)現(xiàn)“共同治理”。
參考文獻(xiàn)
1 李福華.大學(xué)治理的理論基礎(chǔ)與組織架構(gòu)[M].北京:教育科學(xué)出版社,2008
一、社區(qū)治理的理論基礎(chǔ)
“社區(qū)治理是管理理論在社會(huì)領(lǐng)域的實(shí)際應(yīng)用，是指在某特定社區(qū)的范圍內(nèi)，對(duì)社區(qū)內(nèi)的公民，社區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行管理的過程。社區(qū)治理的具體過程可以描述為五點(diǎn)：一是其特點(diǎn)是治理的橫向范圍擴(kuò)大，形成網(wǎng)格結(jié)構(gòu)，注重社區(qū)居民的意見權(quán)，充分發(fā)揚(yáng)民主，轉(zhuǎn)變單一的以政府為主的治理主體；二是其治理范圍是特定社區(qū)內(nèi)的公民的公民利益；三是社區(qū)治理的主體是治理范圍內(nèi)的政府組織，非政府組織；四是其采取的行動(dòng)過程應(yīng)該遵循相關(guān)法律法規(guī)和道德規(guī)范與約定的習(xí)俗；五是其最終目的是提高社區(qū)成員的福利等生活保障問題，改善生活質(zhì)量，使社區(qū)更加和諧。
二、社會(huì)變遷中社區(qū)治理的發(fā)展演變過程
社會(huì)轉(zhuǎn)型是指社會(huì)發(fā)展過程中發(fā)生的一種整體而又全面的結(jié)構(gòu)過渡狀態(tài)， 它包括社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)運(yùn)行機(jī)制和價(jià)值觀念體系等等。伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化伴隨我國社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，社區(qū)治理發(fā)生了三次較為重大的轉(zhuǎn)型：
1.我國早期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在其影響下，與之相對(duì)的所謂的社區(qū)治理是單位管理模式。城市形成了“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”，“單位”構(gòu)成全部社會(huì)生活，全社會(huì)被分解為一個(gè)個(gè)的獨(dú)立“單位”。每個(gè)單位都有自己的功能來調(diào)配人員，整合資源等。如果想管理好整個(gè)社會(huì)，就必須管好組成社會(huì)的每個(gè)小單位。由于改革開放，我們的社會(huì)發(fā)生環(huán)境，制度發(fā)生巨變，社會(huì)功能逐漸分化，如今的社會(huì)已經(jīng)轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代化的的社會(huì)。
2.改革就意味著新的變化的出現(xiàn)，傳統(tǒng)的合作治理的模式已不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，其困境表現(xiàn)為：政府和非營(yíng)利組織溝通困難，而出現(xiàn)社區(qū)合作治理的困境。因此，社區(qū)的治理模式也需要變化。即由原來行政型社區(qū)向合作型社區(qū)再向自治型社區(qū)轉(zhuǎn)變。
三、社區(qū)治理的發(fā)展趨勢(shì)（主要講社區(qū)治理主體多元化）
1.社區(qū)治理的主體多元化
社區(qū)生活的實(shí)質(zhì)是在社區(qū)中利益相關(guān)者之間的合作伙伴關(guān)系。社區(qū)治理牽涉多元利益主體的利益，是多元利益主體共存的過程，造成此種現(xiàn)象原因是：首先是社會(huì)轉(zhuǎn)型；其次是經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求轉(zhuǎn)變，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)；最后是社會(huì)結(jié)構(gòu)的持續(xù)轉(zhuǎn)型。因此，社區(qū)治理涉及多方利益主體的利益，伴隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的深入而變化，還引發(fā)了利益主體和利益取向的多元化。
2.社區(qū)治理的目標(biāo)過程化
社區(qū)治理轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅剡^程目標(biāo)，但是需要較長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐。通過分析可知：首先，要明白社區(qū)治理的宏觀目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)和諧進(jìn)步，圍觀目標(biāo)是解決特定社區(qū)的具體問題；其次，社區(qū)治理的目標(biāo)要想實(shí)現(xiàn)，還要使社區(qū)居民參與治理的積極性得到充分調(diào)動(dòng)，并對(duì)社區(qū)居民的行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)社區(qū)活動(dòng)制定相關(guān)相關(guān)的規(guī)章和制度等。
3.擴(kuò)大社區(qū)治理的內(nèi)容
要想保障社區(qū)居民的公共利益，做到社區(qū)真正實(shí)現(xiàn)為公共事務(wù)服務(wù)，形成良好治理，就要擴(kuò)大社區(qū)治理的內(nèi)容，內(nèi)容都是社區(qū)居民最關(guān)心的自身利益問題，如：一是社區(qū)的環(huán)境，包括綠地，活動(dòng)設(shè)施，報(bào)刊宣傳專欄的建設(shè)，以提升社區(qū)的居民文化生活水平，促進(jìn)精神文明的建設(shè)；二是建設(shè)社區(qū)衛(wèi)生防護(hù)站，保障居民的衛(wèi)生，醫(yī)療問題；三是為社區(qū)居民提供基本生活保障；四是解決社區(qū)居民的福利問題。通過整合衣食住行等多方面資源，保障保障社區(qū)治理順利進(jìn)行，提升居民參與治理的積極性。
4.形成多元主體，上下互動(dòng)的社區(qū)治理過程
多元主體，上下互動(dòng)的社區(qū)治理是目前最符合治理過程發(fā)展需要的治理，能夠從多角度，多方面實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理不同主體的利益需要。因?yàn)樯鐓^(qū)治理強(qiáng)調(diào)的的是各治理主體等參與者多方互動(dòng)，協(xié)商制定社區(qū)治理的目標(biāo)，并在探討，達(dá)成一致的基礎(chǔ)上社區(qū)居民，政府組織，非政府組織協(xié)作實(shí)施的過程。
四、對(duì)未來社區(qū)治理新模式的構(gòu)想
“社會(huì)復(fù)合體”，就是按照社區(qū)治理發(fā)展的趨勢(shì)構(gòu)建社區(qū)治理的多元利益主體，包括政府組織，非政府組織，居民等，就是政府，社會(huì)，市場(chǎng)的等多方主體的互動(dòng)，使其各方的利益相互重合或發(fā)生聯(lián)系，成為一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的整體。
在我國社區(qū)與社區(qū)之間的資源結(jié)構(gòu)、人際關(guān)系、文化積淀和人口結(jié)構(gòu)等方面差異都非常大，這當(dāng)然不是短時(shí)間內(nèi)可以形成的，是由我國這么多年的現(xiàn)實(shí)發(fā)展所決定的。而這種高度的差異性又促使我國在治理社區(qū)問題時(shí)必須有高度的針對(duì)性，從實(shí)際情況出發(fā)，西方國家治理上的長(zhǎng)處可以適當(dāng)?shù)慕梃b，但絕不可簡(jiǎn)單的模式照搬由于我國社區(qū)情況所具備的特殊性，使得我們?cè)谠谏鐓^(qū)治理前，我們要對(duì)其進(jìn)行必要的劃分。
在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的今天，每一項(xiàng)事物的發(fā)生發(fā)展都離不開信息網(wǎng)絡(luò)的影響，適者生存，我們必須尋求適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的更為先進(jìn)的治理方法。
在管理好城市社區(qū)的基礎(chǔ)上，還要要重視村民和村莊的治理，實(shí)施社區(qū)化管理，推進(jìn)形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的社區(qū)治理，城鄉(xiāng)互動(dòng)，共同發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
[1]皮埃爾卡藍(lán)默《破碎的民主試論治理的革命》[M]4-5頁 生活讀書新知三聯(lián)書店 2005
[2]史柏年《社區(qū)治理》中央廣播電視大學(xué)出版社 2004
利益相關(guān)者理論是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究公司治理時(shí)針對(duì)“股東至上”這一傳統(tǒng)的公司治理理論提出的,并且被廣泛地用于研究企業(yè)的社會(huì)責(zé)任等問題。那么什么是利益相關(guān)者呢?利益相關(guān)者最初被定義為“沒有他們的支持組織就不再存在的團(tuán)體”,包括股東、雇員、顧客、供應(yīng)商、債權(quán)人和社團(tuán)。利益相關(guān)者理論不僅將影響組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的個(gè)人和群體視為利益相關(guān)者,同時(shí)還把組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中,受組織所采取行動(dòng)影響的個(gè)人和群體看作利益相關(guān)者,如把當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、政府部門、環(huán)境等都納入利益相關(guān)者的隊(duì)伍行列。任何一個(gè)組織的發(fā)展都離不開各種利益相關(guān)者的投入或參與,組織追求的應(yīng)是利益相關(guān)者的整體利益,而不應(yīng)僅僅是某個(gè)單一主體的利益,即組織的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)要為綜合平衡各個(gè)利益相關(guān)者的利益要求而展開。
2 大學(xué)利益相關(guān)者
二十世紀(jì)八十年代以來,利益相關(guān)者理論的影響迅速擴(kuò)大,逐漸超出了企業(yè)管理的范疇,向經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等領(lǐng)域滲透。與企業(yè)不同,大學(xué)(主要指公立大學(xué))作為一種非營(yíng)利性組織,沒有嚴(yán)格意義上的股東,沒有人能夠獲得大學(xué)的剩余利潤(rùn),每一個(gè)人或每一類人都不能對(duì)大學(xué)行使獨(dú)立控制權(quán),大學(xué)只能由利益相關(guān)者共同控制。阿特巴赫曾經(jīng)指出:“大學(xué)不是一個(gè)整齊劃一的機(jī)構(gòu),而是一個(gè)擁有一定自治權(quán)的各種團(tuán)體組成的社會(huì)”,經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“利益相關(guān)者”一詞很好地表述了這種意涵:一所大學(xué)就是一個(gè)典型的利益相關(guān)者組織。大學(xué)的利益相關(guān)者包括影響大學(xué)發(fā)展的各個(gè)群體和組織:教師、學(xué)生、行政管理人員、校友、政府和納稅人等。
大學(xué)引入利益相關(guān)者概念,也是與傳統(tǒng)大學(xué)崇尚“教授治?！?或者把大學(xué)看作董事們的私人領(lǐng)地有關(guān)。所以,與企業(yè)利益相關(guān)者理論強(qiáng)調(diào)股東與利益相關(guān)者和諧相處一樣,大學(xué)的利益相關(guān)者理論也強(qiáng)調(diào)與社會(huì)各界建立合作伙伴關(guān)系,爭(zhēng)取社會(huì)各方面對(duì)大學(xué)的廣泛支持。大學(xué)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)所有利益相關(guān)者的整體利益最大化,而不能以某一部分利益相關(guān)者的利益最大化為目標(biāo)。
二 大學(xué)利益相關(guān)者的分類
既然大學(xué)是一個(gè)典型的利益相關(guān)者組織,那么大學(xué)的利益相關(guān)者究竟分為哪幾個(gè)層次呢?國內(nèi)外學(xué)者從不同的視角對(duì)大學(xué)利益相關(guān)者進(jìn)行了分析,根據(jù)利益相關(guān)者與大學(xué)的密切程度,結(jié)合我國現(xiàn)階段的具體國情,筆者認(rèn)為可以把大學(xué)的利益相關(guān)者分為以下三個(gè)層次:
1 核心利益相關(guān)者
核心利益相關(guān)者主要是教師、學(xué)生、政府及大學(xué)中以校長(zhǎng)為代表的行政管理人員。教師肩負(fù)著教學(xué)、科研與提供社會(huì)服務(wù)的重要使命,教師會(huì)因?qū)W校的發(fā)展而升值和榮耀,得到物質(zhì)和精神上的回報(bào);學(xué)生是教育服務(wù)的對(duì)象和產(chǎn)品,學(xué)校發(fā)展則意味著會(huì)有更高的人才培養(yǎng)質(zhì)量,意味著學(xué)生好的就業(yè)前景和好的未來收益,所以教師和學(xué)生是大學(xué)的核心利益相關(guān)者。由于大學(xué)教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì),政府始終是大學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的主要提供者,大學(xué)的發(fā)展會(huì)擴(kuò)大國家的人力資本積累,增強(qiáng)國家的綜合競(jìng)爭(zhēng)力,因此政府也是大學(xué)核心的利益相關(guān)者。隨著大學(xué)的演進(jìn)、變化,大學(xué)組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜,為了保證大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)和構(gòu)成要素的和諧、高效運(yùn)轉(zhuǎn),強(qiáng)有力的行政權(quán)力是必不可少的,因此行政管理人員也是大學(xué)的核心利益相關(guān)者。
2 重要利益相關(guān)者
重要利益相關(guān)者包括校友、捐贈(zèng)者、出資者和學(xué)生家長(zhǎng)等其他給大學(xué)提供經(jīng)費(fèi)幫助的個(gè)人或組織。大學(xué)的經(jīng)費(fèi)來源主要有政府財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)、社會(huì)投資與借貸資金、社會(huì)捐贈(zèng)、盈利性收入等渠道。在高等教育市場(chǎng)化走勢(shì)下,政府之外的經(jīng)費(fèi)提供者們正日益受到重視,并成為大學(xué)競(jìng)相追逐的對(duì)象。學(xué)校的發(fā)展意味著擴(kuò)大了企業(yè)合作者――學(xué)校的社會(huì)影響,提高了社會(huì)聲譽(yù),會(huì)對(duì)企業(yè)和學(xué)校產(chǎn)生積極的互惠效應(yīng)。大學(xué)必須像市場(chǎng)中的企業(yè)一樣,采用企業(yè)慣用的手法――公共關(guān)系、市場(chǎng)營(yíng)銷、形象宣傳去贏得學(xué)生、企業(yè)、銀行、投資者、捐贈(zèng)人(個(gè)人或組織)、校友等經(jīng)費(fèi)提供者們的“貨幣選票”,于是他們自然成為大學(xué)資源方面的重要利益相關(guān)者。
3 邊緣利益相關(guān)者
邊緣利益相關(guān)者包括社區(qū)和社會(huì)公眾等。現(xiàn)代社會(huì),大學(xué)已經(jīng)融入了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的生活,大學(xué)的影響已經(jīng)擴(kuò)散到社區(qū)生活的各個(gè)方面,大學(xué)的發(fā)展會(huì)給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)帶來包括經(jīng)濟(jì)的和非經(jīng)濟(jì)的利益,所以社區(qū)是大學(xué)的邊緣利益相關(guān)者。社會(huì)公眾作為納稅人與學(xué)校有著千絲萬縷的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,大學(xué)的發(fā)展也會(huì)促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步,進(jìn)而保護(hù)和增加社會(huì)公眾的利益,因此社會(huì)公眾也是大學(xué)的邊緣利益相關(guān)者。
三 大學(xué)利益相關(guān)者共同治理
1 大學(xué)利益相關(guān)者共同治理的必要性
大學(xué)是多元利益相關(guān)者共同控制的組織,不同的利益相關(guān)者在大學(xué)有著不同的利益訴求,并且通過不同的途徑、方式對(duì)大學(xué)產(chǎn)生影響。它們之間相互影響、相互牽制,形成了大學(xué)的利益結(jié)構(gòu)。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)利益結(jié)構(gòu)的體現(xiàn),不同的利益結(jié)構(gòu)會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)不同的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。與以往某一利益相關(guān)者占主導(dǎo)地位的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)不同,現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是要培育利益相關(guān)者參與共同治理的意識(shí),提高其素質(zhì)和調(diào)動(dòng)其積極性,使各方面力量在一個(gè)協(xié)商氛圍下能夠充分表達(dá)自己的意志,尋求一種利益相關(guān)者參與共同決策和相互制衡的機(jī)制。
由利益相關(guān)者“共同治理”大學(xué),主要是為了建立一種監(jiān)督和制衡機(jī)制。由于信息的不對(duì)稱、契約的不完備以及不同主體的不同利益追求,會(huì)誘使大學(xué)的“當(dāng)權(quán)者”利用獲得的權(quán)力采取“隱蔽行動(dòng)”,即利用信息不對(duì)稱和契約不完備,實(shí)施機(jī)會(huì)主義行為,從而產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”。傳統(tǒng)的大學(xué)管理模式之所以容易產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力膨脹、個(gè)人利益受壓、基層缺乏自等弊端,其中學(xué)校權(quán)力和利益制衡機(jī)制的缺位是很重要的原因。讓權(quán)力之間、利益之間、職能之間、決策之間、上下級(jí)之間、機(jī)構(gòu)之間、成員之間、機(jī)構(gòu)和成員之間相互挑戰(zhàn)、相互牽制、相互監(jiān)督,讓對(duì)方產(chǎn)生威脅感和不穩(wěn)定感,是大學(xué)“共同治理”能夠分而不獨(dú)、散而不亂的一條重要原則。
2 大學(xué)利益相關(guān)者共同治理模式:利益相關(guān)者委員會(huì)
如何建立一種能夠協(xié)調(diào)大學(xué)各利益相關(guān)者之間的權(quán)力關(guān)系,解決大學(xué)各利益群體之間的權(quán)力沖突,保障各利益群體權(quán)力和責(zé)任的合理配置,促進(jìn)大學(xué)共同體內(nèi)所有人的積極性、創(chuàng)造性和潛能的發(fā)揮,進(jìn)而形成有共同愿景和目標(biāo)認(rèn)同的治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求和終極價(jià)值取向。
大學(xué)利益相關(guān)者共同治理是尋求一種利益相關(guān)者參與共同決策和相互制衡的機(jī)制。在這種模式下,大學(xué)的決策權(quán)不是由政府或其人校長(zhǎng)主導(dǎo),而是交給利益相關(guān)者委員會(huì)(The Council of Stakeholders)。利益相關(guān)者委員會(huì)一般由政府、學(xué)校行政管理人員、教師、學(xué)生、校友、社區(qū)公正人士、捐資人等利益相關(guān)者代表組成,該委員會(huì)在資源配置、財(cái)政預(yù)算、人事決策、專業(yè)設(shè)置以及其他事務(wù)方面參與大學(xué)的決策及管理。大學(xué)的各方利益相關(guān)者根據(jù)他們參與大學(xué)治理的能力、責(zé)任感和意愿等,在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中各得其所、各行其責(zé),實(shí)現(xiàn)“共同治理”。利益相關(guān)者共同治理模式是對(duì)大學(xué)由政府直接控制的線形管理模式和大學(xué)完全自治的點(diǎn)狀管理模式的修正,體現(xiàn)了我國大學(xué)管理從政治化到社會(huì)化的轉(zhuǎn)變,反映了大學(xué)是一個(gè)作為多個(gè)參與者共同創(chuàng)造價(jià)值的契約連接體。
總之,利益相關(guān)者的期望和要求規(guī)定了大學(xué)責(zé)任,為大學(xué)指明了發(fā)展的目標(biāo)方向;利益相關(guān)者的物質(zhì)和精神付出充實(shí)和豐富著大學(xué)資源,為大學(xué)提供了發(fā)展的能量和動(dòng)力;利益相關(guān)者的作用、地位和權(quán)利制約和規(guī)范著大學(xué)制度,為大學(xué)創(chuàng)設(shè)了發(fā)展的機(jī)制平臺(tái)。在利益相關(guān)者視角下,大學(xué)的責(zé)任劃定、資源獲得和制度安排發(fā)生了從“單一的國家責(zé)任”走向“廣泛的社會(huì)責(zé)任”、從“有形”走向“無形與有形并重”以及從“自治自給”走向“合作開放”、從“單一計(jì)劃行政管理”走向“共同治理”的境域轉(zhuǎn)換,這為當(dāng)今大學(xué)的管理和發(fā)展提供了新的理論視野和機(jī)制創(chuàng)新的原動(dòng)力。但同時(shí)也要承認(rèn),大學(xué)利益相關(guān)者共同治理作為大學(xué)管理體制和大學(xué)治理的創(chuàng)新方向,不可能一步到位,而是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程,既要合理的借鑒西方國家現(xiàn)代大學(xué)制度的成功經(jīng)驗(yàn),又要緊密結(jié)合我國的具體國情,從而促進(jìn)我國大學(xué)的健康發(fā)展。
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中圖分類號(hào)：F291 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）28-0184-02
一、社區(qū)概念及其類型
所謂社區(qū)主要是指由居住在一定地域里的人們結(jié)成多種社會(huì)關(guān)系和社會(huì)群體，從事多種社會(huì)活動(dòng)所構(gòu)成的社會(huì)區(qū)域生活共同體。這種共同體是由一定的人群、一定的地域、一定的生產(chǎn)或生活設(shè)施、一定的組織和行為規(guī)范，以及居民的社區(qū)意識(shí)等等要素所構(gòu)成的相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)實(shí)體，是人們參與社會(huì)生活的基本場(chǎng)所，是以聚落作為自己的依托或物質(zhì)載體的。根據(jù)地域型社區(qū)劃分法，可以將社區(qū)劃分為城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)和集鎮(zhèn)社區(qū)。
二、社區(qū)自治的基本內(nèi)涵
社區(qū)自治的含義可以概括為：社區(qū)自治是社區(qū)居民通過一定的組織形式，依法享有和實(shí)現(xiàn)自主管理社區(qū)事務(wù)的權(quán)利，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，創(chuàng)建社區(qū)體制，優(yōu)化社區(qū)資源、完善社區(qū)功能，不斷提高社區(qū)居民物質(zhì)和精神生活質(zhì)量。主要包括七個(gè)方面，即人事自治、財(cái)產(chǎn)自治、財(cái)務(wù)自治、管理自治、教育自治、服務(wù)自治、協(xié)管自治。
三、城市社區(qū)自治機(jī)制形成的制約因素
中國城市社區(qū)機(jī)制在實(shí)際形成過程中面臨著一些共同的制約因素：
1.政府社區(qū)管理體制不完善。政府社區(qū)管理體制是國家對(duì)社區(qū)普遍性治理的體制，是社區(qū)內(nèi)部事務(wù)治理形成的基礎(chǔ)，它包括政府治理社區(qū)的組織構(gòu)成、職能與權(quán)力配置。中國政府社區(qū)管理機(jī)構(gòu)主要是條、塊設(shè)置，各級(jí)黨委和政府、街道辦事處，或街道層面的社區(qū)管理委員會(huì)為塊，各級(jí)政府中與社區(qū)建設(shè)相關(guān)的職能部門為條，其中各級(jí)民政部門及其基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)機(jī)構(gòu)是社區(qū)建設(shè)的負(fù)責(zé)單位。這一機(jī)構(gòu)設(shè)置基本上能適應(yīng)城市社區(qū)治理的需要，但是，在政府塊的層面，如何協(xié)調(diào)各個(gè)同時(shí)受上級(jí)職能部門指導(dǎo)的本級(jí)職能部門的社區(qū)管理工作是有待解決的一個(gè)問題。
2.社區(qū)治理制度、資源和價(jià)值建設(shè)滯后。城市社區(qū)合作治理機(jī)制的形成需要制度、資源和價(jià)值的有效保障。由于城市社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷、政府管理體制改革和社區(qū)治理的發(fā)展，目前的城市社區(qū)治理制度都處于探索、建立、調(diào)整的過程中，相對(duì)社區(qū)治理的需要來講還不是很完善。社區(qū)治理需要相應(yīng)的物質(zhì)資源支持，可是，中國社會(huì)建設(shè)總體投入長(zhǎng)期不夠，社區(qū)建設(shè)無法獲得大量財(cái)政撥款，社區(qū)缺乏從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)力，社區(qū)內(nèi)部公共物質(zhì)資源有限，社區(qū)面向社會(huì)的資源動(dòng)員能力較低，所以，社區(qū)治理尤其是自治所需的物質(zhì)資源十分短缺，制約了社區(qū)合作治理的開展。社區(qū)價(jià)值是社區(qū)的靈魂，它決定方向、控制制度、制約行動(dòng)、凝聚資源、創(chuàng)造成就。以人為本、和諧互助、全面發(fā)展、自由自主等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是社區(qū)合作治理的深層目標(biāo)，社區(qū)決策要服務(wù)這些價(jià)值，社區(qū)制度建設(shè)要貫穿這些價(jià)值，社區(qū)居民要實(shí)踐這些價(jià)值，社區(qū)發(fā)展要實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值。
3.社會(huì)力量參與不足。中國城市社區(qū)治理不僅限于政府與社區(qū)之間的合作，社會(huì)力量也是重要的合作者，并且，它參與合作的程度直接影響到政府和社區(qū)的角色、功能定位。在三方合作中，政府主要負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)的普遍性治理和地方性治理的宏觀規(guī)劃、指導(dǎo)與規(guī)制；社區(qū)組織和居民落實(shí)國家的普遍性治理、具體組織社區(qū)的地方性治理；而社會(huì)力量主要直接參與社區(qū)專業(yè)化服務(wù)和公共資源的提供。社會(huì)力量參與的方式主要有三種：為社區(qū)提供市場(chǎng)化服務(wù)，如物業(yè)公司的服務(wù)；專業(yè)化的志愿服務(wù)或非營(yíng)利；提供資源或捐贈(zèng)。但目前的情況是，由于非營(yíng)利組織數(shù)量、種類和資源條件有限，社會(huì)捐贈(zèng)文化和機(jī)制處于建構(gòu)之中，社區(qū)內(nèi)部組織募捐能力較低，社會(huì)為社區(qū)提供專業(yè)化公益服務(wù)不足，國家和社區(qū)不得不成為力不從心的社區(qū)服務(wù)生產(chǎn)者，影響到國家和社區(qū)治理角色的到位以及三方的正常合作。
四、創(chuàng)新城市社區(qū)自治機(jī)制
1.合理劃分社區(qū)及其規(guī)模。創(chuàng)新社區(qū)居民自治機(jī)制建設(shè)的前提是科學(xué)合理地劃分社區(qū)，依據(jù)全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐看來，社區(qū)的劃分方法和規(guī)模調(diào)整因地而異。過去居委會(huì)的運(yùn)作狀態(tài)已經(jīng)明確地顯示，如果將社區(qū)所轄區(qū)域定位于現(xiàn)有居民委員會(huì)，將不利于資源的有效配置和重新整合，各類生活要素在狹小的空間內(nèi)也不能發(fā)揮更大的作用，因此可能造成資源的浪費(fèi)和損耗，也不利于新形勢(shì)下城市的整體規(guī)劃。如果將社區(qū)所轄區(qū)域定位于街道辦事處，則又有可能續(xù)展居委會(huì)的行政化，與街道辦事處融為一體，成為街道辦事處的附庸，社區(qū)自治的最終目標(biāo)會(huì)有遭受夭折的危險(xiǎn)。
2.明確社區(qū)政府職能。在社區(qū)自治機(jī)構(gòu)體系構(gòu)建的同時(shí)，需要轉(zhuǎn)變政府職能部門和派出機(jī)構(gòu)的職能，明確政府在社區(qū)管理中的責(zé)任，做到有所為和有所不為。
政府力量的有所為包括:（1）政府力量回歸本位，轉(zhuǎn)變力量行使的方向和明確行使的范圍。政府力量應(yīng)主動(dòng)調(diào)整自身與社區(qū)自治機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，將現(xiàn)實(shí)中兩者的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的關(guān)系，調(diào)整為指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系。（2）政府力量授權(quán)給社區(qū)自治機(jī)構(gòu)。包含有政府責(zé)任和權(quán)力的讓渡，伴隨著這種授權(quán)的是實(shí)質(zhì)性的財(cái)政支持和政策優(yōu)惠。所授之權(quán)即讓社區(qū)居民真正能行使“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我約束”的權(quán)力。（3）政府應(yīng)履行好護(hù)航角色。護(hù)航一方面體現(xiàn)為對(duì)社區(qū)自治機(jī)構(gòu)的護(hù)航，政府應(yīng)通過必要的制度約束其他社區(qū)組織對(duì)社區(qū)自治機(jī)構(gòu)的侵權(quán)行為，為社區(qū)自治機(jī)構(gòu)與社區(qū)居民的社區(qū)管理實(shí)踐營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境氛圍。另一方面護(hù)航更體現(xiàn)為對(duì)社區(qū)居民利益的護(hù)航，對(duì)社區(qū)自治機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行依法監(jiān)督，防止社區(qū)管理事業(yè)的偏向，更要防止社區(qū)自治機(jī)構(gòu)可能存在的對(duì)社區(qū)居民利益的侵害，保障社區(qū)居民的各項(xiàng)權(quán)利。
政府力量的有所不為包括：（1）社區(qū)自治機(jī)構(gòu)的權(quán)力除自治權(quán)、監(jiān)督權(quán)外，還有協(xié)助基層政府開展工作的義務(wù)。因此，要防止政府將協(xié)管變成“單管”，即變相地把行政事務(wù)全盤轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)自治機(jī)構(gòu)。即使遇有特殊情況需要社區(qū)自治機(jī)構(gòu)辦理，也需要遵循“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，賦予社區(qū)自治機(jī)構(gòu)必須的權(quán)力和提供必要的資金。（2）除對(duì)社區(qū)自治機(jī)構(gòu)必要的依法監(jiān)督外，杜絕政府對(duì)社區(qū)自治機(jī)構(gòu)的各種行政性攤派事務(wù)和名目繁多的考核，嚴(yán)禁干預(yù)社區(qū)自治機(jī)構(gòu)開展各項(xiàng)自治活動(dòng)等。確保社區(qū)自治機(jī)構(gòu)的工作更多地服務(wù)于社區(qū)居民群眾的實(shí)際需要，以培養(yǎng)和加強(qiáng)社區(qū)居民群眾對(duì)自治機(jī)構(gòu)的認(rèn)同。（3）嚴(yán)禁政府力量以任何理由侵占、挪用、截留社區(qū)自治機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)和財(cái)務(wù)，或強(qiáng)行上收、分成社區(qū)自治機(jī)構(gòu)通過社區(qū)服務(wù)所得用于社區(qū)公共事物投入的經(jīng)費(fèi)等等。
3.完善社區(qū)居民自治的組織架構(gòu)。（1）權(quán)力機(jī)構(gòu)――居民代表會(huì)議。社區(qū)內(nèi)每戶居民家庭最多派一名具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的代表參加的居民代表會(huì)議，是社區(qū)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)也是唯一權(quán)力機(jī)構(gòu)。在實(shí)踐中，也可采取居民小組或門棟推選一定比例的代表參加的形式，但推選出來的人數(shù)和代表性應(yīng)和戶代表參加的形式相差無幾。居民代表會(huì)議的基本權(quán)力包括：討論決議社區(qū)發(fā)展計(jì)劃；審議居民委員會(huì)年度工作報(bào)告、 財(cái)務(wù)收支情況報(bào)告、社區(qū)集體收益分配使用方案，對(duì)社區(qū)資產(chǎn)實(shí)行監(jiān)管；制定和修訂居民公約、居民自治章程；討論決定涉及全體居民利益的重大事務(wù)和居民委員會(huì)的重點(diǎn)工作；對(duì)居民委員會(huì)、社區(qū)內(nèi)工作機(jī)構(gòu)及政府職能部門工作進(jìn)行評(píng)議監(jiān)督；改變或撤銷居民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定；選舉居民議事會(huì)、居民委員會(huì)成員。（2）議事機(jī)構(gòu)――居民議事會(huì)。居民議事會(huì)是居民代表會(huì)議授權(quán)的社區(qū)自治事務(wù)的常設(shè)議事決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其成員經(jīng)居民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，實(shí)行常任制。居民議事會(huì)受居民代表會(huì)議委托，在閉會(huì)期間和授權(quán)范圍負(fù)責(zé)居民代表會(huì)議的日常工作，行使社區(qū)自治事務(wù)議事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，商議社區(qū)日常事務(wù)，組織召開臨時(shí)會(huì)議。接受居民代表會(huì)議和居民的監(jiān)督。（3）執(zhí)行機(jī)構(gòu)――居民委員會(huì)。居民委員會(huì)是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，是居民代表會(huì)議閉會(huì)期間的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行居民代表會(huì)議的決議以及居民議事會(huì)在授權(quán)范圍內(nèi)的決議，向居民代表會(huì)議、居民議事會(huì)負(fù)責(zé)，接受居民代表會(huì)議和居民議事會(huì)的監(jiān)督。
4.建立經(jīng)費(fèi)預(yù)算和績(jī)效考核辦法，提高社區(qū)公共服務(wù)的財(cái)政保障水平。由各級(jí)政府提供社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目，相關(guān)部門要制定經(jīng)費(fèi)預(yù)算和績(jī)效考核辦法，實(shí)行以事定費(fèi)、以質(zhì)定酬的公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)核算和績(jī)效考核制度。鼓勵(lì)民間資金投入社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目，各級(jí)政府根據(jù)服務(wù)的質(zhì)量，可視情給予配套資金支持。各級(jí)政府要將社區(qū)基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平制定對(duì)社區(qū)公共服務(wù)投入的最低經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并形成正常的增長(zhǎng)機(jī)制。
5.完善居民參與機(jī)制，提高居民的參與意識(shí)。完善社區(qū)自治機(jī)構(gòu)體系和社區(qū)中介組織，給居民參與提供一個(gè)組織化的舞臺(tái)；同時(shí)完善社區(qū)居民參與“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的制度，給居民參與提供一個(gè)制度化的保證。通過開展形式多樣的活動(dòng)，轉(zhuǎn)變社區(qū)居民的觀念，樹立“服務(wù)鄰里，服務(wù)社區(qū)”的理念，倡導(dǎo)創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社區(qū)，以學(xué)習(xí)型社區(qū)作為公民參與的立足點(diǎn)，由此培養(yǎng)社區(qū)居民的團(tuán)隊(duì)精神。
6.促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展。大力培育服務(wù)性、公益性、互社區(qū)社會(huì)組織，發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。支持社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)管理和服務(wù)，對(duì)不具備登記條件的社區(qū)社會(huì)組織，實(shí)行備案制度。在政府項(xiàng)目資金、社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)和居民公益設(shè)施中統(tǒng)籌解決社區(qū)社會(huì)組織的資金和場(chǎng)地，保證社區(qū)社會(huì)組織正常開展工作。
收稿日期：2011-06-18
作者簡(jiǎn)介：張梅燕（1978-），女，江蘇豐縣人，講師，碩士研究生，從事經(jīng)濟(jì)管理研究。
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二、結(jié)合“雙隨機(jī) 一公開”、指導(dǎo)企業(yè)“年報(bào)”、“萬人進(jìn)萬企、上門解難題”大服務(wù)等活動(dòng)和日常監(jiān)管工作，積極向企業(yè)開展宣傳工作。截止目前累計(jì)共對(duì)轄區(qū)內(nèi)110余家企業(yè)宣傳了社會(huì)企業(yè)章程備案、社會(huì)企業(yè)認(rèn)證等相關(guān)規(guī)定和政策。
三、在區(qū)社治委的指導(dǎo)下，每季度定期召開社會(huì)企業(yè)培育扶持工作推進(jìn)會(huì)。及時(shí)和區(qū)級(jí)各職能部門、各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)和社會(huì)企業(yè)溝通，加強(qiáng)工作銜接和配合，提高為企業(yè)的服務(wù)水平。
四、對(duì)轄區(qū)內(nèi)種子社會(huì)企業(yè)開展了行政指導(dǎo)培訓(xùn)。從培育扶持社會(huì)企業(yè)發(fā)展的有關(guān)政策、鼓勵(lì)企業(yè)充分發(fā)揮其在社會(huì)生活領(lǐng)域、公共服務(wù)領(lǐng)域、社會(huì)事務(wù)管理領(lǐng)域方面的積極作用等方面進(jìn)行行政指導(dǎo)培訓(xùn)。同時(shí)就企業(yè)在發(fā)展過程遇到的問題和困難，與企業(yè)進(jìn)行了面對(duì)面的溝通交流。今年7月，我局配合市社治委、市市場(chǎng)監(jiān)督管理局、區(qū)委社治委開展了由深圳市社創(chuàng)星社會(huì)企業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心、成都共益社會(huì)企業(yè)認(rèn)證中心執(zhí)行的“老人助餐與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)精細(xì)化”專題研討會(huì)。
存在的主要問題：
1、各級(jí)政府部門和社會(huì)對(duì)社會(huì)企業(yè)的理解和認(rèn)知度不夠，在培育扶持工作開展過程中存在不知道怎么干、干什么，導(dǎo)致發(fā)展的種子社會(huì)企業(yè)數(shù)量少、范圍窄。
2、對(duì)種子社會(huì)企業(yè)培訓(xùn)力度較低，范圍相對(duì)較??；
3、區(qū)級(jí)層面缺乏相應(yīng)的扶持發(fā)展政策；
一、從協(xié)同治理的視角看社會(huì)管理創(chuàng)新
“治理”一詞最初的含義是指控制、操縱和引導(dǎo)，基本上與“統(tǒng)治”同義，隨著社會(huì)科學(xué)的不斷發(fā)展，該詞的內(nèi)涵也不斷豐富起來，如民主、參與、自治、協(xié)商等涵義的納入，逐漸形成了現(xiàn)代意義上的治理理念。俞可平教授認(rèn)為，“治理”是指“在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益?！保?］此處的“治理”落腳點(diǎn)在于增進(jìn)公共利益。
(一)協(xié)同治理理論的基本涵義
“現(xiàn)在的社會(huì)管理已經(jīng)不是國家的‘獨(dú)角戲’，而是四方共治的‘群英會(huì)’。”［2］協(xié)同治理理論就是為了改善治理的效果，用自然科學(xué)領(lǐng)域中協(xié)同論的知識(shí)基礎(chǔ)和方法論來重新檢視社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的治理理論，其核心內(nèi)容在于強(qiáng)調(diào)治理權(quán)威的多元化，政府在治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但是政府不是治理的唯一主體，社會(huì)團(tuán)體、民間組織、企業(yè)、個(gè)人等其他社會(huì)主體是社會(huì)治理的利益相關(guān)者，在一定范圍內(nèi)發(fā)揮主動(dòng)性并體現(xiàn)其權(quán)威性，眾多社會(huì)主體有機(jī)配合，實(shí)現(xiàn)有效治理。協(xié)同治理過程中，政府不再僅僅依靠強(qiáng)制力，而是注重發(fā)揮公眾參與的作用，通過協(xié)商對(duì)話、相互合作等方式增強(qiáng)與其他主體的互動(dòng)，并在一個(gè)持續(xù)的過程中不斷溝通，引導(dǎo)其他主體在社會(huì)管理中積極作為，協(xié)同管理社會(huì)公共事務(wù)。1．治理權(quán)威的多元化。源于民主和法治思想的有限政府理論表明，政府的權(quán)力來源于公民個(gè)人可轉(zhuǎn)讓的那部分自然權(quán)利，其存在的最終目的是為了保護(hù)個(gè)人權(quán)利。協(xié)同治理理論將自然科學(xué)的理性因素引入社會(huì)治理范疇，主張政府、民間組織、企業(yè)、個(gè)人等都能參與社會(huì)公共事務(wù)的治理，符合我國憲法第二條第三款規(guī)定的“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！保?］2．治理主體間的協(xié)同性。唯物辯證法認(rèn)為內(nèi)因是事物自身運(yùn)動(dòng)發(fā)展的源泉和動(dòng)力，協(xié)同治理就是從治理的內(nèi)在本質(zhì)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)主體間基于共同利益和共同目的而形成的良性互動(dòng)?！皡f(xié)同治理就是強(qiáng)調(diào)政府不再僅僅依靠強(qiáng)制力，而更多的是通過政府與民間組織、企業(yè)等社會(huì)組織之間的協(xié)商對(duì)話、相互合作等方式建立伙伴關(guān)系來管理社會(huì)公共事務(wù)?！保?］黨的十八屆五中全會(huì)提出要牢固樹立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。協(xié)同治理要求治理主體在管理社會(huì)公共事務(wù)時(shí)通過協(xié)商、合作的方式分擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，充分發(fā)揮不同主體的作用，減少矛盾沖突，從而達(dá)到提高治理效果的目的，這也是協(xié)調(diào)發(fā)展理念的內(nèi)在要求。3．善治規(guī)則的形成。無規(guī)矩不成方圓，秩序的存在是人類社會(huì)一切活動(dòng)的必要前提和基礎(chǔ)?！皡f(xié)調(diào)各方權(quán)益，維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)良序社會(huì)，是社會(huì)治理的重要目標(biāo)?！保?］協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)多元化主體在社會(huì)公共事務(wù)治理中發(fā)揮作用，目的是通過對(duì)話、協(xié)商的方式建立伙伴關(guān)系，同樣是以秩序價(jià)值為基礎(chǔ)的。在依法治國的背景下創(chuàng)新社會(huì)管理，應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)社會(huì)分工和社會(huì)差別的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，形成各類利益主體統(tǒng)一遵循的基本規(guī)則，從而確保社會(huì)的有序發(fā)展。張文顯教授在《法治與國家治理現(xiàn)代化》一文中指出，中國語境下的善治包含以人為本、依法治理和公共治理三個(gè)方面的內(nèi)容。［6］因此，協(xié)同治理理論下的善治規(guī)則也應(yīng)當(dāng)由這三個(gè)方面的內(nèi)容組成。以人為本即要求社會(huì)管理創(chuàng)新以尊重和保障人權(quán)作為基本的價(jià)值取向，通過發(fā)揮各類社會(huì)主體在社會(huì)管理上的自主作用，優(yōu)化社會(huì)管理的效果。依法治理即要求社會(huì)管理創(chuàng)新以建設(shè)法治國家和法治社會(huì)為目標(biāo)，通過強(qiáng)化各類社會(huì)主體基于共同利益而產(chǎn)生的協(xié)同性，增強(qiáng)其自律性或者說是守法的自覺性，提升法治效果，共同建設(shè)良好的社會(huì)秩序。“公共治理，就是讓公眾以主體身份參與到國家治理當(dāng)中，既管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)，又對(duì)自身事務(wù)實(shí)行高度自治。”［6］以最優(yōu)的方式凝聚共識(shí)、化解分歧和沖突，充分體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主理念和思想。
(二)協(xié)同治理視野下社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)在需求
1．堅(jiān)持法治化的發(fā)展方向。依法治國背景下的社會(huì)管理創(chuàng)新必然要堅(jiān)持法治化的發(fā)展方向。在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上指出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。華東政法大學(xué)劉松山教授認(rèn)為“社會(huì)管理創(chuàng)新必須是在依法治國大方略之下的創(chuàng)新?！保?］在社會(huì)管理創(chuàng)新中堅(jiān)持法治化發(fā)展方向，就要發(fā)揮法治思維和法治方法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，以共同利益為基礎(chǔ)，促使多元主體參與社會(huì)公共事務(wù)治理，既確保主體行為的合法性，又保障主體權(quán)利的充分行使，從而有效緩解社會(huì)管理過程中的沖突，降低管理成本，提高管理效率。2．鼓勵(lì)自下而上的公民參與。傳統(tǒng)的社會(huì)管理主要是依靠政府的政治權(quán)威自上而下地對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行單向管理，其他各類社會(huì)主體作為被管理者，主動(dòng)參與社會(huì)事務(wù)的積極性難以被充分激發(fā)。協(xié)同治理理論倡導(dǎo)管理對(duì)象參與社會(huì)公共事務(wù)，強(qiáng)調(diào)通過政府與其他各類社會(huì)自治主體間的對(duì)話與協(xié)商，使整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部資源得到優(yōu)化配置，從而增進(jìn)管理的效用?！吧鐣?huì)治理必須要將頂層設(shè)計(jì)和底層設(shè)計(jì)結(jié)合起來，在底層社會(huì)力量的自發(fā)努力和國家權(quán)威性資源的合法運(yùn)用之間形成制度變遷的合力?！保?］因此，在社會(huì)管理創(chuàng)新上，為了實(shí)現(xiàn)管理過程的上下互動(dòng)，客觀上需要采取一系列措施鼓勵(lì)自下而上的公民參與。3．培植各類社會(huì)自治主體。治理的目的在于以公眾需求為基礎(chǔ)最大限度地增進(jìn)公共利益，在現(xiàn)代社會(huì)，從本質(zhì)上講，無論是政府、個(gè)人還是社會(huì)團(tuán)體等其他社會(huì)主體，都有共同利益和目的，因此他們參與社會(huì)活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)圍繞增進(jìn)公共利益這個(gè)共同的目標(biāo)而進(jìn)行。只有了解公眾的需求才能更好地增進(jìn)社會(huì)管理的效用，增進(jìn)公共利益。管理過程中的公眾參與是準(zhǔn)確地了解公眾需求的重要途徑，而培養(yǎng)各類社會(huì)自治主體參與公共事務(wù)的能力則是實(shí)現(xiàn)公眾參與的基礎(chǔ)。而且，治理主體間的協(xié)同發(fā)展也要以各類社會(huì)自治主體自身得到充分發(fā)展為基礎(chǔ)。因此，有必要采取有效措施培植各類社會(huì)主體。4．培養(yǎng)公民的法律意識(shí)?！吧鐣?huì)治理體制能否得到創(chuàng)新，其創(chuàng)新的成果能否得到認(rèn)可，其重要的一點(diǎn)是要具有各種必要的制度滋生的土壤，這個(gè)土壤就是公民對(duì)它的認(rèn)同感?！保?］社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)管理的理念、制度、運(yùn)作方式等的認(rèn)同是取得社會(huì)管理實(shí)效的重要因素，因此，在法治背景下創(chuàng)新社會(huì)管理，就要通過多種途徑培養(yǎng)公民的法律意識(shí)，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)法律的信仰和對(duì)社會(huì)制度的認(rèn)同。
二、社區(qū)教育在實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新上的獨(dú)特價(jià)值
開展社區(qū)教育，是深入貫徹落實(shí)黨的十精神和《國家中長(zhǎng)期教育改革發(fā)展綱要(2010－2020年)》的重要舉措，是教育服務(wù)和諧社會(huì)和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。與以傳授知識(shí)和技能為目的的各種類型的學(xué)歷教育和非學(xué)歷繼續(xù)教育相比，社區(qū)教育形式多樣，面向的對(duì)象廣泛，在內(nèi)容的選擇上也具有較高的靈活性，在滿足廣大人民群眾不斷增長(zhǎng)的終身學(xué)習(xí)需求、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社區(qū)和諧、維護(hù)基層穩(wěn)定等方面，也擔(dān)任著十分重要的角色，彰顯著獨(dú)特的價(jià)值。
(一)化解社會(huì)矛盾
社區(qū)本是一定區(qū)域的居民與政府之間的橋梁。一方面，它扎根于社會(huì)基層，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并密切關(guān)注基層沖突的產(chǎn)生根源、基層民眾的利益訴求，并及時(shí)為政府決策提供扎實(shí)的依據(jù)。另一方面，作為服務(wù)居民的場(chǎng)所，可以采取開展各種文娛活動(dòng)、宣傳教育活動(dòng)、志愿者服務(wù)活動(dòng)等措施消減負(fù)面情緒，緩和矛盾沖突，釋放社會(huì)張力。社區(qū)教育以專題講座、送教進(jìn)社區(qū)、知識(shí)競(jìng)賽等活動(dòng)為載體，將法治思想、傳統(tǒng)文化、文明知識(shí)、生活常識(shí)等向基層居民普及，內(nèi)化于心，外化于行，從源頭化解社會(huì)矛盾。
(二)形成價(jià)值共識(shí)，增進(jìn)基層民主
“行政民主強(qiáng)調(diào)行政過程中的平等相處和選擇自由，呼喚行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的良性互動(dòng)，要求為行政相對(duì)人參與行政管理、自主管理提供更多選擇機(jī)會(huì)?！保?0］社區(qū)應(yīng)當(dāng)是居民生活的共同體，但是，目前城市社區(qū)居民的居住現(xiàn)狀表明，以行政區(qū)域劃分出來的社區(qū)、小區(qū)實(shí)際上只是生活在同一區(qū)域的陌生人群體。在這種狀況下，居民們?nèi)狈σ环N歸宿感，參與社區(qū)公共事務(wù)的積極性很低，相互之間的溝通和交流很少，對(duì)社區(qū)事務(wù)、政府決策等大多持事不關(guān)己的態(tài)度，在這種狀況下，很難達(dá)成真正意義上的價(jià)值共識(shí)，基層民主也沒有牢固基礎(chǔ)。而社區(qū)教育的出現(xiàn)卻能巧妙地解決這個(gè)問題。“通過社區(qū)教育豐富多彩的教育學(xué)習(xí)活動(dòng)，為社區(qū)居民提供一個(gè)共同活動(dòng)的平臺(tái)，在活動(dòng)的互動(dòng)中，原本處于零散狀態(tài)的社區(qū)居民開始轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)學(xué)習(xí)團(tuán)隊(duì)中的成員，隨著持續(xù)的社區(qū)教育活動(dòng)的開展，團(tuán)隊(duì)成員間的心理距離逐漸拉近，社區(qū)共同體由此形成?！本用竦臍w屬感和認(rèn)同感得到提升，無形之中提高了居民的組織化程度，參與公共事務(wù)的意愿也相應(yīng)地被激發(fā)。
(三)促進(jìn)社會(huì)公平
教育是提高人的素質(zhì)和能力的基本途徑，教育資源的稀缺性與人們?cè)谶m應(yīng)社會(huì)發(fā)展過程中對(duì)教育的需求之間的矛盾是導(dǎo)致教育機(jī)會(huì)不均等、受教育權(quán)得不到充分保障的根本原因。社區(qū)教育作為實(shí)現(xiàn)終身教育的重要途徑，面向社區(qū)全員、指向社區(qū)成員的終身發(fā)展的全程、滿足居民全方位的教育需求，是緩解傳統(tǒng)的教育資源短缺的有效途徑，也是實(shí)現(xiàn)教育公平、保障公民受教育權(quán)的重要方式，其著眼點(diǎn)在于使教育更好地為建設(shè)和發(fā)展社區(qū)服務(wù)，也可以說，社區(qū)教育通過滿足居民的多樣化教育需求的方式追求教育公平的實(shí)現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公平正義的社會(huì)價(jià)值。
三、社區(qū)教育參與社會(huì)管理創(chuàng)新的基本途徑
基于社區(qū)教育的獨(dú)特價(jià)值，通過社區(qū)教育這個(gè)平臺(tái)，發(fā)揮各類社會(huì)主體在社會(huì)公共事務(wù)中的積極作用，從而促進(jìn)政府與社會(huì)主體之間的對(duì)話、合作，不失為基層社會(huì)管理創(chuàng)新的一種可行途徑。
(一)堅(jiān)持終身教育理念，合理規(guī)劃社區(qū)教育計(jì)劃
終身教育理念下成長(zhǎng)起來的社區(qū)教育，在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)積極地關(guān)注教育均衡，最大限度地運(yùn)用公共資源維護(hù)弱勢(shì)群體的利益，促進(jìn)教育公平。“非正規(guī)的社會(huì)教育，要走上現(xiàn)代化的發(fā)展之路，適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)對(duì)教育的需要，必須走專業(yè)化道路。”［11］因此，一方面，社區(qū)教育要根據(jù)終身教育、教育社會(huì)學(xué)等理論，以居民學(xué)習(xí)和社區(qū)發(fā)展為目標(biāo)加強(qiáng)社區(qū)教育的專屬性和專業(yè)化建設(shè);另一方面，社區(qū)教育要在實(shí)施全民教育的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注底層群眾、社區(qū)老年人、外來務(wù)工等群體，著眼于就近、方便、參與的原則，立足于滿足這些群體急需的、非正規(guī)教育培訓(xùn)與學(xué)習(xí)需求，制定社區(qū)教育教學(xué)計(jì)劃，為實(shí)現(xiàn)教育公平提供必要的學(xué)習(xí)平臺(tái)。尤其要結(jié)合不同區(qū)域的實(shí)際需求，從關(guān)注就業(yè)、提高居民素質(zhì)等方面著手，安排有針對(duì)性的教育課程，促進(jìn)社區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。
(二)樹立全民教育的視野，構(gòu)建社區(qū)教育資源體系
豐富、實(shí)用的資源體系是開展社區(qū)教育的必備條件。社區(qū)教育本身就是一種社會(huì)性活動(dòng)，不僅為居民參與社區(qū)事務(wù)和互相交往提供了一種教育和溝通的平臺(tái)，還能通過蘊(yùn)含社會(huì)主義核心價(jià)值觀和社會(huì)管理目標(biāo)等正能量的課程內(nèi)容，對(duì)學(xué)習(xí)者產(chǎn)生積極的引領(lǐng)作用。在全民教育視野下建設(shè)社區(qū)教育資源，不僅要考慮不同區(qū)域社區(qū)教育資源的現(xiàn)狀和需求實(shí)際，實(shí)行差別對(duì)待、特殊策劃、特色發(fā)展，還要將民主、平等、和諧、法治等體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的相關(guān)理念融入進(jìn)去，發(fā)揮社區(qū)教育的教化功能，以潛移默化的方式促進(jìn)社會(huì)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一方面，要加強(qiáng)既有資源的整合開發(fā)與共享。根據(jù)居民學(xué)習(xí)的需求建設(shè)多樣化的課程資源，搭建完善的社區(qū)教育學(xué)習(xí)平臺(tái)，同時(shí)采取妥善的措施，穩(wěn)步推進(jìn)優(yōu)質(zhì)科學(xué)、文化、教育資源向公眾開放，充分利用各類學(xué)校、醫(yī)院、圖書館、公園、博物館等優(yōu)質(zhì)資源，為市民提供更多有效的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。另一方面，針對(duì)不同時(shí)期、不同社區(qū)居民學(xué)習(xí)需求的特點(diǎn)推進(jìn)特質(zhì)教育資源的開發(fā)。如為提升市民素質(zhì)，衡陽市社區(qū)大學(xué)組建講師團(tuán)隊(duì)，開發(fā)特色課程資源，向全市居民推出“相約文明”系列講座課程。
(三)維護(hù)利益均衡，建構(gòu)參與式的社區(qū)教育
協(xié)同治理理念下的社會(huì)管理必然要求居民積極參與公共事務(wù)，成為一個(gè)負(fù)責(zé)任的“社會(huì)人”，從而建構(gòu)參與式的社區(qū)教育。1．立足市民生活區(qū)域，挖掘社區(qū)教育的潛在價(jià)值，搭建政府與居民之間的溝通橋梁。一是開設(shè)民情專題講座，針對(duì)社區(qū)居民關(guān)注度比較高的民生問題，邀請(qǐng)理論知識(shí)與實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)兼?zhèn)涞幕鶎痈刹繐?dān)任主講，為居民宣講相關(guān)的知識(shí)和政策，并當(dāng)場(chǎng)快速地反饋問題，提供解決辦法，有效化解矛盾，同時(shí)實(shí)地聽取意見，為政府決策提供依據(jù)。二是從社區(qū)居民中選拔威信較高的居民到社區(qū)學(xué)校定期進(jìn)行主題培訓(xùn)，然后由這些居民到其所在社區(qū)去宣講相關(guān)的政策及知識(shí)。三是將時(shí)事政治、法律知識(shí)、傳統(tǒng)文化、文明禮儀等知識(shí)納入社區(qū)教育的教學(xué)內(nèi)容。2．立足社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，充分利用文體活動(dòng)、主題講座、志愿者行動(dòng)等方式，構(gòu)筑社區(qū)人際關(guān)系新平臺(tái)，促進(jìn)居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的關(guān)心和參與。通過社區(qū)教育平臺(tái)，社區(qū)居民之間的熟識(shí)度增加，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)也更加關(guān)心。同時(shí)，在社區(qū)教育各種學(xué)習(xí)活動(dòng)的設(shè)計(jì)上，注重適當(dāng)融入公德教育、普法教育、市民教育等內(nèi)容，培植以平等為主要特征的公民社會(huì)文化，能有效地激發(fā)居民參與公共事務(wù)的意愿，從而為實(shí)現(xiàn)法治背景下的社會(huì)治理打下牢固基礎(chǔ)。3．積極推進(jìn)社區(qū)教育與各類群眾性創(chuàng)建活動(dòng)的融合。以重大創(chuàng)建活動(dòng)為契機(jī)，如在文明城市創(chuàng)建活動(dòng)中承擔(dān)市民素質(zhì)提升項(xiàng)目，通過社區(qū)教育平臺(tái)的優(yōu)秀課程，充分展示出社區(qū)教育在提升市民素質(zhì)和參與意識(shí)方面的獨(dú)特功能，促進(jìn)社會(huì)對(duì)社區(qū)教育的支持和參與的同時(shí)，彰顯社區(qū)教育服務(wù)于社會(huì)管理的獨(dú)特價(jià)值。
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.08.113
[中圖分類號(hào)]D669.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）08-0-02
近年來，隨著單位制的解體，相對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)群體整合機(jī)制發(fā)生了巨大的變化，使城市社區(qū)成為基礎(chǔ)性的治理單位。同時(shí)，在社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷深入的現(xiàn)階段，各種問題、矛盾集中于城市社區(qū)，傳統(tǒng)的治理模式難以滿足需求，社區(qū)治理面臨著諸多挑戰(zhàn)，因此，相關(guān)人員需要探究新型治理模式，以便在更好的解決城市社區(qū)問題的情況下，充分發(fā)揮城市社區(qū)的作用，推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展。
1 社區(qū)治理的基本內(nèi)涵
社區(qū)治理是將社區(qū)作為載體，政府、居民共同管理社區(qū)事項(xiàng)的互動(dòng)，是一種為不同主體提供各種服務(wù)，且各活動(dòng)相互作用的管理模式。“社區(qū)治理通過對(duì)相應(yīng)制度的合理安排，能滿足適度開發(fā)、調(diào)試公共資源系統(tǒng)的需求?！币虼?，社區(qū)治理的實(shí)施能夠有效彌補(bǔ)政府治理社會(huì)時(shí)能力不足的問題。
2 城市社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)
2.1 社區(qū)治理行政色彩濃厚
通常情況下，城市社區(qū)的建設(shè)是在政府的引導(dǎo)下進(jìn)行的，所以社區(qū)除了自治以外，還承擔(dān)了許多政府轉(zhuǎn)移的職能，導(dǎo)致社區(qū)治理行政色彩過于濃厚。城市社區(qū)治理權(quán)力多來自上級(jí)需求，社區(qū)各組織具有行政化的特征，比如，經(jīng)濟(jì)來源的行政化、工作模式的行政化等。國家法律法規(guī)明確規(guī)定，居民委員會(huì)是代表居民利益的自組織。但從實(shí)際情況來看，居民委員會(huì)多承擔(dān)“政府代言人”的職責(zé)，通常根據(jù)政府的需求開展基礎(chǔ)性公共服務(wù)，并未進(jìn)行明確分工，未給居民謀取效益。居民選舉也常常流于形式，加之居民委員會(huì)工作職責(zé)、工作角色的錯(cuò)位，造成社區(qū)長(zhǎng)期處在“上面千條線，下面一根針”，忙于行政性事務(wù)的狀態(tài)，基本無暇顧及居民的需求、效益。
從另一方面來看，因行政色彩的濃厚，使社區(qū)治理出現(xiàn)角色錯(cuò)位、迷失的現(xiàn)象，表現(xiàn)為：從政策上看，國家主張城市社區(qū)自治，減少政府的過多干預(yù)，但實(shí)際的社區(qū)治理中，政府卻又不可控的參與到社區(qū)治理中。因而在社區(qū)治理現(xiàn)實(shí)中，所產(chǎn)生的矛盾、問題和主要來源于社區(qū)權(quán)力、結(jié)構(gòu)的沖突。
2.2 社區(qū)治理主體關(guān)系的困境
城市社區(qū)治理過程中，物業(yè)公司、居民委員會(huì)等是最為關(guān)鍵的主體，主體之間存在工作職責(zé)不明確、角色混亂等情況，間接加大了社區(qū)治理的難度。居民委員會(huì)是一個(gè)集行政管理、社區(qū)服務(wù)于一體的組織，能為社區(qū)居民提供相對(duì)優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，但通常不會(huì)主動(dòng)作為，回應(yīng)社區(qū)居民的訴求。近年來，伴隨著國民經(jīng)濟(jì)水平的提高、人們生活質(zhì)量的改善，住房逐漸趨向于商品化，物業(yè)公司開始進(jìn)入城市社區(qū)。物業(yè)公司作為一個(gè)以盈利為目標(biāo)的組織機(jī)構(gòu)，主要工作是為業(yè)主提供房屋保養(yǎng)、設(shè)施維修、保安等服務(wù)。物業(yè)公司作為為居民提供公共服務(wù)的新型組織機(jī)構(gòu)，和業(yè)主之間的關(guān)系是平等的。然而，由于經(jīng)濟(jì)效益的驅(qū)使、監(jiān)管機(jī)制的缺乏，物業(yè)公司通常因權(quán)力的不對(duì)稱而凌駕于居民、業(yè)主之上，導(dǎo)致利益糾紛事件頻繁發(fā)生。而導(dǎo)致這一現(xiàn)狀的主要原因是社區(qū)治理各主體間權(quán)責(zé)不明確，最終造成角色定位處于混亂狀態(tài)，主體之間缺乏信任，加大了社區(qū)治理的難度。
從另一方面來講，居民委員會(huì)的行政化、業(yè)主委員會(huì)等機(jī)構(gòu)力量薄弱，相應(yīng)工作的實(shí)施均在物業(yè)公司的幫助下進(jìn)行，而物業(yè)公司的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)又決定了他們的工作成效，導(dǎo)致無法滿足居民的需求，情況嚴(yán)重時(shí)物業(yè)公司與業(yè)主之間的矛盾還會(huì)升級(jí)。城市社區(qū)各主體不具備完善的監(jiān)管機(jī)制、制衡機(jī)制，代表業(yè)力的委員會(huì)力量薄弱，無法制約物業(yè)公司，做不到真正維護(hù)業(yè)益，最終導(dǎo)致社區(qū)居民委員會(huì)忙于行政事務(wù)性工作，降低了服務(wù)效益；而市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的物業(yè)公司，為了謀取更多的經(jīng)濟(jì)效益，不顧及業(yè)主的需求，降低該組織機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。
2.3 社區(qū)居民參與度低
社區(qū)作為城市的基礎(chǔ)組成單位，也是整合基層、城市生活的共同體，也應(yīng)當(dāng)是表達(dá)居民需求、反映居民生活狀況的單位，而這些都是建立在城市社區(qū)居民積極參與社區(qū)治理基礎(chǔ)之上的。由此可見，社區(qū)居民參與是保證社區(qū)問題有效治理的關(guān)鍵。居民作為城市社區(qū)治理的主要成員，通過監(jiān)督作用的發(fā)揮、社區(qū)活動(dòng)的參與，使社區(qū)治理成為社會(huì)基本單元。但從實(shí)際工作上看，因受傳統(tǒng)組織參與形式的影響，社區(qū)居民缺乏參與性、責(zé)任意識(shí)差，未對(duì)社區(qū)產(chǎn)生強(qiáng)烈的歸屬感，大部分居民處于被動(dòng)參與社區(qū)活動(dòng)的狀態(tài)。同時(shí)，個(gè)別居民還認(rèn)為是否參與社區(qū)活動(dòng)，其本質(zhì)是一樣的，都無法發(fā)揮主人翁的作用，在社區(qū)重大決策中不主動(dòng)行使發(fā)言權(quán)。目前，社區(qū)居民參與較多的社區(qū)活動(dòng)主要是文體性的健身活動(dòng)，如廣場(chǎng)舞等，參與人群為老年人、婦女，大多數(shù)居民在社區(qū)治理中缺乏真正的決策性參與，所具備的監(jiān)督作用有限，造成社區(qū)治理長(zhǎng)時(shí)間處于“失語”狀態(tài)，阻礙了城市社區(qū)的發(fā)展。
3 城市社區(qū)治理路徑創(chuàng)新
3.1 明確城市社區(qū)主體職權(quán)
政府需創(chuàng)新城市社區(qū)治理機(jī)制，完善治理流程，明確社區(qū)治理參與主體的職權(quán)、關(guān)系。在現(xiàn)代城市發(fā)展的過程中，要想創(chuàng)新治理機(jī)制，最為主要的任務(wù)是政府轉(zhuǎn)變對(duì)基層社區(qū)的治理理念，給予社區(qū)治理針對(duì)性的指導(dǎo)，將權(quán)力歸還于社區(qū)居民。在城市社區(qū)的治理過程中，明確居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司等主體關(guān)系、工作職權(quán)和角色，強(qiáng)化居民委員會(huì)對(duì)業(yè)主、物業(yè)公司的監(jiān)管作用。同時(shí)，還需適當(dāng)扶持居民自治組織，以便于充分發(fā)揮居民的作用。
3.2 加大對(duì)物業(yè)公司的監(jiān)管力度
目前，物業(yè)公司普遍存在不公開收支、居民上繳物業(yè)費(fèi)未用到社區(qū)硬件維護(hù)方面等現(xiàn)象。并且，物業(yè)公司為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益，不認(rèn)真處理居民、社區(qū)反映的問題。比如：居民上繳物業(yè)費(fèi)后，物業(yè)公司未根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行處理，常見的有社區(qū)衛(wèi)生、治安l件差等，即便居民一再催促物業(yè)公司處理，也得不到物業(yè)公司的積極回應(yīng)，總體服務(wù)質(zhì)量低。針對(duì)這種情況，需加大對(duì)物業(yè)公司的監(jiān)管力度，對(duì)物業(yè)公司的服務(wù)、收費(fèi)等程序?qū)嵤┕_、透明制度，強(qiáng)化社區(qū)居民的監(jiān)管作用，便于在法律幫助下更好的維護(hù)居民權(quán)益。
3.3 構(gòu)建社區(qū)參與平臺(tái)，提高居民參與積極性
社區(qū)居民參與度是評(píng)估社區(qū)建設(shè)水平的關(guān)鍵。目前，城市社區(qū)居民主要從以下途徑參與社區(qū)活動(dòng)：在居民委員會(huì)引導(dǎo)下參與、在社區(qū)黨支部引導(dǎo)下參與、通過社區(qū)網(wǎng)站或是微信公眾號(hào)參與、通過社區(qū)民間組織參與、通過聽證會(huì)的開展參與等。由此可見，城市社區(qū)居民參與社區(qū)活動(dòng)的途徑越來越多，并且在不斷進(jìn)行創(chuàng)新。但從城市社區(qū)的實(shí)際參與情況上看，居民參與性不高，其主要原因在于大多數(shù)城市社區(qū)活動(dòng)缺乏針對(duì)性，并不是針對(duì)社區(qū)居民關(guān)心的問題而開展的活動(dòng)。因此，除構(gòu)建相對(duì)科學(xué)、合理、多樣化的社區(qū)參與平臺(tái)外，還要提高居民參與的積極性，重點(diǎn)是在參與內(nèi)容上進(jìn)行創(chuàng)新，在滿足居民需求的前提下，激發(fā)居民的興趣，提高其參與自主性，并根據(jù)社區(qū)居民構(gòu)成的特點(diǎn)開展活動(dòng)，滿足不同群體的差異化需求，進(jìn)而達(dá)到有效治理。例如，基于物業(yè)公司和業(yè)主矛盾較突出的問題，組織雙方代表召開懇談會(huì)，讓物業(yè)公司明確了解居民的需求，讓居民了解物業(yè)公司的實(shí)際困難，雙方協(xié)調(diào)、共同解決問題；在衛(wèi)生環(huán)境差的社區(qū)，多組織“環(huán)境保護(hù)人人有責(zé)”的集體活動(dòng)，動(dòng)員居民廣泛參與，加大環(huán)保宣傳力度，共同改善社區(qū)的居住環(huán)境；為老年人多組織休閑、娛樂性的活動(dòng)；為小朋友多組織學(xué)習(xí)知識(shí)的活動(dòng)等。
3.4 再造社區(qū)組織，提高運(yùn)行效率
在全面發(fā)展城市社區(qū)組織的基礎(chǔ)上，保證社區(qū)組織真正服務(wù)于居民、徹底治理社區(qū)問題是創(chuàng)新治理制度的又一主題。新公共管理理論中提出的“政府再造”理論中的“再造”是對(duì)社會(huì)公共組織、公共體制的轉(zhuǎn)變，以提高工作效率，增強(qiáng)創(chuàng)新能力。并且，還可通過對(duì)組織目標(biāo)的改變，權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織激勵(lì)的變革來完成該轉(zhuǎn)型。該理論同樣適用于城市社區(qū)的組織再造。
從城市社區(qū)的組織再造上講，其主導(dǎo)思想是將激勵(lì)機(jī)制、管理制度納入社區(qū)治理中，使以公益活動(dòng)、社區(qū)服務(wù)等為主要業(yè)務(wù)的組織機(jī)構(gòu)更好的借鑒先進(jìn)的管理模式，增強(qiáng)組織發(fā)展能力。曾有學(xué)者基于社區(qū)再造的基礎(chǔ)提出了構(gòu)建企業(yè)化的社區(qū)，也有學(xué)者在再造理論基礎(chǔ)上，提出程度不同的管理模式，如績(jī)效導(dǎo)向模式、居民自治模式等，這對(duì)城市社區(qū)治理模式、治理內(nèi)容的創(chuàng)新具有建設(shè)性的意義。而與此同時(shí)，社區(qū)居民的參與行為也可以進(jìn)行再造，現(xiàn)在很多地方的社區(qū)對(duì)活動(dòng)參與、社會(huì)服務(wù)和公益行為嘗試采取積分制或是銀行儲(chǔ)蓄制管理模式，這都是很有益的創(chuàng)新。
3.5 將社區(qū)社會(huì)資本管理進(jìn)行公開
社會(huì)資本理論認(rèn)為，處于統(tǒng)一機(jī)構(gòu)的人通過互動(dòng)、接觸，能建立期望、義務(wù)，形成信任關(guān)系，能動(dòng)員社會(huì)關(guān)系，合理配置社會(huì)資源。而社區(qū)社會(huì)資本的缺失是當(dāng)前社區(qū)急需解決的問題，以預(yù)防社區(qū)發(fā)展、資本之間形成惡性循環(huán)。社區(qū)居民是社區(qū)治理的主要人員，而社區(qū)又是組織居民生活時(shí)所形成的主要場(chǎng)所，社區(qū)資本主要體現(xiàn)在居民對(duì)自身生活環(huán)境、社區(qū)服務(wù)人員工作狀況的認(rèn)可和相關(guān)活動(dòng)的參與上。而將社區(qū)資本運(yùn)作進(jìn)行公開作為城市社區(qū)治理路徑的創(chuàng)新，不但能有效解決社區(qū)問題，還能幫助社區(qū)治理走向健康發(fā)展的道路，提高社區(qū)居民生活的質(zhì)量。
4 結(jié) 語
伴隨著城市化進(jìn)程的加速，社區(qū)作為社會(huì)的基礎(chǔ)“細(xì)胞”，其治理效果與社會(huì)的發(fā)展密切相關(guān)。本文通過對(duì)城市社區(qū)治理情況的分析，發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理普遍存在主體關(guān)系不明確、行政化色彩濃厚等問題，影響著社區(qū)治理的效果。因此，相關(guān)人員需加大城市社區(qū)治理的創(chuàng)新力度，明確社區(qū)主體之間的關(guān)系、準(zhǔn)確定位角色；居民委員會(huì)要認(rèn)真處理行政權(quán)、自治權(quán)關(guān)系，加大物業(yè)公司的監(jiān)管力度，充分發(fā)揮業(yè)主委員會(huì)功能；重視居民委員會(huì)的管理方式、管理機(jī)構(gòu)的改革力度，增強(qiáng)社區(qū)居民活動(dòng)參與性等。此外，物業(yè)公司還應(yīng)從社區(qū)居民的需求出發(fā)，構(gòu)建相對(duì)合適的治理機(jī)構(gòu)，將社區(qū)治理作為維護(hù)基層秩序的基礎(chǔ)，并將社區(qū)的社會(huì)資本管理進(jìn)行公開，在發(fā)揮居民作用的情況下，進(jìn)一步治理社區(qū)，推動(dòng)基層社會(huì)發(fā)展。
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中圖分類號(hào)：C03 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2016）11-0057-02
多中心治理理論是由美國學(xué)者埃莉諾?奧斯特諾姆提出的，這一理論主張多元主體共同參與公共事務(wù)的治理、提供公共服務(wù)，治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“多贏”，即網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中每個(gè)參與者都能夠獲取各自的利益所得[1]33。
一、多中心治理理論在我國的應(yīng)用領(lǐng)域
（一）運(yùn)用多中心治理理論解決教育問題
多中心治理理論最初引入我國是用于解決教育問題，曲正偉指出多中心治理體制在我國義務(wù)教育治理中具有適用的合法性，提出了保持各中心之間均衡和突出政府責(zé)任主要性的多中心治理體制[2]9。付小倩等從建設(shè)主體、建設(shè)路線、制度創(chuàng)新三個(gè)方面出發(fā)提出了現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的多中心思路，為促進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育體系的優(yōu)化、深化提供了有益借鑒[3]106。
（二）運(yùn)用多中心治理理論解決我國環(huán)境問題
劉芳雄最早運(yùn)用多中心治理理論解決環(huán)境問題中，對(duì)于溫州企業(yè)忽視環(huán)境保護(hù)責(zé)任的現(xiàn)狀，提出了以“多中心治理”理論為指引，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，通過政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)的合作解決溫州環(huán)境問題[4]139。對(duì)于我國城市地區(qū)的霧霾問題，劉菲提出構(gòu)建多中心治理模式，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用、健全社會(huì)的參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)到“綠色”的環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)變[5]1-2。
（三）運(yùn)用多中心治理理論解決我國農(nóng)村事務(wù)治理問題
對(duì)于農(nóng)村公共物品在供給總量、供給結(jié)構(gòu)上存在的問題，李瑩瑩提出以多中心治理理論為指導(dǎo)，改革農(nóng)村公共物品單一的供給主體，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、第三部門組織三位一體的多元化供給主體[6]1。張海濤以多中心治理為視角，探尋鄉(xiāng)村治理的新模式，提出了發(fā)揮第三部門、農(nóng)村民間組織和行業(yè)協(xié)會(huì)在政府治理中的補(bǔ)充作用，形成多個(gè)中心相互協(xié)作治理局面，形成村級(jí)治理的“善治”局面[7]1。
（四）運(yùn)用多中心治理理論解決我國城市社區(qū)治理問題
對(duì)于我國社區(qū)居委會(huì)一支獨(dú)大格局的負(fù)面影響，劉偉紅提出了發(fā)展其他社區(qū)組織，提升社區(qū)組織發(fā)展的職業(yè)化、專業(yè)化程度，形成多中心的公益物品供給格局，以打破社區(qū)居委會(huì)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)狀態(tài)[8]88。對(duì)于我國城市社區(qū)存在的問題，史敏應(yīng)用“多中心”治理，提出落實(shí)治理主體多元化，培育社區(qū)自主治理組織、提高社區(qū)居民參與熱情，理順政府與社會(huì)組織、社區(qū)組織的關(guān)系，通過不同平臺(tái)促使居民參與社區(qū)治理中[9]1。
二、多中心治理理論在我國應(yīng)用存在的問題
（一）偏離純粹意義上的“多中心”
埃莉諾?奧斯特羅姆多中心治理理論中治理主體多元化是指公共部門、企業(yè)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、個(gè)人均可參與公共事務(wù)的治理，并以平等的地位處理公共事務(wù)以及協(xié)調(diào)各主體之間的利益關(guān)系。而在我國學(xué)者建立的多中心治理模式大多是指以政府為主導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上發(fā)揮企業(yè)、福利機(jī)構(gòu)、公民個(gè)人等治理主體的作用，這種“多中心”趨勢(shì)，偏離純粹意義上的“多中心”，表現(xiàn)為在政府這個(gè)軸心的周邊圍繞著幾個(gè)不完全依附、部分自治的治理主體，這種模式主要是在政府指導(dǎo)下，各層級(jí)主體發(fā)揮相應(yīng)的治理作用，層次化清晰，不同主體之間相互聯(lián)系較少，這種現(xiàn)象是根據(jù)多中心治理框架來尋找我國與之相對(duì)應(yīng)的元素，通過協(xié)調(diào)政府職能與各級(jí)主體達(dá)到治理平衡，偏離了純粹意義上的“多中心”。
（二）與我國國情結(jié)合得不夠緊密
多中心治理理論主要是在美國政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景下提出的一種治理模式，以美國聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)的實(shí)際情況為出發(fā)點(diǎn)設(shè)計(jì)的，盡管我國公民社會(huì)發(fā)展水平大幅提升，民主、法治觀念日益深入，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)化程度、權(quán)利運(yùn)用的民主化程度、社會(huì)組織運(yùn)行的自主化程度、政府權(quán)力分配的合理化程度方面，都與理論最初要求存在差異。作為一種非本土化理論，我們?cè)趹?yīng)用該理論時(shí)，不能完全照搬而要與我國國情結(jié)合，雖然我國學(xué)者做出了相應(yīng)的努力，但這種結(jié)合還不夠緊密，大多學(xué)者停留在理論層面的介紹，未能建立起實(shí)踐性的理論框架體系，理論的本土化推進(jìn)任務(wù)仍然十分艱巨。
三、提升多中心治理理論應(yīng)用水平的對(duì)策建議
（一）注重理論應(yīng)用角度的自發(fā)性
奧斯特羅姆的多中心治理理論強(qiáng)調(diào)自主組織、自主治理，多中心主體之所以能夠以平等的地位和權(quán)利參與公共事務(wù)的治理，主要取決于他們的行動(dòng)團(tuán)體是多元主體的自主組織，在自組織的過程中不同主體會(huì)以平等的地位協(xié)調(diào)彼此之間的利益關(guān)系和處事原則，這一過程確保了多元主體地位的平等性。
學(xué)者項(xiàng)麟通過在北京“浙江村”為期6年的深入考察和了解，對(duì)浙江村自有的一套治理模式進(jìn)行了研究，從最樸素的事實(shí)中發(fā)掘我國社會(huì)存在的自主治理。浙江村的社區(qū)生活以由親友圈和生意圈構(gòu)成的系為基礎(chǔ)，每個(gè)人都有一個(gè)“系”的關(guān)系網(wǎng)，兩個(gè)圈子重疊的部分是核心系，人們靠親友圈來組織平常的生活，多人與個(gè)人多向投資格局促使不同的親友圈、系之間交叉重疊，增強(qiáng)了一些人糾紛調(diào)解和經(jīng)濟(jì)能力以及在各自朋友圈的聲望，這些人影響范圍深遠(yuǎn)，波及到它原來的系之外，這種機(jī)制促進(jìn)了“大人物”的產(chǎn)生，這些主體構(gòu)成了浙江村社區(qū)生活的主要組成部分。在浙江村的生意交往中人們通過掌握對(duì)方的底細(xì)減少風(fēng)險(xiǎn)，親友圈在其中發(fā)揮著積極的中介作用，例如：在A的系中他與B是親友關(guān)系，B與C又是親友關(guān)系，那么A在與C開展生意合作時(shí)可以發(fā)揮B的連接與監(jiān)督作用。廣泛的親友圈不僅可以對(duì)對(duì)方進(jìn)行監(jiān)督，還可以對(duì)其失信行為進(jìn)行懲罰和糾正，人們?cè)谟H友圈與生意圈的互動(dòng)中鎖住客戶，一個(gè)系的人共享這組具有鎖住能力的親友圈。浙江村內(nèi)不同的關(guān)系之間構(gòu)成了關(guān)系叢，使人們有很強(qiáng)的互相幫忙意識(shí)，認(rèn)為互相幫忙是理所當(dāng)然的事情，如：A幫了B的忙，C又來幫A的忙，因此幫助別人實(shí)質(zhì)上是在給自己的“關(guān)系叢”投資，“助人者人助之”，這個(gè)“人”在村內(nèi)所包含的主體是相當(dāng)廣泛的，同時(shí)浙江村內(nèi)的生活透明度極高，如果不幫會(huì)遭人閑話，這在一定程度上也提高了人們互相幫助的積極性。村內(nèi)的大人物主要提供大院、市場(chǎng)等公共場(chǎng)所和調(diào)解內(nèi)部糾紛，是社區(qū)組織的核心，大人物和小人物各做各的生意，內(nèi)部關(guān)系的編織構(gòu)成大人物的權(quán)威基礎(chǔ)，對(duì)于不能解決的糾紛都要找大人物進(jìn)行調(diào)節(jié)，同時(shí)大人物也樂于為人提供服務(wù)和幫助而不計(jì)回報(bào)，這樣反過來也能提高他在關(guān)系叢中的威信。浙江村的這種自主治理模式不僅加強(qiáng)了和外部經(jīng)濟(jì)體的“聯(lián)結(jié)”，促進(jìn)了自身社區(qū)的持續(xù)發(fā)展與擴(kuò)張，也積極改變著外部社會(huì)的經(jīng)濟(jì)格局。這樣源于社會(huì)內(nèi)部自發(fā)性的自主治理是與多中心治理理論相符合的，從這種自發(fā)性的角度出發(fā)引用多中心治理理論，發(fā)揮治理理論的指導(dǎo)作用以解決我國社會(huì)組織自主治理中存在的問題，完善我國社會(huì)環(huán)境內(nèi)部的自主治理模式是需要廣大學(xué)者加強(qiáng)研究的地方。
（二）提升治理理論與我國國情的結(jié)合程度
多中心治理理論在公共事務(wù)的管理上，主張多種制度規(guī)劃相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)治理主體多元化，對(duì)社會(huì)管理中遇到的集體行動(dòng)困境做出良好的響應(yīng)，這與我國公共事務(wù)管理本身層次多，復(fù)雜性強(qiáng)的現(xiàn)狀相吻合，為解決由政府單一管理造成的集體行動(dòng)困境提供了思路，對(duì)我國公共事務(wù)治理具有較強(qiáng)的借鑒意義。但不同國家國情不同，即使是同一地區(qū)不同組織之間的具體情況還會(huì)有所差別，所以在引用針對(duì)美國國情提出的多中心治理理論時(shí)必須對(duì)其進(jìn)行本土化的改造，使構(gòu)建的多中心治理模式符合我國實(shí)際。
學(xué)者陳剩勇、馬斌在《溫州民間商會(huì)：自主治理的制度分析―溫州服裝商會(huì)的典型研究》一文中對(duì)多中心治理實(shí)現(xiàn)的制度機(jī)制進(jìn)行了研究，作者指出埃莉諾?奧斯特羅姆教授主要以公用的草地和山地等“公共池塘資源”為研究案例所得出的自主治理理論，在分析溫州民間商會(huì)的自主治理時(shí)，顯然還應(yīng)在特定的制度環(huán)境之下做一定的修正和本土化的建構(gòu)[10]33。溫州民間商會(huì)是相關(guān)業(yè)內(nèi)人士為在行業(yè)混亂無序，政府無力解決的環(huán)境下發(fā)展起來的，以其良好的自主治理績(jī)效引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。作者根據(jù)奧斯特羅姆自主合約治理的八項(xiàng)原則：分享資源單位的個(gè)人或家庭之邊界界定清晰；使用、供給與當(dāng)?shù)鼐唧w情況相適應(yīng)；集體選擇安排；有效監(jiān)督；越“規(guī)”的分級(jí)制裁；低成本如論壇式的沖突協(xié)調(diào)機(jī)制；對(duì)組織權(quán)的認(rèn)可；分權(quán)制組織[1]17。分析了溫州民間商會(huì)的生發(fā)機(jī)制―制度基礎(chǔ)和內(nèi)在邏輯、溫州服裝商會(huì)―制度變遷與自主治理機(jī)制的演進(jìn)、溫州民間商會(huì)的制度困境及其發(fā)展出路，最后總結(jié)與探討了自主治理與政府作用。這樣一種從我國具體國情出發(fā)應(yīng)用多中心治理理論，分析及解決我國社會(huì)自主治理的生發(fā)機(jī)制及存在問題的方法具有廣闊的發(fā)展前景和較強(qiáng)的理論指導(dǎo)意義，需要廣大學(xué)者進(jìn)行廣泛研究。
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