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時間：2023-07-10 09:25:04
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隨著我國區(qū)域經(jīng)濟迅猛發(fā)展，各個地區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭受嚴重破壞，區(qū)域環(huán)境審計越來越受到社會公眾的廣泛關注。區(qū)域環(huán)境審計對推進主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、加快經(jīng)濟轉型升級具有重要意義，有利于引導區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境承載能力相適應，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。本文參考相關研究文獻，對區(qū)域環(huán)境審計的涵義進行闡述，并回顧相關理論研究。在此基礎上，重點探討區(qū)域環(huán)境審計的內(nèi)容，為推動我國區(qū)域環(huán)境審計研究提供參考。
一、區(qū)域環(huán)境審計的涵義及其研究現(xiàn)狀
（一）區(qū)域環(huán)境審計的涵義
依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟學、生態(tài)經(jīng)濟學和環(huán)境審計的相關理論，本文提出了區(qū)域環(huán)境審計的涵義：基于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的政策制度，審計部門以區(qū)域環(huán)境承載能力為導向，結合環(huán)境污染問題和環(huán)境治理的區(qū)域特征，通過檢查區(qū)域環(huán)境保護政策的有效性及其執(zhí)行情況，分析環(huán)保資金的收繳與管理使用情況，評價區(qū)域環(huán)境績效，最終形成區(qū)域環(huán)境審計報告，并提出相關建議，以此完善區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略與環(huán)境保護政策制度，解決環(huán)境治理問題，從而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調。
（二）我國區(qū)域環(huán)境審計的研究現(xiàn)狀
1.湖泊流域環(huán)境審計。浙江省審計學會課題組（2004）對太湖流域水污染的綜合治理問題進行環(huán)境審計調查研究，并從審計機構體制、環(huán)境信息披露與環(huán)境會計等多方面提出了改進建議。黃溶冰等（2010）依據(jù)復雜適應系統(tǒng)相關理論，探索了適合我國太湖流域水污染審計的治理模式。伍金條等（2010）提出了鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設的切入點，認為應對國家政策的執(zhí)行情況、水利樞紐工程的建設項目、專項資金等方面加強環(huán)境審計力度。宋莎莎等（2010）對滇池水污染治理的環(huán)境審計進行調查研究，并提出了相關改進建議。
2.江河流域環(huán)境審計。嚴飛（2004）對江蘇淮河流域的環(huán)境信息系統(tǒng)建設情況和污染源的控制情況等方面進行了審前調查，發(fā)現(xiàn)區(qū)域體制和地區(qū)發(fā)展不平衡等問題，導致環(huán)境保護政策未能有效執(zhí)行，認為應在淮河流域水污染防治中進行資金、項目、污染源治理等多方面環(huán)境審計。李芳（2011）在對渭河流域水污染的特點以及工程績效問題進行分析的基礎上，提出渭河流域水污染治理的績效審計模式。廈門市審計學會課題組（2013）結合地方審計部門的實際情況，提出應以環(huán)境政策評價為目標、以環(huán)保項目與環(huán)保資金為基礎、以環(huán)保法規(guī)執(zhí)行為重點，有效開展九龍江流域環(huán)境審計。
3.理論體系方面的環(huán)境審計。楊肅昌等（2013）對區(qū)域環(huán)境審計進行文獻綜述，并在此基礎上提出應把握區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展動態(tài)，以區(qū)域環(huán)境承載力為導向，聯(lián)系環(huán)境問題與治理的區(qū)域特征，拓寬研究領域并創(chuàng)新研究方法等建議。審計署駐重慶特派辦理論研究會課題組（2013）提出區(qū)域環(huán)境審計的涵義，并從宏觀與微觀兩個方面，闡述區(qū)域環(huán)境審計的總體目標與思路。
綜合上述研究文獻，從研究視角來看，大部分文獻是基于審計領域進行研究，對于區(qū)域經(jīng)濟、環(huán)境管理領域的研究偏少；從研究內(nèi)容來看，我國區(qū)域環(huán)境審計大多以合規(guī)性審計為主，對環(huán)境績效審計與環(huán)境責任審計的研究較少；從研究方法來看，實證研究和案例研究所占的比重較大，對區(qū)域經(jīng)濟學、生態(tài)經(jīng)濟學和環(huán)境管理學等理論運用較少?？傮w而言，我國區(qū)域環(huán)境審計研究主要集中于擴大研究視角、完善研究內(nèi)容以及創(chuàng)新研究方法等方面，并借鑒國外先進的理論研究。
二、區(qū)域環(huán)境審計的內(nèi)容
（一）區(qū)域環(huán)境“免疫力”審計
1.總體承載能力。區(qū)域環(huán)境“免疫力”是指某一區(qū)域內(nèi)環(huán)境對人類活動造成影響的最大承受能力，例如大氣、水、動植物等都有各自的承受能力限度，環(huán)境污染超過最大限度，這一生態(tài)平衡就會遭受破壞。近年來，我國關于重要流域水污染的防治規(guī)劃，其根本依據(jù)就是相關重要流域所能承載污染的最大限度。區(qū)域環(huán)境承載能力是確立一個地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的限制條件，也是建立區(qū)域環(huán)境審計目標和評價標準的重要依據(jù)，審計人員可以通過當?shù)丨h(huán)保部門取得區(qū)域環(huán)境的最大承載能力。具體來說，審計人員應對區(qū)域環(huán)境承載力進行評價，確定區(qū)域內(nèi)的主要環(huán)境問題，進而探尋區(qū)域環(huán)境承載能力所適合的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和環(huán)境污染評價標準，制定相應的環(huán)境信息披露政策制度。
2.當前環(huán)境污染狀況。審計人員可以通過上級監(jiān)管部門的檢查結果，以及專業(yè)監(jiān)測部門所收集的數(shù)據(jù)獲知區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質量狀況。根據(jù)區(qū)域環(huán)境的總體承載能力，判斷該區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染是否超標，檢查區(qū)域內(nèi)各個企業(yè)污染物的排放總量是否在環(huán)境承載能力評價標準的限度范圍內(nèi)。
（二）區(qū)域環(huán)境管理審計
1.環(huán)境保護政策的有效性。某一區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護政策對生態(tài)環(huán)境保護有效與否直接關系到區(qū)域環(huán)境質量的高低，審計人員應通過一系列的程序與方法對環(huán)境保護政策的總體目標、具體措施、評價指標等方面進行綜合分析，并提出完善政策制度的相關建議。
2.環(huán)境保護政策的執(zhí)行情況。環(huán)境保護政策的執(zhí)行情況審計主要包括：是否建立有效的部門協(xié)調機制；各項環(huán)境保護措施的落實情況；建設項目是否遵守環(huán)境保護法律法規(guī)，嚴格執(zhí)行“三同時”制度；區(qū)域內(nèi)重污染行業(yè)落實環(huán)境保護政策的情況。
3.環(huán)境保護的規(guī)劃情況。對環(huán)境保護規(guī)劃的戰(zhàn)略目標、具體內(nèi)容及其指標體系的制定情況進行總體評價；審查環(huán)境保護規(guī)劃的實施過程與結果；區(qū)域內(nèi)重污染企業(yè)的環(huán)境會計制度與環(huán)境保護規(guī)劃是否充分有效。
（三）區(qū)域環(huán)保資金審計
1.環(huán)保資金的收繳情況。主要審查排污費、垃圾處理費和污水處理費等環(huán)保資金的征收是否及時、足額，有無應征未征、違規(guī)減免的情況；分析收繳核算的真實性、合規(guī)性，以及環(huán)保資金增減變動的原因。
2.環(huán)保資金的管理使用。主要包括：評價資金管理使用的經(jīng)濟性、有效性；監(jiān)管部門是否及時、足額撥付環(huán)保資金，有無弄虛作假，以及挪用、貪污等問題；資金使用是否符合國家規(guī)定，投向是否符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，資金使用是否達到預期效果；有無因管理不善、決策失誤、可行性研究不充分等原因造成環(huán)保資金浪費等問題。
（四）區(qū)域環(huán)境績效審計
區(qū)域環(huán)境審計的關鍵是基于經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的區(qū)域特征，對區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護狀況與環(huán)境治理進行環(huán)境績效審計，從而改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，促進區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。審計部門應從動態(tài)與靜態(tài)兩個層面，分析區(qū)域經(jīng)濟活動對生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及其未來的影響。建立合理的環(huán)境績效評價體系，對區(qū)域環(huán)境保護進行有效評價，分析區(qū)域經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀、未來發(fā)展趨勢，最終形成區(qū)域環(huán)境審計報告，提出區(qū)域環(huán)境保護的相關建議，以促進區(qū)域經(jīng)濟與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展。
三、推進區(qū)域環(huán)境審計的相關建議
（一）深化區(qū)域環(huán)境審計的理論體系研究
我國區(qū)域環(huán)境審計研究處于起步階段，需要深化研究相關理論體系。區(qū)域環(huán)境審計的理論體系主要由兩個方面組成：一是理論基礎，包括區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟學、環(huán)境治理學、政府公共管理理論、受托環(huán)保責任理論、企業(yè)社會責任理論，是正確認識區(qū)域環(huán)境審計、形成區(qū)域環(huán)境審計基本理論的前提；二是基本理論，包括區(qū)域環(huán)境審計的涵義、本質特征、目標、內(nèi)容以及報告等方面，是創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境審計制度、正確指導區(qū)域環(huán)境審計實踐的理論基礎（李璐等，2012）。此外，要加快制定操作性強的區(qū)域環(huán)境審計細則、執(zhí)業(yè)標準和評價指標，解決好怎么審、審什么、怎么衡量等實際問題，使區(qū)域環(huán)境審計更加制度化、規(guī)范化。
（二）結合經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境治理的區(qū)域性特征
當前，我國已實施《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，依據(jù)不同區(qū)域的環(huán)境承載能力、現(xiàn)已開發(fā)程度和未來發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩兀y(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設，逐步形成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調的國土開發(fā)格局，這為深化區(qū)域環(huán)境審計研究提供了政策支持與指導。同時，由于各個地區(qū)的經(jīng)濟結構和經(jīng)濟發(fā)展水平不同，自然條件和生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀存在較大差異，環(huán)境治理問題也呈現(xiàn)出區(qū)域性差異。因此，區(qū)域環(huán)境審計應結合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展特點、產(chǎn)業(yè)結構特征、環(huán)境質量現(xiàn)狀與環(huán)境治理問題的區(qū)域性特征，制定出區(qū)域環(huán)境審計的差異化審計策略。
（三）加強區(qū)域環(huán)境審計跨部門的組織協(xié)調
區(qū)域環(huán)境審計的難點在于其區(qū)域性、專業(yè)性與協(xié)同性。因此，審計人員應當注重聯(lián)合審計機制，借助當?shù)丨h(huán)保部門、水利部門和農(nóng)業(yè)部門的專業(yè)條件，了解區(qū)域環(huán)境質量狀況。應當制定跨部門、多領域合作的環(huán)境審計法律制度，由審計部門與其他部門構建聯(lián)合環(huán)境審計主體，加強部門間的組織協(xié)調力度，推動區(qū)域環(huán)境審計跨部門的組織協(xié)調與統(tǒng)籌安排，促進經(jīng)驗交流與信息共享，積極有效的開展環(huán)境審計。
（四）組建區(qū)域環(huán)境審計專業(yè)隊伍
審計部門開展區(qū)域環(huán)境審計最需要解決的是專業(yè)人才缺乏問題。擁有一支專業(yè)化程度高，勝任能力強的審計隊伍是至關重要的。環(huán)境污染問題的成因復雜、跨領域性導致區(qū)域環(huán)境審計涉及很多不同領域的專業(yè)問題。審計部門可以借區(qū)域環(huán)境審計的契機，吸引環(huán)境經(jīng)濟學、環(huán)境管理學、生態(tài)經(jīng)濟學、區(qū)域經(jīng)濟學等方面的專業(yè)人才，采取多種形式進行專業(yè)培訓，培養(yǎng)出審計部門自己的專家人才；同時，審計部門可以對內(nèi)部審計人員進行培訓，加強審計人員在環(huán)境管理學、區(qū)域經(jīng)濟學等方面的理論學習，提升區(qū)域環(huán)境審計的技術性、專業(yè)性與綜合性。此外，可以設置環(huán)境審計的外部專家機制，形成區(qū)域環(huán)境審計的專家隊伍，提高區(qū)域環(huán)境審計的效率和效果。J
路明強調，改善生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力是新世紀農(nóng)業(yè)科學的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要目標。他介紹了健康安全農(nóng)產(chǎn)品的概念，認為生產(chǎn)健康安全農(nóng)產(chǎn)品有三個重要的現(xiàn)實意義：一是保護消費者的身體健康；二是改善生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；三是應對綠色壁壘，增強我國農(nóng)產(chǎn)晶的國際競爭力。在生產(chǎn)健康安全農(nóng)產(chǎn)晶的過程當中，應當注重解決以下問題：
第一，保證安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的四個環(huán)節(jié)，建立農(nóng)產(chǎn)品安全管理的五個體系。在安全農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)中，要保證最佳生態(tài)環(huán)境，農(nóng)業(yè)投入品達到安全標準，實行清潔生產(chǎn)，產(chǎn)品的加工、儲存、包裝達到安全標準四個環(huán)節(jié)。要建立健全農(nóng)產(chǎn)品的安全標準、監(jiān)督檢測、質量安全執(zhí)法、質量安全認證、質量安全市場五個體系。
第二，提高資源特別是水分和肥料的利用率，降低農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本。
第三，可持續(xù)地利用自然資源，要發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)，做到物質循環(huán)使用，能量平衡開發(fā)，采取與環(huán)境友好的作物生產(chǎn)方式。
第四，拓寬農(nóng)業(yè)發(fā)展領域，開發(fā)能源農(nóng)業(yè)和化工農(nóng)業(yè)。
吳曉青委員以“關于生態(tài)環(huán)境保護與建設的幾點建議”為題，從分析云南省生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，總結生態(tài)環(huán)境保護與建設的經(jīng)驗教訓，就我國新世紀生態(tài)環(huán)境保護與建設闡述了意見和看法。
他總結我國多年來在生態(tài)環(huán)境保護方面的經(jīng)驗教訓，得出幾點啟示：第一，生態(tài)保護與建設多部門分割的管理體制，已不能適應新時期生態(tài)環(huán)境保護與建設的需要。新時期生態(tài)環(huán)境保護與建設必須從實際出發(fā)，放棄部門利益，順應發(fā)展的需要，切實解決管理體制不順的問題。第二，生態(tài)保護與生態(tài)建設要平衡發(fā)展。第三，生態(tài)環(huán)境保護與建設要與經(jīng)濟社會發(fā)展目標協(xié)調。第四， 自然保護區(qū)由政府單一管理的模式，已不適應新時期生態(tài)環(huán)境保護與建設的需要。保護自然保護區(qū)的建設和管理，需要全社會的重視、全民的參與，才能達到保護的目的。第五，環(huán)境保護部門要發(fā)揮生態(tài)保護與建設的主導作用。不僅要履行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一法規(guī)、統(tǒng)一監(jiān)管”的職能，加強生態(tài)保護工作的領導、監(jiān)督和管理，同時還要參與生態(tài)建設的綜合協(xié)調和服務。
他認為，為有效推進生態(tài)環(huán)境保護與建設，從根本上改變我國的生態(tài)環(huán)境面貌，必須推進以下五個方面的工作：
第一，改進和完善生態(tài)環(huán)境保護與建設的管理機制。
第二，推進生態(tài)環(huán)境保護與生態(tài)建設的全面發(fā)展。
第三，生態(tài)建設要與人民群眾的經(jīng)濟發(fā)展特別是貧困地區(qū)老百姓的脫貧致富相結合。
第四，必須高度重視和依靠非政府組織和環(huán)保志愿者隊伍的力量。
第五，引進和推動自然資源管理模式的轉變。
吳曉青委員還介紹了我國當前環(huán)境保護的現(xiàn)狀和形勢，以及相關的對策。
蔡建成委員以“三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與建設問題”為題發(fā)言。
隨著長江三峽水利工程的進展，三峽庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題越來越受到國內(nèi)外的廣泛關注。他針對目前三峽庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，分析了存在的問題，提出了建議和具體措施。
他認為，目前三峽庫區(qū)仍然面臨嚴峻的污染問題，表現(xiàn)為：一，庫區(qū)廢水達標率低，污水處理設施嚴重不足，水體污染趨勢加重；二，庫區(qū)生活垃圾、工業(yè)固體廢物岸邊隨意堆放，處理率低；三，三峽庫區(qū)由于各個支流沿江城鎮(zhèn)的生活污水和垃圾基本未處理，沿岸堆放垃圾現(xiàn)象普遍，水污染問題日趨嚴重。目前三峽庫區(qū)及其上游生態(tài)環(huán)境惡化存在的主要問題是：一、水土流失嚴重，河流含沙量高；二、生態(tài)環(huán)境退化現(xiàn)象普遍。
為此，他提出對三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境建設的建議，并提出實施建議的具體措施。
第一，必須統(tǒng)籌庫區(qū)、影響區(qū)和上游區(qū)的水污染防治和生態(tài)保護工作。三峽庫區(qū)應在大規(guī)模削減現(xiàn)有污染的基礎上，合理控制人口規(guī)模，嚴格控制不合理的開發(fā)活動，禁止新建污染嚴重的企業(yè)。影響區(qū)應以水質改善為重點，加大污染防治和工業(yè)結構調整力度。上游區(qū)在控制水體污染的同時，重點加強生態(tài)環(huán)境保護工作，減少泥沙人河量。
第二，生態(tài)環(huán)境保護的重點是控制三峽庫區(qū)上游的水土流失，減少入庫的泥沙量。優(yōu)先實施國家天然林保護工程、退耕還林還草工程及水土保持等工程，通過建立自然保護區(qū)、生態(tài)示范區(qū)、生態(tài)功能保護區(qū)和重點資源開發(fā)監(jiān)管區(qū)，采用適當措施，使三峽庫區(qū)及其上游水土流失重點區(qū)域得到強制性保護，盡快恢復原有的生態(tài)環(huán)境。
錢弘道委員引用“外部不經(jīng)濟性”理論，從經(jīng)濟和法律的角度分析了生態(tài)環(huán)境保護。
空氣、河流、海洋和森林都是生態(tài)環(huán)境財富，生態(tài)環(huán)境是關系到全體社會成員福利的公共財產(chǎn)。這些公共的財富被少數(shù)人的生產(chǎn)行為所侵害，使得生態(tài)環(huán)境污染和破壞日益嚴重。外部不經(jīng)濟性是由廠商在生產(chǎn)和經(jīng)營過程中所造成的對環(huán)境的損害和資源的破壞。廠商在生產(chǎn)和經(jīng)營過程中對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟性與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本和收益沒有直接的關系，這種不經(jīng)濟性未計人企業(yè)的生產(chǎn)成本，而被轉移給了社會，即全體受害的社會成員承擔了少數(shù)企業(yè)對生態(tài)環(huán)境的損害結果。
他認為，生態(tài)環(huán)境污染問題源于兩個基本因素：一是沒有人擁有產(chǎn)權或沒有人強迫他們處于被污染的生態(tài)環(huán)境中；二是正在被污染的生態(tài)環(huán)境具有集體消費特征。
隨著經(jīng)濟的發(fā)展，負外部性正逐漸發(fā)展為巨大的威脅，這就要求政府必須進行積極的干預，控制外部性。現(xiàn)實生活中，解決外部性問題主要采取政府管制、懲罰性稅收或補助、頒發(fā)經(jīng)營許可證等辦法。
他認為，沒有法律的保護，生態(tài)環(huán)境的發(fā)展無從談起。從經(jīng)濟分析角度講，法律在生態(tài)環(huán)境的保護中應當起一個降低成本、提高收益、促進資源使用效率的作用。
他介紹了利用稅收控制污染的優(yōu)點，一是可以給污染者提供激勵，促使其尋求改進的方法和手段來避免或清除其排放物。二是防止污染者把其生產(chǎn)成本(污染成本)轉嫁給其他人。他認為利用稅收控制污染與其他管制相比，有很大的優(yōu)越性。它不要求管理機構衡量包含在稅金中的遵守污染控制標準的成本，而只是估計減除污染的收益，這使稅收不像排污標準那樣容易出現(xiàn)錯誤。
茍少華委員分析了當前在食品、住房裝修等生活中使用的化學產(chǎn)品的污染問題，闡述了化學工業(yè)與生態(tài)環(huán)境建設的關系。
20世紀是化學工業(yè)蓬勃發(fā)展的世紀，上個世紀中葉，由于化學品產(chǎn)量的劇增，化工產(chǎn)品種類的增多，其對人類健康的危害性和對環(huán)境、生態(tài)的破壞也逐漸暴露出來。
我國人均資源和能源占有量位于世界平均水平以下，改革開放以后，雖然國民經(jīng)濟每年以高增長率速度持續(xù)發(fā)展，但經(jīng)濟格局仍以粗放型經(jīng)營為主，不僅造成能源和資源消耗強度巨大，還帶來了嚴重的環(huán)境污染問題。伴隨著我國化學工業(yè)的經(jīng)濟規(guī)模擴大，其帶來的危害如環(huán)境污染和危害健康實例不斷出現(xiàn)。他結合國外環(huán)保治理經(jīng)驗和教訓以及我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟特征，對協(xié)調好化學工業(yè)發(fā)展和保護生態(tài)環(huán)境的關系提出建議：
一是要合理立法和嚴格執(zhí)法，使環(huán)境治理工作納入法制管理軌道；二是加強行業(yè)管理，規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)過程。隨著我國加入WTO，如何以國際通用標準進行行業(yè)管理，規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)行為，監(jiān)督市場產(chǎn)品，已是我國環(huán)保工作中急需解決的重要問題；三是大力宣傳環(huán)保理念，提高全民環(huán)保素質。建議將有關環(huán)保方面的知識納入全民義務教育體系中；四是增加科研投入，鼓勵科研人員開發(fā)新技術對于治理生態(tài)環(huán)境是十分重要的。
另外，張季綸委員介紹了國外的“環(huán)保警示教育”，提出環(huán)保不僅是政府和企業(yè)的意識問題，強制性的環(huán)保措施是針對當前環(huán)境惡化的形勢的，而環(huán)保教育才是永恒的、持續(xù)的。應著眼于提高全民的環(huán)保素質和意識，從基礎教育、專業(yè)教育和全民教育人手，將環(huán)保滲透到教育的各個方面和學科當中，環(huán)保教育的立法需要加以重視。
倪晉仁委員提交了題為《面向生態(tài)的水資源合理配置與調控》的書面報告。介紹了用生態(tài)系統(tǒng)原理來合理調配水資源的水資源系統(tǒng)概念。他認為，傳統(tǒng)的水資源利用模式多以取得最大的經(jīng)濟收益為目標，面向生態(tài)的水資源利用目標則是水資源系統(tǒng)的整個生命周期內(nèi)，為自然一社會一經(jīng)濟這一復合生態(tài)系統(tǒng)提供最優(yōu)的生態(tài)服務；傳統(tǒng)水資源利用以“供給管理”作為核心，面向生態(tài)的水資源利用則強調“需求管理”，面向生態(tài)的水資源利用、配置與調控模式關注水資源從輸入自然一社會一經(jīng)濟復合生態(tài)系統(tǒng)到輸出該系統(tǒng)的全過程。
面對我國惡劣的自然環(huán)境，必須尋找用較少的水資源滿足發(fā)展需求的新途徑。面向生態(tài)的水資源開發(fā)利用是尊重自然規(guī)律的客觀體現(xiàn)。
面向生態(tài)的水資源開發(fā)利用和管理模式是提高水資源利用效率、治愈水資源浪費的良方。面向生態(tài)可以使水消耗和水污染更少，并使人們生活得更好。越是生態(tài)脆弱的地區(qū)，越需要面向生態(tài)；越是需要調水的地方，越需要面向生態(tài)。面向生態(tài)，應該變水資源供需導向為水資源生產(chǎn)率提高導向，變單純的分配定額制度為水資源的有償轉讓制度，按照面向生態(tài)的市場機制利用水資源、出租水資源、回收水資源，轉讓水資源、管理水資源，使節(jié)水者獲益。在現(xiàn)有經(jīng)濟技術條件下，以不同地區(qū)的生態(tài)需求定開發(fā)利用的水資源量，以水定糧、以水定產(chǎn)、以水定草、以水定林、以水定發(fā)展。
他認為，面向生態(tài)是解決中國水問題的根本出路。面向生態(tài)是一個觀念的轉變，也是一個方向，它的目的是讓社會受益，而且是更多地受益和更持久地受益。面向生態(tài)追求物耗最小，即在現(xiàn)有技術經(jīng)濟水平和滿足同樣服務的條件下盡可能地降低物耗、限制污染物排放和減少生態(tài)系統(tǒng)的影響。面向生態(tài)與一般的“考慮生態(tài)”有本質不同，面向生態(tài)不是暫時的，而是需要持續(xù)的。
他說，面向生態(tài)的水資源合理配置和調控是一個新的探索，它將使得水資源配置研究的視角更加廣闊。
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A
一、土地利用過程中的生態(tài)環(huán)境評價概述
（一）內(nèi)涵及定位
土地規(guī)劃利用中的環(huán)境評價指的是在規(guī)劃和實施土地利用之后，對環(huán)境可能造成的影響進行預測、分析以及評價，提出能夠預防以及降低不良影響的建議及對策，以及跟蹤監(jiān)測的制度和方法，因此生態(tài)環(huán)境評價也屬于戰(zhàn)略性的評價。一般環(huán)境評價的狹義僅僅指的是生態(tài)環(huán)境評價，而環(huán)境評價的廣義內(nèi)容還包括經(jīng)濟、社會等方面的評價。在土地利用的過程中，生態(tài)環(huán)境評價是指土地進行規(guī)劃和利用之后，對環(huán)境可能導致的生態(tài)環(huán)境影響做出的評價，即土地利用過程中產(chǎn)生的變化對其所處生態(tài)環(huán)境的影響和改變，包括土壤、氣候、水體、大氣以及生物等方面的影響。
（二）作用及意義
生態(tài)環(huán)境影響評價是總體規(guī)劃土地利用中環(huán)境影響評價的重要基礎，其不僅能夠促使生態(tài)系統(tǒng)維持良好的完整性以及穩(wěn)定性，還能夠確保土地利用過程中生態(tài)環(huán)境的發(fā)展能夠健康穩(wěn)定。同時在進行生態(tài)環(huán)境評價的過程中，還需要對社會環(huán)境以及濟環(huán)境的影響進行綜合評價。
二、土地利用過程中生態(tài)環(huán)境評價體系的建構
（一）區(qū)域范圍
在土地利用的過程中的生態(tài)環(huán)境評價，其評價效益的方向、重點以及目的都存在較大的差異，且評價的數(shù)據(jù)來源、區(qū)域范圍以及技術手段等也存在較大的差別，因此還沒有建立起比較完整且接受度廣的評價方法以及指標體系。已有的環(huán)境評價體系大多都維持在評價靜態(tài)的基礎上，而對于生態(tài)的變化以及動態(tài)方面還缺乏可視化的分析評價和應用。目前在生態(tài)環(huán)境評價體系中，其區(qū)域范圍的研究從國家、省市區(qū)以及生態(tài)區(qū)和流域區(qū)等的空間尺度均由不同，可以看出研究覆蓋的范圍非常廣。同時在進行評價的過程中，對于各層級的尺度空間的環(huán)境質量都進行了科學的調控和評價，這表明了土地利用過程中生態(tài)環(huán)境評價研究和保護已經(jīng)逐漸獲得了各級政府部門的大力推廣和高度重視。
（二）數(shù)據(jù)來源
隨著科技水平的不斷提高，土地利用中生態(tài)環(huán)境評價體系建構中的來源的數(shù)據(jù)也發(fā)生了較大的改變，從傳統(tǒng)的詳查土地利用的數(shù)據(jù)、單一的土地分布圖，逐漸發(fā)展成了利用遙感衛(wèi)星來獲取高精度的土地數(shù)據(jù)（例如NOAA/AVHRR、SPOT）以及DEM數(shù)據(jù)等。例如在策勒綠洲這一地區(qū)，利用不同時期的遙感衛(wèi)星圖像來獲取數(shù)據(jù)，然后計算出不同時期內(nèi)各個樣本的沙化面積或者棄耕面積。同時采用GPS來對實地進行定位，并借助GIS平臺來對實地的面積進行計算，從而制作出了利用土地時的類型圖。
（三）技術手段
目前在土地利用中生態(tài)環(huán)境評價體系建構中，使用的技術手段主要有：GPS、RS、GIS等，例如中科院曾利用生態(tài)環(huán)境研究所在調查實地以及收集大量數(shù)據(jù)的基礎上，對新疆地區(qū)的生態(tài)環(huán)境做了分級，并得出了整個地區(qū)的生態(tài)環(huán)境評價的等級劃分以及質量情況。而寧夏地區(qū)則利用數(shù)學模型中的模糊加權，以及GIS空間評價分析技術，對土地利用過程中的生態(tài)環(huán)境進行了評價，同時還對多個渠道獲得的地質信息以及環(huán)境信息進行了綜合的評價和分析，從而將該地區(qū)的環(huán)境質量劃分成了5個等級，即良好、較好、中等、較差、差等，進而制作出了綜合評價環(huán)境質量的分區(qū)圖。另外以GIS技術手段為代表的“3S”生態(tài)環(huán)境評價技術獲得了較大的發(fā)展和進步，從而為土地利用過程中生態(tài)環(huán)境評價創(chuàng)造了更加準確、快速、及時的數(shù)據(jù)以及處理工具，新技術的不斷發(fā)展能夠極大地提高土地利用過程中生態(tài)環(huán)境評價的科學性以及準確性。
（四）評價指標
我國在土地利用的過程中，生態(tài)環(huán)境評價體系中關于評價指標的研究和發(fā)展起步相對較晚，且仍然處于探索的階段，因而在評價指標方面還尚未形成相對統(tǒng)一的體系。在研究專題的過程中，不僅要按照環(huán)保總局選取指標的相關標準要求，還要按照各地區(qū)的具體情況來對評價指標進行合適的選取，因此土地利用過程中的生態(tài)環(huán)境評價體系還未選擇出相對統(tǒng)一的評價指標。例如在對江河源區(qū)土地利用進行生態(tài)環(huán)境評價時，要對該地區(qū)的相關資料進行了解和分析，利用國內(nèi)監(jiān)測環(huán)境總站處的生態(tài)環(huán)境評價的權重值以及質量指標，將水網(wǎng)密度、生物豐度、土地退化 、植被覆蓋以及污染負荷作為綜合評價該地區(qū)的五大環(huán)境質量指標。
（五）評價方法
由于土地利用過程中的生態(tài)環(huán)境評價本身具有一定的復雜性，因選擇的評價方法也需要集成綜合的方法以及大系統(tǒng)的復雜理論，并將定量分析與定性分析結合起來，將社會科學與自然科學、硬技術與軟科學、傳統(tǒng)方法與現(xiàn)代方法有效結合起來。目前，在土地利用過程中的生態(tài)環(huán)境評價方法主要6種：層次分析法、指標評價法、主成分分析法、神經(jīng)網(wǎng)絡人工評價法、聚類分析法以及關聯(lián)度灰色分析法。
三、土地利用過程中生態(tài)環(huán)境評價體系中的問題及建議
（一）存在的問題
目前，在土地利用過程中生態(tài)環(huán)境評價體系存在的問題首先是缺乏統(tǒng)一的評價指標，且在評價的過程中，選擇評價指標時也缺乏準確的依據(jù)，因而使得選取的指標缺乏一定的指導性以及科學性。各個地區(qū)一般是根據(jù)數(shù)據(jù)采集的難易程度以及自身的需要來選取評價的指標，但對于這些指標的精度沒有進行統(tǒng)一的評價，因而使得各個區(qū)域之間生態(tài)環(huán)境評價的結果缺乏有效的可比性，再加上度量的標準也沒有進行統(tǒng)一，從而導致評價的結果缺乏足夠的權威性以及可信度。其次就是很多地區(qū)在生態(tài)環(huán)境評價的過程中，還缺乏相對完善的技術手段以及評價方法，因而使得生態(tài)環(huán)境評價的順利進行和科學實施受到了一定的阻礙。最后是土地利用過程中生態(tài)環(huán)境的評價及其結果的使用還缺乏有效的鏈接，這主要由于未對評價結果的精度進行有效的評價，從而使得其缺乏良好的指導性以及實用性。因此在獲取評價結果之后，應最大程度地將其應用到實際過程中去，以達到調控土地利用以及保護生態(tài)環(huán)境的目的。
（二）改進建議
在土地利用過程中的生態(tài)環(huán)境評價首先要建立統(tǒng)一的評價指標以及評價的原則，要確保各個地區(qū)生態(tài)環(huán)境的評價能夠具有統(tǒng)一的控制依據(jù)以及判斷依據(jù)。指標的選擇必須符合環(huán)保總局制定的統(tǒng)一標準和要求。因此可以利用水網(wǎng)密度、生物豐度、土地退化 、植被覆蓋以及污染負荷等五大評價指標來進行評價，確保評價的結果具有良好的權威性以及可比性。另外還要加強評價結果在保護生態(tài)中的利用，這樣才能將其現(xiàn)實意義充分發(fā)揮出來。
結語
綜上所述，土地利用過程中生態(tài)環(huán)境評價體系的構建，不僅要結合地區(qū)的實際情況進行綜合評價，同時還要選擇科學的評價方法和技術手段，并采用統(tǒng)一的評價指標，從而有效地確保生態(tài)環(huán)境評價的體系以及成果具有良好的科學性以及權威性。
參考文獻
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1. 水土流失現(xiàn)狀與問題
1.1水土流失現(xiàn)狀我國是世界上水土流失較嚴重的國家之一，其水土流失的基本特點是：分布廣、類型多、強度高、危害深、治理難度大。改革開放以來，我國開展了大規(guī)模的以水土保持為中心的生態(tài)環(huán)境建設，取得舉世矚目的成就，建立了國家級水土保持重點治理區(qū)，在全國各小流域開展了山、水、田、林、路、電、村綜合治理，修建了一大批蓄水保土工程。
1.2山區(qū)水土保持的主要問題。
（1） 人為破壞造成新的水土流失尚未得到有效遏制。生態(tài)環(huán)境受到較嚴重破壞，原因是多方面的，但主要是不合理農(nóng)業(yè)結構所致。由于在采礦、交通、冶金、建材等生產(chǎn)建設開發(fā)中，不重視水土流失防治，在開發(fā)建設中出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境破壞。例如在礦區(qū)，大量的廢棄土石和礦渣排入河道，造成河道淤塞、泥沙下泄，嚴重危害下游居民的安全，個別地區(qū)出現(xiàn)一方治理多方破壞、治理速度趕不上破壞速度。
（2） 農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益差，產(chǎn)業(yè)化困難重重。長期以來，農(nóng)業(yè)內(nèi)部以糧食種植為主，高產(chǎn)值、高附加值的經(jīng)濟作物及畜牧業(yè)比例過低，導致整體農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益差。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化對經(jīng)濟發(fā)展的重要帶動作用已成為當?shù)馗刹咳罕姷墓沧R，但目前尚處于探索和起步階段。主要問題：一方面是產(chǎn)業(yè)化的思路尚不清晰，缺乏龍頭企業(yè)的帶動和產(chǎn)業(yè)基地的保障；另一方面，個別地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，大部分群眾的主要投入及大部分耕地資源用來生產(chǎn)糧食，以解決溫飽問題。
（3） 地方生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃目標有不切實際的傾向。在生態(tài)環(huán)境建設的規(guī)劃與實踐中，一是“量力而行，集中治理，先易后難”的原則在執(zhí)行過程中自覺不自覺地被違背；二是攤子鋪得過大或規(guī)劃的規(guī)模過大，著眼點在于怎樣向國家爭取到更多的資金；三是規(guī)劃的實施具有短期性，一屆政府一個戰(zhàn)略，一個領導一種打算，缺乏保障實施的政策制約。
2. 水土保持發(fā)展的制約因素
2.1科學研究和技術推廣相對滯后。我國水土保持工作歷史悠久，經(jīng)驗豐富，但與發(fā)達國家相比，還存在較大差距，主要表現(xiàn)在：一是系統(tǒng)理論研究不夠深入，科學技術指導作用乏力；二是水土保持科技成果轉化率低，應用緩慢；三是城市化與建設項目產(chǎn)生的人為水土流失日漸嚴重。
2.2水土保持意識有待提高、宏觀管理力度不夠。我國政府相繼頒發(fā)實施了一系列有關水保的法律、法規(guī)，但由于宣傳不夠等原因，人為造成水土流失的現(xiàn)象時有發(fā)生；另一方面，由于水土保持工作技術性、綜合性很強，涉及的面廣，遇到的問題較多，往往對造成水土流失的條件、途徑、后果及防治措施等，認識看法不一，給水土保持執(zhí)法工作帶來一定困難。
2.3治理任務艱巨，投入嚴重不足。水土保持生態(tài)環(huán)境建設之所以出現(xiàn)局部改善、整體惡化的局面，其主要原因是長期以來投入較少，盡管國家近年來加大了對水土保持與生態(tài)環(huán)境建設的投入力度，但跟廣大的水土流失面積以及治理任務的艱巨性相比，國家投入的資金十分有限。
3. 針對山區(qū)水土保持的幾點建議
3.1注重歷史經(jīng)驗，堅持綜合治理。以縣為基本單位，以小流域為治理單元，以修建基本農(nóng)田和發(fā)展經(jīng)濟果木為突破口，山水田林路溝綜合治理的做法是成功的，應當加以肯定。但大規(guī)模的退耕還林和有計劃地封山育林，這一綜合治理中的關鍵環(huán)節(jié)未能取得突破。工程措施和耕作措施既是治理水土流失綜合措施中的重要組成部分，又是有效實施造林種草的必要條件，建議制定的生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃必須是一個全面的綜合治理規(guī)劃，而不是單一的林草建設規(guī)劃。
水利工程是一個統(tǒng)稱，它包含很多內(nèi)容，例如防洪、灌溉、發(fā)電、水資源保護，新建的、擴建的、修建的水利建設工程及其附屬工程。也有一種解釋是通過對地表水及地下水的控制和調整，達到最有利于我們的工程。這兩種解釋有一個共同點，就是通過改變，讓水資源朝著有利于人類的方向發(fā)展。水是人類的生命之源，沒有水的世界不敢想象，自然界的水不完全是人類需要且適用人類的水，基于此情況，人們才大興水利建設，控制水流，即可疏導抗洪，也可進行水資源的調配，例如中國的南水北調工程，就把南方充足的水資源引流到北方水資源相對較缺的地方。按照梳理工程的功能特性分類，水利工程分為防洪工程，農(nóng)田工程，水利發(fā)電工程及海涂圍墾工程等。這些水利工程都是根據(jù)不同地方的水資源的不同使用方式，最大限度的發(fā)揮水資源在當?shù)氐淖饔谩?/p>
（2）影響環(huán)境的因素。
水利工程建設對環(huán)境的影響因素主要體現(xiàn)在對周圍地質的影響、周邊生活的影響和陸生生態(tài)的影響。其中對陸生生態(tài)的影響最大，關系到水域周圍的生態(tài)鏈的建設。
（3）如何加強生態(tài)水利建設。
首先要從水利工程規(guī)劃入手，提高規(guī)劃水平。要全面認清開發(fā)水域的水資源生態(tài)系統(tǒng)，合理安排水資源的開發(fā)和使用。盡力做到水利工程建設的安全，高效，節(jié)能。提高規(guī)劃水平，可從以下幾方面提高：a.要實地調查研究，盡可能的提出多種建設方案以備選擇；選擇適合當?shù)刈匀惶厣淖顑?yōu)方案并提出建設工程的規(guī)模，工程規(guī)模的確定一定要按照當?shù)刭Y源確定，切不可盲目。要請相關專業(yè)專家在當?shù)剡M行實地考察，對當?shù)氐牡匦?，地貌，水流做出勘測，在技術層面給出最準確的建議。b.政府要完善與生態(tài)水利建設有關的相關法律，對于不適宜進行大規(guī)模水利施工的區(qū)域，例如國家及地方自然保護區(qū)，著名的風景區(qū)，世界自然遺產(chǎn)，國家自然遺產(chǎn)等區(qū)域，進行必要的保護，規(guī)定可開發(fā)建設的區(qū)域，不可開發(fā)建設的區(qū)域，同時禁止進行大規(guī)模以上的水利建設。從保護環(huán)境，保護當?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境入手，對嚴重破壞當?shù)刈匀画h(huán)境和生態(tài)資源的水利建設項目，重新考評，無法達標的建設項目，要立即停止建設，減少對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的再次破壞。c.轉換開發(fā)思路，由于現(xiàn)階段征地成本的日益增高，對于移民量少，占用農(nóng)用地少的地方，可充分開發(fā)，甚至是100%開發(fā)，但是對于移民較多且占用耕地多的地方，可不開發(fā)或折半開發(fā)。水利工程建設不能總看眼前既得利益，也要向長遠看齊。對當?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)資源盡到應盡的責任。要做到經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的雙贏。
2生態(tài)化防洪工程的規(guī)劃建議
（1）在防洪工程的建設過程中要實行經(jīng)濟效益11:25:45和環(huán)境生態(tài)效益兼顧的原則，如果兩者不能同時兼得，也要首先考慮生態(tài)環(huán)境利益。
對于生態(tài)環(huán)境來說，破壞只需一天，但是恢復卻需要十年甚至更長時間。因此在進行防洪工程建設開始的時候，一定要疏通整治河流上游、下游、周邊的地理環(huán)境，生態(tài)環(huán)境，圍繞這些，進行防洪水利工程的建設。
（2）堤線布置和堤形選擇的方式要以生態(tài)環(huán)境的保護為前提。
人為改變河流的流向，使河流統(tǒng)一化，會直接影響當?shù)厮虻奈锓N。故，再此建議在水利工程建設中，補充幾點關于保護當?shù)厣酱ê吹募夹g要求，盡量保留當?shù)厮驊械臐竦鼗驕\灘。在防堤寬度上盡量采取宜寬不宜窄的原則。盡量做到防堤的功能在保護土地的前提下實現(xiàn)。
（3）關于河流的斷面的建議。
在河流斷面的設計上盡量要求不要違背當?shù)氐淖匀缓恿鞯暮哟蔡攸c，避免因人為化設計河流斷面導致河流的均一化。河流的斷面設計要與當?shù)氐淖匀画h(huán)境相適應。
（4）岸坡的防護結構。
在水利生態(tài)建設過程中，交錯的岸坡防護結構對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境破壞最嚴重。因此，岸坡的防護結構應從人與自然和諧相處的角度出發(fā)，在滿足工程功能需求的前提下，進行岸坡防護的設計。
2生態(tài)環(huán)境保護是引導國土規(guī)劃的指導思想。進入經(jīng)濟快速發(fā)展的時代，人類實踐與環(huán)境之間的關系處理越發(fā)成為我們所關注的問題，尤其在全球性環(huán)境問題不斷出現(xiàn)，生物多樣性銳減，水土流失嚴重，溫室效應明顯等，都在告訴我們?nèi)绻蛔⒅厣鷳B(tài)環(huán)境的保護，勢必會有資源耗盡，環(huán)境惡劣的一天。為此，積極樹立生態(tài)環(huán)境保護意識，倡導以科學發(fā)展觀去引導國土規(guī)劃，處理好國土資源利用和生態(tài)環(huán)境保護之間的關系，充分展現(xiàn)出國土規(guī)劃方案經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的融合。
3生態(tài)環(huán)境保護是國土規(guī)劃不斷追求的目標。進入新時代以來，國家越發(fā)注重生態(tài)環(huán)境保護工作，積極提出建設資源節(jié)約型，環(huán)境友好型社會的發(fā)展戰(zhàn)略，也開始思考如何在經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護之間做好權衡。此時的國土規(guī)劃作為資源規(guī)劃分配的重要手段，也開始積極思考生態(tài)環(huán)境保護問題。也就是說對于現(xiàn)階段的國土規(guī)劃工作來講，應該將如何保證當前區(qū)域經(jīng)濟，人口，資源，環(huán)境的和諧發(fā)展問題，如何規(guī)避國土規(guī)劃中對于生態(tài)環(huán)境的破壞行為問題。簡單來講，生態(tài)環(huán)境保護已然成為當前國土規(guī)劃不斷追求的目標。
二、現(xiàn)階段國土規(guī)劃中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題
1行政區(qū)間意識制約生態(tài)環(huán)境保護。受到傳統(tǒng)國土規(guī)劃體制的影響，以行政區(qū)為單位進行規(guī)劃，強調行政區(qū)域內(nèi)部資源的優(yōu)化整合，忽視了行政區(qū)之間的資源利用分配。這種行政區(qū)間意識的存在會造成以下困境：其一，地域之間的國土資源聯(lián)系被行政區(qū)間所隔斷，不利于市場經(jīng)濟的健康發(fā)展和進步；其二，行政區(qū)間要求規(guī)劃的穩(wěn)定性，一般都不會擺脫自身行政區(qū)的框架，此時就難以實現(xiàn)與其他行政區(qū)間的溝通，這就可能出現(xiàn)各行政區(qū)間埋頭做好自身國土規(guī)劃，忽視了區(qū)間內(nèi)造成的生態(tài)平衡和環(huán)境保護問題。
2國土規(guī)劃時效影響生態(tài)環(huán)境保護。一般情況下，國土規(guī)劃作為宏觀調控方案，其時間跨度比較長，少則20年，多則30年以上。如此長的規(guī)劃時效，不僅僅要求規(guī)劃方案的預見性，還需要保證規(guī)劃指標是可調整的。但是實際上國土規(guī)劃方案在實施的過程中，更多的關注的是近期的資源開發(fā)，生產(chǎn)布局，忽視生態(tài)環(huán)境保護，而對于中長期規(guī)劃的管控也變得難以實現(xiàn)，這就很容易造成規(guī)劃初衷方向的偏離。這也是造成國土規(guī)劃難以踐行生態(tài)環(huán)境保護工作的重要因素之一。
3國土規(guī)劃固性牽制生態(tài)環(huán)境保護。受到計劃經(jīng)濟的影響，當前國土規(guī)劃的內(nèi)容比較固定，目標明確化，指令性明顯，如此固性的要求顯然沒有將市場機制考慮進去，無論是市場應變能力，還是規(guī)劃效能，往往都會出現(xiàn)捉襟見肘的情況。另外，國土規(guī)劃多數(shù)情況下關注的是最終的規(guī)劃結果，忽視了對于規(guī)劃過程的管理和控制，而生態(tài)環(huán)境保護正好是國土規(guī)劃中的重要過程部分，這樣的固定化模式也是不利于生態(tài)環(huán)境保護的。
4國土規(guī)劃調控的方式存在不合理。當前國土規(guī)劃調控的方式方法依然存在諸多的不合理的地方，具體來講，其主要表現(xiàn)在：其一，缺乏健全的國土規(guī)劃法律法規(guī)，難以將國土規(guī)劃納入到法律體系，不利于國土規(guī)劃的法制化發(fā)展；其二，國土規(guī)劃管理組織機構不完善，難以形成內(nèi)部監(jiān)控機制，也難以發(fā)揮國土規(guī)劃部門的效能；其三，國土規(guī)劃方案的權威性不強，沒有引起各級政府的高度重視，多數(shù)情況下都存在不同程度的形式化的特點。
三、國土規(guī)劃中強化生態(tài)環(huán)境保護的策略
改變國土規(guī)劃缺乏生態(tài)環(huán)境保護意識的現(xiàn)狀，需要從多個角度入手，去實現(xiàn)國土規(guī)劃運行機制的改革。具體來講，筆者倡導積極做好如下幾方面的工作：
1實現(xiàn)國土規(guī)劃主體的公眾化。實現(xiàn)國土規(guī)劃主體的公眾化，就是引導公眾參與到國土規(guī)劃中去，改變以往以國土規(guī)劃部門為主導的決策機制。這是因為：國土規(guī)劃的目標是要不斷實現(xiàn)人民群眾生活質量和環(huán)境承載力的提升，既然事關公眾利益，就應該有公眾參與到?jīng)Q策中去，這不僅僅充分體現(xiàn)出我國執(zhí)政為民的理念，也能夠實現(xiàn)國土規(guī)劃方案的合理化和科學化發(fā)展。具體來講，應該積極從以下幾個角度入手：其一，國土規(guī)劃部門積極構建國土規(guī)劃民眾信息溝通機制，建立多種信息溝通渠道，實現(xiàn)民眾與國土規(guī)劃部門之間聯(lián)系的加強；其二，國土規(guī)劃部門應該放低姿態(tài)，轉變服務模式，積極聽取民眾對于國土規(guī)劃方面的意見和建議，尤其是國土規(guī)劃方面專家學者，企業(yè)代表的意見和建議，將其整合到國土規(guī)劃方案中去。
2促進國土規(guī)劃生態(tài)意識覺醒。針對于當前國土規(guī)劃生態(tài)意識淡薄的問題，應該積極做好如下幾方面的工作：其一，建立健全完善的國土規(guī)劃效果評價機制，將國土規(guī)劃的生態(tài)效益作為重要考量尺度，避免單一從經(jīng)濟角度去考量的審核和評價方式，以此去實現(xiàn)國土規(guī)劃生態(tài)意識的覺醒；其二，高度重視在國家生態(tài)環(huán)境保護政策和法律的基礎上，實現(xiàn)全面的生態(tài)環(huán)境保護教育，使得國土規(guī)劃部門高度重視生態(tài)環(huán)境保護工作，并且積極在規(guī)劃的過程中將生態(tài)環(huán)境因素考慮進去；其三，建立嚴格的國土規(guī)劃方案審核機制，從經(jīng)濟角度，社會發(fā)展角度，生態(tài)環(huán)境效益綜合考量，對于存在忽視生態(tài)環(huán)境保護的國土規(guī)劃方案，應該予以駁回，避免其對于實際社會資源的不良配置。
2.河南省環(huán)境保護科學研究院，河南 鄭州 450002）
【摘要】依據(jù)公路建設項目特點，分析了公路建設項目竣工環(huán)境保護驗收中存在的問題，從項目施工期環(huán)境影響難量化、環(huán)境影響的局限性、環(huán)境監(jiān)理、環(huán)境監(jiān)測指標體系等方面分析了公路建設項目竣工環(huán)境保護驗收調查存在的問題，并提出了相應的對策和建議。
關鍵詞 公路建設項目；竣工環(huán)境保護驗收；存在問題
建設項目竣工環(huán)境保護驗收調查工作是一項政策性和技術性都很強的工作，是項目建設環(huán)境保護工作中不可缺少的重要環(huán)節(jié)[1]。但是，公路建設項目具有建設距離長、項目占地多、建設周期長、內(nèi)容變更多等特點，就環(huán)境影響而言，其建設對周邊環(huán)境產(chǎn)生的影響與環(huán)境影響評價期間相比，也存在諸多變化。本文就公路建設項目竣工環(huán)境保護驗收的主要特點及存在問題進行了初步探討，并提出幾方面應對措施及建議。
1公路建設項目特點
1.1工程建設周期長
公路項目環(huán)評一般在項目可行性研究階段開展，項目建設過程中，由于受項目環(huán)境特點、工程征地、地質條件、管理要求以及項目總體設計、施工方案等眾多因素影響，往往要歷時幾年，導致項目線路選擇、工程內(nèi)容、環(huán)保措施、主要經(jīng)濟技術指標等會出現(xiàn)不同程度變更，以及由此變化而引發(fā)的新的環(huán)境影響問題。
1.2工程建設以生態(tài)影響為主[2]
公路屬于線性工程，是以生態(tài)環(huán)境影響為主的建設項目，施工占用大量土地，填方和挖方施工，主要對公路沿線兩側的環(huán)境造成影響。一方面造成地表植被或構筑物破壞，導致水土流失、生境破壞、景觀破碎程度加深等，影響區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性；另一方面，大面積的挖方填方施工，會引起巖體土體移動、變形和破壞，增加了地質脆弱帶邊坡的不穩(wěn)定性，易引發(fā)山體滑坡、泥石流、塌方等地質災害。
1.3公路交通環(huán)境影響范圍廣
公路項目突出特點表現(xiàn)在建設工期長、影響范圍廣，涉及的生態(tài)系統(tǒng)復雜多樣、環(huán)境敏感目標多，加上公路項目污染源具有流動性，污染源強度會隨著地形、生態(tài)環(huán)境狀況的不同而不同，涉及到包括生態(tài)、生物、物理和化學等方面的影響。
1.4環(huán)保措施落實難度大
項目環(huán)境影響評價通常是在可行性階段完成，項目線路選擇、工程內(nèi)容、主要經(jīng)濟技術指標等會出現(xiàn)不同程度變更，致使公路項目竣工環(huán)境保護驗收時工程概況會發(fā)生很大程度的變化，給環(huán)境保護措施的落實帶來一定的難度。
2公路建設項目驗收調查存在的問題
2.1施工期環(huán)境影響定量化難
公路建設項目施工期造成的環(huán)境影響是公路竣工驗收調查的重要組成部分，其產(chǎn)生的影響如動植物生境破壞、景觀割裂、水土流失、水環(huán)境污染、大氣環(huán)境污染等影響廣泛，是公路建設項目對環(huán)境產(chǎn)生影響的直接原因。雖然在環(huán)境影響評價時，要求建設單位在施工期須進行環(huán)境現(xiàn)狀監(jiān)測，根據(jù)監(jiān)測結果及時采取環(huán)境保護措施，避免發(fā)生嚴重的環(huán)境污染。但是大部分公路施工期未對施工產(chǎn)生的環(huán)境影響進行監(jiān)測，致使公路竣工驗收時只能通過各種調查方式或公眾參與方式對施工期產(chǎn)生的環(huán)境影響進行回顧性調查，做定性的調查，定性調查并不能真實、確切地反映施工期的環(huán)境影響。
2.2環(huán)境影響尚未全部顯現(xiàn)[3]
通常在環(huán)境保護驗收調查期間，多數(shù)項目現(xiàn)狀車流量達不到運營初期設計值，各敏感點噪聲影響尚不明顯，一般能夠滿足標準要求，建設單位不會對環(huán)評及批復所要求的降噪措施及時實施，而營運期一旦全線貫通，車流量將會迅速增加，若敏感點噪聲出現(xiàn)超標，將難以及時采取補救措施。公路項目對生態(tài)的影響是一種長期的累積影響，環(huán)保驗收時公路項目試運營時間短，對野生動物的阻隔影響還未顯露，措施有效性難以驗證，而環(huán)保驗收進行的野外調查本身也有局限性。
2.3施工期環(huán)境監(jiān)理落實不夠
公路項目施工對沿線環(huán)境的擾動影響較大，為確保設計、施工期環(huán)保措施能夠得到有效實施，加強施工期環(huán)境監(jiān)理工作顯得尤為重要。目前，多數(shù)公路建設項目僅能提供施工期環(huán)?？偨Y報告，關于環(huán)境監(jiān)理的內(nèi)容缺乏針對性，未真正起到現(xiàn)場監(jiān)管的作用，難以作為項目通過環(huán)保驗收的依據(jù)。
2.4與環(huán)評單位缺乏信息交流
環(huán)境保護驗收的主要工作任務是驗證環(huán)境影響評價的預測結果，落實環(huán)境影響評價提出的環(huán)境保護措施。環(huán)境影響評價和環(huán)境保護驗收作為建設項目環(huán)境保護管理上的2個重要環(huán)節(jié)，環(huán)評單位與驗收調查單位之間應保持一定的信息交流。目前，項目竣工環(huán)境保護驗收單位與環(huán)評單位信息交流還不夠，有時不能及時解決驗收調查中存在的一些問題。
2.5無完整的環(huán)境監(jiān)測指標體系
公路竣工環(huán)境保護驗收調查的內(nèi)容涉及到區(qū)域生態(tài)環(huán)境調查、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境影響調查、水土保持調查、景觀影響調查、交通噪聲影響調查、水環(huán)境影響調查、大氣環(huán)境影響調查等。目前并沒有完整的指標體系來反映公路驗收調查狀況，因此沒有完整的環(huán)境監(jiān)測指標體系來反映公路建設與環(huán)境系統(tǒng)之間的關系。
3對策及建議
3.1加強施工期管理和環(huán)境監(jiān)測
加強施工期管理和施工期的環(huán)境監(jiān)測。施工期環(huán)境監(jiān)測主要對施工期的生態(tài)環(huán)境、水環(huán)境、大氣環(huán)境、聲影響進行監(jiān)測，通過數(shù)據(jù)采集來考核建設項目是否達到環(huán)境保護的要求，以便于施工期環(huán)境管理有的放矢。通過施工期的監(jiān)測數(shù)據(jù)可以看出公路建設施工期各種環(huán)境保護措施的效果，提高公路建設項目環(huán)境保護調查的有效性。
3.2實施跟蹤監(jiān)測開展環(huán)境影響后評價
鑒于部分公路項目存在噪聲、生態(tài)影響尚未全部顯現(xiàn)的問題，提出如下建議：（1）環(huán)保驗收階段要預留敏感點聲屏障位置和隔聲降噪資金，營運期加強噪聲跟蹤監(jiān)測和環(huán)保監(jiān)督工作，一旦敏感點出現(xiàn)超標，及時采取或增補降噪措施；（2）對于長期累積的生態(tài)影響，應落實生態(tài)監(jiān)測計劃，在項目通過竣工環(huán)保驗收后3～5年內(nèi)，委托專業(yè)單位適時開展生態(tài)累積影響后評價，對于后評價中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)問題，提出相應補救措施。
3.3推進環(huán)境監(jiān)理、完善全程管理體系[4]
建議完善現(xiàn)有環(huán)保法律法規(guī)，明確環(huán)境監(jiān)理的合法性。在現(xiàn)階段開展環(huán)境監(jiān)理工作的基拙上，及時總結經(jīng)驗，制定公路行業(yè)環(huán)境監(jiān)理的技術規(guī)范和現(xiàn)場工作指南，完善技術指標體系，明確環(huán)境監(jiān)理單位的相關職責。一定要構建從環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)理到環(huán)保驗收、后評價的全程環(huán)境管理體系。
3.4加強環(huán)評與驗收單位之間的交流、溝通
為了提高公路建設項目竣工環(huán)境保護驗收的有效性，應協(xié)調好二者之間的關系，環(huán)評提出的環(huán)保措施在設計中應滿足竣工驗收時達標的要求，環(huán)保措施設計中應滿足污染物監(jiān)測采樣的要求，生態(tài)環(huán)境本底值的調查、監(jiān)測應涵蓋環(huán)保驗收的范圍。反之，驗收調查中提出的一些意見和建議也應及時反映到日后的環(huán)評報告中。協(xié)調好環(huán)境影響評價與環(huán)境保護驗收之間的關系，就能夠保證二者之間的順利交接，在建設項目環(huán)境管理的各個環(huán)節(jié)中，全面提高有效性。
3.5驗收調查技術方法多樣化
常規(guī)的環(huán)境監(jiān)測方法主要應用于大氣環(huán)境、水環(huán)境和聲環(huán)境監(jiān)測指標，而對于生態(tài)環(huán)境的調查往往是定性評價。因此應針對竣工驗收監(jiān)測指標體系中的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測因子，應用遙感調查技術方法，對公路生態(tài)環(huán)境影響進行驗收。遙感調查宏觀、客觀、動態(tài)，可以分析公路建設全過程中生態(tài)環(huán)境的變化，可以為竣工驗收調查提供更全面真實的數(shù)據(jù)。采用多種驗收調查技術方法可以從不同的角度監(jiān)測驗收環(huán)境監(jiān)測指標體系中的各種指標數(shù)值增強驗收調查的說服力度，提高環(huán)境保護驗收調查的有效性。
4結語
公路建設項目環(huán)境影響范圍廣、影響因素多，致使項目竣工環(huán)境保護驗收在環(huán)境監(jiān)測指標建立和驗收技術方法中存在一定的難度。公路建設項目竣工驗收環(huán)境監(jiān)測指標體系主要是通過指標體系定量地反映公路建設項目竣工后對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響，包括生態(tài)環(huán)境、水環(huán)境、大氣環(huán)境和噪聲環(huán)境方面的監(jiān)測內(nèi)容，通過合適的監(jiān)測因子客觀準確地反映公路施工期和營運期影響，為公路建設項目竣工環(huán)境保護驗收提供依據(jù)。為了提高公路建設項目竣工環(huán)境保護驗收的有效性應加強施工期管理、環(huán)境監(jiān)理和環(huán)境監(jiān)測，采用多種驗收調查技術方法，完善營運期環(huán)境保護驗收監(jiān)測以及協(xié)調建設項目環(huán)境影響評價與環(huán)境保護驗收的關系。
參考文獻
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［2］艾志敏.非污染型———以生態(tài)影響為主建設項目竣工環(huán)保驗收生態(tài)影響調查[J].云南環(huán)境科學,2005(24):163-165.
【關鍵詞】高中生物；可持續(xù)發(fā)展觀；教育
中學生物教學歷來十分重視保護生態(tài)環(huán)境的教育。中學生物教學加強可持續(xù)發(fā)展觀點的教育，有助于進一步提高學生保護生態(tài)環(huán)境的意識。
1. 可持續(xù)發(fā)展是當今世界各國的共同呼聲 新世紀，人類創(chuàng)造了前所未有的物質財富，極大地推動了物質文明和進步。但是，伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人口增長過快、環(huán)境污染、自然資源開發(fā)不合理以及由此引起的生態(tài)環(huán)境惡化等一系列社會問題，嚴重地威脅著經(jīng)濟的發(fā)展和人類的生存。在這種形勢下，人們不得不重新審視自己走過的歷程，努力尋求一條人口、環(huán)境、資源和經(jīng)濟、社會能夠協(xié)調發(fā)展的道路，這就是上世紀70年代末提出的可持續(xù)發(fā)展的觀點。現(xiàn)在，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為世界各國環(huán)境保護工作的主題。
一般地說，可持續(xù)發(fā)展包括自然資源和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會的可持續(xù)發(fā)展三個方面。其中，保護自然資源和生態(tài)環(huán)境是可持續(xù)發(fā)展的核心。可持續(xù)發(fā)展強調人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會五個方面的綜合協(xié)調。這就是說，加快經(jīng)濟發(fā)展決不能以浪費資源和犧牲生態(tài)環(huán)境為代價。
2. 可持續(xù)發(fā)展是我國的一項長期戰(zhàn)略 我國一貫高度重視生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展問題。1983年，我國政府宣布把環(huán)境保護列為一項基本國策，提出在經(jīng)濟發(fā)展過程中經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一的戰(zhàn)略方針。1994年，我國政府制訂了今后中國環(huán)境保護工作的行動指南――《中國21世紀議程》，指出“通過高消耗追求經(jīng)濟數(shù)量增長和'先污染后治理'的傳統(tǒng)發(fā)展模式已不再適應當今和未來發(fā)展的要求，必須努力尋求一條人口、經(jīng)濟、社會、環(huán)境和資源相互協(xié)調的，既能滿足當代人的需要，而又不對滿足后代人需求的能力構成危害的可持續(xù)發(fā)展的道路”，“走可持續(xù)發(fā)展之路，是中國在未來和本世紀發(fā)展的自身需要和必然選擇”。
在1996年公布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”規(guī)劃和2010年遠景目標綱要》中，可持續(xù)發(fā)展列為實現(xiàn)我國跨世紀建設藍圖的兩大戰(zhàn)略之一?？梢姡覈鴮嵤┛沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是實現(xiàn)國富民強、民族振興的一項重大決策，是功在當代、利在千秋的一件大事。1996年同志在第四屆全國環(huán)保座談會上指出，從我國的實際出發(fā)，在實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，保護環(huán)境工作需要做好五方面的工作。概括地說：（1）堅持節(jié)約各種資源；（2）繼續(xù)控制人口增長，全面提高人口素質；（3）消費結構和消費方式要有利于環(huán)境與資源的保護；（4）加強環(huán)境保護的宣傳教育，增強干部和群眾自覺保護生態(tài)環(huán)境的意識；（5）堅決遏制和扭轉一些地方資源受到破壞和生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢。從中可以清楚地看出：這五點中哪一點都離不開生物科學；生物教學在加強可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略觀教育方面具有義不容辭的責任。
3. 對加強可持續(xù)發(fā)展觀教育的建議 生物教材在植物、動物等部分十分注意滲透保護環(huán)境教育。例如，在講述根系在土壤中的分布時，講述了為了保持水土，應當在山坡、沙地上造林、種草；在講述苔蘚植物對自然界的意義時，講述了苔蘚植物可以當作監(jiān)測空氣污染程度的指示植物。教材還設有“生物與環(huán)境”專章，集中講述人口增長與資源危機、生態(tài)平衡的關系、計劃生育是我國的一項基本國策等基礎知識。要求學生“懂得愛護自然界的生物，認識保護生物資源的重要性，形成環(huán)境保護意識”；在教學內(nèi)容中有“環(huán)境與人體健康”、“無公害綠色食品”等知識點以及調查或觀察環(huán)境污染對生物影響的實習；還有“森林生態(tài)系統(tǒng)的作用”、“人與環(huán)境”等知識點。
為了使學生能夠從協(xié)調人口、環(huán)境、資源與經(jīng)濟、社會發(fā)展的高度增強對保護環(huán)境重大意義的認識，實際上也是為了更好地提高全民族的環(huán)保意識和科學文化素質，以便使我國跨世紀的億萬社會主義現(xiàn)代化建設者能夠在各自的工作和生活中更加自覺地、更加能動地協(xié)調好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系。生物教學有必要結合學科特點，加強可持續(xù)發(fā)展觀的教育。
第一，根據(jù)新形勢，修訂教學大綱時，建議在前言的適當部分明確提出可持續(xù)發(fā)展觀，使所有的生物課教師都能夠從生物學科的特點出發(fā)，從戰(zhàn)略的高度認識可持續(xù)發(fā)展在我國的環(huán)境保護事業(yè)乃至國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要作用；認識到生物教學在實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中的重任，從而更加重視開展環(huán)境保護等內(nèi)容的教學。
一、當前唐山市生態(tài)環(huán)保領域犯罪問題基本情況
唐山市是一個重工業(yè)城市，轄區(qū)內(nèi)鋼鐵、水泥、礦產(chǎn)開發(fā)、陶瓷等企業(yè)眾多，這些企業(yè)既是利稅支柱，同時也是主要的污染源，給環(huán)境治理和生態(tài)建設帶來了巨大壓力。2013年以來唐山市檢察機關辦理的生態(tài)環(huán)境資源領域犯罪案件中，提起公訴164件304人，已作出生效判決119件247人，其中被判處3年以下有期徒刑78件125人，占生效判決人數(shù)的50%，被判處緩刑35件56人，占生效判決人數(shù)的23%，輕緩刑判決率為73%，被判處罰金案件71件，僅占生效判決案件總數(shù)的60%。經(jīng)深入調研發(fā)現(xiàn)，此類犯罪主要集中在非法采礦和污染環(huán)境兩類，非法采礦行為具有資源優(yōu)勢、收益高、獲利快的特點。非法排污行為，達標排放需建設治污設備，不但前期投入大，而且運行成本非常高，相比超標排放，違法犯罪成本卻很低，即使被判處刑罰，也遠遠低于其犯罪收益，不足以震懾環(huán)境違法犯罪行為，巨大的利潤差異促使相當數(shù)量的企業(yè)和個人抱著僥幸心理，不斷以身試法，生態(tài)環(huán)境飽受戕害?，F(xiàn)實中，生態(tài)環(huán)境犯罪案發(fā)前期通常具有隱蔽性、不易察覺性，這與現(xiàn)行刑事法律規(guī)范關于環(huán)境處罰僅處罰實害犯而忽略危險犯的特征是相一致的。但生態(tài)環(huán)境犯罪所造成的損害結果比較嚴重，且具有恢復性困難的特點。例如，唐山市檢察機關辦理的李某非法占用農(nóng)用地案，犯罪嫌疑人李某將耕地用于非法挖取沙石料進行銷售獲利，造成被占用耕地植被被嚴重破壞，不能作為耕地繼續(xù)使用。在辦理此類案件時，往往我們更注重犯罪嫌疑人的行為是否符合犯罪構成要件，應否追究其刑事責任，往往忽略如何能防止此類案件的發(fā)生，而對生態(tài)環(huán)境的破壞后果如何能夠得到有效的預防和修復欠缺考慮。為了既能有效打擊犯罪又能兼顧環(huán)境資源保護，嘗試將恢復性司法理念引入生態(tài)環(huán)境保護司法實踐，按照“理念引領、實踐探索、穩(wěn)步推進”的基本思路，積極開展對部分破壞環(huán)境資源犯罪案件提起刑事附帶民事訴訟，在及時打擊犯罪的同時，要求犯罪分子依法停止侵害、排除妨礙、恢復原狀或者修復環(huán)境、賠償損失，努力實現(xiàn)辦一個案件、恢復一片青山、清澈一片綠水、凈化一片藍天、修復一片生態(tài)的效果。截至目前全市檢察機關共批準逮捕破壞生態(tài)環(huán)境資源犯罪案件5件8人，提起公訴26件48人，提起刑事附帶民事訴訟5件25人，所提附帶民事訴訟均勝訴，涉案金額5700余萬元,部分案件現(xiàn)已依法賠償?shù)轿?0多萬元，修復遭到破壞的水域面積1萬余畝，實現(xiàn)了懲罰犯罪與保護生態(tài)環(huán)境雙贏，收到了良好的法律效果、政治效果和社會效果。
二、檢察機關在環(huán)境保護檢察工作模式上的探索
探索實踐中，針對生態(tài)環(huán)境資源犯罪刑事附帶民事訴訟工作的特殊性，在提起刑事附帶民事訴訟過程中，嘗試開展“2＋1”工作模式。“2＋1”中的“2”是指兩個前置程序。一是前置督促民事程序。在提起刑事附帶民事訴訟之前，依法以督促或者支持法律規(guī)定的機關或有關組織向人民法院提起民事訴訟，如果單位仍未提起，檢察機關才能代表國家或集體提訟，以此激發(fā)行政機關履行職責的能動性和被害者行使權利的積極性，有效節(jié)約司法資源。例如，在辦理唐山市某區(qū)劉某某等非法采礦案過程中，檢察人員先行走訪區(qū)國土局，向其發(fā)出督促意見書，建議其對被告人提起民事訴訟，為國家挽回經(jīng)濟損失。二是前置民事調解程序。在提起刑事附帶民事訴訟之前，先行對民事部分進行調解，積極促成犯罪嫌疑人與相關行政主管部門或集體達成修復賠償協(xié)議，促使犯罪嫌疑人及時修復被破壞的生態(tài)環(huán)境，減輕司法辦案壓力?！?＋1”中的“1”是指刑事量刑建議與民事賠償訴訟請求合一。在提起刑事附帶民事訴訟時，對尚未達成修復賠償協(xié)議或已經(jīng)達成修復賠償協(xié)議但尚未履行義務的，在審判階段，協(xié)同法院共同促使其履行修復賠償義務，并提出酌定從輕刑事處罰的量刑建議。對損害國家集體利益的生態(tài)環(huán)境資源犯罪案件，在履行完前置程序后，果斷提起刑事附帶民事訴訟，提出民事賠償訴訟請求。近年來，采用該工作模式共建議行政機關及時采取措施處置污染防止損害擴大案件5件，督促行政機關提起民事訴訟2件，檢察機關提起刑事附帶民事訴訟5件25人，提出的民事賠償訴訟請求全部得到法院的支持，量刑建議全部被法院采納，有2件案件全額賠償?shù)轿弧＠?，豐潤區(qū)朱某某等人非法傾倒鹽酸廢液污染環(huán)境案，政府為有效控制污染，及時對涉案企業(yè)廢酸液進行了無害化處理，共支出清理費用60余萬元。檢察機關依法提起刑事附帶民事訴訟，要求朱某等人賠償國家經(jīng)濟損失60.8135萬元。法院作出一審判決，在依法追究被告人朱某等人污染環(huán)境罪刑事責任的同時，判決附帶民事訴訟被告單位賠償20.4265萬元，朱某等人當庭服判并交納了賠償金，法院收到賠償款后轉交檢察機關上交國庫，實現(xiàn)了法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。
三、實踐中建立完善的工作機制
懲治生態(tài)環(huán)境資源犯罪涉及行政執(zhí)法、刑事偵查、批捕、定罪處罰等諸多部門職責，為了強化工作目標，突出集中整治，唐山市檢察機關積極響應上級部署，通過建立內(nèi)部機制、強化外部協(xié)作，不斷提高訴訟質效，進一步保障打擊力度。一是建立常態(tài)化的線索發(fā)現(xiàn)與移交機制。案管部門把好第一道線索“進口關”，環(huán)檢、民行、公訴部門做好協(xié)調，認真分析研判提起刑事附帶民事訴訟的必要性和可行性，重點對事實證據(jù)、法律依據(jù)、社會效果等問題進行研究論證，對可能出現(xiàn)的問題提前制定防控預案，刑事犯罪的指控由公訴部門負責，民事方面由民行部門負責，共同出庭參加訴訟。上述朱某某等人污染環(huán)境案中，國家共支出清理費用60余萬元。案管部門發(fā)現(xiàn)線索后第一時間向環(huán)檢、公訴、民行等部門通報，環(huán)檢部門協(xié)調民行、公訴部門共同審查研究案件，認為有必要提起附帶民事訴訟。經(jīng)督促相關行政部門提起民事訴訟未果后，該院代表國家提起刑事附帶民事訴訟，為國家挽回經(jīng)濟損失20余萬元。二是與多方主體會簽文件，形成共識。唐山市院與市公安局、法院、環(huán)保局會簽了《關于辦理環(huán)境污染案件有關問題的規(guī)定》，建立起唐山市打擊破壞生態(tài)環(huán)境資源犯罪的偵捕訴銜接機制，形成打擊該類犯罪的新常態(tài)。豐潤區(qū)院與區(qū)公安局、環(huán)保局、國土資源局、水務局四家單位聯(lián)合出臺了《關于加強依法行政、嚴厲查處破壞環(huán)境資源案件的若干規(guī)定》，達成共識，強化對生態(tài)環(huán)境資源的綜合司法保護。三是與公安、環(huán)保部門建立協(xié)作配合機制。充分借助環(huán)保部門在專業(yè)技術、設備等方面的優(yōu)勢，協(xié)助收集與訴訟相關的環(huán)境監(jiān)測、化驗、鑒定、評估等資料或數(shù)據(jù)，查明案件事實，提高檢察機關提起生態(tài)環(huán)境資源犯罪刑事附帶民事訴訟的效率。公安機關在立案偵查階段，除全面搜集固定刑事證據(jù)外，還要特別注意收集與提起附帶民事訴訟相關的證據(jù)，以保證有足夠的證據(jù)支持附帶民事訴訟請求。
2結果分析
2．1生態(tài)環(huán)境與資源保護理念
為確保暑場鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的可持續(xù)性，旅游設計必須充分考慮當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境與資源保護。開展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游時，將生態(tài)環(huán)境與資源保護作為重要的提升旅游品質的手段，不僅有利于生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展，促進社區(qū)發(fā)展，緩解自然保護區(qū)的保護壓力，而且另一個重要的功能體現(xiàn)在對游客和村民的環(huán)境教育方面。游客可以直接參與到署場村民的農(nóng)耕生活中，深度體驗農(nóng)作物種植與采摘，了解暑場居民與大自然的相處狀態(tài)。
2．2暑場生態(tài)環(huán)境與資源保護現(xiàn)狀
根據(jù)云南大學農(nóng)村發(fā)展中心監(jiān)測團隊的實地調查發(fā)現(xiàn)，暑場的生態(tài)環(huán)境與資源保護現(xiàn)狀令人擔憂。（1）暑場鄉(xiāng)村生態(tài)旅游才剛起步，許多基礎設施跟不上旅游發(fā)展的步伐。目前，暑場鄉(xiāng)村生態(tài)旅游管理委員會組織增添了一些生態(tài)座椅，生態(tài)衛(wèi)生間和生態(tài)垃圾簍等。但是，環(huán)境設計不太理想。生態(tài)衛(wèi)生間離水源地較近，且無排污系統(tǒng)，可能會影響整個村莊的飲水安全問題。（2）游客管理松散。暑場對游客的管理較松散，CRDS監(jiān)測團隊在實地探勘發(fā)現(xiàn)仍有許多游客隨地亂扔垃圾，不按照工作人員的指示任意停車等。（3）暑場村民的生態(tài)環(huán)境與資源保護意識差，能力弱，需要外界力量的支持。暑場在生態(tài)環(huán)境與資源保護方面存在很大的改進空間，只是由于暑場村民文化水平不高，在生態(tài)環(huán)境與資源保護方面存在意識差和能力弱的特點，所以暑場需要外界力量的支持。通過外界力量的支持，可以對暑場村民進行生態(tài)環(huán)境與資源保護能力培訓，或是對暑場提供決策與資金支持。
2．3暑場生態(tài)環(huán)境與資源保護方式
2．3．1嚴格控制環(huán)境容量
任何一個旅游點都有其相對應的環(huán)境容量，并不是游客越多越好。為了避免蜂擁而至式的開發(fā)模式，暑場應嚴格控制游客數(shù)量，減輕生態(tài)環(huán)境荷載，走“中高端”鄉(xiāng)村生態(tài)旅游路線。與一般的大眾旅游相比，暑場的中高端鄉(xiāng)村生態(tài)旅游首先保證給游客提供的是高品質的觀光體驗和旅游服務；其次，要求游客嚴格遵守相應的游客守則，做到對生態(tài)環(huán)境和資源無破壞；然后，嚴格控制每天的游客數(shù)量，尤其是在草場生長恢復期和森林防火期等特殊時期。
2．3．2對游客加強管理，特殊時期加強戒備
對游客加強管理，嚴禁亂扔垃圾，污染水源，不規(guī)范用火和隨意采摘等一切有違生態(tài)環(huán)境與資源保護的行為。因為暑場與天池自然保護區(qū)毗鄰，所以暑場在開展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的過程中必須把森林防火納入到日常的管理和經(jīng)營中。針對森林防火期，嚴格禁止游客攜帶火種、使用明火等，防火等級較高的時段禁止游客入內(nèi)。
3措施和建議
3．1具體措施（1）合理設置關卡，控制游客數(shù)量，并對游客進行環(huán)境保護和旅游服務的介紹。在進入暑場的必經(jīng)公路上的合理位置設置關卡，嚴格控制進入暑場的游客數(shù)量，同時對游客進行環(huán)境保護宣傳和旅游服務介紹。（2）向游客分發(fā)循環(huán)利用的環(huán)保袋，讓游客以撿垃圾換取門票或優(yōu)惠券。工作人員在關卡處為每一批游客提供相應數(shù)量的環(huán)保袋，并以垃圾回收換取門票或優(yōu)惠券的優(yōu)惠政策激勵游客不亂扔垃圾，注重環(huán)境衛(wèi)生。（3）對暑場進行合理規(guī)劃，尤其是停車場規(guī)劃。劃定合理的宿營區(qū)、燒烤區(qū)、旅游服務區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品采購區(qū)、餐飲區(qū)等區(qū)域。為了保護好暑場的關鍵旅游資源———大浪壩草場，避免游客隨意將車輛開到大浪壩草地上，應合理規(guī)劃停車場的位置，將停車場規(guī)劃為沿路停車場和宿營區(qū)停車場。做到既方便游客出行，又不影響暑場整體的生態(tài)環(huán)境和游客的旅游體驗。
3．2建議分析
3．2．1適當宣傳，強調生態(tài)環(huán)境與資源保護的重要性
對暑場的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游進行適當?shù)男麄?，把握整體定位。建立暑場鄉(xiāng)村生態(tài)旅游網(wǎng)站，一方面為游客提供方便的渠道了解暑場的相關信息，一方面全面地介紹暑場鄉(xiāng)村生態(tài)旅游情況，強調生態(tài)環(huán)境與資源保護的重要性，同時避免因宣傳不到位而引起糾紛。
3．2．2走可持續(xù)生態(tài)旅游發(fā)展路線
摒棄以經(jīng)濟利益為驅動的旅游發(fā)展模式，堅持走可持續(xù)生態(tài)旅游發(fā)展路線。做到生態(tài)環(huán)境最優(yōu)，游客滿意度最高，鄉(xiāng)村生活依舊寧靜，收益分配最適用等。
自治區(qū)第十次黨代會指出，綠色是內(nèi)蒙古的底色和價值，生態(tài)是內(nèi)蒙古的責任和潛力，堅守生態(tài)底線是建設現(xiàn)代化內(nèi)蒙古的基本要求。在內(nèi)蒙古遼闊美麗的土地上，各族干部群眾對綠色的守護從未停歇。今年的政府工作報告顯示，過去的一年里，全區(qū)完成營造林1511萬畝，種草3381萬畝，治理水土流失760萬畝。實施新一輪草原生態(tài)補獎政策，提高了禁牧和草畜平衡補貼標準。城市空氣質量優(yōu)良天數(shù)比例達到86%，提高5.1個百分點。單位工業(yè)增加值能耗和用水量分別降低6.5%和4.5%。中央環(huán)保督察組交辦我區(qū)的1800多件環(huán)境事項全部辦結。
數(shù)字的背后，一幅瑰麗的生態(tài)畫卷正在內(nèi)蒙古大地上徐徐展開。然而我們也必須看到，我區(qū)生態(tài)環(huán)境總體脆弱的局面沒有根本改變，一些環(huán)境問題依然比較突出，生態(tài)保護工作還處在“進則全勝、不進則退”的歷史關頭，保護與治理生態(tài)環(huán)境任重而道遠。
筑牢生態(tài)安全屏障
“我們要牢固樹立‘綠水青山就是金山銀山’的理念，堅決守住生態(tài)底線，堅定不移走好綠色發(fā)展之路，筑牢生態(tài)安全屏障?！闭ぷ鲌蟾嬷嘘P于綠水青山的承諾擲地有聲。
李紀恒書記在參加呼和浩特市代表團討論時提出，要著力加強生態(tài)文明建設，加快建設國家園林城市，抓好生態(tài)修復，深入推進大氣、水、土壤污染防治行動計劃，完成好節(jié)能減排任務，讓首府的天更藍、水更清、空氣更清新、市民更_心。
加強生態(tài)環(huán)境保護和修復力度、鐵腕整治生態(tài)環(huán)境突出問題、推進生態(tài)文明制度建設……兩會期間，代表委員們關于生態(tài)環(huán)境的建言熱度不減。
常軍政代表說，要堅持綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，培育生態(tài)文化，建設生態(tài)文明，鐵腕整治環(huán)境突出問題，著力抓好總書記考察我區(qū)時提出的生態(tài)文明制度建設試點改革，確保興安盟青山常在、綠水長流。
“只有健康的土壤才能生產(chǎn)健康的糧食，耕地的土壤污染是農(nóng)產(chǎn)品質量不達標，甚至成為有毒有害農(nóng)產(chǎn)品等問題的源頭?！碧m云峰委員認為，農(nóng)業(yè)高投入、高產(chǎn)出模式，耕地長期高強度、超負荷利用，造成耕地質量下降，必須減少化肥農(nóng)藥投放量、提高耕地質量，促進我區(qū)農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。
本立而道生，本固而木榮。制度是生態(tài)文明的基石。繼自治區(qū)第十次黨代會強調加強生態(tài)文明制度建設之后，今年的政府工作報告也緊跟著提出了這方面的工作安排。兩會上，如何為美麗內(nèi)蒙古撐起“制度屏障”，成為備受關注的議題。
張錦明代表說，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，就必須要完善生態(tài)紅線和底線制度，嚴格落實草原生態(tài)補獎政策，加大生態(tài)建設和環(huán)境保護的力度。他建議自治區(qū)制定出臺草原生態(tài)補獎政策執(zhí)法監(jiān)管的具體辦法，加強基層執(zhí)法隊伍建設，推動草原生態(tài)持續(xù)好轉。
烏云畢力格委員建議，在草原生態(tài)核心區(qū)壓縮糧食種植面積，嚴格執(zhí)行草畜平衡要求，利用合作社積極劃分輪牧范圍，促進植被恢復。
龔明珠代表建議，建立呼包鄂環(huán)境污染防治聯(lián)防聯(lián)控機制，共同推進黃河流域水源保護。
尹美英代表則建議政府出臺林業(yè)保護工作相關政策，解決護林員護林難問題。
代表委員們相信，只要全區(qū)上下積極行動起來，像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，就一定能讓內(nèi)蒙古的天更藍、山更綠、水更清、空氣更清新、人民更開心。
要讓綠色富區(qū)惠民
美麗和發(fā)展如何實現(xiàn)雙贏？綠水青山和金山銀山如何共生？解決好經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾，始終是擺在我們面前的重要課題。
自治區(qū)第十次黨代會為內(nèi)蒙古指明了方向：“全面推進綠色發(fā)展，要堅持在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展，促進綠色化與新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化融合互動。加大主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施力度，嚴格按照主體功能區(qū)規(guī)劃確定發(fā)展定位，構建科學合理的城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)牧業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局?！?/p>
兩會上，圍繞綠色富區(qū)、綠色惠民這一熱點話題，代表委員們紛紛建言獻策。
石磊代表指出，在發(fā)展過程中要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，把環(huán)境保護放在重要位置，大力發(fā)展有利于保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)，比如政府應出臺具體的扶持和優(yōu)惠政策，支持企業(yè)依托獨特的民族文化發(fā)展旅游業(yè)，注重打造旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。
關于呼倫貝爾市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，徐鋒委員充滿信心：“不管呼倫貝爾26.2萬平方公里土地下面埋有多少煤炭、石油甚至是黃金， 都不能與她地面上的森林、湖泊、濕地、草原和藍天白云相媲美。不管呼倫貝爾地下資源可以為內(nèi)蒙古貢獻多少GDP，但50年乃至100年后，呼倫貝爾必定是一個以旅游聞名于世的好地方?！彼粲?，對呼倫貝爾旅游資源的認知、保護、開發(fā)，應盡快提升到自治區(qū)甚至國家層面。
付萬惠代表說，錫林郭勒盟傳統(tǒng)畜牧業(yè)發(fā)展歷史悠久，擁有18萬平方公里天然草原，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)優(yōu)勢明顯。加快發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，必須堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，全面推進養(yǎng)殖專業(yè)化、生產(chǎn)標準化、經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化、銷售品牌化、服務社會化，促進一二三產(chǎn)深度融合。
生態(tài)文明建設不僅關乎經(jīng)濟上的變革，更是一次生活方式和價值觀念的“綠色革命”。政府工作報告提出“推進國家低碳城市試點，實施全民節(jié)能行動計劃”，以及“積極培育生態(tài)文化，倡導綠色低碳的生活方式”，正是著眼于為生態(tài)文明建設奠定堅實的群眾基礎。
