時(shí)間：2023-06-22 09:12:44
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我國(guó)失地農(nóng)民權(quán)益受損現(xiàn)狀
土地征用制度不明確。首先，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)公共利益的界定不甚相同，矛盾重重，導(dǎo)致土地征收范圍過(guò)于寬泛?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：國(guó)家的土地征收行為，必須以公共利益的正當(dāng)性以及征收行為的公共目的性才能成立。而《土地管理法》并不排除基于自身利益考慮對(duì)土地進(jìn)行征收。其有“任何單位和個(gè)人為非公共利益需要使用土地時(shí)，必須先依法申請(qǐng)將農(nóng)村集體土地征為國(guó)有”的規(guī)定。這些立法上的紕漏無(wú)形中為某些利益群體創(chuàng)造了可以施展并且逃避法律責(zé)任的空間。此外，當(dāng)前我國(guó)還缺乏界定土地征收公共利益糾紛的專門裁判機(jī)構(gòu)。一般是由政府許可任何單位和個(gè)人為非公共利益進(jìn)行土地征收，同時(shí)，法律又賦予政府對(duì)土地征收行為是否合乎公共利益的裁判權(quán)。政府身兼二職，先行體制又缺乏必要的監(jiān)督和制約，某種程度上會(huì)影響到對(duì)失地農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。
土地補(bǔ)償機(jī)制不合理。土地征收補(bǔ)償機(jī)制關(guān)系到失地農(nóng)民的切身利益，也是土地征收工作能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。我國(guó)現(xiàn)行的土地征收仍依據(jù)2004年國(guó)土資源部頒布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》設(shè)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償費(fèi)用明顯偏低。近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，物價(jià)急劇上漲，土地市場(chǎng)價(jià)格也是一翻再翻，況且低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償費(fèi)用落實(shí)到失地農(nóng)民的手里也是難之又難，致使失地農(nóng)民權(quán)益受損。此外，土地補(bǔ)償方式的單一化，某種程度上也威脅到失地農(nóng)民的合法權(quán)益。
土地產(chǎn)權(quán)制度不健全。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》中都有“農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有”的規(guī)定。然而農(nóng)村集體是個(gè)抽象意義的概念，是一個(gè)沒(méi)有法律人格意義的集合群體，是一個(gè)虛置的權(quán)利主體。①欲對(duì)其科學(xué)界定絕非易事，其外延非常寬泛，大可以指鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，小亦可以指村和村民小組。由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，也影響到法律賦予農(nóng)民的土地承包權(quán)益。
土地征收程序不完善。土地征收程序健全與否直接關(guān)系到土地征收工作能否順利進(jìn)展及土地征收結(jié)果的公正性。我國(guó)關(guān)于土地征收程序的法律制度并不完備，其亦未對(duì)土地征收程序、土地征收涉及主體的權(quán)利、義務(wù)做出明確規(guī)定。這些無(wú)疑影響到土地征收程序的規(guī)范化和公正性，侵犯了失地農(nóng)民在土地征收過(guò)程中的知情權(quán)與參與權(quán)。此外，我國(guó)被征地農(nóng)民的救濟(jì)機(jī)制不健全，失地農(nóng)民權(quán)益受損。
農(nóng)民社會(huì)保障體系欠缺。受我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)的社會(huì)保障制度突顯出二元性。我國(guó)有關(guān)城市社會(huì)保障的立法已經(jīng)出臺(tái)且相對(duì)成熟，農(nóng)村社會(huì)保障卻尚未進(jìn)入立法階段，法律基礎(chǔ)欠缺。
目前，有些地方政府通過(guò)出臺(tái)效力較低的規(guī)章、條例對(duì)失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)方面規(guī)定，其并不能全面保障失地農(nóng)民合法權(quán)益，我國(guó)也尚未設(shè)立有關(guān)失地農(nóng)民的法律援助制度，同時(shí)農(nóng)村社會(huì)保障的內(nèi)容涵蓋面也遠(yuǎn)低于城市。
國(guó)外失地農(nóng)民權(quán)益保障經(jīng)驗(yàn)
土地征用制度明確。目前，世界上多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都有相對(duì)明確的土地征用制度。美國(guó)規(guī)定征用土地必須符合公共利益需要，其所有的公共利益評(píng)判都由司法機(jī)關(guān)根據(jù)必須的要價(jià)調(diào)價(jià)進(jìn)行最終判定，進(jìn)而確定利益的公、私性質(zhì)，進(jìn)而建立土地征用的法律依據(jù)。②日本《土地征用法》中有“征用土地必須從公共利益出發(fā)，公共利益主要包括依據(jù)《城市規(guī)劃法》、《河川法》、《港灣法》進(jìn)行的公路、防洪設(shè)施和港灣建設(shè)等”的規(guī)定，其公共利益界定較明確、具體，操作性較強(qiáng)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)突破了為公共目的征收土地的局面，其規(guī)定征收土地只要能達(dá)到公共利益需要即可。
土地補(bǔ)償機(jī)制合理。西方發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)大多建立了合理的征地補(bǔ)償機(jī)制。美國(guó)憲法明確規(guī)定：“非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！泵绹?guó)土地征用補(bǔ)償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn)是土地被征用前的市場(chǎng)價(jià)格，它既補(bǔ)償被征土地的現(xiàn)有價(jià)值，也補(bǔ)償土地可預(yù)期的未來(lái)價(jià)值，而且還補(bǔ)償因征地導(dǎo)致的相鄰?fù)恋厮姓?、?jīng)營(yíng)者的損失等，充分考慮并且保障土地所有者的權(quán)益。日本通過(guò)制定相當(dāng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地補(bǔ)償，其土地補(bǔ)償費(fèi)用的確定主要考慮征用損失賠償、通損賠償、離職者賠償和事業(yè)損失賠償和少數(shù)殘存者賠償?shù)确矫?。③我?guó)臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于土地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定主要散見(jiàn)于《土地法》、《平均地權(quán)條例》、《國(guó)民住宅條例》、《科學(xué)工業(yè)園區(qū)設(shè)置管理?xiàng)l例》、《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)條例》之中。臺(tái)灣的征地補(bǔ)償費(fèi)主要由地價(jià)補(bǔ)償、土地改良物補(bǔ)償、營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償和土地改良費(fèi)用等組成。此外，臺(tái)灣的地方自治法規(guī)對(duì)土地補(bǔ)償也作出了規(guī)定。
土地產(chǎn)權(quán)制度明晰。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在土地征收方面多數(shù)具有比較明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有比較明確的權(quán)利主體和客體。作為被征土地一方的農(nóng)民享有法律賦予的相關(guān)權(quán)利，同時(shí)也承擔(dān)法律規(guī)定的相關(guān)義務(wù)。在奉行土地私有制的美國(guó)，其《聯(lián)邦土地管理法》嚴(yán)格規(guī)定作為征地雙方的法定權(quán)利和義務(wù)，各司其職、各盡其責(zé)，有效避免了土地征收過(guò)程的部分侵權(quán)行為。英國(guó)實(shí)行土地私有制，作為其土地征用依據(jù)的《強(qiáng)制收購(gòu)?fù)恋胤ā访鞔_規(guī)定征地雙方的權(quán)利、義務(wù)，并且盡可能使其在法定的框架范圍內(nèi)實(shí)施。
土地征收程序完善。世界上不少國(guó)家和地區(qū)都制定了比較完備的土地征用法律制度，如日本《土地征用法》，韓國(guó)《土地征用法》、《土地征用法施行令》和《土地征用法施行規(guī)則》等。這些土地征用方面的法律對(duì)土地征收程序都作了具體而明確的規(guī)定，可操作性強(qiáng)。一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的土地征收程序既包括征地申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)、征地公告，還包括被征地人如何參與征地過(guò)程中的程序、發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的申訴和仲裁程序以及最后如何進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)某绦虻?。?/p>
農(nóng)民社會(huì)保障體系發(fā)達(dá)。在社會(huì)保障方面，不少發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)紛紛建立了比較健全的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系。美國(guó)設(shè)立了專項(xiàng)的失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，同時(shí)對(duì)失地農(nóng)民輔以一定的稅收優(yōu)惠，并且注重對(duì)失地農(nóng)民的教育和培訓(xùn)，提高了失地農(nóng)民再就業(yè)能力。日本政府在已建立的農(nóng)村社會(huì)保障體系基礎(chǔ)上，加大對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障力度，大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，為失地農(nóng)民提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)也注重對(duì)失地農(nóng)民的教育和培訓(xùn)。韓國(guó)已將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障框架內(nèi)，通過(guò)“基礎(chǔ)生活保障制度”幫助達(dá)不到國(guó)家規(guī)定的基本生活水平的失地農(nóng)民，同時(shí)對(duì)失地農(nóng)民普及科學(xué)知識(shí)和實(shí)行金融政策方面的優(yōu)惠，努力構(gòu)建失地農(nóng)民的安置基地。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)設(shè)有專門針對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)，其通過(guò)分散化轉(zhuǎn)移的方式解決失地農(nóng)民的就業(yè)，促使失地農(nóng)民向大城市和中小城市分散轉(zhuǎn)移。同時(shí)還規(guī)定失地農(nóng)民享有農(nóng)用地轉(zhuǎn)非的公共用地和由土地交易帶來(lái)的土地增值的收益。⑤
我國(guó)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)策略構(gòu)想
建立合理土地補(bǔ)償機(jī)制。合理的土地補(bǔ)償機(jī)制關(guān)系到征地工作的順利進(jìn)行。一方面，我們要科學(xué)確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與計(jì)算方法，提高土地補(bǔ)償費(fèi)用?，F(xiàn)今因土地糾紛引發(fā)的上訪案件約占全國(guó)各類案件的41%，征地補(bǔ)償問(wèn)題頻頻成為焦點(diǎn)。雖然我國(guó)《土地管理法》已對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出了相應(yīng)提高，但仍不能有效應(yīng)對(duì)日新月異的形勢(shì)。因此，征地補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目都應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，適時(shí)調(diào)整，整體上提高征地補(bǔ)償水平。⑥另一方面，土地補(bǔ)償方式也要實(shí)現(xiàn)多元化發(fā)展。我們可以結(jié)合失地農(nóng)民的不同需求，采取實(shí)物補(bǔ)償或貨幣補(bǔ)償方式。
完善農(nóng)民社會(huì)保障體系。當(dāng)今我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度缺失，大量失地農(nóng)民正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)權(quán)益無(wú)法得到有效保障。鑒于此，我們可以著重從以下方面考慮：首先，基于農(nóng)村社會(huì)保障制度尚未立法，我們必須盡快將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，保障失地農(nóng)民在醫(yī)療、養(yǎng)老、住房和生活方面的權(quán)益；其次，現(xiàn)行《土地管理法》修訂過(guò)程中應(yīng)明確規(guī)定失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，從法律上保障失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)益；第三，明確政府在失地農(nóng)民社會(huì)保障中承擔(dān)的綜合責(zé)任，主要包括宏觀調(diào)控責(zé)任、一部分財(cái)政責(zé)任以及監(jiān)管和實(shí)施責(zé)任等；⑦最后，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。實(shí)踐中可由政府、征地主體、農(nóng)村集體和失地農(nóng)民個(gè)人按比例合理分擔(dān)，共同出資。
綜上所述，當(dāng)前形勢(shì)下失地農(nóng)民權(quán)益保障有迫切的需要，我國(guó)應(yīng)立足國(guó)情，充分借鑒世界發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，不斷明確我國(guó)的土地征用制度、明晰土地產(chǎn)權(quán)制度、完善土地征用程序、建立合理的土地補(bǔ)償機(jī)制、健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，切實(shí)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。
【作者單位：河南師范大學(xué)法學(xué)院】
【注釋】
①陳垚：“失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題研究”，《湖北社會(huì)科學(xué)》，2011年第4期。
②⑥李韶杰，鐘筱紅：“失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)對(duì)策與構(gòu)想”，《人民論壇》，2011年第9期。
③賴武梨：《城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題研究》，西南政法大學(xué)2008年碩士論文。
關(guān)鍵詞：土地征用；緊急需要；土地征用權(quán)限；土地征用程序：土地征用補(bǔ)償
因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要而發(fā)生的土地征用在實(shí)踐中大量存在，因而《物權(quán)法》第44條規(guī)定：因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序并給予補(bǔ)償可以征用私人(包括單位與個(gè)人，下同)的土地。這是一條比較原則的規(guī)定。什么是“緊急需要”和“土地征用”，其他法律如何規(guī)定政府征用土地的權(quán)限和程序、如何規(guī)定土地補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，都還沒(méi)有深入的理論研究。這增加了緊急情況下政府征用土地的操作難度，也必然影響土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的利益。有鑒于此，筆者嘗試對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行探討。
一、“緊急需要下的土地征用”概念辨析
要理解“緊急需要下的土地征用”概念，有必要先理解“土地征用”的一般法律含義。在我國(guó)，以2004年憲法修正案的通過(guò)為界限，“土地征用”的一般法律含義發(fā)生了重大的改變。之前，關(guān)于“土地征用”，通常的理解是：“在我國(guó)，指按照規(guī)定將集體所有的土地收歸國(guó)家使用。征用土地時(shí)，用地單位應(yīng)向土地所有單位支付土地補(bǔ)償費(fèi)。征用的土地，所有權(quán)屬于國(guó)家，用地單位只有使用權(quán)?！毕嚓P(guān)的法律表述見(jiàn)之于2004年修改之前的《憲法》、《土地管理法》等多部法律之中。這一時(shí)期的土地征用概念具有如下特點(diǎn)：一是我國(guó)法律沒(méi)有區(qū)分土地征收與土地征用兩種不同情形，而是統(tǒng)稱“土地征用”。相關(guān)法律表述中基本上只有關(guān)于土地征用的條款，而沒(méi)有關(guān)于土地征收的條款。二是我國(guó)民事基本法上沒(méi)有規(guī)定土地征用，土地征用僅出現(xiàn)在《憲法》、《土地管理法》等公法性質(zhì)的法律文件之中，土地征用法律關(guān)系表現(xiàn)出極強(qiáng)的公法性質(zhì)。
2004年憲法修正案通過(guò)之后，土地征用概念回復(fù)其本來(lái)的含義。首先，土地征用概念中已不再包含土地征收的含義。2004年憲法修正案區(qū)分了“土地征用”與“土地征收”，明確了土地征用只是土地使用權(quán)的改變，而土地征收主要是土地所有權(quán)的改變。2007年《物權(quán)法》通過(guò)之后，其第42條與第44條的規(guī)定將土地征用與土地征收兩個(gè)概念在法律表述上徹底區(qū)別開來(lái)。即土地征用是國(guó)家基于公共利益的需要，依照法律所規(guī)定的權(quán)限與程序，強(qiáng)制性地改變私人土地使用權(quán)并給予補(bǔ)償?shù)男袨?，而土地征收是?guó)家基于公共利益的需要，依照法律所規(guī)定的權(quán)限與程序，強(qiáng)制性地將農(nóng)民集體土地所有權(quán)收歸國(guó)家所有并給予補(bǔ)償?shù)男袨?。其次，《物?quán)法》第44條對(duì)土地征用的規(guī)定使土地征用法律規(guī)范第一次具有了民事法律關(guān)系的性質(zhì)，其昭示的保護(hù)私人土地權(quán)利的意義十分重大。從物權(quán)法的角度看，土地征用涉及的是私人土地權(quán)利的變動(dòng)，必須得有合理的理由，以及符合法律所規(guī)定的權(quán)限與程序，并給予公正的補(bǔ)償才行，其制度實(shí)質(zhì)在于限制國(guó)家的權(quán)力以保護(hù)私人的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。
一般認(rèn)為，土地征用只能在緊急情況下發(fā)生，土地征用不能用于平時(shí)目的。對(duì)此，筆者不敢茍同。事實(shí)上，緊急需要下的土地征用只是土地征用的一種主要而并非唯一的形態(tài)。土地征用包括緊急需要下的土地征用與正常情況下的土地征用兩種情形。《物權(quán)法》第44條、《土地管理法實(shí)施條例》第27條所規(guī)定的是搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要下的土地征用。而《土地管理法》第57條所規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查下的土地征用，則屬于正常情況下的土地征用。緊急情況下可能發(fā)生土地征用，但土地征用并不僅僅發(fā)生在緊急情況下。從邏輯上講，《憲法》第10條第3款規(guī)定公共利益需要可以征用土地，這里的公共利益需要也并非僅僅是指緊急情況需要，而應(yīng)該還包括非緊急情況下的公共利益需要。從這個(gè)意義上講，《物權(quán)法》第44條僅規(guī)定搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要下的土地征用而沒(méi)有規(guī)定正常情況下的土地征用，這是物權(quán)立法不周延的表現(xiàn)。緊急情況下的土地征用與正常情況下的土地征用在土地征用目的、條件與程序、補(bǔ)償?shù)确矫婢兄卮蟮牟煌１容^而言，在緊急情況下，政府在行使土地征用權(quán)時(shí)不必恪守一些在正常情況下必須適用的程序性限制。但也正因?yàn)榇?，緊急需要下的土地征用對(duì)土地權(quán)利人的影響也更為劇烈。事實(shí)上，在緊急情況下，政府借口行政效率往往更容易侵害土地權(quán)利人?！段餀?quán)法》第44條原則性的規(guī)定緊急需要下的土地征用，這是私人土地權(quán)利保護(hù)的重要一步，但更為關(guān)鍵的是《物權(quán)法》司法解釋及相關(guān)立法應(yīng)該明確緊急需要的含義，土地征用的權(quán)限與程序以及土地征用補(bǔ)償?shù)雀鼮榫唧w的問(wèn)題。
二、關(guān)于“緊急需要”的理解
一、現(xiàn)行土地征用制度的缺陷分析
土地征用權(quán)是國(guó)家行使的地權(quán)之一（沈守愚，2002），它的基本含義是：國(guó)家統(tǒng)治者，在不需要所有者同意的情況下，將土地用于公共目的之用的權(quán)力。一般地說(shuō)，是指國(guó)家出于公共利益的需要，依法強(qiáng)制取得他人的土地并給予補(bǔ)償?shù)男袨?。?dāng)前，我國(guó)土地征用制度的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1、征地范圍過(guò)寬。征地范圍過(guò)寬是我國(guó)現(xiàn)行制度安排的必然結(jié)果。公共利益作為一個(gè)社會(huì)存在所必需的一元的、抽象的價(jià)值，是全體社會(huì)成員的共同目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)以公共利益為目的，是世界各國(guó)對(duì)國(guó)家行使財(cái)產(chǎn)征用權(quán)進(jìn)行法律限制的通行做法。我國(guó)《憲法》第十條，《土地管理法》第二條都明確規(guī)定，國(guó)家為公共利益的需要，可依法對(duì)土地實(shí)行征用。但與國(guó)外成熟做法不同的是，我國(guó)《憲法》和相關(guān)法律都未對(duì)公共利益作出明確的界定，即《憲法》授予了國(guó)家土地征用的權(quán)力，卻未對(duì)這種權(quán)力的行使做出具體的限制；對(duì)公共利益的解釋成為職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力。另一方面，根據(jù)《土地管理法》第四十三條的規(guī)定，只有國(guó)有土地使用權(quán)才能上市流轉(zhuǎn)，而征用權(quán)的行使是集體土地變?yōu)閲?guó)有的唯一途徑；當(dāng)建設(shè)用地需求上升，非公益性經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)需占用集體土地，土地征用成為目前唯一可行的制度安排。由是制度供給的不足，直接導(dǎo)致了征用權(quán)的濫用。但與存在的問(wèn)題相對(duì)應(yīng)的是，公共利益作為一種價(jià)值判斷，是與一個(gè)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、意識(shí)形態(tài)等因素的變遷相關(guān)聯(lián)的，因而體現(xiàn)出動(dòng)態(tài)的特性；如何合理地界定公共利益范圍，如何協(xié)調(diào)征用限制與土地供給的矛盾，如何認(rèn)識(shí)公益目的性與規(guī)劃間的關(guān)系都是必須解決的問(wèn)題。
2、征用補(bǔ)償不盡合理。在土地征用的過(guò)程中，特定個(gè)人為了社會(huì)公共利益做出了特別犧牲，對(duì)他們給予公平的補(bǔ)償體現(xiàn)了政府對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保障，符合公平與正義的原則；因而，與公共利益相對(duì)應(yīng)，對(duì)財(cái)產(chǎn)被征用者進(jìn)行合理的補(bǔ)償是對(duì)政府征用權(quán)構(gòu)成限制的另一要件。我國(guó)目前征用中的糾紛則主要體現(xiàn)在這一方面。首先，缺乏充分的制度保障。我國(guó)《憲法》授予政府征用權(quán)，但對(duì)補(bǔ)償未做任何規(guī)定，從根本上導(dǎo)致公民現(xiàn)有土地權(quán)利保障不足。第二，補(bǔ)償費(fèi)用分配問(wèn)題。現(xiàn)在我國(guó)的征地補(bǔ)償中土地補(bǔ)償占大頭，由集體統(tǒng)一支配；其它補(bǔ)償及勞動(dòng)力安置費(fèi)用占小頭，歸農(nóng)民個(gè)人。但由于集體土地所有權(quán)的主體范圍和客體范圍都不明確、缺乏可操作性，對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的使用也缺乏規(guī)范，結(jié)果鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組層層截流，不當(dāng)?shù)氖褂糜滞o農(nóng)民造成更大的損失。
3、征用過(guò)程中的公眾參與程度不高，缺乏透明度。《土地管理法》第四十八條規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。但事實(shí)上，集體尤其是農(nóng)民在征地過(guò)程中參與的程度非常有限。在現(xiàn)行體制下，國(guó)家征地面對(duì)的是集體，而不是農(nóng)戶；農(nóng)戶不參與征地補(bǔ)償談判，有權(quán)去談補(bǔ)償條件的只是集體，而實(shí)際上的集體常常不過(guò)是三幾個(gè)鄉(xiāng)村權(quán)力人物；能不能完成征地任務(wù)，是鄉(xiāng)村權(quán)力人物能不能繼續(xù)居于權(quán)力位置的條件。
4、城鄉(xiāng)差別對(duì)待問(wèn)題。在我國(guó)，根據(jù)《憲法》和《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，財(cái)產(chǎn)征用的標(biāo)的僅為“集體土地”，雖然在理論上意味著征用權(quán)受到嚴(yán)格限制，實(shí)際上卻造成法律規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，不利于防止政府過(guò)度干預(yù)。目前，建設(shè)用地占用城市國(guó)有土地使用權(quán)，雖然在本質(zhì)上也是借助國(guó)家行政權(quán)力對(duì)公民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制取得，但并未歸入征用范疇，而是由拆遷法加以調(diào)整。
二、中國(guó)土地征用制度改革的途徑
根據(jù)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要和各個(gè)國(guó)家的實(shí)踐，對(duì)于土地征用在中國(guó)存在的正當(dāng)性顯然沒(méi)有太大的爭(zhēng)議。問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何改革現(xiàn)有的土地征用制度。改革的總目標(biāo)就是要建立一套既能充分保障被征用土地者的合法權(quán)益，又具有效率和有利于土地資源合理利用的土地征用制度。鑒于中國(guó)土地征用制度的缺陷與征地過(guò)程中存在的問(wèn)題，并參考市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家土地征用的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)土地征用制度改革應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下原則：
第一，農(nóng)村集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)與其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利一樣享有憲法的同等保護(hù)，農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人應(yīng)當(dāng)擁有對(duì)于政府征用其所有的土地和征地補(bǔ)償?shù)暮侠硇蕴岢霎愖h的權(quán)利，而且在土地被征用時(shí)應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)得到公平的補(bǔ)償。現(xiàn)有的土地征用制度完全排除了被征地者對(duì)征地提出異議的權(quán)利，加上不按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，這樣實(shí)際上使得地方政府在征用土地時(shí)幾乎不受約束。土地管理法中所規(guī)定的征地審批權(quán)限，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中也往往會(huì)被地方政府以化整為零的方式來(lái)予以規(guī)避。
第二，應(yīng)當(dāng)制定專門的土地征用法，對(duì)于土地征用的程序和土地征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t作出公正明確的規(guī)定。這項(xiàng)法律既要保證國(guó)家征用土地的公權(quán)力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法權(quán)益。在這項(xiàng)法律中，應(yīng)當(dāng)對(duì)于征地過(guò)程中的所有環(huán)節(jié)作出明確細(xì)致的規(guī)定。這包括征地申請(qǐng)、征地前公告、征地聽證、征地批準(zhǔn)后公告、征地公告登記、進(jìn)入和實(shí)際占有土地、征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)、征地糾紛的處理等各個(gè)方面。加拿大的《土地征用法》和澳大利亞的《土地取得法》中的相關(guān)規(guī)定可以作為很好的參考。
第三，要明確規(guī)定土地征用的目的以及土地產(chǎn)權(quán)人和公眾對(duì)于征地具有提出異議的權(quán)利。應(yīng)當(dāng)以法律的形式對(duì)于土地征用的公共利益的含義予以明確的規(guī)定。這不僅是指應(yīng)明確列出具有公共使用性質(zhì)的狹義的公共利益用地，而且也應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定政府在必要的情況下為了改善社會(huì)，經(jīng)濟(jì)和環(huán)境福利有權(quán)征用土地及其相關(guān)的條件。
（一）土地征用應(yīng)當(dāng)以國(guó)家公共利益為目的
（二）國(guó)家建設(shè)征用土地的主體必須是國(guó)家
（三）征用土地是國(guó)家行政行為，具有強(qiáng)制性
（四）征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地
（五）國(guó)家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件
1、依據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征用土地的補(bǔ)償費(fèi)主要包括：
（1）土地補(bǔ)償費(fèi)
（2）安置補(bǔ)助費(fèi)
（3）地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)
2、土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)必須依照法定的用途、程序分配和使用
二、土地征用的基本程序
（一）征用土地的審批權(quán)限
（二）征用土地的審批程序
三、土地征用中存在的問(wèn)題
（一）土地征用的公共利益的范圍被人為擴(kuò)大化了
（二）農(nóng)民所獲補(bǔ)償與被征土地進(jìn)入市場(chǎng)后的價(jià)格落差過(guò)大
（三）征地補(bǔ)償過(guò)低而且立法標(biāo)準(zhǔn)本身就有問(wèn)題
四、土地征用的立法建議
（一）以立法的方式明確界定“公共利益”的概念和范圍
（二）土地征用采用市場(chǎng)化運(yùn)作
（三）目前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)加以修改
（四）解決征地中存在的問(wèn)題還有賴于我國(guó)土地制度的改革
論文摘要
今天的中國(guó)，正在經(jīng)歷一個(gè)飛速發(fā)展和新舊交替的時(shí)代，隨著國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施等方面投資力度的不斷加大，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)村集體土地被國(guó)家征用。在這個(gè)過(guò)程中，許多地方城市面貌煥然一新，這與各地方政府所做的大量的工作是分不開的。然而在這個(gè)過(guò)程中，也不乏有的地方政府損害農(nóng)民利益的情況存在。既要防止克扣、壓低征地補(bǔ)償費(fèi)用，損害農(nóng)民利益；也要防止被征地單位和群眾漫天要價(jià)、謊報(bào)地類、擴(kuò)大面積和有關(guān)部門借征地之名“搭車收費(fèi)”，加重用地單位負(fù)擔(dān)。因此，妥善解決這些問(wèn)題和矛盾顯得十分重要。
本文從我國(guó)土地征用的概念出發(fā)，對(duì)其具有的法律特征、土地征用過(guò)程中應(yīng)該遵循的原則以及土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、用途、分配和使用等問(wèn)題作了詳細(xì)的闡述。就當(dāng)前我國(guó)土地征用制度中存在的法律問(wèn)題，提出一些相應(yīng)的立法建議。如果要想徹底解決土地征用中的失序狀態(tài)，從根本上保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利不受侵害，僅靠行政命令顯然是不夠的。政府首先要認(rèn)真明確立法理念，對(duì)中國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行修改與完善。尤其是對(duì)個(gè)別明顯與國(guó)家法規(guī)不符，嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益的地方性法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行及時(shí)的清理與廢止。設(shè)立專門的法律援助基金，提供無(wú)償法律援助，協(xié)助他們維護(hù)自己的合法權(quán)益。使司法程序及時(shí)、有效地介入這個(gè)社會(huì)矛盾空前聚集的領(lǐng)域。
關(guān)鍵詞：土地征用集體土地公共利益土地補(bǔ)償
眾所周知土地征用是國(guó)家、集體、個(gè)人之間發(fā)生的因公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法，將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的一種行政行為。這就是說(shuō)，土地征用帶有一定的強(qiáng)制性、必要性和補(bǔ)償性。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)大陸各地的土地征用糾紛急速增加，民怨逐步升溫。在一個(gè)法治的社會(huì)中，司法原本是解決社會(huì)矛盾、尋求社會(huì)公平與正義的最有效的手段。然而在很多事件中，農(nóng)民卻沒(méi)有選擇司法的途徑解決問(wèn)題，而是要采用非理性的方式來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。這足以令人驚醒，令人深思。在這里，筆者就農(nóng)村集體土地的征用、出現(xiàn)的問(wèn)題、矛盾及解決途徑談?wù)剛€(gè)人的見(jiàn)解。
我國(guó)實(shí)行土地社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，從而在土地所有權(quán)方面，確立了國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地這兩種所有權(quán)[1]。土地征用是發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。土地征用是保證國(guó)家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施。無(wú)論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，為了發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)，都設(shè)置了土地征用法律制度，我國(guó)《憲法》第10條第三款規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益地需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。”這是我國(guó)實(shí)行土地征用的憲法依據(jù)。
一、土地征用具有以下幾個(gè)法律特征：
（一）土地征用應(yīng)當(dāng)以國(guó)家公共利益為目的
各國(guó)有關(guān)征用土地的概念和稱呼雖不完全相同，但是有一點(diǎn)是共同的，即征用的目的應(yīng)當(dāng)是公共利益的需要。不過(guò)對(duì)何為“公共利益”？“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)和范圍是什么？不同的國(guó)家在不同的時(shí)期有不同的理解。一般來(lái)講，根據(jù)法律追求正義的價(jià)值取向，不能動(dòng)用國(guó)家公權(quán)為個(gè)別團(tuán)體或私人謀利，即征用權(quán)的行使應(yīng)是以社會(huì)全體或不特定多數(shù)人的共同利益為目的。我國(guó)對(duì)公共利益的界定，目前還比較原則，有關(guān)實(shí)施條例也不夠具體。在實(shí)踐中對(duì)有關(guān)公共利益的解釋和界定則過(guò)于靈活，至使征地權(quán)常常被擴(kuò)大化使用。
（二）國(guó)家建設(shè)征用土地的主體必須是國(guó)家
只有國(guó)家才能在國(guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊?guó)家才能享有因國(guó)家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利。盡管直接需要土地的并非國(guó)家，而是具體的國(guó)家機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位，社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定地程序獲得土地的使用權(quán)。另外還要明確國(guó)家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對(duì)外代表國(guó)家具體行使此權(quán)。
（三）征用土地是國(guó)家行政行為，具有強(qiáng)制性
國(guó)家建設(shè)征用土地并非平等民事行為，而是國(guó)家授權(quán)的由各級(jí)行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。這是因?yàn)閲?guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體－－國(guó)家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，國(guó)家征用土地的指令，作為被征用土地的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。
（四）征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地
根據(jù)《憲法》的規(guī)定，征地的標(biāo)的只能是集體所有的土地。建國(guó)以來(lái)我國(guó)的土地所有制經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。
（五）國(guó)家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件
國(guó)家建設(shè)征用土地與沒(méi)收土地不同，它不是無(wú)償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行，而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。雖然土地為國(guó)家征用，但是土地補(bǔ)償費(fèi)以及其他費(fèi)用是由用地單位支付，這是因?yàn)閲?guó)家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費(fèi)用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國(guó)家征用土地行政行為和國(guó)家批準(zhǔn)用地單位用地申請(qǐng)及被征用土地使用權(quán)的行為。
鑒于在中國(guó)現(xiàn)階段，人們和政府及用地單位之間的爭(zhēng)執(zhí)，主要發(fā)生在合理補(bǔ)償?shù)臄?shù)額問(wèn)題方面。所以筆者就征地補(bǔ)償費(fèi)用方面做詳細(xì)的闡述。
1、依據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征用土地的補(bǔ)償費(fèi)主要包括：
（1）土地補(bǔ)償費(fèi)
①征用耕地（包括菜地）的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍。年產(chǎn)值按被征地前3年平均產(chǎn)量和國(guó)家規(guī)定的價(jià)格計(jì)算。大中型水利水電工程建設(shè)征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地征用前3年平均產(chǎn)值的6—8倍。
②征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
③征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。具體標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市在國(guó)家規(guī)定的范圍內(nèi)規(guī)定。
（2）安置補(bǔ)助費(fèi)
①征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前3年平均年產(chǎn)值的15倍。
②征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
依照規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。
（3）地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)
①地上附著物補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)因自然或人工而與土地結(jié)合在一起的私人或集體所有的房屋及水井、墳?zāi)沟仍O(shè)施造成損失的補(bǔ)償。但是，凡是在協(xié)商征地方案后搶建的設(shè)施，一律不予補(bǔ)償。
②青苗補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)因征地造成的農(nóng)民種植在被征地上尚未成熟的農(nóng)作物損失的補(bǔ)償。但是，凡是在協(xié)商征地方案后搶栽搶種的農(nóng)作物、樹木等，一律不予補(bǔ)償。
其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。
2、土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)必須依照法定的用途、程序分配和使用：
（1）土地補(bǔ)償費(fèi)?！巴恋匮a(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有[2]”，用于發(fā)展生產(chǎn)。
（2）安置補(bǔ)助費(fèi)?！罢饔猛恋氐陌仓醚a(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用?！睂?duì)土地被全部征用，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被撤銷建制，實(shí)行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的，其征地費(fèi)用全部用于轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口人員的生產(chǎn)和生活安置?！?/p>
所支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，可采取鄉(xiāng)管村（組）用的形式設(shè)立財(cái)務(wù)專戶進(jìn)行管理。市、縣土地行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，協(xié)助農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立征地費(fèi)使用公開制度。土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)統(tǒng)一安排使用的，應(yīng)征得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員同意。[3]
（3）地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)?！暗厣细街锛扒嗝缪a(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有”。應(yīng)當(dāng)及時(shí)、足額支付給其本人，由其自由支配。
二、土地征用的基本程序
（一）征用土地的審批權(quán)限
為控制征地總量，防止地方政府濫用征地權(quán)，我國(guó)于1998年修改了《土地管理法》，修改后的《土地管理法》第45條對(duì)各級(jí)政府的審批權(quán)限作了如下規(guī)定：
（1）征用基本農(nóng)田和基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃的以及征用其他土地超過(guò)70公頃的，由國(guó)務(wù)院審批。
（2）征用基本農(nóng)田以外的耕地在35公頃以下，其他土地在70公頃以下的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。
（二）征用土地的審批程序
（1）用地單位依法向有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府提出用地申請(qǐng)。
（2）人民政府收到用地者的用地申請(qǐng)后，土地管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和建設(shè)供地標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行審查；建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告報(bào)批時(shí)，應(yīng)當(dāng)附具土地管理部門的審批意見(jiàn)。
（3）政府部門依照法定程序批準(zhǔn)建設(shè)單位征用土地后，由批準(zhǔn)征地的人民政府予以公告并組織實(shí)施。在公告期限內(nèi)，被征用土地的所有人、使用人應(yīng)當(dāng)持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋毓芾聿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>
（4）按照《土地管理法》第47條規(guī)定，被批準(zhǔn)征用土地的，應(yīng)當(dāng)按照被征用土地的原有用途給予補(bǔ)償。
在實(shí)際操作過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)由用地單位按國(guó)家或省級(jí)人民政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)與被征地的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議書。
三、土地征用中存在的問(wèn)題
（一）土地征用的公共利益的范圍被人為擴(kuò)大化了
在我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。因此，在土地征用的實(shí)踐中，“公共利益”的概念被人為地進(jìn)行了擴(kuò)大化的解釋。那些諸如道路、基礎(chǔ)設(shè)施、水利工程等建設(shè)項(xiàng)目，被界定為“公共利益”一般不會(huì)有什么爭(zhēng)議。但是在最近10年左右，全國(guó)范圍內(nèi)興起的房地產(chǎn)建設(shè)中，商品房建設(shè)或其他商業(yè)設(shè)施的建設(shè)也是打著“公共利益”旗號(hào)行使國(guó)家征地權(quán)。在這些建設(shè)項(xiàng)目的公益性質(zhì)受到質(zhì)疑時(shí)，一些人同樣可以振振有詞地說(shuō)：加快城市化的建設(shè)步伐不是公共利益嗎？加快城市化的進(jìn)程必然要向城市周邊擴(kuò)展，大量征地難以避免。問(wèn)題是，“公共利益”究竟是哪些人的公共利益？只是城市居民嗎？抑或是那些通過(guò)征地建商品房而大發(fā)橫財(cái)?shù)拈_發(fā)商？既然是以國(guó)家名義行使征用土地的權(quán)力，那么這種征用就應(yīng)是在國(guó)家征用權(quán)力所及范圍內(nèi)的全體人民的利益。按照“三個(gè)代表”的要求，“公共利益”的概念更容易界定：國(guó)家權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)能夠代表最廣大人民的根本利益。征地中農(nóng)民的利益不是“公共利益”嗎？為什么農(nóng)民被征用土地后只獲得了“不低于被征地前的生活水平”的補(bǔ)償，而有些個(gè)人、部門或單位卻通過(guò)征地后的土地炒賣獲得了超過(guò)農(nóng)民所獲補(bǔ)償幾十甚至上百倍的利潤(rùn)？所以，對(duì)“公共利益”進(jìn)行擴(kuò)大化解釋，如果不僅可以使征地權(quán)力的行使名正言順，而且還可使部分單位和個(gè)人獲得可觀的利益，那么對(duì)“公共利益”擴(kuò)大化解釋就會(huì)繼續(xù)下去?！肮怖妗边@一本來(lái)旨在維護(hù)大多數(shù)人利益的立法規(guī)定，由于立法本身的漏洞卻成了少數(shù)人牟利的工具，這不能不說(shuō)是立法的遺憾。
（二）農(nóng)民所獲補(bǔ)償與被征土地進(jìn)入市場(chǎng)后的價(jià)格落差過(guò)大
當(dāng)農(nóng)民得知自己曾經(jīng)祖祖輩輩種過(guò)的土地被征用后，政府通過(guò)出讓獲得了幾百萬(wàn)元的收入，開發(fā)商通過(guò)炒賣又獲得了上千萬(wàn)的利潤(rùn)，而農(nóng)民自已只獲得了區(qū)區(qū)幾萬(wàn)元的補(bǔ)償。那些開發(fā)商掙的錢可以夠自己花幾輩子，而農(nóng)民所獲得補(bǔ)償卻僅可以勉強(qiáng)維持自己的生存。同樣的一塊土地，所獲得的利益差別卻如此懸殊，如果農(nóng)民為此心理不平衡，或?yàn)榇硕显L，也就不足為怪了。同樣一塊地產(chǎn)生的土地收益，農(nóng)民作為土地的所有者為什么不能分享？
對(duì)此，有些人說(shuō)，土地的升值是因?yàn)檎?jīng)營(yíng)城市，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投入以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，因此其升值部分理應(yīng)歸政府；而開發(fā)商的收入則是因?yàn)橥恋睾推渌杀就度氡厝粠?lái)的利潤(rùn)。那么國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)有農(nóng)民的貢獻(xiàn)嗎？對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入中沒(méi)有農(nóng)民交納的稅款嗎？這種收益上的巨大落差，既反映出人們的一種傳統(tǒng)觀念：工業(yè)化和城市化的發(fā)展必然要有人做出犧牲，而犧牲農(nóng)民的利益成本最低。同時(shí)，征地行為的計(jì)劃性和強(qiáng)制性以及土地被征用后的市場(chǎng)化運(yùn)作的差別，則是形成這種利益分配上巨大反差的直接原因。
應(yīng)該說(shuō)，各國(guó)的征地制度都具有強(qiáng)制性，但是大多數(shù)國(guó)家將征用的范圍嚴(yán)格限定在真正意義上的公益事業(yè)，而對(duì)非公益事業(yè)用地則完全實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，不實(shí)行征用。對(duì)征地補(bǔ)償也強(qiáng)調(diào)充分和及時(shí)。而在我國(guó)征地不僅具有強(qiáng)制性，公益用地的范圍被擴(kuò)大化，而且由于征地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，明顯地帶有要求農(nóng)民支援國(guó)家建設(shè)的色彩，農(nóng)民的土地從來(lái)沒(méi)有被作為商品看待，因此，征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不是市場(chǎng)價(jià)格，而僅僅是維持生存的一種補(bǔ)償。這樣，征地前的計(jì)劃性運(yùn)作和征地后的市場(chǎng)化運(yùn)作出現(xiàn)所得利益上的巨大落差就不足為怪了?？梢哉f(shuō)，制度上的缺陷造成了現(xiàn)實(shí)生活中的嚴(yán)重不公平，而公平本來(lái)應(yīng)該是社會(huì)和法律最重要的價(jià)值取向。
（三）征地補(bǔ)償過(guò)低而且立法標(biāo)準(zhǔn)本身就有問(wèn)題
造成如今征地過(guò)程中補(bǔ)償過(guò)低的問(wèn)題，其根源就是立法中所確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。其主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
一是《土地管理法》確定的補(bǔ)償基本原則是“按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”?？梢哉f(shuō)，這個(gè)“原用途”的規(guī)定是造成征地中的價(jià)格“剪刀差”的根本原因。有了這樣的規(guī)定，作為農(nóng)業(yè)用途且又沒(méi)有實(shí)際的處分權(quán)的集體土地，如不與今后的用途掛鉤，是永遠(yuǎn)值不了幾個(gè)錢的。
二是以“產(chǎn)值”確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。《土地管理法》中確定補(bǔ)償費(fèi)用是以土地“被征用前3年平均產(chǎn)值”計(jì)算的。無(wú)論是6—10倍也好，最高30倍也好，誰(shuí)都知道，以目前農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格計(jì)算，補(bǔ)償費(fèi)無(wú)論如何也高不到哪里去。假如前3年都是大災(zāi)之年，補(bǔ)償費(fèi)又怎樣計(jì)算呢？因此以產(chǎn)值論補(bǔ)償而不是以市場(chǎng)決定地價(jià)，不僅不科學(xué)，實(shí)際操作也是問(wèn)題。
三是確定的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。《土地管理法》雖然沒(méi)有明確規(guī)定征地補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)，但從該法第47條第6款的規(guī)定可以看出，我國(guó)法律確定的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是“不低于原有生活水平”。該款規(guī)定：“依照本條第2款規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。”這條規(guī)定本身不僅不合理，而且在邏輯上就有錯(cuò)誤。為什么農(nóng)民喪失土地的代價(jià)僅僅是“保持原有生活水平”，追求更加美好的生活，實(shí)現(xiàn)小康難道沒(méi)有農(nóng)民的份嗎？其次，這種原有生活水平的保障應(yīng)該是多少年？按該條法律的規(guī)定，補(bǔ)償費(fèi)一般是土地前3年平均產(chǎn)值的6—10倍，也就是說(shuō)從理論上可以保持6—10年的“原有生活水平”，而所謂30倍的補(bǔ)償一般是不會(huì)發(fā)生的，因?yàn)?—10倍的補(bǔ)償已經(jīng)可以使農(nóng)民保持“原有生活水平”了，更何況法律并沒(méi)有規(guī)定這6—10倍的補(bǔ)償是管農(nóng)民今后1年的生活還是10年的生活。但即使這6—10倍或30倍的補(bǔ)償農(nóng)民也并不都能拿到手。如果按補(bǔ)償最高標(biāo)準(zhǔn)30倍全額支付計(jì)算，在理論上農(nóng)民可維持30年的“原有生活水平”，但30年以后呢？農(nóng)民就不再生活了嗎？而且目前農(nóng)民得到的只是貨幣補(bǔ)償，失去土地的農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題在法律上并未獲得保障。
四、土地征用的立法建議
土地的征用雖然是以國(guó)家的名義進(jìn)行的，但在具體實(shí)施過(guò)程中則事關(guān)不同利益主體的不同利益。因此利益沖突不可避免，尤其是現(xiàn)在大多數(shù)的征地補(bǔ)償費(fèi)用是由具體的建設(shè)單位支付的，因此從追求經(jīng)營(yíng)利益最大化考慮，作為建設(shè)單位希望以少的投入獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益的動(dòng)機(jī)也是不足為怪的。即使是代表國(guó)家的一級(jí)人民政府直接以財(cái)政收入支付補(bǔ)償費(fèi)，也同樣存在財(cái)政收入的增加和減少以及由此對(duì)地方財(cái)政收入的多少、官員政績(jī)的影響問(wèn)題。因此，若想解決在征地過(guò)程中的種種問(wèn)題，必須從立法的修改和完善著手，而且征地中的大部分問(wèn)題也確實(shí)出在立法方面。首先從以下四個(gè)方面對(duì)土地征用的法律制度加以修改和完善：
（一）以立法的方式明確界定“公共利益”的概念和范圍
既然“公共利益”是法定的行使征地權(quán)的前提條件，那么這一法定條件就必須明確而具體。因?yàn)椴煌娜嘶蛘哒f(shuō)代表不同利益的人對(duì)“公共利益”可以作出各種不同的解釋。因此法定條件應(yīng)當(dāng)具有特定性和惟一性，否則這樣的前提條件就等于形同虛設(shè)。用列舉式說(shuō)明，即將以公共利益的名義進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目逐一列出，只有在此范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目才可以視為是以公共利益為目的的。比如（1）軍事用地；（2）國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場(chǎng)等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場(chǎng)用地；（5）國(guó)家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲(chǔ)備糧庫(kù)等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫(kù)、防護(hù)林等；（8）其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場(chǎng)以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)來(lái)解決。
（二）土地征用采用市場(chǎng)化運(yùn)作
征地前的計(jì)劃性和征地后的市場(chǎng)性之間的矛盾就必然造成征地補(bǔ)償和征地后所獲利益的巨大反差。真正的公益性建設(shè)用地，在征用前后一般不會(huì)出現(xiàn)征地補(bǔ)償與所獲收益之間的明顯差別。因?yàn)楣媸聵I(yè)即使有收益，一般也是用于成本的回收和公益建設(shè)項(xiàng)目的日常維護(hù)，營(yíng)利并非公益事業(yè)的目的。對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目的征地補(bǔ)償應(yīng)遵循及時(shí)、充分、適當(dāng)?shù)脑瓌t，而對(duì)于非公益性建設(shè)項(xiàng)目的征地補(bǔ)償則應(yīng)按照市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律進(jìn)行。所以，法律在嚴(yán)格界定“公共利益”范圍的前提下，還應(yīng)明確規(guī)定，非公益性建設(shè)項(xiàng)目用地不能列入征用范圍，而應(yīng)將其納入市場(chǎng)，由市場(chǎng)決定土地價(jià)格及各利益主體的分配比例。要堅(jiān)持平等自愿、協(xié)商一致的原則。國(guó)家還要建立相應(yīng)的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，也為了建立我國(guó)完善的土地市場(chǎng)，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償。在我國(guó)目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對(duì)農(nóng)民進(jìn)行生存保障的社會(huì)保障功能及發(fā)展功能，市場(chǎng)價(jià)格要體現(xiàn)這三重功能。
（三）目前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)加以修改
由于我國(guó)特殊的國(guó)情，集體土地對(duì)農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征用是對(duì)集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，失去生活的可靠來(lái)源和保障。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。因征地而引起的農(nóng)民上訪問(wèn)題，最突出的表現(xiàn)就是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，而這一問(wèn)題的根源在于所確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)就永遠(yuǎn)提高不了，補(bǔ)償按“原用途”，而轉(zhuǎn)手出讓時(shí)則按“新用途”，為什么同一塊地，對(duì)原所有人和新所有人所得收益不能采用同一標(biāo)準(zhǔn)呢？我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，可結(jié)果農(nóng)民服從國(guó)家土地用途管制所做出的犧牲，到頭來(lái)居然又成為低補(bǔ)償?shù)慕杩?，這對(duì)農(nóng)民公平嗎？因此應(yīng)當(dāng)取消只能按“原用途”給予征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。充分考慮被征地農(nóng)民因土地所造成的各項(xiàng)損失進(jìn)行市場(chǎng)估價(jià)，按價(jià)補(bǔ)償。同時(shí)還應(yīng)參照征地周邊的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在一定合理年限內(nèi)給予征地農(nóng)民補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算應(yīng)當(dāng)是逐年遞增的，而且一般不應(yīng)低于國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門近年內(nèi)公布的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)比例。
（四）解決征地中存在的問(wèn)題還有賴于我國(guó)土地制度的改革
說(shuō)到底，征地中存在的許多問(wèn)題，其根源在于我國(guó)土地權(quán)利制度本身的不合理。如果我國(guó)土地制度改革能夠得以順利進(jìn)行和完善，農(nóng)民對(duì)自己擁有的土地具有完整法律意義上的處分權(quán)，許多征地矛盾也就迎刃而解了。但是，在我國(guó)土地制度進(jìn)行徹底改革之前，在解決土地征用存在問(wèn)題方面，我們并非不能有所作為。比如在不改變農(nóng)村集體土地所有制性質(zhì)的前提下，將土地使用權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)確定給土地經(jīng)營(yíng)使用人，同時(shí)在嚴(yán)格土地征用管制和審批的前提下，參照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，賦予農(nóng)民在建設(shè)主管部門批準(zhǔn)改變農(nóng)業(yè)用途，將土地用于營(yíng)利目的時(shí)，集體土地經(jīng)營(yíng)使用者就可以作為市場(chǎng)的平等主體，按照市場(chǎng)規(guī)律、市場(chǎng)價(jià)格與土地的受讓方協(xié)商土地價(jià)格。如果這部分集體土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格能與國(guó)家土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格持平，誰(shuí)還能夠鉆集體土地征用的低成本與轉(zhuǎn)手出讓的高價(jià)格的空子而牟取暴利呢？當(dāng)然在我國(guó)目前情況下，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)也并非易事，其中還涉及諸如轉(zhuǎn)讓主體的界定，收益分配比例、耕地的保護(hù)以及市場(chǎng)環(huán)境等諸多因素。
此外，我國(guó)土地征用制度，其他相關(guān)措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲(chǔ)備制度之后，可以真正實(shí)現(xiàn)政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)，城市公益性用地可以通過(guò)征用農(nóng)地解決，其它非公益性用地則主要通過(guò)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在城市存量土地市場(chǎng)上采取“回收、收購(gòu)、置換、整理”方式取得的土地來(lái)解決[4]。二是縮小征地范圍，實(shí)行依價(jià)補(bǔ)償，就為土地市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了基本前提條件。非公益性項(xiàng)目用地則由市場(chǎng)來(lái)解決，這就需要建立集體土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，尤其是要建立和開放農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)。但必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用進(jìn)行運(yùn)作。三是加快我國(guó)農(nóng)用地定級(jí)估價(jià)的步伐，以促進(jìn)農(nóng)用地市場(chǎng)迅速發(fā)育并使之逐步成熟，為改革我國(guó)土地征用制度作出貢獻(xiàn)。四是應(yīng)盡快出臺(tái)土地征用方面的法律，盡快建立以法律機(jī)制和經(jīng)濟(jì)機(jī)制為紐帶的土地征用制度。
在中國(guó)土地征用的過(guò)程中，被征地方通常都是社會(huì)底層的群體代表，一些政府違法審批的行為，導(dǎo)致批準(zhǔn)征用土地的主管部門與土地征用方之間出現(xiàn)了不少矛盾和紛爭(zhēng)?，F(xiàn)有的訴訟案例表明，這些人群在強(qiáng)大的政府權(quán)力和開發(fā)商面前，無(wú)論多么執(zhí)著和頑強(qiáng)，始終顯得勢(shì)單力薄而且不堪一擊。另外，由于法律知識(shí)的欠缺和律師費(fèi)用的昂貴，很容易使他們放棄司法訴訟的程序。以上問(wèn)題的存在，主要是法律制度的設(shè)計(jì)存在問(wèn)題，因此，國(guó)家有必要專門制定一部《土地征用法》來(lái)加以規(guī)范。建議國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)盡快通過(guò)立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。在司法實(shí)踐中，充分發(fā)揮司法維護(hù)社會(huì)公平正義的作用，以化解由于征地過(guò)程中的不公平而引發(fā)的各種社會(huì)矛盾，保障社會(huì)的穩(wěn)定與良好秩序。
注釋：
[1]《房地產(chǎn)法學(xué)》，程信和、劉國(guó)臻編著，北京大學(xué)出版社，2001年第一版，37頁(yè)
[2]《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定
[3]田永源，《官員為農(nóng)民支招》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2003年第一版，42頁(yè)
[4]姚長(zhǎng)飛，《論土地征用》，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院
參考文獻(xiàn)資料：
1、《經(jīng)濟(jì)法小全書》，中國(guó)法制出版社，2004年7月第一版。
2、《房地產(chǎn)法學(xué)》，程信和、劉國(guó)臻編著，北京大學(xué)出版社，2001年第一版。
3、《略論土地征用中的公共利益目的》，吳漢良，武漢大學(xué)。
隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)各地都在進(jìn)行規(guī)模空前的城市化改造， 征用農(nóng)村土地是推進(jìn)城市化進(jìn)城必不可少的措施。土地作為農(nóng)民最基本的勞動(dòng)資料，現(xiàn)行有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)恼摺⒎珊腕w制上存在的缺陷使農(nóng)民利益成為首當(dāng)其沖的犧牲品，從而使農(nóng)民的利益難以得到充分的保護(hù)，也導(dǎo)致了近些年出現(xiàn)的不和諧的農(nóng)村抵制征地的現(xiàn)象，因此，有必要對(duì)土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行系統(tǒng)研究，從而既能促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展又能保護(hù)農(nóng)民了根本利益。
一、農(nóng)村土地征用補(bǔ)償應(yīng)遵循的原則
（一）征地補(bǔ)償?shù)闹黧w為失地農(nóng)民
土地被征用，農(nóng)民失去的不僅僅是土地本身，更是失去了一系列由土地而產(chǎn)生的權(quán)益，失去了他們賴以生存的基礎(chǔ)和條件，因此，征地補(bǔ)償中實(shí)質(zhì)上的權(quán)利人應(yīng)該是失地農(nóng)民本人，而非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民是土地權(quán)利的實(shí)質(zhì)性主體，農(nóng)民既是相對(duì)獨(dú)立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，也是集體土地所有權(quán)主體的一員， 雖然土地補(bǔ)償費(fèi)是給付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但最終還是要為了農(nóng)民的利益而使用，農(nóng)民才是實(shí)質(zhì)性的最終的補(bǔ)償費(fèi)用收益主體。
（二）土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循公平市場(chǎng)價(jià)格
首先，土地征用補(bǔ)償以市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，有利于充分保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。市場(chǎng)價(jià)格是最可接受的合理適當(dāng)?shù)暮饬繕?biāo)準(zhǔn)，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補(bǔ)償了被征土地的現(xiàn)有價(jià)值、未來(lái)價(jià)值，而且同時(shí)還補(bǔ)償了因征地而導(dǎo)致鄰接土地所有者、經(jīng)營(yíng)者的損失，充分保障了土地所有者的利益。
其次，土地征用補(bǔ)償以市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)有利于保護(hù)耕地，減緩非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的速度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，只有依靠市場(chǎng)“這只手”才能真正控制用地需求，只有通過(guò)遵循公平的市場(chǎng)價(jià)格原則來(lái)制定土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高征用土地的成本，才能減緩非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的速度，從而有效保護(hù)耕地，避免城市的畸形發(fā)展。
二、我國(guó)農(nóng)村土地征用補(bǔ)償制度存在的弊端
（一）立法的不健全
2004年憲法修正案規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給與補(bǔ)償?！痹摋l的規(guī)定使公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)有了憲法的保障。但是，該條款規(guī)定的比較籠統(tǒng)，沒(méi)有具體的規(guī)定如何補(bǔ)償，并且我國(guó)也沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的單行法律來(lái)具體規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，因此在實(shí)際中可操縱性差，從而使得該條款其對(duì)實(shí)踐的作用變的及其有限，甚至成了一紙空文。
（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不合理
我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的六至十倍；安置補(bǔ)助費(fèi)按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。被征用上地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。從以上規(guī)定不難看出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理性，平均年產(chǎn)值這個(gè)概念過(guò)于抽象和不科學(xué)，綜合考慮我國(guó)每年各地區(qū)的自然環(huán)境對(duì)農(nóng)業(yè)的影響以及物價(jià)的波動(dòng)等社會(huì)環(huán)境對(duì)農(nóng)民收入的影響，每年的產(chǎn)值都不是在一個(gè)恒定的范圍內(nèi)變化，因此測(cè)算出來(lái)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不能反映實(shí)際情況。
（三）農(nóng)村土地征用補(bǔ)償程序不健全
我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第25條明確規(guī)定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。”根據(jù)該規(guī)定，土地征用補(bǔ)償過(guò)程中應(yīng)當(dāng)有公告和聽證程序，但由于農(nóng)民的法律和權(quán)利意識(shí)較低，公告沒(méi)有多少人在意，而聽證程序更是很少實(shí)施，農(nóng)民在土地征用過(guò)程中的知情權(quán)和參與權(quán)得不到保障。
（四）爭(zhēng)議解決機(jī)制不健全
根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》第三十條第二款規(guī)定，被征用土地的相關(guān)權(quán)利人，不服根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)征用土地決定的，只能依法提起行政復(fù)議，且該復(fù)議決定為最終裁決。根據(jù)我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定，征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。從以上法律規(guī)定可知，若農(nóng)民不服政府的土地征用決定，只能向政府提起行政復(fù)議。因此，就出現(xiàn)了在土地征用管理中，政府既是管理者、決定者，又是裁決者，其根本不可能做到公正裁決，農(nóng)民的切身利益得不到真正保障。
三、完善我國(guó)農(nóng)村土地征用補(bǔ)償制度的建議
（一）加強(qiáng)土地征用補(bǔ)償?shù)牧⒎?/p>
只有設(shè)定科學(xué)公正的土地征用程序才能防止土地征用權(quán)被濫用， 農(nóng)民在征地過(guò)程中的利益才能得到切實(shí)的保障。我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)土地征用方面的立法，制定科學(xué)合理的土地征用補(bǔ)償程序，將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府制定修改為按市場(chǎng)價(jià)格而定，將征地補(bǔ)償方案修改為由征地實(shí)施機(jī)關(guān)或征地的實(shí)際使用者與被征地者協(xié)商確定，這樣既可以保障土地征用的公共利益目的，也可以使土地被征用者損失獲得公正的補(bǔ)償。
（二）提高土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
征地補(bǔ)償必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則。決不能為了一時(shí)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而犧牲人民的根本利益，決不能為了降低建設(shè)工程成本而降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)該以當(dāng)?shù)赝恋厥袌?chǎng)價(jià)格作
為主要參照依據(jù)，公平等價(jià)地補(bǔ)償。
（三）制定規(guī)范的征地程序
應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民在土地征收過(guò)程中的知情權(quán)與參與權(quán)。政府的征用土地直接關(guān)系到農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的處置，因此告知程序上應(yīng)該采用更多、更加直接的方式，而不僅限于公告方式。另外，還必須將相關(guān)土地權(quán)利人所享有的聽證權(quán)利及期限等與征用相關(guān)的內(nèi)容以書面形式通知所有征地涉及的農(nóng)民，聽證形成的決議必須有效的執(zhí)行，這才能保證土地征用中聽證程序不會(huì)形同虛設(shè)，真正讓農(nóng)民享有參與權(quán)。
（四）完善征地補(bǔ)償救濟(jì)途徑
改革行政復(fù)議終局模式，行政復(fù)議終局模式不僅不能真正保護(hù)失地農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益，而且在本質(zhì)上也違背了司法最終的原則。因此，我國(guó)法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定任何政府做出的與土地征用相關(guān)行政復(fù)議，都可以再向人民法院提起行政訴訟。讓法院發(fā)揮其監(jiān)督功能， 通過(guò)公正的司法權(quán)保障政府合法的土地征用權(quán)， 制約其違法、違規(guī)、濫用土地征用權(quán)的行為，讓司法的力量在處理土地糾紛中起到終局作用。
當(dāng)前，我國(guó)正處于加速發(fā)展時(shí)期，對(duì)各類非農(nóng)建設(shè)用地需求都提出了更高的要求，征地補(bǔ)償制度與農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，必將得到逐步的發(fā)展與完善。
參考文獻(xiàn)：
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[2]樓培敏.中國(guó)城市化：農(nóng)民、土地與城市發(fā)展[M].北京，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2004.
[3]王達(dá).集體土地征用法律若干問(wèn)題研究[J].行政執(zhí)法與行政審判，2005，（1）.
第一章 農(nóng)村常用法律法規(guī)簡(jiǎn)介
一、農(nóng)村土地法律制度
(一)農(nóng)村土地承包
1、農(nóng)村土地承包法關(guān)于承包方式的規(guī)定
2、農(nóng)村土地承包期限
3、土地承包的原則
4、農(nóng)村土地承包的合法程序
5、結(jié)合相關(guān)案例談?wù)勍恋爻邪贤瑔?wèn)題
(二)關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題
1、如何辦理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)
2、轉(zhuǎn)讓與轉(zhuǎn)包、出租的區(qū)別
3、對(duì)未進(jìn)行家庭承包的集體土地、水面等應(yīng)如何流轉(zhuǎn)
4、土地流轉(zhuǎn)糾紛解決
(三)關(guān)于農(nóng)村土地征用的相關(guān)問(wèn)題
1、什么叫土地征用
2、土地征用特征
3、國(guó)家集體土地征用應(yīng)遵循的原則包括
4、我國(guó)征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)
二、農(nóng)村婚姻法律制度
1、《婚姻法》規(guī)定應(yīng)當(dāng)禁止的行為
2、結(jié)婚的法定條件
3、 婚姻法的“四個(gè)禁止”
4、我國(guó)《婚姻法》的基本原則
5、在哪種情況下婚姻是無(wú)效的
6、《婚姻法》對(duì)家庭暴力或虐待行為的受害人的救助
7、農(nóng)村婦女離婚或喪偶后留在男方村中居住是否享有責(zé)任田、口糧田和宅基地
8、結(jié)合事例談?wù)勣r(nóng)村彩禮的問(wèn)題
三、人民調(diào)解法律制度
1、人民調(diào)解的性質(zhì)
2、對(duì)人民調(diào)解員的選任
3、如何健全人民調(diào)解銜接機(jī)制，增強(qiáng)人民調(diào)解基礎(chǔ)性作用
4、人民調(diào)解協(xié)議的效力和司法確認(rèn)制度
5、如何強(qiáng)化指導(dǎo)保障，推動(dòng)人民調(diào)解工作順利健康發(fā)展
四、貴州省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策
1、新農(nóng)保的基本原則
2、目前新農(nóng)保每年繳費(fèi)
3、政府對(duì)新農(nóng)保的補(bǔ)貼
4、個(gè)人賬戶
5、養(yǎng)老金待遇
第二章 貫徹執(zhí)行農(nóng)村法律法規(guī) 樹立依法治村的理念
一、依法治村的重要性
自古以來(lái)土地就是人民的命脈，《漢書》中的“富者田連阡陌，貧者無(wú)立錐之地”這句話便是很好的印證。而到了現(xiàn)代社會(huì)，土地仍然是農(nóng)民的命脈。它既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，更是他們的生存依托。近年來(lái)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民集體用地被國(guó)家征用，農(nóng)民利益得不到滿足，引發(fā)了農(nóng)民上訪，甚至對(duì)抗事件。與此同時(shí)，大量的農(nóng)村土地沒(méi)有得到可持續(xù)利用，出現(xiàn)了地荒的假象。
上述問(wèn)題出現(xiàn)的原因在于：
（1）土地資源不能得到合理有效的利用，土地價(jià)值難以有效發(fā)揮。
（2）土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，單純從短期來(lái)考慮農(nóng)民以后的生活保障問(wèn)題。
（3）農(nóng)地征用程序不規(guī)范，置農(nóng)民的利益于不顧。
可見(jiàn)，問(wèn)題能否妥善解決將直接影響到農(nóng)民生活、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)穩(wěn)定。
各級(jí)政府要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，樹立正確的政績(jī)觀，規(guī)范政府行為，注重土地資源的可持續(xù)利用，采取切實(shí)有效措施，真正開發(fā)好、利用好和保護(hù)好我們的命脈——土地資源。
1.地方政府要樹立正確的政績(jī)觀，切實(shí)從人民的根本利益出發(fā)，維護(hù)好廣大農(nóng)民在土地問(wèn)題上的切身利益。政府除了在征地時(shí)給予農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，更重要的是要解決農(nóng)民在失地后的“謀生問(wèn)題”，要“急農(nóng)民之所急，想農(nóng)民之所想”，積極探索解決被征地農(nóng)民社會(huì)保障和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的有效辦法，建議設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，專門用于失地農(nóng)民的最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等等。建立健全農(nóng)村勞動(dòng)力的培訓(xùn)機(jī)制，通過(guò)職業(yè)培訓(xùn)，進(jìn)一步提高他們的素質(zhì)、勞動(dòng)技能和謀生能力，還可組織農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，拓寬農(nóng)民增收渠道。
我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革隨著對(duì)外開放的進(jìn)一步擴(kuò)大不斷深化，土地作為商品市場(chǎng)重要的生產(chǎn)要素更加突顯其重要性。我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，土地價(jià)值只能通過(guò)土地使用權(quán)的經(jīng)營(yíng)與使用來(lái)實(shí)現(xiàn)。土地使用權(quán)分為國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)。國(guó)有土地使用權(quán)可以通過(guò)劃撥方式取得，也可以通過(guò)國(guó)有土地使用權(quán)的出讓，租賃，作價(jià)出資或者入股等市場(chǎng)方式有償使用。通過(guò)劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)得進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等流轉(zhuǎn)。集體土地使用權(quán)又可具體分為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)等。在我國(guó)土地權(quán)利二元格局下，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)既有縱向流轉(zhuǎn)即集體土地使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)之間的流轉(zhuǎn)（如土地征用），也有橫向流轉(zhuǎn)即在兩級(jí)使用權(quán)內(nèi)部的流轉(zhuǎn)（如土地使用權(quán)的劃撥、出讓、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)地的轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)）。
1、國(guó)有土地使用權(quán)
1.1國(guó)有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式
國(guó)有土地主要用于建設(shè)用地和公共事業(yè)用地，主要是通過(guò)出讓、劃撥等方式實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)與使用權(quán)分離，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值的。劃撥方式主要用于：國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地等建設(shè)用地，且經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)。劃撥是一種將國(guó)有土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的行政方式。除上述情形外，建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得。 長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)出讓行為的性質(zhì)見(jiàn)解不一，主要存在著行政行為說(shuō)、經(jīng)濟(jì)法律行為說(shuō)和民事法律行為說(shuō)三種觀點(diǎn)。
筆者認(rèn)為，通過(guò)劃撥方式取得土地使用權(quán)是無(wú)償?shù)模乙粨芏ńK身，公民法只能自己享有該權(quán)利，而不得將權(quán)利轉(zhuǎn)移給他人。顯然，以行政劃方式劃撥轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地性質(zhì)和土地使用權(quán)的性質(zhì)，不能充分發(fā)揮土地財(cái)產(chǎn)（資源）的最大化效益和價(jià)值。而以土地使用權(quán)出讓合同方式轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)，反映了土地及土地使用權(quán)的商品性質(zhì)和財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，同時(shí)出讓后的土使用權(quán)在土地使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓（出售、交換、贈(zèng)與）出租、抵押或用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，充分地實(shí)現(xiàn)了土地使用權(quán)的價(jià)值和效益的最大化。出讓是土地商品化的前提。土地使用權(quán)出讓的目的是改變過(guò)去劃撥體制的弊端，使土地資源進(jìn)入商品市場(chǎng)，并逐步形成土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，使其作為一項(xiàng)特殊的商品進(jìn)行流通，盡管土地使用權(quán)的市場(chǎng)準(zhǔn)入也涉及到了行政機(jī)關(guān)的審批等行政管理問(wèn)題，但這種管制只是一般性的行政事務(wù)管理并無(wú)調(diào)控經(jīng)濟(jì)和社會(huì)之目的，因此它的存在并不影響土地使用權(quán)出讓的民事法律行為性質(zhì)。土地使用權(quán)出讓的根本目的是對(duì)土地所有權(quán)基礎(chǔ)上的土地用益物權(quán)的創(chuàng)設(shè)，是土地所有權(quán)的衍生，以促進(jìn)土地資源在市場(chǎng)規(guī)律下進(jìn)行優(yōu)化合理配置，并得到有效的利用，因此出讓的本質(zhì)是用益物權(quán)的一種取得方式，說(shuō)具體些，是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)定的繼受取得方式（前權(quán)利主體仍保有其權(quán)利，而基與該權(quán)利而為另一主體設(shè)定新權(quán)利。如所有人在自己的所有物上為他人設(shè)定用益物權(quán)或擔(dān)保物權(quán)，即其適例[1]。因?yàn)樵谕恋厥褂脵?quán)出讓行為之前，該不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)在法律上并不存在，而出讓行為成立之后，該權(quán)利（土地使用權(quán)）才得以產(chǎn)生[2]。因?yàn)椤巴恋厥褂脵?quán)出讓合同并不是轉(zhuǎn)移已經(jīng)存在的一項(xiàng)物權(quán)，而是在創(chuàng)設(shè)一種物權(quán)，而且這項(xiàng)新的權(quán)利是從土地所有權(quán)中分離出來(lái)的?！盵3]當(dāng)然，這里應(yīng)該注意的是，由出讓行為而創(chuàng)設(shè)的土地使用權(quán)已是一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，而非簡(jiǎn)單的使用權(quán)，不僅可以實(shí)際占有、使用、受益、更重要的是土地使用者可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)際上享有法律允許范圍內(nèi)的處分權(quán)。[4] 由此可見(jiàn)，土地使用權(quán)出讓的目的本身民事私利性質(zhì)就決定了土地使用權(quán)出讓行為的性質(zhì)是民事法律行為。
此外，在國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中要進(jìn)一步明確和把握以劃撥方式和出讓等有償方式取得土地使用權(quán)的土地范圍，筆者認(rèn)為應(yīng)該嚴(yán)格控制國(guó)有土地使用權(quán)的劃撥取得，堅(jiān)持以有償取得方式為主，更好的適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)土地資源效益的最大化。
1.2土地征用問(wèn)題
在我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)差距長(zhǎng)期存在，城鄉(xiāng)之間始終存在著一個(gè)農(nóng)村向城市所取資金和城市向農(nóng)村所取土地的問(wèn)題，資源配置的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律不可避免要使集體土地涉足城市房產(chǎn)市場(chǎng)；另外隨著我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順?biāo)侔l(fā)展和社會(huì)城市化的加速進(jìn)行城市對(duì)土地的需求將不斷擴(kuò)大。為了滿足城市對(duì)土地的需求，填補(bǔ)需求缺口，城市除了向高空發(fā)展外，就剩下向城市郊區(qū)農(nóng)村索取集體土地這一唯一途徑了，這是必然的，也是解決城市土地需求問(wèn)題的根本途徑。幾十年來(lái)，土地征用制度為完善土地法律制度，保障社會(huì)主義建設(shè)順利進(jìn)行方面發(fā)揮了巨大作用。
土地征用是發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。土地征用是保證國(guó)家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施。無(wú)論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，為了發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)，都設(shè)置了土地征用法律制度，我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定，國(guó)家為了公共利益地需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，這是我國(guó)實(shí)行土地征用地憲法依據(jù)。
國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地。國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國(guó)以來(lái)經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。應(yīng)當(dāng)指出的是，國(guó)家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來(lái)滿足，也需要用國(guó)家所有的土地來(lái)滿足，用集體所有的土地滿足國(guó)家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國(guó)有土地來(lái)滿足國(guó)家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓，劃撥等方式而非征用方式，因?yàn)閲?guó)有土地本來(lái)就是國(guó)家的，不需要再通過(guò)其他方式取得所有權(quán)，國(guó)家可直接行使處分權(quán)利。但我們要充分認(rèn)識(shí)到，我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，同時(shí)又是一個(gè)人多地少，耕地資源貧乏的國(guó)家，集體所有的土地肩負(fù)著十幾億人口的溫飽重任，隨著人口的急劇增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，人地相爭(zhēng)的矛盾將十分突出，因此，國(guó)家將“十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”作為我們的一項(xiàng)基本國(guó)策。農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)開發(fā)用地，其短期經(jīng)濟(jì)效益確實(shí)十分明顯，這成為導(dǎo)致我國(guó)耕地減少的直接原因之一，如果對(duì)農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)用地不加以限制，任其自由發(fā)展，勢(shì)必影響到作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)，增加不安定因素，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的混亂和的效益。在土地征用過(guò)程中要嚴(yán)格限制集體土地任意進(jìn)入房產(chǎn)市場(chǎng)，確實(shí)需要的，必須履行國(guó)家機(jī)關(guān)的嚴(yán)格審批程序收歸國(guó)有后有償出讓取得。
由于我國(guó)土地征用制度存在很多缺陷，在土地征用過(guò)程中出現(xiàn)了一系列導(dǎo)致權(quán)利失衡的問(wèn)題：
第一，土地征用范圍過(guò)寬，國(guó)家征用土地具有很大的隨意性，雖然我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”，致使一些政府濫征土地，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民、集體的土地權(quán)益。我國(guó)自實(shí)行土地有償制度以來(lái)，各級(jí)地方政府為增加財(cái)政收入，對(duì)征地權(quán)的行使樂(lè)此不疲。有的地方往往通過(guò)建立開發(fā)區(qū)、科技園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費(fèi)往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國(guó)務(wù)院及省級(jí)人民政府行使，但各級(jí)地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過(guò)程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。
第二，土地征用程序不夠透明，土地使用權(quán)作為集體重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，即使是為公共利益的需要，也應(yīng)該被告知權(quán)利被處分的具體情態(tài)，應(yīng)給予陳述自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。而在現(xiàn)實(shí)中土地強(qiáng)行征用，強(qiáng)行甚至暴力拆遷等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成了對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)乃至人身權(quán)的嚴(yán)重踐踏。
第三，土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，土地補(bǔ)償費(fèi)不到位。我國(guó)《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來(lái)的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地的不滿；政府低價(jià)獲得土地所有權(quán)、高價(jià)出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。據(jù)了解，一塊農(nóng)地，一旦成為城鎮(zhèn)或工業(yè)用地，其市值上升幾十倍甚至百倍。根據(jù)現(xiàn)行法律，如果農(nóng)民的土地按合法途徑由國(guó)家征用，相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和，按規(guī)定最高不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。而按照我國(guó)東部地區(qū)一般耕地年產(chǎn)值800元左右計(jì)算，每畝土地補(bǔ)償費(fèi)至多2萬(wàn)多元，僅相當(dāng)于普通公務(wù)員一兩年的工資收入。土地在農(nóng)村起著社會(huì)基本生活保障的作用，土地征用的補(bǔ)償收入則是他們的“養(yǎng)老錢”、“保命錢”，但他們目前所得到的這筆錢還不足以承擔(dān)這兩項(xiàng)職責(zé)。
基于上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為土地征用應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行整改：
第一，嚴(yán)格明確、限定土地征用范圍。土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際，我們認(rèn)為，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場(chǎng)等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場(chǎng)用地；（5）國(guó)家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲(chǔ)備糧庫(kù)等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫(kù)、防護(hù)林等；（8）其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場(chǎng)以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)來(lái)解決。政府不可以為增加財(cái)政收入，人為的擴(kuò)大“公共利益”的范圍，堅(jiān)決摒制“尋租”現(xiàn)象。
我國(guó)征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)包括:1、土地補(bǔ)償費(fèi)。2、安置補(bǔ)償費(fèi)3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。
我國(guó)土地征用中存在的若干：1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對(duì)非法占地行為的處罰力度過(guò)輕。3、征地補(bǔ)償過(guò)低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無(wú)保障。
我國(guó)農(nóng)村土地征用過(guò)程中導(dǎo)致上述問(wèn)題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的主要原因。
對(duì)農(nóng)村土地征用過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題提出的相應(yīng)對(duì)策。1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。2、要界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。
本文通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地征用制度概念的理解以及闡述了農(nóng)村土地征用應(yīng)遵循的原則和在土地征用時(shí)應(yīng)補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。另外，根據(jù)我國(guó)在農(nóng)村集體土地征用過(guò)程中存在的問(wèn)題，了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補(bǔ)償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地征用制度“公共利益”范圍農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償農(nóng)村集體土地征用程序
我國(guó)土地的所有形式包括兩種，一是土地的國(guó)家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國(guó)農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國(guó)家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。
一、集體土地征用應(yīng)遵循的原則。
1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。
我國(guó)人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長(zhǎng)，耕地將繼續(xù)減少，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國(guó)家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅(jiān)持：(1)加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實(shí)制止亂占耕地的濫用土地行為。
2、保證國(guó)家建設(shè)用地的原則。
國(guó)家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無(wú)條件服從，這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄?guó)家權(quán)力的行使，而且因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的行使是為了維護(hù)的公共利益。社會(huì)公共利益是一國(guó)的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得違背社會(huì)公共利益，而且在與社會(huì)公共利益相抵觸時(shí)就得對(duì)私人利益加以限制以維護(hù)社會(huì)公共利益。國(guó)家建設(shè)即是社會(huì)公共利益的體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地的前提下保證國(guó)家建設(shè)用地。
3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。
集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對(duì)土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對(duì)被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對(duì)征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。
4、誰(shuí)使用土地誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。
土地征用的補(bǔ)償并不是由國(guó)家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)?，?guó)家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個(gè)因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。
二、征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。
國(guó)家建設(shè)征用土地由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)用。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括以下三項(xiàng)內(nèi)容：
1、土地補(bǔ)償費(fèi)，主要是因國(guó)家征用土地而對(duì)土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
2、安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來(lái)源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)，如房屋，水井，林木及正處于生長(zhǎng)而未能收獲的農(nóng)作物等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。
三、我國(guó)土地征用中存在的若干問(wèn)題
1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)使用具有很大的隨意性，往往是誰(shuí)申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰(shuí)使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、對(duì)非法占地行為的處罰力度過(guò)輕。目前已查處的大量違法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再補(bǔ)辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補(bǔ)辦手續(xù)，做善后工作，最終實(shí)現(xiàn)征地占地的“合法化”。今年以來(lái)，全國(guó)已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件4.69萬(wàn)件，結(jié)案2.78萬(wàn)件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)，16人被追究刑事責(zé)任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權(quán)威性，也沒(méi)有使違法者受到震懾。
3、征地補(bǔ)償過(guò)低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無(wú)保障。在對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征用后，政府通常給予四種補(bǔ)償費(fèi)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。前兩種費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，后兩種費(fèi)用則是給地上附著物及青苗所有人的。國(guó)家在對(duì)農(nóng)村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟(jì)組織，而個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟(jì)組織中受償，失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，成了多余的勞動(dòng)力。加之沒(méi)有配套措施安排其生產(chǎn)和生活，造成農(nóng)民失地又失業(yè)生活極度困難。
四、農(nóng)村土地征用過(guò)程中導(dǎo)致上述問(wèn)題的成因。
在土地征用過(guò)程中出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。
1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認(rèn)為了公共設(shè)施和公益事
業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對(duì)征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補(bǔ)償產(chǎn)生了質(zhì)疑。國(guó)家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平：政府以低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價(jià)轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商。把這一行為認(rèn)定為了“公共利益”，顯然是沒(méi)有說(shuō)服力的。該行為使農(nóng)民的私權(quán)利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及農(nóng)民對(duì)自己土地的利用率。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。農(nóng)村土地的征用主要針對(duì)農(nóng)村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的集體土地。對(duì)農(nóng)村土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)民個(gè)人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補(bǔ)償強(qiáng)行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營(yíng)合同，強(qiáng)行征用農(nóng)
民承包的土地。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意的征用，社會(huì)上便出現(xiàn)了一種新的群體-“失地農(nóng)民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會(huì)不穩(wěn)定因素。
3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過(guò)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！边@是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在我國(guó)農(nóng)村土地征用過(guò)程中最大的問(wèn)題是不按審批程序進(jìn)行。我國(guó)的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村土地享有著絕對(duì)的權(quán)力，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時(shí)又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時(shí)候便會(huì)出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地征用費(fèi)低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費(fèi)，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。
4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的主要原因。
首先，行政補(bǔ)償體系不健全。我國(guó)憲法規(guī)定了國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，但未規(guī)定應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對(duì)于補(bǔ)償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予何種補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。其次，補(bǔ)償辦法規(guī)定不合理、不，在實(shí)踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為征用前三年該地前三年的平均產(chǎn)值的六倍至十倍，對(duì)安置費(fèi)的補(bǔ)償規(guī)定為最高不超過(guò)十五倍，兩者相加不超過(guò)三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實(shí)際價(jià)值令人懷疑。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，
近三年全國(guó)土地出讓金收入累計(jì)達(dá)9100多億元。這其中又有多少真正補(bǔ)償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？
五、對(duì)土地征用過(guò)程中出現(xiàn)諸多提出的相應(yīng)對(duì)策。
1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。
在實(shí)際征地過(guò)程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動(dòng)機(jī)不純，往往是出于利用土地做無(wú)本買賣，以求盡快實(shí)現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個(gè)人政績(jī)。其實(shí)，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項(xiàng)基本功能，或者說(shuō)能解決兩個(gè)問(wèn)題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時(shí)獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢(shì)的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護(hù)有限土地資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)持續(xù)協(xié)調(diào)的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有以此為出發(fā)點(diǎn)，并作為實(shí)施征地過(guò)程的指導(dǎo)思想，輔以切實(shí)措施，才能確保在推進(jìn)城市化過(guò)程的同時(shí)，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實(shí)現(xiàn)耕地資源的動(dòng)態(tài)平衡。
2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴(kuò)大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個(gè)筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國(guó)際上有關(guān)國(guó)家《征地法》的規(guī)定，有必要對(duì)“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國(guó)防、軍事需要；(2)、國(guó)家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國(guó)家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護(hù)等建設(shè)事業(yè)；(4)、國(guó)家和地方政府需要修建的機(jī)關(guān)，以及以非營(yíng)利性為目的的機(jī)關(guān)、、學(xué)校等事業(yè)單位。“公共利益”具有動(dòng)態(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來(lái)了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對(duì)于社會(huì)普遍承認(rèn)的、獨(dú)立于社會(huì)和國(guó)家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項(xiàng)目，如有關(guān)國(guó)民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對(duì)那些由社會(huì)發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會(huì)、國(guó)家急需要的相對(duì)公共利益項(xiàng)目，尤其是有爭(zhēng)議的項(xiàng)目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過(guò)采用公開、透明的方式，向社會(huì)說(shuō)明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認(rèn)同。
3、要規(guī)范政府的征地行為。
在對(duì)農(nóng)民集體土地的征收、征用過(guò)程中，政府始終處于強(qiáng)勢(shì)地位，它既是征收、征用的主體，又是補(bǔ)償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對(duì)有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，但政府在征地過(guò)程中的強(qiáng)勢(shì)地位并未有多大的改變，對(duì)“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對(duì)征地如何補(bǔ)償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，首先要嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力，理清征收、征用的界限。其次強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。國(guó)家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時(shí)，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對(duì)集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進(jìn)行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個(gè)很大的利益空間。它構(gòu)成了濫用征地權(quán)力、任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的癥結(jié)。因此，必須有針對(duì)性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系。
4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。
筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地征用事關(guān)農(nóng)民的生存，完善農(nóng)村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個(gè)步驟：其一應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，應(yīng)該增加農(nóng)村土地征用的聽證程序。在農(nóng)村土地被征用時(shí)，農(nóng)民往往是最后一個(gè)知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過(guò)程中的暗箱操作，應(yīng)當(dāng)增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見(jiàn)，滿足他們的知情權(quán)，提高征地的透明度。其三，加強(qiáng)農(nóng)村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無(wú)權(quán)決定土地被征用的用途，但對(duì)征地補(bǔ)償?shù)拇_定及補(bǔ)償費(fèi)用的分配及使用，卻有權(quán)進(jìn)行參與，發(fā)表自己的意見(jiàn)，如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對(duì)土地使用情況，如果被征土地被閑置，農(nóng)民當(dāng)然地有權(quán)申請(qǐng)恢復(fù)土地的耕種，如此不僅達(dá)到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護(hù)國(guó)家有限的土地資源。
5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。
農(nóng)村土地征用補(bǔ)償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問(wèn)題，《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個(gè)極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，時(shí)主觀性很強(qiáng)，不僅增大了政府自由補(bǔ)償?shù)碾S意性，而且在實(shí)踐中征地的雙方多數(shù)時(shí)是達(dá)不成共識(shí)的。因此，筆者認(rèn)為解決這些問(wèn)題應(yīng)該從幾個(gè)方面著手：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的，只有以土地的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)才較為合理，讓土地所有人或使用人切實(shí)了解土地征用，參與討價(jià)還價(jià)，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權(quán)益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應(yīng)該在給予金錢補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，對(duì)他們今后的生活給予安置。另外，筆者認(rèn)為還可以將一部分補(bǔ)償拿出為失地農(nóng)民辦理保險(xiǎn)，這也是維護(hù)他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?。筆者認(rèn)為在對(duì)農(nóng)民的實(shí)際損失給予了補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然是很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤(rùn)中予以確定，尤其是對(duì)于個(gè)人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益更應(yīng)該給予維護(hù)。
資料：
1、《憲法》第10條第三款規(guī)定
2、《土地管理法》第47條規(guī)定
我國(guó)土地征收制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，隨著依法治國(guó)的不斷推進(jìn)，有了進(jìn)一步的完善和發(fā)展。但由于歷史的原因，我國(guó)上地征收制度與其它發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))相比，在立法宗旨、立法體例、立法原則以及在保障被征地農(nóng)民權(quán)益等方面都還存在不小差距。土地征用是國(guó)家為了公共目的 , 對(duì)集體所有的土地收歸國(guó)有的過(guò)程。是配合我國(guó)工業(yè)化、城市化戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要政策。它涉及到國(guó)家、集體、個(gè)人三者的利益 , 如何處理好已成為刻不容緩的選擇。
一、土地征收的概念：
土地征收作為一種基本的土地法律制度，普遍存在于各國(guó)的法律之中。美國(guó)法學(xué)上稱之為“最高土地權(quán)”之行使，指出于公共利益目的，通過(guò)法定程序?qū)⑺饺送恋厥諝w國(guó)有，并給予合理補(bǔ)償?shù)闹贫?。綜觀國(guó)外法律規(guī)定，土地征收的概念基本上是一致的，即國(guó)家因公共目的之需要，強(qiáng)制將私有土地收為國(guó)有并給予一定補(bǔ)償?shù)姆芍贫取?/p>
土地征用的一般理論，土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)換與征用權(quán)的確立是土地征用制的理論基礎(chǔ), 前者是從產(chǎn)權(quán)變更角度對(duì)征用制的概括, 后者是對(duì)這一過(guò)程的法律界定。法權(quán)理論提供了二者的必然聯(lián)系。土地所有權(quán)的保護(hù)與限制是土地征用制的一般前提土地所有權(quán)又稱地產(chǎn)權(quán), 是物權(quán)的一種, 是土地所有者在法律所規(guī)定的范圍內(nèi)自由使用和處理其土地的權(quán)利 ,受國(guó)家法律的保護(hù)。
1、土地所有權(quán)具有以下屬性:
(1) 土地所有權(quán)行使的絕對(duì)性。土地所有權(quán)是對(duì)土地自由支配的絕對(duì)權(quán)利, 是土地產(chǎn)權(quán)中最根本的物權(quán)。其它各項(xiàng)物權(quán)都是土地所有權(quán)的派生權(quán)利, 如使用、占用、處分、地役權(quán)等。(2) 土地所有權(quán)行使的排他性。表現(xiàn)在同一塊土地上, 只能有一個(gè)土地所有權(quán)存在, 不允許同時(shí)并存兩個(gè)以上的所有權(quán), 是一種全面的支配權(quán)。除了為社會(huì)的公共利益, 國(guó)家對(duì)土地集體所有權(quán)和個(gè)人所有權(quán)依法進(jìn)行必要的干預(yù), 其它任何人不能干預(yù)土地所有者對(duì)其擁有的土地行使所有權(quán)。 (3) 土地所有權(quán)的社會(huì)性。盡管從以上兩個(gè)方面可以顯示土地所有權(quán)的充分自由, 但土地所有者在行使自己的權(quán)利時(shí)卻要受到社會(huì)的限制。為了維護(hù)社會(huì)生活有序進(jìn)行和向前發(fā)展, 國(guó)家有必要為維護(hù)社會(huì)利益制訂必要的法律法規(guī)對(duì)土地所有權(quán)人的權(quán)利加以限制。
2、合理補(bǔ)償是土地征用的有力保證
“合理補(bǔ)償”是土地征用的核心和關(guān)鍵。它涉到所有權(quán)人的根本利益, 體現(xiàn)土地權(quán)利在不同主之間的分割與變換, 是財(cái)富分配的一種重要形。合理的補(bǔ)償不僅有利于土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn), 而且利于土地征用的順利進(jìn)行。
征用農(nóng)地的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移過(guò)。從經(jīng)濟(jì)理論上說(shuō), 土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移, 必然要從濟(jì)上得到逆向轉(zhuǎn)移, 即對(duì)轉(zhuǎn)移出去的土地權(quán)利必給予補(bǔ)償。按照傳統(tǒng)的地租理論, 這種補(bǔ)償就是租。轉(zhuǎn)化為資本, 即是一種地價(jià)補(bǔ)償。但這種補(bǔ)性地價(jià)不是一種完全的地價(jià)。因?yàn)楸M管征地的強(qiáng)性不是體現(xiàn)在補(bǔ)償?shù)牟粚?duì)等上, 強(qiáng)制性并不直接涉補(bǔ)償費(fèi)用, 但是帶有強(qiáng)制性的購(gòu)地并沒(méi)有形成場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng), 所以價(jià)格上不可能不受影響。
二、我國(guó)土地征用制中存在的問(wèn)題
作為集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地唯一出口的土地征用制, 在我國(guó)歷來(lái)的制度變遷中, 基本上堅(jiān)持了長(zhǎng)期不變的土地政策, 現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題較多。種種問(wèn)題既源于制度的缺陷和實(shí)踐操作上的非規(guī)范性, 更源于理論認(rèn)識(shí)上的不清。從理論上進(jìn)行深層次的認(rèn)識(shí), 問(wèn)題可歸結(jié)為以下方面。
1、對(duì)“公共目的”限定不足, 導(dǎo)致了土地征用權(quán)的濫用。
對(duì)征用土地國(guó)家使用的限定, 被看作是土地以“公共目的”使用的唯一解釋。我國(guó)的土地征用同樣堅(jiān)持了這一原則。但在征用土地的實(shí)際使用中,卻出現(xiàn)了征用土地不僅可以用于國(guó)家建設(shè)用地, 同時(shí)還可用于企 (事) 業(yè)單位建設(shè)用地。可見(jiàn), 我國(guó)征用土地的使用原則與實(shí)際情況并不一致, 這直接導(dǎo)致土地征用權(quán)的濫用, 更引發(fā)了深層次的矛盾。該現(xiàn)象反映了對(duì)土地征用依據(jù)的模糊認(rèn)識(shí), 也與我國(guó)計(jì)劃體制下供地模式單一不無(wú)關(guān)系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下, 我國(guó)不存在土地使用權(quán)市場(chǎng), 更不存在土地所有權(quán)市場(chǎng), 企 (事) 業(yè)用地只能通過(guò)征用土地劃撥為主要途徑。進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后, 土地使用權(quán)市場(chǎng)已在不同層次上發(fā)展起來(lái),企 (事) 業(yè)用地完全可以到這個(gè)市場(chǎng)去獲取土地。但是土地征用制卻沒(méi)有做相應(yīng)調(diào)整, 致使征用土地成為國(guó)家使用權(quán)市場(chǎng)的一種供地方式。在這種體制下, 農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)由于國(guó)家土地使用權(quán)市場(chǎng)的存在而無(wú)法快速起步, 而國(guó)家土地使用權(quán)市場(chǎng)因其巨大的市場(chǎng)需求而造成對(duì)土地征用的巨大壓力。為了向建設(shè)用地市場(chǎng)供地, 國(guó)家不得不一再使用這一強(qiáng)制措施 ―――征用權(quán), 致使耕地保護(hù)在這種“強(qiáng)制力”的作用下受到威脅。
2、土地征用費(fèi)的分配與管理不善, 導(dǎo)致了一系列的社會(huì)矛盾
農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體混亂, 產(chǎn)生了土地征用費(fèi)分配上的糾紛。關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體, 一直是理論界和法律界討論的話題, 直到新《土地管理法》出臺(tái), 才對(duì)農(nóng)村具體土地所有權(quán)主體作出了更明確的界定。但問(wèn)題不在于誰(shuí)來(lái)承擔(dān)所有權(quán)主體, 關(guān)鍵在于誰(shuí)能真正地承擔(dān)所有權(quán)主體的責(zé)任與義務(wù)。在不涉及到利益分配時(shí), 鄉(xiāng)政府、村委會(huì)、鄉(xiāng) (村) 經(jīng)濟(jì)組織都不關(guān)心所有權(quán)主體問(wèn)題, 一旦土地征用費(fèi)下發(fā), 都爭(zhēng)先恐后地爭(zhēng)當(dāng)土地所有權(quán)主體, 都舉出充足的理由來(lái)證明自身的合法主體地位。正是因?yàn)橹黧w混亂, 才產(chǎn)生了征用費(fèi)“鄉(xiāng)扣”、“村留”、“鄉(xiāng) (村) 經(jīng)濟(jì)組織提”的現(xiàn)象。結(jié)果, 到農(nóng)民手中幾乎所剩無(wú)幾。正是這種情況下, 一些地方農(nóng)民要求將土地征用費(fèi)私分。這不僅與土地補(bǔ)償?shù)某踔韵噙`背, 而且直接導(dǎo)致了許多社會(huì)問(wèn)題 , 致使大部分征用補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)為消費(fèi)基金, 不利于當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定, 也助長(zhǎng)了干部的貪污之風(fēng)。
對(duì)土地征用費(fèi)的管理缺乏具體規(guī)定, 也是土地征用缺乏有效管理的主要原因。在土地征用費(fèi)的全部規(guī)定中, 一些是針對(duì)農(nóng)民地上的損失賠償, 應(yīng)直接交到農(nóng)民手中, 而一些是針對(duì)于農(nóng)民今后生產(chǎn)和生活的就不應(yīng)直接分配。一些金融組織如農(nóng)村信用社、農(nóng)村基金會(huì), 本來(lái)完全可以承擔(dān)征用費(fèi)的代管職能, 但因缺乏規(guī)范的運(yùn)作程序, 不能很好的管理這部分資金。
三、我國(guó)土地征用制的改革思路
1、建立土地征用中以土地所有權(quán)價(jià)格為基礎(chǔ)的征用費(fèi)確定方法體系, 體現(xiàn)征用土地對(duì)所有權(quán)限制與保護(hù)的一致性。合理配置其它補(bǔ)償項(xiàng)目, 使土地補(bǔ)償費(fèi)處在農(nóng)民樂(lè)于接受的范圍內(nèi)。
土地所有權(quán)的保護(hù)與限制是征用制的一般前提?？v觀我國(guó)土地征用制, 體現(xiàn)出保護(hù)不足, 限制有余。這直接損傷了集體的利益和廣大農(nóng)民的積極性, 其原因在于我國(guó)征用制的補(bǔ)償依據(jù)不足。目前, 最關(guān)鍵的是積極創(chuàng)設(shè)土地補(bǔ)償費(fèi)以所有權(quán)價(jià)格為依據(jù)的確定方法。在眾多的理論探討中, 對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算方法都是在不直接體現(xiàn)土地所有權(quán)為目的前提下的純方法討論。這對(duì)確定目前土地補(bǔ)償價(jià)是無(wú)益的, 應(yīng)更一步改進(jìn)。
2、加快土地征用立法, 使土地征用建立在一個(gè)有法可依, 依法執(zhí)行的基礎(chǔ)上。
目前, 我國(guó)沒(méi)有一部土地征用法, 《土地管理法》中的有關(guān)內(nèi)容還很不全面, 有待于進(jìn)一步完善。如依法設(shè)立征用權(quán), 明確征用權(quán)的主體、范圍、補(bǔ)償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn), 創(chuàng)立土地征用中所有者申訴權(quán)和征地委員會(huì)審議、裁決制度以解決土地征用中的糾紛。
3、嚴(yán)格區(qū)分土地“公共目的”的使用和企業(yè)團(tuán)體的非“公共”使用, 把國(guó)家土地征用權(quán)限定在一個(gè)較窄的范圍內(nèi)。重新劃定我國(guó)土地使用權(quán)市場(chǎng)的交易范圍, 杜絕通過(guò)國(guó)家征用向企 (事) 業(yè)單位提供土地使用權(quán), 將企 (事) 業(yè)單位土地使用權(quán)的獲取完全交由國(guó)家土地使用權(quán)市場(chǎng)和農(nóng)村集體土地使用權(quán)市場(chǎng)來(lái)完成, 而且主要由農(nóng)村集體土地使用權(quán)市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)。
參考文獻(xiàn)：
[1] 李春江. 土地征收中公益性目的根源及對(duì)策[J]. 國(guó)土資源情報(bào), 2009,(02)
一、土地征用的特征
1.國(guó)家建設(shè)征用土地的主體必須是國(guó)家只有國(guó)家才能在國(guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊?guó)家才能享有國(guó)家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，另外還要明確國(guó)家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對(duì)外代表國(guó)家具體行使此權(quán)。
2.國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家行政行為，具有強(qiáng)制性國(guó)家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國(guó)家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。這是因?yàn)閲?guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體――國(guó)家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國(guó)家的單方面的意思表示，無(wú)需被征用土地的所有人同意。國(guó)家征用土地的指令，是行政命令。對(duì)此，土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價(jià)有償原則。
3.國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家公共利益的需要國(guó)家建設(shè)征用土地的原因是國(guó)家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。
4.國(guó)家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件國(guó)家建設(shè)征用土地與沒(méi)收土地不同，它不是無(wú)償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行，而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。國(guó)家建設(shè)征用土地與土地征購(gòu)不同，它并不是等價(jià)的特種買賣，而是有補(bǔ)償條件的征用。但是，對(duì)被征用土地的適當(dāng)補(bǔ)償，則是國(guó)家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。
5.國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國(guó)以來(lái)經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。
二、征地制度存在的問(wèn)題
我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的，當(dāng)時(shí)對(duì)于保證國(guó)家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個(gè)制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問(wèn)題亟待解決：
1.相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。
2.土地征用的補(bǔ)償問(wèn)題土地征用是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過(guò)程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場(chǎng)行為，而是一種行政行為。為了國(guó)家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。我國(guó)《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來(lái)的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地的不滿；政府低價(jià)獲得土地所有權(quán)、高價(jià)出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。
3.土地征用權(quán)的行使問(wèn)題從世界各國(guó)對(duì)土地征用權(quán)力的行使來(lái)看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府更多的是采用通過(guò)與所有者合作或商議的形式獲得土地，實(shí)行土地先買為主，征用為輔。當(dāng)收買發(fā)生困難時(shí)，才實(shí)行土地征用。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國(guó)務(wù)院及省級(jí)人民政府行使，但各級(jí)地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過(guò)程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。
4.土地收益分配和管理問(wèn)題土地征用過(guò)程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，即在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實(shí)際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營(yíng)者，在補(bǔ)償中往往處于劣勢(shì)，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國(guó)《土地管理法》實(shí)施條例第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。
5.土地征用的救濟(jì)制度問(wèn)題《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定：“對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。”但是具體的土地征用爭(zhēng)議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對(duì)人在利益受損時(shí)尋求救濟(jì)。
三、對(duì)征地制度改革的探索和建議
針對(duì)目前征地制度中存在的主要問(wèn)題，特別是為了適應(yīng)憲法第十條對(duì)征地制度的修改和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展的需要，下一步征地制度應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革。
1.嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使在現(xiàn)階段，我國(guó)政府需要對(duì)一些在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有“瓶頸”效應(yīng)的行業(yè)重點(diǎn)扶持，
