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時(shí)間：2023-06-16 09:26:51
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山西省土地管理局：
你局《關(guān)于認(rèn)定土地違法性質(zhì)和適用法律條款的請示》（1993第4號專報(bào)）收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：
一、對集體土地所有權(quán)或使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租或抵押等的處理，不適用《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。
二、根據(jù)來函所述情況，對吉祥公司的非法行為，應(yīng)當(dāng)合并適用《中華人民共和國土地管理法》第四十四條和第四十七條予以處罰。
“無證兒童”案、“雙非兒童”案發(fā)生后，引發(fā)了大量涉港兒童監(jiān)護(hù)及撫養(yǎng)爭議的案件。由于內(nèi)地與香港屬于兩個(gè)獨(dú)立的法域，香港原有的法律得以保留，且分別受大陸法系與普通法系的影響，這就不可避免地會導(dǎo)致兩地之間有關(guān)未成年人監(jiān)護(hù)法律發(fā)生沖突。
一、兩地有關(guān)未成年人監(jiān)護(hù)法律的沖突
1、關(guān)于監(jiān)護(hù)的設(shè)立、變更和終止
父母是未成年子女的當(dāng)然的法定監(jiān)護(hù)人，對未成年子女，父母雙方享有同等的監(jiān)護(hù)權(quán)。在內(nèi)地，父母分居或離異，其監(jiān)護(hù)人的資格不受影響，除非一方或雙方作為監(jiān)護(hù)人對未成年子女有犯罪行為、虐待行為或者對該未成年子女明顯不利;如果父母有正當(dāng)理由不能親自履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，他們可以將監(jiān)護(hù)職責(zé)部分或全部委托給他人，但父母仍為法定監(jiān)護(hù)人。但是，香港法律規(guī)定不同，夫妻可以在婚后分居期間訂立協(xié)議放棄其中一方對未成年子女的全部或部分的監(jiān)護(hù)權(quán)，除此以外，不允許父母雙方在健在時(shí)，雙方達(dá)成協(xié)議或者與第三方達(dá)成協(xié)議放棄其對未成年子女的監(jiān)護(hù)權(quán)。
另外，香港高等法院有權(quán)以“維護(hù)未成年人的利益”為由，隨時(shí)罷免由未成年人的父母遺囑指定的任何監(jiān)護(hù)人或者其他已合法獲得監(jiān)護(hù)權(quán)的任何人士以及由地方法院指定的監(jiān)護(hù)人，進(jìn)而還可以重新指定其他人士代替被罷免的監(jiān)護(hù)人，他可以行使對該失去父母的未成年人的監(jiān)護(hù)權(quán)，但通常都附以條件禁止帶未成年人離開香港，除非事先取得法院同意。
2、關(guān)于監(jiān)護(hù)人的職責(zé)
父母雙方都有看管和撫養(yǎng)未成年子女的權(quán)利和義務(wù)。這種權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)一直延續(xù)到子女成年以后，并且它也不會因父母婚姻關(guān)系的解除而免除。即使父母一方或雙方被取消監(jiān)護(hù)權(quán)，也并不意味著其應(yīng)享有并承擔(dān)的其他權(quán)利義務(wù)（如負(fù)擔(dān)撫養(yǎng)費(fèi)）也一并被取消。根據(jù)我國《婚姻法》第36條第2款規(guī)定，夫妻離婚后，雙方仍有撫養(yǎng)和教育子女的權(quán)利和義務(wù)，這種權(quán)利義務(wù)不以雙方離婚而解除。
但是，根據(jù)香港法律，父母對未成年子女的權(quán)利則更大，甚至包括決定子女居于何處、由何人管教、應(yīng)接受什么教育以及。但是，權(quán)利與義務(wù)是一致的，父母在享受權(quán)利的同時(shí)，也要承擔(dān)更大的責(zé)任和義務(wù)。根據(jù)香港《未成年人監(jiān)護(hù)條例》的規(guī)定，如果未成年人的父母或父母任何一方?jīng)]有獲得對該未成年子女的監(jiān)護(hù)權(quán)，未獲得監(jiān)護(hù)權(quán)的一方或雙方應(yīng)當(dāng)向獲得監(jiān)護(hù)權(quán)的一方、其他獲得監(jiān)護(hù)權(quán)的人士或者監(jiān)管該未成年人的社會福利署署長繳付一筆款項(xiàng)（可以一次性整付，也可以分期繳付），并定期繳付對該未成年人的撫養(yǎng)費(fèi)。
3、關(guān)于監(jiān)護(hù)人承擔(dān)的法律責(zé)任
我國《民法通則》第18條第3款規(guī)定：“監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任;給被監(jiān)護(hù)人造成財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)賠償損失。人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請，撤銷監(jiān)護(hù)人的資格。”根據(jù)該規(guī)定，如果因監(jiān)護(hù)人管教不嚴(yán)，被監(jiān)護(hù)人造成他人損害的，由監(jiān)護(hù)人承擔(dān)民事責(zé)任。
但是，按香港法律，未成年人通常可以非常年輕作為答辯理由而不對自己所訂立的合約負(fù)責(zé)，法律也不容許為了間接強(qiáng)使履行其合約而向高等法院提出未成年人違約的訴訟。只有十分獨(dú)立的過錯(cuò)而不是合同本身所預(yù)期的利益受損，當(dāng)事人才可向高等法院訴請未成年人承擔(dān)賠償責(zé)任。對于未成年人的民事侵權(quán)，根據(jù)香港法律規(guī)定，滿7歲的未成年人便要對其侵權(quán)行為負(fù)責(zé)任，其父母或其他監(jiān)護(hù)人不需要代為負(fù)責(zé)，除非曾明確地允準(zhǔn)或指使該未成年人這樣做。[1]
二、兩地有關(guān)未成年人監(jiān)護(hù)法律沖突的協(xié)調(diào)
監(jiān)護(hù)制度是為了保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的利益而設(shè)置的，由于被監(jiān)護(hù)人未成年或者一般行為能力上有欠缺，各國法律大都以被監(jiān)護(hù)人的屬人法作為有關(guān)監(jiān)護(hù)問題的準(zhǔn)據(jù)法。在《涉外民事關(guān)系法律適用法》頒布前，我國主要根據(jù)最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第190條規(guī)定適用監(jiān)護(hù)的法律。該條規(guī)定“監(jiān)護(hù)的設(shè)立、變更和終止，適用被監(jiān)護(hù)人本國的法律。但是，被監(jiān)護(hù)人在我國境內(nèi)有住所的，適用我國的法律?！币虼?，在監(jiān)護(hù)問題上首先適用被監(jiān)護(hù)人本國法，這與大陸法系國家的做法基本一致。但是，如果被監(jiān)護(hù)人在中國境內(nèi)有住所，我國法律就只能適用被監(jiān)護(hù)人的住所地法，而不再適用被監(jiān)護(hù)人的本國法。顯然，這一規(guī)定比大陸法系國家的規(guī)定更進(jìn)一步，不再局限于本國法，而是將被監(jiān)護(hù)人的本國法和住所地法有機(jī)結(jié)合起來，突出了住所地的利益。
但是，香港地區(qū)仍然適用英國的監(jiān)護(hù)法律。英國在監(jiān)護(hù)問題上則是從管轄權(quán)入手的。一般說來，如果未成年人在英國，即使他的住所在國外并且在英國也無財(cái)產(chǎn)，或者未成年人是英國國民，即使他不在英國，或者未成年人在英國有慣常居所，即使他是外國國民并且不在英國，英國法院都可以行使管轄權(quán)。如果英國法院對某一涉及監(jiān)護(hù)的案件有管轄權(quán)，不論當(dāng)事人的本國法或住所地法如何，它便只適用英國法。此外，英國法將首先和首要考慮子女利益的原則作為有關(guān)監(jiān)護(hù)問題的重要原則。根據(jù)1971年英國《未成年人監(jiān)護(hù)法》第1條規(guī)定，在法院訴訟中如果涉及未成年人的監(jiān)護(hù)或扶養(yǎng)，或涉及對未成年人所有的財(cái)產(chǎn)及為其設(shè)定的信托財(cái)產(chǎn)的管理，法院首先考慮未成年人的利益。但是，住所在國外的父母對于英國境內(nèi)屬于其未成年子女的動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利，由其住所地法支配，但要由英國法院自由裁量。不過，上述制度不適用于位于英國境內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)。[2] 香港法律與英國法律是一脈相承的。根據(jù)香港《未成年人監(jiān)護(hù)條例》第26條的規(guī)定，即使法律程序中的任何一方并非以香港為居籍，該條例賦予法院的司法管轄權(quán)仍可行使?？梢?，在監(jiān)護(hù)問題上，香港并不以當(dāng)事人的慣常居所為連結(jié)點(diǎn)，只要香港法院可以行使管轄權(quán)，它就會適用香港法律。
筆者認(rèn)為，對于兩地監(jiān)護(hù)制度的法律沖突，適用被監(jiān)護(hù)人本國的法律是不可取的。這是因?yàn)?，無論是內(nèi)地人士還是香港人士，都是具有中國國籍的公民，以國籍為連結(jié)點(diǎn)明顯不符合“一國兩制”的原則。在此，我們不妨借鑒《關(guān)于父母責(zé)任和保護(hù)兒童措施的管轄權(quán)、法律適用、承認(rèn)、執(zhí)行和合作海牙公約》。該公約在管轄權(quán)問題上確定了兒童慣常居所地國家行使采取保護(hù)兒童措施的管轄權(quán)，同時(shí)允許離婚法院地國家和其他有最密切聯(lián)系的國家可以行使補(bǔ)充管轄權(quán)，在保護(hù)兒童措施的法律適用問題上適用法院地法，而對父母責(zé)任的法律適用問題上則適用兒童慣常居所地法。結(jié)合我國《涉外民事關(guān)系法律適用法》第139條的規(guī)定，未成年人監(jiān)護(hù)適用一方當(dāng)事人經(jīng)常居所地法律或者國籍國法律中有利于保護(hù)被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的法律。因此，可以對我國監(jiān)護(hù)制度的沖突規(guī)范進(jìn)行修改，可以將監(jiān)護(hù)關(guān)系分成三個(gè)方面：在監(jiān)護(hù)的設(shè)立、變更和終止問題上，適用被監(jiān)護(hù)人慣常居所地法;對被監(jiān)護(hù)人采取的保護(hù)措施，適用具有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)所在地法;而在監(jiān)護(hù)人的責(zé)任問題上，適用被監(jiān)護(hù)人慣常居所地法。
【參考文獻(xiàn)】
[1] 董立坤.中國內(nèi)地與香港地區(qū)法律的沖突與協(xié)調(diào)[M].北京：法律出版社，2004.211.
施堯村是南昌市近郊的一個(gè)農(nóng)村，隨著南昌市城市建設(shè)的擴(kuò)展，這個(gè)村的土地大部分被企業(yè)和政府征用，到2002年8月，這個(gè)村僅剩下最后一塊約85畝的耕地。2002年8月20日，村委會突然召集十幾戶耕地承包人開會，宣布政府將在這塊土地上興建農(nóng)民公寓，同時(shí)宣布了對承包戶的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，被占用的土地按每畝4000元給予補(bǔ)償。這一決定立即遭到村民們的強(qiáng)烈反對。
從2002年8月28日到9月16日，村民主要就補(bǔ)償費(fèi)過低和事前沒有向他們協(xié)議、公示的問題多次向村委會提出交涉，但沒有結(jié)果。9月26日，村委會租來3臺推土機(jī)，在村負(fù)責(zé)人的帶領(lǐng)下開進(jìn)了就要收割的稻田。轟鳴的機(jī)器碾壓過正在成熟的稻田，85畝耕地就這樣消失了，近5萬斤稻谷也同時(shí)埋進(jìn)了土里。
“還有十來天就收割了，連讓我們把稻子收起來都等不及？這一季的稻子長得真好，有這么長的穗子。推土機(jī)開進(jìn)去的時(shí)候很多人都流了眼淚?！贝迕駛冋驹诠さ厣弦贿叡葎澲贿厡τ浾哒f：“那時(shí)我們還不知道這塊地連審批手續(xù)都沒有辦。”
農(nóng)民公寓是違法占地嗎？
2002年初，與施堯村相鄰的下堯村、絲網(wǎng)塘的大部分土地，陸續(xù)被外商投資的象湖源、威尼斯花園房地產(chǎn)項(xiàng)目征用。為了安置兩村農(nóng)民拆遷戶，政府有關(guān)部門決定興建象湖農(nóng)民公寓。2002年7月18日，青云譜區(qū)政府召集了一次有城建局、土地局和施堯村負(fù)責(zé)人參加的會議，會議決定在施堯村85畝耕地和另一塊農(nóng)用地總計(jì)149畝的土地上興建農(nóng)民公寓，并同時(shí)決定給村委會每畝5萬元的補(bǔ)償費(fèi)。這次會議內(nèi)容以紀(jì)要形式發(fā)給了有關(guān)單位。此后不久，施堯村與下堯村簽訂了興建農(nóng)民公寓的有關(guān)協(xié)定。
“這是村與村之間的用地交換，不是政府征地，并沒有改變土地所有權(quán)性質(zhì)，所以我們當(dāng)時(shí)沒有按照征用土地的方式去報(bào)批?！笔﹫虼宕逦瘯?fù)責(zé)人對記者說。而原青云譜區(qū)農(nóng)民公寓領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人也認(rèn)為：“這塊土地的使用是在市政府的城市規(guī)劃范圍之內(nèi)，并獲得了南昌市城市規(guī)劃局的規(guī)劃許可證。沒有辦理土地審批手續(xù)，是因?yàn)椴疬w安置的時(shí)間限制和無力繳納有關(guān)費(fèi)用。至于村委會在用地前未向農(nóng)民協(xié)商，那是村委會的事情?！?nbsp;
南昌市土地局一位負(fù)責(zé)人說，根據(jù)國家有關(guān)法律，無論以何種形式占用農(nóng)村土地，尤其是耕地，都應(yīng)在與承包人協(xié)議后，依法先辦理土地審批手續(xù)，然后才能使用土地。這位負(fù)責(zé)人補(bǔ)充說，目前這塊土地的審批手續(xù)，他們正在向國土資源部和國務(wù)院補(bǔ)辦。
“我們的訴訟為何一次又一次被駁回？”
施堯村征地訴訟案訴訟過程一波三折。在起訴之前，村民們開始是聯(lián)名向各級政府上訪，但沒有結(jié)果。2003年4月7日，共有43名村民以行政訴訟形式向青云譜區(qū)人民法院起訴村委會，要求施堯村村委會召開村民會議，公布村務(wù)、財(cái)務(wù)，撤銷此次占地的補(bǔ)償決定。兩個(gè)月后，青云譜區(qū)法院將村民起訴駁回。法院在行政裁定書上稱，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》等有關(guān)法律規(guī)定，被告施堯村村委會是群眾性自治組織，是不合適的被告。
此后村民們又向南昌市中級人民法院狀告村委會，被法院以同樣的理由駁回。2004年1月，村民們再次向南昌市中院提出起訴，這次起訴不僅被告改成了青云譜區(qū)政府、青云譜鄉(xiāng)政府，訴訟請求也改變?yōu)橹灰髢杉壵鍪菊鞯?、土地補(bǔ)償和安置方案。2月11日，南昌市中院再次駁回村民起訴，理由是農(nóng)民公寓用地沒有改變土地所有權(quán)性質(zhì)，不屬于政府征地；現(xiàn)有法律、法規(guī)并未規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用也需有關(guān)政府對征地和安置補(bǔ)償方案進(jìn)行公告。
“其實(shí)我們主要是想告村委會，我們要獲得失去土地前的知情權(quán)和失去土地后應(yīng)有的補(bǔ)償?！贝迕翊碓讷@知訴訟又一次被南昌市中院駁回后深感失望：“我們的訴訟為何一次又一次被駁回？告來告去也告不了村委會，法律怎么保護(hù)我們的利益？”
兩個(gè)不能忽視的“模糊”
法律真的無法制約村委會，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益嗎？從第一次起訴村委會被法院認(rèn)為是不合適的被告，到第三次法院認(rèn)為法律未規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用需要公告，法院駁回起訴似乎都有合法的理由。法律是否存在“盲點(diǎn)”？這起訴訟案引起廣泛關(guān)注的同時(shí)，更引發(fā)法律界人士和有關(guān)專家的思考。有關(guān)人士認(rèn)為，兩個(gè)“模糊”現(xiàn)象是造成這種結(jié)果的主要原因之一。
中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
土地儲備管理的對象是土地，而其紐帶卻是資金，但是因?yàn)橥恋貎涔芾硇再|(zhì)的問題，使其資金周轉(zhuǎn)比較緩慢，因此難以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)資金回籠，另外，現(xiàn)今的土地儲備管理融資比較困難，這是我國土地儲備管理效率比較低的一個(gè)重要原因，基于此，我國有關(guān)部門的確應(yīng)該提高土地儲備管理質(zhì)量，以便對土地出讓利用率的提高起到積極的作用，有關(guān)部門應(yīng)該引起重視。
1 現(xiàn)階段我國土地儲備管理現(xiàn)狀
土地儲備管理事關(guān)國家發(fā)展規(guī)劃，甚至關(guān)系到國家領(lǐng)土安全，為此，國家各級政府以及各個(gè)部門都十分重視土地儲備管理，但是因?yàn)楦鞣N因素綜合影響，使得我國的土地儲備管理存在著突出的缺陷。
1.1 法律法規(guī)不夠健全。雖然各地依據(jù)自身的土地儲備管理情況，制定了相應(yīng)的規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件對當(dāng)?shù)氐耐恋貎涔芾砥鸬搅艘欢ǖ姆e極作用，只是規(guī)范性文件畢竟不同于法律法規(guī)，有些文件并不具備法律效益，因此在執(zhí)行時(shí)，因?yàn)闆]有具體的法律做支撐，很多規(guī)定性文件實(shí)施之后，根本沒有人其執(zhí)行，而有些規(guī)范性條款頒布之后，因?yàn)槭艿搅速|(zhì)疑，而不得不停止實(shí)施。雖然國家對土地儲備管理也頒布實(shí)行了有關(guān)文件，但是也并不具備法律強(qiáng)制力，只是作為一種指導(dǎo)性原則而存在，所以實(shí)際上，土地儲備管理效率并不高，而且因?yàn)槿狈?qiáng)制力，有關(guān)政府無法強(qiáng)制執(zhí)行，因此土地出讓利用率并不高。
1.2 利益分配機(jī)制的制定不夠科學(xué)合理。恰當(dāng)好處的土地儲備管理可以幫助政府提高自身的效益，增加市政收入，從而進(jìn)行其他方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是現(xiàn)有的土地儲備管理所使用的利益分配機(jī)制還有很多不合理之處，逼比如某些地區(qū)做出了明確的規(guī)定，有關(guān)土地儲備中心不能進(jìn)入到利潤分配機(jī)制中，這就導(dǎo)致土地儲備中心工作人員沒有動(dòng)力去進(jìn)行工作，這是現(xiàn)今管理效率不高，質(zhì)量也難以保障的重點(diǎn)原因之一。
1.3 主體定位比較模糊。土地儲備管理，毋庸置疑，其管理的主要對象是土地，但是資金是土地管理不可或缺的紐帶，但是除此之外，土地儲備管理還需要考慮多方面的問題，比如土地建設(shè)、市政、環(huán)境保護(hù)以及城市規(guī)劃等，因此真正做好土地儲備管理工作并不簡單，需要各個(gè)部門之間通力合作，為此，政府需要出臺各項(xiàng)政策，加強(qiáng)各個(gè)部門彼此之間的合作，以此減少管理成本的同時(shí)，提高管理效率。但是實(shí)際上，盡管政府出臺了有關(guān)政策，但是因?yàn)橥恋毓芾碇黧w沒有明確，所以具體哪個(gè)部門應(yīng)該負(fù)有更大的責(zé)任，無法確定，而各個(gè)部門之間都不想承擔(dān)更多責(zé)任，因此各個(gè)部門之間并沒有進(jìn)行良好的溝通，彼此之間的協(xié)調(diào)性依然比較差。
1.4 融資渠道不暢。資金是土地儲備得以正常管理的紐帶，沒有足夠的資金，也就無法完成管理任務(wù)。現(xiàn)階段，政府都將重點(diǎn)放在土地出讓之后的收益，卻忽視了土地收購期間大量的資金投入的問題。因?yàn)橥恋貎涔芾碇芷诒容^長，因此資金不可能在短時(shí)間內(nèi)就能夠得到周轉(zhuǎn)，所以資金回籠比較困難。
2 增強(qiáng)土地儲備管理，提高土地出讓利用率措施
2.1 健全與宣傳土地儲備管理相關(guān)制度。首先，國家要實(shí)現(xiàn)土地儲備管理相關(guān)法律體系的建立健全，努力實(shí)現(xiàn)土地儲備管理工作中的所有環(huán)節(jié)都能夠有法可依。其次，要對現(xiàn)行的相關(guān)土地儲備管理法律法規(guī)進(jìn)行宣傳工作，讓群眾能夠了解這些規(guī)定，確保土地儲備工作的規(guī)范運(yùn)作，增強(qiáng)土地儲備管理，提高土地出讓利用率。
2.2 對土地出讓收益進(jìn)行合理的分配。為了促進(jìn)土地儲備工作的進(jìn)一步發(fā)展與完善，必須實(shí)現(xiàn)土地出讓收益分配機(jī)制的修改與完善，將土地儲備工作的主體納入到土地收益分配機(jī)制中，一方面促進(jìn)管理機(jī)構(gòu)的不斷發(fā)展壯大，另一方面調(diào)動(dòng)土地儲備管理人員的積極性，提高土地儲備工作的管理效率，提高土地出讓利用率。
2.3 對土地儲備管理機(jī)構(gòu)的主體地位進(jìn)行強(qiáng)化。要促進(jìn)土地儲備管理相關(guān)機(jī)構(gòu)與部門的協(xié)作，降低政府在土地儲備管理過程中出現(xiàn)的負(fù)面干預(yù)，通過正面的配合是土地儲備管理的成本從整體上實(shí)現(xiàn)降低，提高政府的社會效益與經(jīng)濟(jì)效益。首先，完善考核體系，將土地儲備管理過程中的各項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行分解，落實(shí)到相關(guān)的部門中，并將這些任務(wù)納入到這些部門的年度工作目標(biāo)中，通過部門責(zé)任的明確與監(jiān)督作用促進(jìn)土地儲備管理效率的提高。其次，提高土地儲備管理部門的行政地位，由政府直接領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)各個(gè)相關(guān)部門思維與行動(dòng)的統(tǒng)一，提高部門之間的協(xié)作效果。
2.4 建立土地儲備資金籌措新機(jī)制。在土地儲備的過程中，土地與資金是不可或缺的兩個(gè)因素。對土地進(jìn)行收購儲備，一方面是對土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，另一方面是對資金進(jìn)行循環(huán)。在土地儲備的過程中，如果缺乏了雄厚資金的支持，儲備工作根本無法進(jìn)行。從政府財(cái)政撥款方面來看，能夠真正解決問題的可能性不大 ；而銀行信貸又呈現(xiàn)出趨緊的情況。這些情況導(dǎo)致了土地儲備資金在籌措的過程中困難重重。因此，要積極建立土地儲備資金籌措新機(jī)制，分散資金風(fēng)險(xiǎn)。
2.5 強(qiáng)化土地儲備管理隊(duì)伍的建設(shè)。在土地儲備管理工作中，其圍繞的中心都是政府實(shí)事工程，在管理的過程中容易出現(xiàn)較大的人為干擾因素，因此要提高土地儲備管理人員的素質(zhì)，嚴(yán)格按照辦事程序進(jìn)行工作，通過市場化的管理方式防止腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)。此外，要積極對管理人員進(jìn)行培訓(xùn)、進(jìn)修等，提高管理隊(duì)伍的整體素質(zhì)，還要不斷引進(jìn)各種高級人才，適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展形勢的新需求，努力增強(qiáng)土地儲備管理，提高土地出讓利用率。
結(jié)語
中國作為農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)的國家,農(nóng)民問題是中國工業(yè)化和現(xiàn)代化雙重轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的最迫切需要解決的問題。農(nóng)民問題的核心在于農(nóng)民權(quán)益問題,而農(nóng)民權(quán)益首要的是土地利益。作為基礎(chǔ)性的生產(chǎn)資料,土地是農(nóng)民最主要的收益來源。但隨著城市化進(jìn)程的加快,越來越多的農(nóng)民土地以各種形式被征收。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》,2000年至2030年30年間征占耕地將超過5450萬畝,從而產(chǎn)生至少8000萬失地農(nóng)民。由于現(xiàn)行土地征收征用制度的不完善,在實(shí)際征地過程中侵犯農(nóng)民權(quán)益的情況屢見不鮮,由此引發(fā)的矛盾和糾紛日益突出。完善土地征收制度、保障農(nóng)民土地權(quán)益已成為影響國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制約和諧社會構(gòu)建的社會熱點(diǎn)問題。在這個(gè)問題中,農(nóng)民知情權(quán)保障是具有基礎(chǔ)地位和特殊性的一環(huán),因此,從知情權(quán)的保障入手維護(hù)土地征收中農(nóng)民的權(quán)益,使土地征收循著法治化的道路發(fā)展。
一、土地征收中知情權(quán)的種類
知情權(quán)又稱為知的權(quán)利、知悉權(quán)、資訊權(quán)、信息權(quán)或了解權(quán),知情權(quán)作為政治民主化的一種必然要求和結(jié)果,是公民知悉、獲取信息的自由與權(quán)利。在土地征收中,被征地的農(nóng)民享有的知情權(quán)主要有如下三種:
(一)預(yù)征知情權(quán)
預(yù)征知情權(quán)指的是行政機(jī)關(guān)在準(zhǔn)備實(shí)施征地之前應(yīng)當(dāng)將與征地有關(guān)的事實(shí)告知被征地農(nóng)民。國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中規(guī)定:“在征地依法報(bào)批前,要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民”,據(jù)此行政機(jī)關(guān)在征地之前應(yīng)將下列信息告知被征地農(nóng)民:(1)被征地土地的用途(征收后的用途);(2)被征土地的位置;(3)此次實(shí)施征地初步擬訂的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);(4)對被征地農(nóng)民的安置途徑。
(二)批復(fù)結(jié)果知情權(quán)
批復(fù)結(jié)果知情權(quán),在征地過程中具體體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)在征地報(bào)批文件經(jīng)過有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后,應(yīng)當(dāng)將批復(fù)的有關(guān)內(nèi)容對被征地農(nóng)民公告。實(shí)施公告的主體為市縣人民政府,公告期限為收到批復(fù)文件后10日內(nèi),公告地點(diǎn)為被征土地所在的村、組,征收鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體土地的,在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府所在地公告。公告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括:(1)征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān),(2)征地批準(zhǔn)文件文號,(3)批準(zhǔn)的時(shí)間,(4)批準(zhǔn)的用途,(5)被征土地的所有權(quán)人,(6)被征土地的位置,(7)被征土地地類,(8)被征土地面積,(9)對被征地農(nóng)民的安置途徑,(10)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),(11)被征地農(nóng)民辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀牡攸c(diǎn)和時(shí)間。
征地批復(fù)下達(dá)標(biāo)志著征地進(jìn)入正式實(shí)施階段,法律對被征地農(nóng)民在此階段享有的權(quán)利作出了明確的規(guī)定,要比批復(fù)下達(dá)之前享有的權(quán)利更為具體,如果被征地農(nóng)民的這些權(quán)利受到侵犯,完全可以通過現(xiàn)有的法律程序來維護(hù)自己的權(quán)益。
(三)土地補(bǔ)償知情權(quán)
土地補(bǔ)償知情權(quán)表現(xiàn)為征地前的知情權(quán)和征地后的知情權(quán)。在征地依法報(bào)批前,征地組織機(jī)關(guān)要擬公告,將征用土地的位置、地類、面積,安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式等相關(guān)事宜告知被征地農(nóng)民;同時(shí),國土資源部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽證,聽取被征地農(nóng)戶意見,這是征地之前被征地農(nóng)民的享有的知情權(quán)。
按照《土地管理法》及相關(guān)法規(guī)規(guī)定批準(zhǔn)征地之后進(jìn)行“兩公告”是征地后的知情權(quán)。被征用土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征用土地方案批準(zhǔn)文件之日起10個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行征用土地公告,該市、縣人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施,該公告應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容:(1)征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、批準(zhǔn)時(shí)間和批準(zhǔn)用途;(2)被征用土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積;(3)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑;(4)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙?、地點(diǎn)。有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門根據(jù)批準(zhǔn)的征用土地方案,在征用土地公告之日起45日內(nèi)以被征用土地的所有權(quán)人為單位擬訂征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告,該公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容:(1)本集體經(jīng)濟(jì)組織被征用土地的位置、地類、面積,地上附著物和青苗的種類、數(shù)量,需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量;(2)土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式;(3)安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式;(4)地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式;(5)農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑;(6)其他有關(guān)征地補(bǔ)償、安置的具體措施。
還有一種土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的知情權(quán),即區(qū)域性征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(區(qū)片綜合地價(jià))或者統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。雖然該標(biāo)準(zhǔn)沒有廣泛制定并實(shí)施,但是屬于農(nóng)民知情權(quán)的范疇,行政機(jī)關(guān)在制定這些標(biāo)準(zhǔn)前也需要進(jìn)行廣泛的調(diào)查和聽證,并將結(jié)果公布。
二、土地征收中知情權(quán)存在的缺陷
(一)預(yù)征知情權(quán)缺失
在實(shí)際征地過程中,行政機(jī)關(guān)出于多種原因考慮,往往不愿及時(shí)將征地信息告知被征地農(nóng)民,有的甚至在有關(guān)征地批復(fù)下達(dá)以后,被征地農(nóng)民還不知道征地的用途與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。越是如此,被征地農(nóng)民越是疑問重重,反而增加了政府的工作壓力。
另外,就我國相關(guān)立法來看,這種前置性的征地目的性考量權(quán)卻只賦予了政府機(jī)關(guān)。根據(jù)《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》及《征用土地公告辦法》的規(guī)定,國家征收的土地依照法定程序批準(zhǔn)后,由被征地所在地市、縣政府組織實(shí)施,并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、征地用途、范圍、面積及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜扔枰怨?。被征地的所有?quán)人、使用權(quán)人在公告規(guī)定期限內(nèi),持土地權(quán)屬證書到土地行政主管部門辦理補(bǔ)償?shù)怯?。由此可以看?第一,征地僅僅需要政府通過審批加以確認(rèn),農(nóng)民完全處于不知情的狀態(tài);第二,政府批準(zhǔn)后的公告,目的僅在于要被征地農(nóng)民配合權(quán)利登記。
因此,如果有關(guān)政府機(jī)關(guān)在實(shí)施征地過程中能充分尊重被征地農(nóng)民的權(quán)利,那么國家的征地工作就會變得更加和諧順暢。
(二)補(bǔ)償知情權(quán)流于形式
法律規(guī)定,土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征地方案,會同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案。方案確定后,對補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額對象和方式等予以公告,聽取被征地的集體和農(nóng)民的意見。在此環(huán)節(jié)包含了公告和聽取農(nóng)民意見兩種信息溝通方式。公告對于多為初中文化水平的農(nóng)民來說,其了解知悉受到很大局限,進(jìn)而直接影響農(nóng)民意見的形成和表達(dá)。農(nóng)民甚至根本無法就補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)、具體操作是否合理合法提出有意義的意見,從而使所謂的“聽取意見”流于形式。這種補(bǔ)償安置方案公告最大的功能僅僅在于通知被征地者到指定地點(diǎn)領(lǐng)取補(bǔ)償費(fèi)用,過期責(zé)任自負(fù)。
(三)知情權(quán)救濟(jì)制度保障的缺乏
在僅有的公告和聽取意見的制度安排上,其實(shí)現(xiàn)亦缺乏保障。對于未依法進(jìn)行征地公告或補(bǔ)償安置方案公告的,《征用土地公告辦法》規(guī)定,被征地集體和農(nóng)民以及其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告,有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。但是,根據(jù)相關(guān)規(guī)定,農(nóng)民拒絕辦理手續(xù)引發(fā)爭議的,既不會影響征地的效力,又不發(fā)生阻止程序進(jìn)行的效果。這意味著對知情權(quán)的救濟(jì)實(shí)際上不存在。
聽證是全面了解情況和意見交流的有效形式。2004年國務(wù)院頒布的《國土資源聽證規(guī)定》有如下條款:補(bǔ)償安置方案報(bào)批前,應(yīng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。但該規(guī)定及其他法律法規(guī)中均沒有關(guān)于不告知要求聽證權(quán)利的法律后果和行為人責(zé)任。
同時(shí),農(nóng)村特殊的社會狀況對知情權(quán)實(shí)現(xiàn)構(gòu)成了制約。一方面,在我國的鄉(xiāng)村治理格局中,村干部的地位極為特殊,其濫用權(quán)力的現(xiàn)象普遍存在,而法律對其規(guī)制卻乏力,地方政府在征地中普遍存在的口袋政策,加之從中央到省、縣一直到村的漫長公文旅行中的“信息過濾”,使得農(nóng)民信息失真在所難免。另一方面,農(nóng)民知識缺乏,信息處理能力有限,對于一些名目繁多的法規(guī)和政策難以理解,而且對各項(xiàng)補(bǔ)償金換算公式也不知如何計(jì)算,從而難以合理合法地維護(hù)自己的權(quán)益。知情權(quán)的重要地位使其制度建設(shè)尤為重要。但現(xiàn)行法律制度缺陷,加之農(nóng)村特有政治生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民自身知識、能力不足等因素的制約,導(dǎo)致農(nóng)民知情權(quán)處在十分尷尬的境地。
三、完善土地征收中的知情權(quán)制度
(一)拓寬知情的范圍
在確立知情權(quán)的范圍時(shí),首先,應(yīng)將關(guān)系到農(nóng)民對自身權(quán)益的保護(hù)和公權(quán)力的監(jiān)督的事項(xiàng)均列為知情權(quán)的對象,包括征收目的、征地用途、征收范圍及面積、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法乃至社會保障諸多方面。其次,從征地環(huán)節(jié)上看,土地征收是一個(gè)過程,包括申請、審批、公告、補(bǔ)償方案及其落實(shí)等一系列環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)之間密切聯(lián)系,構(gòu)成了征地制度體系。從征地程序的啟動(dòng)直到補(bǔ)償安置落實(shí)的整個(gè)過程,都應(yīng)該全面賦予被征地農(nóng)民知情權(quán),以保障信息的完整性,從而使農(nóng)民獲悉整個(gè)征地過程的真實(shí)情況。
(二)完善公告與聽證制度
在我國當(dāng)前的征地制度中,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民知情權(quán)的渠道主要是公告和聽證制度。首先,與征地有關(guān)的信息必須及時(shí)送達(dá)農(nóng)民才發(fā)生告知的效力,以送達(dá)回證作為效力證明。公告雖然面向大眾,但它并不能夠確保信息的到達(dá)。如果被征地農(nóng)民沒有訂閱公告報(bào)紙,沒有留意張貼,甚至不識字,或者由于公告所指不明,那么就很可能事前對征地全然不知,導(dǎo)致自己主張權(quán)利的期限被耽擱甚至喪失。為此,立法應(yīng)將公告的送達(dá)方式從“發(fā)送主義”改變?yōu)椤暗竭_(dá)主義”。違反相關(guān)的送達(dá)規(guī)定,應(yīng)當(dāng)視為程序違法。同時(shí),土地管理部門的消息送達(dá)還應(yīng)遵循及時(shí)原則,在合理的時(shí)間內(nèi)提前告知集體和農(nóng)民相關(guān)情況,使其有充足的時(shí)間了解、調(diào)查和做出應(yīng)對準(zhǔn)備。
其次,被征地的農(nóng)民代表應(yīng)參與聽證。由于與土地征收有關(guān)的法律規(guī)范和具體的執(zhí)行細(xì)節(jié)相當(dāng)復(fù)雜,并且農(nóng)民往往不知道自己不了解這些方面,因此參與是確保全面知悉的最好的知情方式。因此,法律宜規(guī)定征地應(yīng)在被征地農(nóng)民中間選取代表直接參與到征地的整個(gè)過程中去。“土地征收主體必須保障農(nóng)民代表的有效參加,并認(rèn)真聽取農(nóng)民的意見和建議,對被征地農(nóng)民提出的有關(guān)問題給予合法合理的解答”。
最后,把土地征收的聽證制度與公告制度結(jié)合起來。批準(zhǔn)征地后,擬定征地補(bǔ)償安置方案時(shí),應(yīng)確保農(nóng)民能夠啟動(dòng)聽證程序,將聽證程序直接規(guī)定為法定的強(qiáng)制程序,并且增添其他的告知渠道。
(三)強(qiáng)化知情權(quán)的保障措施
對于侵犯農(nóng)民知情權(quán)的行為,應(yīng)采取相關(guān)強(qiáng)制措施,以確保知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。例如,對于征地公告和征地補(bǔ)償安置公告,沒有進(jìn)行公告和告知的,其批準(zhǔn)一律應(yīng)確認(rèn)為無效。對批準(zhǔn)后未公告的,應(yīng)明確其程序阻隔作用。“對于沒有進(jìn)行聽證的,也應(yīng)確認(rèn)同樣的法律后果。對于損害農(nóng)民知情權(quán)的行政機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)人,還應(yīng)該進(jìn)行行政處分”。此外,如果被征地農(nóng)民對有關(guān)政府未履行告知義務(wù)的證據(jù)進(jìn)行了保全,也可以通過法律程序?qū)π姓C(jī)關(guān)“不作為”提訟。
參考文獻(xiàn):
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一、高度重視土地執(zhí)法監(jiān)察工作
土地執(zhí)法監(jiān)察是土地管理的重要手段和措施，管理的最終目的是實(shí)現(xiàn)管理者依法管地，用地者依法用地。各縣要高度重視國土執(zhí)法監(jiān)察工作，在當(dāng)前國家擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、土地供需矛盾日益突出的形勢下，土地執(zhí)法監(jiān)察工作顯得尤其重要。各縣要進(jìn)一步加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，在新一輪機(jī)構(gòu)改革中，要充實(shí)配強(qiáng)人員，改善土地執(zhí)法監(jiān)察工作裝備，配備必要的監(jiān)察車輛和通訊工具，切實(shí)發(fā)揮土地監(jiān)察在巡回監(jiān)察和案件查處工作中的職能作用，確保土地執(zhí)法監(jiān)察工作順利開展。
二、強(qiáng)化土地法制宣傳，增強(qiáng)干部群眾法制觀念
各縣要廣泛深入宣傳土地管理法律法規(guī)和《中華人民共和國刑法》中有關(guān)土地犯罪條款以及國土資源部、監(jiān)察部、人力資源部等五部委出臺的《違反土地管理問責(zé)辦法》（15號令），要把宣傳的重點(diǎn)放在領(lǐng)導(dǎo)層，教育廣大干部模范執(zhí)行國家和省頒布的有關(guān)土地管理的各項(xiàng)法律法規(guī)。紀(jì)檢監(jiān)察、公安、司法機(jī)關(guān)要主動(dòng)支持和協(xié)助國土管理部門搞好土地法律法規(guī)以及相關(guān)法律和規(guī)定的宣傳教育，有選擇地披露和曝光違法用地責(zé)任人的查處情況，提高宣傳實(shí)效，形成各級政府依法行政，社會自覺守法的良好風(fēng)氣。
三、加大土地案件查處力度
第一條為規(guī)范土地登記行為，維護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本辦法。
第二條本辦法所稱土地登記，是指將國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)，以及依照法律、法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。
第三條在本省行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行土地登記，應(yīng)當(dāng)遵守本辦法。
林地、草原的所有權(quán)、使用權(quán)和水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)以及土地承包經(jīng)營權(quán)的登記，分別依照森林、草原、漁業(yè)和土地承包法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定辦理。
第四條省、設(shè)區(qū)的市和縣(市)人民政府國土資源行政主管部門主管本行政區(qū)域的土地登記和相關(guān)監(jiān)督管理工作。
第五條土地登記實(shí)行屬地登記原則。
進(jìn)行土地登記，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依法向土地所在地設(shè)區(qū)的市或者縣(市)國土資源行政主管部門提出申請，經(jīng)設(shè)區(qū)的市或者縣(市)人民政府批準(zhǔn)后登記造冊，核發(fā)土地權(quán)利證書。但土地抵押權(quán)、地役權(quán)由設(shè)區(qū)的市或者縣(市)國土資源行政主管部門直接登記造冊，核發(fā)土地他項(xiàng)權(quán)利證明書。
第六條土地以宗地為單位進(jìn)行登記。
宗地，是指被土地權(quán)屬界線封閉的地塊或者空間。
第七條設(shè)區(qū)的市和縣(市)國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立本登記轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的土地登記簿。
土地登記簿是土地權(quán)利歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。土地權(quán)利的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀?，自記載于土地登記簿時(shí)發(fā)生效力。
土地登記簿應(yīng)當(dāng)加蓋設(shè)區(qū)的市、縣(市)人民政府的印章或者土地登記專用章，并永久保存。
第八條土地登記審批表、土地登記簿等土地登記資料應(yīng)當(dāng)按規(guī)定填寫，并如實(shí)記載。
任何單位和個(gè)人不得偽造、涂改土地登記資料、土地權(quán)利證書。
第九條本省實(shí)行土地登記人員持證上崗制度。從事土地權(quán)屬審核和登記審查的工作人員，應(yīng)當(dāng)取得國務(wù)院國土資源行政主管部門頒發(fā)的土地登記上崗證書。
第二章土地登記申請
第十條土地登記依當(dāng)事人申請進(jìn)行。但法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外。
第十一條土地登記應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人共同申請，但有下列情形之一的,可以單方申請：
(一)土地總登記;
(二)國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)的初始登記;
(三)因繼承或者遺贈(zèng)取得土地權(quán)利的登記;
(四)因人民政府已經(jīng)發(fā)生法律效力的土地權(quán)屬爭議處理決定而取得土地權(quán)利的登記;
(五)因人民法院、仲裁機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生法律效力的法律文書而取得土地權(quán)利的登記;
(六)更正登記或者異議登記;
(七)名稱、地址或者用途變更登記;
(八)土地權(quán)利證書的補(bǔ)發(fā)或者換發(fā);
(九)其他按規(guī)定可以由當(dāng)事人單方申請的情形。
第十二條兩個(gè)以上土地使用權(quán)人共同使用一宗土地的，可以分別申請土地登記。
第十三條集體土地屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會申請土地登記;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組申請土地登記;屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府申請土地登記。
宅基地使用權(quán)由依法享有該宅基地使用權(quán)的當(dāng)事人申請登記。
第十四條省直機(jī)關(guān)和財(cái)政全額撥款的省屬事業(yè)單位土地使用權(quán)登記的申請辦法，由省人民政府管理機(jī)關(guān)事務(wù)工作的機(jī)構(gòu)會同省國土資源部門及其他有關(guān)部門制定。
第十五條城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施的土地使用權(quán)由其經(jīng)營管理單位申請登記。經(jīng)營管理單位不具備法人資格的，由其主管部門或者具備法人資格的上級主管單位申請登記。
第十六條與地表土地使用權(quán)分離的經(jīng)批準(zhǔn)獨(dú)立使用的地上或者地下空間，可以由當(dāng)事人單獨(dú)申請地上、地下空間的土地使用權(quán)登記。
第十七條申請土地登記，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的登記事項(xiàng)提交下列材料：
(一)土地登記申請書;
(二)申請人身份證明材料;
(三)土地權(quán)屬來源依據(jù)、證明等材料，共同使用一宗土地的一并提交共同使用該宗土地的合同或者其他材料;
(四)符合國家有關(guān)技術(shù)規(guī)程要求的地籍調(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標(biāo);
(五)地上附著物的權(quán)屬證明;
(六)法律、法規(guī)規(guī)定的完稅或者減免稅憑證;
(七)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他材料。
第十八條前條第四項(xiàng)規(guī)定的地籍調(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標(biāo)，可以委托具備相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)技術(shù)單位經(jīng)地籍調(diào)查獲得。
在進(jìn)行地籍調(diào)查時(shí)，當(dāng)事人和相鄰利害關(guān)系人應(yīng)當(dāng)共同在現(xiàn)場指認(rèn)擬申請登記的土地權(quán)屬界線。相鄰利害關(guān)系人無正當(dāng)理由未到現(xiàn)場指認(rèn)土地權(quán)屬界線或者拒絕在地籍調(diào)查表上簽字的，負(fù)責(zé)地籍調(diào)查的單位可以根據(jù)有關(guān)地籍資料、現(xiàn)狀界址及當(dāng)事人指認(rèn)的土地權(quán)屬界線，確定擬申請登記的土地權(quán)屬界線，并以書面送達(dá)或者公告送達(dá)的方式通知相鄰利害關(guān)系人。相鄰利害關(guān)系人自收到通知之日起15日內(nèi)未提出異議的，按地籍調(diào)查結(jié)果認(rèn)定擬申請登記的土地權(quán)屬界線;提出異議的，依照土地管理法律、法規(guī)和國家其他有關(guān)規(guī)定處理。
第十九條未成年人的土地權(quán)利應(yīng)當(dāng)由其監(jiān)護(hù)人代為申請登記。申請辦理未成年人土地登記的，除提交本辦法第十七條規(guī)定的材料外，還應(yīng)當(dāng)向國土資源行政主管部門提交監(jiān)護(hù)人的身份證明材料。
第二十條委托人申請進(jìn)行土地登記的,除提交本辦法第十七條規(guī)定的材料外，還應(yīng)當(dāng)向國土資源行政主管部門提交授權(quán)委托書和人的身份證明材料。
第二十一條申請土地登記提交的材料應(yīng)當(dāng)是原件。不能提交原件的，應(yīng)當(dāng)提交與原件一致的復(fù)印件。
申請人應(yīng)當(dāng)對提交材料的真實(shí)性、合法性、有效性負(fù)責(zé)，不得隱瞞真實(shí)情況或者提交虛假材料。
第二十二條國土資源行政主管部門對申請人提出的土地登記申請，應(yīng)當(dāng)依照下列規(guī)定處理：
(一)申請登記的土地不在本登記轄區(qū)的，當(dāng)場作出不予受理的決定，并告知申請人向有管轄權(quán)的國土資源行政主管部門提出申請;
(二)申請材料不符合要求但可以當(dāng)場更正、補(bǔ)充的，允許申請人當(dāng)場更正、補(bǔ)充;申請材料不符合要求且不能當(dāng)場更正、補(bǔ)充的，當(dāng)場或者在5日內(nèi)一次性告知申請人需要更正、補(bǔ)充的全部材料;
(三)申請材料符合要求或者申請人按規(guī)定更正、補(bǔ)充并提交全部申請材料的，應(yīng)當(dāng)受理申請人的土地登記申請。
第三章土地權(quán)屬審查與注冊登記
第二十三條國土資源行政主管部門受理土地登記申請后，應(yīng)當(dāng)依法對申請材料進(jìn)行審查。在審查過程中可以就有關(guān)登記事項(xiàng)詢問申請人，也可以根據(jù)登記工作需要對相關(guān)土地進(jìn)行實(shí)地查看。
第二十四條國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)自受理土地登記申請之日起20日內(nèi)辦結(jié)土地登記審查手續(xù)。有特殊情況需要延期的，經(jīng)本部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后可以延長10日，并將延長期限的理由告知申請人。
對土地所有權(quán)和使用權(quán)登記的申請，國土資源行政主管部門對申請材料審查確認(rèn)后，按規(guī)定向設(shè)區(qū)的市或者縣(市)人民政府提出審查意見，設(shè)區(qū)的市或者縣(市)人民政府應(yīng)當(dāng)自收到審查意見之日起10日內(nèi)作出準(zhǔn)予或者不予登記的決定;對土地抵押權(quán)、地役權(quán)等其他土地權(quán)利登記的申請，國土資源行政主管部門對申請材料審查確認(rèn)后，直接作出準(zhǔn)予或者不予登記的決定。
第二十五條有下列情形之一的，不予辦理土地登記：
(一)土地權(quán)屬存在爭議的;
(二)土地違法違規(guī)行為尚未處理或者正在處理的;
(三)未依法繳納相關(guān)稅、費(fèi)的;
(四)申請登記的土地權(quán)利超過規(guī)定期限的;
(五)土地權(quán)利依法被司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)限制的;
(六)申請登記土地的使用用途與原批準(zhǔn)用途不一致的;
(七)依法不予辦理土地登記的其他情形。
不予辦理土地登記的，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)以書面形式向申請人說明理由。
第二十六條設(shè)區(qū)的市和縣(市)人民政府可以在一定時(shí)間內(nèi)，對本行政區(qū)域的全部土地或者特定區(qū)域的土地進(jìn)行總登記。
在進(jìn)行土地總登記30日前，應(yīng)當(dāng)向社會通告。
第二十七條有下列情形之一的，在有關(guān)法律文件生效或者事實(shí)發(fā)生后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)向國土資源行政主管部門申請土地權(quán)利初始登記：
(一)依法以劃撥、出讓、國有土地租賃、國有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股、國家授權(quán)經(jīng)營等方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)的;
(二)劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)為出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的;
(三)依法使用集體土地進(jìn)行建設(shè)的;
(四)集體土地所有權(quán)人依法以集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式興辦企業(yè)的;
(五)依法抵押土地使用權(quán)的;
(六)在土地上設(shè)定地役權(quán)后，當(dāng)事人申請登記的;
(七)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形。
農(nóng)民集體土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)依法申請集體土地所有權(quán)初始登記。
第二十八條有下列情形之一的，在有關(guān)法律文件生效或者事實(shí)發(fā)生后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)向國土資源行政主管部門申請土地權(quán)利變更登記：
(一)依法以出讓、國有土地租賃、作價(jià)出資或者入股方式取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的;
(二)因依法買賣、交換、贈(zèng)與地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施涉及建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的;
(三)因法人或者其他組織合并、分立、兼并、破產(chǎn)等原因致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的;
(四)因處分抵押財(cái)產(chǎn)而取得土地使用權(quán)，土地使用權(quán)抵押期間土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)讓，或者經(jīng)依法登記的土地抵押權(quán)因主債權(quán)被轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓的;
(五)因人民法院、仲裁機(jī)構(gòu)生效的法律文書或者因繼承、受遺贈(zèng)取得土地使用權(quán)的;
(六)已經(jīng)設(shè)定地役權(quán)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移后當(dāng)事人申請登記的;
(七)土地權(quán)利人的姓名或者名稱、地址發(fā)生變化的;
(八)土地用途發(fā)生變更的;
(九)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形。
第二十九條在國有土地上依法開發(fā)銷售的住宅或者其他建筑物投入使用后，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者其他有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一向國土資源行政主管部門申請辦理業(yè)主的土地權(quán)利分割變更登記。因房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者有關(guān)單位破產(chǎn)、解散等原因不能統(tǒng)一辦理或者業(yè)主選擇自行辦理土地權(quán)利分割變更登記的，業(yè)主可以持房屋所有權(quán)證書和身份證明材料直接向國土資源行政主管部門申請辦理土地權(quán)利分割變更登記。
第三十條有下列情形之一的，在有關(guān)法律文件生效或者事實(shí)發(fā)生后，由國土資源行政主管部門按規(guī)定直接辦理土地權(quán)利注銷登記：
(一)國有土地使用權(quán)被依法收回的;
(二)農(nóng)民集體土地被依法征收的;
(三)因人民法院、仲裁機(jī)構(gòu)的生效法律文書致使原土地權(quán)利消滅，當(dāng)事人未辦理注銷登記的。
第三十一條有下列情形之一的，在有關(guān)事實(shí)發(fā)生后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)向國土資源行政主管部門申請土地權(quán)利注銷登記：
(一)因自然災(zāi)害等原因造成土地權(quán)利消滅的;
(二)非住宅國有建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的;
(三)土地抵押權(quán)、地役權(quán)終止的;
(四)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形。
當(dāng)事人未按前款規(guī)定申請注銷登記的，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期辦理，并交回土地權(quán)利證書;逾期不辦理的，經(jīng)國土資源行政主管部門報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)后進(jìn)行注銷公告，公告期滿后直接辦理注銷登記。
第三十二條土地抵押期限屆滿，當(dāng)事人未申請土地使用權(quán)抵押注銷登記的，除設(shè)定抵押權(quán)的土地使用權(quán)期限屆滿外，國土資源行政主管部門不得直接注銷土地使用權(quán)抵押登記。
第三十三條土地登記注銷后，土地權(quán)利證書應(yīng)當(dāng)收回;確實(shí)無法收回的，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)在土地登記簿上注明，并經(jīng)公告后廢止。
第三十四條國土資源行政主管部門發(fā)現(xiàn)土地登記簿記載的事項(xiàng)確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)后進(jìn)行更正登記，并以書面形式通知當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)辦理換發(fā)或者注銷原土地權(quán)利證書手續(xù)。當(dāng)事人逾期未辦理的，經(jīng)國土資源行政主管部門報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)并公告后，原土地權(quán)利證書廢止。
更正登記涉及土地權(quán)利歸屬變化的，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)將更正登記結(jié)果予以公告。
第三十五條土地權(quán)利人認(rèn)為土地登記簿記載的事項(xiàng)錯(cuò)誤的，可以持原土地權(quán)利證書和證明土地登記簿記載事項(xiàng)錯(cuò)誤的相關(guān)材料，向國土資源行政主管部門申請更正登記。利害關(guān)系人認(rèn)為土地登記簿記載事項(xiàng)錯(cuò)誤的，可以持土地權(quán)利人書面同意更正的證明文件和證明土地登記簿記載事項(xiàng)錯(cuò)誤的相關(guān)材料，向國土資源行政主管部門申請更正登記。國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)對相關(guān)材料審查核實(shí)并報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)后辦理更正登記。
第三十六條利害關(guān)系人認(rèn)為土地登記簿記載的事項(xiàng)錯(cuò)誤申請更正登記，但土地登記簿記載的土地權(quán)利人不同意更正登記的，利害關(guān)系人可以向國土資源行政主管部門申請異議登記。
國土資源行政主管部門接到異議登記申請后，對符合異議登記條件的，應(yīng)當(dāng)向申請人頒發(fā)異議登記證明，將相關(guān)事項(xiàng)記載于土地登記簿，并以書面形式通知土地登記簿記載的土地權(quán)利人。
異議登記期間，未經(jīng)異議登記申請人同意，不得辦理土地權(quán)利的變更登記或者設(shè)定土地抵押權(quán)。
第三十七條當(dāng)事人簽訂土地權(quán)利轉(zhuǎn)讓協(xié)議后，可以按雙方約定，并持土地權(quán)利轉(zhuǎn)讓協(xié)議，向國土資源行政主管部門申請預(yù)告登記。對符合預(yù)告登記條件的，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人頒發(fā)預(yù)告登記證明，將相關(guān)事項(xiàng)記載于土地登記簿。
第三十八條國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)人民法院生效的土地使用權(quán)查封或者預(yù)查封裁定書和協(xié)助執(zhí)行通知書，將土地查封或者預(yù)查封情況記載于土地登記簿。
查封、預(yù)查封期限屆滿或者人民法院解除查封的，查封、預(yù)查封登記失效，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)直接辦理注銷查封、預(yù)查封登記。
對被人民法院依法查封、預(yù)查封的土地使用權(quán)，在查封、預(yù)查封期間，不得辦理土地權(quán)利的變更登記或者土地抵押權(quán)、地役權(quán)登記。
第四章法律責(zé)任
第三十九條國土資源行政主管部門的工作人員在土地登記工作中有下列行為之一的，依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：
(一)因失職造成登記工作失誤，給當(dāng)事人造成經(jīng)濟(jì)損失的;
(二)在填寫土地登記資料時(shí)弄虛作假的;
(三)無正當(dāng)理由拒不辦理土地登記或者無正當(dāng)理由超過規(guī)定期限辦理土地登記的;
(四)收受或者索取賄賂的;
(五)違反規(guī)定收取土地登記費(fèi)的;
(六)其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為。
第四十條偽造、涂改土地權(quán)利證書的，其證書無效，由國土資源行政主管部門依法沒收偽造、涂改的土地權(quán)利證書，并處以五百元以上一千元以下的罰款;給他人造成經(jīng)濟(jì)損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任;情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第四十一條因登記錯(cuò)誤給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任，并可在賠償后向造成登記錯(cuò)誤的人追償。
第四十二條當(dāng)事人在申請辦理土地登記時(shí)隱瞞真實(shí)情況或者提交虛假材料，造成登記錯(cuò)誤的，由國土資源行政主管部門依法辦理更正或者注銷登記，并對屬于非經(jīng)營活動(dòng)的處以一千元以下的罰款，對屬于經(jīng)營活動(dòng)的處以一千元以上一萬元以下的罰款;給他人造成經(jīng)濟(jì)損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。
第五章附則
第四十三條土地登記申請人應(yīng)當(dāng)按國家有關(guān)規(guī)定繳納土地登記費(fèi)。
第四十四條土地登記中依法需要向社會公告的，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)刂饕襟w或者政府網(wǎng)站上進(jìn)行公告，公告的期限不得少于15日。法律、法規(guī)、規(guī)章對公告期限另有規(guī)定的，按其規(guī)定執(zhí)行。
第四十五條本辦法自20xx年1月1日施行。1996年3月21日省人民政府公布的《河北省土地登記辦法》同時(shí)廢止。
土地登記的特點(diǎn)1.強(qiáng)制性。當(dāng)事人的土地權(quán)利必須依法登記，未登記的土地權(quán)利不受法律保護(hù)并可視情節(jié)對當(dāng)事人進(jìn)行處罰。
新出臺的《中華人民共和國物權(quán)法》分五編十九章二百四十七條，專門針對農(nóng)民權(quán)益設(shè)置的條文有21條，和農(nóng)民權(quán)益密切相關(guān)的條文有22條。其中更是把和農(nóng)民土地權(quán)益息息相關(guān)的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)單獨(dú)列為兩章（第十一章和第十三章）。由此可看出，對農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)是物權(quán)法重要內(nèi)容之一。民法學(xué)家王利明教授更是將物權(quán)法看作是“農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的基本法?！?/p>
一、物權(quán)的確立是物權(quán)法保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的基礎(chǔ)
物權(quán)法第二條規(guī)定摘要:“物權(quán)，是指權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利。”也就是說，權(quán)利人不需要借助他人的幫助，就能夠依據(jù)自己的意志依法直接占有、使用其“特定的物”，或采取其他支配方式。比如轉(zhuǎn)讓物權(quán)時(shí)，不需要征得他人同意，他人也不得進(jìn)行干涉，即使是政府及其官員，否則就是違法。這在很大程度上改變了“國家利益至高無上，當(dāng)個(gè)人利益和國家利益相沖突時(shí)，個(gè)人只能無條件服從”的傳統(tǒng)觀念，體現(xiàn)出物權(quán)法最大的亮點(diǎn)平等保護(hù)國家、集體和私人的物權(quán)。
土地不僅是農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入來源，也是其最后的社會保障。土地權(quán)力新問題是物權(quán)非凡是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)最核心的新問題。土地承包經(jīng)營權(quán)又是其中的重要內(nèi)容之一，它關(guān)系到農(nóng)民安身立命的基本權(quán)利，將其寫入物權(quán)法，從法律上明確土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，就是把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)納入到物權(quán)保護(hù)的范疇中。
假如說《農(nóng)村土地承包法》是第一次把農(nóng)村土地所有權(quán)和土地使用權(quán)剝離，那么《物權(quán)法》就是將農(nóng)村土地使用權(quán)作為物權(quán)給予法律明確。雖然物權(quán)法中有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)的條款和農(nóng)村土地承包法中的內(nèi)容似乎并沒有多少變化。但是物權(quán)法卻大大提升了土地承包經(jīng)營權(quán)的法律地位。“尤其是根據(jù)這一法律規(guī)定，承包人可以在司法上獲得保護(hù)其權(quán)利的更多途徑摘要：他可以基于物權(quán)行使物權(quán)請求權(quán)，基于承包合同行使違約責(zé)任請求權(quán)，基于法律規(guī)定行使侵權(quán)行為請求權(quán)或不當(dāng)?shù)美埱髾?quán)。”打個(gè)比方，假如你以前承包一個(gè)果園，但是后來發(fā)包方嫌承包費(fèi)太低，他就可以收回，而最多只支付一下違約費(fèi)用。而現(xiàn)在明確為物權(quán)，作為絕對權(quán)，發(fā)包方?jīng)]有權(quán)利隨意撤回發(fā)包。
土地承包經(jīng)營權(quán)確定為物權(quán)后可以更好地保護(hù)農(nóng)民的合法土地權(quán)益，增強(qiáng)農(nóng)民抵御來自他人，包括發(fā)包方、地方政府不正當(dāng)干涉和侵害的能力。一旦出現(xiàn)對承包權(quán)的侵犯，無論這種侵犯是來自于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部或者外部，承包人都可以以自己的名義提訟，獲得法律保護(hù)。像承包人因承包土地獲得豐厚報(bào)酬而受到集體內(nèi)部打壓的情況，其維權(quán)將有法可依，而不再僅僅局限于道德范疇的約束。發(fā)包人和承包人之間的土地承包合同條款將更加規(guī)范化，相關(guān)權(quán)利的內(nèi)容、效力和公示方法等都將由法律確定，而不答應(yīng)發(fā)包人通過承包合同中的約定加以排除。因此物權(quán)法將限制發(fā)包人任意制定承包合同條款的行為，保護(hù)承包人的合法權(quán)益。物權(quán)法、合同法和土地承包法將共同發(fā)揮維系農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系的功能。
二、物權(quán)法中保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的內(nèi)容
（一）有關(guān)穩(wěn)定土地承包關(guān)系的內(nèi)容
《物權(quán)法》第126條第1款規(guī)定摘要:“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；非凡林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長?！钡?款規(guī)定摘要：“前款規(guī)定的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。”后者是物權(quán)法的創(chuàng)新，是對《農(nóng)村土地承包法》的很好補(bǔ)充，有利于土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，同時(shí)賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，利于農(nóng)民對承包地的長期規(guī)劃。
承包期內(nèi)考慮到假如發(fā)包方隨意調(diào)整、收回土地，將會影響到土地承包穩(wěn)定性，故對于土地承包的調(diào)整，《物權(quán)法》第130條明確規(guī)定摘要：“承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地。”“因自然災(zāi)難嚴(yán)重毀損承包地等非凡情形，需要適當(dāng)調(diào)整承包的耕地和草地的，應(yīng)當(dāng)依照農(nóng)村土地承包法等法律規(guī)定辦理。”而這里所指的相關(guān)規(guī)定包括《農(nóng)村土地承包法》第27條，“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)難嚴(yán)重毀損承包地等非凡情形，對個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定?！?/p>
另外《物權(quán)法》第131條還規(guī)定摘要：“承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地。農(nóng)村土地承包法等法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！睂τ谕恋爻邪栈氐那樾巍掇r(nóng)村土地承包法》第26條將其分為兩種摘要：一是承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者答應(yīng)其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；二是承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。物權(quán)法和其它法律的延續(xù)性可見一斑。
（二）有關(guān)征地及其補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容
近年來由于拆遷、征地補(bǔ)償引起糾紛的事件屢有發(fā)生。如何切實(shí)保護(hù)人民群眾的利益，非凡是中國最大弱勢群體農(nóng)民的利益，成為政府最為關(guān)心的新問題之一。為進(jìn)一步規(guī)范行為，物權(quán)法對拆遷、征地補(bǔ)償做出了相對完善的規(guī)定。
《物權(quán)法》第42條第1款規(guī)定摘要：“為了公共利益的需要，按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”可以看出此項(xiàng)條款規(guī)定征地的前提必須是為了“公共利益”。同時(shí)征地不得違反“法律規(guī)定的權(quán)限和程序”。雖然物權(quán)法并未就“公共利益”的范圍進(jìn)行專門規(guī)定，但可以肯定的是商業(yè)性開發(fā)不屬于公共利益，也就是說，像開發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目占用集體土地的情況將受到限制。而一些地方政府“未批先占”、“以罰代批”等違法占用土地的做法，也將得以規(guī)范。
有關(guān)征地補(bǔ)償，《物權(quán)法》第42條第2款規(guī)定摘要：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，布置被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！边@體現(xiàn)了黨和國家有關(guān)征地補(bǔ)償安置必須確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障的原則。針對當(dāng)前現(xiàn)實(shí)中存在的征地補(bǔ)償不到位和侵占補(bǔ)償費(fèi)用的行為，為確保補(bǔ)償費(fèi)能切實(shí)落到百姓手中，《物權(quán)法》第42條第3款還規(guī)定，“任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用?！辈⒚鞔_指出，違反規(guī)定的要依法承擔(dān)法律責(zé)任。
（三）有關(guān)集體土地所有權(quán)的條款
個(gè)別地方干部擅自把農(nóng)民的土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民到法院，法院以“土地是集體所有”為由拒絕立案，農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害。這一事件暴露出的是現(xiàn)有集體所有權(quán)主體不明、權(quán)屬不清的缺陷。我國憲法雖然規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有的制度，但究竟由誰來代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)卻未確定，這使得有些地方鄉(xiāng)村干部成為事實(shí)上的所有權(quán)代表。新出臺的物權(quán)法在集體所有制完善方面做出了努力，有一定的創(chuàng)新。第59條規(guī)定摘要：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定摘要：（一）土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包；（二）個(gè)別土地承包經(jīng)營權(quán)人之間承包地的調(diào)整；（三）土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法；（四）集體出資的企業(yè)的所有權(quán)變動(dòng)等事項(xiàng)；（五）法律規(guī)定的其他事項(xiàng)?！笨梢钥闯?，這是保護(hù)集體成員合法權(quán)益的有效渠道。該法實(shí)施后，地方干部擅自轉(zhuǎn)讓集體所有土地的情況將得到控制。即使出現(xiàn)上述情況，由于物權(quán)法確立了農(nóng)民對集體土地享有獨(dú)立的權(quán)利主體地位和合法權(quán)益，農(nóng)民可以依據(jù)所享有的權(quán)利以及物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)，向法院，追究地方干部的民事責(zé)任，法院不應(yīng)再拒絕立案。
（四）有關(guān)保護(hù)個(gè)人利益的條款
過去我們總是說摘要：國家利益大于集體利益，集體利益大于個(gè)人利益。物權(quán)法的出臺顛覆了我們這一傳統(tǒng)觀念。法國杰出的思想家孟德斯鳩就曾說過摘要：“在民法慈母般的眼里，每一個(gè)個(gè)人就是整個(gè)國家?！痹诿袷路深I(lǐng)域，任何民事主體都是平等的?！段餀?quán)法》第63條第2款規(guī)定摘要：“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷?！边@為集體中的成員維護(hù)個(gè)人權(quán)益提供了法律武器，也為地方干部可能成為事實(shí)上代表行使集體土地所有權(quán)的行為提供了約束。假如農(nóng)村集體組織的管理人員侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益，侵吞了集體財(cái)產(chǎn)，受侵害的農(nóng)民可以依據(jù)所享有的權(quán)力向法院，請求撤銷有關(guān)規(guī)定，維護(hù)其權(quán)益，甚至是侵權(quán)人員。
三、幾點(diǎn)說明
（一）農(nóng)村宅基地仍不能自由流轉(zhuǎn)
根據(jù)物權(quán)法第133條，能夠以“入股”、“抵押”等形式流轉(zhuǎn)的土地僅限于“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地”?？梢娂w土地的流轉(zhuǎn)仍然沒有完全放開。是否應(yīng)放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押，一直存有爭議?！翱紤]到目前我國農(nóng)村社會保障體系尚未全面建立，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本，從全國范圍看，現(xiàn)在放開土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押的條件尚不成熟?！蔽餀?quán)法雖然限制了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，但卻在農(nóng)民融資渠道上有所突破?！段餀?quán)法》第181條規(guī)定摘要：“經(jīng)當(dāng)事人書面協(xié)議，企業(yè)、個(gè)體工商戶、農(nóng)業(yè)經(jīng)營者可以將現(xiàn)有的或者將有的生產(chǎn)設(shè)備、原材料、半成品、成品抵押，……。”這一點(diǎn)賦予了中小企業(yè)和農(nóng)業(yè)從業(yè)者浮動(dòng)抵押權(quán)，農(nóng)民可以拿“未來農(nóng)產(chǎn)品”到銀行抵押貸款。也就是，農(nóng)民把糧食種下地后，可以根據(jù)將來的收益向銀行貸款買化肥、買農(nóng)藥等等。當(dāng)然，這還需要農(nóng)民和銀行進(jìn)行協(xié)商，請求其受理貸款申請，這在實(shí)際操作中還是有一定難度的。盡管如此，農(nóng)村宅基地使用權(quán)仍然是我國物權(quán)制度的創(chuàng)新，是具有中國特色的一種物權(quán)。
（二）“公共利益”的不確定性
《物權(quán)法》規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！钡?，對于征收的前提“公共利益”，物權(quán)法并沒有明確規(guī)定，因此“公共利益”很可能會在實(shí)踐中被濫用。據(jù)悉，有關(guān)部門正在考慮以單行法的形式對此進(jìn)行規(guī)定。而在此之前，公共利益的界定權(quán)意味著將由法官進(jìn)行裁定，主觀因素的加入，使得其熟悉上的不確定性加大。
（三）農(nóng)地承包方仍然處于比較被動(dòng)的地位
第二條 在我省行政區(qū)域內(nèi)使用土地的單位和個(gè)人必須遵守土地管理法律、法規(guī)，接受土地管理部門的監(jiān)察。
第三條 各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對土地監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，保障土地管理法律、法規(guī)的貫徹實(shí)施。
第四條 土地監(jiān)察工作實(shí)行專業(yè)監(jiān)察與群眾監(jiān)督相結(jié)合，處罰與教育相結(jié)合的原則。
第五條 處理土地違法案件，必須以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，做到事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，定性準(zhǔn)確，處理公正，程序合法。
第六條 處理土地違法案件，土地管理部門應(yīng)與司法機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)和配合；涉及規(guī)劃、城建、房管、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門或軍隊(duì)的土地違法案件，應(yīng)會同有關(guān)部門或軍隊(duì)進(jìn)行查處。
第二章 土地監(jiān)察部門及其職責(zé)
第七條 各級土地管理部門為土地監(jiān)察部門，其職責(zé)是：
（一）監(jiān)督檢查土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章的貫徹執(zhí)行情況；
（二）監(jiān)督檢查本轄區(qū)土地的開發(fā)、利用、保護(hù)和權(quán)屬變更的情況；
（三）監(jiān)督檢查各類建設(shè)用地審批的情況；
（四）監(jiān)督檢查土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和土地使用權(quán)終止的情況；
（五）監(jiān)督檢查土地費(fèi)用的收繳、管理、使用情況；
（六）受理對土地違法行為的控告、檢舉，調(diào)查處理土地違法案件；
（七）向違法行為人所在單位或其上級機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出行政處分建議；對依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的人員，向司法機(jī)關(guān)提出追究刑事責(zé)任的建議。
第八條 土地管理部門履行監(jiān)察職責(zé)，可采取下列措施：
（一）查處土地違法案件時(shí)，有權(quán)對有關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行調(diào)查，詢問當(dāng)事人、有關(guān)知情人，收集與案件有關(guān)的材料，有權(quán)進(jìn)行現(xiàn)場勘測；
（二）責(zé)令違法者停止土地違法行為。對拒不停止違法行為占地施工的，可查封其施工設(shè)備和建筑材料。
第九條 各級人民政府土地管理部門應(yīng)根據(jù)工作需要設(shè)置土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)，配備必要的辦公設(shè)備和交通工具。
第十條 土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)是同級人民政府土地管理部門的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，受同級人民政府土地管理部門領(lǐng)導(dǎo)和上一級土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)指導(dǎo)。
第十一條 土地監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)熟悉土地法律、法規(guī)和有關(guān)政策，通曉業(yè)務(wù)，忠于職守，清正廉明，秉公執(zhí)法。
第十二條 土地監(jiān)察人員履行監(jiān)察職責(zé)時(shí)，須佩戴標(biāo)志，持有土地監(jiān)察證件。
土地監(jiān)察證件由國家土地管理局統(tǒng)一監(jiān)制，縣級以上人民政府核發(fā)。
第三章 土地違法案件的管轄、立案和處理
第十三條 土地違法案件是指違反土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章，依法應(yīng)追究法律責(zé)任的案件。
第十四條 省土地管理部門負(fù)責(zé)全省的土地監(jiān)察工作，管轄本行政區(qū)域內(nèi)的下列案件：
（一）跨市、縣行政區(qū)域的土地違法案件；
（二）在本行政區(qū)域內(nèi)有重大影響的土地違法案件；
（三）省人民政府和國家土地管理局交辦的土地違法案件。
第十五條 市、縣（區(qū)）土地管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地監(jiān)察工作，管轄除由省土地管理部門管轄的其他土地違法案件。
第十六條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)處理本行政區(qū)域內(nèi)的居民非法占用土地的案件。
第十七條 上級土地管理部門有權(quán)處理下級土地管理部門管轄的土地違法案件，也可以把自己管轄的土地違法案件移交下級土地管理部門處理。
下級土地管理部門對其管轄的土地違法案件，認(rèn)為案情重大需要上級土地管理部門管轄的，可以報(bào)請上級土地管理部門處理。
第十八條 受理案件應(yīng)填寫《土地違法案件立案呈批表》，經(jīng)批準(zhǔn)后立案。
案件受理?xiàng)l件：
（一）有明確的行為人；
（二）有違反土地管理法律、法規(guī)和規(guī)章的事實(shí)；
（三）依照土地管理法律、法規(guī)和規(guī)章應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任的；
（四）本部門有管轄權(quán)的。
重大、復(fù)雜的案件，立案后應(yīng)抄送上一級土地管理部門備案。
經(jīng)審查不符合立案條件或不屬于本單位管轄的，應(yīng)書面通知案件提起人。
第十九條 土地違法案件立案后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)確定承辦人。承辦人不得少于兩人。重大、復(fù)雜的案件可組成辦案小組。
案件承辦人員和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與本案有利害關(guān)系或與本案當(dāng)事人有其他關(guān)系，可能影響公正查處案件的，應(yīng)當(dāng)回避。
承辦人員的回避，由案件有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作出決定。案件有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的回避，由上一級土地管理部門或同級人民政府決定。
第二十條 土地管理部門應(yīng)在立案后三日內(nèi)通知行為人，行為人可在接到通知之日起五日內(nèi)書面陳述意見。行為人未在法定期限內(nèi)提出陳述意見的，不影響案件的調(diào)查和處理。
第二十一條 承辦人辦理土地違法案件，應(yīng)在批準(zhǔn)立案之日起三十日內(nèi)辦理完畢。因特殊情況不能按期辦理完畢的，經(jīng)有關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長辦案期限，但延長期限不得超過一個(gè)月。
第二十二條 經(jīng)立案調(diào)查，認(rèn)定不構(gòu)成違法的，應(yīng)予以撤銷案件。撤銷案件應(yīng)報(bào)請有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，并書面通知行為人和案件提起人。
第二十三條 案件提起人認(rèn)為未予立案或撤銷案件錯(cuò)誤的，可在接到通知之日起五日內(nèi)，向上一級土地管理部門申請復(fù)查。上一級土地管理部門應(yīng)在接到復(fù)查申請之日起三十日內(nèi)做出復(fù)查決定，送達(dá)案件提起人和未予立案或作出撤銷案件的土地管理部門。
第二十四條 經(jīng)立案調(diào)查認(rèn)定有違法行為的，土地管理部門應(yīng)及時(shí)發(fā)出《責(zé)令停止土地違法行為通知書》，送達(dá)當(dāng)事人。
第二十五條 案件調(diào)查審理結(jié)束后，承辦人應(yīng)提出《土地違法案件調(diào)查審理報(bào)告》，報(bào)土地管理部門審議結(jié)案，分別情況予以處理：
（一）土地違法行為，經(jīng)查證屬實(shí)，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，由土地管理部門制作《土地違法案件行政處罰決定書》；
（二）認(rèn)定侵犯土地所有權(quán)或者使用權(quán)的，制作《土地侵權(quán)行為處理決定書》。
決定書應(yīng)送達(dá)當(dāng)事人。
第二十六條 承辦人在案件處理完畢后，應(yīng)當(dāng)填寫《土地違法案件結(jié)案報(bào)告》，經(jīng)主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)結(jié)案，并將辦案過程中形成的文書、圖件、照片等編目裝訂，立卷歸檔。
重大、復(fù)雜的案件和上級交辦的案件結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)將下列文書報(bào)上一級土地管理部門備案：
（一）《土地違法案件行政處罰決定書》；
（二）《土地侵權(quán)行為處理決定書》；
（三）《土地違法案件結(jié)案報(bào)告》。
經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議和人民法院審理的案件，應(yīng)附復(fù)議決定書副本和人民法院判決書副本。
第二十七條 對依法應(yīng)當(dāng)給予行政處分的人員，由土地管理部門向其所在單位或上級機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出行政處分建議。
所在單位或者上級機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的行政處分決定，應(yīng)抄送提出行政處分建議的土地管理部門。
第二十八條 土地管理部門在處理土地違法案件時(shí)，認(rèn)為違法行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)將案件及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
第二十九條 當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，可以在接到《土地違法案件行政處罰決定書》之日起十五日內(nèi)向上一級土地管理部門申請復(fù)議。當(dāng)事人對復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以在接到《土地違法案件行政處罰決定書》之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院起訴。在法定期限內(nèi)既不申請復(fù)議，也不向人民法院起訴，又不履行的，由作出處罰決定的土地管理部門提出《土地違法案件行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行申請書》，連同案卷副本送交人民法院，申請強(qiáng)制執(zhí)行。
第三十條 當(dāng)事人對土地侵權(quán)行為的處理決定不服的，可以在接到《土地侵權(quán)行為處理決定書》之日起十五日內(nèi)，向作出處理決定的上一級機(jī)關(guān)申請復(fù)議；當(dāng)事人對復(fù)議不服的，可以在接到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴。
第四章 獎(jiǎng) 懲
第三十一條 符合下列條件之一的單位和個(gè)人，由人民政府或土地管理部門給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)：
（一）貫徹執(zhí)行土地管理法律、法規(guī)成績顯著的；
（二）在開發(fā)、利用、保護(hù)土地方面成績顯著的；
（三）土地監(jiān)察工作成績突出的；
（四）檢舉、揭發(fā)和制止土地違法行為，成績顯著的。
第三十二條 土地監(jiān)察人員在查處土地違法案件中，徇私舞弊，玩忽職守，濫用職權(quán)的，由其主管部門給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第三十三條 拒絕、阻撓土地監(jiān)察人員依法執(zhí)行公務(wù)的，由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規(guī)定處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
1.1建筑活動(dòng)中的人身損害賠償糾紛
舊村和危舊房改造的總體思路和目標(biāo)是“改造空心村、撤并自然村、建設(shè)新農(nóng)村”，“連片拆除危舊房，重新規(guī)劃建新房，騰出空間促發(fā)展”，因此，該項(xiàng)工作中會發(fā)生大量的建筑活動(dòng)和行為。比如，農(nóng)民拆除舊房建新房、村委會組織修建道路等等。在這些建筑活動(dòng)中存在諸多法律問題值得我們?nèi)ニ伎迹纾撼邪贤男Я栴}、施工方的主體資格問題、人身損害賠償問題等，其中實(shí)踐中反映最為突出的是人身損害賠償問題。應(yīng)當(dāng)說，當(dāng)前我國農(nóng)村建筑市場秩序還很不規(guī)范，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑公司資質(zhì)不全；有些企業(yè)承接工程之后隨意轉(zhuǎn)包或肢解分包，自己則根本不參與具體建筑施工活動(dòng)；有些施工隊(duì)則是個(gè)體泥瓦工自行招募組織起來的，既沒有工商企業(yè)登記，也沒有建筑施工資質(zhì)，是一支典型的農(nóng)村建筑游擊隊(duì)。而許多建房者按照傳統(tǒng)習(xí)慣，圖一時(shí)節(jié)約和方便或礙于人情，將建設(shè)工程發(fā)包給這些建筑游擊隊(duì)或者其他本村人承建，在舊村改造和危舊房改造中同樣普遍存在這種現(xiàn)象。但問題是，一旦發(fā)生承包人或受雇人遭受人身損害的事故，法律糾紛即隨之產(chǎn)生。
實(shí)踐中當(dāng)事人容易產(chǎn)生爭議的問題是施工人與建房人之間的法律關(guān)系，即二者之間是雇傭關(guān)系還是承攬關(guān)系，以及如何確定賠償責(zé)任的主體。因?yàn)楦鶕?jù)目前我國有關(guān)法律和司法解釋的規(guī)定，雇傭與承攬關(guān)系中承擔(dān)賠償責(zé)任的主體和方式完全不同：最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十條規(guī)定：“承攬人在完成工作過程中對第三人造成損害或者造成自身損害的，定作人不承擔(dān)賠償責(zé)任。但定作人對定作、指示或者選任有過失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任”，第十一條規(guī)定：“雇員在從事雇傭活動(dòng)中遭受人身損害，雇主應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。雇傭關(guān)系以外的第三人造成雇員人身損害的，賠償權(quán)利人可以請求第三人承擔(dān)賠償責(zé)任，也可以請求雇主承擔(dān)賠償責(zé)任。雇主承擔(dān)賠償責(zé)任后，可以向第三人追償。雇員在從事雇傭活動(dòng)中因安全生產(chǎn)事故遭受人身損害，發(fā)包人、分包人知道或者應(yīng)當(dāng)知道接受發(fā)包或者分包業(yè)務(wù)的雇主沒有相應(yīng)資質(zhì)或者安全生產(chǎn)條件的，應(yīng)當(dāng)與雇主承擔(dān)連帶賠償責(zé)任?！笨梢姡话闱闆r下，雇傭關(guān)系中雇主承擔(dān)的責(zé)任要比承攬關(guān)系中定作人（建筑承包屬于承攬的一種）承擔(dān)的責(zé)任為重。因此，實(shí)踐中一旦發(fā)生施工人傷亡的事故，受害人往往主張其與建房人構(gòu)成雇傭關(guān)系，而建房人則主張雙方是承攬關(guān)系。此種糾紛在實(shí)踐中較為常見，而且處理起來也較為困難。
1.2建筑活動(dòng)中的拖欠工程款、材料款糾紛
在承包建房人、修路人等完成有關(guān)建筑活動(dòng)后，業(yè)主應(yīng)當(dāng)及時(shí)支付工程款；在材料商供應(yīng)完建筑材料后，購買人也應(yīng)當(dāng)支付材料款，這些均是有關(guān)民事活動(dòng)中義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。但實(shí)踐中，由于種種原因，經(jīng)常會發(fā)生拖欠工程款、材料款的糾紛。比如，有的業(yè)主或材料購買人以建筑工程或材料存在質(zhì)量問題或其它原因拖付甚至拒付工程款、材料款，從而使權(quán)利人的合法權(quán)利受到損害。
1.3拆遷及政策處理糾紛
此類糾紛是目前舊村改造過程中的一大難題。根據(jù)舊村改造的要求，需要對某些建筑，包括臨時(shí)建筑、違章建筑等進(jìn)行清理拆除。但因此而引起的此類糾紛處理起來非常困難，特別是如何處理違章建筑、政策補(bǔ)償數(shù)額、如何實(shí)施拆遷等問題都十分棘手。比如農(nóng)村中存在著大量的違章建筑，由于長期以來沒有及時(shí)查處和拆除，有的甚至已成為部分村民賴以生存的居所，成為舊村改造中沉重的歷史包袱。從法律角度講，拆除違章建筑不予補(bǔ)償，但不予補(bǔ)償，被拆遷人又不同意拆除，有的被拆除人甚至漫天要價(jià)，造成建設(shè)成本的增加，資源嚴(yán)重浪費(fèi)。
1.4異地建房中的土地征用問題
舊村改造的一個(gè)目標(biāo)是“改造空心村、撤并自然村”，在改造空心村、撤并自然村的過程中，自然會涉及原空心村、自然村的村民如何搬遷安置問題。根據(jù)目前龍泉的政策，一般情況下是安置在集聚中心村居住。但根據(jù)目前我國的土地制度，農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有，除集體組織內(nèi)部成員之間可以調(diào)劑轉(zhuǎn)讓外，尚不允許向集體組織成員之外的主體轉(zhuǎn)讓集體土地（包括宅基地）。
因此，在另一村建房，就涉及到土地如何使用問題。鑒于目前的土地政策，龍泉市的做法是先征用需用地村的集體土地，待土地征用后再將土地使用權(quán)出讓給需用地人。
這個(gè)過程就必然涉及到土地征用費(fèi)的補(bǔ)償、土地出讓金的確定等問題。舊村改造本是一件利國利民的好事，但是在政府、搬遷村民資金有限的情況下，還需要支付土地征用補(bǔ)償費(fèi)和繳納土地出讓金，這對于政府和搬遷村民來說無疑是一個(gè)重大的負(fù)擔(dān)，其中極容易產(chǎn)生法律糾紛。
1.5與政府承諾獎(jiǎng)勵(lì)有關(guān)的糾紛
在當(dāng)前舊村和危舊房改造工作中，政府為了提高農(nóng)民的積極性、加快改造進(jìn)度，往往制定有關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)措施。如龍泉市委出臺了龍委〔2009〕9號《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村舊村和危舊房改造的實(shí)施意見》，市財(cái)政安排農(nóng)村危舊房改造和連片綜合整治專項(xiàng)資金1500萬元，按照“連片拆除危舊房主房50元/m2，輔助用房25元/m2，建設(shè)新房連片10幢以上5000元/幢，對原有危舊房進(jìn)行修繕的每戶1000元（其中農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)120%以下困難家庭每戶1500元），危舊房改造拆舊建新每戶500~2000元”的標(biāo)準(zhǔn)對進(jìn)行舊村改造的村莊和農(nóng)戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。由于政府的獎(jiǎng)勵(lì)要與拆除房屋的面積等因素直接掛鉤，因此，實(shí)踐中可能存在著政府與拆房戶主因?qū)Ψ课莸牟鸪娣e存有爭議而起糾紛的情形。比如由于部分測量人員業(yè)務(wù)不精或者缺乏工作責(zé)任心、工作草率，導(dǎo)致所測面積與實(shí)際面積不符，進(jìn)而引發(fā)糾紛。
1.6建筑活動(dòng)中的質(zhì)量糾紛
在建筑活動(dòng)中，由于個(gè)別施工人沒有取得施工資質(zhì)、不負(fù)責(zé)任，或者使用劣質(zhì)建筑材料，致使建筑工程出現(xiàn)質(zhì)量問題，甚至是“豆腐渣”工程的情況在實(shí)踐中也屢見不鮮。
2法律糾紛特點(diǎn)
2.1政策性強(qiáng)
農(nóng)村舊村和危舊房改造本身就是一項(xiàng)政府主導(dǎo)下進(jìn)行的工作，當(dāng)?shù)卣话愣紩雠_有關(guān)政策，因此政策性很強(qiáng)。比如拆遷和政策處理、土地征用、政府獎(jiǎng)勵(lì)等，當(dāng)?shù)卣紩贫ㄕ叽胧坏┘m紛發(fā)生，政府制定的政策、措施都會納入考量的范圍：是否合法、是否合理、是否被遵守等；處理這些糾紛，也往往因?yàn)樯婕爱?dāng)?shù)乩妫鴧⒄照叩囊?guī)定。
2.2關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜
農(nóng)村舊村和危舊房改造工作是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工程，涉及方方面面的關(guān)系。比如建筑活動(dòng)中涉及建房人與施工人之間法律關(guān)系的認(rèn)定、責(zé)任的承擔(dān)等。拆遷和政策處理活動(dòng)中又會涉及村委會、政府與拆除戶之間的法律關(guān)系，甚至涉及到當(dāng)?shù)丶易鍎萘Φ妮^量、新舊村委之間的矛盾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的影響等深層次的矛盾，真可謂“剪不斷理還亂”。
2.3矛盾容易激化
由于舊村和危舊房改造中關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，一旦發(fā)生法律糾紛和處置不當(dāng)，極易導(dǎo)致矛盾激化。比如拆遷和政策處理中，有的被拆遷人法治觀念淡薄，漫天要價(jià)，一旦要求得不到滿足，就處處設(shè)置障礙，甚至采取極端行為阻撓拆遷，引起矛盾激化。
2.4處理難度大
農(nóng)村舊村和危舊房改造中的糾紛關(guān)系復(fù)雜，矛盾容易激化，政府、法院處理起來難度相當(dāng)大。有的當(dāng)事人不按照正常的法律程序，到處、上訪、纏訪，給處理機(jī)關(guān)施加壓力，處理相當(dāng)困難。
3法律糾紛成因
3.1部分村民法律意識不強(qiáng)、安全質(zhì)量等意識不夠
建房人將建筑工程發(fā)包給無施工資質(zhì)的個(gè)人承建，既容易出安全事故，又容易產(chǎn)生質(zhì)量糾紛。
3.2部分村民不講誠信、履約意識不強(qiáng)
有的建房人在施工人完成建房并交付后，卻以種種理由拖延甚至拒付工程款。
3.3歷史遺留包袱重，大量違章建筑已積重難返在農(nóng)村中違法搭建、蓋房的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，由于有關(guān)部門平時(shí)疏于管理和監(jiān)督，導(dǎo)致在當(dāng)前拆除時(shí)，這些違章建筑成為沉重的包袱。
3.4部分村民存在不健康心理
有的村民在土地征用以及拆遷過程中，不按照正常的法律途徑解決問題，而是到處纏訪告狀；有的協(xié)議簽了，錢也拿了，仍不停的上訪；有的人則認(rèn)為只要“頂住”，成為“釘子戶”，得到的補(bǔ)償就更多。
3.5有的政府行為不夠規(guī)范
在拆遷和政策處理過程中，有的執(zhí)法人員包括村兩委人員態(tài)度不端正、不謹(jǐn)慎，執(zhí)法方式粗暴；在測量拆除房面積時(shí)，缺乏工作責(zé)任心、草率辦事；在兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，以種種理由推諉等。
3.6有關(guān)法律制度不健全
目前，我國只有針對城市房屋拆遷的法律———《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，尚無針對農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷問題進(jìn)行調(diào)整的專門法律，導(dǎo)致實(shí)踐中對農(nóng)村房屋如何拆遷無法可依；再如前述，根據(jù)目前我國的土地制度，不允許外村人到本村購買宅基地建房，只能先由政府征地然后再出讓土地使用權(quán)，導(dǎo)致手續(xù)繁瑣、資源浪費(fèi)。
4解決對策
4.1加強(qiáng)法制和政策宣傳力度，進(jìn)一步提高農(nóng)民法律意識
要利用新聞媒體和其它有效載體對新農(nóng)村建設(shè)的政策、涉及的法律進(jìn)行宣傳，提高廣大農(nóng)民對舊村和危舊房改造重大意義的認(rèn)識，樹立大局意識，從大局考慮，不過分計(jì)較個(gè)人利害得失；增強(qiáng)廣大農(nóng)民的法律防范意識，樹立安全意識、質(zhì)量意識、履約意識、誠信意識等，減少糾紛的發(fā)生。
4.2加大對違章建筑的查處力度，降低拆遷和政策處理成本
有關(guān)部門要切實(shí)履行職責(zé)，加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，加大對違章建筑的查處力度，對違反規(guī)劃的建筑要及時(shí)拆除；要充分發(fā)揮基層組織和群眾監(jiān)督的作用，建立舉報(bào)機(jī)制，實(shí)行獎(jiǎng)懲和懲戒考核制，遏制違章建筑的發(fā)生。要抓緊研究制定歷史遺留違章建筑的處理方案，對近期發(fā)生的違章建筑，在拆遷和政策處理中可不予補(bǔ)償；對長期以來未查處的違章建筑，可視具體情況、情節(jié)罰款，并從該違章建筑的殘存價(jià)值中扣除罰款的方法，使其所獲補(bǔ)償?shù)陀诔杀尽?/p>
4.3加大對少數(shù)不良農(nóng)民的教育懲戒力度
針對少數(shù)存在不健康心理的村民，要加強(qiáng)宣傳教育，促使其遵照法律規(guī)定程序解決問題；而對于那些無理纏訪、濫訪，拒不拆遷的村民，則要依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定予以處罰。
4.4規(guī)范政府行為，提高依法行政意識
在執(zhí)法過程中，公務(wù)人員要吃透法律和政策，文明執(zhí)法、熱情執(zhí)法，耐心做好說服教育工作，切忌衙門作風(fēng)和工作態(tài)度簡單粗暴。在土地征用過程中，要根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，切實(shí)履行有關(guān)征地手續(xù)和程序，實(shí)事求是的確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方案。在測量拆除房屋面積時(shí)，要當(dāng)事人在場，并用照片固定證據(jù)，做到“當(dāng)時(shí)無異議，之后無爭議”。政府要按照有關(guān)政策，及時(shí)兌現(xiàn)有關(guān)承諾獎(jiǎng)勵(lì)，不能無故推諉推脫。
4.5各有關(guān)單位通力協(xié)作，形成合力
當(dāng)前，雖說我國涉及農(nóng)村集體土地的性質(zhì)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)的法律主要有《憲法》、《民法》、《村民委員會組織法》以及一部專門的《土地管理法》，但是這些有關(guān)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定仍存在很多問題。
1.1農(nóng)村集體土地性質(zhì)的有關(guān)規(guī)定。1999年修訂的《憲法》第10條和1986年的《土地管理法》第6條都明確規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國有的以外，屬集體所有；宅基地、自留地和自留山也屬于集體所有。”至于哪一級和哪一個(gè)組織機(jī)構(gòu)代表農(nóng)村集體擁有土地的所有權(quán)，《土地管理法》第10條則繼續(xù)規(guī)定“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！蓖瑫r(shí)，我國的《民法通則》第74條也有類似的規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”。根據(jù)有關(guān)的調(diào)研（國土資源部，2001）指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民小組農(nóng)民集體擁有的土地多數(shù)在實(shí)地均有明確的界限和范圍，而且其面積比例一般為1∶9∶90.似乎農(nóng)村集體土地的性質(zhì)與所有權(quán)主體并不存在所謂“模糊”之類的問題。但是，在實(shí)際進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的許多案例中，土地產(chǎn)權(quán)歸屬的糾紛的確嚴(yán)重。例如上海郊區(qū)某鄉(xiāng)興辦私營開發(fā)區(qū)，占用一個(gè)村500畝地。當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與該村委會商定，每畝每年補(bǔ)貼800元，補(bǔ)貼時(shí)間為8年?，F(xiàn)在補(bǔ)貼期滿，鄉(xiāng)政府停止補(bǔ)貼。但這500畝原屬村集體所有的土地現(xiàn)在的權(quán)屬應(yīng)該歸誰？如果按“既成事實(shí)”，“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”，那么，顯然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使用行政權(quán)侵占土地所有權(quán)，隨意上收村級或下級的土地所有權(quán)，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已對村委會支付了一定補(bǔ)貼。如果承認(rèn)現(xiàn)在土地的所有權(quán)屬于村委會，應(yīng)該如何確定村對土地的收益權(quán)？當(dāng)然，產(chǎn)生糾紛的原因可能更為復(fù)雜，當(dāng)初鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的協(xié)商是否經(jīng)過大多數(shù)村民的同意？從而該協(xié)商是否具有法律效力？該協(xié)商是否規(guī)定了8年政府補(bǔ)貼之后土地所有權(quán)的處置等問題？類似的問題還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)需占用集體所有的土地，經(jīng)依法批準(zhǔn)后，占用某個(gè)村民小組的土地，該村民小組的土地使用權(quán)已轉(zhuǎn)移到新興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。那么，該村民小組的土地所有權(quán)是否也同時(shí)轉(zhuǎn)移到新興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)呢（劉漢裔，2001）？上述二則案例說明當(dāng)農(nóng)村集體土地發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，土地集體所有權(quán)屬與使用權(quán)在法律上的確沒有得到明確的規(guī)定和保障，從而產(chǎn)生一系列的問題也就顯得十分棘手、難于管理。
1.2農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定。我國法律對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定一直是十分謹(jǐn)慎和有保留的。1982年的《憲法》第10條嚴(yán)格規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。直到1980年代末，對土地流轉(zhuǎn)的法律控制才開始松動(dòng)。
1988年修改的《憲法》規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，而同年修改的《土地管理法》第2條也規(guī)定“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”。當(dāng)然，此后隨著國有土地流轉(zhuǎn)辦法的出臺，國有土地市場在全國各地取得快速有序的發(fā)展，對城市國有土地資源的配置發(fā)揮了重要的作用。但是，有關(guān)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)辦法和法規(guī)一直沒有出臺。我國新修訂的《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，都必須依法申請使用國有土地。但本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織土地辦企業(yè)或建住房除外”。同時(shí)，該法第63條規(guī)定：“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)土地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。由此可見，我國目前的法律對農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)限制是比較嚴(yán)格的。事實(shí)上，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員雖可以使用本集體土地興辦企業(yè)或建住房，卻不允許出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，這意味著農(nóng)村非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地在法律上是禁止流轉(zhuǎn)的。至于因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雖被法律許可，但也由于缺乏具有可操作性的具體規(guī)定，如對于流轉(zhuǎn)的方式與程序、流轉(zhuǎn)期限與對象以及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等均缺乏明確規(guī)定，實(shí)際上或者無法公開正常進(jìn)行、或者以違法私自轉(zhuǎn)讓等方式交易。結(jié)果，自發(fā)、私下的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，直接造成土地利用的混亂，對土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的實(shí)施都產(chǎn)生了較大的沖擊，使得城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量難以有效控制。
二、簡析現(xiàn)有法律約束下農(nóng)民行使土地控制權(quán)的有限行為能力的影響
以上，我們分析了我國現(xiàn)有法律對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的界定與約束，包括對土地使用權(quán)或農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，表明農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)是嚴(yán)格受法律制約的，這是農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的有限行為能力的法律根源。但是，除了法律約束之外，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的集體所有制本身就造成農(nóng)民對土地控制權(quán)的有限行為能力。原因主要有三方面：
2.1農(nóng)民對現(xiàn)有承包土地要隨全村人口的變化而發(fā)生動(dòng)態(tài)調(diào)整，任何單個(gè)農(nóng)戶都不能確保對某塊具體的土地?fù)碛虚L期穩(wěn)定的權(quán)利，這種不確定性是不以某單個(gè)農(nóng)戶的意志為轉(zhuǎn)移的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的集體所有制規(guī)定了農(nóng)民享有對所承包土地的使用權(quán)，而農(nóng)民經(jīng)營土地的最終所有權(quán)歸屬于社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織。為了保證土地產(chǎn)權(quán)分配（界定）的公平性，從初始的按人（勞）均分土地使用權(quán)，到一次又一次地因人口變化而重劃土地經(jīng)營權(quán)，使追求產(chǎn)權(quán)界定公平的調(diào)整水無休止。這種制度安排的運(yùn)作與實(shí)施費(fèi)用無疑是高昂的：土地的經(jīng)常性調(diào)整，使農(nóng)戶無法形成對與土地相關(guān)的固定資產(chǎn)投資的長期預(yù)期；既然每個(gè)成員對集體土地權(quán)利是均等的，這就意味著他們在土地?cái)?shù)量、質(zhì)量及土地負(fù)擔(dān)的分?jǐn)偵鲜蔷鹊?，因而，土地遠(yuǎn)近好壞的統(tǒng)一搭配，使農(nóng)戶承包的地塊不僅分散而零碎，也造成了嚴(yán)重的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)；為了做到地權(quán)的平均分配，每次調(diào)整都需要重新核查人口、土地的面積數(shù)量與地塊數(shù)量及其質(zhì)量，產(chǎn)權(quán)的界定費(fèi)用高昂（溫思美，1994）。
2.2農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)（假設(shè)這里流轉(zhuǎn)的土地是屬于村民小組集體所有的）原則上需要由村民小組內(nèi)的全體相關(guān)農(nóng)民集體決策根據(jù)自愿的原則，至少需要絕大多數(shù)（三分之二以上）農(nóng)民的同意。在不可能或很難做到全體一致同意的情況下，少數(shù)不同意流轉(zhuǎn)的農(nóng)民其利益就可能得不到保障，而處于不利的地位，甚至喪失對其承包土地的控制權(quán)（能力）。在實(shí)際操作中，問題可能更嚴(yán)重。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是由村來具體操作，而不是由作為土地所有權(quán)的村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施的。由于村民小組的集體經(jīng)濟(jì)組織與村、鄉(xiāng)兩級集體經(jīng)濟(jì)組織是不同的利益主體，在利益關(guān)系不一致時(shí)，處于劣勢的集體經(jīng)濟(jì)組織，在村、鄉(xiāng)一級代為行使其土地產(chǎn)權(quán)的情況下，其利益實(shí)在難以得到保障（國土資源部，2001）。而且，由于信息不對稱以及村、鄉(xiāng)干部同企業(yè)之間可能的合謀關(guān)系就更損害了村民小組一級農(nóng)民對土地的控制權(quán)行為能力及其收益狀況。所以，在（農(nóng)村集體建設(shè)）土地流轉(zhuǎn)決策相關(guān)的合同條款設(shè)計(jì)、談判方面，作為所有權(quán)主體的村民小組以及擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民都只有很有限的控制權(quán)行為能力。
2.3農(nóng)村集體（村民小組一級）建設(shè)土地一旦流轉(zhuǎn)出去以后，如果沒有被征為國有的話，由于村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織不僅法律地位不夠明確，而且內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)也不完善，村民小組以及其內(nèi)部的農(nóng)民在很大程度上就失去了對其流轉(zhuǎn)出去的土地的所有權(quán)或承包權(quán)這是農(nóng)民對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)（承包權(quán)）的有限行為能力最顯著的特征之一。在此情況下，有些地方為了解決土地產(chǎn)權(quán)主體不明確、權(quán)屬不清或界限不明等問題，以方便組織管理和登記發(fā)證，或?yàn)榱顺鞘薪ㄔO(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃和利用，或干脆以“既成事實(shí)”為名，地方政府或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就將下級村民小組集體所有權(quán)上收，確定為村級或鄉(xiāng)級集體經(jīng)濟(jì)組織所有。有的地方直接將“城中村”或城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地“宣布”為國有土地（國土資源部，2001）。村民小組和農(nóng)民對土地所有權(quán)（承包權(quán)）的有限行為能力對農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)容易產(chǎn)生嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)后果，即一方面縱容了地方政府為了招商引資，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以制造政績而任意以行政權(quán)侵占土地所有權(quán)，隨意上收村級或村民小組的土地所有權(quán)；另一方面助長了企業(yè)同鄉(xiāng)或村委會之間的合謀勾結(jié)，私下轉(zhuǎn)讓出租農(nóng)村土地，甚至從事房地產(chǎn)開發(fā)，或用以規(guī)避上繳新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等。
三、加強(qiáng)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織對土地產(chǎn)權(quán)的行為能力
農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中涉及的法律問題與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度息息相關(guān)。我國現(xiàn)有的法律對農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表以及農(nóng)村土地（使用權(quán)）流轉(zhuǎn)規(guī)定的不夠明確具體，尤其缺乏操作性，而這又內(nèi)在地影響了農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的行為能力，造成農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程出現(xiàn)了一系列的問題。因此，要有效地解決當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程出現(xiàn)的問題，關(guān)鍵在于從法律制度以及管理上強(qiáng)化農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的行為能力。
