時(shí)間：2023-04-23 15:38:53
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在我國(guó)國(guó)債政策中，由于重視和研究不夠，在國(guó)債工作方面，曾經(jīng)存在“發(fā)行國(guó)債行為短期化”問題，在國(guó)債運(yùn)行、使用中則存在“財(cái)政赤字化，赤字債務(wù)化，債務(wù)消費(fèi)化”等主要問題。
(一)發(fā)債行為短期化。
我國(guó)國(guó)債工作中曾經(jīng)存在的國(guó)債行為短期化，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是籌資行為短期化，具體表現(xiàn)為國(guó)債期限短、利率高，國(guó)債的金邊債券優(yōu)勢(shì)沒有得到充分發(fā)揮。二是國(guó)債發(fā)行機(jī)制的設(shè)計(jì)不合理。目前國(guó)債發(fā)行機(jī)制是：當(dāng)前發(fā)債規(guī)模=當(dāng)年赤字當(dāng)前國(guó)債還本當(dāng)年國(guó)債付息。這種機(jī)制不是從國(guó)債作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家宏觀調(diào)控重要手段的角度進(jìn)行設(shè)計(jì)的，只是從解決當(dāng)前財(cái)政的暫時(shí)困難出發(fā)，因而不利于對(duì)財(cái)政支出的控制和管理，對(duì)財(cái)政赤字控制無(wú)自律作用，對(duì)國(guó)債規(guī)模的膨脹失去約束，容易導(dǎo)致國(guó)債規(guī)模的盲目擴(kuò)大。在國(guó)外國(guó)債利用支出列入經(jīng)常性預(yù)算，同時(shí)對(duì)財(cái)政赤字占GDP的比重又加以限制，這樣國(guó)債利息支出的增長(zhǎng)，對(duì)財(cái)政支出增長(zhǎng)進(jìn)行控制產(chǎn)生一種“倒逼”機(jī)制，從而對(duì)國(guó)債規(guī)模的膨脹產(chǎn)生了一種內(nèi)在的制約作用。三是國(guó)債資金分配使用投向上消費(fèi)化的問題。在分配上，重消費(fèi)(只管彌補(bǔ)赤字)、輕發(fā)展，重眼前利益、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在使用上，重直接效益、輕社會(huì)效益，重短、平、快項(xiàng)目建設(shè)，輕公共事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展欠賬太多，影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。四是在國(guó)債持有對(duì)象的選擇上，重視個(gè)人投資者，忽視機(jī)構(gòu)投資者，這不利于國(guó)家宏觀調(diào)控。產(chǎn)生這些問題的主要原因就是忽視了國(guó)債在宏觀調(diào)控中應(yīng)該發(fā)展的作用，也忽視了對(duì)我國(guó)中長(zhǎng)期國(guó)債政策的研究和運(yùn)用。重視我國(guó)中長(zhǎng)期國(guó)債政策的研究及其正確實(shí)施，可以防止債務(wù)行為短期化，更好地發(fā)揮國(guó)債在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的重要作用。
(二)赤字債務(wù)化、債務(wù)消費(fèi)化。
我國(guó)國(guó)債政策存在的另一個(gè)主要問題是“赤字債務(wù)化、債務(wù)消費(fèi)化”。我們應(yīng)該從防止債務(wù)危機(jī)的高度來(lái)充分認(rèn)識(shí)這一嚴(yán)重問題。為了解決這一問題，我們應(yīng)該嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定，來(lái)編制復(fù)式預(yù)算。也就是說(shuō)，經(jīng)常性支出項(xiàng)目必須支持用經(jīng)常性的收入來(lái)安排，財(cái)政用稅收解決經(jīng)常性支出和一部分經(jīng)濟(jì)建設(shè)的費(fèi)用。這樣，經(jīng)常性收支項(xiàng)目不能打赤字，不需要也不允許國(guó)債的介入，只有建設(shè)性項(xiàng)目才允許動(dòng)用國(guó)債收入進(jìn)行安排。投向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的(信用資金)國(guó)債應(yīng)該是帶利收回的(投入后的新增量應(yīng)該大于或等于投入量)，也就是“國(guó)債運(yùn)行所‘內(nèi)生’償還能力大于償還能力為支撐的國(guó)債總量規(guī)模為適度國(guó)債規(guī)模”，并且內(nèi)生效益來(lái)還舊債，而不能每年都用借新債償還舊債，老是債滾債如同滾雪球，越滾越大，難免會(huì)釀成債務(wù)危機(jī)。只有每年新借債應(yīng)用于政府新項(xiàng)目的投入，每一筆國(guó)債都有相應(yīng)的項(xiàng)目確立，每一筆還債款項(xiàng)的來(lái)源都有相應(yīng)的項(xiàng)目建設(shè)款收回作保證?？繃?guó)債的“內(nèi)生”效益來(lái)償還，方能保證國(guó)債規(guī)模的合理性、適度性，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。
(三)國(guó)債政策并未真正成為財(cái)政政策與貨幣政策的結(jié)合部。
在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，國(guó)債利率通常較低，并成為其他金融商品利率的參照物—基準(zhǔn)利率，起著非常重要的作用。而在我國(guó)則恰恰相反，國(guó)債利率是以銀行利率為依據(jù)并高于銀行利率一至兩個(gè)百分點(diǎn)來(lái)制定的，這種扭曲的利率結(jié)構(gòu)一方面導(dǎo)致國(guó)債還本付息壓力膨脹過(guò)快，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。另一方面，影響市場(chǎng)利率的形成，阻礙資本市場(chǎng)的發(fā)展。
發(fā)揮國(guó)債政策聯(lián)結(jié)財(cái)政政策與貨幣政策結(jié)合部作用的公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)，我國(guó)自1996年4月9日雖然已經(jīng)運(yùn)作，但由于種種原因，公開市場(chǎng)操作力度一直較弱，使國(guó)債政策對(duì)財(cái)政政策與貨幣政策聯(lián)結(jié)作用并未得到應(yīng)有的發(fā)揮。
(四)國(guó)債規(guī)模膨脹過(guò)快，累積風(fēng)險(xiǎn)加大。
進(jìn)入90年代以來(lái)，我國(guó)國(guó)債規(guī)模呈加速累積趨勢(shì)，1994年以來(lái)國(guó)債余額占GDP的比例為5.08%，1995年為5.71%，1996年為6.29%，1997年為8.12%，1998年達(dá)到10.3%，與財(cái)政收入占GDP的比例大致相當(dāng)。國(guó)債余額的快速累積會(huì)給經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)兩方面的風(fēng)險(xiǎn)。一是使財(cái)政失去償債能力。國(guó)債本息是需要財(cái)政償還的，一旦超過(guò)財(cái)政償還能力，會(huì)影響政府信譽(yù)，影響社會(huì)穩(wěn)定。二是會(huì)造成國(guó)民經(jīng)濟(jì)比例失調(diào)。國(guó)債具有擠出效應(yīng)，國(guó)債規(guī)模越大，說(shuō)明從私人部門抽取的資本越多，因此累積余額過(guò)大會(huì)影響私人部門的發(fā)展，影響經(jīng)濟(jì)按比例發(fā)展。目前我國(guó)國(guó)債規(guī)模雖仍處在可控階段，但是余額累積風(fēng)險(xiǎn)也容忽視，特別是不能產(chǎn)生效益的國(guó)債或是用于消費(fèi)化的國(guó)債余額累積風(fēng)險(xiǎn)更不能忽視。1998年發(fā)行2700億元的30年期特別國(guó)債，實(shí)際上是一種債務(wù)的轉(zhuǎn)換，利用了我國(guó)長(zhǎng)期債券短缺的空間，用來(lái)改善商業(yè)銀行的資本結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定國(guó)家金融市場(chǎng)的一項(xiàng)戰(zhàn)略決策。1998年增發(fā)的1000億國(guó)債雖然對(duì)經(jīng)濟(jì)回升有著積極作用，但不能作為長(zhǎng)期措施加以運(yùn)用，要特別注意經(jīng)濟(jì)啟動(dòng)后的國(guó)債政策調(diào)整，注意保持國(guó)債規(guī)模的適度性，防止債務(wù)累積過(guò)大所出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。
(五)國(guó)債結(jié)構(gòu)不合理，嚴(yán)重弱化了國(guó)債職能。
(1)國(guó)債期限結(jié)構(gòu)不合理。我國(guó)國(guó)債期限大部為3—5年，缺少短期(如3、6、9個(gè)月等)以及超長(zhǎng)期(10、20、30年)國(guó)債。這種單一的期限結(jié)構(gòu)是很不合理的。一是因?yàn)槠谙捱^(guò)于集中，加大了國(guó)債償還的壓力，容易造成償還高峰和國(guó)債規(guī)模(主要指流量)膨脹過(guò)快。二是因?yàn)椴煌再|(zhì)的資金對(duì)國(guó)債期限的需求不同。各種社會(huì)保障和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)希望購(gòu)買長(zhǎng)期國(guó)債(如10、20、30年等)作投資，而金融機(jī)構(gòu)則希望有中短期國(guó)債以便于流動(dòng)性和資產(chǎn)負(fù)債管理。所以期限結(jié)構(gòu)不合理不利于國(guó)債高效率、低成本籌資。
(2)持有者結(jié)構(gòu)不合理。在恢復(fù)國(guó)債發(fā)行之初主要以行政方式向企業(yè)和單位攤派。后來(lái)逐漸把發(fā)行對(duì)象擴(kuò)大到個(gè)人，并形成了以個(gè)人為主的國(guó)債持有者結(jié)構(gòu)。這種現(xiàn)象雖然比較符合我國(guó)國(guó)情，但卻存在許多弊端。一是增加了國(guó)債發(fā)行成本。國(guó)債利率居高與不合理的持有者結(jié)構(gòu)是互為因果的，向個(gè)人銷售國(guó)債也大大增加國(guó)債發(fā)行費(fèi)用。二是降低了國(guó)債的流動(dòng)性。國(guó)債個(gè)人持有者大都是到期兌付，很少中余進(jìn)行流通。三是不利于國(guó)債宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮。以個(gè)人為主，缺乏流動(dòng)性的國(guó)債市場(chǎng)對(duì)宏觀調(diào)控的反應(yīng)是遲鈍的。四是不利于完善和發(fā)揮國(guó)債市場(chǎng)的作用。
二、我國(guó)中長(zhǎng)期國(guó)債政策選擇
針對(duì)目前我國(guó)中長(zhǎng)期國(guó)債政策中存在的問題，并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)國(guó)債政策應(yīng)作出如下選擇：
(一)充分發(fā)揮國(guó)債的“內(nèi)生”效益，促進(jìn)形成“債務(wù)生產(chǎn)化，生產(chǎn)效益化”的機(jī)制。
適度國(guó)債規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)是，既要有利于國(guó)家宏觀調(diào)控的需要，使國(guó)債余額的大小與中央銀行開憎愛分明公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)的要求相適應(yīng)，又要使國(guó)家財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)保持在合理限度內(nèi)。為此，要改進(jìn)國(guó)債規(guī)模調(diào)控手段，實(shí)行比例控制。這就要對(duì)國(guó)債余額占GDP比例的合理界限進(jìn)行認(rèn)真探討。國(guó)際上不同國(guó)家，國(guó)債余額占GDP比例各不相同，《馬斯林里赫特條約》規(guī)定，國(guó)債余額占GDP比例不得超過(guò)60%。在參考借鑒國(guó)際上成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，還要從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，應(yīng)考慮多種因素的影響，特別是從宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的需要與國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)的要求出發(fā)，科學(xué)合理地確定國(guó)債規(guī)模。
在研究、制定和實(shí)施中長(zhǎng)期國(guó)債政策的過(guò)程中，我們要注意防止和杜絕“赤字債務(wù)化、債務(wù)消費(fèi)化”的不良傾向的惡性循環(huán)、采取積極的行之有效的手段，確保經(jīng)常性預(yù)算不出赤字。
同時(shí)要積極促進(jìn)“債務(wù)生產(chǎn)化，生產(chǎn)效益化”機(jī)制的形成，確保國(guó)債自身的償還與滾動(dòng)發(fā)展，能夠達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康增長(zhǎng)的目標(biāo)。
(二)實(shí)行國(guó)債結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)債結(jié)構(gòu)。
合理的債務(wù)結(jié)構(gòu)既有利于充分挖掘社會(huì)資金潛力，滿足不同偏好投資者的投資需求，也有利于國(guó)家降低籌資成本，減輕財(cái)政未來(lái)負(fù)擔(dān)。從我國(guó)目前的國(guó)債結(jié)構(gòu)情況來(lái)看，建立合理的國(guó)債結(jié)構(gòu)，應(yīng)解決如下三個(gè)問題：
一是調(diào)整國(guó)債的期限結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加長(zhǎng)期國(guó)債的比重。國(guó)債期限結(jié)構(gòu)包含國(guó)債流量期限結(jié)構(gòu)和存量期限結(jié)構(gòu)兩方面內(nèi)容。對(duì)于國(guó)債償還來(lái)說(shuō)，存量期限分布合理能使國(guó)債到期日形成一個(gè)合理的序列，從而避免償債高峰的出現(xiàn)，均衡還本付息壓力。因此，我國(guó)應(yīng)增加短期和長(zhǎng)期國(guó)債的比重。特別在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，可適當(dāng)增加長(zhǎng)期國(guó)債的發(fā)行數(shù)量，用于增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)國(guó)債基本上是以3—5年期的中期國(guó)債為主，很少有10年期以上的長(zhǎng)期國(guó)債和一年期以內(nèi)的短期國(guó)債，國(guó)債期限結(jié)構(gòu)缺乏均衡合理的分布。這種單一的期限結(jié)構(gòu)，使國(guó)債嚴(yán)重缺乏選擇性，不利于投資者進(jìn)行選擇，很難滿足持有者對(duì)金融資產(chǎn)期限的多樣化的需要，而且使國(guó)債發(fā)行規(guī)模在較短時(shí)期內(nèi)急劇膨脹，國(guó)家財(cái)政還本付息的壓力也過(guò)于集中，客觀上為進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)債發(fā)行規(guī)模設(shè)置了障礙。因此，可考慮適當(dāng)增加長(zhǎng)期國(guó)債的發(fā)行數(shù)量。債券期限短，項(xiàng)目單位在產(chǎn)生效益前就要還債，容易使項(xiàng)目單位產(chǎn)生沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，形成債務(wù)危機(jī)，陷入三角債的困境中，使信用鏈條破裂。發(fā)行長(zhǎng)期債券，既可以使政府在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)使用發(fā)行國(guó)債籌集的資金，分散財(cái)政還本付息的壓力。同時(shí)，也可以使政府根據(jù)財(cái)政狀況和宏觀調(diào)控的需要，按市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)回部分國(guó)債券，達(dá)到執(zhí)行貨幣政策和調(diào)節(jié)市場(chǎng)貨幣流通量的目的。在發(fā)行時(shí)間方面，我國(guó)國(guó)債發(fā)行時(shí)間相對(duì)集中，一般一年為一或二次，在做這種具體政策安排時(shí)，應(yīng)考慮充分發(fā)揮其靈活性、均衡性，減少對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的沖擊，確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。
二是積極進(jìn)行國(guó)債品種創(chuàng)新，不斷豐富國(guó)債品種結(jié)構(gòu)。國(guó)債品種創(chuàng)新的目的是增強(qiáng)國(guó)債的吸引力。為此，可借鑒國(guó)外的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)諸如儲(chǔ)蓄債券、預(yù)付稅款債券等新品種。同時(shí)還應(yīng)提高可轉(zhuǎn)讓國(guó)債所占比重。目前，我國(guó)可轉(zhuǎn)讓國(guó)債的比重在30—80%之間(不可轉(zhuǎn)讓國(guó)債比重在20—70%之間)，這一比重遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。國(guó)債品種結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步豐富、多樣，既可以滿足國(guó)家財(cái)政的不同需要，又?jǐn)U大了投資者的選擇余地，適應(yīng)了不同機(jī)構(gòu)、不同收入水平和不同投資偏好的購(gòu)買者的需求，并使國(guó)民應(yīng)債能力得到充分的釋放。這對(duì)于減少巨額國(guó)債發(fā)行的壓力，挖掘國(guó)債的經(jīng)濟(jì)功能是在非常有意義的。
三是調(diào)整國(guó)債的持有者結(jié)構(gòu)，發(fā)掘各經(jīng)濟(jì)主體對(duì)國(guó)債的需求。國(guó)債的持有者包括中央銀行、商業(yè)銀行、機(jī)構(gòu)投資者、企事業(yè)單位、居民個(gè)人和國(guó)外持有者等。首先，要允許商業(yè)銀行更大規(guī)模地直接進(jìn)入國(guó)債市場(chǎng)。近些年商業(yè)銀行持有國(guó)債的份額有了一定的提高，但與有效實(shí)行公開市場(chǎng)操作，轉(zhuǎn)換中央銀行宏觀調(diào)控方式的要求相比，銀行持有的國(guó)債份額依然偏低。商業(yè)銀行進(jìn)入國(guó)債市場(chǎng)，持有一定份額的國(guó)債，不僅有助于擴(kuò)大國(guó)債發(fā)行規(guī)模，降低國(guó)債發(fā)行成本，也有利于調(diào)節(jié)其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，降低商業(yè)銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)。與持有現(xiàn)金、同業(yè)存款和在中央銀行存款相比，持有國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)小、收益高、流動(dòng)性強(qiáng)，對(duì)商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，不失為最理想的二級(jí)儲(chǔ)備資產(chǎn)。更為重要的是，中央和商業(yè)銀行持有足夠份額的國(guó)債是形成規(guī)?；墓_市場(chǎng)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)，是財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合的前提。其次，著力培育機(jī)構(gòu)投資者。機(jī)構(gòu)投資者作為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)以追求利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的組織機(jī)構(gòu)，它的培育和成長(zhǎng)及成熟，將帶來(lái)國(guó)債投資技術(shù)的不斷提高與投資戰(zhàn)略的多元化，并由此促使國(guó)債市場(chǎng)發(fā)生質(zhì)的飛躍和量的拓展。再次，要允許國(guó)外投資者持有一定比例的國(guó)債。這既是充分利用國(guó)際資源的要求，同時(shí)也可以拓展國(guó)債的發(fā)展空間。
(三)積極培育和完善國(guó)債市場(chǎng)。
國(guó)債市場(chǎng)包括一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)兩個(gè)組成部分，一級(jí)市場(chǎng)是國(guó)債發(fā)行市場(chǎng)，二級(jí)市場(chǎng)是國(guó)債流通市場(chǎng)，一、二級(jí)市場(chǎng)應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
1.進(jìn)一步探索和完善國(guó)債的市場(chǎng)化發(fā)行方式。我國(guó)恢復(fù)國(guó)債發(fā)行之初，采取的是行政分配方式。1991年試行國(guó)債承購(gòu)包銷方式，隨后于1993年建立了國(guó)債一級(jí)自營(yíng)商制度。1996年開始全面試行國(guó)債招標(biāo)發(fā)行方式，向市場(chǎng)化方面邁出了可喜的一步。我們應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持國(guó)債的市場(chǎng)化發(fā)行方向，并進(jìn)一步探索和完善國(guó)債的市場(chǎng)化發(fā)行制度。發(fā)行程序應(yīng)規(guī)范化，發(fā)行時(shí)間應(yīng)固定并提前公布，以利于購(gòu)買主體靈活按排資金。并且應(yīng)改革現(xiàn)行的一年一次發(fā)行、發(fā)行時(shí)間很長(zhǎng)的作法，實(shí)行多次、均勻分布的發(fā)行方法，減少發(fā)債行為對(duì)社會(huì)資金流動(dòng)的沖擊。
2.規(guī)范、發(fā)展場(chǎng)外市場(chǎng)，逐步建立起以場(chǎng)外市場(chǎng)為主，場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)為輔的國(guó)債市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。國(guó)債場(chǎng)外市場(chǎng)的重要性是由國(guó)債的性質(zhì)決定的，國(guó)債不同于股票，其價(jià)格波動(dòng)比較平穩(wěn)，買賣差價(jià)較小，投資性遠(yuǎn)低于股票。因此，國(guó)債市場(chǎng)更大程度上是一種利率與資金市場(chǎng)。這本身決定國(guó)債沒有必要象股票一樣主要集中到交易所內(nèi)公開競(jìng)價(jià)交易。而且由于國(guó)債交易數(shù)量巨大，交易所系統(tǒng)也無(wú)法滿足此要求。我國(guó)國(guó)債流通雖然是從場(chǎng)外市場(chǎng)起步，但由于缺乏統(tǒng)一的托管體系，監(jiān)管不嚴(yán)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)較大。場(chǎng)外市場(chǎng)也因此停滯，幾近乎名存實(shí)亡。目前場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)的交易量還占我國(guó)國(guó)債交易量的95%以上。這與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家恰恰相反。場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)不可能長(zhǎng)期取代場(chǎng)外市場(chǎng)，場(chǎng)外市場(chǎng)的滯后必將阻礙國(guó)債市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，發(fā)展我國(guó)國(guó)債場(chǎng)外市場(chǎng)，關(guān)鍵是加強(qiáng)制度和法制建設(shè)。
3.加強(qiáng)國(guó)債市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，市場(chǎng)分割，尚未建立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)債托管結(jié)構(gòu)體系，缺乏一個(gè)高效的市場(chǎng)信息傳遞和統(tǒng)計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)，導(dǎo)致市場(chǎng)潛在風(fēng)險(xiǎn)較大，也降低了市場(chǎng)運(yùn)作效率。為此，我們應(yīng)進(jìn)一步建立、健全政策法規(guī)，同時(shí)，加速統(tǒng)一國(guó)債托管結(jié)算體系，并以此為突破口，促進(jìn)市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以保障國(guó)債市場(chǎng)健康、有序發(fā)展。
4.大力培育投資者。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)投資者的積極參與能使國(guó)債市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定地成為聯(lián)系儲(chǔ)蓄和國(guó)債投資之間的橋梁，使個(gè)人購(gòu)買與集中性、批量性的國(guó)債購(gòu)買協(xié)調(diào)銜接起來(lái)，活躍了交易，促進(jìn)了流通，機(jī)構(gòu)投資者確實(shí)是以提高流通性為目標(biāo)的完善的國(guó)債市場(chǎng)不可缺少的。
(四)調(diào)整國(guó)債利率，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)債利率市場(chǎng)化。
利率作為宏觀調(diào)控的重要手段之一，不同的利率水平與結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生著不同的影響。比如，利率水平高對(duì)經(jīng)濟(jì)具有緊縮效應(yīng)，利率水平低對(duì)經(jīng)濟(jì)具有擴(kuò)張效應(yīng)。因此，在經(jīng)濟(jì)高漲繁榮期提高利率水平，在蕭條期降低利率水平。
隨著我國(guó)商業(yè)銀行化過(guò)程的逐步完成，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和資金市場(chǎng)情況來(lái)決定債券利率水平，改變過(guò)去國(guó)債利率唯一依據(jù)銀行存款利率來(lái)決定債券利率的確定方法，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)債利率市場(chǎng)化創(chuàng)造了條件。
調(diào)整、建立合理的國(guó)債利率結(jié)構(gòu)，必須適當(dāng)提高長(zhǎng)期國(guó)債利率，理順國(guó)債期限結(jié)構(gòu)和利率結(jié)構(gòu)的關(guān)系；國(guó)債利率的確定除參考依據(jù)銀行存款利率外，還應(yīng)考慮通貨膨脹率、市場(chǎng)利率的發(fā)展趨勢(shì)、投資者的投資偏好等。
隨著國(guó)債市場(chǎng)的完善和發(fā)展，國(guó)債利率才有可能逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。如：1996年4月，中央銀行開始運(yùn)用公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)操作，以國(guó)債回購(gòu)交易收益率競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)的形式，向14家商業(yè)銀行總行購(gòu)買了2.9億元面值的國(guó)債，這說(shuō)明貨幣政策市場(chǎng)化執(zhí)行方式已經(jīng)正式開始，也說(shuō)明中央銀行在宏觀調(diào)控上為逐步實(shí)現(xiàn)和運(yùn)用市場(chǎng)化開始創(chuàng)造條件。只有中央銀行通過(guò)國(guó)債市場(chǎng)開展公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)操作，利用國(guó)債交易吞吐基礎(chǔ)貨幣，向社會(huì)釋放調(diào)整利率的信號(hào)，改變?cè)瓉?lái)傳統(tǒng)性的由行政依據(jù)銀行存款利率規(guī)定利率的辦法，實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化，同時(shí)注意防止利率自由化。
(五)加強(qiáng)國(guó)債的使用管理，注重直接經(jīng)濟(jì)效益和間接經(jīng)濟(jì)效益的結(jié)合。
國(guó)債的不同使用方向、方式、效益，對(duì)于平衡財(cái)政預(yù)算有著特別重要的影響。因此，我們必須糾正國(guó)債資金長(zhǎng)期以來(lái)使用方向不明確、使用方式不規(guī)范、效益無(wú)法考核等不符合經(jīng)濟(jì)科學(xué)規(guī)律的做法。國(guó)債作為國(guó)家財(cái)政信用資金，其使用要由國(guó)家統(tǒng)一安排，先從大處做新的發(fā)展戰(zhàn)略性安排，如：調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展程度，增加對(duì)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入與國(guó)有企業(yè)的投入等。并且加強(qiáng)投入后的管理。再做具體調(diào)配。隨著國(guó)債依存度的不斷提高，我們應(yīng)更好地加強(qiáng)國(guó)債的使用管理，做好財(cái)政信用預(yù)算管理(亦稱第二預(yù)算)，增強(qiáng)國(guó)債資金投向和用途的透明度，在復(fù)式預(yù)算中明確債務(wù)收入的使用方向和數(shù)量，真正做到?？顚Ｓ?，建立和完善基本建設(shè)支出的預(yù)算編制制度，投資項(xiàng)目的概算、預(yù)算、決算與財(cái)務(wù)報(bào)表審核制度，以及投資效益跟蹤分析報(bào)告制度等。
在國(guó)債使用上，還要注重直接經(jīng)濟(jì)效益和間接社會(huì)效益的結(jié)合。要重視社會(huì)效益，積極發(fā)展公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，努力改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬環(huán)境。以此來(lái)增加稅收總量，改善財(cái)政狀況。根據(jù)我國(guó)目前的情況，國(guó)債資金的使用效益要從以下幾方面進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)：
1.整體效益評(píng)價(jià)：從全部的國(guó)債使用情況來(lái)考核評(píng)價(jià)其使用效益；評(píng)價(jià)的依據(jù)是看國(guó)債的使用對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局發(fā)展的作用。
2.項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)：科學(xué)合理安排好每一項(xiàng)資金，落實(shí)到具體項(xiàng)目后對(duì)所投資具體項(xiàng)目的效益進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核。力求以盡可能少的投入取得盡可能大的效益。
總之，既要考察整體效益，又要考核項(xiàng)目個(gè)體效益；既要算好大賬，也要算好細(xì)賬；既要重視當(dāng)前，也要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)。加強(qiáng)國(guó)債的使用管理，爭(zhēng)取最大的微觀效益和宏觀效益，爭(zhēng)取最大的直接經(jīng)濟(jì)效益和間接經(jīng)濟(jì)效益的完善結(jié)合。
(六)建立償債基金制度，實(shí)行還本付息分開的政策。
木材出口運(yùn)輸證管理上的問題當(dāng)前的出口運(yùn)輸證原則上是要到省一級(jí)林業(yè)主管部門辦理的,后來(lái)通過(guò)爭(zhēng)取，到市一級(jí)林業(yè)部門也可以辦理。但是對(duì)于木材經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō),這仍然是件費(fèi)時(shí)又費(fèi)錢的事情,往往一份出口手續(xù)辦下來(lái)至少需要三天以上。這與高效、簡(jiǎn)潔的時(shí)代要求和便民服務(wù)的宗旨有所沖突,也增加了木材經(jīng)營(yíng)者不必要的開支，影響了發(fā)展。因此建議,將木材出口手續(xù)辦理權(quán)限下放到縣一級(jí),以提高辦事效率、降低辦事成本,同時(shí)也是政府務(wù)實(shí)的一種體現(xiàn)。
二、野生動(dòng)植物保護(hù)管理政策思考及建議
(一)野生動(dòng)物保護(hù)管理上的問題按當(dāng)前的政策，對(duì)野生動(dòng)物馴養(yǎng)的管理主體和管理幅度等方面都是模棱兩可、不夠明確的，以至于當(dāng)前對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)力度十分有限。自從2003年“非典”發(fā)生以來(lái)，各級(jí)林業(yè)部門基本上停止了對(duì)野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖的審批工作。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，野生動(dòng)物的成功馴養(yǎng)是對(duì)野生動(dòng)物間接卻又十分有效的保。因此建議適當(dāng)放寬對(duì)野生動(dòng)物馴養(yǎng)的政策，明確審批主體和權(quán)限，加大支持力度，間接保護(hù)野生動(dòng)物。
(二)天然林保護(hù)管理上的問題當(dāng)前國(guó)家實(shí)施了生態(tài)公益林補(bǔ)償政策，卻沒有實(shí)施天然林補(bǔ)償政策。但實(shí)際上天然林與公益林一樣，都是嚴(yán)禁采伐的。只不過(guò)現(xiàn)存的天然林往往地處高、遠(yuǎn)、偏、險(xiǎn)，而未被劃為生態(tài)公益林罷了。但林農(nóng)們?yōu)樵黾邮杖搿U(kuò)大造林，就必需要開辟新的土地進(jìn)行造林，而國(guó)家對(duì)天然林的保護(hù)政策又不容質(zhì)疑地?cái)[在那里，因此十分矛盾。這實(shí)際也說(shuō)明了當(dāng)前天然林的保護(hù)政策是在犧牲林農(nóng)利益的基礎(chǔ)上保護(hù)公眾利益的，理應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償。因此，建議國(guó)家對(duì)已經(jīng)明令禁止、界線已經(jīng)明確、生長(zhǎng)保護(hù)良好的天然林參照生態(tài)公益林標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償；而對(duì)立地條件良好、土質(zhì)肥沃但只有一些殘次林的天然林放寬政策，允許進(jìn)行開發(fā)造林，以求最佳效益。
(三)古樹名木保護(hù)管理上的問題古樹名木有的是屬集體所有，有的是屬個(gè)人所有。按當(dāng)下保護(hù)政策，除國(guó)家級(jí)保護(hù)植物外，凡是直徑超過(guò)30厘米的野生樹木一律不得砍伐和采挖。許多農(nóng)家房前屋后的樹木由于光照條件良好，土質(zhì)也比較好，加之主人長(zhǎng)期呵護(hù)，往往長(zhǎng)勢(shì)良好，樹形優(yōu)美，深得各中大城市園林綠化者的喜愛，因而近幾年價(jià)格不斷攀升，每一棵樹木都是一筆不小的財(cái)富。但是按當(dāng)前名木古樹的保護(hù)政策，那多數(shù)是不能采挖移栽的，因此許多農(nóng)家便無(wú)法得到真實(shí)的利益，導(dǎo)致他們對(duì)古樹名木的保護(hù)、管理熱情大減，甚至出現(xiàn)了一些暗中采挖、破壞和清除幼苗的行為。事實(shí)上，如果每戶農(nóng)家的房前屋后都能開發(fā)利用起來(lái)，種上幾株名貴的樹木，既美化了農(nóng)村環(huán)境，在一定的時(shí)間后，也為農(nóng)家積累了一筆不小的財(cái)富。而保護(hù)政策的存在，在現(xiàn)在部分古樹名木得到保護(hù)的同時(shí)，嚴(yán)重了影響新生名貴樹木的增加。從法律角度看，屬個(gè)人部分的古樹名木，按當(dāng)今《物權(quán)法》規(guī)定，既然擁有所有權(quán)，便擁有處置權(quán)。國(guó)家從保護(hù)的角度取得了對(duì)古樹名木的處置權(quán)，理當(dāng)對(duì)其所有權(quán)者進(jìn)行補(bǔ)償。因此建議，國(guó)家對(duì)已經(jīng)掛牌保護(hù)的古樹名木進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。而對(duì)一些并不十分特殊的野生樹木適當(dāng)放寬經(jīng)營(yíng)政策，鼓勵(lì)農(nóng)家全方位、見縫插針式地多栽種各類名貴樹木，既美化了農(nóng)村環(huán)境，又美化了城市環(huán)境，同時(shí)還搞活、拓寬了林業(yè)經(jīng)濟(jì)。
三、林業(yè)扶持政策上思考與建議
本文的研究成果，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐層面上，都是相當(dāng)有限的，存在著不足，今后將在政府與第三部門關(guān)系、第三部門的屬性、產(chǎn)權(quán)、運(yùn)作機(jī)制和制度環(huán)境等方面進(jìn)一步開拓。
關(guān)鍵詞:第三部門，政府，公共政策，管理
前言
1.1選題動(dòng)機(jī)與研究?jī)r(jià)值
現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)多元、民主、法治與開放的社會(huì)，它的一個(gè)重要特征就是公共管理主體的多元化，即政府、市場(chǎng)、第三部門和公民共同治理社會(huì)，隨著我國(guó)改革開放不斷地走向深入、社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)一步地展開，以及公共管理社會(huì)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，第三部門正在逐漸發(fā)展和壯大起來(lái)，第三部門問題研究也由此成為公共管理的重要問題和前沿問題，在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)，進(jìn)一步培育和發(fā)展第三部門，還是構(gòu)建以“民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”為主要特征的社會(huì)主義和諧社會(huì)，以及以第三部門為基石的公民社會(huì)的重要內(nèi)容。因此，對(duì)于21世紀(jì)的中國(guó)來(lái)說(shuō)，第三部門的發(fā)展水平和規(guī)模將在很大程度上標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)文明進(jìn)步和現(xiàn)代化的進(jìn)程。
同時(shí)，處在社會(huì)轉(zhuǎn)型階段的政府，其角色定位與功能發(fā)揮也成為一個(gè)新的關(guān)注點(diǎn)。作為傳統(tǒng)公共管理的唯一主體，政府積累了大量有形的和無(wú)形的資源，基于這樣的資源優(yōu)勢(shì)以及它作為權(quán)力掌握者的優(yōu)勢(shì)地位，政府仍然是現(xiàn)代公共管理的主導(dǎo)力量，這也意味著政府對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型負(fù)有更多的責(zé)任?！耙粋€(gè)好的和負(fù)責(zé)任的政府，應(yīng)該積極主動(dòng)地調(diào)整自身的定位，促進(jìn)社會(huì)前進(jìn)，同時(shí)有意識(shí)地營(yíng)造良好的政策環(huán)境，有計(jì)劃地培育公民與第三部門的自治能力，并引導(dǎo)、規(guī)范社會(huì)的自治活動(dòng)，從而選擇性地逐步退出直接控制的社會(huì)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)政府有效治理基礎(chǔ)上的社會(huì)轉(zhuǎn)型?！薄?/p>
但是事實(shí)上，第三部門在繁榮發(fā)展的背后仍然存在著不少問題，總體呈現(xiàn)弱小態(tài)勢(shì)，真正的職能作用不能得到應(yīng)有的發(fā)揮等，這些問題都跟政府管理上的不到位有著直接或間接的關(guān)系。一是政府對(duì)第三部門的管理缺失，包括信息的缺失，制度體制上的缺陷，以及管理能力的不足等，二是政府管理在實(shí)際操作中也存在很多問題。
因此，本論文以第三部門為研究對(duì)象，對(duì)于正確發(fā)揮第三部門的社會(huì)功能，預(yù)防、緩解、消除各種社會(huì)矛盾，進(jìn)而保持社會(huì)安定有序，對(duì)于推進(jìn)公共管理實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)與中國(guó)公民社會(huì)的構(gòu)建等，無(wú)疑都是一個(gè)極富理論和現(xiàn)實(shí)意義的課題。
同時(shí)，政府仍然擔(dān)負(fù)著管理社會(huì)，包括對(duì)第三部門進(jìn)行合理有效監(jiān)管的職責(zé)，本文選擇了從政府公共政策管理的角度出發(fā)研究第三部門及其治理路徑，這對(duì)于政府實(shí)現(xiàn)與第三部門的互動(dòng)即以政府改革中進(jìn)行的角色轉(zhuǎn)換來(lái)促進(jìn)第三部門的成長(zhǎng)發(fā)育，并以第三部門的良好治理框架來(lái)推動(dòng)政府加快職能的轉(zhuǎn)換，也有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。
1.2基本思路與分析框架
“第三部門”的概念是美國(guó)學(xué)者列維特(Levitt)1973年首先提出來(lái)的，盡管從‘王名，賈西津.中國(guó)NGo的發(fā)展分析〔J].管理世界，2002(8):40碩士論文政府對(duì)第三部門的公共政策管理研究世界范圍來(lái)看，第三部門的產(chǎn)生由來(lái)已久，但是至今仍然沒有形成統(tǒng)一的、普遍認(rèn)可的定義，各個(gè)國(guó)家在對(duì)第三部門的稱呼、內(nèi)涵和外延的界定上存在著較大的差異。我國(guó)學(xué)者在這類概念上也是見仁見智，他們根據(jù)自己的見解和偏好，對(duì)此形成了以下一些稱呼:非政府組織(NGO)、非營(yíng)利組織(NPo)、民間組織(CivilGroup)、社會(huì)團(tuán)體、志愿者組織(Vo)、公民社會(huì)(eivilSociety)、第三部門(Thirdse。tor)，也有稱為非政府公共組織的(汪玉凱等)。
一、公共政策的價(jià)值定位
一般說(shuō)來(lái),學(xué)術(shù)界對(duì)公共政策的概念性界定主要有以下幾種:其一,認(rèn)為公共政策是一種政治行為,是政府選擇的作為或不作為。其代表人物是托馬斯.戴伊;其二,認(rèn)為公共政策是一個(gè)復(fù)雜的政治過(guò)程,是一個(gè)有目的的活動(dòng)過(guò)程,而這些活動(dòng)是由一個(gè)或一批行為者,為處理某一問題或有關(guān)事務(wù)而采取的。其代表人物是詹姆斯.安德森;其三,認(rèn)為公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值所作的權(quán)威性分配。其代表人物是戴維·伊斯頓;其四,認(rèn)為公共政策是主體與主體以及主體與周圍環(huán)境之間的一種關(guān)系,它是集體成員之間的一種默契,是鼓勵(lì)良性社會(huì)期望行為的刺激源,其代表人物是卡爾.弗里德里希等。盡管角度各異,見仁見智,但其核心要素只有兩個(gè):價(jià)值蘊(yùn)涵和利益訴求,無(wú)論公共政策是一種政治行為、政治過(guò)程、政治關(guān)系,抑或是一種政治規(guī)范,但它總是和一定的核心價(jià)值相關(guān)聯(lián),并且總是以公共利益的訴求為旨?xì)w。所謂公共利益就是指在特定社會(huì)條件下,能滿足作為共同體的人生存和發(fā)展的各種資源和條件的總和,即具有共享性的社會(huì)整體共同利益。具體來(lái)說(shuō),以公共利益價(jià)值取向下的公共政策的制定和執(zhí)行應(yīng)該遵循公正、公平、公開的原則。
首先,公正性是指公共政策的合理性、合法性。理性是現(xiàn)代公共政策的基本概念之一,也是公共政策所追求的基本價(jià)值之一。理性而又科學(xué)的決策是公共政策決定和政策合法化的基礎(chǔ)和前提。美國(guó)政治學(xué)家P.狄辛曾描述了公共政策所追求的五種理性:技術(shù)理性、經(jīng)濟(jì)理性、法理理性、社會(huì)理性、實(shí)質(zhì)理性。按照理性的原則制定公共政策時(shí),要求制定者重視“分析”的作用,占有充分的信息,重視數(shù)據(jù)和資料,建立數(shù)理模型,進(jìn)行嚴(yán)密的邏輯推理,以降低未來(lái)預(yù)測(cè)的不確定性;同時(shí),公正性也反映在公共政策的合法性上。合法性包括內(nèi)容合法性和形式合法性。內(nèi)容合法性指公共政策所做出的決定符合社會(huì)上多數(shù)人的利益,能被公眾認(rèn)可和接受,而不僅僅是維護(hù)一部分人的利益。形式合法性則指公共政策的制定過(guò)程嚴(yán)格遵守法定程序,.并且是由特定的法定主體做出的,形式上的合法性也是公眾認(rèn)可和接受公共政策的不可或缺的條件。沒有公正性,也就無(wú)從談起合法性,沒有合法性,那當(dāng)然就缺失公正性,公共政策也就喪失了存在的基礎(chǔ)。
其次,公平性指公共政策體現(xiàn)出來(lái)的公平價(jià)值觀。公平是現(xiàn)代社會(huì)個(gè)人擁有的基本權(quán)利,這種權(quán)利是與生俱來(lái)的,而不受制于政治的交易和社會(huì)利益的制約,同時(shí),公平已不僅是一種倫理價(jià)值,而且也是法律、社會(huì)制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)的一種理性追求。美國(guó)政治哲學(xué)家羅爾斯在《正義論》中指出,作為一種公平的正義觀包括兩個(gè)最基本的原則,第一個(gè)正義原則,每個(gè)人對(duì)與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利(平等自由原則);第二個(gè)正義原則,社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排,使它們:在與正義的儲(chǔ)存原則一致的情況下,適合于最少受惠者的最大利益(差別原則);系于在機(jī)會(huì)公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放(機(jī)會(huì)的公正平等原則)。公平在公共政策中是調(diào)節(jié)社會(huì)成員權(quán)利與義務(wù)、貢獻(xiàn)與報(bào)酬的基礎(chǔ)性價(jià)值。
再次,公開性指公共政策在制定過(guò)程中的開放性和透明度,尤其是公民的參與程度。在公共領(lǐng)域和公共事務(wù)中,公民通過(guò)自我理性,而不是單純的個(gè)人偏好,對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行關(guān)注和公開討論?，F(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要特征就是,民主政治的發(fā)展,民眾政治參與的擴(kuò)大。公民具有對(duì)公共政策的基一切重大社會(huì)公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。公共政策的公開性價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了公共政策的“政治性”,民主社會(huì)中很少有人全然希望放棄他們?cè)谡咧贫ㄖ械恼巫饔眉捌淅?。為了保證公共政策的公正性價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),我們要在公共政策的制定過(guò)程中提高公民的參與程度,具體說(shuō)來(lái),可以增強(qiáng)公民的組織性,拓寬公民政治參與的渠道等等?？傊?只有具備了一定的公開性,公民及公民團(tuán)體才可能了解公共政策是否合理、合法和合公眾利益。從一定的意義上講,公共政策就是公眾政策,它是公眾的愿望和要求在公共領(lǐng)域上的公開表達(dá)。
二、轉(zhuǎn)型期公共政策價(jià)值的偏離
通過(guò)上面的分析,我們知道公共政策應(yīng)該恪守“公共精神”,體現(xiàn)公共利益。然而,由于中國(guó)社會(huì)正處于整體的轉(zhuǎn)型過(guò)程中,這是是一種全方位的社會(huì)轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)上,逐漸由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡;政治上,政府的結(jié)構(gòu)、功能在隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入不斷調(diào)整、轉(zhuǎn)變;文化上,出現(xiàn)了文化價(jià)值多元化的現(xiàn)象,這些既存在沖突和摩擦的一面,也存在逐漸走向整合的一面。在這種背景下,公共政策在和制定執(zhí)行過(guò)程中普遍存在著價(jià)值偏離的現(xiàn)象。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:
第一,對(duì)公正性的偏離。一方面,轉(zhuǎn)型期的社會(huì)環(huán)境處在不斷的變化之中,社會(huì)環(huán)境較之以往更加復(fù)雜。因此,政策制定者在制定公共政策的過(guò)程中,由于信息的不對(duì)稱,很難對(duì)社會(huì)環(huán)境的變化做出正確的判斷。此外,政策制定者往往是根據(jù)以前的經(jīng)驗(yàn)判斷去制定政策,而對(duì)當(dāng)前社會(huì)的現(xiàn)狀缺乏足夠的認(rèn)識(shí)和深入調(diào)查,因此,如果沒有一套行之有效的政策體制和深入調(diào)查分析的情況下,單純從主觀出發(fā)制定出的政策往往缺乏合理性。在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中,政策的效力就會(huì)大打折扣。另一方面,由于當(dāng)前我國(guó)法制的不健全,政策制定過(guò)程中缺乏監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任機(jī)制,造成在公共政策的制定往往具有很大的隨意性,程序不合法的情況屢見不鮮。
第二,對(duì)公平性的偏離。公平性在我國(guó)當(dāng)前階段主要表現(xiàn)在“效率”和“公平”的價(jià)值權(quán)的權(quán)衡上。我們當(dāng)前采取的是“效率優(yōu)先,兼顧公平”的政策,甚至為了效率而在一定范圍內(nèi)可以犧牲公平。比如,中國(guó)實(shí)行改革開放政策以來(lái),政府給與東南沿海地區(qū)較多政策優(yōu)惠,使其自我積累和發(fā)展的能力大大增強(qiáng)。這種“政策傾斜”在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的積極作用方面顯而易見。但是東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)成就是以西部地區(qū)繼續(xù)沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的舊政策為前提的,結(jié)果是西部的企業(yè)和稅收受損從而制約了西部的發(fā)展。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,共同富裕是政府公共政策的目標(biāo),政府希望通過(guò)東部沿海地區(qū)的率先富裕來(lái)帶動(dòng)西部地區(qū)的發(fā)展,而現(xiàn)實(shí)情況是在東部得到發(fā)展的情況下,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“擴(kuò)散效應(yīng)”并未出現(xiàn)。這種由功利主義原則導(dǎo)致的區(qū)域間發(fā)展的不平衡無(wú)疑是對(duì)公平的一種偏離。
第三,對(duì)公開性的偏離。公開性要求政策執(zhí)行者和公眾之間有充分的互動(dòng),要求一套健全的信息溝通機(jī)制來(lái)確保公眾對(duì)政策的了解和參與。在這個(gè)過(guò)程中,信息發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。信息子系統(tǒng)作為現(xiàn)代政策系統(tǒng)的基礎(chǔ)部分,它的主要功能就是通過(guò)各種渠道溝通領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)行者,政策主體和政策客體或政策執(zhí)行系統(tǒng)和社會(huì)的關(guān)系。從信息論的角度看,公共政策執(zhí)行就是一個(gè)信息的發(fā)散和匯集的過(guò)程:一方面,政策執(zhí)行者向社會(huì)或某些社會(huì)團(tuán)體釋放和傳遞有效的信息;另一方面,也在設(shè)法不斷地從社會(huì)攝取必要的有利于政策執(zhí)行的大量信息。溝通在政策執(zhí)行過(guò)程中具有舉足輕重的地位,以至于有的學(xué)者甚至將其比作“政府的神經(jīng)”。但當(dāng)前由于我國(guó)信息溝通機(jī)制不健全,政策的制定與政策執(zhí)行時(shí)缺乏公眾參與機(jī)制,這導(dǎo)致公共政策透明度低,政策接受者在政策實(shí)施時(shí)往往對(duì)政策內(nèi)容和目標(biāo)一無(wú)所知,或者道聽途說(shuō),一知半解,因而難以在短期內(nèi)認(rèn)同這一政策,政策執(zhí)行難度和風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)然加大。
三、公共政策價(jià)值重塑的措施
上述問題都是公共政策在制定和執(zhí)行過(guò)程中對(duì)其價(jià)值的偏離,這種偏離既是公共政策有效執(zhí)行的一個(gè)障礙,也是社會(huì)和諧發(fā)展的一大隱患。因此,我們必須采取行之有效的措施來(lái)糾正這種偏差,重塑公共政策的價(jià)值。
在我國(guó)小水電定義為電力裝機(jī)50MW及以下的水電站。小水電是一門比較成熟的發(fā)電技術(shù)。它的主要特點(diǎn)是：
1）資源豐富。我國(guó)小水電可開發(fā)量為8700萬(wàn)kW（80年代水能資源普查結(jié)果），占全國(guó)水電資源可開發(fā)總量的23％，位居世界首位。
2）分布廣泛。可開發(fā)的小水電資源廣泛分布在全國(guó)1573個(gè)縣（市）。西部地區(qū)為5828萬(wàn)kW，占全國(guó)可開發(fā)量的67％；中東部地區(qū)為2872萬(wàn)kW，占33％。小水電資源分布較之煤炭、油氣等其它能源資源分布更具普遍性，尤其對(duì)西部地方經(jīng)濟(jì)有更好的可及性和親和性。
3）開發(fā)靈活。小水電可以分散開發(fā)、就地成網(wǎng)、分布供電。開發(fā)容量根據(jù)需要，從幾個(gè)、幾十個(gè)、幾百個(gè)千瓦到上萬(wàn)千瓦。能為戶、村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及縣（市）提供所需電力，具有極強(qiáng)的適用性和輻射性。此外，小水電規(guī)模小，資金量也相對(duì)少，開發(fā)技術(shù)成熟，工期短，見效快，維護(hù)方便，運(yùn)行費(fèi)用低。經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)開發(fā)小水電較之開發(fā)大中型水火電更具技術(shù)經(jīng)濟(jì)上的可行性。應(yīng)該說(shuō)，在國(guó)家集中資金開發(fā)大型發(fā)電工程時(shí)，地方政府最適于組織小水電的開發(fā)。
由于小水電在解決農(nóng)村能源供應(yīng)、改善生態(tài)環(huán)境、扶貧及促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，使其在我國(guó)獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。自上世紀(jì)六、七十年代以來(lái)，農(nóng)村水電供電區(qū)逐步發(fā)展，迄今已接近全國(guó)近1／2的地域，擁有全國(guó)1／4的人口，建成小水電站4萬(wàn)多座，裝機(jī)容量達(dá)到2626萬(wàn)kW，年發(fā)電量900多億kW·h，占全國(guó)農(nóng)村電力市場(chǎng)總用電量30％左右的份額。
開發(fā)利用小水電資源產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。目前小水電已成為中西部山區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，它以電氣化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的繁榮和不斷發(fā)展，加快了脫貧步伐，解決了農(nóng)村用能，增強(qiáng)了民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)了邊疆地區(qū)的穩(wěn)定。
尤其在為邊遠(yuǎn)地區(qū)無(wú)電人口提供基本電力公共服務(wù)方面，小水電具有明顯經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，一直發(fā)揮著不可替代的作用。通過(guò)“七五”、“八五”和“九五”653個(gè)農(nóng)村水電初級(jí)電氣化縣建設(shè)，不僅解決了1．2億無(wú)電人口用電問題，而且普遍大幅度的提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村用電水平。目前全國(guó)尚有3000多萬(wàn)無(wú)電人口，約一半以上分布在小水電資源比較豐富的地區(qū)。這些地區(qū)地理位置極為偏遠(yuǎn)，負(fù)荷少而分散，用電網(wǎng)延伸來(lái)解決供電問題是不現(xiàn)實(shí)的。因此，小水電將繼續(xù)在我國(guó)最終解決無(wú)電人口的攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮重要作用。
小水電還具有良好的生態(tài)效益。目前我國(guó)小水電年發(fā)電量約合3000萬(wàn)t標(biāo)準(zhǔn)煤，其生態(tài)效果相當(dāng)于免除7000萬(wàn)t二氧化碳等溫室氣體及大量煙塵污水的排放。開發(fā)小水電為農(nóng)民生活用能和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以電代柴提供了基本條件。以電代柴減少了小水電供電區(qū)內(nèi)自然林砍伐，封山育林和退耕還林效果十分顯著，森林覆蓋率與年遞增。涵養(yǎng)了水源，防止了水土流失，生態(tài)環(huán)境正迅速得到恢復(fù)和改善。
2小水電政策環(huán)境現(xiàn)狀分析
與可開發(fā)小水電資源總量相比，我國(guó)小水電開發(fā)率較低，只有30％左右。小水電發(fā)展緩慢是由于自身存在的弱點(diǎn)及外部經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境等多種原因造成的。應(yīng)該指出的是：
我國(guó)現(xiàn)有的能源宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境并不利于小水電的發(fā)展。小水電歷經(jīng)坎坷發(fā)展到今天的規(guī)模，動(dòng)力主要源于地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的利益驅(qū)動(dòng)。它表現(xiàn)出良好的外部經(jīng)濟(jì)性，但內(nèi)部經(jīng)濟(jì)性及自身利益卻難以保障，缺乏可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。
為了促進(jìn)小水電事業(yè)的發(fā)展，在小水電發(fā)展的不同時(shí)期，國(guó)家和地方政府制定了一系列扶持政策，按種類劃分可分為行政強(qiáng)制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和創(chuàng)建市場(chǎng)型。屬行政強(qiáng)制型的政策是《電力法》中關(guān)于小水電的規(guī)定。
屬創(chuàng)建市場(chǎng)型的政策是國(guó)家關(guān)于農(nóng)村小水電“自建、自管、自用”的方針。屬經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型的政策包括：1）“以電養(yǎng)電”政策；2）國(guó)家扶貧資金可用于農(nóng)村小水電建設(shè)的政策；3）小水電交納6％增值稅政策；4）小水電建設(shè)專項(xiàng)貸款政策（已取消）。
這些現(xiàn)行政策是以基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策為主，而很少涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要素即價(jià)格和供需關(guān)系，市場(chǎng)機(jī)制的作用基本沒有體現(xiàn)出來(lái)。行政強(qiáng)制型政策中也沒有對(duì)小水電作定性和定量的規(guī)定，尤其是在上網(wǎng)權(quán)、電量方面缺乏具體配套政策和操作性。創(chuàng)建市場(chǎng)型政策雖然出臺(tái)較早，涉及到了產(chǎn)權(quán)問題，但很不完善，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的諸多復(fù)雜因素下難以執(zhí)行。在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策中側(cè)重于利用稅收和補(bǔ)貼的調(diào)節(jié)作用，而沒有充分利用價(jià)格這一市場(chǎng)要素對(duì)資源的配置作用。由于取消了專項(xiàng)貸款、財(cái)政補(bǔ)貼的有限性和6％增值稅政策在大部分地區(qū)沒有得到執(zhí)行，具有公益性質(zhì)的小水電實(shí)際上是在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中隨波逐流。如不及時(shí)采取必要的保護(hù)措施，在“廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的電力體制改革中，小水電將會(huì)遭受更大的沖擊?？傊?，脫離了政府政策扶持，是我國(guó)小水電在電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中步履艱辛、發(fā)展遲緩的重要原因。當(dāng)前小水電發(fā)展急需立足于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的新型激勵(lì)政策。
3小水電市場(chǎng)化運(yùn)作中存在的問題
小水電自身存在著生產(chǎn)規(guī)模小、工程造價(jià)持續(xù)增加、豐枯矛盾、技術(shù)裝備和運(yùn)營(yíng)管理水平不高等內(nèi)部不利因素；同時(shí)也存在電力輸出困難、電價(jià)機(jī)制不順、市場(chǎng)發(fā)展緩慢、公益性制約等外部影響。在諸多矛盾中電力生產(chǎn)規(guī)模小、輸出困難、豐枯矛盾、電價(jià)機(jī)制不順及公益性制約最為突出，直接影響到小水電的經(jīng)濟(jì)效益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致投資回報(bào)率偏低，融資困難，缺乏良性循環(huán)滾動(dòng)發(fā)展的能力。
1）電力生產(chǎn)規(guī)模小?？稍偕茉丛谏虡I(yè)化運(yùn)作中面臨的共性問題是：可再生能源市場(chǎng)相對(duì)狹小，小規(guī)模的生產(chǎn)造成較高的工程設(shè)備投資成本，低產(chǎn)量的能源生產(chǎn)又會(huì)造成較高的能源生產(chǎn)成本。小水電也不例外。在現(xiàn)行的能源宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境中，裝機(jī)容量大部分在千瓦以下的小水電企業(yè)與裝機(jī)容量幾十萬(wàn)乃至幾百萬(wàn)千瓦的大型常規(guī)能源發(fā)電企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)疑處于弱勢(shì)地位。
2）電力輸出困難。由于國(guó)家電網(wǎng)和小水電的所屬關(guān)系不同，長(zhǎng)期以來(lái)小水電發(fā)電上網(wǎng)問題不能很好解決，要么不能上網(wǎng)，要么上網(wǎng)電價(jià)很低，使得小水電成本增加，投資風(fēng)險(xiǎn)增大。
3）豐枯矛盾。我國(guó)小水電大部分是徑流式電站，缺乏調(diào)節(jié)能力，在豐水期往往造成系統(tǒng)電力有余，小水電大量棄水；而枯水期造成電網(wǎng)缺電。這也是使小水電成本提高的重要原因之一。
4）電價(jià)機(jī)制不順。小水電電價(jià)形成缺少規(guī)范化的政策法規(guī)。電價(jià)制定與調(diào)整，往往是根據(jù)決策者自身對(duì)工作經(jīng)驗(yàn)、企業(yè)現(xiàn)狀和國(guó)家政策未來(lái)走向的理解進(jìn)行決策，帶有較大的主觀性和隨意性，科學(xué)性不足。此外，在小水電價(jià)格構(gòu)成中沒有包含其外部經(jīng)濟(jì)性應(yīng)得的合理報(bào)酬。小水電現(xiàn)行電價(jià)水平既背離價(jià)值規(guī)律，又不能反映供求關(guān)系。不利于通過(guò)市場(chǎng)配置資源，嚴(yán)重影響了小水電企業(yè)的生存、鞏固和發(fā)展。
5）公益性制約。相當(dāng)多的小水電是依附于水利工程而建，除了發(fā)電，還兼有防洪、灌溉、供水等綜合功能。汛期棄水、灌溉和供水用水都會(huì)影響到發(fā)電用水。為了防御洪水災(zāi)害，小水電要提前泄洪騰空庫(kù)容。為了確保工農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)用水，小水電經(jīng)常反季節(jié)提高水位，錯(cuò)過(guò)發(fā)電機(jī)會(huì)；或是長(zhǎng)期在低水頭運(yùn)行，機(jī)組出力下降，經(jīng)濟(jì)效益隨之受損。梯級(jí)開發(fā)的電站這方面的損失則更大。
4小水電激勵(lì)政策設(shè)計(jì)思路
小水電激勵(lì)政策設(shè)計(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在設(shè)計(jì)政策框架時(shí)既要考慮國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策背景，對(duì)其內(nèi)、外部經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行綜合分析評(píng)價(jià)，找出影響其發(fā)展的主要因素。同時(shí)也要注意吸取國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，將市場(chǎng)機(jī)制引入小水電激勵(lì)政策體系。此外，小水電具有清潔能源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的特性，制定政策時(shí)應(yīng)與環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策結(jié)合起來(lái)。以保證與有關(guān)部門政策的融合性，達(dá)到提高經(jīng)濟(jì)體系整體效益的目的。
我國(guó)目前常規(guī)能源大型火電平均單位千瓦造價(jià)為4000元／kW～5000元／kW；小水電平均單位千瓦造價(jià)為6000元／kW～8000元／kW；風(fēng)力發(fā)電平均單位千瓦造價(jià)為9000元／kW～12000元／kW。常規(guī)能源大型火電平均單位電能成本為0．20元／kW·h～0．30元／kW·h；小水電平均單位成本為0．30元／kW·h～0．40元／kW·h；風(fēng)力發(fā)電平均單位成本為0．40元／kW·h～0．50元／kW·h。小水電的經(jīng)濟(jì)性與風(fēng)力發(fā)電比具有一定優(yōu)勢(shì)，但與常規(guī)能源大型火電比則缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。
小水電站經(jīng)濟(jì)性典型調(diào)查分析結(jié)果表明，在諸多影響小水電效益和發(fā)展的原因中，發(fā)電量是重要的制約因素。小水電發(fā)供電收益普遍達(dá)不到對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)時(shí)的預(yù)期值。小水電實(shí)際發(fā)電量是決定小水電單位電能造價(jià)及生產(chǎn)成本高低的主要因素。我國(guó)小水電年發(fā)電利用小時(shí)數(shù)明顯偏低，實(shí)際發(fā)電量大大低于設(shè)計(jì)電量，也明顯低于折減后的有效電量。影響發(fā)電利用小時(shí)數(shù)的原因與上述小水電自身及外部存在問題有密切關(guān)系，除了電力輸出困難、豐枯矛盾和公益性制約等因素外，還有氣候變化導(dǎo)致的徑流年際與年內(nèi)變化、峰谷矛盾、負(fù)荷特性限制及機(jī)組檢修事故停機(jī)等因素也是影響發(fā)電利用小時(shí)數(shù)的原因。所有這些因素使小水電實(shí)際年發(fā)電量比設(shè)計(jì)年發(fā)電量要少30％左右，有的則高達(dá)50％以上。
小水電的折舊和利息是決定小水電單位電能造價(jià)及成本高低的另一重要因素。調(diào)查結(jié)果表明，折舊和利息兩者分別占小水電單位平均成本的19．6％、31％。原因是小水電大部分建在經(jīng)濟(jì)落后的偏遠(yuǎn)山區(qū)，當(dāng)?shù)刎?cái)力十分有限，因此小水電的負(fù)債率一般較高，大部分都在80％左右，有的高達(dá)90％以上。
小水電運(yùn)行成本占單位平均成本的26．6％，用于維修及人員工資福利的比重較大。這一方面說(shuō)明小水電的技術(shù)設(shè)備和管理營(yíng)運(yùn)水平亟待提高，另一方面也表明小水電的利潤(rùn)率低，企業(yè)沒有足夠的財(cái)力搞技術(shù)改造和科技創(chuàng)新。把握住實(shí)際發(fā)電量及生產(chǎn)成本中其它影響小水電效益的因素這條主線，將激勵(lì)政策的出發(fā)點(diǎn)建立在市場(chǎng)基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地運(yùn)用行政命令、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、創(chuàng)建市場(chǎng)等多種宏觀調(diào)控手段，突出行政強(qiáng)制性政策和電價(jià)的作用，幫助小水電克服發(fā)展中的種種來(lái)自其內(nèi)部和外部的障礙與困難，應(yīng)是我們構(gòu)筑小水電激勵(lì)政策框架時(shí)所遵循的基本原則。
5小水電激勵(lì)政策框架設(shè)計(jì)
1）強(qiáng)化行政強(qiáng)制型政策。借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期，對(duì)能源工業(yè)中的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)可再生能源，應(yīng)更多運(yùn)用行政強(qiáng)制型政策促進(jìn)其發(fā)展。這類政策包括配額制及各級(jí)政府的有關(guān)法規(guī)。政策制定重點(diǎn)應(yīng)明確和量化小水電市場(chǎng)份額和發(fā)展目標(biāo)，規(guī)定在地方電力建設(shè)中可再生能源發(fā)電需占有一定比例。確保小水電等可再生能源發(fā)電的優(yōu)先上網(wǎng)權(quán)及電網(wǎng)收購(gòu)全部電量。這有利于消除影響小水電發(fā)供電效益的來(lái)自體制上的不利因素。
配額制在許多發(fā)達(dá)國(guó)家已被證明是行之有效的可再生能源激勵(lì)政策，建議加快組織實(shí)施。同時(shí)要爭(zhēng)取國(guó)務(wù)院出臺(tái)關(guān)于加快農(nóng)村小水電發(fā)展的法規(guī)，推動(dòng)地方政府法規(guī)的制定。如廣東省1996年出臺(tái)的《關(guān)于加快農(nóng)村小水電建設(shè)的決議》，這一具有法律約束力的地方法規(guī)，對(duì)小水電優(yōu)先開發(fā)、優(yōu)先上網(wǎng)、優(yōu)先收購(gòu)、電價(jià)機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)貼等方面做了明確規(guī)定；陜西省也在制定小水電生產(chǎn)配額及對(duì)小水電實(shí)行電價(jià)優(yōu)惠方面做出了規(guī)定。這些地方政府法規(guī)均有力地推動(dòng)了當(dāng)?shù)匦∷姷陌l(fā)展。
2）突出電價(jià)配置資源的作用。我國(guó)電價(jià)體系就環(huán)境成本而言依然存在嚴(yán)重扭曲現(xiàn)象。突出表現(xiàn)在高污染的火電生產(chǎn)原料價(jià)格偏低，由污染造成的環(huán)境成本沒有計(jì)入生產(chǎn)成本，環(huán)境空間被無(wú)償使用。今后在確定電價(jià)機(jī)制時(shí)，應(yīng)考慮環(huán)境因素的影響，使電價(jià)準(zhǔn)確反映電力與環(huán)境的真實(shí)價(jià)值。最終建立起一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的價(jià)格機(jī)制。
建議在實(shí)行廠網(wǎng)分開，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)后，政府對(duì)小水電上網(wǎng)實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格保護(hù)，不直接參與同常規(guī)能源競(jìng)爭(zhēng)。并在此基礎(chǔ)上建立起激勵(lì)與約束相結(jié)合的小水電上網(wǎng)限價(jià)制度。既要對(duì)小水電上網(wǎng)實(shí)行電價(jià)保護(hù)，對(duì)由公益性制約和外部經(jīng)濟(jì)性增加的生產(chǎn)成本進(jìn)行補(bǔ)償，使其獲得合理利潤(rùn)，又要促使小水電不斷降低成本，提高小水電的競(jìng)爭(zhēng)力。這一制度的核心是：政府為小水電制定上網(wǎng)的最高限價(jià)，只要小水電企業(yè)的報(bào)價(jià)低于限價(jià)水平，電網(wǎng)只能收購(gòu)不能拒收。而高于這一價(jià)格的小水電企業(yè)則會(huì)被淘汰出局。
小水電競(jìng)價(jià)上網(wǎng)限價(jià)的確定，可以參考英國(guó)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家比較成熟的公用事業(yè)價(jià)格規(guī)制模型。由此小水電上網(wǎng)限價(jià)的初始定價(jià)模型可以設(shè)計(jì)為：P＝C×（1＋R）＋T＋V（其中：P為政府規(guī)定的上網(wǎng)最高限價(jià)；C為小水電企業(yè)的平均社會(huì)生產(chǎn)成本；R為成本利潤(rùn)率；T為法定稅金；V為考慮供求、政策等因素的調(diào)整額度。）小水電上網(wǎng)限價(jià)的調(diào)整模型為：P′＝P×［1＋（ROI－X）］（其中：P′為調(diào)整價(jià)格；ROI為消費(fèi)物價(jià)指數(shù)；X是小水電勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高幅度）。這種定價(jià)方法與激勵(lì)和約束相結(jié)合的定價(jià)原則相符合，能夠有效的反映對(duì)小水電外部經(jīng)濟(jì)性的回報(bào)及對(duì)由公益性制約引起成本增加的補(bǔ)償。
耕地是不可缺少的重要農(nóng)業(yè)資源，關(guān)系國(guó)家的糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定。然而，我國(guó)各地亂占耕地現(xiàn)象非常嚴(yán)重，保護(hù)耕地、防止耕地資源流失是當(dāng)前一項(xiàng)非常迫切的戰(zhàn)略任務(wù)。實(shí)施耕地資源核算，建立耕地資源核算制度，能夠加強(qiáng)對(duì)耕地的監(jiān)控和管理，是防止耕地資源流失的有效措施。2007年((政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，一定要守住全國(guó)耕地不少于1.2億hm2這條“紅線”，實(shí)際上在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，占用耕地的各種因素不會(huì)減弱，反而有可能增強(qiáng)，守住這條“紅線”的前景并不樂觀。實(shí)施耕地資源核算，能夠從源頭上掌握耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量變化情況，適時(shí)進(jìn)行政策調(diào)控，有利于加強(qiáng)耕地資源的管理。
1實(shí)施耕地資源核算的意義
耕地資源核算是指對(duì)一定時(shí)刻一定空間范圍內(nèi)的耕地資源，在充分調(diào)查、準(zhǔn)確測(cè)量的基礎(chǔ)上進(jìn)行實(shí)物量的核算，以及利用合理的價(jià)值評(píng)估方法，對(duì)其進(jìn)行價(jià)值量的測(cè)算的過(guò)程。耕地資源核算的結(jié)果反映耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的存量狀況和動(dòng)態(tài)變化情況。實(shí)施耕地資源核算具有以下三方面的重要意義:
1.1實(shí)施耕地資源核算是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要
《中國(guó)21世紀(jì)議程》中指出:農(nóng)業(yè)是中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的前提和保證。在農(nóng)業(yè)的各個(gè)要素中，耕地資源已成為評(píng)價(jià)和衡量農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要指標(biāo)。然而，近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化步伐的加快，各地占用耕地的現(xiàn)象非常普遍。國(guó)土資源部公布的最新數(shù)據(jù)顯示，2006年我國(guó)耕地面積為1.22億hm2，而2000年我國(guó)耕地面積為1.28億hm2，我國(guó)耕地6年凈減少約666.67萬(wàn)hm2。耕地?cái)?shù)量的大幅減少必然會(huì)影響我國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，最終影響中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。中國(guó)要想實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，必須防止耕地資源的進(jìn)一步流失。當(dāng)前我國(guó)耕地統(tǒng)計(jì)核算制度缺乏連續(xù)性和系統(tǒng)性，很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)耕地的變化及變化的原因，這無(wú)法適應(yīng)國(guó)家社會(huì)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，必須建立更為科學(xué)有效的耕地資源核算制度，每年對(duì)耕地資源進(jìn)行核算，發(fā)揮其“監(jiān)控器”和“報(bào)警器”的功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地資源的有效控制和管理，確保耕地絕對(duì)數(shù)量不減少。
1.2實(shí)施耕地資源核算是加強(qiáng)耕地管理的需要
由于人口增加、農(nóng)民生計(jì)所迫和社會(huì)需求強(qiáng)烈等原因，掠奪式生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式未得到根本改變，致使近年來(lái)耕地質(zhì)量不斷下降，現(xiàn)在耕地中劣質(zhì)耕地約占耕地總面積的35%—45%。然而，我們國(guó)家在耕地管理方面重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量的問題嚴(yán)重。實(shí)際工作只停留在耕地丈量的范疇，缺失質(zhì)量核算這就使國(guó)家無(wú)法準(zhǔn)確全面地把握土地資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值現(xiàn)狀，更難以防范耕地資源的隱性流失。實(shí)施耕地資源核算將會(huì)解決這一問題，耕地資源核算不僅對(duì)耕地的實(shí)物量進(jìn)行核算，同時(shí)還對(duì)耕地的價(jià)值量進(jìn)行核算，客觀地反映耕地的質(zhì)量情況，能夠?qū)Ω刭Y源作出全面系統(tǒng)的評(píng)價(jià)，從而提高耕地的管理水平。
1.3實(shí)施耕地資源核算是改革國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系的需要
現(xiàn)階段，我國(guó)采用的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系只重視經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值及其增加速度，資源消耗無(wú)法在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中反映出來(lái)。一個(gè)國(guó)家的礦產(chǎn)耗盡，森林大量減少，水源短缺，空氣污染，可是國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算卻表明收益增加，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行良好，這顯然是不合理的。在這種國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算制度下，必將導(dǎo)致盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，造成自然資源的毀滅性破壞。因此，必須改革我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，將自然資源核算納人國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系中，綜合反映經(jīng)濟(jì)增加值和對(duì)資源造成的消耗。然而，我國(guó)資源核算的理論和實(shí)踐并不成熟，尚未形成涵蓋所有資源的核算理論和方法。實(shí)施耕地資源核算能夠進(jìn)一步充實(shí)和完善資源核算的內(nèi)容，加速資源核算在我國(guó)的研究和應(yīng)用，推動(dòng)新的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系(SEEA)的實(shí)施。
2耕地資源核算的基本理論
耕地資源核算作為資源核算體系的一部分，其基本理論和資源核算是一致的，其內(nèi)容以資源核算和土地資源核算為基礎(chǔ)。
2.1耕地資源核算的主體
耕地資源核算的主體是政府。政府應(yīng)該指定專門的機(jī)構(gòu)(例如農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等)來(lái)實(shí)施核算。耕地資源核算至少每年開展一次，實(shí)際核算過(guò)程應(yīng)按照行政級(jí)別自上而下地進(jìn)行部署、自下而上地逐級(jí)匯總核算。
2.2耕地資源核算的內(nèi)容
與土地資源核算相對(duì)照，耕地資源核算應(yīng)該包括兩方面的內(nèi)容，一方面是實(shí)物量核算，另一方面是價(jià)值量核算。所謂實(shí)物量核算，是指對(duì)耕地?cái)?shù)量方面的測(cè)算，側(cè)重于“量”的確定，主要使用土地丈量等基本方法，實(shí)物量核算是耕地資源核算的基礎(chǔ);價(jià)值量核算，是對(duì)耕地的價(jià)值水平進(jìn)行合理的評(píng)估，綜合反映耕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，側(cè)重于“質(zhì)”的評(píng)定，由于土地的“質(zhì)”屬于數(shù)學(xué)上邊界難以準(zhǔn)確劃分和界定的處理對(duì)象，因此這一過(guò)程可通過(guò)模糊數(shù)學(xué)的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。價(jià)值量核算是耕地資源核算的重點(diǎn)，是耕地轉(zhuǎn)化為貨幣形態(tài)的重要過(guò)程。
實(shí)物量和價(jià)值量又都包括存量和流量?jī)蓚€(gè)方面，存量和流量反映耕地資源的不同屬性。存量記錄某一時(shí)刻的數(shù)值，側(cè)重描述量的多少，是靜態(tài)數(shù)據(jù);流量反應(yīng)不同期間數(shù)值的變化，側(cè)重反應(yīng)變化的程度，是動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)。耕地資源核算應(yīng)該包括實(shí)物量存量、實(shí)物量流量、價(jià)值量存量和價(jià)值量流量四個(gè)數(shù)據(jù)指標(biāo)。
2.3耕地資源核算的程序
一項(xiàng)完整的耕地資源核算主要包括界定核算對(duì)象，實(shí)物量核算，價(jià)值量核算，存量和流量核算以及納人國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系等部分。
實(shí)施中，首先應(yīng)該確定核算對(duì)象，界定核算的范圍和特征，其次進(jìn)行實(shí)物量核算，之后通過(guò)數(shù)學(xué)模型估計(jì)測(cè)算耕地的價(jià)值量。這時(shí)實(shí)物量和價(jià)值量都是存量數(shù)據(jù)，最后通過(guò)相鄰兩次存量數(shù)據(jù)的比較得出流量數(shù)據(jù)，反映耕地資源的增減變化，這就是流量核算。
耕地資源核算乃至資源核算的最終目標(biāo)是納人國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，建立以綠色GDP為核心指標(biāo)的國(guó)民核算。但從當(dāng)前形勢(shì)看，綠色GDP核算的實(shí)施還存在很大的難度，納人國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系還需要時(shí)間。因此，現(xiàn)階段我們先不考慮耕地資源核算納人國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系的問題，等到條件成熟再將其納人國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算。
3耕地資源核算方法
一項(xiàng)完整的耕地資源核算包括耕地資源實(shí)物量和價(jià)值量核算兩部分，既要進(jìn)行存量核算也要進(jìn)行流量核算。
3.1耕地資源的實(shí)物量核算
耕地資源實(shí)物量核算主要反映耕地核算期初和期末的實(shí)物存量以及期內(nèi)的變動(dòng)情況，目的是采集有關(guān)耕地屬性的精確數(shù)據(jù)。實(shí)物量核算主要是耕地測(cè)量，在技術(shù)方面主要采用土地丈量的方法，隨著技術(shù)的進(jìn)步，土地丈量已發(fā)展為更為先進(jìn)的技術(shù)和手段，主要有GPS技術(shù)、電磁感應(yīng)技術(shù)等。耕地實(shí)物量核算的應(yīng)用技術(shù)已經(jīng)比較成熟，不是本文研究的范疇。
實(shí)物量核算可以借助賬戶來(lái)完成，這些賬戶通常都采用會(huì)計(jì)賬戶形式和復(fù)式核算方法，一般包含期初結(jié)存數(shù)、本期增加、本期減少和期末結(jié)存數(shù)等內(nèi)容。這些內(nèi)容滿足基本平衡關(guān)系:期末存量二期初存量+本期增加一本期減少。
3.2耕地資源的價(jià)值量核算
價(jià)值量核算賦予耕地資源一種貨幣性價(jià)值，是反映和揭示耕地質(zhì)量的一種方法。耕地價(jià)值量核算的方法比較多，目前能夠?yàn)槎喾矫娼邮艿氖鞘找孢€原法。這種方法以土地收益為理論依據(jù)，認(rèn)為土地價(jià)格是土地收益的資本化，土地價(jià)格的高低取決于土地收益的大小。
這種方法的基本公式為:
MV=a/r
其中MV為耕地的市場(chǎng)價(jià)值，a為耕地的年純收人，r為耕地的還原利率。
首先要確定耕地的年純收人，其在數(shù)值上等于耕地的總收益減去耕地的總費(fèi)用。
耕地總收益的計(jì)算取決于各種農(nóng)作物的種植面積以及主產(chǎn)品和副產(chǎn)品當(dāng)年的產(chǎn)量和市場(chǎng)價(jià)格。計(jì)算時(shí)可根據(jù)各種作物的種植面積，對(duì)各作物收益進(jìn)行加權(quán)求和。用公式表示為:
其中R為耕地總收益，m;為第i種農(nóng)作物的客觀產(chǎn)量，P"為第i種農(nóng)作物的平均市場(chǎng)價(jià)格，k;為第i種農(nóng)作物的播種面積，n為農(nóng)作物種類數(shù)。
耕地總費(fèi)用主要包括物質(zhì)費(fèi)用、人工費(fèi)用、投資機(jī)會(huì)成本和相關(guān)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等，其中人工費(fèi)用采用工作日乘以勞動(dòng)日工資價(jià)格來(lái)計(jì)算，投資機(jī)會(huì)成本等于物質(zhì)費(fèi)用與社會(huì)平均利潤(rùn)率的乘積。
其次要確定還原利率。還原利率的確定是評(píng)估耕地市場(chǎng)價(jià)值的關(guān)鍵。具體測(cè)算耕地的還原利率時(shí)，通常采用”安全利率+風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整值”的方法進(jìn)行測(cè)算。通常取一年期定期存款利率為安全利率。對(duì)于一般種植業(yè)用地來(lái)講，其風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整值可以在1%—2%左右，而種植多年生經(jīng)濟(jì)作物的農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整值可以大于5%甚至10%。
在為期6天的水論壇上，來(lái)自世界各國(guó)和有關(guān)國(guó)際組織的代表對(duì)未來(lái)25年的水資源形勢(shì)、政府在水管理中的作用與水資源政策進(jìn)行了深入研討。代表們普遍認(rèn)為，目前全球人類缺乏安全與充足的飲用水以滿足基本的生活需要。水資源以及提供與支撐水資源的相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)面臨著來(lái)自污染、生態(tài)系統(tǒng)破壞、氣候變遷等方面的威脅。因此全球水資源工作者面對(duì)全球水安全的共同挑戰(zhàn)。這一挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在7個(gè)方面：滿足水資源的基本需求，保證食物供應(yīng)，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，共享水資源，控制災(zāi)害，賦予水以經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及合理管理水資源。代表們希望國(guó)際組織和各國(guó)政府盡快采取行動(dòng)，保護(hù)21世紀(jì)全球水安全。
提交這次會(huì)議的兩份文件《世界水展望》和《行動(dòng)框架》，對(duì)自1977年馬爾德拉普拉塔會(huì)議以來(lái)的一系列與水有關(guān)的國(guó)際會(huì)議制定的國(guó)際水資源政策進(jìn)行了全面總結(jié)。主要政策有：
①1977年馬爾德拉普拉塔會(huì)議上倡導(dǎo)的馬爾德拉普拉塔行動(dòng)，開始了對(duì)全球淡水資源的全面評(píng)估。
②1992年在里約熱內(nèi)盧環(huán)發(fā)大會(huì)通過(guò)的聯(lián)合國(guó)《21世紀(jì)議程》第18章《保護(hù)淡水資源的質(zhì)量和供應(yīng)：水資源開發(fā)、管理和利用的綜合性方法》，提出了淡水資源的7個(gè)工作領(lǐng)域，即水資源綜合開發(fā)與管理，水資源評(píng)價(jià)，水資源、水質(zhì)和水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，飲用水的供應(yīng)與衛(wèi)生，水與可持續(xù)的城市發(fā)展，可持續(xù)的糧食生產(chǎn)及農(nóng)村發(fā)展用水，氣候變化對(duì)水資源的影響。
③1992年都柏林水與可持續(xù)發(fā)展會(huì)議通過(guò)的《都柏林宣言》形成了國(guó)際水資源政策框架，為實(shí)現(xiàn)水資源綜合管理，《都柏林宣言》提出了消除貧困與疾病、防治自然災(zāi)害、水資源保護(hù)與再利用、可持續(xù)的城市發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村用水、保護(hù)水生態(tài)環(huán)境、解決與水有關(guān)的糾紛、水資源綜合管理的實(shí)施環(huán)境、知識(shí)基礎(chǔ)、能力建設(shè)等10方面的行動(dòng)。這套政策框架在以后的一系列與水有關(guān)的國(guó)際會(huì)議上得到完善和發(fā)展。
總起來(lái)看，國(guó)際水資源政策的核心就是提倡建立流域范圍內(nèi)水資源統(tǒng)一綜合管理。水資源管理的目標(biāo)是：使每一個(gè)人都獲得安全飲用水和足夠的水資源，利用單位水量生產(chǎn)更多的食物，保護(hù)人類和所有生物賴以生存的水環(huán)境和水生態(tài)系統(tǒng)。
水資源統(tǒng)一綜合管理的基本原則是：
①淡水是一種有限的和脆弱的資源，對(duì)于維持生命、發(fā)展和環(huán)境都至關(guān)重要。
②在所有競(jìng)爭(zhēng)性利用中，水都具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，應(yīng)當(dāng)把水視為商品。
③水資源開發(fā)利用和管理應(yīng)該提倡公眾參與的方式，在各級(jí)管理中都應(yīng)該有用戶、規(guī)劃人員和決策者的共同參與。
④要發(fā)揮婦女在水資源供應(yīng)、管理與保護(hù)中的核心作用。
在這次海牙會(huì)議上，世界水理事會(huì)認(rèn)為保護(hù)21世紀(jì)全球水安全應(yīng)在以下幾個(gè)方面采取行動(dòng)：
①以流域?yàn)閱卧獙?duì)水土資源實(shí)行綜合系統(tǒng)管理，包括建立公眾參與的體制框架和充分的信息交流。
②政府加強(qiáng)對(duì)水資源統(tǒng)一管理的體制、方法和社會(huì)影響等的研究。
關(guān)鍵詞：信貸規(guī)模；貨幣政策；中介目標(biāo)；商業(yè)銀行股份制改革
一、問題的提出
2006年初，央行提出2006年全部金融機(jī)構(gòu)新增人民幣貸款的調(diào)控目標(biāo)是2.5萬(wàn)億元。到一季度結(jié)束時(shí)，全部金融機(jī)構(gòu)的新增人民幣貸款達(dá)到了1.26萬(wàn)億元，超過(guò)央行人民幣新增貸款預(yù)期目標(biāo)的一半，而時(shí)間僅僅過(guò)去了1／4。與此同時(shí)，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資高速增長(zhǎng)、房地產(chǎn)價(jià)格呈加速上漲勢(shì)頭。在這種情況下，信貸投放倍受矚目甚至非議。有很多人士認(rèn)為，信貸過(guò)快增長(zhǎng)是造成固定投資過(guò)快增長(zhǎng)和房地產(chǎn)業(yè)過(guò)熱的重要原因。盡管一季度后央行出臺(tái)了很多調(diào)控措施，意圖抑制信貸過(guò)快增長(zhǎng)。但是到6月末，新增人民幣貸款仍然繼續(xù)上漲，上半年累計(jì)新增人民幣貸款2.18萬(wàn)億元，占央行全年預(yù)期目標(biāo)的87.2%，與上年同期相比多增7233億元，增幅達(dá)50%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)同期GDP和投資的增幅。于是再次引起了各方議論，似乎信貸增長(zhǎng)成了當(dāng)前一切經(jīng)濟(jì)過(guò)熱問題的罪魁禍?zhǔn)住?/p>
不可否認(rèn)，信貸的過(guò)快增長(zhǎng)會(huì)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響。但是我們也注意到，2005年新增人民幣貸款的控制目標(biāo)是2.5萬(wàn)億元，實(shí)際新增2.4萬(wàn)億元。到2006年央行仍將新增人民幣貸款的調(diào)控目標(biāo)定為2.5萬(wàn)億元，這顯然是不妥的，因?yàn)槲覈?guó)GDP現(xiàn)值的年增長(zhǎng)率不會(huì)低于10%、過(guò)去幾年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率亦幾乎都在20%以上，因此，年度新增人民幣貸款規(guī)模也應(yīng)該有相應(yīng)增長(zhǎng)，而不是維持不變。如果追溯歷史，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)在過(guò)去幾年里央行制定的新增貸款調(diào)控目標(biāo)與實(shí)際增加額之間存在很大的“誤差”。
在這種背景下，本文提出的問題是，央行將年度新增貸款規(guī)模作為調(diào)控目標(biāo)合理嗎?影響我國(guó)新增貸款的主要因素有哪些?
二、信貸規(guī)模由按計(jì)劃發(fā)放演變成事實(shí)上的貨幣政策中介目標(biāo)
改革開放前，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都有嚴(yán)格的計(jì)劃并按計(jì)劃執(zhí)行，與此相對(duì)應(yīng)，這個(gè)時(shí)期的信貸活動(dòng)也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的管理模式。實(shí)際上，改革開放前的大部分時(shí)間里，只有中國(guó)人民銀行一家銀行，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的中國(guó)銀行是人民銀行的一個(gè)下屬單位，專署外匯業(yè)務(wù)，彼時(shí)的農(nóng)村信用合作社事實(shí)上是作為國(guó)家銀行的基層機(jī)構(gòu)而存在。因此，當(dāng)時(shí)銀行信貸集中由人民銀行辦理，人民銀行以“統(tǒng)貸統(tǒng)存”的形式實(shí)行高度集中統(tǒng)一的信貸計(jì)劃管理體制。貸款總量調(diào)控權(quán)集中在人民銀行總行，人民銀行總行對(duì)下屬各級(jí)銀行的貸款實(shí)行指標(biāo)管理，下屬行只要根據(jù)上級(jí)銀行下達(dá)的貸款指標(biāo)和指定的貸款投向按計(jì)劃進(jìn)度發(fā)放貸款即可。
1979年實(shí)行改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步開展和深化，我國(guó)的信貸管理體制也隨之不斷改變。在1979年少數(shù)地區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，1980年全面推開了“統(tǒng)一計(jì)劃，分級(jí)管理，存貸掛鉤，差額控制”的辦法，人民銀行總行根據(jù)國(guó)家批準(zhǔn)的信貸計(jì)劃核定各省、市、自治區(qū)分行信貸收支的差額，各分行在完成存款計(jì)劃和不突破差額的條件下多存可以多貸，傳統(tǒng)的“統(tǒng)存統(tǒng)貸”體制出現(xiàn)松動(dòng)。在1980年全面推開信貸差額控制辦法的基礎(chǔ)上，1981年又開始實(shí)行“統(tǒng)一計(jì)劃，分級(jí)管理，存貸掛鉤，差額包干”的信貸管理體制。這一體制與此前實(shí)行的信貸差額控制辦法并沒有本質(zhì)的區(qū)別，只是擴(kuò)大了范圍，并首次提出了可以開展同業(yè)拆借。
隨著1984年中國(guó)人民銀行專職行使央行職能，信貸管理政策有所改變，但仍實(shí)行較為嚴(yán)格的計(jì)劃管理的辦法，即由人行核定各專業(yè)銀行的年度信貸計(jì)劃，除固定資產(chǎn)貸款是指令性計(jì)劃外，其他貸款均為指導(dǎo)性計(jì)劃，繼續(xù)實(shí)行多存多貸的政策，多吸收存款可以多發(fā)放流動(dòng)資金貸款。此后，直到1997年底，仍舊實(shí)行年度信貸管理計(jì)劃，但是指令性計(jì)劃逐步減少，指導(dǎo)性計(jì)劃逐步擴(kuò)大，各銀行的貸款自由度逐步提高。
必須承認(rèn)，長(zhǎng)期以來(lái)，人民銀行對(duì)國(guó)家專業(yè)銀行的貸款規(guī)模實(shí)行指令性計(jì)劃管理，在控制貨幣總量和調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮了重要的作用。世界上其他國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特定階段和特定的金融體制下，也曾經(jīng)使用過(guò)這一管理辦法。
1997年12月24日，中國(guó)人民銀行《關(guān)于改進(jìn)國(guó)有商業(yè)銀行貸款規(guī)模管理的通知》，宣布從1998年1月1日起對(duì)商業(yè)銀行貸款增加量的管理，取消指令性計(jì)劃，改為指導(dǎo)性計(jì)劃，在逐步推行資產(chǎn)負(fù)債比例管理和風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)上，實(shí)行“計(jì)劃指導(dǎo)，自求平衡，比例管理，間接調(diào)控”的信貸資金管理體制。其主要內(nèi)容有，取消對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行貸款增加量的限額控制，不再按年分季下達(dá)指令性計(jì)劃，改為按年下達(dá)指導(dǎo)性計(jì)劃；人民銀行根據(jù)國(guó)家確定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)預(yù)期調(diào)控目標(biāo)，考慮影響貨幣流通速度的各種因素，確定全年各層次貨幣供應(yīng)量目標(biāo)，編制貨幣供應(yīng)規(guī)劃和基礎(chǔ)貨幣規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上確定商業(yè)銀行年度貸款增加量指令性計(jì)劃，作為商業(yè)銀行執(zhí)行自訂計(jì)劃的參考和依據(jù)；人民銀行不再下達(dá)按行業(yè)區(qū)分的貸款分項(xiàng)計(jì)劃，信貸資金的投向主要通過(guò)信貸政策加以引導(dǎo)，商業(yè)銀行按市場(chǎng)原則進(jìn)行選擇。但是，三家政策性銀行仍實(shí)行指令性計(jì)劃。
根據(jù)1998年以來(lái)有關(guān)年度《中國(guó)金融年鑒》提供的資料來(lái)看，1998年和1999年央行對(duì)四家國(guó)有銀行的年度新增貸款額做出了指導(dǎo)性計(jì)劃。2000年的情況未明示。2001年至今，央行在每年初發(fā)表的上年度“第四季度貨幣政策執(zhí)行報(bào)告”中對(duì)本年度全部金融機(jī)構(gòu)的新增信貸規(guī)模制定預(yù)期調(diào)控目標(biāo)。事實(shí)上，自1998年實(shí)行信貸管理體制改革以來(lái)，新增信貸規(guī)模逐步演變成為我國(guó)央行貨幣政策調(diào)控的事實(shí)上的中介目標(biāo)之一，其重要性甚至超過(guò)利率、貨幣供應(yīng)量等傳統(tǒng)教科書所列的主要中介目標(biāo)。近來(lái)，我國(guó)有學(xué)者建議將銀行信貸作為貨幣政策的中介目標(biāo)。
三、對(duì)1998年以來(lái)各年度新增貸款情況的分析
1.新增貸款調(diào)控目標(biāo)數(shù)與實(shí)際數(shù)之間的差異較大。自1998年央行對(duì)信貸管理實(shí)行改革以來(lái)，在最初兩年，央行仍然對(duì)四家國(guó)有銀行年度新增貸款的指導(dǎo)性計(jì)劃數(shù)。2001年央行開始按季《貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》，在2002年初的《2001年貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》中回顧了年初制定的“貨幣信貸預(yù)期調(diào)控目標(biāo)”，除制定了各層次貨幣的增長(zhǎng)速度外，同時(shí)制定了全部金融機(jī)構(gòu)貸款增加目標(biāo)為13000億元左右。2003年之后，將新增貸款規(guī)模限定為人民幣新增貸款額。自此，央行在每年初都制定貨幣與信貸預(yù)期調(diào)控目標(biāo)。例如2006年初，央行在其的《貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》中指出“2006年貨幣政策的預(yù)期調(diào)控目標(biāo)是，廣義貨幣供應(yīng)量M2和狹義貨幣供應(yīng)量M1分別增長(zhǎng)16%和14%，全部金融機(jī)構(gòu)新增人民幣貸款2.5萬(wàn)億元?！?000年度的情況不詳，通過(guò)查閱《中國(guó)金融年鑒》和央行網(wǎng)站，未能獲得2000年初是否對(duì)貨幣信貸的增長(zhǎng)制定計(jì)劃或調(diào)控目標(biāo)。
通過(guò)對(duì)1998年至2005年(不包括2000年)央行制定的年度新增貸款的預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際發(fā)生額的比較，我們發(fā)現(xiàn)二者的差異較大，誤差值的平均值為3500億元。
2.影響貸款增量的主要因素：存款增量。一般認(rèn)為，先有存款后有貸款。當(dāng)然這是一個(gè)很有爭(zhēng)議的觀點(diǎn)，但是從增量上看，貸款增量取決于存款增量。這至少在銀行監(jiān)管上能夠找到依據(jù)，即商業(yè)銀行的存貸比不能超過(guò)75%。以下模型研究將此作為前提條件。
我們首先將2003年以來(lái)各月的新增貸款與新增存款的散點(diǎn)圖畫出，根據(jù)圖示我們可以判斷新增貸款與新增存款之間存在線性關(guān)系，根據(jù)計(jì)算兩者的相關(guān)系數(shù)為0
我們運(yùn)用2003年1月至2006年6月共42個(gè)月的新增貸款與新增存款數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析，可以看到，每月新增存款中大約有55.4%用于了貸款，這一結(jié)果與實(shí)際情況是基本一致的：一則我們銀監(jiān)部門規(guī)定商業(yè)銀行的存貸比不能超過(guò)75%，二則近年來(lái)我國(guó)商業(yè)銀行的存差持續(xù)擴(kuò)大，銀行大量的存款只能投資于國(guó)債、央行票據(jù)等低收益?zhèn)虺钟谐~準(zhǔn)備。
回歸分析還說(shuō)明存款增加是貸款增加的主要原因。2006年1—6月，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的本外幣新增貸款達(dá)到22264.74億元，比上年同期新增貸款增長(zhǎng)53.3%，這是由于同期金融機(jī)構(gòu)吸收的新增存款為31121.84億元，比上年同期多增4344.86億元。新增貸款的增長(zhǎng)快于新增存款。
3.理論上，信貸增加額這一指標(biāo)具有很大的不確定性。從理論上看，央行將信貸規(guī)模作為調(diào)控目標(biāo)具有很大的控制難度。央行作為貨幣發(fā)行機(jī)構(gòu)，并且考慮到其可以采用的調(diào)控手段(法定準(zhǔn)備金率、再貼現(xiàn)、公開市場(chǎng)操作等)，它能夠影響各層次的貨幣供應(yīng)量，而信貸從貨幣供求的角度來(lái)看屬于貨幣需求，而不是貨幣供應(yīng)。
貨幣供給與信貸投放之間存在著一定的對(duì)應(yīng)關(guān)系，從增量上來(lái)看，它們之間存在如下關(guān)系：
M2=DK+QT
其中：DK表示新增人民幣貸款；QT表示其他貨幣需求，例如政府債券、企業(yè)債、金融債等投資工具。
可見，新增貸款受到M2和QT同時(shí)影響。在M2確定時(shí)，如果QT的量很小，那么DK就會(huì)變大，它們之間存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。從QT包括的主要項(xiàng)目來(lái)看，例如國(guó)債發(fā)行時(shí)機(jī)和發(fā)行量，央行是無(wú)力控制和決定的，因此央行欲控制新增貸款的規(guī)模是非常困難的。
如果央行將貨幣供應(yīng)量與信貸規(guī)模同時(shí)列為貨幣政策的中介目標(biāo)，這就有可能導(dǎo)致以下幾種情況出現(xiàn)：一是目標(biāo)和工作重心錯(cuò)亂，一會(huì)兒關(guān)注貨幣供應(yīng)量，一會(huì)兒關(guān)注信貸規(guī)模，都想用力、都想控制，結(jié)果必然導(dǎo)致顧此失彼，以致任何一個(gè)目標(biāo)都不能很好實(shí)現(xiàn)；二是權(quán)力越位，直接干涉商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)，要求后者增加或減少信貸投放。正如以上所論述的，商業(yè)銀行的信貸投放首先取決于吸收來(lái)的存款，如果存款增加了，它就會(huì)設(shè)法貸放出去，以獲取存貸利差和投資收益。商業(yè)銀行吸收進(jìn)來(lái)的存款，一般會(huì)被劃分成為三塊：首先會(huì)拿出一塊做準(zhǔn)備金，以備存款客戶隨時(shí)提取，其比重取決于法定準(zhǔn)備金率和銀行一般備付需求；扣除準(zhǔn)備金后的存款(即“可支配資金”)將會(huì)用于貸款和投資，商業(yè)銀行可能將可支配資金全部用于發(fā)放貸款，也可能全部用于投資(國(guó)債、金融債、央行票據(jù)等)，也可能將資金在貸款與投資中配置?，F(xiàn)在再回到理論的貨幣供求上來(lái)分析，在貨幣供給上央行是可以直接調(diào)控的，但貨幣需求上特別是對(duì)貨幣資金的配置上，卻是商業(yè)銀行的功能和職責(zé)。商業(yè)銀行會(huì)根據(jù)自身的偏好、目標(biāo)等來(lái)決定可支配資金在貸款與投資之間的配置?？傊?，在我國(guó)四家國(guó)有商業(yè)銀行逐步完成股份制改造、日益成為以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的商業(yè)實(shí)體的情況下，中央銀行如果再繼續(xù)將新增貸款規(guī)模作為調(diào)控目標(biāo)，不僅會(huì)干預(yù)商業(yè)銀行的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，而且對(duì)于自身來(lái)說(shuō)，無(wú)異于給自己套上了無(wú)形的枷鎖，實(shí)現(xiàn)的難度會(huì)越來(lái)越大。
4.實(shí)際運(yùn)行中，信貸投放規(guī)模越來(lái)越受到其他融資手段的制約。從實(shí)際融資結(jié)構(gòu)來(lái)看，信貸融資只是各種經(jīng)濟(jì)主體多種融資手段之一，信貸融資與其他融資手段之間是互補(bǔ)關(guān)系，如果其他融資手段提供的融資多了，那么，信貸融資的規(guī)模就會(huì)相應(yīng)減少。從20世紀(jì)90年代初中國(guó)建立資本市場(chǎng)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)投資的融資形式日趨多樣化，股票、債券等直接融資已經(jīng)成了企業(yè)可資利用的重要融資方式，并且不僅限于在國(guó)內(nèi)發(fā)行股票，特別是近年來(lái)中國(guó)企業(yè)的境外上市融資額超過(guò)了境內(nèi)。由于資本市場(chǎng)的波動(dòng)與周期性，股票和債券的融資額往往是不穩(wěn)定的。在資本市場(chǎng)活躍時(shí)，企業(yè)直接融資額就會(huì)多，反之，當(dāng)資本市場(chǎng)低迷時(shí)，直接融資難度提高，獲得的資金就會(huì)少；與此相呼應(yīng)，信貸融資也會(huì)相應(yīng)發(fā)生變化。由表3我們可以看出，銀行信貸在中國(guó)整個(gè)非金融機(jī)構(gòu)部門融資中的比重是非常不穩(wěn)定的，有的年份高，有的年份低。在這種企業(yè)融資方式日益多樣化的情況下，銀行信貸投放是不會(huì)穩(wěn)定的，也是難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和難以控制的。
四、基本結(jié)論：信貸規(guī)模不適合作為貨幣政策的中介目標(biāo)
通過(guò)以上的研究可以得出一個(gè)基本的結(jié)論，即信貸規(guī)模(年度新增貸款)不適宜作為貨幣政策的中介目標(biāo)，央行不宜和不應(yīng)控制信貸規(guī)模。新修訂的《中國(guó)人民銀行法》第5條規(guī)定“中國(guó)人民銀行就年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他重要事項(xiàng)作出的決定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行”，由此可見，法律亦未將控制信貸規(guī)模的功能明確賦予中國(guó)人民銀行，也沒有明確將新增信貸量作為貨幣政策的中介目標(biāo)。當(dāng)然，信貸規(guī)模這一指標(biāo)對(duì)于觀察宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行是有用的，我們不能因?yàn)樗贿m合作為貨幣政策中介目標(biāo)就忽視它。在一定程度上，它是觀察我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的一個(gè)晴雨表。
參考文獻(xiàn)
一、保險(xiǎn)資金運(yùn)用政策的調(diào)整應(yīng)當(dāng)加快
（一）放寬保險(xiǎn)資金運(yùn)用渠道是改善保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的需要。一方面，隨著我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，經(jīng)營(yíng)成本大幅度上升，承保利潤(rùn)明顯下降，有些財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)已難以為繼。對(duì)于人壽險(xiǎn)業(yè)務(wù)，這個(gè)問題更為突出。另一個(gè)方面，將保險(xiǎn)公司基本排斥在資本市場(chǎng)之外，不利于保險(xiǎn)公司培育核心競(jìng)爭(zhēng)能力。從當(dāng)今國(guó)際金融市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，包括保險(xiǎn)公司在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)無(wú)不向著大型化和全能化方向發(fā)展，能為客戶提供全方位的金融服務(wù)已成為金融機(jī)構(gòu)互相競(jìng)爭(zhēng)的法寶。保險(xiǎn)公司擁有強(qiáng)大的零售網(wǎng)絡(luò)和廣泛的客戶資源，開展投資管理、風(fēng)險(xiǎn)控制等綜合性業(yè)務(wù)條件得天獨(dú)厚。因此，對(duì)保險(xiǎn)資金開放資本市場(chǎng)可使保險(xiǎn)公司的客戶資源得到充分利用，這對(duì)提高保險(xiǎn)公司競(jìng)爭(zhēng)能力極為有利。隨著中國(guó)入世，保險(xiǎn)業(yè)的開放度也日益擴(kuò)大，相對(duì)于國(guó)外保險(xiǎn)公司已擁有的豐富的資本市場(chǎng)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)公司在資本市場(chǎng)上的投資尚處于起步階段，如不盡快使保險(xiǎn)資金同資本市場(chǎng)對(duì)接，提升投資管理水平，將使我們一開始便在競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。
（二）放寬保險(xiǎn)資金運(yùn)用渠道是中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)融人國(guó)際市場(chǎng)的必然選擇。中國(guó)加入WTO后，中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)融人國(guó)際市場(chǎng)的步伐日益加快，中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)與國(guó)際保險(xiǎn)業(yè)的互動(dòng)加快了這種融合。“9.11”事件后，國(guó)際保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)入了艱難的調(diào)整期，而中國(guó)經(jīng)濟(jì)的一枝獨(dú)秀為中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)提供了巨大的市場(chǎng)需求。國(guó)際保險(xiǎn)業(yè)利用其成熟的管理技術(shù)，先進(jìn)的管理方法，面對(duì)的是全球資本市場(chǎng)，其投資的領(lǐng)域涉及股票、債券、基金、抵押貸款、房地產(chǎn)、貴金屬等。其投資的方式可以是自營(yíng)，也可以是委托，十分靈活、方便。而中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)在資金運(yùn)用上范圍狹小，嚴(yán)重制約了保險(xiǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，使保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的能量難以充分釋放出來(lái)。
（三）放寬保險(xiǎn)資金運(yùn)用渠道是增強(qiáng)保險(xiǎn)公司償付能力的必然要求。過(guò)窄的投資渠道限制了新的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的拓展，使產(chǎn)品設(shè)計(jì)過(guò)程中價(jià)格確定增加困難，市場(chǎng)需求與保單價(jià)值之間的矛盾更加突出。放寬保險(xiǎn)資金運(yùn)用渠道，有利于開發(fā)更多的適應(yīng)市場(chǎng)需求的新產(chǎn)品，有利于產(chǎn)品銷售，有利于提高投資收益，有利于化解壽險(xiǎn)利差損，增強(qiáng)保險(xiǎn)公司的償付能力。
二、目前保險(xiǎn)資金運(yùn)用與管理存在的問題以及政策性困擾
（一）由政策性因素導(dǎo)致的證券市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)給保險(xiǎn)公司投資帶來(lái)一定困難。相對(duì)于國(guó)際成熟的證券市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，我國(guó)證券市場(chǎng)尚處于初級(jí)發(fā)展階段，有很多問題是與國(guó)家經(jīng)濟(jì)、金融體制改革相伴而生的，只能在發(fā)展中尋求改革與發(fā)展的辦法。如占上市公司三分之二的國(guó)有股、法人股的流通問題；新股配售問題；銀行資金人市問題；宏觀經(jīng)濟(jì)及貨幣政策問題；A、B股市場(chǎng)統(tǒng)一問題等等。這些政策性因素的變化或不確定性都會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)特別是股票市場(chǎng)產(chǎn)生重要影響，由于保險(xiǎn)公司目前已投資于證券投資資金，間接進(jìn)入了股市，因此這些政策性因素影響著保險(xiǎn)公司的投資收益的穩(wěn)定。
（二）投資工具缺乏既給保險(xiǎn)公司投資帶來(lái)了巨大壓力，也給保險(xiǎn)公司投資帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。目前保險(xiǎn)公司只能在商業(yè)銀行存款、投資于國(guó)債、金融債、部分企業(yè)債及買賣證券投資基金，沒有更多的金融投資工具，使保險(xiǎn)公司間接投資股票市場(chǎng)只能在一個(gè)上升的市場(chǎng)行情中尋求盈利，一旦國(guó)際、國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生變化，引起行情下跌便只能承受投資損失。即使是國(guó)債投資，也是品種少，期限短，不能較好滿足保險(xiǎn)公司的投資需求。另一方面，我國(guó)目前允許保險(xiǎn)資金投資的基本上都是利率性產(chǎn)品，而沒有實(shí)業(yè)投資，一旦利率變化，對(duì)保險(xiǎn)公司的存量資產(chǎn)及增量資金都有著重要影響。表現(xiàn)在：利率持續(xù)走低，保險(xiǎn)公司將面臨再投資收益風(fēng)險(xiǎn)；而如果利率持續(xù)走高，保險(xiǎn)公司存量固定收益?zhèn)瘎t面臨投資風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)。
（三）由于投資工具的缺乏，使保險(xiǎn)公司投資組合困難，完全做到資產(chǎn)與負(fù)債相匹配成為不現(xiàn)實(shí)。我國(guó)的壽險(xiǎn)資金絕大部分是長(zhǎng)期性的，其中20年期限的資金約占50％左右，而在保險(xiǎn)可投資的工具中卻缺乏與之相匹配的品種。如協(xié)議存款絕大部分為5年期，國(guó)債、金融債以3、5、7、10年居多，20、30年期限的品種太少，而且價(jià)格也不能真實(shí)反映期限與價(jià)格的變化。在目前限制保險(xiǎn)公司投資實(shí)業(yè)、股市及海外資本市場(chǎng)的情況下，各保險(xiǎn)公司要做到投資資產(chǎn)與負(fù)債的完全匹配顯然是困難的，這也形成了保險(xiǎn)公司的巨大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
（四）現(xiàn)行投資管理體制及資金運(yùn)用政策限制了保險(xiǎn)公司投資業(yè)務(wù)的發(fā)展。國(guó)際上一般保險(xiǎn)公司投資管理有三種模式：一種是由保險(xiǎn)集團(tuán)公司或金融集團(tuán)公司所屬的專業(yè)投資公司運(yùn)用與管理保險(xiǎn)資金；第二種是資金由保險(xiǎn)公司下設(shè)一個(gè)具體的投資部門來(lái)管理和運(yùn)作；第三種是保險(xiǎn)公司把資金委托給專門的投資管理公司或基金管理公司來(lái)運(yùn)作。從我國(guó)的情況看，這方面限制較死，第一種和第三種模式基本上不存在。雖然新的《保險(xiǎn)法》已出臺(tái)，對(duì)保險(xiǎn)公司的投資尚留有余地，但有些條款缺乏權(quán)威性解釋，亟待有關(guān)部門做出詳細(xì)的說(shuō)明?？梢哉f(shuō)，目前投資管理體制及政策上的種種限制和不明確，在很大程度上限制了保險(xiǎn)投資業(yè)務(wù)的發(fā)展。
（五）國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策及資源的配置水平，影響著保險(xiǎn)公司的資金營(yíng)運(yùn)。主要表現(xiàn)在：一方面國(guó)家通過(guò)積極的財(cái)政政策大量籌集與分配資金，另一方面，貨幣市場(chǎng)、資本市場(chǎng)資金大量閑置；一方面國(guó)有商業(yè)銀行惜貸，存貸比例偏低，另一方面國(guó)有商業(yè)銀行又大量認(rèn)購(gòu)國(guó)債，默默承受著利率風(fēng)險(xiǎn)；一方面企業(yè)貸款難、上市籌資難，另一方面，企業(yè)發(fā)債又多頭管理，限制的太死；一方面保險(xiǎn)公司保費(fèi)收入高速增長(zhǎng)，另一方面，保險(xiǎn)資金運(yùn)用卻沒有更寬的出路。這些狀況表明，國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，這些問題的存在不僅使資金及債券的價(jià)格失真，也給國(guó)民經(jīng)濟(jì)資源造成浪費(fèi)，影響著保險(xiǎn)資金的有效增值。
三、如何緩解保險(xiǎn)資金運(yùn)用矛盾，確保保險(xiǎn)資金安全增值
（一）允許保險(xiǎn)資金直接人市。保險(xiǎn)資金的直接入市，是利用股市的最有效的途徑。首先，可以避免投資于基金的管理費(fèi)用和托管費(fèi)用，節(jié)省成本；其次，可避免投資于封閉式基金造成的折價(jià)損失；第三，可以避免投資于開放式基金的申購(gòu)和贖回費(fèi)用。特別重要的是，保險(xiǎn)公司作為機(jī)構(gòu)投資者，在見證中國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展的同時(shí)，已在人才儲(chǔ)備、投資組合、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)，有能力直接參與股票市場(chǎng)，直接利用資本市場(chǎng)的發(fā)展契機(jī)，提高保險(xiǎn)資金的運(yùn)用水平。
（二）允許保險(xiǎn)資金投資于更寬范圍的公司債券。與美國(guó)20萬(wàn)億美元債券市場(chǎng)的規(guī)模及4萬(wàn)億美元公司債券的規(guī)模相比，目前中國(guó)債券市場(chǎng)的規(guī)模小、品種少，公司債的規(guī)模只占全部債券市場(chǎng)規(guī)模的4％?？梢?，中國(guó)的公司債券，包括可轉(zhuǎn)債市場(chǎng)，有著巨大的發(fā)展空間，也將為保險(xiǎn)資金的運(yùn)用提供更大的市場(chǎng)。
（三）有限度地允許保險(xiǎn)公司參與質(zhì)押貸款及金融租賃業(yè)務(wù)。主要包括住房、汽車貸款等。在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下，這類投資收益穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)小，特別適合保險(xiǎn)資金的安全增值的特點(diǎn)。
（四）項(xiàng)目投資。可投資于市政建設(shè)、重大交通設(shè)施等風(fēng)險(xiǎn)小、期限長(zhǎng)、收益高的項(xiàng)目。
（五）戰(zhàn)略投資和國(guó)有股、法人股的投資。應(yīng)該允許保險(xiǎn)公司作為新股配售的戰(zhàn)略投資者，享受一級(jí)市場(chǎng)的高收益；同時(shí)，應(yīng)該允許保險(xiǎn)公司投資于業(yè)績(jī)優(yōu)秀公司的國(guó)有股或法人股，獲取穩(wěn)定的紅利以及通過(guò)所投資公司的凈資產(chǎn)的增值，享受以后的流通溢價(jià)。
（六）外幣境內(nèi)外投資及人民幣境外投資。對(duì)現(xiàn)有外幣資金除了可以開展結(jié)構(gòu)性存款外，還應(yīng)允許從事B股交易；應(yīng)該允許購(gòu)買中國(guó)政府及企業(yè)在海外發(fā)行的債券；應(yīng)允許購(gòu)買美國(guó)國(guó)債等。目前美國(guó)30年期公債收益率在5.04％，10年期公債收益率達(dá)4.13％。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有保險(xiǎn)公司人民幣資金，國(guó)家外匯管理部門也應(yīng)該在政策上有所松動(dòng)，可以根據(jù)保險(xiǎn)的需求和實(shí)際投資管理能力，按總資產(chǎn)的規(guī)模核定一定比例允許人民幣自由轉(zhuǎn)換成外匯資金，投資于海外資本市場(chǎng)。盡管存在一定的匯率和投資風(fēng)險(xiǎn)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這對(duì)于保險(xiǎn)公司合理匹配投資組合，完善資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，提高投資收益是大有裨益的。目前北美和香港股市在網(wǎng)絡(luò)泡沫破滅后，價(jià)值回歸，已有一定的投資價(jià)值。只要機(jī)構(gòu)投資者特別是保險(xiǎn)公司在投資時(shí)處理好安全性、收益性、流動(dòng)性三者的關(guān)系，控制好風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該能夠獲得較高的回報(bào)。
四、放寬保險(xiǎn)資金運(yùn)用渠道的同時(shí)對(duì)保險(xiǎn)公司自身的管理及保險(xiǎn)監(jiān)管水平提出了挑戰(zhàn)
歐洲理事會(huì)；歐盟；跨國(guó)廣播電視；公共廣播電視
歐洲國(guó)家眾多，廣播電視業(yè)發(fā)達(dá)。為促進(jìn)泛歐框架下廣播電視業(yè)的發(fā)展，歐洲理事會(huì)與歐盟一直致力于跨國(guó)廣播電視與公共廣播電視領(lǐng)域的立法規(guī)范工作，并且卓有成效。
一、歐洲廣播電視法規(guī)及其變化
1989年5月，歐理會(huì)制定了《歐洲跨國(guó)廣播電視協(xié)議》。協(xié)議規(guī)定各國(guó)不得妨礙跨國(guó)廣播電視，提出了保護(hù)未成年人權(quán)益、實(shí)行反駁權(quán)制度、播出歐洲制作的節(jié)目等原則。其中要求成員國(guó)用半數(shù)以上的時(shí)間播放歐洲制作的節(jié)目。該組織還專門成立了“跨國(guó)電視常設(shè)委員會(huì)”，作為成員國(guó)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)并監(jiān)督協(xié)議執(zhí)行的常設(shè)機(jī)構(gòu)。其實(shí)，協(xié)議中的規(guī)定仍處于各國(guó)討論之中，直至同年10月，當(dāng)時(shí)的歐共體十二國(guó)頒布《無(wú)國(guó)界電視指導(dǎo)原則》，才將協(xié)議中規(guī)定的上述原則確定下來(lái)。指導(dǎo)原則中關(guān)于節(jié)目播出的標(biāo)準(zhǔn)最為突出，即要求各國(guó)電視節(jié)目總量中應(yīng)保證“歐洲作品”(即歐洲制作的節(jié)目)最少不得低于50％(不含新聞、體育、廣告、電視購(gòu)物等節(jié)目)；而且10％以上的節(jié)目時(shí)間或節(jié)目預(yù)算屬于獨(dú)立制作人制作的歐洲節(jié)目。另外，還對(duì)節(jié)目贊助與廣告也有相應(yīng)的規(guī)定。歐共體也設(shè)立了一個(gè)聯(lián)絡(luò)小組，在各成員國(guó)與歐共體之間就指導(dǎo)原則實(shí)施方面的問題與意見進(jìn)行交流，以保證其順利實(shí)施。指導(dǎo)原則于1991年10月生效，至1993年底，歐盟所屬國(guó)家已全部通過(guò)此項(xiàng)立法，而上述協(xié)議則于1993年5月才正式生效。
《歐洲跨國(guó)廣播電視協(xié)議》只適用于跨國(guó)廣播電視及其節(jié)目流通，對(duì)各國(guó)國(guó)內(nèi)廣播電視并無(wú)制約作用?！稛o(wú)國(guó)界電視指導(dǎo)原則》所規(guī)定的節(jié)目與廣告標(biāo)準(zhǔn)既適用于歐盟成員國(guó)國(guó)內(nèi)廣播電視，也適用于歐盟國(guó)家之間的跨國(guó)廣播電視。顯然，后者的約束力強(qiáng)于前者。因此，指導(dǎo)原則真正在歐共體范圍內(nèi)為歐洲跨國(guó)廣播電視規(guī)定了具體標(biāo)準(zhǔn)。
跨國(guó)廣播電視還涉及作品著作權(quán)、鄰接權(quán)等權(quán)利及其經(jīng)濟(jì)利益等問題。起初，各國(guó)對(duì)此各執(zhí)己見，頗有分歧。歐盟委員會(huì)于1993年9月制定了《關(guān)于調(diào)整衛(wèi)星廣播及有線系統(tǒng)轉(zhuǎn)播中著作權(quán)及相關(guān)諸權(quán)利處置規(guī)則的指導(dǎo)原則》，1995年1月生效。1994年，歐理會(huì)通過(guò)了《鄰接權(quán)宣言》與《關(guān)于跨國(guó)衛(wèi)星廣播中著作權(quán)及鄰接權(quán)諸問題的歐洲協(xié)議》。這些文件在保護(hù)跨國(guó)廣播電視作品著作權(quán)、鄰接權(quán)等權(quán)利的同時(shí)，不妨礙新傳播技術(shù)的利用，保證跨國(guó)廣播電視節(jié)目的傳播與接收，為跨國(guó)廣播電視協(xié)議與指導(dǎo)原則的有效實(shí)施與修改提供了法律支持。1997年7月，歐盟委員會(huì)與各成員國(guó)廣播電視的立法與行政部門互相協(xié)調(diào)，修訂其1989年指導(dǎo)原則。新指導(dǎo)原則詳細(xì)規(guī)定了國(guó)家管轄廣播電視服務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)執(zhí)行歐洲節(jié)目配額制，但允許各國(guó)在執(zhí)行時(shí)保留一定的靈活性。原則將“歐洲作品”推廣至成員國(guó)與非成員國(guó)合制的節(jié)目，并對(duì)“獨(dú)立制作人”如何更容易更有效地幫助各國(guó)執(zhí)行原則中的標(biāo)準(zhǔn)重新作了規(guī)定。歐理會(huì)為完善1989年協(xié)議的內(nèi)容，并與已經(jīng)修改的《無(wú)國(guó)界電視指導(dǎo)原則》相一致，也于1998年9月修改了原有協(xié)議。其中對(duì)廣播者、廣告等概念重新進(jìn)行界定，對(duì)答辯權(quán)、公眾獲取信息權(quán)、廣告及電視購(gòu)物等內(nèi)容重新作了表述，著重增強(qiáng)協(xié)議執(zhí)行的操作性。修改后的協(xié)議與指導(dǎo)原則在目的與內(nèi)容上相輔相成。
2001年11月，歐理會(huì)通過(guò)關(guān)于音像遺產(chǎn)保護(hù)的協(xié)議及議定書。2002年1月，歐理會(huì)還成立了名為“未來(lái)歐洲跨國(guó)電視協(xié)議”的專家組，討論該協(xié)議如何適應(yīng)不斷變化的廣播電視環(huán)境。相信歐理會(huì)與歐盟將會(huì)有更新的廣播電視管理規(guī)范出臺(tái)。
在公共廣播電視方面，歐理會(huì)曾于1994年在布拉格召開會(huì)議，主要討論“新聞自由與人權(quán)”和“公共服務(wù)廣播電視的未來(lái)”兩個(gè)議題。此次會(huì)議之后，歐理會(huì)通過(guò)了“保證公共服務(wù)廣播電視獨(dú)立”的決議，旨在消除政府對(duì)廣播電視的負(fù)面影響，并提出一些咨詢建議。布拉格會(huì)議標(biāo)志著歐理會(huì)在東歐劇變之后開始從新的泛歐角度重新規(guī)劃歐洲的公共服務(wù)廣播電視業(yè)。①在1999年1月促進(jìn)媒介多元化的建議中，歐理會(huì)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)廣播電視應(yīng)該體現(xiàn)社會(huì)不同階層的呼聲與利益，并在節(jié)目中反映出來(lái)，要求各成員國(guó)保證公共廣播電視機(jī)構(gòu)的編輯獨(dú)立與組織自，在運(yùn)作與資金方面確保公共廣播電視實(shí)現(xiàn)其在民主社會(huì)中的作用，各國(guó)應(yīng)根據(jù)傳媒技術(shù)革新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r適當(dāng)調(diào)整相關(guān)政策法規(guī)，有效保障媒體多元性。2000年6月，歐理會(huì)40個(gè)成員國(guó)召開以“未來(lái)的媒體政策”為主題的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。會(huì)議指出，在全球經(jīng)濟(jì)一體化和傳播網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，歐洲傳媒應(yīng)反映歐洲文化的多樣性，保持私營(yíng)媒體與公共媒體機(jī)構(gòu)的運(yùn)作平衡。與會(huì)者批評(píng)了媒體集中及其趨利取向，認(rèn)為公共廣播電視在歐洲社會(huì)民主、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展中具有不可替代的作用。②12月，部長(zhǎng)代表會(huì)議頒布《文化多樣性宣言》，重申公共服務(wù)廣播電視對(duì)維護(hù)文化多樣性的重要作用。
歐盟對(duì)公共廣播電視機(jī)制也給予肯定與認(rèn)同。1996年9月，歐盟議會(huì)決議指出：“歐洲的媒體政策在成員國(guó)內(nèi)以及在歐洲大的范圍內(nèi)都應(yīng)該大力支持公共廣播電視事業(yè)的發(fā)展。在公共廣播電視事業(yè)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制時(shí)，應(yīng)充分考慮到廣播電視在達(dá)成歐盟其他目標(biāo)方面所起到的不可忽視的積極作用。”次年6月，歐盟委員會(huì)在荷蘭阿姆斯特丹召開會(huì)議，通過(guò)了關(guān)于公共廣播電視事業(yè)問題的議定書，并成為歐洲共同體條約的一部分。議定書規(guī)定，將在不侵犯每個(gè)成員國(guó)權(quán)限的前提下，為公共廣播電視機(jī)構(gòu)提供資金。這筆資金是給予公共廣播電視機(jī)構(gòu)用于完成每個(gè)成員國(guó)具有公共服務(wù)價(jià)值的事項(xiàng)。議定書中還闡明了各成員國(guó)的權(quán)能；建立和組織公共廣播電視機(jī)構(gòu)；確定公共廣播電視機(jī)構(gòu)的社會(huì)價(jià)值；等等。這是歐盟立憲機(jī)構(gòu)第一次明確承認(rèn)公共廣播電視的作用。③1998年，歐盟委員會(huì)還通過(guò)一項(xiàng)所謂“媒介融合”時(shí)期廣播電視法制的綠皮書，認(rèn)為有必要深入討論公共服務(wù)廣播電視機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的公共利益的內(nèi)容，并檢驗(yàn)其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中提供公共服務(wù)的程度。④這些規(guī)定為歐洲各國(guó)維護(hù)公共廣播電視事業(yè)提供了法律依據(jù)。
二、歐理會(huì)與歐盟的目標(biāo)
歐理會(huì)與歐盟十分重視歐洲范圍內(nèi)廣播電視政策法規(guī)的制定與完善工作，主要是因?yàn)樽陨蟼€(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，整個(gè)世界的傳播技術(shù)與環(huán)境發(fā)生了深刻變化。這些變化具體表現(xiàn)為三個(gè)方面：
第一，大眾傳播技術(shù)日新月異。衛(wèi)星電視傳輸技術(shù)的普及與革新，使廣播電視結(jié)構(gòu)發(fā)生了質(zhì)的飛躍。歐洲國(guó)家眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，電視信號(hào)的跨國(guó)溢出與接收和各國(guó)廣播電視業(yè)密切相關(guān)。90年代以后，數(shù)字信息壓縮與傳輸技術(shù)同網(wǎng)絡(luò)服務(wù)又成為時(shí)代寵兒，為開發(fā)新的頻道提供了技術(shù)前提。這使得歐洲廣播電視迫切需要制定共同標(biāo)準(zhǔn)，消除原有規(guī)定因技術(shù)進(jìn)步而引起的模糊性。
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第二，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。從20世紀(jì)80年代初美國(guó)有線電視新聞網(wǎng)與默多克進(jìn)軍歐洲以后，歐洲各國(guó)面臨著一個(gè)共同的問題就是抵制美國(guó)影視業(yè)的大舉入侵。美國(guó)影視業(yè)一直是其對(duì)歐盟出口中的第二大創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)，這不僅嚴(yán)重阻礙歐洲廣播電視業(yè)的發(fā)展，也使歐洲在經(jīng)濟(jì)上遭受重大損失。另外，歐洲廣播電視內(nèi)部市場(chǎng)也面臨越來(lái)越多的問題，電臺(tái)電視臺(tái)數(shù)量增多，規(guī)模擴(kuò)大，媒體并購(gòu)變化無(wú)常，各國(guó)之間的廣播電視糾紛也時(shí)有發(fā)生。1996年，歐洲法院判定瑞典不得禁止歐盟其他國(guó)家針對(duì)兒童的廣播電視廣告；歐盟還要求法國(guó)允許播放含有酒類廣告的體育電視節(jié)目。*這促使歐理會(huì)與歐盟對(duì)協(xié)議和指導(dǎo)原則進(jìn)行修改，盡量減少歐洲各國(guó)在跨國(guó)廣播電視方面的磨擦，從而達(dá)到互惠互利。
第三，私營(yíng)化浪潮方興未艾。當(dāng)前廣播電視業(yè)私營(yíng)化的規(guī)模與勢(shì)頭已經(jīng)嚴(yán)重威脅到公共廣播電視業(yè)的生存環(huán)境，再若缺乏法律上的保障，其資金與經(jīng)營(yíng)將面臨越來(lái)越多的困難。私營(yíng)化浪潮與美國(guó)影視業(yè)的大舉入侵，同時(shí)還使歐洲原有的社會(huì)生活與文化觀念發(fā)生了很大變化。因此，維護(hù)公共廣播電視業(yè)的生存及其作用，增強(qiáng)“歐洲意識(shí)”，成為理事會(huì)與歐盟在跨國(guó)廣播電視與公共廣播電視領(lǐng)域的重要任務(wù)。
在一體化與信息化程度不斷深入的歐洲，這三方面因素交互作用，共同推動(dòng)著歐洲廣播電視法制的完善。也正是由于這些原因，歐理會(huì)與歐盟力圖通過(guò)這些廣播電視法規(guī)達(dá)到以下兩個(gè)目標(biāo)：
一、構(gòu)建歐洲信息與思想自由交流平臺(tái)，推廣“歐洲意識(shí)”。《歐洲跨國(guó)廣播電視協(xié)議》與《電視無(wú)國(guó)界指導(dǎo)原則》充分體現(xiàn)了《歐洲人權(quán)公約》與歐洲《表達(dá)與信息自由宣言》中的相關(guān)規(guī)定，⑥在歐洲各國(guó)共同，遵守的標(biāo)準(zhǔn)之上，鼓勵(lì)利用新技術(shù)、新方式進(jìn)行廣播電視節(jié)目的自由流通，促進(jìn)信息與思想的自由交流。扶植公共廣播電視業(yè)，繼續(xù)發(fā)揮其促進(jìn)歐洲政治民主化與文化多元化，維護(hù)與發(fā)揚(yáng)歐洲文化及其價(jià)值觀念的功能。
中、東歐國(guó)家在90年代初經(jīng)歷了政治體制劇變之后，廣播電視業(yè)也開始轉(zhuǎn)型，它們?cè)诳鐕?guó)廣播電視與公共廣播電視方面也面臨著同西歐各國(guó)一樣的問題。目前，歐理會(huì)與歐盟的相當(dāng)一部分工作就集中在如何使這些地區(qū)原來(lái)國(guó)有廣播電視機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楣矎V播電視機(jī)構(gòu)，并趁此機(jī)會(huì)將協(xié)議與指導(dǎo)原則等法規(guī)中的規(guī)定推廣到這些國(guó)家。
二、建立歐洲廣播電視業(yè)的統(tǒng)一市場(chǎng)，與美國(guó)抗衡。歐洲各國(guó)通過(guò)協(xié)議與指導(dǎo)原則中有關(guān)節(jié)目與廣告內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)，遵守共同的著作權(quán)與鄰接權(quán)等相關(guān)規(guī)定，逐步統(tǒng)一歐洲范圍內(nèi)的廣播電視立法規(guī)范；通過(guò)保護(hù)歐洲作品扶持歐洲影視業(yè)的發(fā)展，將廣播電視業(yè)納入歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的軌道，最終建立歐洲廣播電視業(yè)統(tǒng)一市場(chǎng)，增強(qiáng)整體競(jìng)爭(zhēng)力，扭轉(zhuǎn)美國(guó)影視產(chǎn)業(yè)在歐洲獨(dú)占鰲頭的局面。
協(xié)議與指導(dǎo)原則生效以后，美國(guó)對(duì)“歐洲作品”及其制作的規(guī)定十分不滿。在1993年前后進(jìn)行的關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判中，美國(guó)極力推崇包括影視及文化產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的“自由貿(mào)易”原則。以法國(guó)為主的歐盟國(guó)家則針鋒相對(duì)，一再?gòu)?qiáng)調(diào)要將文化產(chǎn)品排除于談判范圍之外，并最終取得勝利。歐盟堅(jiān)持“歐洲作品”標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，成為緩解美國(guó)影視業(yè)在歐洲入侵程度的殺手锏。
歐洲的共同目標(biāo)需要各國(guó)共同努力。從1993年至2002年4月，已有23個(gè)歐理會(huì)成員國(guó)和一個(gè)非成員國(guó)先后執(zhí)行《歐洲跨國(guó)廣播電視協(xié)議》，另外，還有11個(gè)成員國(guó)已經(jīng)簽署該項(xiàng)協(xié)議。但是，各國(guó)在執(zhí)行歐理會(huì)與歐盟法規(guī)規(guī)定，尤其是歐洲節(jié)目的配額標(biāo)準(zhǔn)方面很難統(tǒng)一，而且差距甚遠(yuǎn)。歐盟委員會(huì)對(duì)指導(dǎo)原則的執(zhí)行情況做過(guò)調(diào)查。在1994年第二次調(diào)查中，抽查歐洲各國(guó)頻道148個(gè)，只有91個(gè)頻道播出的節(jié)目?jī)?nèi)容符合規(guī)定，其余均未達(dá)到規(guī)定要求，其中英國(guó)未達(dá)標(biāo)的衛(wèi)星與有線電視頻道就有21個(gè)之多。⑦法國(guó)與德國(guó)為維護(hù)各自民族文化，也主要是為了抵制美國(guó)影視業(yè)的入侵，在達(dá)標(biāo)比例上大大高于其它歐洲國(guó)家。法國(guó)規(guī)定：公營(yíng)電視臺(tái)播出的節(jié)目中，60％應(yīng)為歐洲視聽節(jié)目，40％須為原版法語(yǔ)視聽節(jié)目。公營(yíng)電視臺(tái)還應(yīng)制作17％的原版法語(yǔ)視聽節(jié)目，并將每年凈營(yíng)業(yè)額的16％用于獨(dú)立制作。私營(yíng)電視臺(tái)必須嚴(yán)守職業(yè)道德、信息多元化以及未成年人保護(hù)等原則。在節(jié)目播放中，也應(yīng)遵循公營(yíng)電視臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)，并將每年凈營(yíng)業(yè)額的15％用于制作原版法語(yǔ)作品。⑧德國(guó)主要電視頻道播出的歐洲節(jié)目比例比法國(guó)還要高，將近70％。至1997—1998年度，“歐洲作品’’達(dá)標(biāo)率基本令人滿意，大多數(shù)歐盟國(guó)家對(duì)節(jié)目播出的規(guī)定均高于歐盟所制定的標(biāo)準(zhǔn)，而且大部分電視頻道歐洲內(nèi)容的節(jié)目比例超過(guò)半數(shù)，從53．3％到81．7％不等。但仍有一些國(guó)家難以達(dá)標(biāo)，其中葡萄牙的達(dá)標(biāo)率最低，僅為43％。⑨此外，還有一個(gè)比較突出的問題是歐洲一些新的專業(yè)頻道和特殊利益頻道難以實(shí)現(xiàn)歐盟所制定的標(biāo)準(zhǔn)。
各國(guó)同時(shí)也努力在傳媒商業(yè)化浪潮中繼續(xù)扶持公共廣播電視業(yè)。1994年，英國(guó)通過(guò)了《英國(guó)廣播公司的未來(lái)》白皮書，在注重商業(yè)運(yùn)作的同時(shí)，仍然確立英國(guó)廣播公司的核心地位。次年11月，英國(guó)政府頒布新的特許狀和協(xié)議，其有效期至2006年底。與此同時(shí)，政府還對(duì)英國(guó)廣播公司進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，力求提高工作效率。德國(guó)公共廣播電視的地位與功能由聯(lián)邦法院確認(rèn)，法院要求各級(jí)立法機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)公共廣播電視的組織與資金問題作出有利的規(guī)定，以便增強(qiáng)其與商業(yè)廣播電視的競(jìng)爭(zhēng)能力。同時(shí)，各州政府還對(duì)電視電影業(yè)提供政府補(bǔ)貼，鼓勵(lì)與美國(guó)影視業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。法國(guó)最高視聽委員會(huì)名義上是一個(gè)獨(dú)立的廣播電視管理機(jī)構(gòu)，但其權(quán)威性實(shí)際上使它成為一個(gè)政府部門，該機(jī)構(gòu)成立了一個(gè)由30人組成的執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)所有電視機(jī)構(gòu)播出的節(jié)目進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)電視中公共利益的維護(hù)力度。
歐理會(huì)成員國(guó)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于歐盟，作為一個(gè)泛歐組織，其工作重心在于促進(jìn)歐洲社會(huì)的民主進(jìn)程，對(duì)泛歐廣播電視的立法管理自然側(cè)重于政治與文化方面。歐盟從成立之日起，積極推動(dòng)歐洲的經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，因而在廣播電視法規(guī)方面多從消費(fèi)者服務(wù)、競(jìng)爭(zhēng)與投資保護(hù)等經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)?！倍呦噍o相成，共同形成了一種全方位的法規(guī)管理框架。它們制定或修改的各項(xiàng)政策法規(guī)，有利于統(tǒng)一與協(xié)調(diào)歐洲廣播電視業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為歐洲廣播電視統(tǒng)一市場(chǎng)的形成奠定了基礎(chǔ)。隨著傳播技術(shù)的不斷革新，歐理會(huì)與歐盟在應(yīng)對(duì)公私營(yíng)廣播電視體制的沖突與美國(guó)影視業(yè)的沖擊中，立法工作任重而道遠(yuǎn)。
中國(guó)加入世貿(mào)組織以后，在新聞出版、影視文化領(lǐng)域必將向國(guó)外開放，與世界接軌。作為一個(gè)市場(chǎng)潛力巨大的國(guó)家，中國(guó)有必要借鑒并學(xué)習(xí)歐洲的一些方法，保護(hù)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)與文化利益。
注釋：
①AmediapolicyfortomorrowfiftyyearsOfmediapolicyintheCouncilofEurope—areview，http：//www．humanrights．coe．int．
②《歐委會(huì)召開“未來(lái)的媒體政策”會(huì)議》，《世界廣播電視參考》，2000年第10期，第40頁(yè)。
③[德]卡爾—?dú)W根·埃貝萊《歐洲政策背景下的公共廣播電視業(yè)》，（世界廣播電視參考），2000年第5期，第3—6頁(yè)。
④《歐盟研討媒介融合時(shí)代的法制)，（世界廣播電視參考），1999年第5期，第30頁(yè)。
⑤[美]愛德華·赫爾曼、羅伯特·麥克切斯尼著，甄春亮等譯：（全球媒體：全球資本主義的新傳教士），天津人民出版社，2001年2月，第53頁(yè)。
⑥《歐洲人權(quán)公約》第l0條規(guī)定：“人人有言論自由的權(quán)利。此項(xiàng)權(quán)利應(yīng)包括保持主張的自由，以及在不受公共機(jī)關(guān)干預(yù)和不分國(guó)界的情況下，接受并傳播消息和思想的自由……”《表達(dá)與信息自由宣言》也強(qiáng)調(diào)不分國(guó)界表達(dá)思想與接收信息的自由。
首先，政府應(yīng)鼓勵(lì)酒店管理專業(yè)學(xué)生對(duì)口實(shí)習(xí)，從法律法規(guī)角度為酒店管理專業(yè)學(xué)生創(chuàng)造良好的頂崗實(shí)習(xí)環(huán)境。此外政府從宏觀經(jīng)濟(jì)政策角度支持酒店業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造良好的酒店業(yè)市場(chǎng)，進(jìn)而為學(xué)生頂崗實(shí)習(xí)創(chuàng)造良好的工作環(huán)境。其次，政府可以通過(guò)減免頂崗實(shí)習(xí)開展得較好的企業(yè)稅收以及為實(shí)習(xí)生提供免費(fèi)技能培訓(xùn)等方式為實(shí)習(xí)生創(chuàng)造穩(wěn)定良好的環(huán)境。例如政府可以組織評(píng)選當(dāng)?shù)仨攳弻?shí)習(xí)工作開展得最好的十個(gè)酒店，給予這些酒店一定的榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)和稅收獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)酒店將頂崗實(shí)習(xí)工作作為工作重點(diǎn)之一。最后，政府通過(guò)創(chuàng)建酒店管理專業(yè)頂崗實(shí)習(xí)信息網(wǎng)，及時(shí)提供各地、各院校學(xué)生頂崗實(shí)習(xí)的有關(guān)信息，改變學(xué)生對(duì)酒店業(yè)的認(rèn)識(shí)，提高大學(xué)生的思想認(rèn)識(shí)水平，完善頂崗實(shí)習(xí)的途徑。
（二）技術(shù)支持系統(tǒng)
教育部門要積極完善頂崗實(shí)習(xí)的課程體系，將頂崗實(shí)習(xí)作為一個(gè)具體的學(xué)科，包括理論知識(shí)的系統(tǒng)學(xué)習(xí)和實(shí)踐課程，促進(jìn)學(xué)生正確職業(yè)觀、就業(yè)觀的培養(yǎng)，為酒店業(yè)輸送一批思想品質(zhì)高的酒店管理專業(yè)畢業(yè)生。并且在頂崗實(shí)習(xí)實(shí)施過(guò)程中將課堂教學(xué)、個(gè)別輔導(dǎo)教學(xué)、合作教學(xué)、實(shí)訓(xùn)教學(xué)等多種教學(xué)方式有機(jī)結(jié)合起來(lái)，真正實(shí)現(xiàn)因材施教，提高每一個(gè)學(xué)生的專業(yè)知識(shí)水平。在酒店實(shí)習(xí)過(guò)程中，幫助每一個(gè)學(xué)生制定職業(yè)規(guī)劃以及實(shí)習(xí)計(jì)劃，進(jìn)行個(gè)別輔導(dǎo)，使學(xué)生有目的進(jìn)行頂崗實(shí)習(xí)，并積極解決遇到的問題，提高自身素質(zhì)。培養(yǎng)頂崗實(shí)習(xí)專業(yè)指導(dǎo)教師，使其具備較高的專業(yè)知識(shí)水平和人文素養(yǎng)，能從專業(yè)技能、社交能力、服務(wù)意識(shí)、心理輔導(dǎo)、生活指導(dǎo)等方面給予學(xué)生專業(yè)指導(dǎo)，提高頂崗實(shí)習(xí)效果，促進(jìn)學(xué)生實(shí)踐能力的提高。
（三）資金支持系統(tǒng)
資金支持系統(tǒng)包括國(guó)家資金支持、社會(huì)資金支持、高職院校資金支持及酒店資金支持。其中國(guó)家資金是指政府應(yīng)成立相應(yīng)資金由學(xué)校和酒店共同申請(qǐng)資金，開展豐富的頂崗實(shí)習(xí)；社會(huì)資金支持是獲取企業(yè)、知名人士、社會(huì)團(tuán)體的資金支持，為學(xué)生頂崗實(shí)習(xí)提供更多資金；高職院校資金支持則是根據(jù)酒店管理專業(yè)教學(xué)現(xiàn)狀設(shè)立專項(xiàng)頂崗實(shí)習(xí)資金為每一個(gè)學(xué)生提供頂崗實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)；酒店資金支持是指酒店出資并配合高校制定的實(shí)習(xí)計(jì)劃，為學(xué)生安排合適的崗位，制定輪崗制度，促使學(xué)生能在不同崗位上學(xué)習(xí)不同的專業(yè)技能，鼓勵(lì)大學(xué)生畢業(yè)后從事酒店業(yè)工作。
（四）監(jiān)控支持系統(tǒng)
監(jiān)控支持系統(tǒng)是頂崗實(shí)習(xí)順利進(jìn)行的基本保障。首先成立監(jiān)控委員會(huì)，派遣專業(yè)人員監(jiān)督高校，監(jiān)控委員會(huì)應(yīng)由政府牽頭、行業(yè)協(xié)會(huì)成員承擔(dān)，酒店、學(xué)生和教師都可以向監(jiān)控委員會(huì)報(bào)告。監(jiān)督委員會(huì)還要定期監(jiān)督高校、酒店的頂崗實(shí)習(xí)工作情況。其次建立信息系統(tǒng)全面監(jiān)控高校和酒店的頂崗實(shí)習(xí)工作情況，定期進(jìn)行頂崗實(shí)習(xí)工作調(diào)查和分析，撰寫調(diào)查報(bào)告，并提出建設(shè)性意見，公開在信息平臺(tái)上，促使企業(yè)和高校積極做好頂崗實(shí)習(xí)工作。
（五）評(píng)估支持系統(tǒng)
評(píng)估支持系統(tǒng)由評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估目的、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法五個(gè)部分組成，其目的在于不斷優(yōu)化頂崗實(shí)習(xí)工作計(jì)劃，優(yōu)化資源配置，為政策資源調(diào)配提供事實(shí)依據(jù)和價(jià)值依據(jù)。評(píng)估主體是酒店、專家、教師和學(xué)生，從不同角度對(duì)學(xué)生的實(shí)習(xí)情況進(jìn)行客觀評(píng)估，提出高校、酒店和學(xué)生這三者做得不到位的地方；評(píng)估對(duì)象是學(xué)生的實(shí)習(xí)狀況、酒店工作內(nèi)容、指導(dǎo)教師的工作內(nèi)容、頂崗實(shí)習(xí)工作計(jì)劃、學(xué)校理論課程開展情況等；評(píng)估目的在于優(yōu)化資源配置；評(píng)估的時(shí)候還要考慮到定性評(píng)估與定量評(píng)估結(jié)合，過(guò)程性評(píng)估與結(jié)果評(píng)估結(jié)合，動(dòng)態(tài)評(píng)估與靜態(tài)評(píng)估結(jié)合。
二、酒店管理專業(yè)頂崗實(shí)習(xí)的實(shí)施與管理
（一）酒店管理專業(yè)頂崗實(shí)習(xí)準(zhǔn)備階段
從政府政策支持系統(tǒng)角度而言，第一，政府制定了相關(guān)的法律法規(guī)保護(hù)學(xué)生、酒店的合法權(quán)益；通過(guò)搭建信息平臺(tái)為學(xué)生和酒店提供相互了解的機(jī)會(huì)，并免費(fèi)提供相關(guān)技能的培訓(xùn)等措施，為學(xué)生頂崗實(shí)習(xí)創(chuàng)造了穩(wěn)定和良好的實(shí)習(xí)氛圍，因此學(xué)生會(huì)加強(qiáng)對(duì)頂崗實(shí)習(xí)的心理認(rèn)同感。第二，政府鼓勵(lì)酒店使用實(shí)習(xí)生會(huì)使酒店更重視頂崗實(shí)習(xí)生的培養(yǎng)和管理，在實(shí)習(xí)準(zhǔn)備階段，酒店在選人之初會(huì)制定相應(yīng)的實(shí)習(xí)期發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合企業(yè)的需求以及學(xué)生的興趣愛好、能力特長(zhǎng)為學(xué)生設(shè)計(jì)實(shí)習(xí)期的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃。這樣做可以挖掘?qū)W生的潛力、讓學(xué)生更明確地了解自己的現(xiàn)有水平和發(fā)展方向，如果想要獲得更好的崗位要在哪些方面加強(qiáng)學(xué)習(xí)，激發(fā)學(xué)生為目標(biāo)而奮斗的動(dòng)力。從技術(shù)支持系統(tǒng)角度而言，第一，學(xué)校出臺(tái)頂崗實(shí)習(xí)管理辦法，約束學(xué)生行為，如《頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生管理細(xì)則》、《頂崗實(shí)習(xí)安全應(yīng)急預(yù)案》、《學(xué)生頂崗實(shí)習(xí)須知》、《實(shí)習(xí)帶隊(duì)教師管理規(guī)定》、《校企合作學(xué)生頂崗實(shí)習(xí)協(xié)議書》等；企業(yè)與學(xué)生簽訂頂崗實(shí)習(xí)協(xié)議，規(guī)范實(shí)習(xí)管理，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)以保障雙方利益。第二，學(xué)校、企業(yè)、學(xué)生三方在職業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上共同制定頂崗實(shí)習(xí)計(jì)劃。計(jì)劃包括：實(shí)習(xí)日程安排、實(shí)習(xí)內(nèi)容、實(shí)習(xí)方式與地點(diǎn)、實(shí)習(xí)培訓(xùn)內(nèi)容及時(shí)間等。從資金支持系統(tǒng)角度而言，資金的支持一方面對(duì)于學(xué)校而言可以更好地培育頂崗實(shí)習(xí)指導(dǎo)教師，讓教師能在崗位上更充分的發(fā)揮專業(yè)指導(dǎo)和心理輔導(dǎo)的作用，提高頂崗實(shí)習(xí)效果，促進(jìn)學(xué)生實(shí)踐能力的提高。另一方面對(duì)于學(xué)生而言，資金的支持可以增強(qiáng)學(xué)生在頂崗實(shí)習(xí)中的穩(wěn)定性。
（二）酒店管理專業(yè)頂崗實(shí)習(xí)實(shí)施階段
從技術(shù)支持系統(tǒng)角度而言，企業(yè)和學(xué)校應(yīng)對(duì)頂崗實(shí)習(xí)內(nèi)容的落實(shí)和開展進(jìn)行有效的指導(dǎo)。酒店行業(yè)在員工培訓(xùn)的時(shí)候主要是以一帶一或者一帶多的形式開展崗位的培訓(xùn)。有許多指導(dǎo)師傅是沒有受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)的，僅僅只知道做什么和怎么做，對(duì)于為什么要這樣做等深層次的服務(wù)精神他們是無(wú)法傳遞給學(xué)生的。甚至部分年輕師傅文化層次不高，很多時(shí)候還起到了一些負(fù)面的影響。因此企業(yè)在為實(shí)習(xí)生安排指導(dǎo)教師的時(shí)候應(yīng)該要加入管理層人員，將知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)言傳身教到實(shí)習(xí)生中。此外，企業(yè)指導(dǎo)人員要引導(dǎo)學(xué)生發(fā)現(xiàn)問題，分析問題并提出學(xué)生自己的解決意見，鍛煉學(xué)生分析處理問題的能力。從監(jiān)控支持系統(tǒng)角度而言，學(xué)校和企業(yè)應(yīng)該從兩個(gè)層面去完成頂崗實(shí)習(xí)的過(guò)程管理，第一層面是關(guān)心學(xué)生的思想動(dòng)態(tài)，學(xué)生進(jìn)入企業(yè)之后身份難以轉(zhuǎn)換，他們會(huì)發(fā)現(xiàn)企業(yè)要求太嚴(yán)、很難適應(yīng)，中期學(xué)生會(huì)因?yàn)閷?shí)習(xí)生報(bào)酬和正式員工的報(bào)酬不同產(chǎn)生心理失衡；后期隨著對(duì)工作的適應(yīng)，學(xué)生又會(huì)覺得工作是一而再，再而三的重復(fù)，會(huì)覺得學(xué)不到新的東西，也會(huì)產(chǎn)生心理波動(dòng)，學(xué)校在整個(gè)頂崗實(shí)習(xí)期內(nèi)都要做學(xué)生的心理輔導(dǎo)工作，幫助學(xué)生順利地完成頂崗實(shí)習(xí)。第二層面是對(duì)學(xué)生的專業(yè)知識(shí)技能的指導(dǎo)，學(xué)校和酒店都可以安排專業(yè)指導(dǎo)教師，盡可能為學(xué)生提供有效的專業(yè)指導(dǎo)和建議，一方面通過(guò)專業(yè)基本理論和技能的補(bǔ)充，讓學(xué)生和教師共同發(fā)現(xiàn)理論與實(shí)踐相結(jié)合中產(chǎn)生的矛盾問題，讓學(xué)生更好地理解理論知識(shí)。另外一方面是通過(guò)案例的形式來(lái)共同探討，嘗試讓學(xué)生以日志的方式來(lái)記錄一些在實(shí)習(xí)中遇到的案例、自己當(dāng)時(shí)心理感受以及怎么進(jìn)行心理調(diào)適的過(guò)程。專業(yè)指導(dǎo)教師可以參與到日志案例的討論中，從企業(yè)管理層面提出自己的看法和意見。這樣可以更好地讓學(xué)生吸收管理的精粹，體會(huì)體驗(yàn)式學(xué)習(xí)的魅力，增強(qiáng)自己的專業(yè)見識(shí)。
