時間：2023-03-22 17:47:36
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第一點，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的相關(guān)的各項管理方面的制度，主要包括財政執(zhí)行的具體程序，完成一個審批的工作日時限，財政支出的記錄與跟組，財政與地稅局的合作，財政人員的崗位職責(zé)，財管人員的定期業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)考核等等。第二點，細化并且嚴格執(zhí)行財政預(yù)算流程，并且設(shè)有相關(guān)的監(jiān)督職能部門，對財政的預(yù)算進行規(guī)范化能夠有效避免財政預(yù)算與財政執(zhí)行結(jié)果相差懸殊的問題。設(shè)置財政監(jiān)督部門，讓政府工作人員在法律、同僚和熱門的監(jiān)督下完成工作，能夠有效地對其監(jiān)督，能夠提高相關(guān)工作人員的工作透明度。第三點，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門的工作流程，地方性的職能部門因為鄉(xiāng)土人情的原因經(jīng)常工作上走“人情”路線，使得很多流程簡化，甚至很多對地方經(jīng)濟發(fā)展有極大推動作用的項目都無法執(zhí)行，因此造成了資金上分配的不合理。所以，要優(yōu)化現(xiàn)有的工作流程，規(guī)范工作程序，一切按照制度辦事，提高工作的有效性和科學(xué)性。第四點，建立資金申報細則，為了避免資金申報項目不明確而導(dǎo)致的資金充入日常財政支出費用，最終導(dǎo)致了無法做到專款專用的現(xiàn)象，要完善資金申請審批的資料，細致到資金申請的具體項目，負責(zé)人，項目的制定情況以及詳細的項目實施方案等等。第五點，落實財政部門信息化，將財政數(shù)據(jù)通過網(wǎng)絡(luò)進行資源共享，相關(guān)性的工作可以通過網(wǎng)絡(luò)來完成，這樣能夠節(jié)約異地工作的時間，同時提高工作的效率，進而提升整個職能部門的服務(wù)質(zhì)量。
2.強干部隊伍建設(shè)
第一點，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部作風(fēng)建設(shè)。要認真制訂行為規(guī)范，增強組織紀律行為準則，樹立政治上堅定、紀律上嚴明的良好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部形象。第二點，抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政文明建設(shè)工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所開展“創(chuàng)建人民滿意的基層站所”活動，建議縣農(nóng)村財政管理局每年評選表彰一次，條件成熟的可向市、省推薦，營造積極向上氛圍，努力打造學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型、法制型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機關(guān)。第三點，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員專業(yè)培訓(xùn)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部培訓(xùn)實行分類指導(dǎo)、分級負責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所長每兩年由市以上農(nóng)村財政管理部門負責(zé)培訓(xùn)一次;其他干部每年由縣農(nóng)村財政管理局負責(zé)培訓(xùn)一次。第四點，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部競爭激勵。要嚴把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進人關(guān)，確需進人的必須統(tǒng)一納入縣財政局人員錄用計劃，并保證所進人員專業(yè)對口，有大學(xué)以上學(xué)歷和較高政治思想品德;縣級財政部門在配備財政所內(nèi)部人員時要鼓勵競爭，特別是選拔所長、副所長職位時要實行競爭上崗，為優(yōu)秀人才脫穎而出創(chuàng)造條件。
3.量化目標績效考核
第一點，嚴肅重大事項報告。實現(xiàn)年度目標化管理是科學(xué)化管理的要求，年初即要根據(jù)縣局工作規(guī)劃和年度計劃部署，立足所情，確定當(dāng)年的重點工作，細化重點工作目標，確定主要工作途徑和措施，并形成報告送縣局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，以確保財政所各項重點工作獲得縣局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的重視和支持，同時予以監(jiān)督執(zhí)行和考核考評。第二點，完善層級崗位責(zé)任。有崗就有責(zé)，權(quán)責(zé)對等是財政科學(xué)化，精細化管理必須遵守的原則。第三點，建立完善配套制度。健全崗位責(zé)任制、AB崗工作制、限時辦結(jié)制、業(yè)務(wù)臺賬制、崗位輪換制，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政精細化管理落到實處，實現(xiàn)制度管事、制度管權(quán)、制度管人的目標。
建立規(guī)范統(tǒng)一的財政業(yè)務(wù)綜合管理信息系統(tǒng)緊緊圍繞為財政改革和發(fā)展服務(wù)這一宗旨，按照建立財政運行技術(shù)保障機制的總體要求，狠抓財政業(yè)務(wù)軟件開發(fā)與應(yīng)用，以預(yù)算編制、集中收付等系統(tǒng)軟件開發(fā)為重點，帶動其他財政業(yè)務(wù)軟件的開發(fā)，形成符合業(yè)務(wù)活動和監(jiān)督管理要求，集預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財政監(jiān)督和財政發(fā)展四位一體的財政綜合信息管理系統(tǒng)，推動信息技術(shù)在各級財政業(yè)務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用力度，促進財政管理整體水平的提高。
1.預(yù)算編制系統(tǒng)。根據(jù)財政預(yù)算改革的總體需要，不斷擴大計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用力度，完成對各部門預(yù)算的審核，編制出符合綜合預(yù)算、零基預(yù)算和實際需要的預(yù)算方案。
2.預(yù)算管理系統(tǒng)。通過開發(fā)預(yù)算指標管理軟件，全面反映指標運行的全過程，實現(xiàn)對預(yù)算資金規(guī)模、分配、使用等情況的有效管理，逐步建立預(yù)算指標數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)對預(yù)算指標執(zhí)行情況查詢、分析和管理的現(xiàn)代化；通過開發(fā)預(yù)算資金調(diào)度軟件，實現(xiàn)對預(yù)算資金的有效調(diào)配，監(jiān)督預(yù)算資金調(diào)度的全過程，有效地提高預(yù)算資金使用的經(jīng)濟效益和社會效益；通過政府采購預(yù)算管理軟件實現(xiàn)對政府采購資金運行全過程的監(jiān)督和管理，增加政府支出透明度，規(guī)范財政采購支出行為，提高資金的使用效益和有效防止腐敗。
3.預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)。通過開發(fā)預(yù)算指標管理軟件，根據(jù)預(yù)算單位年度預(yù)算方案，科學(xué)地制定季用款、月用款進度計劃，實現(xiàn)預(yù)算指標安排、撥款、預(yù)算會計等功能；通過集中收付軟件，實現(xiàn)財政資金集中收付和預(yù)算支出的集中管理，將所有財政支出資金置于財政部門監(jiān)督之下，提高財政資金的使用效率，保證工資及時發(fā)放和整個預(yù)算的順利執(zhí)行，強化預(yù)算約束，實現(xiàn)對財政資金支付過程的依法規(guī)范管理。
4.財政監(jiān)督系統(tǒng)。財政監(jiān)督貫穿于財政工作和財政資金運行的全過程，建立財政業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件系統(tǒng)必須以建立健全的財政監(jiān)督系統(tǒng)作保障。通過開發(fā)和運用財政監(jiān)督實時監(jiān)控軟件，使財政各項工作的靜態(tài)和動態(tài)情況及時進入到財政監(jiān)督視野，確保財政工作和財政業(yè)務(wù)的穩(wěn)定、安全、高效運行；通過財政監(jiān)督信息和控制軟件，一方面實現(xiàn)財政監(jiān)督系統(tǒng)與決策系統(tǒng)的信息直接交流；另一方面實現(xiàn)對其他財政業(yè)務(wù)系統(tǒng)運行的實時控制。
5.財政發(fā)展系統(tǒng)。根據(jù)財政管理改革的需要，逐步建立財政運行發(fā)展系統(tǒng)，科學(xué)地分析影響財政運行狀況和結(jié)果的各項因素，為財政決策和政策制定提供科學(xué)依據(jù)。通過財政運行評價系統(tǒng)，利用各種評價模型，對財政運行過程和結(jié)果進行跟蹤分析，量化財政決策、財政管理和監(jiān)督的效果，進行財政形勢預(yù)報，找出影響經(jīng)濟平衡運行的原因，確定管理和監(jiān)督的重點；通過財政收支預(yù)測分析系統(tǒng)，利用各種數(shù)字模型，對影響財政收支的各項因素進行定性和定量分析，提高財政收入預(yù)測的準確性，為科學(xué)地確定年度預(yù)算收支規(guī)模與結(jié)構(gòu)提供依據(jù)；通過財政風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，分析監(jiān)控各種風(fēng)險因素的變化，科學(xué)地判斷財政風(fēng)險程度，提出預(yù)警建議，改善和提高財政運行質(zhì)量，建立穩(wěn)固與平衡的財政運行與發(fā)展體系。
除此之外，通過開發(fā)和利用社會保障資金管理軟件，實現(xiàn)對醫(yī)療保險、勞動保險等社會保險業(yè)務(wù)的全面、高效監(jiān)督和監(jiān)控管理；通過建立財政數(shù)據(jù)庫管理軟件，利用各類企業(yè)（包括集體企業(yè)）、行政事業(yè)單位、建設(shè)單位數(shù)據(jù)庫，建設(shè)會計信息查詢系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)會計信息查詢和檢索網(wǎng)絡(luò)化、自動化，為各級財政系統(tǒng)多層次的數(shù)據(jù)隨機檢索和分析提供服務(wù)，提高會計信息的使用效率；通過開發(fā)糧食風(fēng)險基金管理軟件，對國家糧庫的糧食儲備、品種、財政補貼等情況進行有效的管理和控制，建立糧庫糧食儲備數(shù)據(jù)庫，對現(xiàn)有的糧食儲備情況進行統(tǒng)計、分析、匯總、預(yù)警，方便糧食調(diào)度，為制定糧食政策提供相關(guān)依據(jù)；通過建立一個以省為中心，覆蓋到縣鄉(xiāng)的農(nóng)稅征管網(wǎng)絡(luò)，利用農(nóng)稅征管軟件，以數(shù)據(jù)和文字信息為基礎(chǔ)，以科學(xué)分析為手段，為農(nóng)業(yè)稅收工作的重大決策和政策制定提供信息支持，為各級農(nóng)業(yè)稅收征收人員提供信息服務(wù)。
——以信息網(wǎng)站為基礎(chǔ)，加快信息資源開發(fā)利用信息資源是財政改革與發(fā)展的戰(zhàn)略資源，其開發(fā)和利用是信息化建設(shè)永恒的主題。作為財政信息化建設(shè)的核心工作，以財政信息網(wǎng)站為依托，在擴展信息源的基礎(chǔ)上，密切結(jié)合財政業(yè)務(wù)需求，為財政工作提供分類科學(xué)、精練實用、準確可靠、豐富多彩的動態(tài)經(jīng)濟信息。同時，通過充分調(diào)動各市和部門的積極性，在“活”信息和“深”層次的財政信息上花大力氣、下大功夫，深入挖掘、研究經(jīng)濟熱點、難點問題，為領(lǐng)導(dǎo)提供決策依據(jù)，便信息網(wǎng)站成為人們獲取信息的主要來源，財政工作的參謀和助手，全省社會、經(jīng)濟活動不可缺少的神經(jīng)中樞。同時，利用視頻點播、在線廣播等多種形式，對內(nèi)加強交流指導(dǎo)，對外樹立財政形象、宣傳財政政策，把網(wǎng)站建設(shè)成為財政系統(tǒng)的“互聯(lián)網(wǎng)”，成為財政部門開展工作、溝通社會的重要窗口。
——逐步建立滿足財政新體制要求的數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)根據(jù)財政業(yè)務(wù)和財政決策對數(shù)據(jù)的要求，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理與維護的原則，逐步建立財政動態(tài)數(shù)據(jù)庫、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、部門預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、預(yù)決算數(shù)據(jù)庫、財政收支政策數(shù)據(jù)庫、法規(guī)數(shù)據(jù)庫、歷史資料數(shù)據(jù)庫、公共信息數(shù)據(jù)庫和決策匯總數(shù)據(jù)庫，加快開發(fā)速度，提高信息質(zhì)量，保證信息數(shù)據(jù)的充分共享與有效使用。
——建立為公共財政
服務(wù)的辦公自動化系統(tǒng)主要是通過開發(fā)和運用辦公自動化系統(tǒng)、領(lǐng)導(dǎo)查詢分析管理系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)、檔案管理系統(tǒng)和外部信息接收與發(fā)送系統(tǒng)，以及IP電話系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)電視會議系統(tǒng)等內(nèi)容，實現(xiàn)無紙化辦公，提高辦公效率和決策水平。
——努力培養(yǎng)造就一支適應(yīng)財政改革與發(fā)展需要的財政信息化隊伍一是向財政系統(tǒng)全體職工普及信息技術(shù)知識。密切配合人事、勞動部門采取各種形式，大力進行計算機和網(wǎng)絡(luò)知識的培訓(xùn)。二是加快信息化專門人才的培養(yǎng)，根據(jù)信息化建設(shè)的需要，注重培養(yǎng)多層次的信息化專業(yè)人才、信息化管理人才以及復(fù)合型人才，努力造就一批能跟蹤國際先進水平的學(xué)術(shù)帶頭人和有創(chuàng)新能力的中青年業(yè)務(wù)骨干，特別是要注意培養(yǎng)既掌握信息技術(shù)又懂財政業(yè)務(wù)的專業(yè)技術(shù)人才。三是大力加強財政信息化專門機構(gòu)的建設(shè)，在確保加強市級財政信息化專門機構(gòu)和人員到位的同時，要逐步建立縣級財政信息化專門機構(gòu)或配備專人管理，為財政信息化建設(shè)提供強有力的組織保證。
為實現(xiàn)上述目標與規(guī)劃，必須采取以下保障措施：
一是加強信息化建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。財政信息化建設(shè)是一項龐大的社會系統(tǒng)工程，涉及面寬，技術(shù)性強，關(guān)聯(lián)度高，必須通過各級部門的統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)調(diào)，調(diào)動各方面的積極性。實現(xiàn)財政信息化，確保財政運行機制落到實處是事關(guān)全省財政改革與發(fā)展的大事，各級領(lǐng)導(dǎo)必須高度重視。要把財政信息化工作擺上議事日程，充分認識信息化在財政改革中的重要作用。
二是加大投入力度，促進信息化發(fā)展。信息技術(shù)是現(xiàn)代化高科技技術(shù)，投資大，更新快，其效益往往以間接形式表現(xiàn)于社會各個領(lǐng)域，難以用貨幣形式計算其價值。要保證財政信息化工作正常開展，確保各項目標如期實現(xiàn)，必須加大對財政信息化建設(shè)的投入，保證必要的設(shè)備和設(shè)施購置與維護，為建立科學(xué)化、規(guī)范化的技術(shù)保障機制提供物質(zhì)基礎(chǔ)。
三是建立一套完整、有效的信息化標準、規(guī)范和規(guī)章制度。財政運行技術(shù)保障機制的建立是財政工作中的一件大事，它關(guān)系到今后財政工作的正常進行和科學(xué)管理。因此，必須堅持標準統(tǒng)一和標準化工作要先行的原則，將標準化工作和質(zhì)量管理工作貫穿于信息化建設(shè)的全過程。要按照財政運行技術(shù)保障機制的需要，逐步形成全省統(tǒng)一的標準體系。根據(jù)國家信息化、標準化體系和本地實際情況，建立和完善網(wǎng)絡(luò)、業(yè)務(wù)軟件、信息資源、信息安全等信息化建設(shè)的相關(guān)制度，統(tǒng)一技術(shù)標準。無論是網(wǎng)絡(luò)建設(shè)還是軟件開發(fā)，起點要高，標準要統(tǒng)一，以保證網(wǎng)絡(luò)配置合理、性能優(yōu)化、安全暢通。各級財政部門在建設(shè)網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫、業(yè)務(wù)軟件和實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)的過程中，在用戶界面、交換格式、網(wǎng)絡(luò)協(xié)議、分類編碼、應(yīng)用接口等方面，必須遵循統(tǒng)一的技術(shù)標準，以保證計算機系統(tǒng)的互聯(lián)性和各種上網(wǎng)信息的有效性。
(一)新型城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展要求公共財政提供制度保障
隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進，工業(yè)化和市場化的步伐也在加快。市場在某些領(lǐng)域諸如公共物品提供領(lǐng)域的“失靈”狀態(tài)決定了公共財政體系必須加快完善起來。即市場逐漸退出某些競爭性領(lǐng)域，只在資源配置方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，而政府財政在市場存在缺陷的領(lǐng)域加大支持力度。公共財政體系的完善能更好地滿足新型城鎮(zhèn)化推進過程中人們對公共物品和服務(wù)不斷增長的需求。
(二)新型城鎮(zhèn)化需要公共財政發(fā)揮其杠桿調(diào)節(jié)作用
新型城鎮(zhèn)化相對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言，更加注重資源的優(yōu)化配置和利用，而公共財政政策作為一種重要的調(diào)控手段能在這方面發(fā)揮其重要功能。一方面，新型城鎮(zhèn)化強調(diào)突出城鎮(zhèn)特色，公共財政政策需要引導(dǎo)企業(yè)找到適合本地區(qū)發(fā)展的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。另一方面，新型城鎮(zhèn)化同時強調(diào)突出城市的主導(dǎo)功能，公共財政政策同樣需要引導(dǎo)城市圈的合理布局，形成以大城市為支撐，中小城市為重點，促進大城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
(三)促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化和公共財政的公共目標
新型城鎮(zhèn)化追求一種城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展的機制，以期同時推動新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化，而實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化同樣是公共財政體制所追求的目標。公共財政應(yīng)利用政府購買支出和轉(zhuǎn)移支付等手段不斷調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)公共服務(wù)規(guī)模，以最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，而這對于新型城鎮(zhèn)化又是尤為重要的。具體而言，我國目前要實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化主要是提升農(nóng)村在教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)方面的水平，而這些能為城鎮(zhèn)化過程中的失地農(nóng)民或進城農(nóng)民工等提供更好的保障。
(四)“綠色城鎮(zhèn)化”理念需要公共財政政策的支撐
新型城鎮(zhèn)化追求人與自然的和諧發(fā)展，注重環(huán)境和資源的保護。而這一領(lǐng)域?qū)儆凇笆袌鍪ъ`”的范疇，公共財政正好能發(fā)揮其用武之地。盲目追求經(jīng)濟發(fā)展而忽視環(huán)境的“城鎮(zhèn)化”不是“新型城鎮(zhèn)化”。公共財政體制應(yīng)利用稅收、補貼等手段來糾正(鼓勵)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的負(正)外部性行為，加大對資源和環(huán)境的保護力度，推進城鎮(zhèn)化的同時也保持了經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
二、促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的公共財政政策建議
(一)完善公共財政體制，使中央和地方財權(quán)與事權(quán)相匹配
在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，公共財政體制必須得到完善，這樣才能避免出現(xiàn)越位與缺位。必須建立起財權(quán)與事權(quán)相匹配的公共財政體制，保證新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對資金需求的穩(wěn)定。合理界定中央和地方的財權(quán)與事權(quán)，必須明確政府與市場的分工。市場可以解決的事，政府就應(yīng)該退出，充分發(fā)揮“看不見的手”的引導(dǎo)作用，而市場解決不了的事(比如公共物品提供等)，政府就應(yīng)該主動解決。具體來說，事權(quán)的劃分要以公共物品受益范圍為考量對象，即如果受益范圍超過了本級政府轄區(qū)，則應(yīng)由上一級政府或受益范圍內(nèi)多個政府共同承擔(dān);而財權(quán)則必須保證本級政府具有與事權(quán)相應(yīng)的財力以滿足其履行職能。要拓寬縣(市)、鄉(xiāng)財政的收入渠道，鼓勵縣(市)招商引資，并可以將招商引資項目的稅收收入留給縣(市)，同時可以考慮將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門組織的各項收入留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)基數(shù)上解等。
(二)健全轉(zhuǎn)移支付制度，促進新型城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展
新型城鎮(zhèn)化不僅是發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)化，還要包括中西部欠發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)等。所以財政轉(zhuǎn)移支付制度就是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要手段。我國目前的財政轉(zhuǎn)移支付制度還存在一些不盡完善的地方，比如資金分配不規(guī)范，有些資金甚至流向了東部發(fā)達地區(qū);又如財政轉(zhuǎn)移支付僅停留在保障階段，缺乏引導(dǎo)功能，這樣地方政府對新型城鎮(zhèn)化強調(diào)的環(huán)境保護等方面就缺乏發(fā)展的動力。在公共財政體系下必須堅定不移推進轉(zhuǎn)移支付制度的完善。首先，在加大轉(zhuǎn)移支付力度的同時要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付以增強地方政府公共物品供給的能力，要打破傳統(tǒng)的觀念、方法，充分照顧中西部欠發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)等，增加對這些地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度。其次，建立健全省級以下財政轉(zhuǎn)移支付制度。不斷壓縮省一級財政支出，使財力向市縣傾斜。再次，加強財政轉(zhuǎn)移支付的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)功能。對于地方發(fā)展符合新型城鎮(zhèn)化思路的資源集約型、環(huán)境友好型等產(chǎn)業(yè)給予財政專項資金補助，增強地方政府建設(shè)“綠色”城鎮(zhèn)化的動力。
(三)積極推進新農(nóng)村建設(shè)，促成新農(nóng)村建設(shè)與
新型城鎮(zhèn)化的“聯(lián)動效應(yīng)”新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化不是對立的而是有機聯(lián)系的，在推進新型城鎮(zhèn)化的同時必須加快新農(nóng)村建設(shè)。公共財政體系下的轉(zhuǎn)移支付制度在保證調(diào)動農(nóng)民種糧積極性的同時還應(yīng)促進功能區(qū)的建設(shè)，即促進產(chǎn)糧區(qū)、林業(yè)區(qū)、草原生態(tài)區(qū)等的建設(shè)，這一方面會促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化，另一方面也使地方經(jīng)濟得到發(fā)展，政府財政收入增加，實現(xiàn)了“新農(nóng)村建設(shè)”與財政發(fā)展的雙贏。而要實現(xiàn)這一點，需要財政完善農(nóng)業(yè)專項工程轉(zhuǎn)移支付、開創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)稅收體系以調(diào)動農(nóng)民積極性等作為保障。
⒉“分稅制”不完善使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏穩(wěn)定的高收入來源，支出壓力大。年起我國開始實行“分稅制”，但至今省以下“分稅制”體系采取了不盡合理的基數(shù)法，一方面，稅收收入一層層向上集中，中央得了“大頭”，地方收入相對減少并經(jīng)過省、市、縣三級的層層盤剝，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入逐漸被掏空。稅制改革以后，農(nóng)業(yè)稅劃歸為地方稅種，雖然刺激了地方政府對農(nóng)業(yè)稅的征收工作的積極性，但是隨著農(nóng)業(yè)稅的免征，支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的一大主要財力落空，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政靠微小增幅的工商稅收增加財力來自我消化農(nóng)業(yè)稅稅基，顯然是不切實際的。而財政轉(zhuǎn)移支付，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說，大多還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法，沒有能科學(xué)地配合分稅制改革最終落實。另一方面，支出責(zé)任卻一層層向下轉(zhuǎn)移，中央出臺的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方財政支出壓力加大。落實到具體事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔(dān)的大多是一些剛性強、欠帳多、支出基數(shù)大、無法壓縮的支出。如農(nóng)村教育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫等就基本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔(dān)了，還有道路、危橋、醫(yī)療、文化及其它一些社會福利項目，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套組織實施，但是資金來源潰泛，完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算負擔(dān)必將導(dǎo)致資金短缺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有足夠的稅收收入來源、顯得財權(quán)范圍小，而事權(quán)范圍又過大，缺乏與責(zé)任相對應(yīng)的經(jīng)濟財力支撐，僅僅依靠弱勢的農(nóng)村經(jīng)濟和瀕臨破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，連最基本的“吃飯問題”都難以解決，更遑論公共建設(shè)和公共服務(wù)了。
⒊稅收管理體制的缺陷加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，基本是國、地兩稅均由條條統(tǒng)管，負責(zé)工商各稅的征收，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只負責(zé)征收農(nóng)業(yè)二稅和相關(guān)收入，這客觀上造成了一些扯皮現(xiàn)象。另外，稅務(wù)部門往往從完成收入任務(wù)指標出發(fā)，當(dāng)年任務(wù)完成后不愿過多超收，以便為下年“留有余地”，不能做到真正意義上的應(yīng)征盡征，造成人為的收入流失。再有現(xiàn)在地方政府流行一種“財政收入才是硬政績”的說法，各級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心財政收入是好事，但是為了完成和超額完成當(dāng)年稅收任務(wù)，地方政府踏上了引稅之路，隨之帶來的則是大幅度的引稅返還和財政收入的虛假繁榮，不能提高財政提供公共品和服務(wù)能力，抬高了稅基，惡性循環(huán)，擾亂了稅收秩序。
⒋高昂的招商引資成本，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雪上加霜。目前招商引資是比較熱門的話題，各級政府自上而下都有招商引資任務(wù)，并直接與干部的升遷、考核掛鉤，這就有了必須完成任務(wù)的壓力，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排大批干部關(guān)門“停業(yè)”外出招商，形成了以土地的無償或低價出讓、稅收的減免、變相的獎勵為成本的招商，政府職能迷失，資源流失，財政收入落空，失地農(nóng)民的土地補償款無力償還，進一步加重了財政的負擔(dān)。
⒌鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過多經(jīng)濟管理職能，特別是產(chǎn)權(quán)制度改革和興辦合作基金會留下了財政隱患。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一是直接興辦企業(yè)，行政干預(yù)多，由于行情不準和一些基層企業(yè)干部的責(zé)任心不強，導(dǎo)致企業(yè)虧損、停產(chǎn)直至破產(chǎn)，遺留了巨大的“包袱”，后來產(chǎn)權(quán)制度改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫于上級的壓力，受惑于甩“包袱”的良好愿望，“賣一送一”，慷國家之慨，將全部企業(yè)改制到位，這其中流失的國有資產(chǎn)就不說了，但是還有一些企業(yè)假性改制，這些企業(yè)欠下了巨額債務(wù)，包括向職工以及向社會的集資款、合作基金會貸款、財政借款、銀行貸款等，實際上早已資不抵債，只留下一個空殼，但是這其中向職工以及向社會的集資款、合作基金會貸款、財政借款，如果改制到位或破產(chǎn)，都必須由財政直接負擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無能消化，就只能搞個假性改制了，完成上級任務(wù)，問題一天天往下拖；二是搞合作基金會留下了巨大債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特別是前幾年行情不緊氣，借去的貸款如“肉包子打狗”，但是合作基金會資金主要來源于當(dāng)?shù)毓擅竦墓山穑@是一筆“硬”帳，必須還而且必須在規(guī)定時間內(nèi)還，這又給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來了“災(zāi)難性”的債務(wù)。
⒍鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算越來越顯“軟化”。主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是上級政府出政策，下級政府出錢，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算“軟化”的典型表現(xiàn)。這些在正常預(yù)算之外出臺的支出政策，明顯缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算應(yīng)有的尊重。二是上級部門為了本部門利益，在實施某項目時，往往要求地方政府按比例配套財政資金，否則不予安排項目，而配套資金顯然不會事先被納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初預(yù)算之內(nèi)的，這些臨時性、不得不開支的項目，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的正常執(zhí)行帶來很大的沖擊，也進一步降低了地方人代會批準預(yù)算的權(quán)威性。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財務(wù)管理松散，支出缺乏預(yù)算約束，缺乏監(jiān)督，隨意性強，機關(guān)運行成本逐年加大，人為加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔(dān)。
⒎機構(gòu)臃腫、財政供養(yǎng)人口失控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，就要配備政府的全套機構(gòu)，所謂“麻雀雖小，五臟俱全”。越是經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)這個問題越突出，因為這些地區(qū)就業(yè)機會少，收入普遍較低，進入政府機構(gòu)無疑具有很大的吸引力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或迫于上級的壓力，或處于“善良”的愿望，用“足”編制，將原先不屬于財政供養(yǎng)的人員想辦法捧上“鐵飯碗”，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)工作人員精減越減越多。
以上種種原因致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政空前困難，債務(wù)累積，有限的財政資金疲于應(yīng)付，形成了財政困難的局勢，影響了基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)，增加了整個財政的風(fēng)險，影響了黨和政府與群眾的關(guān)系。筆者認為可以從以下五個方面加以改革，轉(zhuǎn)變職能，化解財政困難。
一、推廣鄉(xiāng)財縣管?！班l(xiāng)財縣管”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的“三權(quán)”不變，即預(yù)算管理權(quán)不變，資金所有權(quán)和使用權(quán)不變，財務(wù)審批權(quán)不變，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體，借鑒安徽基層財政困境突圍的成功經(jīng)驗，實行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財政管理方式，管住鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂收費、管住鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂花錢、管住鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂進人、管住鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂舉債。由縣級財政主管部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，同時調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理體制和職能，特別是，在教師工資上劃后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能發(fā)生了很大的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已經(jīng)不是原來意義上的那種適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能擴張需要的功能完整的一級財政了。
二、轉(zhuǎn)變思想，回歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能
⒈轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想，樹立服務(wù)理念，樹立財源經(jīng)濟建設(shè)思路以財源經(jīng)濟的建設(shè)為思路是解決財政發(fā)展困難的必然選擇。發(fā)展民營企業(yè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走向良性循環(huán)的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想，以培植財源為取向，以充分發(fā)揮財稅杠桿作用為核心，用足用活財稅政策，如信息技術(shù)支持、財政貼息等手段，加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，加大招商引資力度，改善支農(nóng)資金投向，創(chuàng)新財政支農(nóng)方式，對第三產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展的勢頭，以總量擴張和結(jié)構(gòu)優(yōu)化為目標，努力擺正即期利益和長遠利益的關(guān)系，在強化征管中實現(xiàn)財源增長點。千方百計擴大經(jīng)濟總量，積極推動財源經(jīng)濟發(fā)展，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。
推行政府統(tǒng)一組織，財稅多方參與，一次進戶，各稅統(tǒng)查的復(fù)合型稅收稽查模式，加大稅收稽查力度，堵塞跑冒滴漏。在目前財庫行沒有聯(lián)網(wǎng)的情況下，就地取材，財政人員要轉(zhuǎn)變觀念，進廠入戶，了解和掌握本地稅源動態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)問題和解決矛盾。
⒉合理劃分職能，理順各級政府間事權(quán)關(guān)系
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)居民和農(nóng)民需求的公共品和服務(wù)，這些公共品和服務(wù)包括公共安全、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內(nèi)防洪、灌溉排水、土地整治、基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路建設(shè)、區(qū)域水土治理、環(huán)境保護、醫(yī)療、文化及基本的政府行政管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)直接提供公共安全、消防、民事糾紛處理、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等受益范圍限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共品。至于農(nóng)村基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路建設(shè)、區(qū)域水土治理、環(huán)境保護、防洪灌溉等跨區(qū)域公共品的提供，上級政府則應(yīng)建立相應(yīng)的機制，并通過轉(zhuǎn)移支付形式提供部分資金。而計劃生育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫等全國性公共品的提供則應(yīng)完全由中央政府來承擔(dān)，可通過轉(zhuǎn)移支付，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來完成這些工作。
⒊退出競爭領(lǐng)域，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能范圍
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的根本職能就是提供公共品和公共服務(wù)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金必須從競爭性領(lǐng)域完全退出，不再投資辦企業(yè)，不再為完成招商引資任務(wù)而支付變相的獎勵等，維護公平的市場競爭秩序。
三、完善分稅制財政體制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入
、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收分成，減少上繳。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，農(nóng)業(yè)稅在即被最終取消的情況下，沒有了主體稅種支撐大局，為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能較好地履行各項職能，上級政府要正視鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的困難，通過減少自然增長的上繳和財稅收入增長的集中來增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政實力。
⒉下放共享收入的分成比例。從中央到地方應(yīng)盡可能地將共享收入逐級下放。從某年企業(yè)所得稅與個人所得稅也實行了共享后，大稅種已全部共享，今后不宜繼續(xù)擴大范圍，使地方有更加穩(wěn)定的稅源，切實穩(wěn)固地貫徹分稅制。
四、建立規(guī)范和科學(xué)的財政轉(zhuǎn)移支付制度
目前有相當(dāng)一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于財政入不敷出、缺口逐年拉大、困難重重，而在經(jīng)濟發(fā)展的初期，公共部門的主要職責(zé)仍應(yīng)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本生活保障以及基本公共品的提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府若無財力完成上述任務(wù)，社會發(fā)展就會受阻，因此在目前分稅制條件下，中央對地方特別是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)主要用于彌補稅收收入不足以提供基本公共品和服務(wù)時的財政收支缺口，而且首先要保證不同經(jīng)濟發(fā)展水平縣鄉(xiāng)和不同收入階層在享受基本公共服務(wù)能力方面達到均等。
本文作者：李振標鄭傳芳工作單位：福建農(nóng)林大學(xué)
造成當(dāng)前我國財政農(nóng)業(yè)投入現(xiàn)狀的主要原因
如前所述，國家權(quán)威部門和國內(nèi)學(xué)者、研究團體通過各種工具和方法對財政支農(nóng)資金使用的效益進行測量和評估，雖然在角度的選取和研究方法的采用上不太一樣，但得出的結(jié)果卻大致相同，即目前我國財政支農(nóng)資金未能實現(xiàn)最佳的使用效果、財政支農(nóng)資金的作用沒有得到充分的發(fā)揮。造成當(dāng)前我國財政農(nóng)業(yè)投入現(xiàn)狀的原因很多，我國學(xué)者對財政支農(nóng)資金進行了多角度、多層面的研究，主要的研究視角有財政支農(nóng)規(guī)模、財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)、財政支農(nóng)資金管理、財政支農(nóng)支出績效、財政支農(nóng)政策、財政支農(nóng)投入與經(jīng)濟增長等幾個方面。譚琳元通過新疆財政支農(nóng)資金投資效益各種影響因素的分析，得出農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、財政支農(nóng)投入力度、農(nóng)業(yè)科技三項費和農(nóng)村救濟費支出是影響投資效益的主要因素；［5］李若云認為我國財政支農(nóng)資金使用主要存在涉農(nóng)管理部門多，難以形成合力；部門職能交叉、多頭管理；支農(nóng)投資運行成本高，中間損耗大；支農(nóng)資金追蹤監(jiān)管反饋差等問題；［6］陳興中等人認為支農(nóng)資金來源渠道多難以形成整體合力、支農(nóng)資金管理分散、支農(nóng)資金管理的隨意性大缺乏有效的監(jiān)督檢查機制等是造成使用效益低下的主要原因；［7］高雄偉和董銀果通過對國家財政支農(nóng)宏觀、中觀、微觀效益低下的實證分析，從國家預(yù)算、財政意識、政府博弈、配套政策諸方面探討了影響財政支農(nóng)效益的深層原因。［8］歸納起來看，各個學(xué)者的研究主要是從資金管理體制、資金總量、資金結(jié)構(gòu)、資金監(jiān)管等方面入手，他們的研究發(fā)現(xiàn)，造成目前財政支農(nóng)資金使用中存在問題的主要原因有：管理部門多，致使財政支農(nóng)資金利用效率低下；行政成本過高，造成支農(nóng)資金的挪用；財政支農(nóng)資金管理機制不完善，監(jiān)管水平低下；項目資金使用審計工作不到位；財政支農(nóng)資金的相對規(guī)模偏低；財政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)不盡合理。財政支農(nóng)資金在使用、管理、審計等監(jiān)管方面的制度缺陷導(dǎo)致財政支農(nóng)資金使用效益低。
借鑒外國經(jīng)驗，探索加強財政農(nóng)業(yè)投入資金的監(jiān)管途徑
（一）全球主要發(fā)達國家的經(jīng)驗特征1．美國。美國是世界上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度最高的國家之一。美國財政支農(nóng)重點突出，支持的范圍包括商品補貼、土壤保護、貿(mào)易、科研和推廣、造林和森林管理、能源等十個方面；目的十分明確，即以增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)競爭力和追求對全社會的正效用為主要追求。［9］美國財政農(nóng)業(yè)投入監(jiān)管方面有許多亮點，主要有：（1）健全的監(jiān)管體系。從上到下有國會監(jiān)管、政府部門監(jiān)管和公眾監(jiān)督三個層次，形成了一套國家與民眾聯(lián)手監(jiān)管的嚴密體系。同時，依靠獨立的監(jiān)督評價機構(gòu)對財政投資項目進行定期或不定期檢查。這一做法可以有效防止和糾正上述體系監(jiān)管不到位的問題，補充和完善了政府的監(jiān)督職能。（2）全過程監(jiān)管。美國對財政農(nóng)業(yè)投資項目實行事前、事中、事后相結(jié)合的監(jiān)管模式，在項目實施過程中實行監(jiān)管程序化、制度化、定量化。［10］（3）強化信譽與風(fēng)險約束監(jiān)管。美國對設(shè)計、施工、監(jiān)理等監(jiān)管是靠風(fēng)險約束和信譽制度等市場辦法進行管理。（4）制定嚴格處罰制度。在處罰方面，十分嚴格，對違規(guī)行為，采取罰款、賠償，甚至終止合同、取消資格；對嚴重違法行為，還要追究刑事責(zé)任。這一系列做法，在很大程度上加強了監(jiān)管的力度。2．英國。英國政府財政農(nóng)業(yè)投入主要用于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)設(shè)施、農(nóng)場合并和農(nóng)業(yè)合作以及建設(shè)與農(nóng)業(yè)有關(guān)的工程設(shè)施，同時對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)理論和生物技術(shù)的研究也不斷加大經(jīng)費投入。英國政府財政投資項目的監(jiān)管體系比較完備，在財政農(nóng)業(yè)投入監(jiān)管方面，也有其獨特的方面，具體有：（1）立法監(jiān)督。政府通過制定財政、財務(wù)管理、會計準則等相關(guān)法律法規(guī)，對國家預(yù)算機關(guān)、審計機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)實施管理。（2）預(yù)算管理。政府嚴格推行農(nóng)業(yè)財政預(yù)算體系，有預(yù)算編制、預(yù)算審計、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算執(zhí)行后的檢查及績效考評等幾個階段，每個階段嚴格落實，保證了資金使用的高效率。（3）財政支出管理。運用財政補貼和稅收杠桿對農(nóng)產(chǎn)品市場進行調(diào)控和管理。同時，還采取財政農(nóng)業(yè)支出績效評價作為政府支出管理的重要手段，這一措施，規(guī)范了財政支出規(guī)模、改善了支出結(jié)構(gòu)、提高了支出效率。（4）鼓勵公眾和媒體參與項目監(jiān)管。政府建立和完善項目舉報制度，鼓勵公眾、媒體對違法、違規(guī)和腐敗問題進行舉報、曝光，與政府共同監(jiān)管。［11］3．日本。日本每年的農(nóng)業(yè)補貼總額均在4萬億日元以上，農(nóng)民收入的60％來自政府的補貼。近年來，日本加大了對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入和農(nóng)村地區(qū)的交通、信息、通訊、衛(wèi)生、教育、文化設(shè)施等公共品的提供，同時，為了推動農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣活動的深入發(fā)展和人才培養(yǎng)，日本政府還建立了各種類型的教育、培訓(xùn)設(shè)施。日本在有限的耕地上實現(xiàn)了以小型機械為主的農(nóng)業(yè)機械化，是世界上少有的，其成功的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，部分原因與政府財政機構(gòu)對財政投入的高效監(jiān)管分不開，其監(jiān)管的主要特點有：（1）采用嚴格的制度和法律實施監(jiān)管。政府通過制定《農(nóng)村地區(qū)引入工業(yè)促進法》等法律文件來維護和監(jiān)督農(nóng)業(yè)資金的使用。（2）動態(tài)監(jiān)督。日本的動態(tài)監(jiān)督方式，能夠有效減少國家財政農(nóng)業(yè)工程投入中的浪費與不合格現(xiàn)象，進一步提高資金使用效率。（3）全程監(jiān)督。日本政府建立了由國會、審計部門和財政部門分工負責(zé)、協(xié)調(diào)配合的財政支出管理體系。［12］地方政府預(yù)算監(jiān)督配以居民訴訟制度，居民有權(quán)力對違規(guī)操作政府投資項目的人員提起公訴，日本政府在財政農(nóng)業(yè)投入的全過程監(jiān)管中因此就有了基層平臺，加強了監(jiān)管的效果。（二）全球主要發(fā)達國家和地區(qū)財政投入監(jiān)管特征上述的美、英、日等國的財政農(nóng)業(yè)投入監(jiān)管措施，對我國財政農(nóng)業(yè)投入監(jiān)管應(yīng)該有一定的啟示作用。然而在借鑒別人成功經(jīng)驗的時候，有必要先對其成功經(jīng)驗的主要內(nèi)容和特征進行總結(jié)。筆者認為，以上國家的財政農(nóng)業(yè)投入監(jiān)管主要有以下幾個特征：1．嚴格依靠法律實施監(jiān)管。政府在加強對財政農(nóng)業(yè)投入的監(jiān)管的同時，不斷完善和健全法律法規(guī)體系。發(fā)達國家的政府都十分重視制度的建設(shè)，在增大農(nóng)業(yè)財政投入的同時也在努力構(gòu)建一整套惠及農(nóng)民又利于政府監(jiān)管的法律體制，依靠這個法律體系實施有效監(jiān)管。這些國家嚴謹規(guī)范的立法和執(zhí)法行為，為財政支農(nóng)資金的有效監(jiān)管提供了有效的法律保障，促進了農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。2．全面到位的監(jiān)管措施。各個國家在財政補貼政策的監(jiān)管都加大了力度，美、英、日等國均在監(jiān)管方面盡量做到全面，美國的事前、事中、事后三個方面相結(jié)合進行全面監(jiān)管更是個中典范。而且，政府在監(jiān)督過程中均采取程序化、制度化、定量化的措施。各個部門分工合作、協(xié)調(diào)配合，加上社會民眾參與監(jiān)督，對財政農(nóng)業(yè)投入的監(jiān)管既科學(xué)又全面。3．強化責(zé)任意識。在健全的法律法規(guī)體系基礎(chǔ)上，各國均強化監(jiān)管部門的責(zé)任意識以實現(xiàn)有效監(jiān)管，比如制定嚴格的處罰措施、開展實質(zhì)性的監(jiān)督管理。這點美國政府的做法尤其值得注意，在各個國家中，對違法違規(guī)行為進行嚴格的處罰均屬常見，但對違法行為追究刑事責(zé)任，確屬獨一無二。（三）全球主要發(fā)達國家監(jiān)管措施對我國的啟示目前，我國的“三農(nóng)”問題依然較為嚴重，在財政農(nóng)業(yè)投入監(jiān)管方面，仍需不斷加強。我們要找到自己有效監(jiān)管的思路，仍需借鑒主要發(fā)達國家的成功經(jīng)驗：1．建立健全財政農(nóng)業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)體系。鑒于發(fā)達國家均對財政農(nóng)業(yè)投入進行嚴格的監(jiān)管，我國應(yīng)當(dāng)逐步將財政農(nóng)業(yè)投入監(jiān)管法律化、制度化，把對農(nóng)業(yè)的支持和保護從政府規(guī)范上升為國家法律，加快制定農(nóng)業(yè)投資及其監(jiān)管的具體法律法規(guī)，建立健全財政農(nóng)業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)體系。2．加快轉(zhuǎn)變財政農(nóng)業(yè)投入監(jiān)督的方法和模式?，F(xiàn)階段，我國財政農(nóng)業(yè)涉及面廣，單靠政府很難形成全面有效的監(jiān)管。加強財政農(nóng)業(yè)的監(jiān)管，必須要積極加快轉(zhuǎn)變監(jiān)管方法和模式，構(gòu)建新的、復(fù)合型農(nóng)業(yè)財政投入監(jiān)管體系。這點上，可以借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，結(jié)合我國特有的人大監(jiān)督、社會監(jiān)督、新聞監(jiān)督等優(yōu)勢，引進包括社會組織在內(nèi)的多方力量與政府一起共同加強財政農(nóng)業(yè)投入資金使用的監(jiān)管。3．建立和完善政府財政農(nóng)業(yè)投資項目責(zé)任追究制度。我國財政農(nóng)業(yè)投入資金使用效益不高、流失較多，其中一個重要原因就是對違法違規(guī)行為的處罰力度不夠。加強財政農(nóng)業(yè)投入監(jiān)管，亟需改變這種現(xiàn)狀。政府必須建立嚴格的責(zé)任追究制度，在查實問題、分析原因、責(zé)令整改、給予處罰的基礎(chǔ)上，將責(zé)任落實到個人，建立起對相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究制度，增加違規(guī)行為或失誤行為的機會成本。
一、財務(wù)管理精細化的探索與實踐
近年來，我市市直民政系統(tǒng)積極探索財務(wù)管理精細化的新路子，通過創(chuàng)新管理方式，實行科學(xué)理財，強化內(nèi)部控制，使財務(wù)管理的保障和服務(wù)作用得到充分發(fā)揮，資金使用效率得到不斷提高。
（一）樹立財務(wù)工作新理念。在新形勢下，民政財務(wù)人員不斷解放思想，樹立新觀念、強化新意識，努力實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”，即財務(wù)管理作風(fēng)從機關(guān)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，財務(wù)職能從記賬核算型向經(jīng)營管理型轉(zhuǎn)變，財務(wù)管理領(lǐng)域從事后的靜態(tài)核算向全過程、全方位的動態(tài)控制轉(zhuǎn)變。在實際工作，做到既深謀遠慮，又精打細算；既長于服務(wù)，又精于協(xié)調(diào)；既穩(wěn)中求進，又精益求精，切實改變原來粗放式的管理模式，促進了財務(wù)管理水平的提高。
（二）導(dǎo)入iso9000新標準。自前兩年以來，我局成功導(dǎo)入了iso9000質(zhì)量管理體系，將現(xiàn)代管理模式和管理理念融入機關(guān)財務(wù)管理工作中，使財務(wù)管理工作更加科學(xué)、高效。一是以財務(wù)工作提供的服務(wù)為產(chǎn)品，利用質(zhì)量方針、質(zhì)量目標、審核結(jié)果、數(shù)據(jù)分析、糾正措施、預(yù)防措施、管理評審以持續(xù)改進服務(wù)質(zhì)量。二是引入可持續(xù)發(fā)展的管理模式，在財務(wù)管理活動中做到管理有制度、辦事有依據(jù)、工作有程序、過程有記錄、責(zé)任可溯源、結(jié)果有測評、考核有標準，實現(xiàn)了工作標準化、服務(wù)品牌化，提升了財務(wù)部門服務(wù)民政事業(yè)發(fā)展的能力水平。
(三)創(chuàng)新財務(wù)管理新機制。近年來，我局從遵循民政工作的內(nèi)在規(guī)律出發(fā)，不斷完善財務(wù)管理的運行機制與約束機制，充分發(fā)揮財務(wù)部門的職能作用。一是細化崗位職責(zé)。重新制定了規(guī)劃財務(wù)科的9項工作職責(zé)以及局長、財務(wù)分管局長、規(guī)財科長、會計、出納等相關(guān)人員的崗位職責(zé)，使財務(wù)管理工作職能清晰、責(zé)任明確，確保財務(wù)相關(guān)人員各在其崗、各盡其責(zé)、恪盡職守。二是優(yōu)化工作流程。依照各項財務(wù)管理制度和民政相關(guān)政策的規(guī)定，綜合多年來機關(guān)財務(wù)管理活動的實際情況，我局編制了一系列財務(wù)工作流程，涉及機關(guān)財務(wù)管理、固定資產(chǎn)構(gòu)建及處置、各項民政專項資金的審批及分配撥付等10余個方面，使工作程序更加規(guī)范、明晰，操作過程更加便捷、高效。三是強化內(nèi)外監(jiān)督。堅持每年組織一次對局直屬事業(yè)單位財務(wù)工作的內(nèi)部審計，促使系統(tǒng)內(nèi)各單位財務(wù)管理工作不斷加強。積極配合審計、財政等部門的審計和檢查工作，并以此作為檢驗管理成效的契機與提高會計質(zhì)量的動力，通過對存在的少量問題認真分析、整改，使財務(wù)管理工作更趨規(guī)范。
（四）探索監(jiān)督制約新辦法。實施“三項管理”：預(yù)算管理、財務(wù)分析和內(nèi)控制度。一是深化預(yù)算管理。加強民政部門預(yù)算編制工作，通過科學(xué)編制預(yù)算，積極爭取財政部門的支持，使我市民政部門預(yù)算資金穩(wěn)步增長。同時，我們也高度重視預(yù)算執(zhí)行及評價，預(yù)算管理水平不斷提升。二是強化財務(wù)分析。局規(guī)財科每半年都要向局領(lǐng)導(dǎo)提交一份財務(wù)分析報告，以會計報表為依據(jù)，根據(jù)單位的財務(wù)運行情況做好財務(wù)分析，對資金的統(tǒng)籌安排和管理提出合理化的建議供領(lǐng)導(dǎo)參考，切實當(dāng)好參謀。三是建立嚴密的內(nèi)部控制制度。在局機關(guān)實行了財務(wù)公開制度，每個季度對財務(wù)收支情況進行公布，強化信息控制；通過明確職責(zé)分工，形成各司其職、各負其責(zé)、相互制約的工作機制，發(fā)揮崗位控制功能；實行了預(yù)算管理制度，明確預(yù)算項目，建立預(yù)算標準，施行預(yù)算控制。通過上述舉措，較好地規(guī)避了財務(wù)風(fēng)險。
（五）形成保障力新的增長點。做好“三篇文章”：招財、理財和節(jié)支增效。一是招財有道。抓住契機爭資金，以省委、省政府7號文件為依據(jù)，積極爭取地方財政對民政工作的投入，民政部門預(yù)算逐年大幅增長；勤做工作要資金，積極爭取市政府和財政部門支持，追加專項經(jīng)費和工作經(jīng)費；狠抓財源聚資金，福利彩票銷售屢創(chuàng)新高，籌集了大量福彩公益金用于社會福利事業(yè)建設(shè)。二是理財有方。嚴格經(jīng)費支出審批，對所有經(jīng)費支出都要進行嚴格把關(guān)，逐級審批；對大額支出實行集體研究審批，大額支出在支出前必須按規(guī)定編制支出預(yù)算，按照一事一報的原則，報經(jīng)局黨組集體研究同意后方可支出；建立了問責(zé)制度，對未經(jīng)批準、擅自開支以及其他違反財務(wù)管理規(guī)定的行為，將追究相關(guān)人員的責(zé)任。三是節(jié)支增效有力。積極響應(yīng)中央號召，提出了建設(shè)高效節(jié)約型機關(guān)口號，增強干部節(jié)約意識，大力推進節(jié)能、節(jié)水、節(jié)物；對于行政公用支出采取預(yù)算單列、限額控制、獎懲結(jié)合等辦法，加強
對會議費、公務(wù)接待費、行政辦公費和公務(wù)用車費用的管控。在近年來物價上漲、保障任務(wù)加重的情況下，我局的行政公用支出仍維持在相對較低水平。
二、進一步推進財務(wù)管理精細化的思考
推進財務(wù)管理精細化，是民政事業(yè)科學(xué)發(fā)展的客觀需要，是民政部門創(chuàng)新社會管理、完善公共服務(wù)的內(nèi)在需求，是應(yīng)勢之舉、創(chuàng)新之舉、發(fā)展之舉。同時，精細化管理是一項系統(tǒng)工程，不可一蹴而就，需要我們把握財務(wù)工作新內(nèi)涵，樹立持續(xù)改進新理念，采取科學(xué)管理新方法，促進民政機關(guān)事業(yè)單位管理水平再上新臺階。
（一）科學(xué)編制預(yù)算，實現(xiàn)預(yù)算管理精細化
預(yù)算是保證單位目標和計劃實現(xiàn)的重要手段，對合理配置資源具有主導(dǎo)作用。預(yù)算管理精細化貫穿于預(yù)算的編制、執(zhí)行、分析和調(diào)整等過程。一是合理編制部門預(yù)算。在部門預(yù)算編制中，要進行充分的調(diào)查論證，從當(dāng)年實際需要出發(fā)，預(yù)測民政各項業(yè)務(wù)工作開展所需經(jīng)費，列齊經(jīng)費項目，找準政策及文件依據(jù)，積極爭取財政部門支持，將各項民政事業(yè)經(jīng)費尤其是專項工作經(jīng)費按需列入預(yù)算。要通過實行零基預(yù)算和細化預(yù)算，提高預(yù)算編制的準確度和預(yù)算的到位率。二是嚴格執(zhí)行部門預(yù)算。在部門預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，應(yīng)進一步強化預(yù)算的剛性約束。一方面在支付環(huán)節(jié)強化預(yù)算執(zhí)行，堅持按項目、時間和進度安排支出，不準隨意變更預(yù)算項目、超預(yù)算安排支出；另一方面在預(yù)算執(zhí)行中要勤儉節(jié)約，反對浪費，充分挖掘內(nèi)部潛力，節(jié)約民政資金，提高資金使用效益。三是加強對預(yù)算執(zhí)行情況的分析和監(jiān)督。財務(wù)人員要做好預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)分析工作，將實際執(zhí)行情況與預(yù)算數(shù)進行對比分析，找出問題形成的原因，尤其是財政政策落實以及管理運行中的問題作深入分析，提出建設(shè)性的意見和建議，從而進一步服務(wù)于預(yù)算的編制與執(zhí)行，服務(wù)于全局性的單位管理工作。
（二）深化成本意識，實現(xiàn)支出管理精細化
精細化財務(wù)管理很重要的一個目標就是降低成本，民政行政事業(yè)單位要按照建設(shè)“節(jié)約型機關(guān)”的要求，加強成本核算，推進績效管理，提高資金使用效益，避免鋪張浪費。一是樹立成本管理的理念。借鑒企業(yè)成本控制的理論和方法，結(jié)合行政事業(yè)單位預(yù)算管理，對單位運行過程中產(chǎn)生的成本費用進行有效控制和監(jiān)督，在單位內(nèi)部形成民主和自主的管理意識，“以盡可能少的投入獲得更多產(chǎn)出”，以最節(jié)約的資金向民政對象和社會公眾提供高質(zhì)量、高效益、高效率的服務(wù)。二是多措并舉降低行政成本。控制人員支出比例，合理定崗定員，建立嚴格的臨時用工制度，減少臨時用工開支，降低管理人員費用開支；加強流動資產(chǎn)的管理，積極向財政部門爭取工作經(jīng)費，定期清理單位借款和往來資金，減少資金占用，降低經(jīng)營成本；實行政府采購，陽光操作，杜絕采購中的不正之風(fēng)，減少中間環(huán)節(jié)；嚴格控制“三公經(jīng)費”，加強對單位車輛的管理，嚴格控制接待標準，大力精簡會議和文件，更加注重勤儉節(jié)約，進一步降低行政成本。
（三）健全財務(wù)監(jiān)督，實現(xiàn)內(nèi)部控制精細化
切實加強民政系統(tǒng)內(nèi)部會計控制制度建設(shè)，在建立完善的內(nèi)部牽制機制的同時，強化財務(wù)監(jiān)督工作，使內(nèi)部控制成為源頭治腐、標本兼治中治本的一項制度安排，充分發(fā)揮“防火墻”的風(fēng)險防范作用。一是加強內(nèi)部審計工作。成立由局機關(guān)監(jiān)察室和規(guī)劃財務(wù)科骨干人員參加的內(nèi)部審計工作專班，對市直民政系統(tǒng)各單位定期進行各項審計，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，力求財務(wù)制度健全、會計核算合規(guī)。保持同市內(nèi)部審計協(xié)會的密切聯(lián)系與交流，注重內(nèi)部審計人員的政治素質(zhì)、審計業(yè)務(wù)素質(zhì)的培養(yǎng)和提高。加強跟蹤落實內(nèi)審決定、內(nèi)審意見，真正做到通過內(nèi)部審計加強內(nèi)部會計控制，提高各單位財務(wù)管理水平。二是完善外部監(jiān)督機制。與財政、審計部門簽署共建協(xié)議，創(chuàng)建民政資金管理與財政、審計工作的互助合作機制。自覺主動地聯(lián)系市財政局、審計局定期對民政部門財務(wù)制度的建立和執(zhí)行情況進行檢查和審計，對民政資金和重大民政工程項目加強監(jiān)管，提高民政部門依法行政、廉潔從政能力。同時，根據(jù)實際工作需要聘請中介機構(gòu)對本單位內(nèi)部控制制度的建立健全及有效實施進行設(shè)計和評價，推進內(nèi)部控制制度不斷完善。
（四）加強制度建設(shè)，實現(xiàn)財務(wù)制度精細化
推行財務(wù)精細化管理，關(guān)鍵在于建立一套全面、精細、完善的財務(wù)管理制度，并嚴格抓好貫徹執(zhí)行。一要健全管理制度。要順應(yīng)民政財政工作新形勢、新任務(wù)的要求，按照iso9000質(zhì)量管理體系的規(guī)定，對局機關(guān)和直屬事業(yè)單位各項財務(wù)制度進行修訂完善，對管理過程進行持續(xù)改進，主要包括財務(wù)人員崗位責(zé)任制度、財務(wù)收支審批制度、民政項目管理制度、內(nèi)部牽制制度、固定資產(chǎn)管理制度等，真正做到有章可循、有法可依，實現(xiàn)規(guī)范化管理。二要嚴格執(zhí)行制度。領(lǐng)導(dǎo)率先垂范，帶頭執(zhí)行各項財務(wù)制度，確保制度的嚴肅性和約束力；將用財、理財和監(jiān)督職權(quán)分離到不同部門和崗位，加強風(fēng)險防控，減少舞弊現(xiàn)象的發(fā)生；堅持重大項目實行集體決策制度，嚴格按制度和程序報銷經(jīng)費開支；強化固定資產(chǎn)的采購和使用管理，防止國有資產(chǎn)流失；實行財務(wù)問責(zé)制度，做到有章必循、違章必究，提高制度執(zhí)行的有效性。
（五）加強隊伍建設(shè)，實現(xiàn)人才管理精細化
信息化管理使得傳統(tǒng)財政監(jiān)督“邊緣化”。借助于管理信息系統(tǒng)技術(shù)的發(fā)展，財政管理業(yè)務(wù)流程不斷優(yōu)化，原有各專業(yè)部門系統(tǒng)間存在的標準不一、關(guān)聯(lián)復(fù)雜和流程過長等問題將被“看板式”的及時反應(yīng)所取代（如國庫集中支付），系統(tǒng)間信息壁壘將被逐漸打破，財政監(jiān)督跨專業(yè)、跨部門、跨地區(qū)的綜合視角優(yōu)勢也就會被信息管理系統(tǒng)所取代。公共財政業(yè)務(wù)不斷拓展又導(dǎo)致各類信息爆炸式增長，這些信息數(shù)據(jù)既是財政管理、監(jiān)督的對象，又是優(yōu)化管理的重要信息源，以樣本式抽查為主的監(jiān)督模式顯然已難以應(yīng)對大數(shù)據(jù)的挑戰(zhàn)。比如隨著近年來社會保障全覆蓋的推進，社?；鹦畔⒘吭絹碓酱?，既包含積年累月的基金征繳管理信息，還包含日積月累的基金償付信息，傳統(tǒng)管理模式和以樣本抽查為主的監(jiān)督模式已不堪重負。傳統(tǒng)的財政監(jiān)督模式面臨著被“邊緣化”的危險。信息化管理使得公共預(yù)算資金風(fēng)險點及其分布發(fā)生轉(zhuǎn)移。財政管理業(yè)務(wù)的縱深發(fā)展使得公共預(yù)算資金管理所面臨的風(fēng)險的關(guān)聯(lián)性更強、表現(xiàn)形式更復(fù)雜，危害程度也隨之加大。以管理信息系統(tǒng)支撐的業(yè)務(wù)流程的再造與優(yōu)化，又改變了傳統(tǒng)風(fēng)險點的表現(xiàn)與分布，傳統(tǒng)監(jiān)管手段無法應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險的急劇擴張。比如實行國庫集中支付改革后，原多環(huán)節(jié)多部門的管理風(fēng)險幾乎都聚集到了招投標、政府采購環(huán)節(jié)和集中支付環(huán)節(jié)等。再如社?；鹨?guī)模、險種與覆蓋人群的增加導(dǎo)致重復(fù)參保、騙保和精算失衡等風(fēng)險。財政管理與監(jiān)督面臨嚴峻挑戰(zhàn)，公共預(yù)算決策更需要對公共行政部門所面臨的風(fēng)險分布作“全景式”的俯瞰。
（二）信息化大數(shù)據(jù)為財政管理與監(jiān)督帶來的機遇
利用信息技術(shù)提高財政管理與監(jiān)督工作效率。利用信息技術(shù)與管理信息系統(tǒng)，可以將有限的力量從繁重的樣本抽查與現(xiàn)場檢查中解放出來；利用數(shù)據(jù)分析軟件及風(fēng)險評估模型，著眼于全局系統(tǒng)，通過信息系統(tǒng)提高財政管理的即時性、精準性；通過對管理與監(jiān)督成果資源積累形成的數(shù)據(jù)的分類統(tǒng)計、匯總分析與歸納提煉，實現(xiàn)對管理與監(jiān)督成果的解讀、共享與再利用，及時反饋、跟蹤，在監(jiān)管糾偏的同時向預(yù)決算管理反饋咨詢建議。同時，還可以利用持續(xù)性管理與監(jiān)督信息，為后期預(yù)決算管理形成一整套風(fēng)險識別、決策和考核的量化標準。所有這些不僅可以提高工作效率，更能擴大工作縱深效能。比如在醫(yī)療保險基金監(jiān)管中，就可以依據(jù)信息系統(tǒng)的全面數(shù)據(jù)分析，不僅可以規(guī)避樣本式抽查的繁重工作量，還可以發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性的安全性問題和合規(guī)性問題，更能通過對人均住院次數(shù)、人均住院費用、單病種醫(yī)療費用乃至地區(qū)性、行業(yè)性疾病發(fā)病率、藥品價格、同病種處方等指標進行綜合分析，為今后費用報銷政策甚至整個醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)提供較為精確的數(shù)據(jù)支撐。全面與可持續(xù)性監(jiān)督管理成為可能。全面與可持續(xù)性監(jiān)督管理更能實現(xiàn)對決策的執(zhí)行糾偏，并為后期決策提供持續(xù)性的管理知識積累。財政管理與監(jiān)督最大的障礙來自于信息不對稱。管理信息系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)為財政管理與監(jiān)督提供了更為豐富更為開放的信息源，這使大數(shù)據(jù)的產(chǎn)生與應(yīng)用成為可能。大數(shù)據(jù)技術(shù)將使得財政監(jiān)督可以常態(tài)化開展對機構(gòu)和業(yè)務(wù)的持續(xù)監(jiān)測、風(fēng)險評估、專項分析、跟蹤問效，動態(tài)掌握預(yù)算執(zhí)行情況、風(fēng)險變化態(tài)勢等整體情況，通過全面、持續(xù)的監(jiān)控不斷積累監(jiān)督與管理信息知識經(jīng)驗，實現(xiàn)對各類風(fēng)險的“全面、深入、持續(xù)”的有效覆蓋，并以此達到對各風(fēng)險環(huán)節(jié)及其隨環(huán)境變化情況的持續(xù)關(guān)注與快速反應(yīng)，及時優(yōu)化管理流程。
二、大數(shù)據(jù)信息化條件下財政管理與監(jiān)督現(xiàn)狀分析
（一）信息化程度不高。
一是財政管理相關(guān)數(shù)據(jù)采集的信息化水平不高，數(shù)據(jù)庫建設(shè)滯后。財政管理與監(jiān)督涉及到公共財政覆蓋的各行各業(yè)，這些領(lǐng)域的信息數(shù)據(jù)采集不夠詳盡完善，宏觀管理層面所需的數(shù)據(jù)庫建設(shè)尚未提上日程。二是管理信息系統(tǒng)建設(shè)滯后。當(dāng)前公共行政業(yè)務(wù)部門管理信息系統(tǒng)、“金財”系統(tǒng)以及財政監(jiān)督管理信息系統(tǒng)等建設(shè)相對滯后。尚未建立起公共行政業(yè)務(wù)與“金財”系統(tǒng)的有機銜接，以及各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的相接與信息共享。
（二）數(shù)據(jù)“碎片化”難以整合，使得財政管理與監(jiān)督面臨廣泛的信息孤島效應(yīng)。
一是技術(shù)原因使得數(shù)據(jù)信息整合難。因早期開發(fā)水平與層次的千差萬別，信息系統(tǒng)各自為政、互不兼容在我國電子政府系統(tǒng)中表現(xiàn)比較突出，不僅諸如金財、金保等信息系統(tǒng)內(nèi)部的兼容性差，各系統(tǒng)間的兼容與溝通共享也不暢。二是安全原因?qū)е滦畔⒐蚕砼c數(shù)據(jù)整合困難。政府電子信息系統(tǒng)涉及到國家安全隱患遠遠大于社會主體。在未建立后臺備份共享數(shù)據(jù)的情況下，安全隱患制約了監(jiān)督數(shù)據(jù)的整合。比如，出于系統(tǒng)安全和私人信息保護考慮，目前很難在短時間內(nèi)實現(xiàn)財政監(jiān)督、稅務(wù)稽查等與銀行系統(tǒng)的完全兼容與對接。
（三）財政監(jiān)督管理面對大數(shù)據(jù)信息化變化準備不足。
一是大數(shù)據(jù)信息化條件下的財政監(jiān)督管理理念與實踐模式尚未真正成型。當(dāng)前財政監(jiān)督管理對持續(xù)性監(jiān)測與評估的考量不足，忽略了持續(xù)性監(jiān)測職能的設(shè)立與發(fā)揮，無法支持財政監(jiān)督信息化的運行構(gòu)想；風(fēng)險評估與排查等信息化技術(shù)僅作為輔助手段，在整體性的工作規(guī)劃中未能規(guī)范運用，從而造成財政監(jiān)督時序性邏輯斷裂；信息技術(shù)只運用于點和局部，尚未形成一個全面、嚴密、整合、高效的管控信息化管理模式等。二是財政監(jiān)督軟硬件建設(shè)滯后。當(dāng)前的信息化財政監(jiān)督不論硬件設(shè)備還是功能軟件的開發(fā)應(yīng)用，都難以高效率地完成對各項繁雜業(yè)務(wù)、海量數(shù)據(jù)、結(jié)構(gòu)化與非結(jié)構(gòu)化信息的讀取、傳輸、檢索和核對，難以支持高頻度的大數(shù)據(jù)分析。三是財政監(jiān)督業(yè)務(wù)與信息化業(yè)務(wù)的綜合性人才短缺。財政監(jiān)督部門缺少業(yè)務(wù)與技術(shù)融會貫通的復(fù)合型人才，已成為當(dāng)前財政管理監(jiān)督信息化和增值服務(wù)推進工作的基礎(chǔ)。財政監(jiān)督信息化急需熟悉業(yè)務(wù)又具數(shù)據(jù)分析挖掘能力與前瞻性理論探索能力的復(fù)合型人才。
三、大數(shù)據(jù)背景下加強財政管理與監(jiān)督流程的路徑選擇
（一）實現(xiàn)財政管理與監(jiān)督業(yè)務(wù)流程的信息化再造
1.全面實現(xiàn)公共預(yù)決算管理流程信息化?，F(xiàn)代財政制度建設(shè)，既要有政策制度層面的改革，也要有管理信息系統(tǒng)等技術(shù)層面的革新。當(dāng)前，以云計算為代表的新技術(shù)方興未艾，大數(shù)據(jù)時代悄然降臨。應(yīng)首先將大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)應(yīng)用于預(yù)決算管理，推進數(shù)據(jù)標準統(tǒng)一、充分收集信息、實現(xiàn)信息系統(tǒng)整合，“融會貫通”所有信息，并以此為基礎(chǔ)，將信息技術(shù)內(nèi)嵌于運營管理的每一個環(huán)節(jié)，以提高預(yù)決算的精細化、科學(xué)化水平。
2.解決信息碎片化、信息壁壘和信息不對稱等問題，實現(xiàn)全景式信息管理與應(yīng)用。要做到信息產(chǎn)生、獲取、應(yīng)用等信息流程與財政管理與監(jiān)督工作的有機融合，一是打通不同業(yè)務(wù)部門間、不同管理流程環(huán)節(jié)上的信息壁壘，二是打通預(yù)算管理對象，即各行業(yè)、各領(lǐng)域、各區(qū)域等外部環(huán)節(jié)的高效能綜合數(shù)據(jù)庫接入（包括軟件、權(quán)限），解決信息在部門和行業(yè)間、地區(qū)和政府間的碎片化，消除信息壁壘與不對稱，實現(xiàn)全景式、持續(xù)性的數(shù)據(jù)收集與整理，構(gòu)建強大的預(yù)決算管理數(shù)據(jù)倉庫與知識庫。在此基礎(chǔ)上，通過數(shù)據(jù)的整合、挖掘和傳導(dǎo)，從風(fēng)險、業(yè)務(wù)等各個視角對信息進行開發(fā)、篩選和加工，使整個預(yù)決算信息流結(jié)構(gòu)清晰、粒度細化、動態(tài)更新地展現(xiàn)出來，做到調(diào)用順暢，更敏銳、準確捕捉預(yù)算決策執(zhí)行中的隱患，前瞻性地預(yù)判系統(tǒng)性風(fēng)險，為財政預(yù)決算管理和監(jiān)督提供有力的信息支持，提高預(yù)決算的精準性和科學(xué)性。
3.消除財政管理與監(jiān)督信息共享的壁壘。當(dāng)前我國尚未建立國家統(tǒng)一規(guī)范的信息制度體系以及獨立的社會經(jīng)濟綜合信息資料庫，關(guān)聯(lián)信息共享困難。不僅財政管理信息系統(tǒng)內(nèi)部要實現(xiàn)信息共享，還要實現(xiàn)財政部門和其他相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的信息共享，必要時還需要企業(yè)、稅務(wù)、銀行等的相互銜接與融通。這需要從制度建設(shè)層面呼吁建立相應(yīng)的信息建設(shè)與共享機制，并逐步著手建立國家宏觀層面的獨立數(shù)據(jù)庫，將各系統(tǒng)的數(shù)據(jù)備份到獨立的數(shù)據(jù)庫中，滿足國家治理的信息需求。
（二）財政監(jiān)督信息化建設(shè)
1.強化財政監(jiān)督信息化技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用。首先，搭建開放、整合的預(yù)決算管理與財政監(jiān)督服務(wù)平臺，逐步建立具備大數(shù)據(jù)處理能力的云計算平臺，建立監(jiān)督審計信息云，構(gòu)建結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)庫和非結(jié)構(gòu)化信息庫，打破業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的隔離墻，緊跟業(yè)務(wù)發(fā)展，不斷擴充數(shù)據(jù)信息資源，實現(xiàn)各類信息資源的有效管理、充分共享和靈活檢索，實現(xiàn)對預(yù)決算管理與財政監(jiān)督管理活動全流程、全方位覆蓋，為預(yù)決算管理與財政監(jiān)督管理的自動化和智能化提供數(shù)據(jù)信息、計算能力和軟件應(yīng)用等高度共享的云審計服務(wù)。其次，在數(shù)據(jù)平臺基礎(chǔ)上，打造財政監(jiān)督專屬的自動化持續(xù)監(jiān)測平臺、智能化數(shù)據(jù)分析平臺，為實現(xiàn)持續(xù)性監(jiān)督、數(shù)據(jù)分析與挖掘等核心功能提供技術(shù)工具和系統(tǒng)支持。
2.以信息化技術(shù)創(chuàng)新財政監(jiān)督方法與理念，增強財政監(jiān)督的增值服務(wù)能力，真正實現(xiàn)績效性管理與監(jiān)督。對公共預(yù)算管理流程內(nèi)部，強調(diào)財政監(jiān)督監(jiān)控對決策執(zhí)行全流程的參與，強化財政監(jiān)督對各項業(yè)務(wù)“友好性”，以業(yè)務(wù)思路為出發(fā)點重構(gòu)財政監(jiān)督業(yè)務(wù)流程，突出財政監(jiān)督的同步性、時效性和協(xié)同性。財政監(jiān)督人員可以借助財政監(jiān)督信息系統(tǒng)與內(nèi)外業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的對接，隨時查詢業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，開展線上分析，隨時掌握風(fēng)險動態(tài)，同時將大量監(jiān)督知識積累納入財政監(jiān)督信息系統(tǒng)，逐步建立從數(shù)據(jù)信息出發(fā)的審計分析技術(shù)體系，利用聚類、關(guān)聯(lián)、群集等分析方法，對海量數(shù)據(jù)進行深層次分析，揭示其本來特征和內(nèi)在聯(lián)系，獲取審計線索、發(fā)現(xiàn)線索疑點,準確定位風(fēng)險，快速形成財政監(jiān)督思路，促進財政監(jiān)督由事后查處與事中控制并重，逐漸向事前預(yù)防、事中控制為主轉(zhuǎn)變。
20世紀90年代以來,我國不斷進行財政體制改革的探索,結(jié)合我國實際并吸取國外的成功經(jīng)驗我國財政體制由“大財政”模式轉(zhuǎn)向了公共財政模式。在西方財政體制的建立完善過程中,以政府預(yù)算制度為支撐,逐步建立起了公共財政模式,我國公共財政體制的構(gòu)建同樣也要以完善的政府預(yù)算制度為依托,但是要建立完善的公共財政體系并實現(xiàn)其目標,僅僅建立完備的政府預(yù)算制度是不夠的,因為公共財政并不是孤立存在的。
作為公共財政支撐的政府預(yù)算,它編制的合理性、科學(xué)性以及公開性都影響著公共財政目標的實現(xiàn)。如果將政府看作一個會計主體那么政府會計的核算對象就是政府預(yù)算所配置和規(guī)劃的公共資源。但是目前公共財政、政府預(yù)算及政府會計又都處在不同的發(fā)展階段,對于政府預(yù)算現(xiàn)在要求其公開、透明的呼聲越來越高而且其編制的科學(xué)性也有待提高,而對于政府會計目前也并沒有明確和完備的政府會計體系,為此我們很有必要將上述三者基于共同的基礎(chǔ)進行有機的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和融合,以真正實現(xiàn)公共財政的目標。
一、理論綜述
(一)公共財政有關(guān)理論
公共財政是指為滿足社會公共需要而進行的政府財政收支活動模式,在本質(zhì)上,它是以國家為主體的“取之于民,用之于民”的分配關(guān)系。公共財政主要投資于公共產(chǎn)品領(lǐng)域,以滿足社會的公共需要為口徑界定財政職能范圍,并以此構(gòu)建政府的財政收支體系。
(二)政府預(yù)算與政府會計有關(guān)理論
政府預(yù)算是政府為了有效實施公共管理、增進公共利益,按照特定程序?qū)ξ磥硪欢〞r期內(nèi)(通常為一個財政年度)所需資源和可用資源所做出的經(jīng)權(quán)力機關(guān)審批的具有法律效力的財政計劃。政府預(yù)算不單純是政府的年度財政收支計劃,同時也是公共資金接受各方監(jiān)督的有效途徑。
(三)公共受托責(zé)任有關(guān)理論
受托責(zé)任廣泛存在于社會經(jīng)濟生活之中,公共受托責(zé)任是受托責(zé)任在公共部門中的一種具體表現(xiàn)形態(tài),是政府等有關(guān)公共部門盡責(zé)行為的先決條件。與企業(yè)的受托責(zé)任相比公共部門的受托責(zé)任相對來說更為復(fù)雜,再加之公共部門所經(jīng)營資產(chǎn)的特性,因此在公共治理中強調(diào)公共受托責(zé)任是提高公共治理水平的前提。
二、政府預(yù)算及其公開對于公共財政的作用
(一)政府預(yù)算本身對于公共財政的作用
不論在我國還是在西方國家,政府預(yù)算都是公共財政的重要依托,預(yù)算的重要性還在于它是對國民收入再分配和資源規(guī)劃,它的分配去向及分配原則直接關(guān)系著各部門及公民的利益。
公共財政著眼于解決公共問題并具有資源配置的職能,通過一系列的財政支出分配活動,由政府提供公共物品或服務(wù),合理引導(dǎo)社會資金的流向,從而彌補市場的缺陷。那么在公共財政框架下的政府預(yù)算就必定要擔(dān)負著合理確定各項公共投入的規(guī)模及去向的職能。政府預(yù)算所配置的資源是否投向了最急需的公共領(lǐng)域及分配的是否合理,都直接影響著公共財政的效率及效果。因此在公共財政框架下的政府預(yù)算它的編制原則必定是首先要強調(diào)資源配置的公共性和合理性,政府預(yù)算的編制應(yīng)以有助于公共財政目標的實現(xiàn)為原則,并同時強調(diào)公共資金使用的經(jīng)濟性、效率性及效果性的有機統(tǒng)一。
(二)政府預(yù)算公開對于公共財政的作用
隨著公共財政體制的不斷完善,民主政治的推進以及政府預(yù)算在公共資金分配方面的重要作用,目前政府預(yù)算比以往任何時候都受到各個方面的關(guān)注,近年來對于政府預(yù)算公開的呼聲日益高漲。2008年5月1日,《政府信息公開條例》正式實施,這是政府預(yù)算公開的法律依據(jù),但是對于政府預(yù)算的公開的意義其實并不僅僅局限于公民的知情權(quán),其另外的重要意義在于使公共資金的使用具有了更高的透明度和公開性,同時讓社會有關(guān)部門及個人對政府行為的監(jiān)督途徑更加通暢。
目前中央有關(guān)部委公開了其部門預(yù)算,這是預(yù)算公開的一大進步,但是我們也應(yīng)當(dāng)看到目前的公開還只是低層次的只是結(jié)果的公開。在香港和西方國家對預(yù)算不僅是結(jié)果的公開,更重要的是其產(chǎn)生過程的透明,而且為預(yù)算的產(chǎn)生設(shè)置了相當(dāng)長的溝通期。因此我們所期待和追求的預(yù)算公開應(yīng)是從制定過程到結(jié)果的公開,只有清楚的了解預(yù)算的產(chǎn)生過程才能真正實現(xiàn)更高層次的監(jiān)督,這一方面會使得各項政府收支處于政府預(yù)算的監(jiān)督之下,同時也會更大程度上實現(xiàn)預(yù)算編制及執(zhí)行的科學(xué)性和合理性并增加政府公共服務(wù)的透明度和責(zé)任意識,從而在此基礎(chǔ)上公共財政所追求的目標才能真正得以實現(xiàn)。
三、政府會計作用的有效發(fā)揮對于公共財政的作用
政府會計核算對象是政府預(yù)算所配置的公共資源,既然公共財政框架下的政府預(yù)算在具體投向及規(guī)模上規(guī)范了公共資金,那么政府會計必定是以政府預(yù)算為依據(jù)在具體使用流程中對公共資金的全方面核算和管理。
會計作為一種資源分配的重要技術(shù)標準或規(guī)范并不是一個單純的計量問題,它必定要與國家的財政政策、經(jīng)濟走勢以及社會價值取向及其發(fā)展方向相聯(lián)系。因此在公共財政框架下的政府會計它的職能的發(fā)揮必定要緊密聯(lián)系公共財政目標,同時在政府會計目標的制定上也應(yīng)當(dāng)要與公共財政目標保持很強的相關(guān)性。
依據(jù)政府會計體系的有關(guān)最新研究成果,將政府會計目標界定為實現(xiàn)政府履行職責(zé)的高經(jīng)濟透明度(《政府績效評價與政府會計》財政部會計準則委員會)。這一目標的界定與公共財政及政府預(yù)算所應(yīng)有的公開性目標是一致的。
四、在公共財框架下的政府預(yù)算與政府會計的統(tǒng)一與融合
政府會計的興起,主要源于民主制度和市場經(jīng)濟對受托責(zé)任的巨大需求(陳立齊、李建發(fā),2003),因為會計信息能夠被用來考核受托責(zé)任的履行情況。政府預(yù)算是對政府收支的分配和規(guī)劃,它的分配原則及去向與社會各部門及公民利益直接相關(guān),政府預(yù)算不僅僅是政府的年度財政收支計劃,同時也是財政收支活動接受立法機關(guān)和社會成員監(jiān)督的重要途徑。政府會計的核算對象是政府預(yù)算所配置的公共資源,同時政府預(yù)算又是公共財政的重要依托和支撐。公共財政的職能本質(zhì)上是政府要承擔(dān)的公共責(zé)任,而政府會計信息又是對公共財政所擔(dān)負公共受托責(zé)任履行情況的考核和監(jiān)督。因此公共財政、政府預(yù)算及政府會計他們共同的基礎(chǔ)就是所擔(dān)負的公共受托責(zé)任。
從我國公共財政、政府預(yù)算及政府會計的健立及完善來看無不體現(xiàn)著公共受托責(zé)任的原則及要求,事實上上述三者的指向?qū)ο缶枪操Y源,而公共資源的真正所有者是人民,因此政府受托管理及配置這些資源,人民就有權(quán)要求對托付給他們的資源負責(zé)并解釋。
政府會計的對象是經(jīng)政府預(yù)算配置下的屬于公共財政框架內(nèi)的公共資源。因此在共同的公共受托責(zé)任的背景之下,政府預(yù)算的公開就是必然的,而公共財政所分配的公共資源的公共屬性,必然也要求公開、明晰的報告受托責(zé)任的履行情況。因此上述三者在共同的受托責(zé)任之下,在公開、透明的基礎(chǔ)之上追求公共資源使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性的統(tǒng)一,由此公共財政、政府預(yù)算及政府會計各自的目標才能得以實現(xiàn)。
五、結(jié)語
理與政府會計理論和實務(wù)中,受托責(zé)任歷來被奉為一項經(jīng)典性的原則。我國的公共財政、政府預(yù)算以及政府會計基于這一經(jīng)典原則的基礎(chǔ)之上的相互聯(lián)系、相互促進,一方面會促進公共財政目標的實現(xiàn),同時也會進一步提高我國的公共管理水平,促進公共治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
參考文獻
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二、財政金融政策支持城鎮(zhèn)化的效率分析
在中國的城鎮(zhèn)化推進過程中，財政金融政策是重要的支持政策。本文基于DEA的Malmquist指數(shù)方法，采用中國的省際面板數(shù)據(jù)，測度財政金融政策支持城鎮(zhèn)化的效率，分析其中不足和問題根源。
(一)測度方法
采用基于數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)的Malmquist指數(shù)法對財政金融政策支持城鎮(zhèn)化的效率進行測度。DEA方法由Charnes等(1978)提出［1］，該方法利用數(shù)學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)計數(shù)據(jù)確定最優(yōu)的生產(chǎn)前沿，并通過比較決策單元(DMU，DecisionMakingU-nits)偏離生產(chǎn)前沿的程度來評價它們的相對有效性。基于DEA的Malmquist指數(shù)可作為效率指數(shù)(Caves等，1982)［2］，用來表示從t期到t+1期的整體生產(chǎn)效率變動情況。若Malmquist指數(shù)大于1，則說明生產(chǎn)效率呈現(xiàn)上升的趨勢，若Malmquist指數(shù)小于1，則說明生產(chǎn)效率呈現(xiàn)下降的趨勢，Malmquist指數(shù)等于1，則說明生產(chǎn)效率沒有變化。作為非參數(shù)方法，基于DEA的Malmquist指數(shù)法測度效率具有以下幾個優(yōu)點:(1)不需要假設(shè)具體的生產(chǎn)函數(shù)形式，避免由于錯誤的模型假設(shè)而導(dǎo)致實證結(jié)論出現(xiàn)偏差;(2)可以用來評價多投入和多產(chǎn)出的綜合效率問題，避免了指標的單一性;(3)不需要對投入和產(chǎn)出的指標變量進行單位變換處理，決策單元的最優(yōu)效率指標與投入指標值及產(chǎn)出指標值的量綱選取無關(guān);(4)無須任何權(quán)重假設(shè)，而以決策單元輸入輸出的實際數(shù)據(jù)求得最優(yōu)權(quán)重，具有較強的客觀性。DEA方法有多種形式，但總的來說，根據(jù)對規(guī)模報酬是否可變的假設(shè)，可以分為CCR模型和BCC模型兩大類:前者假設(shè)規(guī)模報酬不變，而后者假設(shè)規(guī)模報酬可變。另外，DEA分為投入導(dǎo)向模型和產(chǎn)出導(dǎo)向模型。投入導(dǎo)向模型要求在不增加產(chǎn)出的情況下，使得投入最小化;而產(chǎn)出導(dǎo)向模型則是計算在投入不變的情況下，如何使產(chǎn)出最大化。在規(guī)模報酬不變的情況下，二者計算出來的技術(shù)效率值是相同的，而在規(guī)模報酬可變的情況下，二者計算出的效率值一般不相同?？紤]到本文研究的是財政金融政策在推進城鎮(zhèn)化方面的效率，其目標是在財政金融政策資金總量一定的情況下，盡可能協(xié)調(diào)資金分配并提高資金使用效率來推進城鎮(zhèn)化，因此本文使用產(chǎn)出導(dǎo)向型的DEA模型。同時考慮到規(guī)模報酬不變的假定十分苛刻，本文使用產(chǎn)出導(dǎo)向的BCC模型作為基本的DEA模型?；贐CC模型的Malmquist指數(shù)法，不僅能夠?qū)ν粫r期的效率進行分析，而且能夠分析不同時期之間，決策單元的效率變化情況。
(二)投入、產(chǎn)出變量和數(shù)據(jù)
首先來考察投入變量———財政政策與金融政策。按照通常的做法，財政政策用政府一般預(yù)算支出占GDP的比重來度量;對于金融政策的度量，我們借鑒Arestis等(2001)的做法，采用金融機構(gòu)貸款總額占GDP的比重來測度。我們再來看產(chǎn)出變量———城鎮(zhèn)化水平。城鎮(zhèn)化是人口向城市集中和城市空間擴展的復(fù)合過程。城鎮(zhèn)人口的數(shù)量可以在一定程度上衡量一個地區(qū)的人口城鎮(zhèn)化程度，城市建成區(qū)面積可以衡量該地區(qū)的空間城鎮(zhèn)化程度，因此采用城鎮(zhèn)人口與城市建成區(qū)面積之比即城市人口密度來綜合反映地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平，也可反映出該地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的健康程度。根據(jù)該指標含義，當(dāng)一個地區(qū)的城市人口密度下降時，說明該地區(qū)的人口城鎮(zhèn)化滯后于空間城鎮(zhèn)化，這并不是健康有序的城鎮(zhèn)化。圖2直觀地描繪了2004—2012年城市人口密度的變化趨勢。自2004年以來，城市人口密度出現(xiàn)了明顯的下滑趨勢，這反映了城市化進程中存在人口城鎮(zhèn)化滯后于空間城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，暴露出城鎮(zhèn)化進程存在的現(xiàn)實問題。本文的實證研究采用中國的省際面板數(shù)據(jù)，橫截面共包括中國大陸的31個省、直轄市或自治區(qū)(以下簡稱省)。21世紀后，中國出現(xiàn)了明顯的城鎮(zhèn)化提速跡象，基于數(shù)據(jù)的可比性和可得性原則，筆者最終選擇了2004—2011年的數(shù)據(jù)進行實證分析。各變量的定義和描述性統(tǒng)計具體如表1所示?；贒EA的Malmquist指數(shù)方法，圖2報告了利用DEAP程序，得到的2005－2011年中國31個省份的財政金融政策支持城鎮(zhèn)化效率指數(shù)。測算結(jié)果表明，從整體發(fā)展趨勢來看，大部分年份的財政金融政策支持效率小于1，說明支持效率呈下滑態(tài)勢，這從一定程度上反映出財政金融政策并沒有很好地支持城鎮(zhèn)化建設(shè)，這極有可能與財政金融政策偏向于空間城鎮(zhèn)化而忽視人口城鎮(zhèn)化有關(guān)。而且，從演化趨勢來看，這種財政金融政策支持效率下降的跡象在近期比樣本初期表現(xiàn)得更為明顯。表2給出了2005—2011年中國各省財政金融政策支持城鎮(zhèn)化的Malmquist指數(shù)測算數(shù)據(jù)。從Malmquist指數(shù)來看，沒有任何省份在7年內(nèi)效率連續(xù)上升(Malmquist指數(shù)大于1)，大部分年份各省的財政金融政策支持城鎮(zhèn)化效率都出現(xiàn)了下降。特別在2009年最為嚴重，在該年只有3個省份(天津、上海和山東)的Malmquist指數(shù)大于1，其他28個省份的Malmquist指數(shù)都小于1，說明這一年財政金融政策支持城鎮(zhèn)化效率下降最為明顯。實證結(jié)果表明，大多數(shù)省份在利用財政金融政策推進城鎮(zhèn)化效率方面沒有提升，其原因是多方面的。筆者認為這與目前地方政府“唯經(jīng)濟增長”的發(fā)展模式緊密相關(guān)，在中國地方官員“錦標賽模式”的晉升體制下，地方官員往往以GDP指標代替居民的偏好，上級領(lǐng)導(dǎo)也樂意用GDP這個簡單可測的指標來評判下級官員的晉升資格。因此，GDP增長成了地方官員的首要目標，也是政府財政金融政策的導(dǎo)向，從而導(dǎo)致財政金融政策偏向GDP，忽視民生和社會福利。特別是中國當(dāng)前的土地財政收入已占到地方政府財政收入相當(dāng)高的比重，使中國地方政府對土地財政產(chǎn)生很強的依賴性。土地財政收入的形成直接帶動了空間城鎮(zhèn)化，而受現(xiàn)行地方官員考核機制制約的土地財政支出結(jié)構(gòu)又造成地方政府積極推動空間城鎮(zhèn)化，消極應(yīng)對人口城鎮(zhèn)化。在兩方面的共同作用下，中國空間城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化，產(chǎn)生了城鎮(zhèn)化過程中的諸多矛。
對于與農(nóng)業(yè)相關(guān)的各項資金，財政部門要?？顚Ｓ?，實施專戶管理、報賬支出。為了更好地執(zhí)行涉農(nóng)資金的劃撥程序，將《專項資金指標賬》建立起來的同時，還要制定《專項資金工作流程表》及與之配套的《項目專項資金報賬管理辦法實施細則》。在進行資金撥付的時候，要做到與項目管理分離，即資金、項目和質(zhì)量分別由財政部門、主管部門和行業(yè)部門承擔(dān)管理職責(zé)，其中的項目指標要進行單獨管理，控制好撥款額度，并實施必要的現(xiàn)場監(jiān)督工作。在財政專項資金的撥付上，項目啟動資金占30%，項目具體實施中的專項資金占40%，項目竣工后，接受項目、資金及行業(yè)主管部門的驗收，將余留的30%專項資金撥付。
二、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍實施科學(xué)化、精細化管理
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理中，財務(wù)管理人員是決定性的因素。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的各項舉措落實到位，就要大力開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政文化建設(shè)，以文化塑造人、以文化感染人，將財政文化的導(dǎo)向作用充分地發(fā)揮出來。財務(wù)人員作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理中的最活躍因子，要通過開展科學(xué)化、精細化管理，在促進各項財務(wù)工作順利展開的同時，發(fā)揮文化的教育引導(dǎo)作用，包括財政精神文化和財政行為文化，都是統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理思想、提高財政人員凝聚力的核心力量，在財政人員形成認知并嚴格遵守的同時，就會逐漸地內(nèi)化為意識形態(tài)，引導(dǎo)財政人員的行動。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的文化建設(shè)之外，還要加強制度建設(shè)。做到以制度約束人，才能夠確保資金科學(xué)合理地使用。此外，還要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實際，將財政資金管理制度體系建立起來，包括財政資金的審核、資金的撥付使用及資金使用的監(jiān)督管理和績效考核，都要納入到管理體系當(dāng)中，以做到安全、規(guī)范地管理。四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的科學(xué)化、精細化管理
（一）債務(wù)鎖定
對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的處理情況，首先要采取措施，將債務(wù)鎖定，并對于債務(wù)的來源及現(xiàn)狀進行分析。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃要根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r及財力來制訂，不可以借債開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，更要杜絕財政預(yù)算中出現(xiàn)赤字。為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠積極地將債務(wù)化解，可以采取獎勵和補貼的形式予以激勵，并在制度上加以約束，以避免新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)生成。
（二）建立債務(wù)專賬核算體系
鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)核算，要將債務(wù)專賬核算體系建立起來。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上一年清理的債務(wù)劃入債務(wù)專賬中，作為期初余額。與債務(wù)清理有關(guān)的資料要向債務(wù)專賬核算經(jīng)辦人移交。建立債務(wù)結(jié)算專戶及會計報表體系，并納入到網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控系統(tǒng)當(dāng)中，通過使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理軟件，實施網(wǎng)絡(luò)會計核算，不僅對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的情況實時監(jiān)督，而且還對債務(wù)的增長進行有效控制。
有人認為：繪畫主要是表達他的藝術(shù)性、審美意志和相關(guān)的個人關(guān)照世界的方式。從這個角度看，無所謂藝術(shù)家用何種媒介材料來表達其意圖。他可以選擇任何一種或多種是以的媒材隨心所欲地宣泄。是指繪畫這種平面型的藝術(shù)漸漸與空間的雕塑、裝置或與實踐性的影像、電子媒介相結(jié)合。藝術(shù)越來越?jīng)]有清晰的分界，一切只為意圖服務(wù)，但各畫種分類依舊存在。
既然有分類，相應(yīng)的各畫種的媒介材料，并由此產(chǎn)生的特殊的藝術(shù)語言就是他們存在的主要的依據(jù)。正確理解一個畫種的概念既不是單純地以不同的工具來加以區(qū)分的，而是主要依據(jù)在通過特殊的思維方式下，運用能體現(xiàn)媒材性能的操作方式，表現(xiàn)出一種獨一無二的具有審美價值的特性即一種繪畫藝術(shù)的新格調(diào)，一種獨特的“味”。其中對媒材的挖掘、開拓、利用也都是根據(jù)這一藝術(shù)格調(diào)的要求來進行的。由此可以看出作為各畫種的固有特征的重要性。水彩繪畫亦是如此。水彩的發(fā)展過程中，可以借鑒其他畫種的表現(xiàn)方式或形式技巧，但最根本的一條就是不能喪失自己的固有特征。在歷屆全國水彩、粉畫展中不乏優(yōu)秀的作品，有的追求油畫的厚重，有的追求掛畫的韻味，但都是在水彩的本身的基礎(chǔ)上，有“度”的借鑒。第六屆全國水彩、粉畫展中的金獎作品《天使餐廳》給遺失在使人眼花繚亂的水彩樣式中的畫者以極大的啟示。這幅作品充分的體現(xiàn)了水彩的特色：透明、水分、清靈等等，是對當(dāng)下輕視水彩特征現(xiàn)象的糾正。它讓我們思考我們究竟在用什么作畫？水彩在繪畫中的獨立價值是什么？水彩的固有特征是我們不斷研究、探索的對象，對其的把握也應(yīng)是畫家最關(guān)鍵的創(chuàng)作能力之一。
一、水彩材料的特質(zhì)
任何畫種的材料和媒介，限定它的繪畫特性，并由此外化出特定的藝術(shù)效果，這也是支撐其存在和發(fā)展的基點。
正因為水彩顏料的透明性，所以在條配顏料顏色時，除了混合的方法之外，透疊成為重要的調(diào)色手段。直接調(diào)出的顏色與透疊后產(chǎn)生的顏色也許在色相上趨于一致，但所表現(xiàn)出的質(zhì)感、量感都會有很大的不同。這種涂層與涂層之間的錯落搭配會產(chǎn)生微妙的視覺，乃至心理上的豐富的感受。潔白的基底透過薄厚不同的涂層視乎是深邃永恒的光芒所在。
對于畫筆，重要的是要看筆的儲水力和濕潤后的彈性。這與色彩的飽和度、水分的控制以及作畫時留到畫面的筆觸息息相關(guān)，甚至影響到畫家的藝術(shù)風(fēng)格。
水彩畫紙會對創(chuàng)作和作品的最終效果有很大的影響。例如19世紀初，水彩畫的創(chuàng)作的興盛是與紙制造工藝的發(fā)展聯(lián)系在一起的。比過去那些粗糙、質(zhì)地不勻的紙，該時期的制造的紙，更利于顏色的薄涂。這對早期的現(xiàn)代水彩畫大師們的風(fēng)格產(chǎn)生了很深的影響，使鮮明的色彩、絕妙的薄涂成為諸如透納這樣的藝術(shù)家的獨有特色。水彩紙的質(zhì)地（紋理）不同也會產(chǎn)生豐富的肌理變化。如何創(chuàng)造出耐人尋味的肌理效果已成為許多畫家的現(xiàn)實命題?，F(xiàn)代的水彩紙有各種品牌，因為制作工藝的差別，不同品牌的水彩紙會有不同的特性。這給現(xiàn)代水彩的探索和發(fā)展留有很大的余地，各種不同的表現(xiàn)手法應(yīng)與這些紙的特性相得益彰，以表達藝術(shù)家的審美意圖。
水彩材質(zhì)的特性導(dǎo)致水彩藝術(shù)的特殊性。水與色相互交融，在水彩紙上形成了水與彩的斑跡與色痕帶有很強的隨機性與抒情性，形成著奇妙的變奏關(guān)系，沉聲了酣暢、淋漓、清新的視覺效果，與自然保持了和諧的靈動之美，構(gòu)成了水彩畫的個性特征，產(chǎn)生獨特的不可替代的水彩藝術(shù)。這也是它存在了500多年并依舊有其探索空間的理由。
二、水彩的藝術(shù)特性
1、水色結(jié)合
水彩除了在一些基本的繪畫規(guī)律和油畫有共同之處外，它應(yīng)該歸屬于水彩自身的表現(xiàn)手法和欣賞趣味，有著水彩之所以能成為一個獨立畫種的獨特特征。17~18世紀的英國風(fēng)景畫，它的源頭是16世紀的英國地形圖。盡管地形圖形成簡單，色彩單一，但因為它是用水做媒介來繪制成的圖畫，所以成了今后水彩畫的發(fā)展的基礎(chǔ)。水彩畫也是正是在特殊的媒介物——水的伴隨下，開始了它漫長的歷程。
古典時期的水彩畫一直是按照油畫的模式來繪制的。作為一個獨立的畫種看，水彩的獨特性并不十分明顯。水作為水彩畫中的特殊媒介，它的特性還沒充分的得到發(fā)揮，反而只是單純地作為調(diào)和劑來調(diào)和顏色，采用層層疊加顏色的技法，像油畫那樣來描繪對象。但就其充分發(fā)揮水的特質(zhì)，突出水彩畫的鮮明個性來說，它還是處于萌芽時期。不能否認的是以水做媒介，水的一些特征在水彩畫中會很自然地流露出來。透明、淡雅是這一時期水彩中最顯著的特征。在水的其他特質(zhì)——滲透、流動、融合還未在畫面顯示以前，透明，作為水的一種基本特征，一直在支撐著水彩畫的發(fā)展。也正因為這一特性，才使得早期的水彩畫和油畫有著分別存在的審美價值。
從18世紀中葉起水彩畫作為獨立的畫種一步步地走向成熟。成熟的標志：在發(fā)展古典時期的色彩效果的基礎(chǔ)上，加深了對水的特質(zhì)的認識、理解和運用。長期的經(jīng)驗使畫家認識到，水除了有調(diào)和顏色這一基本功能外，它還有滲透、流動等特征。色彩和水有機地結(jié)合在一起，可使色粒隨著水分的流動，顏色在畫面的分布富于節(jié)奏變化和自然天趣。水不僅僅作為調(diào)和劑來運用了。很多畫家懂得了利用水的易滲易透易流動的特征，渲染出畫面的整個氣氛和表達內(nèi)心的感受?！皾癞嫹ā笔菍λ奶刭|(zhì)進一步認識的必然結(jié)果。在有水的白紙上，用筆自由地揮灑，水與色的相互融合、滲透、流動最易發(fā)揮水質(zhì)的美感。另一方面，由“濕畫法”派生出來的“渲染”、“擦洗”、“筆觸”等技法應(yīng)運而生，從而基本完成了水彩畫自身性質(zhì)的構(gòu)建。水彩畫真正地脫離了油畫，按照自身的軌跡發(fā)展。
在現(xiàn)代水彩畫中，水被賦予了新的意義。它不僅僅是單純地用來調(diào)和顏色或渲染內(nèi)心的感受，而是在此基礎(chǔ)上，進一步地充分發(fā)揮出水的特質(zhì)。水融色的干濕濃淡變化以及在畫紙上的滲透效果使水彩畫具有很強的表現(xiàn)力。水可使筆和色間枯、焦、潤、濕產(chǎn)生變化，直到潑、積、破的應(yīng)用。這也是畫家處心積慮，不知疲倦探索的問題。
水這一物質(zhì)心態(tài)作為水彩的調(diào)和劑，它依賴顏色，依賴形象保持著自身的特質(zhì)。水色形成那種難以名狀、自然天成、亦幻亦真、神奇美妙的藝術(shù)效果。水的靈性、水的品格為水彩畫帶來了俏麗明快、清新的深情畫意之美。善用水者，水隨人意。在特定的創(chuàng)意精神驅(qū)動下，讓情感的律動借助水色流淌、擴散、在聚集和分解過程中，縱情揮灑，暢敘請回，自如家奴，隨機調(diào)控，因勢利導(dǎo)，渾然天成；其色或濃或淡，虛實相間，朦朧飄渺。由于水性的“透明”和“流動”的特點，才產(chǎn)生了水色的滲融、濕潤、朦朧、迷離、柔和、飄逸、洗練、灑脫以及沉淀肌理等藝術(shù)效果，這種獨特的特性，可稱之為“水性特性”。吳冠中曾論水彩“水彩，水彩，其特點就是在‘水’和‘彩’。不發(fā)揮水的長處，它就比不上油畫和粉畫的表現(xiàn)力度，不發(fā)揮彩的特點，比之水墨畫的神韻又見遜色。但它妙在水色結(jié)合……”①水彩畫獨特魅力就在于水色結(jié)合，水色的變幻產(chǎn)生無限與勃勃的生機。水和水的交接，色和色的滲透，產(chǎn)生了奇妙的變奏。它使繪畫過程更加奇異多變，相應(yīng)的技巧也更加復(fù)雜。畫家要充分利用水色的優(yōu)越性，既利用水色的透明，以渲染浸潤等技巧充分表現(xiàn)氣韻、氣勢、意境這樣的典型東方審美內(nèi)容；有利用水色的流暢創(chuàng)造無以相匹的運筆藝術(shù)和造型工夫。水的特殊性、多樣性為水彩藝術(shù)的多樣性提供了可能。水彩淋漓揮灑的筆觸，朦朧詩意的情境，表現(xiàn)大氣的普所迷離，光芒的閃爍不定，極盡優(yōu)美之能事。對現(xiàn)代水彩畫的真正開山祖師透納作品的第一印象是明亮的朦朧，但其中依稀隱藏著莫測。他的色彩明朗、稀薄而光滑，濃淡變化神秘莫測，水彩澄明清純，似乎之留下眼花瞭亂的色彩漩渦和光輝閃爍的光波運動。他善于運用水彩和透明的油彩表現(xiàn)天光水色和迷茫動蕩的煙霧，以至于康斯太勃爾認為他他是在以“有色的光流”②作畫。水彩藝術(shù)家的個性特征也是和水質(zhì)的多樣性聯(lián)系在一起的。對水性不同程度的運用或側(cè)重點不同，使得水彩畫家都有一套自己的作畫方法和技巧。
水彩的發(fā)展、成熟，依賴于對水質(zhì)特性認識的程度，對水性調(diào)和劑和有幸調(diào)和劑本質(zhì)的區(qū)別。從不自覺到自覺到能動地利用水質(zhì)的種種特性，構(gòu)成水彩畫歷史的發(fā)展軌跡。
2、透明
透明的特質(zhì)的水彩藝術(shù)產(chǎn)生依賴的標志性的特征之一。透明之感其實是利用光的透射作用發(fā)揮光色作用。
通過對色彩的條配，透疊、重置、暈染等手段的運用，使整個畫面的色彩交錯、混合，白色的基底忽隱忽現(xiàn)。涂層的交錯使畫面產(chǎn)生薄厚的對比，明亮與灰暗的對比。
水性調(diào)和劑具有易溶、易漬、易流的特性，透明的調(diào)和劑使色粒光波清晰，色粒在水中流動與滲透更使這些光波交相輝映，從而在潔白的紙面上呈現(xiàn)出明凈淡雅之美。經(jīng)驗證明：覆蓋性繪畫往往重視全部鋪墊后的最后一筆，非覆蓋性繪畫往往重視代表飽和亮部的最先一筆；前者用濃稠堅挺的顏色繪制受光物體，當(dāng)然富有質(zhì)感和力度，后者用漸次變深的透明重疊“讓”出物體的亮部，更加璀璨而令人神往。
透明也是把握水彩藝術(shù)的極限的“度”。如果在求新求變中超越這一限定的“度”，可能失去水彩畫存在的價值，成為其他畫種的輔助手段，或者成為一個新畫種。水彩畫的諸多傳統(tǒng)技法，作畫方式乃至觀察方式，以及它們所顯示出的獨特表現(xiàn)力及其美學(xué)特征，均由此透明特質(zhì)而生。透明這種特質(zhì)的表現(xiàn)不僅可以表達抒情、輕快、流暢、明麗、淋漓等優(yōu)美的情愫，而且亦可表現(xiàn)雄渾、遒勁、蒼茫、厚重等壯闊的情懷。
3、隨機性與肌理
由水色及透明的特質(zhì)產(chǎn)生的諸如畫面的隨機性、偶然性和肌理等的特性都是水彩藝術(shù)的豐富性的表現(xiàn)。水色的流動往往產(chǎn)生某些意料之外的效果，最難控制卻能產(chǎn)生天成的畫意。譬如漫流法就是利用水色的流動隨機產(chǎn)生的痕跡，因勢利導(dǎo)，完成作者的意圖。這似乎是自然幻化的美妙畫面，令人怦然心動。
水彩畫肌理的產(chǎn)生是畫家在作畫過程中，隨著各自不同的氣質(zhì)、風(fēng)格和心境的發(fā)揮，以及各種媒介物的自然規(guī)律的作用而形成的炒作痕跡。水的流動，水的浸潤，水的沉淀與沖刷，是畫面孕育出新的視覺生命形態(tài)，這種人意與天氣相結(jié)合的形態(tài)就是水彩畫的肌理美。肌理之美是水彩畫的獨特風(fēng)格的重要部分。種種肌理現(xiàn)象無不關(guān)系著人們的心里效應(yīng)。如果將各種肌理紋樣作為一種視覺信息轉(zhuǎn)化成繪畫語言，兼而傳情達意，無疑將會豐富和提高繪畫藝術(shù)的表現(xiàn)力，那么水彩畫恰恰在繪畫語言與心里效應(yīng)之間達到了高度的吻合。肌理本身本身形成的形式美感，有相對獨立的審美意義。這種特性使得市場在某種成都上存在一定的抽象性，人們“能夠從這個概念中發(fā)生出一種意象，這種意象應(yīng)比概念自身提供的意象更加完美”。③畫家通過多種手段使用各種工具材料創(chuàng)造出特異的、幻覺的、力量的、沖動的、材質(zhì)感的各種各樣的水彩畫技法肌理。美國著名的水彩畫家、美術(shù)評論家喬雷思金說過，水彩畫在畫家的處理下，水滴和它明快性質(zhì)所形成的幻想與造化，濺潑的痕跡，凝結(jié)的色快以及斑駁的粒狀，雖然對于話的表現(xiàn)沒有什么意義，但由于偶然產(chǎn)生的的夢境似的造化，清新的趣味，明麗的色調(diào)與輕柔的感覺，是其他材料所沒有的。這也許不敬意地起到了使觀察者“從透明的記憶倉庫中喚出的知識和情感的導(dǎo)火線的作用”。④當(dāng)代一些水彩畫家除了運用傳統(tǒng)的技法外，在水彩創(chuàng)造中還引進了新材料、符號語匯，充分關(guān)注色彩、材質(zhì)、造型自身的表現(xiàn)性和直觀性。例如他們采用中國畫的宣紙、表面不吸水的卡紙、布、處理過的板材等來作畫，靠表面的肌理而產(chǎn)生特殊表現(xiàn)效果。材料不同因此形成許多新的肌理形狀，產(chǎn)生更多的藝術(shù)格調(diào)。在現(xiàn)代水彩畫中，對水的特殊性的把握是主要的、能動的。肌理的制作，就是對水質(zhì)能動性認識的結(jié)果。在水分還沒有完全干透以前，利用不同的工具材料，比如：撒鹽、噴水、滲進油性材料等等，制成不同形狀的水痕，形成不同的肌理效果。它不僅能深刻地表現(xiàn)對象的質(zhì)感，同時重復(fù)的水跡符號，不規(guī)則的排列組合，使人們從中感悟到水的特殊美感。
三、小結(jié)
隨著藝術(shù)視野的更加開闊，水彩藝術(shù)其自身應(yīng)該與其他藝術(shù)形式保持距離，使之走向水彩藝術(shù)特征的豐富性和獨立性。特征的探索與把握是建構(gòu)和完善，提高水彩藝術(shù)品質(zhì)的關(guān)鍵。水彩畫家就可以把握這一特征的底線上，在其之上藝術(shù)的表現(xiàn)自由翱翔。
注釋
①袁振藻.中國水彩畫史[M].第71頁。上海：上海畫報出版社，2000.2.
②常又明.水彩畫的起源及其在英國的發(fā)展[J].第71頁。世界美術(shù)，1981.5.
③魯?shù)婪?阿恩海姆.視覺思維——審美直覺心理學(xué)[M].第231頁。成都：四川人民出版社，1998.3.
④魯?shù)婪?阿恩海姆.藝術(shù)與視知覺[M].第609頁。成都：四川人民出版社，1998.1.
參考書目
