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篇1

在中國(guó)分稅制財(cái)稅體制下，中央和地方在事權(quán)和財(cái)權(quán)的分配上出現(xiàn)了事權(quán)的重心下移和財(cái)權(quán)的重心上移，從而導(dǎo)致了地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對(duì)等，與此同時(shí)，中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度也不完善。因此，在中國(guó)城市化加快發(fā)展的階段，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大，而大部分地方政府可支配財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足龐大的資金需求，唯有尋求外部融資。為了進(jìn)行投資，地方政府繞過(guò)了法律法規(guī)的框架建立的各種融資平臺(tái)也帶來(lái)了一些問(wèn)題，如巨大的地方財(cái)政赤字帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等。而相關(guān)實(shí)證研究表明，中國(guó)的地方政府投資并不是逆經(jīng)濟(jì)周期的，而是蕭條時(shí)投資擴(kuò)張，高漲時(shí)投資也擴(kuò)張，容易引發(fā)通貨膨脹危險(xiǎn)。因此，規(guī)范地方政府投融資行為至關(guān)重要。目前對(duì)地方政府投融資的研究主要集中在融資方式創(chuàng)新上，而沒(méi)有將融資放在整個(gè)投融資體制的框架下來(lái)加以考慮。本文按照財(cái)政分權(quán)的“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”基本思想，通過(guò)地方公共產(chǎn)品將地方政府融資（財(cái)權(quán)）與地方政府投資支出（事權(quán)）結(jié)合起來(lái)，克服地方政府“缺位”、“越位”現(xiàn)象，破解地方政府融資難題。

1.地方政府投資支出的界定

1.1地方政府投資理論

政府投資包括中央政府投資與地方政府投資，從分工看，中央政府是投資宏觀調(diào)控的決策者和主要執(zhí)行者，地方政府并不是投資宏觀調(diào)控主體，只是進(jìn)行財(cái)政投資和改善投資環(huán)境。而財(cái)政投資扮演什么角色呢？在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府財(cái)政屬于公共財(cái)政，政府財(cái)政投資主要投資于公共投資領(lǐng)域，而且財(cái)政資金是公共投資資金的最主要來(lái)源。因此，公共品理論是公共財(cái)政的基礎(chǔ)理論。

根據(jù)公共品理論，政府是公共品的主要提供者，政府可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)私人部門(mén)生產(chǎn)的產(chǎn)品來(lái)提供公共品，也可以自己投資生產(chǎn)公共品。這里就要區(qū)分公共投資和財(cái)政投資。事實(shí)上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，公共投資是各種經(jīng)濟(jì)主體以公共品為對(duì)象的投資，而財(cái)政投資的主體則是政府，財(cái)政投資與公共投資不應(yīng)完全等同。與理論上界定公共投資領(lǐng)域相比，實(shí)際中把政府財(cái)政投資限定在公共投資領(lǐng)域存在不小的難度，它會(huì)遇到多方面阻力。解決問(wèn)題的根本出路在于建立公共財(cái)政制度，而公共財(cái)政制度是以政府預(yù)算制度為依托，隨著政府預(yù)算制度的形成而形成的。沒(méi)有符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的政府預(yù)算制度就沒(méi)有公共財(cái)政制度，把財(cái)政投資限定在公共投資領(lǐng)域也就無(wú)從談起。但是在中國(guó)由于尚未真正建成公共財(cái)政制度，財(cái)政投資不能限定在公共投資領(lǐng)域，是投資領(lǐng)域政府作用出現(xiàn)“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象的根源之一。

1.2地方政府投資的范圍

從上述分析可得知目前中國(guó)的公共財(cái)政制度商不完善，中國(guó)的地方政府投資范圍也有別于其他國(guó)家的情況。那么如何對(duì)其進(jìn)行界定呢？按照現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)的基本思路，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原理，地方政府投資范圍取決于地方政府的事權(quán)，而事權(quán)的相關(guān)規(guī)定分散見(jiàn)于《憲法》和其他相關(guān)法律中?？偟膩?lái)看，與政府投資相關(guān)的事權(quán)涉及本區(qū)域內(nèi)的公用設(shè)施項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施的投資，現(xiàn)有的法律框架規(guī)定了地方政府投資范圍公共領(lǐng)域。但是現(xiàn)實(shí)的情況是否如此呢？

自1998年以來(lái)，我國(guó)政府就明確提出建立公共財(cái)政體制框架。按照要求，對(duì)地方政府投資范圍和模式進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，將財(cái)政投資區(qū)分為公共投資和國(guó)有資本投資兩大類(lèi)，當(dāng)前的財(cái)政投資主要是公共領(lǐng)域投資。但是從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，財(cái)政投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重進(jìn)一步降低，財(cái)政投資變成次要地位，非財(cái)政投資成為社會(huì)固定資產(chǎn)投資的主力軍。僅僅依靠財(cái)政融資投資是不能滿(mǎn)足公共物品的需求，還需要非財(cái)政融資投資提供公共物品。綜上所述，本文的地方政府投資就是指地方政府的財(cái)政投資和非財(cái)政投資。

2.地方政府的融資方式

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民群眾對(duì)公共品需求日益增長(zhǎng)，地方政府通過(guò)財(cái)政投資方式提供公共品已不能滿(mǎn)足人民的需求，因此必須要擴(kuò)大非財(cái)政投資也即廣泛吸收民間投資通過(guò)市場(chǎng)化方式提供公共品。與此相對(duì)應(yīng)的地方政府融資方式也要作出重大調(diào)整，以適應(yīng)新形勢(shì)的需要。

2.1地方政府融資方式

是一撥款、債務(wù)性融資、資資方式的事權(quán)。共投資領(lǐng)域也就無(wú)從談起。政從目前國(guó)內(nèi)外地方政府融資的渠道與方式看，主要有如下幾種方式：一是財(cái)政撥款。財(cái)政撥款是政府無(wú)償撥付給企業(yè)的資金,通常在撥款時(shí)明確規(guī)定了資金用途。其資金來(lái)源一般為本級(jí)政府財(cái)政收入，用于教育、衛(wèi)生公共事業(yè)；二是債務(wù)性融資。債務(wù)性融資包括地方政府的銀行貸款和地方政府債券、政府性投資公司(政府融資平臺(tái))的銀行貸款和公司債券、信托融資等。銀行貸款是地方政府彌補(bǔ)建設(shè)資金缺口的另一個(gè)重要來(lái)源。三是資產(chǎn)(資源)性融資。資產(chǎn)(資源)性融資是各級(jí)地方政府利用政府所掌握的資產(chǎn)和公共資源籌措的資金，包括有形資產(chǎn)(資源)融資(如項(xiàng)目融資與土地融資)和無(wú)形資產(chǎn)(資源)融資(如特許經(jīng)營(yíng)權(quán)融資)。四是權(quán)益性融資。權(quán)益性融資是政府性投資公司在資本市場(chǎng)上發(fā)行股票進(jìn)行融資或其他自籌資金，包括上市融資和非上市股權(quán)融資。

2.2各種融資方式評(píng)述

上述四類(lèi)融資方式都有其自身的特色和適用范圍，綜合看來(lái)，目前主要的融資方式有：

首先，債務(wù)性融資中的銀行貸款是當(dāng)前地方政府融資的重要方式之一。從全國(guó)城建投資中銀行貸款的比例變化看，2000年銀行貸款占全國(guó)城建投資資金的20.9%，2003年達(dá)到31.1%，2005年為30.8%，2007年在禁止“打捆貸款”業(yè)務(wù)后，銀行貸款仍占全國(guó)城建投資資金的28.9%，其中有近1/5的城市67.5%的城建投資資金來(lái)源于銀行貸款。

其次，資產(chǎn)(資源)性融資中的項(xiàng)目融資是當(dāng)前融資機(jī)制市場(chǎng)化的主要方式。就有形資產(chǎn)(資源)融資而言，項(xiàng)目融資如BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)?、BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)?、TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)┖蚉PP（政府項(xiàng)目與民間合作）是目前大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方式的創(chuàng)新，是未來(lái)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目融資的重要方式之一。此外，土地融資也是地方政府融資主要方式之一。

第三，權(quán)益性融資中的股權(quán)上市融資目前在國(guó)內(nèi)比較常見(jiàn)，一些以水務(wù)、交通等為基礎(chǔ)的交通投資公司、城司都通過(guò)股票上市進(jìn)行融資，如上海城投控股就是以城市水務(wù)和污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的典型。而非上市股權(quán)融資主要資金主要以外資為主，集中在一些有限的領(lǐng)域。

3.對(duì)建立在公共品供給基礎(chǔ)上的地方政府投融資模式的建議

地方政府融資方式不是孤立的，而是必須將其與地方政府投資及地方公共品供給結(jié)合起來(lái)分析。其中，提供滿(mǎn)足地方民眾需要的地方公共品是地方政府投融資的核心，地方政府投資是提供地方公共品的一種主要方式，其他主體投資將彌補(bǔ)地方政府投資的不足。所以地方政府融資要更寬泛，不僅為財(cái)政投資融資，還要為非財(cái)政投資融資。另外，針對(duì)不同的地方公共品所使用的融資方式是有差異的，同一種地方公共品的提供也可以有不同的融資方式。

3.1財(cái)政融資

財(cái)政融資來(lái)源通常由地方稅收和地方非稅收收入組成，主要用于解決本級(jí)人民政府事權(quán)范圍內(nèi)的政權(quán)建設(shè)、公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施，這些投資因無(wú)收費(fèi)機(jī)制、完全按市場(chǎng)資源配置機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效供給，必須采用直接投資的方式，通過(guò)撥款投入加以解決，如基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、人行道等。

3.2非財(cái)政融資

3.2.1債務(wù)性融資

在地方政府不享有舉債權(quán)的前提下，地方政府不得不“沒(méi)有正門(mén)、走旁門(mén)”，變通違規(guī)操作，或者把債務(wù)分散在各部門(mén)或下屬公司，或者以為其他單位或項(xiàng)目提供擔(dān)保的方式籌集資金，其直接后果就是增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性。但對(duì)于債務(wù)融資也要區(qū)別對(duì)待：對(duì)于沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收入的公益性項(xiàng)目要嚴(yán)格控制通過(guò)銀行貸款方式融資，適當(dāng)放寬地方政府通過(guò)發(fā)行地方債券進(jìn)行融資，但必須要有嚴(yán)格的控制：一是事先經(jīng)過(guò)同級(jí)人大投票通過(guò)；二是要將年度債務(wù)融資總量控制在地方政府收入一定的比例范圍之內(nèi)。

3.2.2資產(chǎn)(資源)性融資

目前項(xiàng)目融資主要是為那些造價(jià)高昂的基礎(chǔ)設(shè)施提供融資手段，因?yàn)檫@些項(xiàng)目具有潛在利潤(rùn)，但無(wú)法短期收回投資成本，需要通過(guò)公共—私人合作方式來(lái)提供資金，如道路、橋梁、關(guān)口等。私人部門(mén)提供新的資金來(lái)源，可以減少地方政府當(dāng)前債務(wù)并提高舉債能力，從而將更多的資金用來(lái)解決民生問(wèn)題。對(duì)于利用土地等資源進(jìn)行融資是著力要解決事關(guān)全體民眾的項(xiàng)目投資，而且資源是不可再生的，所以要采取市場(chǎng)的方式來(lái)進(jìn)行。

3.2.3權(quán)益性融資

權(quán)益性融資模式最具代表性的是香港地鐵在2000年10月發(fā)行股票上市，政府向公眾直接出售23%的股權(quán)，實(shí)現(xiàn)了投資主體的多元化。國(guó)內(nèi)也有很多城市在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域已開(kāi)始了這種運(yùn)作，所以，這種融資方式可以解決類(lèi)似地鐵等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資問(wèn)題。

4.總結(jié)

“十二五”時(shí)期是我國(guó)改革開(kāi)放的關(guān)鍵階段，也是我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要時(shí)期。在這個(gè)重要的歷史時(shí)期，政府的作用責(zé)無(wú)旁貸，而政府投資作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車(chē)”之一，對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的意義毋庸置疑。因此，規(guī)范政府投融資模式，降低風(fēng)險(xiǎn)，提高效率是十分必要的，本文研究投融資模式的意義也在于此，希望能對(duì)解決此類(lèi)問(wèn)題提供相關(guān)參考。

參考文獻(xiàn)：

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篇2

中圖分類(lèi)號(hào):F23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)財(cái)政肩負(fù)著社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理和國(guó)有資本管理的雙重職能,在履行職能的過(guò)程中不可避免地出現(xiàn)相互混雜的情況,導(dǎo)致財(cái)政性資金和經(jīng)營(yíng)性資金使用中常出現(xiàn)“越位”與“缺位”現(xiàn)象,由此帶來(lái)了國(guó)有資本管理效率低下、國(guó)有資產(chǎn)流失、競(jìng)爭(zhēng)力差等一系列問(wèn)題。究其原因,在于政府缺乏把國(guó)有資本作為特殊的資產(chǎn)、真正的資本來(lái)運(yùn)營(yíng)的意識(shí),沒(méi)有建立一種由系統(tǒng)財(cái)務(wù)理論支持的穩(wěn)固的資本管理體制,因而不能使國(guó)有資本充分展現(xiàn)其資本的天然屬性。因此,要建立公共財(cái)政制度就必須適應(yīng)公共財(cái)政本身的特性和要求,將國(guó)有資本徹底從公共財(cái)政的管理范疇中分離出來(lái),還原國(guó)有資本的各種本質(zhì)屬性,建立起與公共財(cái)政制度相適應(yīng)的,充分發(fā)揮國(guó)有資本的各種功能的國(guó)有資本管理新體制,從財(cái)務(wù)核算角度就是要建立一種與財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)相分立的國(guó)有資本會(huì)計(jì)體系。

一、國(guó)有資本會(huì)計(jì)與財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)分立的理論必要性

(一)從二者的含義來(lái)看。國(guó)有資本會(huì)計(jì)作為一個(gè)新生概念,是最近由一些學(xué)者提出的,是一個(gè)有關(guān)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)情況的信息系統(tǒng),旨在向?qū)?guó)有資本具有產(chǎn)權(quán)所有關(guān)系的有關(guān)各方(如國(guó)資委)傳遞能反映國(guó)家財(cái)務(wù)活動(dòng)、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等國(guó)有資本循環(huán)過(guò)程的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的經(jīng)濟(jì)信息。其目標(biāo)在于加強(qiáng)國(guó)有資本的核算和監(jiān)督,更好地實(shí)現(xiàn)資本的保值增值,具有明顯的價(jià)值性。財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)是指各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)核算、反映、監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行和各項(xiàng)財(cái)政性資金活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)。由于財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)具有操作主體的政府性、核算范圍的宏觀性和核算內(nèi)容的綜合性特點(diǎn),從總體意義上講,它具有社會(huì)總會(huì)計(jì)的特點(diǎn),社會(huì)性特點(diǎn)明顯。

(二)從二者的核算對(duì)象來(lái)看。國(guó)有資本會(huì)計(jì)的核算對(duì)象是國(guó)有資本,它是指國(guó)有資產(chǎn)中經(jīng)營(yíng)性的那部分,是國(guó)家從各種渠道籌集來(lái)的資本,從本質(zhì)上看,國(guó)有資本是一種資本,具備資本的一般習(xí)性,即價(jià)值性、增值性、流動(dòng)性,其用途是用于以國(guó)家為投資主體的投資,具體包括由國(guó)有股權(quán)所產(chǎn)生的上繳利潤(rùn)、撥付的財(cái)政資金、募集的民間資金、貸款等。與非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)相比,它更多體現(xiàn)的是資本的盈利性。財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)的核算對(duì)象是各項(xiàng)財(cái)政性資金,它不僅包括中央政府和地方政府的財(cái)政收支,還包括與國(guó)家財(cái)政有關(guān)系的企業(yè)、事業(yè)和行政單位的貨幣收支。財(cái)政資金是一個(gè)國(guó)家社會(huì)資金的主導(dǎo),它對(duì)社會(huì)資金的運(yùn)作有巨大的控制力和影響力。它不以盈利為目的,追求的是資金使用的社會(huì)效益。

(三)從二者所屬的系統(tǒng)來(lái)看。財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)屬于公共財(cái)政系統(tǒng),國(guó)有資本會(huì)計(jì)屬于國(guó)家財(cái)務(wù)系統(tǒng),公共財(cái)政與國(guó)家財(cái)務(wù)是兩個(gè)本質(zhì)不同的系統(tǒng)。財(cái)政系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)主體是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政府及職能部門(mén)等行政、事業(yè)組織,其基本職責(zé)是履行黨政對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的管理職能,維護(hù)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的秩序,發(fā)展社會(huì)事業(yè),財(cái)政系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)以國(guó)家財(cái)政預(yù)算資金為基礎(chǔ),追求資金籌集、使用的社會(huì)效益;財(cái)務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)主體是企業(yè)(營(yíng)利組織),其基本職責(zé)是為社會(huì)創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富,財(cái)務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)以經(jīng)營(yíng)預(yù)算資本為基礎(chǔ),追求資本的增值,追求資本運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益。

國(guó)有資本與財(cái)政資金的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律不同,運(yùn)轉(zhuǎn)目的不同,資金來(lái)源與使用渠道不同,國(guó)有資本財(cái)務(wù)體系與國(guó)家公共財(cái)政體系是各司其職的兩個(gè)系統(tǒng),因此,國(guó)有資本會(huì)計(jì)具有從財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)中分離出來(lái)單獨(dú)進(jìn)行核算的理論必要性。

二、國(guó)有資本會(huì)計(jì)與財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)分立的現(xiàn)實(shí)必要性

我國(guó)國(guó)家財(cái)務(wù)從財(cái)政母體中分離出來(lái)獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)早已在理論界達(dá)成共識(shí),并在實(shí)踐中取得了一系列成效。

(一)以出資人制度為核心的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的建立。2003年十六屆三中全會(huì)提出要進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革,國(guó)務(wù)院成立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)資委”),國(guó)資委作為政府特設(shè)的相對(duì)獨(dú)立機(jī)構(gòu),代表政府履行出資人職責(zé),負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資本的財(cái)務(wù)管理。各級(jí)國(guó)資委的成立,從體制上確定和加強(qiáng)了所有者或出資人的職能。國(guó)資委的成立,使得國(guó)有企業(yè)的出資人得到統(tǒng)一,同時(shí)責(zé)任和義務(wù)予以明確。國(guó)資委加強(qiáng)了對(duì)所屬企業(yè)的業(yè)績(jī)考核、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和投融資決策的管理,在很大程度上解決了國(guó)有企業(yè)“多頭管理、無(wú)人負(fù)責(zé)”的狀況?？梢?jiàn),我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制正步入新的發(fā)展階段,以出資人制度為核心的國(guó)有資產(chǎn)管理體制已初步建立。雖然在運(yùn)行中出現(xiàn)了一些不足,但它毫無(wú)疑問(wèn)為我國(guó)公共財(cái)政制度的建立健全作出了重要貢獻(xiàn),同時(shí)也為我們進(jìn)一步改革完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

(二)央企分紅、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的試行。2007年9月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”),并從當(dāng)年開(kāi)始對(duì)部分央企進(jìn)行試點(diǎn)分紅:2007年進(jìn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試點(diǎn),收取部分企業(yè)2006年實(shí)現(xiàn)的國(guó)有資本收益;中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算從2008年開(kāi)始實(shí)施,2008年收取實(shí)施范圍內(nèi)企業(yè)2007年實(shí)現(xiàn)的國(guó)有資本收益。這表明國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)獨(dú)享的時(shí)代行將終結(jié),表明國(guó)家對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的管理進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性階段?！兑庖?jiàn)》中對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制提出了三大原則,其中之一就是要求國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與政府公共預(yù)算要相對(duì)獨(dú)立、相互銜接。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與政府公共預(yù)算分別編制,既保持國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的完整性和相對(duì)獨(dú)立性,又要與政府公共預(yù)算相互銜接。

這一系列的政策實(shí)施表明,政府已經(jīng)意識(shí)到國(guó)有資本單獨(dú)核算的重要性,下一步的工作就是要對(duì)國(guó)家財(cái)務(wù)活動(dòng)和國(guó)有資本使用加以核算和監(jiān)督,從會(huì)計(jì)層面建立一套管理制度。同時(shí)要注意,從財(cái)政預(yù)算中分離出來(lái)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算雖屬于財(cái)務(wù)預(yù)算,但與一般工業(yè)企業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算并不相同,其屬于宏觀財(cái)務(wù)的范疇,反映整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的資本投入與收益活動(dòng)狀況,所以我們需要建立單獨(dú)的國(guó)有資本會(huì)計(jì)核算體系。

三、國(guó)有資本會(huì)計(jì)與財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)分立的意義

(一)有利于國(guó)家宏觀體制改革成果的落實(shí)。國(guó)有資本會(huì)計(jì)從財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)中分離出來(lái)后,國(guó)家財(cái)務(wù)就有了獨(dú)立的會(huì)計(jì)支撐,這標(biāo)志著國(guó)家財(cái)務(wù)與國(guó)家財(cái)政在核算體系上分離開(kāi)來(lái),獲得了獨(dú)立,原先國(guó)家財(cái)務(wù)與國(guó)家財(cái)政在建制上的相互獨(dú)立得到了進(jìn)一步的升華。國(guó)家財(cái)務(wù)與國(guó)家財(cái)政在賬務(wù)上徹底分家,使國(guó)家財(cái)務(wù)成為一個(gè)可以獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng),財(cái)政性資金和國(guó)有資本配置的核算和監(jiān)督問(wèn)題得到解決。當(dāng)國(guó)有資本會(huì)計(jì)從財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)中分離出來(lái)以后,彌補(bǔ)了財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)原有的缺陷,防止了國(guó)有資本的流失,保障了國(guó)有資本的順暢流轉(zhuǎn)。另外,將國(guó)有資本會(huì)計(jì)從財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)中分離出去,無(wú)疑是在給財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)“減肥”,財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)的任務(wù)更加明確、效率更高,因此財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)和國(guó)有資本會(huì)計(jì)的效率都得到了提高,這又在一定程度上提高了財(cái)政性資金和國(guó)有資本的使用效率。

(二)有利于為政府對(duì)國(guó)有資本的決策和評(píng)價(jià)提供有用信息。通過(guò)單獨(dú)設(shè)立國(guó)有資本會(huì)計(jì),集中核算國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)狀況,尤其是對(duì)國(guó)有資本收益與再投資活動(dòng)加強(qiáng)管理,有助于在預(yù)算制度方面將政府作為國(guó)有資本所有者所擁有的權(quán)力與作為行政管理者所擁有的行政權(quán)力相分離,實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理從計(jì)劃、行政管理為主向市場(chǎng)化運(yùn)作的產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)為主的轉(zhuǎn)變,有助于各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況的考核和對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理工作,確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值;另一方面也有助于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行資本經(jīng)營(yíng),促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)在全社會(huì)范圍內(nèi)的充分流動(dòng)與優(yōu)化組合,最大限度地提高國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效率,發(fā)揮國(guó)有資本在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的骨干作用。

綜上所述,國(guó)有資本會(huì)計(jì)與財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)相分立已經(jīng)具備了理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件,這一分立對(duì)于國(guó)家宏觀體制改革成果的落實(shí)和提高國(guó)有資本管理信息的有效性具有重要意義。同時(shí)我們也要看到,國(guó)有資本會(huì)計(jì)的核算對(duì)象與財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)的核算對(duì)象并不是完全不相關(guān)的,二者具有一定的聯(lián)系:國(guó)有資本與公共財(cái)政資金在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化。國(guó)有資本收益的一部分作為稅收向財(cái)政部門(mén)繳納,使一部分財(cái)務(wù)收入轉(zhuǎn)化為財(cái)政資金;另一方面一部分財(cái)政投資所形成的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由財(cái)政劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本管理部門(mén)進(jìn)行資本營(yíng)運(yùn),這就使一部分財(cái)政投資轉(zhuǎn)化為國(guó)有資本財(cái)務(wù)資金。因此,在建立國(guó)有資本會(huì)計(jì)的過(guò)程中要妥善處理二者的關(guān)系。

(作者單位:1.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院;2.山東行政學(xué)院)

主要參考文獻(xiàn):

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[2]宗承剛,董雪艷.國(guó)有資本會(huì)計(jì)研究[J].生產(chǎn)力研究,2009.1.

篇3

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度也隨之發(fā)生了比較大的改變。社會(huì)進(jìn)步得越快速，人們對(duì)國(guó)家政策的關(guān)注度和要求也就越嚴(yán)格。為了能夠使公共財(cái)政制度適應(yīng)日益發(fā)展的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)自21世紀(jì)以來(lái)就開(kāi)始借鑒國(guó)外財(cái)務(wù)方面的預(yù)算管理制度，不斷結(jié)合新出臺(tái)的各項(xiàng)財(cái)政制度，努力構(gòu)建具有中國(guó)特色的國(guó)庫(kù)集中收付制度。這次改革對(duì)我國(guó)國(guó)庫(kù)收付形式來(lái)說(shuō)，是一次非常重要的財(cái)政革命，其實(shí)踐與應(yīng)用也有很多方面值得我們進(jìn)一步思考。

一、國(guó)庫(kù)集中收付制度的內(nèi)涵

國(guó)庫(kù)集中收付制度指的是建立具有中國(guó)特色的國(guó)庫(kù)賬戶(hù)單一體系，所有財(cái)政性資金將全部納入國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系里管理，不管是支出還是收入都要通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系來(lái)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)政府的財(cái)政資金是屬于國(guó)家的，我國(guó)應(yīng)派專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)不定期地到各個(gè)單位進(jìn)行預(yù)算審核。由于資金存在商業(yè)銀行會(huì)產(chǎn)生利息，所以銀行存款也會(huì)相應(yīng)地給客戶(hù)或個(gè)人帶來(lái)一定程度的限制和制約。因此，我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度可以為國(guó)民提供更集中的收付管理。與此同時(shí)，在建立該制度的過(guò)程中，需要重點(diǎn)針對(duì)各類(lèi)不同的支付類(lèi)型，采取直接支付或授權(quán)支付的方法，以便快捷有效支付到我國(guó)各個(gè)供應(yīng)商及用款單位。

二、國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）集中收付制度的觀念保守

國(guó)庫(kù)集中收付是一種透明的、全新的財(cái)政資金收付管理方式，通過(guò)幾年時(shí)間的改革、演變、探索，已經(jīng)發(fā)展成一條線的收付管理體系。由于國(guó)庫(kù)集中支付增加了財(cái)政支出的規(guī)范性和透明性，設(shè)立“小金庫(kù)”、“賬外賬”等現(xiàn)象將得到一定程度的約束，特別是對(duì)一些部門(mén)和個(gè)人的利益會(huì)產(chǎn)生一定的影響，因此也會(huì)出現(xiàn)一些人對(duì)這項(xiàng)改革的不滿(mǎn)、不理解、不支持，甚至有抵觸。西方早就有這樣全面的收付管理制度，我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)就開(kāi)始發(fā)展國(guó)庫(kù)收付方式，并借鑒了西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，也根據(jù)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀制定了適合我國(guó)國(guó)情的國(guó)庫(kù)集中收付制度。

（二）國(guó)庫(kù)集中收付制度在運(yùn)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)

首先，零余額風(fēng)險(xiǎn)。如果在收付的過(guò)程中存在過(guò)失，就會(huì)按照財(cái)政制度退回財(cái)政賬號(hào)的零余額，這樣的過(guò)失是無(wú)法挽回的，因此是財(cái)政資金最大的風(fēng)險(xiǎn)。其次，預(yù)算憑證及退庫(kù)憑證帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)部門(mén)在銀行入庫(kù)國(guó)有收付是需要憑證的，在處理預(yù)算憑證和退庫(kù)憑證時(shí)要謹(jǐn)慎，每一細(xì)節(jié)都要認(rèn)真處理。因?yàn)閼{證在傳遞過(guò)程中很容易被替換，所以存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。再次，規(guī)范國(guó)庫(kù)集中收付的執(zhí)行力度不大帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付改革側(cè)重于規(guī)范和監(jiān)督，而執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力度相對(duì)較弱。最后，我國(guó)的制度改革也帶來(lái)了一定程度的風(fēng)險(xiǎn)。從剛開(kāi)始的分散型到集中型，這本身就是一個(gè)重大的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）不能有效解決預(yù)算執(zhí)行不力的問(wèn)題

我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度的重點(diǎn)是要突出宏觀管理、強(qiáng)化預(yù)算、詳細(xì)制訂用款計(jì)劃，另外，業(yè)務(wù)部門(mén)和資金監(jiān)督管理部門(mén)之間的協(xié)調(diào)也非常重要。要規(guī)范資金的劃撥方式和現(xiàn)金的大額提現(xiàn)；在國(guó)庫(kù)資金支付過(guò)程中進(jìn)行電子數(shù)據(jù)遠(yuǎn)程監(jiān)控，監(jiān)督支付資金的范圍。但是，現(xiàn)在仍然沒(méi)有效解決基層單位預(yù)算執(zhí)行力的問(wèn)題。原因是開(kāi)戶(hù)行對(duì)資金的審批不嚴(yán)格，允許隨意支付資金，造成決算與預(yù)算偏差大。

三、對(duì)我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度的思考

我國(guó)是新型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，財(cái)政制度必須要按照我國(guó)的國(guó)情并借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家比較成功的經(jīng)驗(yàn)。世界一些發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)國(guó)家都是實(shí)施單一賬戶(hù)制度，財(cái)政是不能在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)外的體系運(yùn)行的，因此會(huì)設(shè)有專(zhuān)門(mén)的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)。本論文作者對(duì)我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付的實(shí)踐情況進(jìn)行了思考，針對(duì)實(shí)踐現(xiàn)狀提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

（一）建立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度，更好地實(shí)行財(cái)政集中管理

一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家早就普遍建立了國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)集中收付制度，將政府各部門(mén)財(cái)政性質(zhì)的資金全部集中在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)里，或者實(shí)行國(guó)庫(kù)存款賬戶(hù)，在各大商業(yè)銀行都有存款賬戶(hù)。在當(dāng)今社會(huì)，我們必須要對(duì)國(guó)庫(kù)管理制度進(jìn)行改革，必須以預(yù)算完整性為基本準(zhǔn)側(cè)，加快國(guó)有預(yù)算資金管理制度的改革；以財(cái)政上作統(tǒng)一為原則，規(guī)范每一部門(mén)預(yù)算的制定；以決策法制性作為原則，健全預(yù)算和決算的審批程序，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政統(tǒng)一性與預(yù)算完整性、決策法制性和國(guó)庫(kù)集中性的完美結(jié)合，構(gòu)建起符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共財(cái)政管理制度。

（二）構(gòu)建一套完整的財(cái)政管理信息系統(tǒng)，提高我國(guó)國(guó)庫(kù)信息的完整性

現(xiàn)在是信息快速發(fā)展的時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付制度的技術(shù)進(jìn)步和改革。目前，財(cái)政系統(tǒng)的硬件配置還算比較過(guò)硬，但是要想加快進(jìn)行改造，必須加強(qiáng)軟件開(kāi)發(fā)，為了建立完整的財(cái)政管理信息系統(tǒng)奠定基礎(chǔ)。

（三）實(shí)施并積極推廣國(guó)庫(kù)監(jiān)督控制體系

我國(guó)的國(guó)庫(kù)需要過(guò)硬的監(jiān)督系統(tǒng)，這就需要財(cái)務(wù)監(jiān)督觀察局和政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算外資金管理和使用情況進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督、審計(jì)和把關(guān)。強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督和完善責(zé)任機(jī)制是使改革進(jìn)行下去的重要因素。一是要建立完善內(nèi)部責(zé)任機(jī)制。要通過(guò)法律來(lái)確保管理系統(tǒng)的構(gòu)建，在資金支付周期的每個(gè)階段建立明確的內(nèi)部責(zé)任制，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)集中支付的內(nèi)部管理制度并保證各項(xiàng)制度能順利完成。二是要建立外部的全方位監(jiān)督制度。審計(jì)部門(mén)是對(duì)國(guó)庫(kù)集中收付情況進(jìn)行外部監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。

（四）減少?lài)?guó)庫(kù)集中收付制度的執(zhí)行阻力

采取積極向上的措施減少?lài)?guó)庫(kù)集中收付制度在運(yùn)行中遇到的執(zhí)行阻力。首先，要取消商業(yè)銀行各種預(yù)算單位的賬戶(hù)。這樣做是為了減少各商業(yè)銀行由信貸帶來(lái)的資金問(wèn)題，有效地控制銀行信貸規(guī)模。這樣一來(lái)，銀行支持地方經(jīng)濟(jì)的積極性會(huì)受到一定的影響，因此會(huì)給地方政府帶來(lái)較大的壓力。所以，當(dāng)?shù)劂y行要盡量減少信貸資金的支出。其次，國(guó)家政府的財(cái)政資金是屬于國(guó)家的，因此會(huì)不定期地對(duì)各個(gè)單位分散使用進(jìn)行預(yù)算，現(xiàn)在集中支付后的預(yù)算也會(huì)失去先前預(yù)算資金的直接支付權(quán)，同時(shí)也存在利息收入。人們之所以會(huì)把錢(qián)放在商業(yè)銀行，是因?yàn)樯虡I(yè)銀行能帶來(lái)利息，假如在銀行存款沒(méi)有利息，大部分的人都不會(huì)選擇把錢(qián)放在銀行。因此，國(guó)庫(kù)集中收付支付是為了更集中地進(jìn)行收付管理。與此同時(shí)，需要我國(guó)政府實(shí)行統(tǒng)一管理支付，在政府實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度后，依靠法律手段來(lái)提高政府在集中收付過(guò)程中的透明性和完全性，減少政府部門(mén)通過(guò)自己手里的權(quán)力來(lái)進(jìn)行大量的權(quán)錢(qián)交易行為。我國(guó)很多地方政府都在運(yùn)用此制度，在未來(lái)的時(shí)間里，會(huì)更多的政府實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付支付制度。加強(qiáng)我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付改革的力度利國(guó)利民，力爭(zhēng)為我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)作出更大的貢獻(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付支付制度對(duì)實(shí)施國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理部門(mén)提出了更高的要求。要有健全的監(jiān)督制約體系，要建立一個(gè)健全的監(jiān)督我國(guó)國(guó)庫(kù)集中的財(cái)務(wù)性質(zhì)資金的合理收付政策；要盡早適應(yīng)國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)，定期對(duì)各地區(qū)集中收付機(jī)構(gòu)的工作人員和預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理人員進(jìn)行培訓(xùn)考核，使其充分了解改革的意義，熟悉改革的法律條文、相關(guān)制度和管理信息系統(tǒng)，提高工作效率，加強(qiáng)協(xié)調(diào)與配合，使財(cái)政國(guó)庫(kù)的管理工作得以有效實(shí)施。每個(gè)地方的財(cái)政局都要正式實(shí)施國(guó)庫(kù)中收付支付制度。這也會(huì)全面地改變中國(guó)之前分散性質(zhì)的資金管理模式，加快國(guó)庫(kù)集中收付管理的完整性，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的另一種表現(xiàn)。國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家是以集中收付來(lái)規(guī)范國(guó)有資金問(wèn)題的。我國(guó)可以在今后的一段時(shí)期，努力將我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革推進(jìn)到各級(jí)預(yù)算單位，在全國(guó)范圍內(nèi)建立一套完整有效的國(guó)庫(kù)集中管理制度。

參考文獻(xiàn)：

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篇4

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，極大地增強(qiáng)了綜合國(guó)力，人民群眾的生活水平有了根本的改變。并且，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們物質(zhì)生活水平的提高，人民群眾對(duì)教育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的需求也越來(lái)越高，深層次的矛盾越來(lái)越突出，推進(jìn)基本公共服務(wù)快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化供給，就顯得尤為重要。

1. 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的表現(xiàn)

1.1基礎(chǔ)教育服務(wù)

基礎(chǔ)教育作為最基本的教育階段是培養(yǎng)人才的基礎(chǔ)和保障，是不可忽視的環(huán)節(jié)。盡管我國(guó)在普及義務(wù)教育方面取得顯著成就，城鄉(xiāng)義務(wù)教育在入學(xué)率上的差距已大大縮小，但城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出、辦學(xué)條件和教師水平仍存在較大差距，即便農(nóng)村學(xué)生與城市學(xué)生接受同等層次的義務(wù)教育，受條件所限，農(nóng)村的教育質(zhì)量仍不及城市。以遼寧省為例，農(nóng)村基礎(chǔ)教育在發(fā)展水平上與城市相比存在較大差距，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是城鄉(xiāng)教育資源分配不公平。各級(jí)政府在教育經(jīng)費(fèi)、師資等方面優(yōu)先考慮城市，而農(nóng)村教育資源有限，無(wú)法滿(mǎn)足需求。二是城鄉(xiāng)義務(wù)教育環(huán)境存在較大差距。從硬件來(lái)看，農(nóng)村學(xué)校教學(xué)和辦公環(huán)境、教學(xué)儀器、實(shí)驗(yàn)設(shè)備等都不如城市。三是農(nóng)村師資力量薄弱，難以滿(mǎn)足義務(wù)教育的需要。由于農(nóng)村教師待遇差，生活條件艱苦，一般大學(xué)生都不愿意到農(nóng)村教書(shū)，更不用說(shuō)優(yōu)秀教師了。師資的短缺致使一個(gè)老師往往教授多門(mén)課程。農(nóng)村教師數(shù)量的短缺加上教師素質(zhì)的低下導(dǎo)致農(nóng)村教學(xué)質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。

1.2基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)

在基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，農(nóng)民獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的能力遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，政府財(cái)政更多的是投入到城市，造成城鄉(xiāng)醫(yī)療水平差距較大。城市擁有最優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源，農(nóng)村缺醫(yī)少藥的情況沒(méi)有得到根本改觀，農(nóng)民因病致貧，因病返貧的情況仍較為普遍。以遼寧省為例，在醫(yī)療衛(wèi)生資源方面，約40%的城鎮(zhèn)人口就占有近70%的醫(yī)療資源，而60%的農(nóng)村人口卻僅占有僅30%的醫(yī)療資源。在醫(yī)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平方面，農(nóng)村醫(yī)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平較低。由于經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等因素，高學(xué)歷和高水平的醫(yī)務(wù)人員都涌向城市。農(nóng)村的醫(yī)務(wù)人員在學(xué)歷和職稱(chēng)水平上都低于城市。在醫(yī)療設(shè)施方面，城市醫(yī)院規(guī)模大、數(shù)量多、設(shè)備先進(jìn)，而農(nóng)村只有衛(wèi)生所、醫(yī)務(wù)室，而且數(shù)量少，設(shè)備陳舊。從每千人口醫(yī)療衛(wèi)生人員服務(wù)配備情況來(lái)看，差距更為明顯，城市每千人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員8.26人，農(nóng)村僅為3.24人，城市每千人擁有執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師3.27人，農(nóng)村僅為1.5人，城市每千人擁有注冊(cè)護(hù)士3.53人，農(nóng)村僅為0.95人

1.3基本社會(huì)保障服務(wù)

基本社會(huì)保障是指國(guó)家和社會(huì)通過(guò)立法對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行分配和再分配，對(duì)社會(huì)成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權(quán)利給予保障的社會(huì)安全制度。基本社會(huì)保障的本質(zhì)是維護(hù)社會(huì)公平進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展①。一般而言，基本社會(huì)保障由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、優(yōu)撫安置等組成。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障體系是比較健全的，在城市目前已基本形成統(tǒng)一的、覆蓋率較高，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的社會(huì)保障體系。城市社會(huì)保障制度的基本框架已大致建成，進(jìn)入完善發(fā)展階段，城市社會(huì)保障范圍涵蓋就業(yè)、再就業(yè)、最低生活保障、最低工資、社會(huì)保險(xiǎn)、優(yōu)撫救濟(jì)、救助等多項(xiàng)內(nèi)容，然而，在農(nóng)村雖然也有獨(dú)立的農(nóng)村社會(huì)保障制度，但是和城市相比差異很大，農(nóng)村僅有五保制度、最低生活保障、社會(huì)救助、優(yōu)撫救濟(jì)等，并且保障水平普遍較低。以遼寧省為例，到2011年，遼寧省城市的低保標(biāo)準(zhǔn)為310.6元，農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)僅為160.52元，前者是后者的1.93倍，從城鄉(xiāng)低保覆蓋面來(lái)看，2010年遼寧省城市享受低保人數(shù)為125.95萬(wàn)人，低保覆蓋面為5.87%，農(nóng)村享受低保人數(shù)為92.9萬(wàn)人，低保覆蓋面為4.4%，農(nóng)村比城市低1.47個(gè)比分點(diǎn)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)及失地農(nóng)民、農(nóng)民工的社會(huì)保障體系建設(shè)也遠(yuǎn)落后于城市。城鄉(xiāng)間社會(huì)保障水平和質(zhì)量存在較大的差距，且在不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)間社會(huì)保障存在嚴(yán)重的非平衡性和非均等性。

1.4基礎(chǔ)設(shè)施及公共環(huán)境

基礎(chǔ)設(shè)施是指為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是用于保證國(guó)家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)②。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的不均等是導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距的主要原因，我國(guó)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的不均等是顯而易見(jiàn)的，在城市，供水供電設(shè)施完善，道路寬闊平坦，交通便利。城市社區(qū)基本都有活動(dòng)中心、健身中心、公園等等。而在農(nóng)村，供水供電設(shè)施不完善。廣大農(nóng)村地區(qū)還存在飲水安全問(wèn)題；農(nóng)村電網(wǎng)薄弱，特別是在用電高峰期，經(jīng)常會(huì)因電壓太低而停電。農(nóng)村道路狹窄，坑坑洼洼，很多農(nóng)村道路都沒(méi)有安裝路燈，由于夜間沒(méi)有路燈照明而導(dǎo)致交通事故的情況經(jīng)常發(fā)生。農(nóng)村交通不便，大部分農(nóng)村至今沒(méi)有通公交或公交線路單一，限制了農(nóng)民的出行和與外界的聯(lián)系。財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入也是存在差異的。以遼寧省為例， 2010年，遼寧省在城鎮(zhèn)的固定資產(chǎn)投資為15106.33億元，而在農(nóng)村的固定資產(chǎn)投資只有936.70億元，城鄉(xiāng)之間固定資產(chǎn)投資差距巨大。從公共環(huán)境的角度來(lái)看，政府在城市投入大量的資金和精力治理污染、保護(hù)環(huán)境，對(duì)農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)卻很少關(guān)注。農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)及污染治理主要依靠農(nóng)民的自發(fā)意識(shí)，其保護(hù)范圍、環(huán)境污染治理效果可想而知。

2. 原因分析

2.1城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和地區(qū)間梯次發(fā)展戰(zhàn)略疊加所導(dǎo)致的后果是城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、東部與西部之間的發(fā)展差異巨大，而這種差異不是短期內(nèi)政策調(diào)整所能彌補(bǔ)的，必將是個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程。而業(yè)已存在的地區(qū)間發(fā)展差異是基本公共服務(wù)均等化改革所不能繞過(guò)去的“鴻溝”。受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)長(zhǎng)期分割政策影響，我國(guó)地方財(cái)政提供的公共產(chǎn)品支出存在城鄉(xiāng)間嚴(yán)重不均現(xiàn)象。養(yǎng)老保障、基礎(chǔ)教育、公共設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施等隱性公共服務(wù)與產(chǎn)品都存在著明顯的城鄉(xiāng)差異。

2.2地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

各級(jí)政府間由于基本公共服務(wù)供給的職責(zé)界定不清楚，導(dǎo)致地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，出現(xiàn)了財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放的現(xiàn)象，即在財(cái)政收入的分配上，中央占有較大比重，地方政府所占比重相對(duì)較小，但是在財(cái)政支出上，尤其是那些和民生密切相關(guān)領(lǐng)域的支出，地方政府要承擔(dān)較大的責(zé)任。事權(quán)長(zhǎng)期層層下移，財(cái)權(quán)又過(guò)于集中在上級(jí)政府部門(mén)，使各級(jí)政府部門(mén)的事權(quán)、財(cái)權(quán)不對(duì)等，從而影響基本公共服務(wù)有效而穩(wěn)定地供給。比如對(duì)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障的支出，主要還是要依靠地方政府的財(cái)力支持。雖然中央政府占有較大財(cái)政收入比重符合發(fā)展趨勢(shì)，但是如果由地方政府承擔(dān)過(guò)多事權(quán)，會(huì)使得地方政府承擔(dān)較大財(cái)政壓力，影響地方政府的積極性。

2.3社會(huì)組織發(fā)展緩慢

目前我國(guó)仍處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段，由于諸多因素的制約，市民社會(huì)發(fā)育程度還很不成熟，各種社會(huì)組織的發(fā)育不健全，社會(huì)的治理程度還比較低。政府在基本公共服務(wù)生產(chǎn)和供給中居于絕對(duì)主導(dǎo)地位，社會(huì)組織不僅處于參與程度十分有限的從屬地位，而且難以對(duì)政府生產(chǎn)和供給的基本公共服務(wù)進(jìn)行有效的評(píng)估、監(jiān)督和制衡。相對(duì)于國(guó)外基本公共服務(wù)多元參與的格局，我國(guó)依然是基本公共服務(wù)政府一元主導(dǎo)的格局，而且受路徑依賴(lài)性的影響，預(yù)計(jì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，難以形成多元參與生產(chǎn)和供給基本公共服務(wù)的格局。另外目前我國(guó)社會(huì)組織管理的法律、法規(guī)還不夠健全，缺乏完善的法律體系保護(hù)是社會(huì)組織發(fā)展緩慢的另一大原因，也是許多社會(huì)組織主動(dòng)依附政府機(jī)構(gòu)的重要原因。

3. 促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策

3.1完善公共財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)

科學(xué)、合理地轉(zhuǎn)移支付是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的直接而又容易見(jiàn)效的手段。正因?yàn)槿绱?，許多專(zhuān)家認(rèn)為“基本公共服務(wù)均等化，是擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋面，讓全體社會(huì)成員共享改革發(fā)展成果的制度安排。③”然而大量的事實(shí)表明，地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的資金未必能做到公平分配。諸如，在經(jīng)費(fèi)缺乏背景下，部門(mén)間利益競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付的資金沒(méi)有被公平、合理安排，促使部門(mén)間亂用、濫用、挪用資金等現(xiàn)象不斷產(chǎn)生；公共服務(wù)部門(mén)內(nèi)部未能把資金用于最需要的群體或地區(qū)，使真正需要援助的對(duì)象沒(méi)能得到服務(wù)，導(dǎo)致嚴(yán)重的不公等。其實(shí)，完善公共財(cái)政政策不僅要克服基本公共服務(wù)的財(cái)政供給不足問(wèn)題，而且要解決財(cái)政供給不均問(wèn)題。地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金必須公平分配，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的財(cái)政供給均等化。為此，增加部門(mén)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支透明度，提高受服務(wù)對(duì)象的知情權(quán)、參與權(quán)，是預(yù)防公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配不均的有效辦法。在對(duì)公共服務(wù)支出進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)，應(yīng)特別考慮公共服務(wù)支出的公平性問(wèn)題。

3.2提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的質(zhì)量

長(zhǎng)期以來(lái)，在城鄉(xiāng)二元體制大背景下，我國(guó)一直實(shí)行城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)體制，城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)的提供機(jī)制不同，公共財(cái)政資源配置帶有特別明顯的工業(yè)偏好和城市偏好，城市的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)基本由公共財(cái)政供給，而農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給主要不是靠公共財(cái)政，而是靠農(nóng)民自己。因此，農(nóng)村要想得到高質(zhì)量的基本公共服務(wù)，除了政府加大對(duì)農(nóng)村投入外，還應(yīng)該考慮集中利用農(nóng)村現(xiàn)有的有限基本公共服務(wù)資源。事實(shí)上這是可取的，也符合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際。相對(duì)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村地廣人稀，且近幾年的計(jì)劃生育使人口數(shù)量減少；同時(shí)，大量農(nóng)民工涌入城市，農(nóng)村的基本公共服務(wù)資源尤其是人力資源、設(shè)備、設(shè)施等利用率低。這種現(xiàn)實(shí)，要求政府應(yīng)該考慮農(nóng)村現(xiàn)有基本公共服務(wù)資源的集中利用?？煽紤]在公共財(cái)政投入數(shù)量不變前提下，根據(jù)各地具體情況適當(dāng)合并農(nóng)村學(xué)校、農(nóng)村衛(wèi)生院、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，集中利用資金、人力資源、設(shè)備、設(shè)施，以提高公共服務(wù)質(zhì)量，縮小與城市的差距。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，除了集中利用農(nóng)村基本公共服務(wù)資源外，還可考慮加速城鎮(zhèn)化。因?yàn)?，基本公共服?wù)均等化的程度高低，與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的程度高低相關(guān)。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的程度越高，基本公共服務(wù)資源被集中利用的程度就越高，基本公共服務(wù)就越均等。

3.3健全政府公共服務(wù)績(jī)效管理和評(píng)估體系

政府的公共服務(wù)績(jī)效管理和評(píng)估體系對(duì)基本公共服務(wù)均等化改革起到“羅盤(pán)式”的校正和指引作用。只有健全政府公共服務(wù)績(jī)效管理和評(píng)估體系，才能使公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化具備足夠的制度動(dòng)力，才能逐步實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政支出由以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心向以基本公共服務(wù)為中心轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系包括政府自身的績(jī)效評(píng)估和公眾對(duì)政府公共服務(wù)質(zhì)量的評(píng)議。迄今為止，政府自身的績(jī)效評(píng)估相對(duì)比較完善，但公眾對(duì)政府公共服務(wù)的評(píng)價(jià)體系尚未建立健全。將基本公共服務(wù)均等化納入政績(jī)考核體系，建立以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府績(jī)效考核體系。強(qiáng)化政府提供基本公共服務(wù)的職能，以提供基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量以及人民群眾滿(mǎn)意度來(lái)考核各級(jí)政府，保證不偏離人民受益、人民滿(mǎn)意的原則，以提高基本公共服務(wù)均等化的實(shí)施效果。特別是，要建立以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向的干部績(jī)效考核制度。包括：一是增加基本公共服務(wù)在干部政績(jī)考核體系中的權(quán)重。如圍繞基本公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)顩r，可將入學(xué)率、社會(huì)保障覆蓋率、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率、及城鄉(xiāng)居民滿(mǎn)意度、幸福感等衡量居民生活質(zhì)量的重要指標(biāo)納入政府績(jī)效考核范圍。二是將群眾滿(mǎn)意度作為干部政績(jī)考核的重要因素，使廣大民眾的評(píng)價(jià)成為影響干部升遷的重要因素。這樣也會(huì)倒逼政府轉(zhuǎn)變職能，加快向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

3.4轉(zhuǎn)變政府職能，建立公共服務(wù)型政府

公共服務(wù)型政府以提供公共服務(wù)為導(dǎo)向，或者說(shuō)公共服務(wù)型政府的主要職責(zé)在于為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政與公共服務(wù)型政府的共同職能。雖然公共財(cái)政的職能與政府職能不盡相同，但是對(duì)于基本公共服務(wù)均等化的任務(wù)來(lái)說(shuō)，政府需要通過(guò)公共財(cái)政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)，而公共財(cái)政政策則需要圍繞公共服務(wù)型政府的宗旨來(lái)設(shè)置。從滿(mǎn)足公民的基本權(quán)利要求而言，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，要求政府能夠提供某種制度或機(jī)制，使公民在享用基本公共服務(wù)時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平和結(jié)果公平?；谖覈?guó)城鄉(xiāng)有別、區(qū)域發(fā)展差異較大的國(guó)情，基本公共服務(wù)的均等化不等于基本公共服務(wù)的平均化，均等化實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是一種公平的思想，因此，公共服務(wù)型政府的首要職能是保證公民在享用政府提供的基本公共服務(wù)上具有公平的機(jī)會(huì)，即在基本公共服務(wù)提供的決策機(jī)制、融資機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制上都要盡可能地消除歧視性動(dòng)機(jī)，保證處于不同境遇的公民均能在自己的可及范圍內(nèi)盡可能公平地享用基本公共服務(wù)；其次是公共服務(wù)型政府在基本公共服務(wù)的提供與分配上要制定公平的規(guī)則，消除社會(huì)矛盾，減少不穩(wěn)定因素；第三是發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的優(yōu)勢(shì)，合理調(diào)劑公共財(cái)政資源，努力實(shí)現(xiàn)全體公民在基本公共服務(wù)上的均等化。

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中圖分類(lèi)號(hào)：F812.42　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1005-0892(2009)04-0032-05

一、稅收與產(chǎn)權(quán)間的本質(zhì)聯(lián)系：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的啟示

在以交易費(fèi)用概念為發(fā)端的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)體系中，產(chǎn)權(quán)理論一直居于核心地位。作為產(chǎn)權(quán)理論奠基石的科斯定理表明，在交易費(fèi)用客觀存在的情況下，初始產(chǎn)權(quán)的不同界定決定著不同的資源配置效率。同時(shí)也表明，排他性產(chǎn)權(quán)的明晰界定和有效保護(hù)是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)交易進(jìn)而增進(jìn)效率的前提。由此使得以效率為主題的經(jīng)濟(jì)學(xué)將視角由單純的資源配置層面深入到產(chǎn)權(quán)制度層面。在科斯奠基性論文之后，德姆塞茨、張五常、阿爾欽等進(jìn)一步發(fā)展了產(chǎn)權(quán)理論。使得產(chǎn)權(quán)學(xué)派的研究更趨于精細(xì)化，在企業(yè)理論、產(chǎn)業(yè)組織理論、比較經(jīng)濟(jì)體制等方面得到廣泛應(yīng)用。但諾思教授則獨(dú)辟蹊徑，不僅在長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)史考察基礎(chǔ)上突出了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效的決定性作用，更重要的是把產(chǎn)權(quán)與國(guó)家緊緊聯(lián)系在一起，進(jìn)一步地將經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)注引人到對(duì)國(guó)家及其財(cái)政制度關(guān)注上。

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，市場(chǎng)交易不是物的交易而是附著在物上的產(chǎn)權(quán)的交易，但產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上作為一項(xiàng)排他性權(quán)利，需要強(qiáng)制力來(lái)予以保證實(shí)施。由于國(guó)家在強(qiáng)制力上具有比較優(yōu)勢(shì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，能比其他任何組織和個(gè)人以更低成本實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的界定、保護(hù)與實(shí)施。因此從效率角度看，國(guó)家就天然合理地處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位并使得國(guó)家與產(chǎn)權(quán)之間具有了內(nèi)在聯(lián)系：一方面，離開(kāi)國(guó)家我們無(wú)法理解產(chǎn)權(quán)，畢竟如果沒(méi)有國(guó)家法律的界定與強(qiáng)制力的保護(hù)，產(chǎn)權(quán)就是一句空話；另一方面，離開(kāi)產(chǎn)權(quán)，我們也無(wú)法理解國(guó)家，畢竟國(guó)家的法律和權(quán)力就是旨在社會(huì)范圍內(nèi)界定和實(shí)施一套權(quán)利規(guī)則。因此，諾思認(rèn)為，由于國(guó)家與產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在聯(lián)系，國(guó)家可視為“為獲取收入而以一組被稱(chēng)之為保護(hù)與公正的服務(wù)作交換”的組織，簡(jiǎn)而言之就是國(guó)家界定、保護(hù)產(chǎn)權(quán)以換取稅收。筆者認(rèn)為，雖然新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)從未對(duì)稅收本質(zhì)予以明確概括過(guò)，但這一論述鮮明地表明了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的稅收本質(zhì)觀，即從規(guī)范意義上來(lái)說(shuō)，稅收本質(zhì)上應(yīng)是國(guó)家界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的價(jià)格。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)這一稅收本質(zhì)觀既表明了稅收存在的合理性基礎(chǔ)，又劃定了其合法性范圍。由于國(guó)家憑其暴力潛能的優(yōu)勢(shì)介入產(chǎn)權(quán)時(shí)能有效降低產(chǎn)權(quán)保護(hù)和實(shí)施的成本，因而國(guó)家征稅有其合理性基礎(chǔ)，而稅收則來(lái)源于政府――這一人與人交易所產(chǎn)生的合作剩余?？继睾陀葌悘臒o(wú)國(guó)家的自然狀態(tài)到市民社會(huì)下國(guó)家這一思想實(shí)驗(yàn)即證明了這點(diǎn)。反之。如果國(guó)家獲取收入時(shí)不是基于保護(hù)產(chǎn)權(quán)而是剝奪侵犯產(chǎn)權(quán)，那這樣名義上的稅收就不具有合法性。正如公共選擇學(xué)派布坎南所認(rèn)為的“只要承認(rèn)，法律――政府的管理結(jié)構(gòu)――具有生產(chǎn)力，那么就得承認(rèn)國(guó)家有權(quán)從經(jīng)濟(jì)中取得部分有價(jià)值的產(chǎn)出。如果沒(méi)有一種制度來(lái)保護(hù)所有權(quán)并使契約付諸實(shí)施，那么國(guó)家也就無(wú)權(quán)來(lái)分享總收入”。由此來(lái)看，稅收關(guān)系著私人產(chǎn)權(quán)與公共財(cái)政、個(gè)人權(quán)利與國(guó)家權(quán)力間的界限，其與產(chǎn)權(quán)問(wèn)的本質(zhì)聯(lián)系體現(xiàn)在：一方面，征稅作為一個(gè)資源由私人產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣彩杖氲倪^(guò)程，只有稅收明確了產(chǎn)權(quán)才能明確。另一方面，如果沒(méi)有私人產(chǎn)權(quán)保護(hù)就不能形成真正合法性的征稅權(quán)力，所以也只有產(chǎn)權(quán)明確了，稅收才能明確。

二、現(xiàn)有稅收本質(zhì)觀之不足：制度視角的重新審視

對(duì)于稅收本質(zhì)，長(zhǎng)期以來(lái)在財(cái)稅學(xué)界主要存在兩種觀點(diǎn)：一是建立在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上我國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政理論的稅收本質(zhì)觀；二是建立在西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上公共財(cái)政理論的稅收本質(zhì)觀。但從制度視角來(lái)考察，兩種稅收本質(zhì)觀都尚存不足。

我國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政理論沿襲了國(guó)家分配論關(guān)于財(cái)政本質(zhì)觀的分析思路，明確表達(dá)了其稅收本質(zhì)觀“稅收是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)其職能，憑借政治權(quán)力，無(wú)償?shù)厝〉秘?cái)政收入的一種手段”。同時(shí)認(rèn)為，稅收與政治權(quán)力間具有本質(zhì)聯(lián)系，而強(qiáng)制性、無(wú)償性、固定性則是稅收本質(zhì)屬性的具體表現(xiàn)。但筆者認(rèn)為，從制度視角來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)將稅收本質(zhì)定義為“是國(guó)家憑借政治權(quán)力強(qiáng)制無(wú)償取得的財(cái)政收入”存在較大缺陷，尤其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下這一缺陷就更為明顯了。我認(rèn)為，稅收與政治權(quán)力之間并無(wú)本質(zhì)聯(lián)系。國(guó)家征稅固然要靠政治權(quán)力，但靠政治權(quán)力而獲得的收入并不都是稅收，諸如沒(méi)收財(cái)產(chǎn)、通貨膨脹等都是國(guó)家憑借政治權(quán)力強(qiáng)制無(wú)償?shù)孬@取的收入。即使對(duì)其屬性再加上固定性的限制，也尚無(wú)法與政府各行政執(zhí)法部門(mén)的罰款收入相區(qū)別，因?yàn)楹笳咴诰哂袕?qiáng)制性無(wú)償性的同時(shí)也另具有依據(jù)法律的固定性特征。所以，單方面強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力僅能將稅收與公債、收費(fèi)等財(cái)政收入形式相區(qū)別，但卻并不足以真正認(rèn)識(shí)稅收本質(zhì)。我認(rèn)為，如果離開(kāi)私人產(chǎn)權(quán)是很難真正認(rèn)識(shí)稅收本質(zhì)及其契約關(guān)系的，因?yàn)樵谒饺水a(chǎn)權(quán)不能確立或受侵犯下稅收的合法性基礎(chǔ)便難以確立。若單純強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力性，則可能導(dǎo)致并非保護(hù)而是侵犯產(chǎn)權(quán)的國(guó)家行為，并由此帶來(lái)國(guó)家依政治權(quán)力而攫取的租金而并非真正規(guī)范意義上的稅收。

公共財(cái)政理論則承襲了新古典主流經(jīng)濟(jì)學(xué)以資源配置為主題的分析視角，建立了以公共產(chǎn)品論為核心的理論體系。近十幾年來(lái)，經(jīng)過(guò)我國(guó)學(xué)者的不斷闡釋和倡導(dǎo)，公共財(cái)政理論作為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政理論，其稅收本質(zhì)觀的理論邏輯日益清晰。即“稅收是公共產(chǎn)品的價(jià)格”。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，從資源配置視角看，把稅收定義為公共產(chǎn)品價(jià)格有其合理性，特別在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下更具有其積極意義。但從制度視角來(lái)看，這一對(duì)稅收本質(zhì)的概括也存在不足。主要體現(xiàn)在以下幾方面：(1)從制度視角看，并不存在公共產(chǎn)品和直接意義上的公共利益。盡管公共財(cái)政論列舉了路燈、治安等具有共同消費(fèi)性質(zhì)的具有社會(huì)公益性質(zhì)的所謂“公共產(chǎn)品”，但從公共選擇的制度過(guò)程來(lái)看，任何一項(xiàng)支出議案都不可能獲得一致同意，在多數(shù)票規(guī)則下就必然產(chǎn)生多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的強(qiáng)制甚至是少數(shù)人對(duì)多數(shù)人的強(qiáng)制，由此帶來(lái)相應(yīng)的受益方和受損方。部分人不僅被迫強(qiáng)制消費(fèi)某種所謂的公共產(chǎn)品甚至還要為此而納稅。產(chǎn)生私人產(chǎn)品市場(chǎng)交易所不可能存在的消費(fèi)和付費(fèi)上的強(qiáng)制

性問(wèn)題。(2)按公共財(cái)政論的稅收本質(zhì)分析，公共產(chǎn)品稅收價(jià)格在實(shí)質(zhì)上形成了類(lèi)似市場(chǎng)的等價(jià)交換關(guān)系。我認(rèn)為，政府作為事實(shí)上的壟斷組織，其壟斷定價(jià)總是在競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格和邊際成本之上的，公共產(chǎn)品價(jià)格定義未能揭示出國(guó)家租金天然存在的事實(shí)，因此實(shí)際上并不存在類(lèi)似于競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的等價(jià)交換關(guān)系。(3)公共產(chǎn)品理論的發(fā)展。按傳統(tǒng)公共財(cái)政論對(duì)公共產(chǎn)品的分析，由于搭便車(chē)的存在使得市場(chǎng)無(wú)法提供公共產(chǎn)品而應(yīng)通過(guò)政府征稅來(lái)提供。但隨著公共產(chǎn)品理論研究的深入，人們對(duì)公共產(chǎn)品供給主體的認(rèn)識(shí)發(fā)生了變化。早在1974年，科斯通過(guò)調(diào)查就表明了完全符合公共產(chǎn)品概念的燈塔在英國(guó)早期主要由私人供給。而近年來(lái)對(duì)公共產(chǎn)品的實(shí)證研究特別是實(shí)驗(yàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)的大量研究更是顯示，除了政府之外，社區(qū)、非營(yíng)利組織乃至私人等都可能提供公共產(chǎn)品。由此表明，政府稅收與公共產(chǎn)品間并無(wú)本質(zhì)聯(lián)系，將稅收本質(zhì)界定為公共產(chǎn)品的價(jià)格也有失偏頗。

三、新型稅收本質(zhì)觀的歷史實(shí)證

上述分析表明，國(guó)家稅收與政治權(quán)力、公共產(chǎn)品間均不存在本質(zhì)聯(lián)系，而與私人產(chǎn)權(quán)間具有本質(zhì)聯(lián)系，稅收在實(shí)質(zhì)上是國(guó)家界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的價(jià)格。制度分析視角得出的這一新型稅收本質(zhì)觀，其理論結(jié)論是能得到歷史實(shí)證支持的。

考察西方發(fā)展史可以發(fā)現(xiàn)，凡在私人產(chǎn)權(quán)能得以確立的歷史階段就存在稅收關(guān)系，反之則不存在稅收關(guān)系，產(chǎn)權(quán)與稅收間的內(nèi)在聯(lián)系十分明顯。具體可分為以下幾個(gè)階段來(lái)看： (1)產(chǎn)權(quán)一稅收關(guān)系初始萌芽的古希臘羅馬時(shí)期。在商品貨幣經(jīng)濟(jì)自發(fā)萌芽生成的這一階段，城邦國(guó)家財(cái)政制度和私人產(chǎn)權(quán)制度間內(nèi)在聯(lián)系已開(kāi)始萌芽生成。特別是古希臘時(shí)期的梭倫改革以及古羅馬時(shí)期的羅馬法，標(biāo)志著城邦國(guó)家(或共和國(guó))以法律形式確立了私人產(chǎn)權(quán)制度并予以保護(hù)實(shí)施。這一時(shí)期，就同時(shí)產(chǎn)生了對(duì)商人、自由民征收的市場(chǎng)稅和財(cái)產(chǎn)稅，而奴隸因既沒(méi)有自身勞動(dòng)力產(chǎn)權(quán)更沒(méi)有財(cái)產(chǎn)權(quán)，故沒(méi)有被征稅的資格。㈣(2)不存在產(chǎn)權(quán)一稅收關(guān)系的中世紀(jì)時(shí)期。在中世紀(jì)的歐洲，封建莊園制是最基本的政治經(jīng)濟(jì)組織和最基礎(chǔ)的制度結(jié)構(gòu)，此時(shí)既不存在排他性的土地所有權(quán)也不存在排他性的勞動(dòng)力所有權(quán)，由此產(chǎn)生的是農(nóng)奴與其莊園領(lǐng)主間圍繞土地使用而形成的依附關(guān)系。由于產(chǎn)權(quán)的不存在性且此時(shí)國(guó)家并不介入私人產(chǎn)權(quán)安排，所以這一期間并不存在規(guī)范意義上的國(guó)家稅收。國(guó)王的財(cái)政收入主要來(lái)源于其自身領(lǐng)地收入，其不僅不對(duì)農(nóng)民直接征稅，而且對(duì)其諸侯領(lǐng)主也只依封君封臣關(guān)系而享受一些貢納。(3)產(chǎn)權(quán)一稅收關(guān)系擴(kuò)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期。中世紀(jì)之后的歐洲在貿(mào)易發(fā)展與莊園制瓦解的基礎(chǔ)上，產(chǎn)權(quán)制度與稅收制度間的內(nèi)在關(guān)系越來(lái)越明顯。這一時(shí)期商品和要素的排他性產(chǎn)權(quán)逐漸形成，而這離不開(kāi)國(guó)家的努力，各新興民族國(guó)家則致力于擴(kuò)張市場(chǎng)和提權(quán)保護(hù)。其目的是向以商業(yè)資本為代表的新興財(cái)富征稅。在此期間確立了包括商品稅、財(cái)產(chǎn)稅在內(nèi)的現(xiàn)代稅收制度，甚至隨有限責(zé)任公司這一新型產(chǎn)權(quán)形式的出現(xiàn)而開(kāi)征了所得稅。(4)產(chǎn)權(quán)一稅收關(guān)系穩(wěn)固的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟期。在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期階段，國(guó)家和產(chǎn)權(quán)間的關(guān)系是單方面控制關(guān)系，即國(guó)家既可能出于長(zhǎng)期稅收利益而有效地保護(hù)和實(shí)施產(chǎn)權(quán)，也可能出于短期財(cái)政租金需要而隨意侵犯產(chǎn)權(quán)。尤其當(dāng)國(guó)家面臨即時(shí)財(cái)政壓力時(shí)更傾向于后者。但近代后期，西方各國(guó)在歷經(jīng)道路不同的財(cái)政立憲變革之后，在較為有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上限制住了國(guó)家攫取租金的行為并同時(shí)賦予了稅收合法性基礎(chǔ)，從而為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的真正發(fā)展、成熟奠定了基礎(chǔ)性制度結(jié)構(gòu)。

雖然我國(guó)歷史文化傳統(tǒng)與西方社會(huì)有很大差異，但回顧我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)史同樣可以發(fā)現(xiàn)稅收與產(chǎn)權(quán)間的內(nèi)在聯(lián)系：凡在排他性私人產(chǎn)權(quán)難以確立的時(shí)期，也就難以存在明確清晰的稅收關(guān)系，反之則反是。具體可分為以下幾個(gè)階段來(lái)看：(1)自然經(jīng)濟(jì)時(shí)期的古代社會(huì)。在我國(guó)古代社會(huì)，國(guó)家及其法制從未承擔(dān)起私人產(chǎn)權(quán)界定和實(shí)施的角色，有效率的私人產(chǎn)權(quán)也從未出現(xiàn)。㈣如作為中國(guó)古代最主要生產(chǎn)資料的土地。對(duì)其所有制性質(zhì)雖存在學(xué)術(shù)爭(zhēng)議，但一般認(rèn)為并無(wú)真正意義上的完全排他性產(chǎn)權(quán)，在“普天之下莫非王土”的環(huán)境下國(guó)家仍然是終極土地所有者，而在秦以前更是典型的土地國(guó)有制。在沒(méi)有私人產(chǎn)權(quán)及國(guó)家不介入產(chǎn)權(quán)界定的基礎(chǔ)上，就沒(méi)有真正規(guī)范意義上的稅收，其表現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)中就是租稅難分。我在中國(guó)財(cái)稅史中能找到這么幾句啼笑皆非的話“《廣雅》：賦，稅也”、“《說(shuō)文》：稅，租也”、“《說(shuō)文》：租，田賦也”、“《廣雅》：租，稅也”。(2)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，經(jīng)過(guò)社會(huì)主義改造之后確立了全面公有制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。在排他性要素產(chǎn)權(quán)不存在的情況下，也不存在明確的稅收關(guān)系?？梢钥吹?，這一時(shí)期國(guó)家主要靠國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳而獲取收入，稅制曾高度簡(jiǎn)化至名義上只存在工商稅這一稅種，但這一稅種在實(shí)質(zhì)上也并無(wú)存在意義。因?yàn)榇藭r(shí)作為國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體的國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間不存在你我界限，采取利潤(rùn)上繳還是稅收只具管理上的意義，此時(shí)稅利之分在本質(zhì)上是根本分不清且沒(méi)必要區(qū)分的。(3)轉(zhuǎn)軌與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期。自1978年市場(chǎng)化改革開(kāi)始，在以國(guó)家主動(dòng)放權(quán)讓利為起點(diǎn)下，市場(chǎng)化改革過(guò)程就是一個(gè)排他性產(chǎn)權(quán)日益形成的過(guò)程，也同時(shí)是一個(gè)國(guó)家越來(lái)越需要并越來(lái)越多地從私人產(chǎn)權(quán)而非國(guó)有經(jīng)濟(jì)中獲取收入的過(guò)程。稅收與產(chǎn)權(quán)間的內(nèi)在聯(lián)系已日益明顯，尤其是2004年的私產(chǎn)人憲，在立憲層面上明確了私人產(chǎn)權(quán)與公共財(cái)政間的內(nèi)在聯(lián)系。

四、確立新型稅收本質(zhì)觀的現(xiàn)實(shí)意義

我認(rèn)為，明確從產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)出發(fā)來(lái)確立新型稅收本質(zhì)觀，具有如下積極意義：

(一)有利于明確我國(guó)公共財(cái)政的立憲實(shí)質(zhì)

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的理論爭(zhēng)鳴，目前我國(guó)財(cái)政理論界對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政間的內(nèi)在聯(lián)系已基本取得共識(shí)，實(shí)踐中也早已確立構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共財(cái)政改革目標(biāo)，但在公共財(cái)政及其公共性?xún)?nèi)涵的理解上尚存分歧。囿于西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)資源配置的視角，主流觀點(diǎn)是從為市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品、彌補(bǔ)市場(chǎng)失效的角度來(lái)定位公共財(cái)政。但從制度視角來(lái)看，市場(chǎng)交易不是表面上的資源配置而是其背后的權(quán)利配置，排他性產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)是市場(chǎng)交易的前提與基礎(chǔ)。而國(guó)家則在其中起著不可或缺的重要作用。理論邏輯與歷史邏輯都表明，政府既可能有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)，也可能出于短期財(cái)政需要而隨意侵犯產(chǎn)權(quán)，而只有產(chǎn)權(quán)通過(guò)立憲層面對(duì)政府權(quán)力施以硬性約束時(shí)才能予以有效克服。因此，基于產(chǎn)權(quán)與稅收間的內(nèi)在聯(lián)系，樹(shù)立新型稅收本質(zhì)觀有利于在制度層面明確我國(guó)公共財(cái)政的立憲實(shí)質(zhì)。沒(méi)有私人領(lǐng)域就沒(méi)有公共領(lǐng)域，沒(méi)有私人產(chǎn)權(quán)保護(hù)就不能形成真正合法性的征稅權(quán)力。公共財(cái)政以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基點(diǎn)，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以產(chǎn)權(quán)為基石，產(chǎn)權(quán)則系于財(cái)政立憲，這應(yīng)是我國(guó)公共財(cái)政構(gòu)建的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵之所在。

(二)有利于闡釋我國(guó)稅收法治的根本內(nèi)涵

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，公共財(cái)政是法治財(cái)政，

這些都已是基本共識(shí)。但對(duì)于稅收法治的理解，通常都只停留在稅收征納關(guān)系法治的功能層面上，而樹(shù)立新型稅收本質(zhì)觀則能從立憲層面上闡釋稅收法治的深層內(nèi)涵，即要從個(gè)人權(quán)利對(duì)國(guó)家公共權(quán)力的制約上來(lái)闡釋稅收法治問(wèn)題。我認(rèn)為，從產(chǎn)權(quán)一稅收本質(zhì)聯(lián)系出發(fā)，征稅的過(guò)程就是一個(gè)私人產(chǎn)權(quán)變?yōu)楣彩杖氲倪^(guò)程。納稅人作為一個(gè)整體，在征納關(guān)系上與國(guó)家間形成委托關(guān)系，其之所以同意將私人產(chǎn)權(quán)讓渡為公共收入，是為了換取國(guó)家的保護(hù)和公正。按照現(xiàn)念，這種保護(hù)包括財(cái)產(chǎn)權(quán)、生命和自由，從而產(chǎn)生一個(gè)建立在個(gè)人產(chǎn)權(quán)(權(quán)利)交易基礎(chǔ)上的公共權(quán)力。因此，在征稅權(quán)力關(guān)系上體現(xiàn)的是立憲層面的社會(huì)契約關(guān)系，并在此契約下形成征納雙方平等的權(quán)利義務(wù)法律關(guān)系，由此構(gòu)成了稅收法治的元規(guī)則，而各項(xiàng)稅收法治的具體規(guī)則則奠基于其上，涵蓋了稅收法定主義和受公眾規(guī)范約束的預(yù)算全過(guò)程，也由此才能對(duì)國(guó)家權(quán)力和國(guó)家單方面獲取租金的行為作出約束和限制，從而奠定財(cái)稅法治的基點(diǎn)。

(三)有利于樹(shù)立以人為本的治稅理念

以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，更是當(dāng)前時(shí)期稅務(wù)行政工作根本性的指導(dǎo)思想，并已在尊重和保障納稅人權(quán)利等問(wèn)題上得到了較多討論。而我認(rèn)為。新型稅收本質(zhì)觀從公民權(quán)利本位出發(fā)有利于在理論源頭上進(jìn)一步明確以人為本的治稅理念。當(dāng)我們明確從私人產(chǎn)權(quán)界定、保護(hù)和實(shí)施角度來(lái)看待稅收本質(zhì)的時(shí)候，可以看到，一方面?zhèn)€人權(quán)利(包括產(chǎn)權(quán))需要國(guó)家權(quán)力的界定和保障，否則就沒(méi)有產(chǎn)權(quán)也不存在市場(chǎng)交易；而另一方面，國(guó)家權(quán)力來(lái)源于稅收并從屬于個(gè)人權(quán)利，私人產(chǎn)權(quán)開(kāi)辟了私人領(lǐng)域進(jìn)而在立憲層面上界定了公共領(lǐng)域和政府權(quán)力的合法性范圍。由此可以認(rèn)為，包括產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的公民個(gè)人權(quán)利具有本源性的終極意義，而國(guó)家權(quán)力及其征稅權(quán)在立憲層面上受限于私人產(chǎn)權(quán)，其不僅不能侵犯和危害公民產(chǎn)權(quán)，而且必須以公民產(chǎn)權(quán)的保護(hù)為前提和基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)公民各項(xiàng)基本權(quán)利為目的和方向。正是這種以人為本的公民權(quán)利觀構(gòu)成了國(guó)家理財(cái)治稅的權(quán)力基礎(chǔ)和合法性范圍。

篇6

一、法院的財(cái)政保障問(wèn)題

總之，從收入報(bào)酬的角度來(lái)考慮對(duì)法官激勵(lì)的話，無(wú)論依照的是“級(jí)別”還是“績(jī)效”，看來(lái)都存在某些難以和司法審判本身的性質(zhì)特征相適應(yīng)的難點(diǎn)或問(wèn)題。但目前在 中國(guó) 的法院，短時(shí)期內(nèi)要揚(yáng)棄或者僅是弱化這兩種激勵(lì)機(jī)制，恐怕都還不具備條件?，F(xiàn)在的相關(guān)改革大都是在作為基本激勵(lì)方法的兩種機(jī)制之間選擇或是進(jìn)行增減式的調(diào)整，或者突出某一機(jī)制，或者以其中一種為主再適當(dāng)輔以另一種，等等。這些改革在當(dāng)前的語(yǔ)境之下確實(shí)都是有意義的。但是，如果把眼光放得更加長(zhǎng)遠(yuǎn)就應(yīng)該看到，把法官這個(gè)具有特殊性的職業(yè)群體從一般的公務(wù)員及行政級(jí)別中獨(dú)立出來(lái)并給予其相對(duì)較高的報(bào)酬，很有可能構(gòu)成從根本上防治司法腐敗和提高法院公信力的一個(gè)不可或缺的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)然，要做到這一點(diǎn)必須有諸多條件的配合，或許需要經(jīng)歷一段不會(huì)很短的過(guò)程。這些條件既包括法官?gòu)氖碌膶徟袠I(yè)務(wù)不僅是糾紛解決，還包含更多的創(chuàng)制規(guī)則或引導(dǎo)“秩序形成”等內(nèi)容，⑩也包括法官在 法律 職業(yè)自尊感及職業(yè)操守或自律能力方面的建構(gòu)，還包括法官資格及員額的限定等帶有可操作性的技術(shù)條件，不一而足。WWW.133229.CoM如果把上述每一條件的具備都作為某個(gè)特定改革之目標(biāo)的話，對(duì)于法官的 經(jīng)濟(jì) 性激勵(lì)又構(gòu)成了達(dá)成這種目標(biāo)的必要條件之一。盡管通向整個(gè)司法制度改革完善的道路還很曲折而漫長(zhǎng)，但考慮到一個(gè)真正獨(dú)立的司法在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的 政治 體制改革中可能具有的“平衡器”功能，或者，考慮到一個(gè)真正享有公信力的司法在遏制腐敗及社會(huì)不公正中可能發(fā)揮的“最后一道防線”作用，任何有益于建構(gòu)這樣一種司法的努力——包括本文所關(guān)心的改善法院財(cái)政保障和對(duì)法官的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制在內(nèi)——都是我們決不該輕言放棄的。

注釋:

⑴就我國(guó)一般的公共財(cái)政而言，可以說(shuō)更加透明完整的國(guó)家及地方預(yù)決算體制也仍在改革和建設(shè)過(guò)程之中。關(guān)于中國(guó)公共財(cái)政制度的一般狀況及存在的問(wèn)題，參見(jiàn)[美]勞倫•勃蘭特、托馬斯•羅斯基編：《偉大的中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型》，方穎、趙揚(yáng)等譯，格致出版社、上海人民出版社2009年版，第362-394頁(yè)。

⑵作為筆者對(duì)《訴訟費(fèi)用交納辦法》的一個(gè)批評(píng)及有關(guān)該法規(guī)實(shí)施狀況的評(píng)論，參見(jiàn)王亞新：《〈訴訟費(fèi)用交納辦法〉須有公共財(cái)政支撐》，載《法制日?qǐng)?bào)》，2007年1月27日；《訴訟費(fèi)用與司法改革——〈訴訟費(fèi)用交納辦法〉施行后的一個(gè)“中期”考察》，載《法律適用》2008年第6期。

⑶綜合各種信息渠道得到的數(shù)據(jù)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的這種專(zhuān)項(xiàng)資金2007年為30億元，2008年為40億元，2009年也為30億元。例如2007年的數(shù)據(jù)可參見(jiàn)高紹安：《〈訴訟費(fèi)用交納辦法〉實(shí)施后的問(wèn)題與對(duì)策》，載《中國(guó)審判》2007年第5期。

⑷近年來(lái)經(jīng)過(guò)最高人民法院的爭(zhēng)取，中央出臺(tái)了為所有具有審判資格的法院工作人員發(fā)放“法官津貼”的政策。不過(guò)僅為一、二百元的這筆費(fèi)用提高法官待遇的作用仍十分有限，且因還要看同級(jí)財(cái)政是否切實(shí)執(zhí)行該政策而在不少地方處于不甚穩(wěn)定的狀態(tài)。

⑸從比較法角度來(lái)看，在美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)，從上個(gè)世紀(jì)開(kāi)始逐漸建立司法會(huì)議、司法行政局和司法管理中心等機(jī)構(gòu)，雖然有資深法官參加管理，但這些具體執(zhí)行司法行政工作的機(jī)構(gòu)都設(shè)置在法院之外。就大陸法系的一般情況而言，除了日本和韓國(guó)等少數(shù)幾個(gè)例子，大部分國(guó)家法院系統(tǒng)的司法行政都由法院外的機(jī)構(gòu)（多為行政機(jī)關(guān)）行使管理權(quán)限。即便是司法行政管理由法院自身負(fù)責(zé)的日本和韓國(guó)，也都是最高法院統(tǒng)一對(duì)全國(guó)法院系統(tǒng)行使該項(xiàng)權(quán)限。參見(jiàn)蘇永欽：《司法行政組織的 發(fā)展 趨勢(shì)——從審判獨(dú)立與國(guó)家給付司法的義務(wù)的緊張關(guān)系談起》，載《法治與 現(xiàn)代 行政法學(xué)：法治斌教授紀(jì)念 論文 集》，元照出版公司2004年版。

⑹關(guān)于中國(guó)法院內(nèi)司法行政管理與審判業(yè)務(wù)管理交織混合的狀況，參見(jiàn)賀衛(wèi)方：《中國(guó)司法管理制度的兩個(gè)問(wèn)題》，載《中國(guó)社會(huì) 科學(xué) 》1997年第6期；張衛(wèi)平：《論我國(guó)法院體制的非行政化——法院體制改革的一種基本思路》，載《法商研究》2000年第3期。與上述兩位學(xué)者對(duì)這些所謂“法院行政化”的現(xiàn)象持尖銳批評(píng)的觀點(diǎn)有所區(qū)別，蘇力則對(duì)此類(lèi)現(xiàn)實(shí)情況表示了更多“同情的理解”。不過(guò)他也指出，“法院的行政管理制度可能侵入、侵蝕審判制度，造成正式審判制度的變形”。參見(jiàn)蘇力：《論法院的審判職能與行政管理》，載《中外法學(xué)》1999年第5期。

⑺這種情況在當(dāng)下的中國(guó)不僅為法院為所獨(dú)有，而是幾乎在所有公共權(quán)力機(jī)構(gòu)都可看到的日常情形。關(guān)于這種量化目標(biāo)或責(zé)任的指標(biāo)體系在行政機(jī)關(guān)工作中起到的正面作用、負(fù)面影響以及二者之間的悖論，參見(jiàn)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。

⑻在中國(guó)這樣的情形同樣并不限于法院，不妨說(shuō)法院只是“理所當(dāng)然”或“不言而喻”地運(yùn)用了通行于公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的一般管理模式而已。一些外國(guó)學(xué)者通過(guò)觀察中國(guó)改革開(kāi)放時(shí)期地方政府行為而提出的“地方政府 企業(yè) 說(shuō)”，也能夠被視為從一定側(cè)面反映了這樣的管理模型。參見(jiàn)jean oi，“fiscal reform and the economic foundations of local state corporatism in china”，45 world politics（1992）．

⑼“陽(yáng)光工資”從2004年前后在北京和廣東等地開(kāi)始推行。關(guān)于對(duì)這項(xiàng)改革內(nèi)容更全面的介紹以及“陽(yáng)光工資”推行以來(lái)的正面效果、可能伴隨的負(fù)面作用等，可參見(jiàn)祁光華、孫竹君：《北京市“陽(yáng)光工資”實(shí)施效果的調(diào)查與分析》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第5期。

⑽目前法院正在推進(jìn)的“指導(dǎo)性案例”制度，就可以理解為拓展司法審判在創(chuàng)制規(guī)則方面空間的一種改革。關(guān)于這項(xiàng)改革的內(nèi)容、含義及進(jìn)展情況，參見(jiàn)張騏：《論尋找指導(dǎo)性案例的方法——以審判經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)》，載《中外法學(xué)》2009年第3期。

篇7

中圖分類(lèi)號(hào)：

F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2013）21003602

1農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀研究

1.1關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障模式選擇的研究

大部分的研究者主要從兩個(gè)方面論述由于土地保障和家庭養(yǎng)老功能的弱化使得傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式越來(lái)越不能滿(mǎn)足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求，其一是政策的約束如城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、戶(hù)籍制度、土地產(chǎn)權(quán)制度等，另一方面是外在因素的阻礙如城市化、工業(yè)化等。所以農(nóng)村家庭的養(yǎng)老模式必然要向社會(huì)養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)變。楊翠迎認(rèn)為，我國(guó)尚不具備建立全國(guó)性的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，現(xiàn)階段的農(nóng)村養(yǎng)老需要家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、社區(qū)養(yǎng)老等養(yǎng)老方式的通力合作。陽(yáng)義南認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該建立家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老四種方式相結(jié)合的模式。從當(dāng)前的研究來(lái)看學(xué)者們大都認(rèn)為農(nóng)村的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的養(yǎng)老需求，需要依據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)際需要尋求多樣化的養(yǎng)老模式。

1.2關(guān)于農(nóng)村不同人群社會(huì)養(yǎng)老保障方式的研究

這個(gè)關(guān)于農(nóng)村不同人群的研究重點(diǎn)主要是計(jì)劃生育家庭的養(yǎng)老問(wèn)題和“空巢”老人的養(yǎng)老問(wèn)題。在計(jì)劃生育家庭方面，研究者認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村計(jì)劃生育夫婦養(yǎng)老做出制度性的長(zhǎng)期安排，使他們?cè)诶夏陼r(shí)期獲得更高的生活水準(zhǔn)；對(duì)于農(nóng)村“空巢”老人大多數(shù)學(xué)者提出了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和社區(qū)照顧相結(jié)合的保障機(jī)制，使“空巢”老人得到更好的照顧；但是這些研究仍停留在“補(bǔ)缺型福利”觀的層次上。我們應(yīng)該建立的是覆蓋全體農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度，在全覆蓋的基礎(chǔ)上再針對(duì)不同人群制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)村特殊人群如計(jì)劃生育家庭和“空巢”老人也能老有所養(yǎng)。

2農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立過(guò)程的研究

無(wú)論從國(guó)家政策還是學(xué)術(shù)研究上都認(rèn)為應(yīng)該建立覆蓋全體農(nóng)村居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這是建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程分為四個(gè)階段：試點(diǎn)、推廣、整頓和創(chuàng)新發(fā)展階段，習(xí)慣上將試點(diǎn)、推廣和整頓成為舊農(nóng)保時(shí)期，創(chuàng)新發(fā)展階段至今成為新農(nóng)保時(shí)期，相應(yīng)的學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域也分為兩個(gè)階段。

2.1關(guān)于我國(guó)農(nóng)村“舊農(nóng)?！睍r(shí)期的研究

20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)開(kāi)始探索創(chuàng)建社會(huì)養(yǎng)老保障制度。1991年民政部制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，該方案確定了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一些基本原則，根據(jù)此方案各地從1991年開(kāi)始逐步開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)工作，到1998年全國(guó)已有2123個(gè)縣（市）和65%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口達(dá)到8025萬(wàn)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入31.4億元，支出5.4億元，當(dāng)期結(jié)余26億元，期末滾存結(jié)余166.2億元。但是由于政府機(jī)構(gòu)改革，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理由民政部移交給勞動(dòng)和社會(huì)保障部，之后由于多種因素的影響農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作開(kāi)始出現(xiàn)停滯狀態(tài)，1999年國(guó)務(wù)院決定對(duì)已有的業(yè)務(wù)施行清理整頓，停止接受新的業(yè)務(wù)。這一時(shí)期學(xué)術(shù)界的研究主體主要有三個(gè)，即：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可行性爭(zhēng)論、對(duì)農(nóng)保方案設(shè)計(jì)的研究、農(nóng)?；鸹I集機(jī)制及運(yùn)行機(jī)制的討論。

（1）關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)可行性的爭(zhēng)論。

關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可行性爭(zhēng)論分為“可行”論和“不可行”論?！翱尚小闭摯碛斜R元海、韓漢博等，他們通過(guò)對(duì)農(nóng)保制度建立的條件，如宏觀經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民的繳費(fèi)能力及政府的財(cái)政承受力等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的角度來(lái)分析研究，認(rèn)為當(dāng)前建立農(nóng)保制度是可行的；“不可行”論代表有梁鴻等，他們從中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的特殊性出發(fā)認(rèn)為現(xiàn)階段城市依然是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的中心，政府應(yīng)當(dāng)向城市的發(fā)展傾斜，同時(shí)由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，這些因素阻礙了農(nóng)保制度在全國(guó)范圍的建立，所以全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是不可行的，建議有條件的農(nóng)村地區(qū)優(yōu)先發(fā)展。

（2）關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案的研究。

以陳少暉為代表的研究者認(rèn)為農(nóng)保方案設(shè)計(jì)的缺陷在于缺乏社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)有的社會(huì)性，即農(nóng)保方案在設(shè)計(jì)中出現(xiàn)了政府責(zé)任的嚴(yán)重缺失，農(nóng)保方案實(shí)際上是讓農(nóng)民自愿儲(chǔ)蓄，政府不提供經(jīng)費(fèi)或是提供的經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)民自己所繳納的費(fèi)用，不僅起不到社會(huì)互濟(jì)的作用而且還嚴(yán)重打擊了農(nóng)民參保的積極性，這也是舊農(nóng)保失敗的重要原因。

（3）關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集機(jī)制與運(yùn)行機(jī)制的討論。

農(nóng)保基金籌資機(jī)制問(wèn)題的焦點(diǎn)主要有公共財(cái)政在農(nóng)保籌資中的缺位以及籌資標(biāo)準(zhǔn)低、保障能力差。針對(duì)以上兩方面盧元海認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)保障的創(chuàng)新之路是實(shí)物換保障即將農(nóng)產(chǎn)品、土地等食物轉(zhuǎn)換為保險(xiǎn)費(fèi)；劉萬(wàn)則通過(guò)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政可行性研究指出財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)保在經(jīng)濟(jì)上是完全可行的。關(guān)于農(nóng)?；鸬倪\(yùn)行機(jī)制，學(xué)者一致認(rèn)為農(nóng)?；鹈媾R監(jiān)管不力、投資渠道單一、保值增值能力差等方面的挑戰(zhàn)，并且由于農(nóng)民投資有限、收益率低下導(dǎo)致農(nóng)保基金陷入停頓的風(fēng)險(xiǎn)。

學(xué)術(shù)界關(guān)于“舊農(nóng)?！睍r(shí)期的研究已經(jīng)很全面但是大多局限于對(duì)舊農(nóng)保制度本身進(jìn)行分析，其中政府的責(zé)任和公共財(cái)政是分析的重點(diǎn)，而忽視了對(duì)制度環(huán)境的分析，所以提出的政策趨向同化而缺乏針對(duì)性。同時(shí)研究還將農(nóng)民自身邊緣化，農(nóng)民沒(méi)有進(jìn)入研究者的視野，事實(shí)上農(nóng)保作為一項(xiàng)社會(huì)政策在實(shí)施中是政府與農(nóng)民之間互動(dòng)的過(guò)程，但是大多數(shù)研究并沒(méi)有將農(nóng)民納入研究框架。

2.2關(guān)于我國(guó)農(nóng)村“新農(nóng)保”時(shí)期的研究

“新農(nóng)?！睍r(shí)期即我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的創(chuàng)新發(fā)展階段，這一階段起始于2002年11月十六大，在十六大報(bào)告中提出：“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度”，這一提案啟動(dòng)了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作進(jìn)入新的發(fā)展階段。這一階段的研究主要圍繞農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的新模式展開(kāi)，主要研究有：

（1）關(guān)于試點(diǎn)地區(qū)新農(nóng)保制度的模式比較與總結(jié)。

學(xué)者們研究表明新的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要有三種模式：第一種是個(gè)人賬戶(hù)模式，這種模式在經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)實(shí)行的較多，代表性的有“呂梁模式”等；第二種是仿城保模式，代表性的有“無(wú)錫模式”；第三種是個(gè)人賬戶(hù)和政府提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金相結(jié)合的模式，代表性的有“北京模式”，后兩種模式在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)實(shí)行的較多，這幾種模式都強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任、公共財(cái)政的支持以及農(nóng)民參保的自愿性。

（2）關(guān)于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資機(jī)制的研究。

由于國(guó)家已經(jīng)在籌資主體上確定了大方向，因此這一階段相比較于上一階段更加注重操作化的細(xì)節(jié)。一是探索農(nóng)民繳費(fèi)的自愿性與強(qiáng)制性相結(jié)合的可行性和具體方法，比如“寶雞模式”中家庭成員參保后老年人免費(fèi)享受養(yǎng)老補(bǔ)貼的激勵(lì)機(jī)制。二是在農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)方式上主張靈活性和多樣性相結(jié)合，比如嘗試“糧食換保障”的“霍邱模式”就是籌集資金的重大創(chuàng)新。

（3）關(guān)于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中公共財(cái)政的作用研究。

圍繞公共財(cái)政的研究，主要有以下兩個(gè)方面：一是關(guān)于公共財(cái)政的支持模式與方式的研究，史錦華等強(qiáng)調(diào)從改革財(cái)政體制和加大中央財(cái)政對(duì)新農(nóng)保支持力度兩個(gè)方面形成公共財(cái)政支持模式，在試點(diǎn)過(guò)程中已經(jīng)形成繳費(fèi)補(bǔ)貼、基金貼息、老人直補(bǔ)、待遇調(diào)整等四種財(cái)政投入方式；二是公共財(cái)政框架問(wèn)題，賈海珍、李紅等提出在公共財(cái)政框架下看待新農(nóng)保建設(shè)，公共財(cái)政不僅要為新農(nóng)保提供基本的制度支持和物質(zhì)支持，國(guó)家各級(jí)財(cái)政還要根據(jù)不同對(duì)象給予一定程度的支持，形成多層次的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

以上針對(duì)新農(nóng)保的研究主要是針對(duì)新農(nóng)保試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的問(wèn)題提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，其中試點(diǎn)模式的總結(jié)和公共財(cái)政是研究的核心。但至少存在以下兩點(diǎn)問(wèn)題：首先，任何一種制度的創(chuàng)新都適應(yīng)了該地區(qū)特殊的發(fā)展需要，因此模式的總結(jié)并不是研究的重點(diǎn)，重點(diǎn)該試點(diǎn)為什么會(huì)發(fā)展出這樣的新農(nóng)保制度以及其背后的動(dòng)力機(jī)制，否則單一地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)新很難上升為國(guó)家政策制定的依據(jù)；其次，現(xiàn)階段的重點(diǎn)不是討論各級(jí)財(cái)政分擔(dān)比重，而是將公共財(cái)政投入的方式、方法及水平與不同的地區(qū)新農(nóng)保的基本模式相結(jié)合，考慮如何與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的養(yǎng)老客觀需求相結(jié)合。

3結(jié)論

中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)十分復(fù)雜的理論難題，目前正處于艱辛的探索階段。盡管當(dāng)下在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究中還存在這樣那樣的問(wèn)題，但我們相信這項(xiàng)研究工作不會(huì)停滯不前。在未來(lái)的研究成果中一定會(huì)為我國(guó)農(nóng)保制度的推廣和實(shí)施提供更加科學(xué)的理論指導(dǎo)。相信，在不久的將來(lái)我國(guó)農(nóng)民也會(huì)擺脫老年時(shí)生存的困境安享晚年。

參考文獻(xiàn)

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[2]楊翠迎.中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障何去何從？―農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)狀與問(wèn)題的思考[J].商業(yè)研究，2005，（8）.

[3]鄭成功.中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障政策研究――將農(nóng)村居民社會(huì)保障與計(jì)劃生育有機(jī)結(jié)合的政策選擇[J].人口與計(jì)劃生育，2008，（3）.

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篇8

 

1．農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的界定

公共產(chǎn)品是與私人產(chǎn)品相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，區(qū)分他們的標(biāo)準(zhǔn)主要是產(chǎn)品或服務(wù)在消費(fèi)上是否具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。農(nóng)村體育公共產(chǎn)品較之于一般公共產(chǎn)品，其特殊之處在于供給區(qū)域主要限定在農(nóng)村，其產(chǎn)品類(lèi)型主要是體育設(shè)施和服務(wù)等。因此，農(nóng)村體育公共產(chǎn)品應(yīng)是指以農(nóng)村為服務(wù)區(qū)域的，在消費(fèi)和使用上具有一定非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的體育設(shè)施和服務(wù)。由于農(nóng)村體育公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性，在既定的產(chǎn)出水平下，增加一個(gè)消費(fèi)者的邊際成本為零，這就意味著，若按邊際成本定價(jià)，農(nóng)村體育公共產(chǎn)品必須免費(fèi)供給。而且，由于其非排他性，無(wú)法排除打便車(chē)者畢業(yè)論文提綱，私人部門(mén)供給農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的成本無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)獲得補(bǔ)償，市場(chǎng)無(wú)法有效提供農(nóng)村體育公共產(chǎn)品。但由于農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的有效供給可以改善億萬(wàn)農(nóng)民的身體健康狀況，豐富廣大農(nóng)民的文化生活，促進(jìn)農(nóng)村文化建設(shè)，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，具有較大的正外部性。因此，在當(dāng)前社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)過(guò)程中應(yīng)主要由政府承擔(dān)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的責(zé)任，并輔之以其他供給方式。

2．農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給制度現(xiàn)狀分析

2.1城鄉(xiāng)二元發(fā)展戰(zhàn)略所形成的城鄉(xiāng)分割的公共產(chǎn)品供給體系

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行“以農(nóng)補(bǔ)工”、“重城輕鄉(xiāng)”的二元發(fā)展戰(zhàn)略，以二元社會(huì)制度下城鄉(xiāng)一國(guó)兩策的“體制內(nèi)、體制外”公共產(chǎn)品供給體制。重點(diǎn)或優(yōu)先把財(cái)力、社會(huì)資源用于城市公共產(chǎn)品的供給，在“以農(nóng)養(yǎng)工、以農(nóng)哺工”制度安排下，一些“重城抑鄉(xiāng)”、“重工輕農(nóng)”的不公正政策措施名正言順、大行其道。而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的渠道則是主要由農(nóng)民自行解決，國(guó)家僅給適當(dāng)補(bǔ)助。而且在特有的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和差別政策的作用下，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)價(jià)格的“剪刀差”等非經(jīng)濟(jì)手段提取農(nóng)業(yè)剩余提供工業(yè)資本積累及城市建設(shè)，逐漸形成了城鄉(xiāng)分隔的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和公共產(chǎn)品供給體系。“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”經(jīng)濟(jì)職能加強(qiáng)的同時(shí)卻弱化了公共服務(wù)職能，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的完善論文參考文獻(xiàn)格式。正是由于城鄉(xiāng)二元發(fā)展戰(zhàn)略的影響，使得我國(guó)農(nóng)村資金流出多、補(bǔ)償少，在公共產(chǎn)品的供給存在投資的“城市偏向”情況下，農(nóng)村已形成了“城鄉(xiāng)收入分配存在差距，農(nóng)村公共產(chǎn)品投資不足、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏資金來(lái)源、城鄉(xiāng)收人差距進(jìn)一步加大，農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)更加滯后”的惡性循環(huán)現(xiàn)狀。因此，我國(guó)傳統(tǒng)二元社會(huì)制度下農(nóng)村公共政策的偏頗性和不公正性是導(dǎo)致農(nóng)村體育公共產(chǎn)品總量上供給嚴(yán)重失衡以及城鄉(xiāng)極大差距的首要因素，同時(shí)也反映了特定的歷史背景下，我國(guó)社會(huì)發(fā)展的初級(jí)性和城鄉(xiāng)之間發(fā)展的嚴(yán)重不均衡性。

2.2“舉國(guó)體制”下農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的供給體制形式的弱化

我國(guó)體育“舉國(guó)體制”產(chǎn)生于20 世紀(jì)50 年代初。在半個(gè)多世紀(jì)中，這一體制對(duì)我國(guó)競(jìng)技體育的迅速發(fā)展起到了不可替代的作用畢業(yè)論文提綱，是我國(guó)制定和實(shí)施奧運(yùn)戰(zhàn)略不可動(dòng)搖的基石。我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給雖然經(jīng)歷了人民公社時(shí)期、時(shí)期以及現(xiàn)在的農(nóng)村稅費(fèi)改革后時(shí)期二個(gè)階段的變遷，但本質(zhì)上都是一種以政府為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的“單中心”供給體制。在政府內(nèi)部，各級(jí)政府之間的公共責(zé)任劃分不清，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體錯(cuò)位。在以政府為供給主體的單一供給體制下，我國(guó)的農(nóng)村公共產(chǎn)品是由各級(jí)政府聯(lián)合供給的。按照公共財(cái)政理論，全國(guó)性的農(nóng)村公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府供給，地方政府只負(fù)責(zé)地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分很清楚。然而直接提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的縣鄉(xiāng)財(cái)政目前困難重重，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給便失去了必要的財(cái)政支撐。由此，處于邊緣狀態(tài)的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品更是首當(dāng)其中成為“弱化”的對(duì)象。

2.3責(zé)任主體角色“缺位”下農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的擠兌

農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)性、效益的外溢性特征，決定了政府必然是公共產(chǎn)品的責(zé)任供給主體。從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的職責(zé)來(lái)看，全國(guó)性的公共產(chǎn)品由中央政府負(fù)責(zé)提供，地區(qū)性的公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)提供。但農(nóng)村基層政府、權(quán)力部門(mén)在各項(xiàng)達(dá)標(biāo)考核和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，以及目前對(duì)農(nóng)村公共體育服務(wù)的監(jiān)督制度、激勵(lì)制度、評(píng)價(jià)制度的還不夠完善，體育公共產(chǎn)品資源配必然成了他們擠兌首選的對(duì)象。其次，農(nóng)村實(shí)行分稅制后，因制度變更改變了地方政府的收入來(lái)源，沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)權(quán)作基礎(chǔ)狀態(tài)下下級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面承擔(dān)過(guò)多的責(zé)任，本已捉襟現(xiàn)肘的基層政府，勢(shì)必再次陷入與上級(jí)政府在稅收激勵(lì)和自籌邊界確定問(wèn)題的矛盾之中。雖然稅費(fèi)改革后農(nóng)村的“一事一議”為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供一定制度空間，但廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品需求的非迫切性及認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，導(dǎo)致農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給根本得不到多數(shù)人的統(tǒng)一和有效的供給?？梢?jiàn)，在這一不公正公共財(cái)政制度和財(cái)事權(quán)不對(duì)應(yīng)的裁判框架下，其必然的結(jié)果是各級(jí)政府在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品責(zé)任角色的長(zhǎng)期“缺位”。此外，隨著社會(huì)的發(fā)展，“政府包辦”單中心體育公共產(chǎn)品供給體制在我國(guó)地廣人多農(nóng)業(yè)社會(huì)環(huán)境下畢業(yè)論文提綱，以及人們多樣化與多層次的體育需求與服務(wù)面前，不僅顯得杯水車(chē)薪，而且“缺位”現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)峻。當(dāng)然，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)觀念和體育價(jià)值觀等多種因素的影響，在一定程度影響中國(guó)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給。

3．農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新

3.1改變傳統(tǒng)觀念，建立農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的政策體制

歷史地看，中國(guó)舉國(guó)體制既反映了中國(guó)國(guó)情特定的發(fā)展道路和背景，也反映了人們?cè)谔囟〞r(shí)期對(duì)于優(yōu)先與兼顧、效率與公正問(wèn)題的理解和認(rèn)識(shí)。發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府的基本施政綱領(lǐng)是公民享有均等化的社會(huì)性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)公正成為社會(huì)主義的核心價(jià)值取向，以及協(xié)調(diào)社會(huì)利益機(jī)制的立足點(diǎn)，從以往注重競(jìng)技體育走向兩者之間的“同步化”或“相對(duì)平等度”，在公平與效率之間尋找平衡點(diǎn)和最好結(jié)合點(diǎn)，建立合理配置體育公共資源的新制度和公共政策體系。基于社會(huì)公正基本理念和規(guī)則，政府和體育行政部門(mén)應(yīng)改變長(zhǎng)期以來(lái)重城市輕農(nóng)村的體育觀念，以政府再分配職能的正當(dāng)性，通過(guò)專(zhuān)門(mén)性的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品公共政策的出臺(tái)，制定農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的相關(guān)政策和法規(guī)，以公共政策所特有的權(quán)威性、強(qiáng)制性和持續(xù)性，來(lái)確保農(nóng)村體育公共產(chǎn)品建設(shè)資金具有穩(wěn)定的來(lái)源，以制度和法規(guī)的手段保障農(nóng)村這“邊緣群體”享有體育公共產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)益。

3.2完善農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給主體，實(shí)現(xiàn)供給主體的多元化

一方面，政府代表社會(huì)的公共利益，有責(zé)任也有義務(wù)提供那些市場(chǎng)調(diào)控失靈的體育公共產(chǎn)品，而地方政府主要負(fù)責(zé)提供那些與本地區(qū)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民自身發(fā)展有關(guān)的體育公共產(chǎn)品，政府作為農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給多元主體中的最重要一元，是由政府自身的屬性和本質(zhì)決定的。政府作為公共利益的代表，應(yīng)該成為農(nóng)村體育公共產(chǎn)品優(yōu)先的供給者論文參考文獻(xiàn)格式。另一方面畢業(yè)論文提綱，私人及企業(yè)可以提供一些產(chǎn)權(quán)歸屬明確、能夠市場(chǎng)化運(yùn)作和排他性收費(fèi)的體育公共產(chǎn)品，私人企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村非盈利組織在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的過(guò)程中發(fā)揮重要作用，需政府的引導(dǎo)、扶持和監(jiān)管。還有各種非政府合作性的農(nóng)村、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織也是農(nóng)村體育公共產(chǎn)品提供主體之一，可以提供收益界限清晰、可以排他性收費(fèi)的體育公共產(chǎn)品，主要是某一領(lǐng)域或生產(chǎn)環(huán)節(jié)所需的重要的技術(shù)和生產(chǎn)信息。優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)由政府單一主體向政府、私人企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村非盈利組織多元主體的轉(zhuǎn)變的新模式，充分利用各供給主體的資金、知識(shí)、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，較好地使政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間相互協(xié)調(diào)，發(fā)揮開(kāi)放系統(tǒng)的整體功效。

3.3實(shí)現(xiàn)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制創(chuàng)新，建立有效的需求表達(dá)機(jī)制

加快推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村村民自治，首先要實(shí)行農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的多中心決策體制，必須堅(jiān)持農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給過(guò)程中政府決策的主體地位，尤其是在關(guān)系地區(qū)農(nóng)村村體育發(fā)展大局的，如農(nóng)民體育活動(dòng)組織規(guī)定、農(nóng)村體育場(chǎng)地建設(shè)方案等體育公共產(chǎn)品的決策中，要不斷整合其決策程序，從而真正體現(xiàn)和維護(hù)農(nóng)民的利益。其次，要積極推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)，建立農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制。深入基層了解農(nóng)民需要什么，進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研，科學(xué)論證，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民需求的反饋，做出反映農(nóng)民真實(shí)需求的決策。建立關(guān)于農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的重大決策的聽(tīng)證制度。這樣可以保證資源的合理配置，保證資金的合理流向，真正體現(xiàn)廣大農(nóng)民的意愿。

3.4建立有效的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督、評(píng)估與反饋機(jī)制

首先，要改革現(xiàn)行的農(nóng)村干部考核制度畢業(yè)論文提綱，將農(nóng)村基層干部的晉升與本地區(qū)的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給狀況直接掛鉤；其次，政府要加強(qiáng)對(duì)私人企業(yè)、非盈利組織供給體育公共產(chǎn)品的監(jiān)管力度，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品有效性供給。完善農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的績(jī)效評(píng)估制度，制定科學(xué)的組織方法、操作規(guī)則、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系，建立相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，配備多學(xué)科和具備政策科學(xué)知識(shí)的評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍，對(duì)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的實(shí)際情況進(jìn)行有效評(píng)估。此外，要加大對(duì)偏遠(yuǎn)農(nóng)村和貧困地區(qū)農(nóng)村社會(huì)體育指導(dǎo)員隊(duì)伍的培養(yǎng)，采用“走下去”和“走出來(lái)”兩種方式來(lái)進(jìn)行培訓(xùn)；對(duì)投資西部偏遠(yuǎn)和貧困地區(qū)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的企業(yè)，除上述政策上給與優(yōu)惠外，國(guó)家可對(duì)其企業(yè)的發(fā)展和運(yùn)行給與一定的稅收減免政策；農(nóng)村也可利用自身的自然資源優(yōu)勢(shì)，吸引企業(yè)投資，采用共用、共管模式進(jìn)行有效管理。農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的供給是一項(xiàng)長(zhǎng)期的民生工程，需要政府、社會(huì)各團(tuán)體以及農(nóng)民朋友自身的大力合作來(lái)共同完成，意義深遠(yuǎn)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]閔健，李萬(wàn)來(lái)，卿平，等.社會(huì)公共體育產(chǎn)品的界定與轉(zhuǎn)變政府職能的研究[J]. 體育科學(xué)，2005，11.

[2]趙艷芹，等.論我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制存在的問(wèn)題及其對(duì)策[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006，5.

[3]閔健，李萬(wàn)來(lái)，卿平，等.社會(huì)公共體育產(chǎn)品的界定與轉(zhuǎn)變政府職能的研究[J]. 體育科學(xué)，2005，11.

[4]楚永生，丁子信.農(nóng)村公共物品供給與消費(fèi)水平相關(guān)性分析[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2004，7.

篇9

關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的研究成為近年來(lái)理論研究的熱點(diǎn)。筆者檢索到有關(guān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的專(zhuān)著有5部，論文657篇，碩博士學(xué)位論文142篇，本文擬對(duì)其中具有代表性的觀點(diǎn)進(jìn)行梳理。

關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的研究?jī)?nèi)容，主要集中于以下幾方面：農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵、制度變遷、供給現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民負(fù)擔(dān)相關(guān)性分析。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵

(一)公共產(chǎn)品的概念、特征及分類(lèi)

關(guān)于公共產(chǎn)品的概念及特征，國(guó)內(nèi)學(xué)者大多贊同薩繆爾森的定義：每個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)減少的產(chǎn)品。薩繆爾森對(duì)于公共產(chǎn)品的特征描述有三個(gè)：非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性、外部性。而消費(fèi)上的外部性與消費(fèi)上的非排他性所造成的搭便車(chē)行為非常相似，所以，學(xué)界通常認(rèn)為公共產(chǎn)品的兩大特征為：非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。

關(guān)于公共產(chǎn)品的分類(lèi)，則根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，分為不同種類(lèi)，根據(jù)公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的強(qiáng)弱程度，可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。劉千賀(2006)還認(rèn)為：根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來(lái)看，可以分為全國(guó)公共產(chǎn)品和地方公共產(chǎn)品：城市公共產(chǎn)品和農(nóng)村公共產(chǎn)品：家庭公共產(chǎn)品、社區(qū)公共產(chǎn)品、地方性公共產(chǎn)品、全國(guó)性公共產(chǎn)品和全球性公共產(chǎn)品。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品的概念及分類(lèi)

農(nóng)村公共產(chǎn)品則是根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來(lái)分類(lèi)的。農(nóng)村公共產(chǎn)品即是在農(nóng)村中相對(duì)于私人產(chǎn)品，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品。

在農(nóng)村公共產(chǎn)品中，根據(jù)其非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的強(qiáng)弱程度，又可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。按農(nóng)村公共產(chǎn)品受益的范圍可分為全國(guó)性農(nóng)村公共產(chǎn)品和地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品。

按農(nóng)村公共產(chǎn)品的功能可分為，一是維持農(nóng)村基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的公共產(chǎn)品，二是有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共產(chǎn)品。

二、關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的研究

胡洪曙(2007)通過(guò)時(shí)期和責(zé)任制時(shí)期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需求表達(dá)機(jī)制、決策機(jī)制比較、籌資機(jī)制、生產(chǎn)和管理機(jī)制特征的比較，說(shuō)明農(nóng)民在公共產(chǎn)品供給過(guò)程中的主體地位在逐步增強(qiáng)。

謝好(2006)通過(guò)分析傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期、民國(guó)時(shí)期、時(shí)期、家庭承包制時(shí)期、稅費(fèi)改革后的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。分析了國(guó)家和農(nóng)民的互動(dòng)。

曲延春(2008)通過(guò)分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給在不同歷史時(shí)期的演變，揭示了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制變遷的實(shí)質(zhì)就是城鄉(xiāng)利益、工農(nóng)利益特別是國(guó)家與農(nóng)民的利益關(guān)系不斷調(diào)整的過(guò)程。

從以上文獻(xiàn)可以看出，學(xué)者們主要是從國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的角度來(lái)考察農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問(wèn)題及其形成的原因

(一)當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問(wèn)題

第一，供給總量不足與部分產(chǎn)品供給過(guò)剩并存。陳榮佳(2006)認(rèn)為，供給總量不足主要體現(xiàn)在兩方面，一方面是農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。另一方面是社會(huì)事業(yè)類(lèi)公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺。熊?chē)?guó)兵(2007)從公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障方面、農(nóng)技服務(wù)方面的現(xiàn)實(shí)狀況分析了公共產(chǎn)品供給的不足。孟凡斌(2007)則從中央對(duì)農(nóng)業(yè)支出的規(guī)模和從地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村的支出規(guī)模來(lái)看的下降趨勢(shì)得出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足的結(jié)論。黃雪萍(2006)則分別分析了浙江省和全國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足的現(xiàn)狀。

劉保平、秦國(guó)民(2003)認(rèn)為，與農(nóng)民急需的一些公共產(chǎn)品供給不足的狀況相反，在許多農(nóng)村地區(qū)，一些農(nóng)民不需要或者需求較少的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)供給卻大量過(guò)剩。如貧困地區(qū)大量修建農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、休閑廣場(chǎng)、歌舞劇院、高檔賓館等。

第二，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理。雎黨臣(2007)認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理體現(xiàn)為：農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給不足，農(nóng)民不需要的公共產(chǎn)品供給過(guò)剩：重大中型水利設(shè)施建設(shè)，輕一般農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：重生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，輕教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展：重農(nóng)村科學(xué)教育文化事業(yè)發(fā)展，輕農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。

何菊芳、虞拱辰(2005)認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)是：一是農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。二是涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺。三是較少需求的公共產(chǎn)品供給過(guò)剩。四是部分公共產(chǎn)品的提供損害農(nóng)民利益。

第三，公共產(chǎn)品供給的不公平性。劉保平、秦國(guó)民(2003)認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不公平性，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的供給不公平和農(nóng)村地區(qū)間的供給不公平兩方面。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題的原因

第一，取消農(nóng)業(yè)稅造成的影響。睢黨臣、王征兵(2007)認(rèn)為，伴隨著取消農(nóng)業(yè)稅政策的實(shí)施，農(nóng)村鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級(jí)組織制度外籌集財(cái)政資金的渠道基本上被堵死，財(cái)政收入銳減，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級(jí)組織可支配的公共資源減少，使得本來(lái)就匱乏的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題日益突出。由于財(cái)力所限，中央政府在短期內(nèi)不可能承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的全部投入。所以，取消農(nóng)業(yè)稅將使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

于奎(2005)認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)稅政策對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給造成了制度約束，具體體現(xiàn)為：收入上移，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏基層財(cái)政保障：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡；轉(zhuǎn)移支付力度小、制度不規(guī)范導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不平等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革滯后，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能缺乏。

第二，供給主體的單一，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡，偏離農(nóng)民迫切需求。劉千賀(2006)認(rèn)為，目前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道仍是沿襲農(nóng)村改革前的格局，農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求只寄希望于政府，而政府因財(cái)力緊張無(wú)法生產(chǎn)更多的農(nóng)村公共產(chǎn)品，不能滿(mǎn)足農(nóng)民的實(shí)際需要。

邊洪強(qiáng)(2007)認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，存在政府壟斷現(xiàn)象。其主要特征表現(xiàn)為：政策決策、政府投資、政府生產(chǎn)。

第三，各利益主體的博弈。邊洪強(qiáng)(2007)認(rèn)為，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，存在中央政府與地方政府的博弈，以及地方政府與農(nóng)民的博弈。博弈影響了中央政府和地方政府以及地方政府和農(nóng)民的關(guān)系，從而影響到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率。

第四，自上而下的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制的影響。劉千賀(2006)認(rèn)為：自上而下的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制也是導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的一個(gè)重要原因。

劉保平、秦國(guó)民(2003)認(rèn)為，農(nóng)民無(wú)法在公共產(chǎn)品供給決策中反映自己的意見(jiàn)，表達(dá)自己的需求偏好，最終形成了不反映需求的帶有強(qiáng)制性的自上而下的公共產(chǎn)品供給決策程序。

第五，長(zhǎng)期實(shí)行“城鄉(xiāng)分治”的管理制度形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響。黃雪萍(2006)認(rèn)為，“城鄉(xiāng)分

治”、“重城市輕農(nóng)村”的管理制度造成了城鄉(xiāng)分割的二元戶(hù)籍制度和以此為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)有別的公共產(chǎn)品籌資制度。

四、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給改進(jìn)的對(duì)策

(一)完善公共財(cái)政體系，建立多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資體系

于奎(2005)主張：政府是要強(qiáng)化公共財(cái)政理念，堅(jiān)持“有所為，有所不為”；二是加強(qiáng)財(cái)政投資的主導(dǎo)作用，促進(jìn)多元化投資格局的形成：三是考慮開(kāi)征農(nóng)村公共產(chǎn)品稅收，如開(kāi)征具有專(zhuān)項(xiàng)使用目的的治理環(huán)境污染稅種：四是積極引導(dǎo)民間資金和外資。

劉千賀(2006)認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品資金來(lái)源要多元化，具體包括以下渠道：政府的轉(zhuǎn)移支付；私人、企業(yè)和銀行的資金投入；農(nóng)民交納的“一事一議”籌資和費(fèi)用：強(qiáng)制保險(xiǎn)收入：慈善來(lái)源。

(二)實(shí)現(xiàn)供給主體的多元化

張穎舉(2008)主張，繼續(xù)加大政府投入：進(jìn)一步引入市場(chǎng)供給；引導(dǎo)非營(yíng)利組織參與；鼓勵(lì)農(nóng)民自我供給：實(shí)行大村莊制，改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。

王俊(2006)認(rèn)為，可以參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體有中央政府、地方政府、基層政府、農(nóng)村社區(qū)組織、企業(yè)、個(gè)人等。根據(jù)公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)和受益范圍，由相應(yīng)的主體來(lái)提供。

吳友群、廖信林(2007)界定了中央政府、地方政府農(nóng)村社區(qū)、非盈利性社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織、私人和企業(yè)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的范圍。

(三)改變“自上而下”的供給決策機(jī)制

吳友群、廖信林(2007)認(rèn)為。應(yīng)完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制，建立農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策程序“自上而下”向“自下而上”的轉(zhuǎn)變。

劉千賀(2006)則主張自上而下與自下而上相結(jié)合的供給方式。

(四)保證各利益主體之間的協(xié)作關(guān)系

劉千賀(2006)主張通過(guò)以下方式減少各利益主體在博弈過(guò)程中，所造成的成本損耗。首先要明確政府自身職責(zé)，優(yōu)化供給方式；其次要確認(rèn)收費(fèi)合法地位，吸引其它供給主體加入：同時(shí)要明晰產(chǎn)權(quán)，法律制度雙重保障其它供給主體利益。

(五)借鑒國(guó)外農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的成功經(jīng)驗(yàn)

廖紅豐、尹效良(2006)在介紹泰國(guó)、印度、日本、美國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況的基礎(chǔ)上，指出我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。

楊勇、黎振強(qiáng)、羅能生(2008)在分析韓國(guó)、日本經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，指出發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的啟示為：通過(guò)各種補(bǔ)貼發(fā)展農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)事業(yè)：政府構(gòu)筑農(nóng)村社會(huì)保障網(wǎng)：引導(dǎo)和扶持農(nóng)村發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)：逐步減少對(duì)農(nóng)民的各種政府管制。

五、農(nóng)村公共產(chǎn)品與農(nóng)民負(fù)擔(dān)的相關(guān)性分析

(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要原因

1　城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度差異加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)王英平、帕塔木?巴拉提(2005)認(rèn)為，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度差異加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。劉雅佳(2008)認(rèn)為，二元結(jié)構(gòu)造成農(nóng)民的不公平的成本分?jǐn)偂?/p>

2　中央和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中職責(zé)劃分不清，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。王英平、帕塔木?巴拉提(2005)認(rèn)為，中央和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的錯(cuò)位、缺位加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

3　農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過(guò)程中監(jiān)督機(jī)制的不完善。王英平、帕塔木，巴拉提(2005)認(rèn)為，缺乏對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效的監(jiān)督機(jī)制導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。甘霞(2005)認(rèn)為，乏力的監(jiān)督機(jī)制造成公共收入使用混亂。

(二)基于減負(fù)考慮的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度設(shè)計(jì)

1　建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體制。劉雅佳(2008)提出，政府應(yīng)為主體提供城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政制度，具體體現(xiàn)為：提供均等化公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)財(cái)政分配的公平和公正；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，取得農(nóng)村成本分擔(dān)的公平。甘霞、王英平、朱延松等人也主張建立一體化的公共產(chǎn)品供給體制。

2　明確區(qū)分中央和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責(zé)。劉雅佳(2008)提出，一方面要合理劃分中央與地方的事權(quán)；另一方面要明確地方政府職能，重構(gòu)基層政府職能：省、市、縣政府負(fù)責(zé)的農(nóng)村公共品主要應(yīng)包括耗資大、影響社會(huì)發(fā)展時(shí)間長(zhǎng)的公共產(chǎn)品以及跨地區(qū)交叉供給的公共產(chǎn)品的補(bǔ)助。農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供直接需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)。

3　加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品使用的監(jiān)督和管理。劉雅佳(2008)主張通過(guò)以下途徑加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品使用的監(jiān)督和管理：制度公開(kāi)。全民監(jiān)督：完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在農(nóng)村公共品供給中的決策與監(jiān)督職責(zé)：建立獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)外的監(jiān)督體系。

從當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給研究現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)：關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的理論研究較為充分，實(shí)證研究卻相對(duì)薄弱：對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主體關(guān)系較少論述。這將是今后研究的難點(diǎn)和重點(diǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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篇10

“財(cái)政”概念常常被人們?cè)诓煌纳舷挛闹惺褂?因而被賦予多種意義。首先,財(cái)政可以是指一種行為,即國(guó)家為了滿(mǎn)足公共需要而參與國(guó)民收入分配的活動(dòng),包括財(cái)政收入、財(cái)政管理和財(cái)政支出等;其次,財(cái)政可以是指一種制度,即財(cái)政活動(dòng)據(jù)以運(yùn)行的機(jī)構(gòu)和規(guī)則體系。它既可能是法律規(guī)定的顯性制度,也可能是財(cái)政活動(dòng)中自發(fā)形成的、有待法律確認(rèn)的隱性制度;最后,財(cái)政還可以指一種社會(huì)關(guān)系,它既可能是指從過(guò)程來(lái)看的國(guó)家機(jī)關(guān)之間以及它們與財(cái)政行政相對(duì)人之間,在財(cái)政活動(dòng)過(guò)程中發(fā)生的相互制約的或管理性質(zhì)的社會(huì)關(guān)系,即財(cái)政行政關(guān)系,也可能是指從財(cái)政分配結(jié)果來(lái)看的各種主體之間的經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系,即財(cái)政經(jīng)濟(jì)關(guān)系,還可能兩者兼而有之。

從形式層面看,財(cái)政法就是調(diào)整財(cái)政關(guān)系之法。按傳統(tǒng)的部門(mén)法劃分標(biāo)準(zhǔn),這種界定方式因?yàn)橥宫F(xiàn)了財(cái)政法獨(dú)特的調(diào)整對(duì)象,所以可以使財(cái)政法與其他部門(mén)法相區(qū)分。由于這種定義方式頗具中性色彩,既不涉及到意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng),也不涉及到法律的價(jià)值追求,因此它可以適應(yīng)各個(gè)歷史階段不同國(guó)家的所有情況。無(wú)論是奴隸社會(huì)時(shí)期,還是封建社會(huì)時(shí)期;無(wú)論是資本主義時(shí)期,還是社會(huì)主義時(shí)期,財(cái)政法的形式共性都可以從其調(diào)整財(cái)政關(guān)系這一點(diǎn)找到。也正是基于這個(gè)共性,財(cái)政法學(xué)才可能將自己的研究視角延伸到各個(gè)歷史時(shí)期的不同政治經(jīng)濟(jì)背景的國(guó)家,從而形成財(cái)政法制史或比較財(cái)政法等研究分支。

然而,概念的廣泛適用性必定是以高度抽象作為前提的。當(dāng)事物的共性被作為唯一的追求對(duì)象時(shí),其諸多的特性就不得不被舍棄。對(duì)于身處特定歷史階段特定國(guó)家的個(gè)人或團(tuán)體來(lái)說(shuō),抽象的共性固然重要,但各種與自身發(fā)展密切關(guān)系的特殊性同樣不可忽視。在很大程度上,正是事物的特殊性在決定其發(fā)展方向方面發(fā)揮著重要的作用。

眾所周知,自從國(guó)家產(chǎn)生、法律創(chuàng)制以來(lái),人類(lèi)共經(jīng)歷了奴隸社會(huì)、封建社會(huì)、資本主義社會(huì)和社會(huì)主義社會(huì)等四種不同的歷史類(lèi)型,不同歷史時(shí)期財(cái)政法的職能定位和價(jià)值追求也是不一樣的。一般情況下,奴隸社會(huì)和封建社會(huì)時(shí)期的財(cái)政法都是建立在君主專(zhuān)制的基礎(chǔ)上,君王或皇帝是國(guó)家權(quán)力的源泉和中心,財(cái)政權(quán)力只是君權(quán)的一個(gè)組成部分。在理論上財(cái)政權(quán)力并非來(lái)自于人民,相反,它們是壓制人民權(quán)利的武器。在這種情況下,財(cái)政法僅僅是利用法律形式推行財(cái)政政策的一個(gè)工具而已,缺乏獨(dú)立的與民眾利益聲氣相求的價(jià)值取向。財(cái)政法的主要功能在于保障財(cái)政收入的征收和管理,而財(cái)政支出方面則僅僅停留在技術(shù)性層面,滿(mǎn)足于統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部從上到下的管理和監(jiān)督。

封建社會(huì)末期,新興資產(chǎn)階級(jí)與君權(quán)的矛盾集中體現(xiàn)在財(cái)政問(wèn)題上。封建君主的橫征暴斂激起了資產(chǎn)階級(jí)和普通民眾的強(qiáng)烈不滿(mǎn),市民革命由此爆發(fā)。如英國(guó)的歷次革命均因國(guó)王濫施稅負(fù)而起,最終為人民通過(guò)議會(huì)爭(zhēng)得“課稅同意權(quán)”;美國(guó)的革命則發(fā)端于北美十三州殖民地人民抗繳茶葉稅,最終了英國(guó)的殖民統(tǒng)治,建立了獨(dú)立的新國(guó)家。資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家建立之后,至少在形式上開(kāi)始確認(rèn)國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民,并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行各項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)和建設(shè)。基于這個(gè)前提,財(cái)政法的宗旨和原則都較以前發(fā)生了質(zhì)的變化。首先,財(cái)政被定義為一種服務(wù)于大眾的公共物品,它源自于人民的公共需要,因此必須受到人民的制約;其次,財(cái)政權(quán)力不再是一種單純用于統(tǒng)治的工具和手段,它來(lái)源于人民的授權(quán),同時(shí)也在此范圍內(nèi)受人民的監(jiān)督;再次,財(cái)政的民主基礎(chǔ)備受重視,人民通過(guò)議會(huì)行使對(duì)財(cái)政的決定和控制權(quán)成為財(cái)政法的基本原則;最后,財(cái)政法的功能開(kāi)始轉(zhuǎn)向保障財(cái)政的民主統(tǒng)制,財(cái)政權(quán)力的失范成為關(guān)注的重點(diǎn),人民的基本權(quán)利開(kāi)始凸現(xiàn)。因此,這一歷史時(shí)期的財(cái)政法明顯不同于君主專(zhuān)制時(shí)期的財(cái)政法,盡管它們都符合在調(diào)整對(duì)象方面的共性。

社會(huì)主義革命在部分國(guó)家勝利后,盡管消滅了私有制,在最根本的程度上為人民奠定了基礎(chǔ),但是,由于傳統(tǒng)和認(rèn)識(shí)方面的原因,公有制的實(shí)施并沒(méi)有為人民如何授權(quán)、如何規(guī)范和監(jiān)督的權(quán)利提供太多的機(jī)會(huì)。受意識(shí)形態(tài)的影響,建立在公有制基礎(chǔ)上的國(guó)家被定性為人民的利益當(dāng)然代表。由于缺乏民主和法治,權(quán)力在造福于人民的同時(shí),也曾因?yàn)椴皇芟拗坪捅O(jiān)督而釀成大錯(cuò)。財(cái)政法雖然理論上代表著人民的意志,但在現(xiàn)實(shí)生活中仍舊會(huì)變成保障國(guó)家行使權(quán)力的工具。具體的表現(xiàn)是,大量的財(cái)政法規(guī)由政府執(zhí)法部門(mén)制定,財(cái)政的民主統(tǒng)制被視為毫無(wú)必要的妄談;財(cái)政法的核心主要不在于規(guī)范財(cái)政權(quán)力,而更多地在于推行國(guó)家政策;人民不僅難以實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政的決定和控制,在具體的財(cái)政執(zhí)法中也難以得到程序的保障。這種理論和實(shí)踐的背離使得財(cái)政法未能走出權(quán)力的陰影,其先進(jìn)性自然受到了很大的限制。

所以,就財(cái)政法而言,揭示出其調(diào)整財(cái)政關(guān)系的形式共性當(dāng)然必要,因?yàn)檫@有助于界定與其他法律部門(mén)的關(guān)系,同時(shí)通過(guò)對(duì)調(diào)整對(duì)象的解構(gòu),可以構(gòu)建財(cái)政法的活動(dòng)范圍與內(nèi)部體系,但是,對(duì)于二十一世紀(jì)的財(cái)政法學(xué)來(lái)說(shuō),僅僅滿(mǎn)足于此是十分不夠的,因?yàn)樗鼰o(wú)法揭示出財(cái)政法更深層次的內(nèi)涵,對(duì)我國(guó)目前的財(cái)政法治建設(shè)也沒(méi)有太大的現(xiàn)實(shí)意義。故此,財(cái)政法的概念還有待于從時(shí)代特性方面進(jìn)行深入挖掘。

從實(shí)質(zhì)的層面出發(fā),我們認(rèn)為,現(xiàn)代財(cái)政法是建立在民主基礎(chǔ)上、以增進(jìn)全民福利和社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)、調(diào)整財(cái)政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)。其具體內(nèi)涵包括:

(1)民主是財(cái)政法的制度基礎(chǔ)。財(cái)政法的民主性體現(xiàn)為,財(cái)政權(quán)力來(lái)源于人民,人民可以通過(guò)選舉組成代議制機(jī)構(gòu),也可以直接通過(guò)全民公決行使財(cái)政權(quán)力,決定和監(jiān)督重大財(cái)政事項(xiàng)。財(cái)政法與的關(guān)系表現(xiàn)為,財(cái)政法涉及到公權(quán)力的分配,因此必須在憲法的框架下運(yùn)行。憲法所規(guī)定的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、政權(quán)組織形式、公民的基本權(quán)利等都是財(cái)政法有效施行的前提。由于財(cái)政法與憲法的關(guān)系如此密切,因此,各國(guó)憲法大都花費(fèi)較多的篇幅規(guī)定基本財(cái)政事項(xiàng)。就此而言,財(cái)政法其實(shí)就是憲法在財(cái)政領(lǐng)域的具體化。

(2)財(cái)政法的目標(biāo)在于增進(jìn)全民福利,促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。盡管廣義的財(cái)政法包括稅法、費(fèi)用征收法等可能導(dǎo)致公民向國(guó)家讓渡財(cái)產(chǎn)的領(lǐng)域,但從整體上看,財(cái)政法應(yīng)該是以維護(hù)和保障基本人權(quán),促進(jìn)人權(quán)保護(hù)水平不斷提高為基本宗旨的。無(wú)論是財(cái)政收入法還是財(cái)政管理或運(yùn)營(yíng)法,其除了保證行政過(guò)程的公開(kāi)、公正、公平,防范行政權(quán)力侵犯人民基本權(quán)利外,最主要的目的還是在于通過(guò)規(guī)范管理,提高財(cái)政資金使用的效益,增進(jìn)全民福利,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。即便是財(cái)政收入法,其合法性依據(jù)除了相關(guān)法律規(guī)定外,還在于通過(guò)調(diào)整資源分配、收入差距、景氣周期以及保證合理財(cái)政支出等職能消除社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的不公平現(xiàn)象,并最大可能地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)。因此,財(cái)政法的目標(biāo)不僅在于體現(xiàn)憲法基本權(quán)利的質(zhì)的規(guī)定性,同時(shí)也在于從量上擴(kuò)大權(quán)利的覆蓋范圍及實(shí)現(xiàn)程度。

(3)財(cái)政法以財(cái)政關(guān)系為調(diào)整對(duì)象。財(cái)政關(guān)系其實(shí)只是一種學(xué)理上的擬制,它指的是財(cái)政行為未經(jīng)法律調(diào)整以前所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。通過(guò)對(duì)財(cái)政關(guān)系的分析,可以劃定財(cái)政法的內(nèi)部體系框架,理清財(cái)政法與其他相關(guān)部門(mén)法的關(guān)系,從而確定財(cái)政法在法律體系中的地位。

二、財(cái)政法的調(diào)整對(duì)象

通常情況下,財(cái)政法的調(diào)整對(duì)象既可以表述為一種財(cái)政行為,也可以表述為一種財(cái)政制度,還可以表述為一種財(cái)政關(guān)系。財(cái)政行為著眼于財(cái)政主體的動(dòng)態(tài)過(guò)程,財(cái)政制度著眼于財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的外在環(huán)境,財(cái)政關(guān)系則著眼于財(cái)政現(xiàn)象的內(nèi)在聯(lián)系。動(dòng)態(tài)過(guò)程受制于外在環(huán)境,但也是外在環(huán)境的創(chuàng)造力量,而內(nèi)在聯(lián)系則是對(duì)動(dòng)態(tài)過(guò)程和外在環(huán)境更高層次的概括,其內(nèi)容更為豐富和兼容,因此,在表述財(cái)政法的調(diào)整對(duì)象時(shí)以財(cái)政關(guān)系為最優(yōu)。

在歷史上,由于人們對(duì)財(cái)政職能的理解不同,財(cái)政關(guān)系的范圍也隨著變化。自然經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政的主要職能是替君王籌集行政管理、國(guó)防安全與擴(kuò)張以及皇室開(kāi)支的經(jīng)費(fèi)。自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義時(shí)期的財(cái)政也僅限于籌集收入滿(mǎn)足國(guó)家日常經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的需要,很少通過(guò)再分配的形式調(diào)節(jié)社會(huì)收入不公平,也不需要干預(yù)資源配置。 轉(zhuǎn)貼于 中國(guó)論文下載中心 省略

進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期以后,因?yàn)槭袌?chǎng)失靈所帶來(lái)的種種惡果集中爆發(fā)。為了應(yīng)對(duì)危機(jī),財(cái)政的職能開(kāi)始不斷擴(kuò)展。首先,財(cái)政應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)和國(guó)家之間有效配置資源,然后保證財(cái)政內(nèi)部資源的合理分配。如界定財(cái)政活動(dòng)范圍,優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),安排財(cái)政投融資的規(guī)模、結(jié)構(gòu),并通過(guò)稅收、補(bǔ)貼等方式,引導(dǎo)社會(huì)投資方向等。其次,財(cái)政開(kāi)始通過(guò)自身活動(dòng)進(jìn)行社會(huì)范圍內(nèi)的收入再分配,以緩和兩極分化現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配的相對(duì)公平。如個(gè)人所得稅累進(jìn)征收,開(kāi)征遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅,實(shí)施社會(huì)保障等。最后,為解決市場(chǎng)自發(fā)運(yùn)行中所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)周期問(wèn)題,“反周期”的財(cái)政政策開(kāi)始實(shí)施,如在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱中提高財(cái)政收入水平、壓縮財(cái)政支出,而在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)則通過(guò)減稅等方式培育消費(fèi)和投資能力,同時(shí)加大財(cái)政支出以增加社會(huì)需求,以此刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,財(cái)政的主要職能是進(jìn)行以國(guó)家為主體的、對(duì)包括生產(chǎn)資料和生活資料在內(nèi)的一切社會(huì)資源的分配。由于生產(chǎn)和生活都通過(guò)財(cái)政進(jìn)行控制,不會(huì)出現(xiàn)收入分配不公或生產(chǎn)周期波動(dòng),因此財(cái)政資源配置職能也就將收入分配和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)完全包容在內(nèi)。另外,由于財(cái)政活動(dòng)無(wú)所不包的稟性,財(cái)政與企業(yè)財(cái)務(wù)、財(cái)政與金融都呈現(xiàn)難舍難分的關(guān)系。如,國(guó)家從全民所有制企業(yè)和集體所有制企業(yè)中不僅可以取走企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)所需的積累,而且還包括折舊基金等維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的物質(zhì)資料,企業(yè)職工的工資標(biāo)準(zhǔn)和工資款的撥付也都是通過(guò)財(cái)政直接進(jìn)行的。這樣,企業(yè)財(cái)務(wù)的獨(dú)立性就會(huì)完全喪失,從而依附于國(guó)家財(cái)政。又如,銀行不能自主從事貸款業(yè)務(wù),卻必須按照財(cái)政的意圖為相關(guān)項(xiàng)目提供建設(shè)資金,銀行存款成為財(cái)政建設(shè)資金的重要來(lái)源,銀行也被稱(chēng)為“第二財(cái)政”。

跟計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比,中國(guó)在改革開(kāi)放以后對(duì)財(cái)政職能的探索已經(jīng)出現(xiàn)了顯著的進(jìn)步。第一,國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)都被視為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的商業(yè)主體,其財(cái)務(wù)關(guān)系與財(cái)政關(guān)系完全分開(kāi),財(cái)政只是在投資和利潤(rùn)分配時(shí)才與企業(yè)發(fā)生聯(lián)系。第二,財(cái)政與金融的關(guān)系也已經(jīng)理順,財(cái)政可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)銀行發(fā)放貸款,但是不能進(jìn)行強(qiáng)迫。財(cái)政關(guān)系的范圍至少將商業(yè)性貨幣資金關(guān)系排除在外。第三,在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推進(jìn)的過(guò)程中,由于收入分配兩極分化的現(xiàn)象日益明顯,財(cái)政的收入分配調(diào)節(jié)職能開(kāi)始顯現(xiàn),開(kāi)征個(gè)人所得稅、實(shí)施社會(huì)保障等都是其中之例。第四,受市場(chǎng)失靈的影響,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也開(kāi)始出現(xiàn)周期性波動(dòng)。為保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性,財(cái)政開(kāi)始主動(dòng)尋找反周期的對(duì)策。如為了消除經(jīng)濟(jì)疲軟,我國(guó)近幾年一直實(shí)施積極的財(cái)政政策,其核心內(nèi)容就在于通過(guò)擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模,刺激消費(fèi),擴(kuò)大內(nèi)需,從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

篇11

政府采購(gòu)因其在社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中規(guī)模龐大,對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)起著重要的調(diào)節(jié)作用,向來(lái)是政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種重要手段。在全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的大背景下,我們很有必要從公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的視角來(lái)對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)的模式及其相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行探討,將政府采購(gòu)公共財(cái)政的短期效益和長(zhǎng)期效益有機(jī)地結(jié)合起來(lái),探索出一種適合中國(guó)國(guó)情的政府采購(gòu)模式。

一、政府采購(gòu)與戰(zhàn)略管理政府采購(gòu)制度

最早形成于18世紀(jì)中葉,以美國(guó)1761年頒布的《聯(lián)邦采購(gòu)法》為標(biāo)志,距今已經(jīng)有200多年的歷史。而我國(guó)政府采購(gòu)的起源,根據(jù)財(cái)政部的說(shuō)法,“其制度建設(shè)和試點(diǎn)推進(jìn)的工作,應(yīng)該寫(xiě)作論文是從1995年上海市對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)安排的設(shè)備購(gòu)置,采用政府采購(gòu)員的辦法時(shí)開(kāi)始的。”[1]242003年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》將政府采購(gòu)定義為:“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金購(gòu)買(mǎi)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。[2]由于政府采購(gòu)本身所具有采購(gòu)資金來(lái)源的公共性,采購(gòu)范圍的廣泛性,采購(gòu)規(guī)模巨大,采購(gòu)的政策性、非營(yíng)利性和采購(gòu)管理的公開(kāi)性等特征,其操作效果如何,會(huì)對(duì)一個(gè)國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)狀況產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。加之在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,為了增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,我國(guó)已向亞太經(jīng)合組織承諾于2020年開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)。加入世貿(mào)組織以后,作為一國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最大買(mǎi)主的政府,其行為就不僅會(huì)對(duì)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響,而且會(huì)影響到一個(gè)地區(qū)乃至全球的經(jīng)濟(jì)走向。因此非常有必要從一個(gè)動(dòng)態(tài)的、全局的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、持續(xù)的角度來(lái)看待我國(guó)的政府采購(gòu),而戰(zhàn)略管理恰恰符合了這樣的要求。戰(zhàn)略管理這一概念最初來(lái)源于私營(yíng)企業(yè)部門(mén),美國(guó)學(xué)者安索夫(AlfredChandler)1962年發(fā)表專(zhuān)著《戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)》,成為現(xiàn)代企業(yè)戰(zhàn)略管理理論的研究起點(diǎn)[3]12。

此后,許多學(xué)者積極參與戰(zhàn)略理論的研究,形成了各種不同的流派。國(guó)內(nèi)著名學(xué)者周敬偉教授認(rèn)為:“戰(zhàn)略管理是組織確定其使命,根據(jù)組織外部環(huán)境和內(nèi)部條件設(shè)定組織的戰(zhàn)略目標(biāo),為保證目標(biāo)的正確落實(shí)和實(shí)現(xiàn)進(jìn)行謀劃,并依靠組織內(nèi)部能力將這種謀劃和決策付諸實(shí)施,在實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行控制的一個(gè)動(dòng)態(tài)管理過(guò)程?！盵4]75公共部門(mén)的戰(zhàn)略管理始于20世紀(jì)80年代,作為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的一個(gè)重要組成部分,強(qiáng)調(diào)組織與環(huán)境之間的相互作用,允許對(duì)環(huán)境進(jìn)行考察,以選擇通過(guò)一定的付出可以獲得最大利益的目標(biāo)。波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理戰(zhàn)略》一書(shū)中認(rèn)為公共部門(mén)戰(zhàn)略管理具有如下基本特征:關(guān)注長(zhǎng)期;將長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級(jí);認(rèn)識(shí)到戰(zhàn)略管·65·理和計(jì)劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點(diǎn),強(qiáng)調(diào)不是去適應(yīng)環(huán)境,而是期待和塑造組織的變遷。公共部門(mén)由于環(huán)境因素、交易因素、組織內(nèi)部運(yùn)作方式的不同,戰(zhàn)略管理的作用與私營(yíng)部門(mén)相比,更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性和全局性的特點(diǎn),因此就更有必要分析和指導(dǎo)政府采購(gòu)這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的政府行為。

二、戰(zhàn)略管理下的政府采購(gòu)模式的探討

(一)政府采購(gòu)的一般模式政府采購(gòu)的模式作為實(shí)施政府采購(gòu)的組織管理形式,根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》第七條的規(guī)定:政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的原則,集中采購(gòu)的范圍由省級(jí)以上人民政府公布的集中采購(gòu)項(xiàng)目確定。[2]由此可以看出,政府采購(gòu)模式有集中采購(gòu)、分散采購(gòu)與兩者相結(jié)合這三種。集中采購(gòu)模式是指本級(jí)政府的采購(gòu)均由一個(gè)專(zhuān)門(mén)從事采購(gòu)的部門(mén)負(fù)責(zé),不允許單位自行采購(gòu)。其采購(gòu)的過(guò)程為:使用單位向財(cái)政主管部門(mén)上報(bào)采購(gòu)計(jì)劃,待采購(gòu)計(jì)劃被批準(zhǔn)后由政府采購(gòu)部門(mén)負(fù)責(zé)安排采購(gòu),采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)束后由使用單位進(jìn)行驗(yàn)收,采購(gòu)資金由財(cái)政部門(mén)直接向供應(yīng)商、承包商支付[1]24。實(shí)行集中采購(gòu)有助于形成政府采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng),減少采購(gòu)的中間環(huán)節(jié),提高政府采購(gòu)資金的利用效率,便于政府采購(gòu)政策的實(shí)施和政府采購(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

目前國(guó)際上采用集中采購(gòu)的國(guó)家有美國(guó)、阿根廷等。分散采購(gòu)模式是指各使用單位自行進(jìn)行的政府采購(gòu)的模式。其過(guò)程是由使用單位向財(cái)政部門(mén)上報(bào)采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃,獲得批準(zhǔn)后由使用單位按政府采購(gòu)的原則自行采購(gòu)。分散采購(gòu)最大的優(yōu)點(diǎn)是靈活,使用單位可以根據(jù)自己的要求確定采購(gòu)的物品,尤其是適用于緊急狀態(tài)下的政府采購(gòu),但是它有很多的不足之處。國(guó)際上只有英國(guó)、日本等少數(shù)國(guó)家在一定程度上采用這種模式。集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式,是指一部分采購(gòu)由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé),一部分采購(gòu)由各個(gè)需求單位自行負(fù)責(zé)的采購(gòu)模式?，F(xiàn)在越來(lái)越多的國(guó)家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢(shì),是以公共投資為主,便于避免重復(fù)建設(shè)造成的浪費(fèi);而一般的小規(guī)模政府消費(fèi)品的采購(gòu)則是以分散采購(gòu)的方式,便于發(fā)揮其靈活性。這種模式不是對(duì)集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的簡(jiǎn)單折衷,而是集它們的優(yōu)勢(shì)于一身,但其本質(zhì)還是集中采購(gòu)。

(二)戰(zhàn)略管理思維下的政府采購(gòu)模式在全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的大背景下,公共部門(mén)必須以戰(zhàn)略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結(jié)構(gòu)和與社會(huì)的關(guān)系,確定組織面臨的環(huán)境和組織發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo),提高自身競(jìng)爭(zhēng)力。而政府采購(gòu)作為公共組織與外界環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)交換的一種重要方式,在公共部門(mén)的整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中起著舉足輕重的作用。戰(zhàn)略管理視角下的政府采購(gòu)要求將政府采購(gòu)的長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級(jí),認(rèn)識(shí)到關(guān)于政府采購(gòu)的戰(zhàn)略計(jì)劃不是自行貫徹的,在這個(gè)過(guò)程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點(diǎn);對(duì)于政府采購(gòu)不是被動(dòng)地適應(yīng)環(huán)境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環(huán)境中擁有主動(dòng)權(quán),同時(shí)由于公共部門(mén)的特殊性,還要充分考慮到政治權(quán)威的影響。戰(zhàn)略管理有一個(gè)基本性的要求即給組織正確的定位,以面對(duì)未來(lái)日益增長(zhǎng)的不確定性。具體到政府采購(gòu)上,既要給政府采購(gòu)一個(gè)戰(zhàn)略定位,使其能夠最大程度地發(fā)揮公共財(cái)政的效益,更好地服務(wù)社會(huì),同時(shí)又要增強(qiáng)公共組織抵御社會(huì)不確定風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此必須用戰(zhàn)略的思維來(lái)考察政府采購(gòu)的內(nèi)外部環(huán)境,用系統(tǒng)的方法審視環(huán)境變化與組織的長(zhǎng)期情況。綜上所述,分散采購(gòu)模式達(dá)不到政府采購(gòu)戰(zhàn)略思維的要求,因其沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃,采購(gòu)單位分散,不能從戰(zhàn)略上進(jìn)行統(tǒng)一,但是完全集中的政府采購(gòu)又不適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平參差不齊、地區(qū)差異巨大的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。因此采用集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合,以集中采購(gòu)為主,分散采購(gòu)為輔,是一種比較理想的采購(gòu)模式,既能夠從戰(zhàn)略管理思維下進(jìn)行操作,又符合我國(guó)的具體國(guó)情。在實(shí)際操作中對(duì)于集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的這種模式,采購(gòu)門(mén)檻的設(shè)定十分重要。

所謂采購(gòu)門(mén)檻,是指政府采購(gòu)達(dá)到一定規(guī)模后,必須由政府進(jìn)行統(tǒng)一招標(biāo)采購(gòu)的最低限額。在國(guó)際上,采用結(jié)合采購(gòu)模式的國(guó)家根據(jù)各自的具體情況設(shè)定采購(gòu)門(mén)檻,門(mén)檻高的分散采購(gòu)的成分多一些,門(mén)檻低的集中采購(gòu)的成分多一些。由于我國(guó)各地之間的財(cái)政狀況及經(jīng)濟(jì)水平存在較大差異,加之我國(guó)的政府采購(gòu)還處在起步階段,現(xiàn)行的政府采購(gòu)法沒(méi)有對(duì)采購(gòu)門(mén)檻作統(tǒng)一的要求。但是從戰(zhàn)略管理的角度來(lái)看,對(duì)采購(gòu)門(mén)檻的設(shè)定十分重要,因?yàn)樗P(guān)系到國(guó)家通過(guò)政府采購(gòu)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控程度。采購(gòu)門(mén)檻的恰當(dāng)設(shè)定,能使得國(guó)家通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)·66·肖偉公共部門(mén)戰(zhàn)略管理視角下政府采購(gòu)模式的探討這一公共資金的支出,對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行達(dá)到“四兩撥千斤”的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來(lái)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)控,增強(qiáng)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域抵御國(guó)內(nèi)外不確定因素的能力,實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。另外,也應(yīng)該從各個(gè)行業(yè)長(zhǎng)期的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)對(duì)采購(gòu)門(mén)檻進(jìn)行劃分,對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)中新興的、具有遠(yuǎn)大發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的行業(yè),在設(shè)置采購(gòu)門(mén)檻時(shí)應(yīng)該區(qū)別對(duì)待,有所偏差。同樣地在采購(gòu)過(guò)程中,高價(jià)值、高風(fēng)險(xiǎn)的采購(gòu)項(xiàng)目由采購(gòu)部門(mén)專(zhuān)業(yè)化、技術(shù)精湛的采購(gòu)人員進(jìn)行操作會(huì)更加經(jīng)濟(jì)有效;低價(jià)值、低風(fēng)險(xiǎn)的常規(guī)采購(gòu),通?？梢杂刹少?gòu)單位自行操作,這樣既保證了高價(jià)值、高風(fēng)險(xiǎn)商品的質(zhì)量,又能夠保證其他商品的采購(gòu)速度和靈活性。其實(shí),“采購(gòu)門(mén)檻”的設(shè)定,在本質(zhì)上是對(duì)政府采購(gòu)權(quán)力的劃分。不同采購(gòu)門(mén)檻的設(shè)定,在一定程度上體現(xiàn)著各級(jí)采購(gòu)部門(mén)之間的權(quán)力界限,因此,從這個(gè)角度上來(lái)說(shuō),絕對(duì)的集中采購(gòu)和絕對(duì)的分散采購(gòu)都是不合適的。所以,恰當(dāng)?shù)牟少?gòu)門(mén)檻的設(shè)定,對(duì)于預(yù)防政府采購(gòu)過(guò)程中的腐敗和實(shí)現(xiàn)各級(jí)采購(gòu)部門(mén)權(quán)力的劃分,從而調(diào)動(dòng)各個(gè)采購(gòu)部門(mén)的積極性,實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的最大效益都有積極意義。

三、集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式的優(yōu)點(diǎn)一般情況下,集中和分散相結(jié)合的采購(gòu)模式,通常可以獲得集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的雙重效益,集中采購(gòu)有利于制定和實(shí)施統(tǒng)一的采購(gòu)政策,培養(yǎng)更多技能精湛、知識(shí)全面的采購(gòu)人員;分散采購(gòu)則靈活性更高,采購(gòu)速度更快。

以戰(zhàn)略管理的思維分析這兩種相結(jié)合的采購(gòu)模式,其意義更為長(zhǎng)遠(yuǎn),具體表現(xiàn)如下: