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當(dāng)然，土地所有權(quán)受到法律充分保護(hù)并可以自由交易并不意味著個人可以隨意開發(fā)土地，因?yàn)橛鳛橐粋€島國，國土面積狹小，在城市化的進(jìn)程中對耕地的保護(hù)顯得相當(dāng)重要。1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定，英國所有土地的發(fā)展權(quán)均歸國家所有，任何人如果想開發(fā)土地，必須向國家機(jī)構(gòu)提出申請開發(fā)許可。土地的所有者或開發(fā)者有時甚至需要繳納因允許開發(fā)而獲得發(fā)展價值的稅金。自法律實(shí)施后，英國成為世界上最早通過立法限制土地開發(fā)的國家。此后，該法律被多次修改和補(bǔ)充，大量的相關(guān)法規(guī)相繼頒布，完整的規(guī)劃立法體系也日漸形成。
一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)涵、功能
（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容。產(chǎn)權(quán)理論自形成以來就取得了蓬勃發(fā)展。應(yīng)用于土地問題上，它規(guī)范了如何分配產(chǎn)生于使用土地的收益，解決了集體勞作時均攤成果的懶散問題。從法律上講：產(chǎn)權(quán)指財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，這種所有權(quán)包括依法對財(cái)產(chǎn)享有的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。土地產(chǎn)權(quán)是有關(guān)土地財(cái)產(chǎn)的一切權(quán)利總和，其中以所有權(quán)為基礎(chǔ)，使用權(quán)為核心。
（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的功能。產(chǎn)權(quán)具有明顯的三大功能：優(yōu)化資源配置、激勵以及約束。在交易費(fèi)用不為零時，不同的權(quán)利配置界定會帶來不同的資源配置以及經(jīng)濟(jì)效益，因此要想最優(yōu)化的土地資源配置，需要有合理的產(chǎn)權(quán)安排，從而更有效的利用資源；產(chǎn)權(quán)會影響激勵和行為，它使產(chǎn)權(quán)主體能排他性占有、使用土地并取得相應(yīng)的報(bào)酬，形成有效激勵；產(chǎn)權(quán)有界在確定產(chǎn)權(quán)主體可以做什么，在什么范圍做，怎樣做的同時，也就確定了他不能做什么。
二、我國農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)分析
（一）我國農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀。我國在1978年開始施行，至今，其已成為我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包即：土地在名義上歸屬集體，但使用權(quán)卻在一個滿足國家和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體稅負(fù)要求的合約下歸屬農(nóng)戶。家庭生產(chǎn)責(zé)任制使農(nóng)民成為獨(dú)立的農(nóng)地使用者，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，全面確立了農(nóng)民家庭為基礎(chǔ)的耕作體系。
（二）我國農(nóng)村下的產(chǎn)權(quán)制度的績效分析。所有權(quán)與使用權(quán)分離的家庭經(jīng)營模式是有效率的，它較好地解決了生產(chǎn)經(jīng)營活動中的激勵和監(jiān)督問題。通過使家庭成為自身經(jīng)濟(jì)活動剩余索取者、家庭成員成為財(cái)產(chǎn)的擁護(hù)者，并賦予家長配置資源、協(xié)調(diào)生產(chǎn)和應(yīng)用激勵手段的權(quán)利，對勞動努力程度進(jìn)行監(jiān)督的成本會大大降低。
（三）我國農(nóng)村下的產(chǎn)權(quán)制度弊端。（1）產(chǎn)權(quán)主體模糊。我國現(xiàn)行法律確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個層次和社區(qū)自治組織、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織兩種類型的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體，但這些法定的產(chǎn)權(quán)主體均具有模糊特征。這種模糊構(gòu)架導(dǎo)致兩方面后果。其一，作為“農(nóng)民集體”組成部分的個體農(nóng)民事實(shí)上被割斷了與土地所有權(quán)的內(nèi)在聯(lián)系，不能履行土地所有權(quán)。其二，由于法律規(guī)定的土地所有者是一個抽象的“農(nóng)民集體”，它不具備法律人格，也無法具體地行使土地監(jiān)督和管理職能，這就產(chǎn)生所有權(quán)虛置現(xiàn)象，使集體土地的法律保護(hù)難以實(shí)施。（2）土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的殘缺。以集體所有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)還表現(xiàn)出權(quán)能的嚴(yán)重殘缺。一方面，政府對土地所有者的權(quán)利作了嚴(yán)格限制，如集體不能買賣土地產(chǎn)權(quán)，只能出租或讓渡使用權(quán)；也不能隨意改變用途，實(shí)際上集體雖是土地所有權(quán)的主體，但卻缺少占有、使用、收益和處分等重要權(quán)利；另一方面，由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清及土地最終處置權(quán)由政府掌握，農(nóng)民的使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)受損。確切地說，農(nóng)戶沒有支配土地的權(quán)利，僅享有使用權(quán)，這種現(xiàn)象使土地的流轉(zhuǎn)、抵押受阻，限制土地的高效利用和要素資本化的轉(zhuǎn)變。（3）土地的流轉(zhuǎn)能力弱。我國土地流動性不容樂觀，由于農(nóng)戶與農(nóng)地并不是絕對意義上的支配與被支配，他所擁有的農(nóng)地還附有國家和社區(qū)的多邊利益，在實(shí)施流轉(zhuǎn)時就不能傷害其他主體的利益，這使得他們顧慮重重，難以實(shí)現(xiàn)真正的物權(quán)支配，而土地的流轉(zhuǎn)恰恰是優(yōu)化資源配置的有效手段，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的必由之路。
三、我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑研究
（一）國外的借鑒。土地產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)的問題將改革提上日程，改革往哪走，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)或許能給我們啟發(fā)。以美國為例，美國農(nóng)業(yè)高度發(fā)達(dá)，除了自然、環(huán)境等客觀因素外，更與其獨(dú)特的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)。美國國土面積中58%歸私人所有，32%歸聯(lián)邦政府，10%歸州及地方政府，可見其土地以私有制為主。同時其法律保護(hù)私有土地所有權(quán)，土地可以自由買賣和出租，價格交由市場決定。這種模式具有兩個重要特征：產(chǎn)權(quán)清晰、完整且有保障，土地所有者在法律范圍內(nèi)享有充分的自主經(jīng)營權(quán)、并且在土地轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、繼承等方面完全不受外界干擾和侵略；地產(chǎn)市場發(fā)達(dá)，制度健全，美國土地買賣是私人之間的事，手續(xù)十分簡單，在雙方自愿簽訂協(xié)議之后，只需向政府繳足規(guī)定的稅金，進(jìn)行注冊登記即可，且價格完全由買賣雙方協(xié)商，也可由私人估價公司幫助雙方達(dá)成協(xié)議。
（二）改革的建議。（1）放寬對土地的物權(quán)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的完整性。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)應(yīng)是“一束權(quán)利”并非單方面的擁有，任何成分的殘缺都會引起不必要的損失，所以我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)該考慮使農(nóng)民享有占有支配權(quán)、經(jīng)營使用權(quán)等一整套權(quán)利，而政府退出對農(nóng)地的管制，放任自由，只充當(dāng)土地最終所有者和處理土地糾紛的角色，這樣既不會改變我國農(nóng)地公有制的本質(zhì)，又具有像美國農(nóng)權(quán)私有的激勵效能，從而解決下“農(nóng)村集體”的所有權(quán)虛位和農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)受限問題。（2）建立法律保障體系，維護(hù)合法農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的重要組成部分，有效的產(chǎn)權(quán)制度必須保護(hù)產(chǎn)權(quán)的功能和結(jié)構(gòu)，使產(chǎn)權(quán)主體具有穩(wěn)定的收益預(yù)期，能夠自主的形成契約，有效地解決權(quán)利糾紛，從而形成積累和投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。國家立法機(jī)構(gòu)應(yīng)從法律法規(guī)上進(jìn)一步理清農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的歸屬問題，并進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)條文，使得每一步執(zhí)法都有理可依，從法律上確定農(nóng)權(quán)租賃、抵押、繼承等方面完全不受外界干擾和侵略。
參考文獻(xiàn)
[1] 羅夫永，柯娟麗.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷及其創(chuàng)新[J].財(cái)經(jīng)科學(xué)，2006（08）：35-41.
(一)近代保有權(quán)的權(quán)能首先排除了封建依附關(guān)系
英國近代土地保有權(quán)制度建立起了一個彈性很大的土地法律關(guān)系模式，用性質(zhì)不一但權(quán)能類似的“保有權(quán)”涵蓋了各類土地法律關(guān)系，容納了不同的社會階層。正如克拉潘所說，這種土地產(chǎn)權(quán)“已經(jīng)失去了奴役制度的污點(diǎn)”。［4］由于有效而相對完備的權(quán)能，使得經(jīng)濟(jì)自由的曙光不斷驅(qū)散著封建特權(quán)的陰霾。這種保有權(quán)式的產(chǎn)權(quán)制度，雖然仍處于封建身份之下(比如公簿保有制)，但是卻已經(jīng)與封建依附再無關(guān)聯(lián)，人們所能運(yùn)用的權(quán)能是自由并且受到保障的，產(chǎn)品貿(mào)易和資源流轉(zhuǎn)成了人們?nèi)粘Ｉ钪械囊徊糠?，正是近代保有?quán)所擴(kuò)展的權(quán)能讓封建地產(chǎn)向產(chǎn)權(quán)地產(chǎn)的轉(zhuǎn)變成為可能，也正是這樣才使得土地的價值得以有效的釋放，使得后來的新生階級能夠用完全不同的方式來對待土地，帶來土地上生產(chǎn)方式和生產(chǎn)關(guān)系的革新。而相比之下，歐洲的其他國家則在這方面落在了英國的后頭，沒有一個國家在15世紀(jì)就確立起這樣一種產(chǎn)權(quán)制度，即在保留了封建領(lǐng)主的身份甚至仍然通過額外義務(wù)供養(yǎng)著這個階級的基礎(chǔ)上，卻同時讓產(chǎn)權(quán)的實(shí)際內(nèi)容過渡到勞動群體的手中。
(二)近代保有權(quán)的權(quán)能在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中引入了商業(yè)力量
亞當(dāng)•斯密在《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》一書中認(rèn)為，兩種系統(tǒng)可以增進(jìn)人民的財(cái)富，一是農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，另一則是商業(yè)系統(tǒng)，并且認(rèn)為商業(yè)系統(tǒng)取代自然經(jīng)濟(jì)的過程確立于16世紀(jì)，而此時是商業(yè)系統(tǒng)的操作方式進(jìn)入農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的時期。［5］商業(yè)的發(fā)展不再是與農(nóng)業(yè)系統(tǒng)平行無關(guān)的事，而是刺激農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)顯著增長的力量。但是，商業(yè)力量要進(jìn)入農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，必須依賴相對自由和充分的權(quán)能。土地權(quán)利人有權(quán)通過商業(yè)的方式利用自己的土地收益，甚至直接有權(quán)將土地權(quán)利作為商品納入市場。在近代保有權(quán)制度確立之前，作為生產(chǎn)者群體的農(nóng)民基本是不參與市場的，農(nóng)民的土地權(quán)利受限、權(quán)能不足，基本無法有生產(chǎn)剩余參與市場交換，農(nóng)民的產(chǎn)出大部分都作為消費(fèi)品而非商品。領(lǐng)主莊園的產(chǎn)品即使可以參與市場，這種活動也是不充分的，因?yàn)榇蠖囝I(lǐng)主并不關(guān)心如何利用市場來創(chuàng)造財(cái)富，沒有一個廣泛的市場，農(nóng)產(chǎn)品的利潤水平也不會有多高，基本上農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)就是自給自足經(jīng)濟(jì)。但是近代土地保有權(quán)制度確立后，農(nóng)民獲得了占有和經(jīng)營的充分權(quán)能，農(nóng)民生產(chǎn)力的巨大釋放必然會增加土地的產(chǎn)出，當(dāng)其生產(chǎn)剩余被普遍地投入市場以換取貨幣財(cái)富時，普遍的市場交易行為刺激了商業(yè)力量對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的滲透，農(nóng)民作為土地權(quán)利主體對“改進(jìn)”和“利潤”都不再陌生，土地保有權(quán)的“自主性”使得他們完全有自由按照市場要求來經(jīng)營土地，甚至可以將土地權(quán)利納入市場當(dāng)中，完成土地資源在市場上的優(yōu)化配置。而這一切都為商業(yè)力量與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)越來越緊密的結(jié)合提供了前提。商業(yè)的主動精神是自私自利的，但又是富有生產(chǎn)力的，這種精神在17世紀(jì)時已經(jīng)體現(xiàn)在英國的農(nóng)業(yè)發(fā)展中。近代保有權(quán)制度的擴(kuò)展性權(quán)能在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)這一層面上為英國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)注入了一種以市場需求主導(dǎo)，以商業(yè)力量帶動的靈活運(yùn)行機(jī)制。
目前，我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化正處于歷史關(guān)鍵階段。土地作為重要的生產(chǎn)資料，發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性的作用。而現(xiàn)有的二元土地制度，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與土地利益分配上產(chǎn)生了一定的阻礙作用。怎樣合理利用現(xiàn)有土地，實(shí)現(xiàn)土地價值的最大化，如何平衡在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化過程中各利益主體的權(quán)益，成為目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的最大困境之一。不論是農(nóng)民、村集體，還是開發(fā)商和地方政府，都希望在土地開發(fā)和流轉(zhuǎn)過程中分得一杯羹，而由分配不公出現(xiàn)的“小產(chǎn)權(quán)房”問題則成為政府的又一個難題。
我國實(shí)行二元土地制度，即城市土地所有權(quán)歸國家所有，農(nóng)村土地所有權(quán)歸村集體所有。完全財(cái)產(chǎn)權(quán)利的房屋擁有“兩權(quán)”，即房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)。而小產(chǎn)權(quán)房，即鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房，指在集體建設(shè)用地上建成的，即“宅基地”上建成的房屋，只屬于該農(nóng)村的集體所有者，其他任何人都不能購買，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書。小產(chǎn)權(quán)房的購買者在法律上不具備購買小產(chǎn)權(quán)房的資格，其財(cái)產(chǎn)權(quán)利無法得到法律上的認(rèn)同。因此小產(chǎn)權(quán)房一直處在一個灰色地帶。
小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生是多種因素共同作用的結(jié)果，本文通過以村集體和開發(fā)商為代表的利益相關(guān)主體的收益博弈分析，從相關(guān)主體利益分配的角度探究小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根源，并提出相關(guān)政策建議來平衡各利益主體之間的權(quán)益分配。
一、政府征地與小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)收益博弈分析
假設(shè)1：在小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)博弈中，由于涉及的利益相關(guān)者較多，包括農(nóng)民、村集體、當(dāng)?shù)兀ㄠl(xiāng)鎮(zhèn)）政府、開發(fā)商、地方（縣級以上）政府。為減化博弈過程，將村民、村集體、當(dāng)?shù)兀ㄠl(xiāng)鎮(zhèn)）政府當(dāng)作一個行為主體，以村集體為代表。政府在這里的角色比較特殊，若開發(fā)商選擇商品房開發(fā)則向地方政府申報(bào)開發(fā)項(xiàng)目，由地方政府進(jìn)行項(xiàng)目的審批與征地；若村集體與開發(fā)商協(xié)議單獨(dú)進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)則不通過政府，因此這里將政府看作一個外生變量，主要分析村集體與開發(fā)商的行為博弈。
假設(shè)2：假定開發(fā)商與村集體都有兩個可選擇的行為，即是否與政府合作。如果都選擇不與政府合作則視為小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)，如果都選擇與政府合作則視為正常的農(nóng)地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的房地產(chǎn)開發(fā)。
假設(shè)3：開發(fā)商交予政府的土地出讓金為α，農(nóng)民得到政府的征地補(bǔ)貼為b，開發(fā)商建筑開發(fā)成本為c，開發(fā)商進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)最后總收入為f1，小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)農(nóng)民獲得收益為開發(fā)商要給予農(nóng)民的補(bǔ)貼d，開發(fā)商進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)最后總收入為f2。綜合以上假設(shè)信息，可以得出村集體與開發(fā)商的支付矩陣。
由于和性別戰(zhàn)博弈模型的結(jié)構(gòu)相似，可以得到存在三組納什均衡。分別為兩個純戰(zhàn)略納什均衡和一個混合戰(zhàn)略納什均衡。其中一個納什均衡是雙方都選擇不與政府合作，即雙方協(xié)議進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)。村集體的收益為，即開發(fā)商給予的使用其土地的費(fèi)用，而開發(fā)商的收益為，即最后售房所獲的收入減去給予農(nóng)民的土地使用費(fèi)用以及建筑成本。另一個純戰(zhàn)略納什均衡是雙方都與政府合作，即通過地方政府進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的房地產(chǎn)開發(fā)。在這里，村集體的支付為，即政府給予的征地補(bǔ)貼，而開發(fā)商的支付為，即最后售房所獲的收入減去交予政府的土地出讓金以及建筑成本。
顯然，，即政府給予農(nóng)民的征地補(bǔ)貼小于開發(fā)商給農(nóng)民的土地使用補(bǔ)貼費(fèi)用，二者都小于開發(fā)商給予政府的土地出讓金，因?yàn)槿绻?，農(nóng)民則不會選擇與開發(fā)商合作，如果，開發(fā)商則不會選擇與農(nóng)民合作。當(dāng)開發(fā)商的收益滿足時，那么雙方都選擇不與政府合作即是滿足帕累托最優(yōu)的狀態(tài)。由于土地出讓金是影響房價重要的因素之一，開發(fā)商在這里擁有定價的自，因此沒有了土地出讓金的壓力，開發(fā)商為了更好的銷售量可以降低房價，保證其更多的收益。同時村集體可以獲得更多收益。
通過分析發(fā)現(xiàn)，在小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)過程中，除政府之外的利益相關(guān)主體都得到了遠(yuǎn)高于農(nóng)地征用后的收益。不論是供給還是需求，都有著巨大的推動力。但是小產(chǎn)權(quán)房沒有合法的開發(fā)建設(shè)權(quán)利，其開發(fā)過程也可能會破壞農(nóng)地、影響區(qū)域規(guī)劃。同時這種非法的開發(fā)建設(shè)也嚴(yán)重影響了地方政府的財(cái)政收入。所以，對于小產(chǎn)權(quán)房的治理迫在眉睫。
二、利益分配模型下小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)根源探究
從以上博弈分析不難看出，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生與我國目前的土地產(chǎn)權(quán)制度與征地政策有關(guān)，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)安排的不完善給予各利益方攫取小產(chǎn)權(quán)房利益的契機(jī)和制度缺口。這導(dǎo)致了利益分配不均并成為小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)和屢禁不止的根源。具體原因分析如下：
首先是農(nóng)地征用收益的落差，由于二元土地制度的存在，導(dǎo)致了“同地不同價”，“同地不同權(quán)”問題的出現(xiàn)。分析中可以看到，在征地與開發(fā)過程中，政府（中央政府和地方政府）作為住房政策的制定者、執(zhí)行者和利益分配者，既充當(dāng)了“裁判”，又充當(dāng)?shù)倪\(yùn)動員，還充當(dāng)了利益分配者。政府通過高土地出讓金和低征地補(bǔ)助獲得巨大的財(cái)政收益，土地收益的巨大落差導(dǎo)致機(jī)會主義行為的產(chǎn)生。
其次是對小產(chǎn)權(quán)房的處罰成本過低。由于現(xiàn)有政策下，農(nóng)民和村集體會發(fā)現(xiàn)即使違規(guī)進(jìn)行了小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)其受到的處罰遠(yuǎn)低于所獲得的收益，其機(jī)會主義行為是有利可圖的。小產(chǎn)權(quán)的治理是十分復(fù)雜的，且目前已建成的和正在建的小產(chǎn)權(quán)房都很多。很多人購買小產(chǎn)權(quán)房，本著“法不責(zé)眾”的心理，認(rèn)為政府不會采取過激的治理行為，而政府為了社會的和諧安定也不敢輕易采取過激行動。
除內(nèi)部因素，居高不下的城市房價是小產(chǎn)權(quán)房問題的重要推手。高房價導(dǎo)致眾多潛在購買者望而卻步，而為了早日擁有自己的住所，不少人選擇冒著一定的風(fēng)險(xiǎn)購買小產(chǎn)權(quán)房。人們買房的重要動機(jī)中，金錢價值影響是最為重要因素。小產(chǎn)權(quán)房不僅為購買者提供了低于城市價格的住房，而且隨著城市發(fā)展，交通也越發(fā)便捷，這也使小產(chǎn)權(quán)房的需求一直旺盛。
總之，小產(chǎn)權(quán)房問題的產(chǎn)生，根源是現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度的束縛，一方面，城市化和工業(yè)化建設(shè)需要大片土地，需要農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，另一方面，集體用地的產(chǎn)權(quán)不明晰又導(dǎo)致這種土地征用和流轉(zhuǎn)問題不斷，各利益主體利益分配不得當(dāng)。
三、農(nóng)村土地利益合理分配的政策建議
雖然現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度在改革開放三十多年間對我國經(jīng)濟(jì)騰飛起了重要作用，但隨著改革的不斷深入，土地產(chǎn)權(quán)制度的弊端也越來越顯現(xiàn)出來，“小產(chǎn)權(quán)房”就是其弊端的一個嚴(yán)重后果。要改變這種局面，可以從以下幾方面入手：
首先，要明確財(cái)產(chǎn)權(quán)利。博弈的結(jié)果表明在不明晰的集體土地上制定的征地政策的不合理性。目前集體土地產(chǎn)權(quán)的問題主要是土地權(quán)益得不到充分保障[4]，因此現(xiàn)有土地制度下，重點(diǎn)要明確財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。其中，轉(zhuǎn)讓權(quán)是重中之重，有了清晰的轉(zhuǎn)讓權(quán)，土地的使用權(quán)和收益權(quán)才得以保障。而法律只保證在一定時期內(nèi)農(nóng)民享用土地使用權(quán)，因此應(yīng)給予農(nóng)民更多的土地轉(zhuǎn)讓，收益和發(fā)展的權(quán)利，這不僅能夠保障農(nóng)民基本權(quán)益，對農(nóng)地保護(hù)也有著積極的作用。
其次，要積極推進(jìn)土地的自由上市流轉(zhuǎn)。小產(chǎn)權(quán)房問題的出現(xiàn)，與土地管理上行政干預(yù)過多有關(guān)。土地的自由流轉(zhuǎn)有利于實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模和專業(yè)化經(jīng)營，利于充分發(fā)揮現(xiàn)有土地資源的最大價值。土地自由流轉(zhuǎn)首先還是要保障基本農(nóng)田；其次要放開集體建設(shè)用地的限制，允許其上市，充分發(fā)揮市場機(jī)制的積極作用來平衡政府、農(nóng)民、開發(fā)商等利益主體的利益。
第三，要改善現(xiàn)有征地政策。現(xiàn)有征地政策最重大的弊端在于其不合理的定價標(biāo)準(zhǔn)，對于農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)不到位。博弈結(jié)果也表明高土地出讓金和低土地補(bǔ)償?shù)恼呓^不可能長久實(shí)施下去，對于土地定價不僅要尊重市場規(guī)律，也要保障公共利益。對農(nóng)民實(shí)行公平補(bǔ)償，探索不同的征地補(bǔ)償安置辦法[5]。
第四，要轉(zhuǎn)變政府職能。土地征用過程中，政府的多重身份給市場增加了很多的不確定性，畸形的行政管理結(jié)構(gòu)帶來了土地征用和土地自由流轉(zhuǎn)上的障礙。為了獲得短期財(cái)政收入的短視行為，必然會帶來土地開發(fā)上的惡性循環(huán)。要轉(zhuǎn)變政府職能，就要充分完善相關(guān)法律體系，使各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)行為都有法可依；政府還要主動減小行政干預(yù)，使土地的市場價值得到充分發(fā)揮。
第五，要促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障建設(shè)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對薄弱，社會保障與城鎮(zhèn)差距較大，農(nóng)民沒有一個較好的基礎(chǔ)保障，在土地被征用之后也就失去了基本的生活來源。若農(nóng)村的社會保障建設(shè)較完善，則農(nóng)民在土地征用之后也可保障其基本生活，農(nóng)村剩余勞動的轉(zhuǎn)移也會比較充分。
參考文獻(xiàn)：
我國農(nóng)村“四荒”土地權(quán)利流轉(zhuǎn)受限較少，市場化程度高，經(jīng)濟(jì)價值日益凸顯。如何更好地統(tǒng)籌配置、合理利用農(nóng)村“四荒”土地，切實(shí)發(fā)揮其綜合效益與價值，是城鄉(xiāng)整體可持續(xù)發(fā)展的重大問題。
一、農(nóng)村“四荒”土地權(quán)屬界定
1996年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》（以下簡稱《通知》）明確指出，“四荒”土地是指“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”。據(jù)我國《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村“四荒”土地的所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體。農(nóng)村“四荒”土地使用權(quán)的明確大體為幾個層次：《土地管理法》、《民法通則》明確了農(nóng)村“四荒”土地使用權(quán)即承包經(jīng)營權(quán)可以讓渡，可以依法通過簽訂土地承包合同的形式取得；《通知》、《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)一步明確了農(nóng)村“四荒”土地使用權(quán)取得的家庭承包、招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等合法方式，以及承包經(jīng)營權(quán)取得的程序；《通知》在明確治理開發(fā)者在享有“四荒”土地使用權(quán)的同時，還指出購買者以拍賣取得的使用權(quán)，并非完全使用權(quán)，不包括地下埋藏物和礦產(chǎn)資源的使用權(quán)。
二、農(nóng)村“四荒”土地權(quán)利運(yùn)行現(xiàn)狀
（一）所有權(quán)的不完整運(yùn)行
《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》都明確了農(nóng)村“四荒”土地的農(nóng)村集體所有，但在“四荒”土地資源開發(fā)利用形式日趨多樣化的今天，農(nóng)民集體對于“四荒”土地所表現(xiàn)出的并非完整意義上的所有權(quán)。所有權(quán)被稱作為“完全物權(quán)”，是最充分的物權(quán)，由占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)與處分權(quán)四項(xiàng)權(quán)能構(gòu)成。對農(nóng)村“四荒”土地而言，最核心內(nèi)容，一是土地使用權(quán)的充分發(fā)揮以及由此帶來的應(yīng)得利益的充分實(shí)現(xiàn)；二是土地所有權(quán)發(fā)生改變的方式、條件以及由此所帶來的利益合理補(bǔ)償與充分實(shí)現(xiàn)等問題。目前“四荒”土地所有權(quán)對于農(nóng)民集體的意義僅表現(xiàn)為，農(nóng)民集體能夠憑借“四荒”土地的法定承包、租賃或拍賣等，獲取來自土地開發(fā)者的一定量合同收益；基于國家需要而發(fā)生的，農(nóng)民集體對“四荒”土地被動且極不完善的最終處分權(quán)，即“四荒”土地所有權(quán)的變更。何時何條件下“四荒”土地所有權(quán)從農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校约稗r(nóng)民集體因?yàn)椤八幕摹蓖恋厮袡?quán)的喪失能夠獲得多少補(bǔ)償、怎樣補(bǔ)償，既非由農(nóng)民集體說了算，也非交由市場說了算，而是全部由國家說了算，即《憲法》、《土地管理法》所規(guī)定的：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。
（二）使用權(quán)流轉(zhuǎn)的效益性目標(biāo)日漸凸顯
“四荒”土地使用權(quán)與所有權(quán)的分離與流轉(zhuǎn)，從最初的土地承包經(jīng)營，到后來的土地使用權(quán)的租賃、股份合作，再到以拍賣形式取得“四荒”土地使用權(quán)，以及抵押“四荒”土地使用權(quán)，經(jīng)歷了不斷市場化的變遷。這種變遷中，包含“四荒”土地使用權(quán)的一級市場和二級市場流轉(zhuǎn)兩種類型。一級流轉(zhuǎn)完成了“四荒”土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，即“四荒”土地使用權(quán)初次轉(zhuǎn)移給使用者，反映出土地所有者與土地經(jīng)營者的關(guān)系，實(shí)踐中主要體現(xiàn)為“四荒”土地使用權(quán)的承包、租賃、拍賣等行為；二級流轉(zhuǎn)與所有權(quán)沒有直接聯(lián)系，是指經(jīng)營人在經(jīng)營期內(nèi)，將其依法取得的“四荒”土地經(jīng)營權(quán)再讓渡給第三者的交易關(guān)系，如“四荒”土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等行為。
“四荒”土地的使用權(quán)，即承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)定，主要體現(xiàn)在《農(nóng)村土地承包法》（2003）、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005）（以下簡稱《流轉(zhuǎn)管理辦法》）、《農(nóng)村土地承包糾紛解釋》（2005）以及《物權(quán)法》（2007）等法律文件中?？傮w來說，“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)與《農(nóng)村土地承包法》的立法旨趣本質(zhì)上一致。即：賦予農(nóng)民長期穩(wěn)定的土地使用權(quán)，維護(hù)承包當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定。但耕地與“四荒”土地存在功能的差異性，對農(nóng)民而言，“四荒”土地沒有耕地那么明顯的現(xiàn)實(shí)福利性和社會保障功能，因此，“四荒”土地目標(biāo)效益更傾向于實(shí)現(xiàn)社會綜合效益，即通過合理開發(fā)，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會可持續(xù)發(fā)展。而且我國農(nóng)村目前還有相當(dāng)豐富的“四荒”土地資源，開發(fā)潛力巨大，因此，“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)立法更多著眼于效率實(shí)現(xiàn)。
體現(xiàn)這種效率性目標(biāo)的制度設(shè)置，在一級市場流轉(zhuǎn)上，“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)更多是以市場化方式有償獲得，如拍賣的方式。在承包經(jīng)營人方面，相對于家庭承包經(jīng)營中耕地承包人一般為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員而言，農(nóng)村“四荒”土地的承包經(jīng)營人允許非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)入。以其他方式承包農(nóng)村“四荒”土地時，承包期限還可以由雙方協(xié)商確定，更自由。在二級市場流轉(zhuǎn)上，《農(nóng)村土地承包糾紛解釋》、《流轉(zhuǎn)管理辦法》、《農(nóng)村土地承包法》明確了“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題援引家庭承包中的相關(guān)規(guī)則，包括流轉(zhuǎn)原則、限制條件、流轉(zhuǎn)方式的適用前提和程序性要求等方面。其中，二者對權(quán)利處分所應(yīng)遵循的條件及程序等細(xì)微處有所區(qū)別：即家庭承包中的轉(zhuǎn)包、出租、互換，雙方當(dāng)事人合同簽訂后，要報(bào)發(fā)包方備案；采取轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的，要求轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的收入來源，而農(nóng)村“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)則無此要求。此外，就是農(nóng)村“四荒”土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)接受方受限較少，可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個人、農(nóng)業(yè)公司或其他組織。二者較突出的差別在于，“四荒”土地承包經(jīng)營既可以家庭承包經(jīng)營下的轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、互換等方式處分權(quán)利，還可以抵押或入股等形式處分權(quán)利。這使得“四荒”土地承包經(jīng)營者享有更獨(dú)立的處分權(quán)，利于“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)更充分流轉(zhuǎn)及其效率性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
不可否認(rèn)，“四荒”土地使用權(quán)呈現(xiàn)不斷物權(quán)化的發(fā)展過程，土地權(quán)益日益明晰、完整與穩(wěn)定。但筆者認(rèn)為，以“四荒”土地側(cè)重效率追求，實(shí)現(xiàn)綜合效益的目標(biāo)來論，放在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，“四荒”土地所有權(quán)、使用權(quán)的發(fā)展，都有更深入推進(jìn)的可能與必要。在此，筆者意于對現(xiàn)有農(nóng)村“四荒”土地所有權(quán)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度設(shè)置中的一些問題做些商榷與探討。
三、關(guān)于農(nóng)村“四荒”土地產(chǎn)權(quán)制度
變革的商榷與建議
法律是通過對不同利益的取舍來實(shí)現(xiàn)對利益關(guān)系的調(diào)整和分配。平衡和保護(hù)各方當(dāng)事人利益應(yīng)是立法的宗旨和價值尺度。具體到“四荒”土地所有權(quán)享有、使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)上，是要平衡和保護(hù)土地所有權(quán)人、使用權(quán)人，以及社會公共利益。
（一）對農(nóng)村“四荒”土地所有權(quán)變更的商榷
在現(xiàn)今城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下，國家發(fā)展，城市化推進(jìn)對土地的需求客觀現(xiàn)實(shí)，一定條件下對農(nóng)村集體土地所有權(quán)給予限制，以及將一定量農(nóng)村土地變更為國有具有合理性?；诖?，憲法和土地管理法都明確了，基于公共利益的需要，可以依法征收或征用農(nóng)村土地并給予補(bǔ)償。但是，公共利益不能等同于國家建設(shè)。
筆者認(rèn)為，基于公共利益優(yōu)先原則，若確屬公共利益需要，如基于國家安全和軍事用途或者基于交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)建設(shè)需要，國家依上述規(guī)定征收農(nóng)民土地?zé)o可厚非，這是社會公共利益實(shí)現(xiàn)的需要，也是社會個體義務(wù)。但在征地后，就存在補(bǔ)償問題。它關(guān)涉農(nóng)民土地所有權(quán)不得已發(fā)生變更時，其項(xiàng)下利益是否會一并受損。對此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該也必須給予農(nóng)民以合理補(bǔ)償，以確保其不遭受實(shí)質(zhì)性利益損害。這種補(bǔ)償在“四荒”土地上至少體現(xiàn)為兩項(xiàng)：一是，對“四荒”土地所有權(quán)人的補(bǔ)償。從“四荒”土地所有權(quán)存在現(xiàn)狀看，表現(xiàn)為對于所有權(quán)人，即農(nóng)民集體憑借該土地從開發(fā)經(jīng)營人手中獲取的收益，以及農(nóng)民集體喪失土地所有權(quán)的應(yīng)得補(bǔ)償。二是，對“四荒”土地未到期使用權(quán)人的補(bǔ)償，即基于公共利益需要征收“四荒”土地，導(dǎo)致該土地使用合同未到期而終止，給土地使用者造成的損失補(bǔ)償。公共利益下的土地征收，土地所有權(quán)人未從中獲益，因此，對未到期使用權(quán)人的補(bǔ)償就應(yīng)該由國家承擔(dān)，即國家需要對未到期使用者對該項(xiàng)“四荒”土地的治理成果，以及未到期的預(yù)期利益進(jìn)行綜合評估并做出合理補(bǔ)償。
對于不屬于“公共利益”下的征地，即使是打著國家建設(shè)需要的招牌，也不應(yīng)予以所謂“公共利益”的支持。筆者認(rèn)為，此種情況應(yīng)嚴(yán)格依憲法確定的國家財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體財(cái)產(chǎn)權(quán)與公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)平等原則，以及“國家保護(hù)社會主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財(cái)產(chǎn)”的規(guī)定，將農(nóng)民集體所有權(quán)與國家土地所有權(quán)等同對待，即對于城市建設(shè)需要下的“四荒”土地，進(jìn)行以農(nóng)民集體為主體的市場化出讓――不改變所有權(quán)，由農(nóng)村集體作為所有權(quán)人代表進(jìn)行土地的市場化出讓，期限對應(yīng)國有城市土地；終止原有土地經(jīng)營合同，由農(nóng)民集體對原經(jīng)營權(quán)人未完成承包期內(nèi)的損失，包括治理投入、預(yù)期回報(bào)等商定合理補(bǔ)償。
此外，《通知》明確禁止將“四荒”改作非農(nóng)用途，尤其是城鎮(zhèn)郊區(qū)，并對此類行為做了限期改正，收回使用權(quán)，依法處罰等規(guī)定。這一看似屬于土地使用權(quán)的規(guī)定，筆者認(rèn)為在現(xiàn)實(shí)條件下，與“四荒”土地所有權(quán)變更不可分割?，F(xiàn)今城市化建設(shè)快速推進(jìn)中，城鎮(zhèn)郊區(qū)“四荒”土地非農(nóng)化的房地產(chǎn)開發(fā)絕不只是獲取更大收益的問題，已然是不可回避的事實(shí)。與其不分情況地強(qiáng)行管制，不如厘清產(chǎn)權(quán)，因勢利導(dǎo)引其健康發(fā)展。簡單說，即如果基于城市化建設(shè)的需要，該項(xiàng)“四荒”土地資源真的具備進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的條件，就確定由土地的所有權(quán)人收回該土地使用權(quán)，補(bǔ)償使用者未到期損失，然后由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)人代表將該項(xiàng)土地進(jìn)行市場化出讓，所得利益歸農(nóng)民集體所有，以體現(xiàn)農(nóng)村“四荒”土地資源的效率性追求，也更充分實(shí)現(xiàn)收益權(quán)權(quán)能。而對于不符合城市化建設(shè)需要下所謂房地產(chǎn)開發(fā)，則給予堅(jiān)決制止，以維護(hù)農(nóng)村“四荒”土地資源生態(tài)價值的實(shí)現(xiàn)。
（二）進(jìn)一步完善“四荒”土地使用權(quán)制度設(shè)置的思考
1. 對“四荒”土地使用權(quán)一級流轉(zhuǎn)資金“村有鄉(xiāng)管”的質(zhì)疑
《通知》中關(guān)于承包、租賃和拍賣“四荒”土地使用權(quán)所收取的資金實(shí)行“村有鄉(xiāng)管” ?？顚Ｓ玫囊?guī)定，就是說，資金取之于“四荒”，用之于“四荒”，?？顚Ｓ?，對此，筆者認(rèn)為無不妥當(dāng)之處。但這筆資金所有權(quán)雖歸農(nóng)民集體，卻要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)代管，村集體使用該項(xiàng)資金時，需要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)申領(lǐng)，獲批后方能使用，對此筆者認(rèn)為有待商榷?！锻ㄖ访鞔_規(guī)定，農(nóng)村“四荒”資源屬當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾集體所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法成立由村民代表組成的工作小組，擬定方案，實(shí)施“四荒”使用權(quán)的承包、租賃或拍賣，須報(bào)經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)的，應(yīng)辦理有關(guān)批準(zhǔn)手續(xù)。由此可知，一者，農(nóng)民集體既然是土地所有權(quán)人，其依法流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)所獲資金，該資金所有權(quán)人當(dāng)然也還是農(nóng)民集體。所有權(quán)由占有、使用、收益與處分四項(xiàng)權(quán)能構(gòu)成，而占有是使用權(quán)得以充分實(shí)現(xiàn)的重要前提。在此，只要是農(nóng)民集體依法流轉(zhuǎn)土地，除經(jīng)所有權(quán)人同意外，其他任何人無權(quán)占有該項(xiàng)資金。再者，農(nóng)村“四荒”資源流轉(zhuǎn)的行政主管機(jī)關(guān)是縣級以上人民政府，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)并無必然聯(lián)系，流轉(zhuǎn)資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)代管無從說起。第三，所有權(quán)是最充分的物權(quán)。確保資金?？顚Ｓ茫槐淮寮w挪作他用，不能成為削弱農(nóng)民集體法定所有權(quán)權(quán)利的正當(dāng)理由。據(jù)此，筆者認(rèn)為，“四荒”土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的資金實(shí)行“鄉(xiāng)管”于法無據(jù)，于理不通。
2.“四荒”土地使用權(quán)二級流轉(zhuǎn)法律設(shè)定的商榷
物權(quán)法定原則，是指物權(quán)的種類、內(nèi)容、效力、公示方法等必須由法律明確規(guī)定，而非由當(dāng)事人協(xié)議設(shè)定。“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，不得例外。但現(xiàn)行相關(guān)規(guī)范性文件中關(guān)于“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定很不完善。首先，從流轉(zhuǎn)方式看，現(xiàn)有法律是以不完全列舉的方式予以規(guī)定。這種列舉方式未能涵蓋實(shí)踐中已然存在的贈與、互易、代耕等流轉(zhuǎn)方式，也未設(shè)定未來實(shí)踐中可能出現(xiàn)新的流轉(zhuǎn)方式。進(jìn)而，從現(xiàn)行規(guī)范適用看，現(xiàn)行立法是以“原則+例外”模式設(shè)計(jì)家庭承包方式和其他承包方式的流轉(zhuǎn)，規(guī)定“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股或其他方式流轉(zhuǎn)，但對于各種流轉(zhuǎn)方式適用的前提條件、程序卻未予明確，需要援引家庭承包方式中的相關(guān)規(guī)定。家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)和“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)的法律屬性雖然都定位于用益物權(quán)，但二者有差異。農(nóng)地家庭承包經(jīng)營權(quán)是以實(shí)現(xiàn)社會公平價值為追求?！八幕摹蓖恋爻邪?jīng)營權(quán)側(cè)重于資源利用率，經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)。不同的功能定位決定了二者的適用條件、程序等都必然存在差異，不宜簡單套用。而依據(jù)現(xiàn)有法律設(shè)置，則必然致使不同功能與價值取向的用益物權(quán)適用相同規(guī)則，如此“四荒”土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)自身的立法價值則難實(shí)現(xiàn)。
筆者認(rèn)為，“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)立法價值取向既然定位于實(shí)現(xiàn)綜合效益，效率優(yōu)先，兼顧公平，體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)方式上，就應(yīng)該放開對“四荒”土地流轉(zhuǎn)方式的限制，但應(yīng)明確不同流轉(zhuǎn)方式各自的前提條件和程序性要求。對待實(shí)踐中客觀存在的，如贈予、代耕，以及未來可能出現(xiàn)目前尚未法定化的流轉(zhuǎn)方式，取舍標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在于：只要該流轉(zhuǎn)方式不違反法律、法規(guī)等強(qiáng)制性規(guī)定，不損害社會公共利益，能夠被現(xiàn)行法定方式吸收的，不再另行設(shè)定；不能被吸收的，應(yīng)予以法律認(rèn)定，同時明確各自的適用前提條件和程序性要求。如互易、贈予的流轉(zhuǎn)方式即屬此種情況，既不能被現(xiàn)有的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等法定方式吸收，也并不違法損害社會公共利益，故應(yīng)予以確認(rèn)，同時需明確相應(yīng)規(guī)制促其正軌發(fā)展。
3. 有關(guān)“四荒”土地使用權(quán)抵押制度設(shè)置的思考
抵押，是債務(wù)人或者第三人不改變對財(cái)產(chǎn)的占有，而以該財(cái)產(chǎn)作為債權(quán)擔(dān)保的法律設(shè)置。如果債務(wù)人不履行債務(wù)，債權(quán)人有權(quán)依法以該財(cái)產(chǎn)抵價受償。具體到農(nóng)村“四荒”土地，抵押標(biāo)的物是土地使用權(quán)，不是土地本身。其抵押權(quán)是指“四荒”土地使用權(quán)人依法在規(guī)定年限內(nèi)，不轉(zhuǎn)移對“四荒”土地占有，將“四荒”土地使用權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)，同時獲得相應(yīng)資金。如果抵押人不履行債務(wù)，金融機(jī)構(gòu)有權(quán)依法處分該“四荒”土地使用權(quán)，并由處分所得價款優(yōu)先受償。
“四荒”土地使用權(quán)的抵押屬于二級流轉(zhuǎn)。物權(quán)法確認(rèn)了“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，其處分權(quán)能理論就是“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，包括抵押的堅(jiān)實(shí)支撐。當(dāng)然，基于其農(nóng)用用途的限定，農(nóng)村“四荒”土地相對于一般國有土地使用權(quán)的抵押應(yīng)該有土地用途受限等方面的要求。但現(xiàn)實(shí)中，“四荒”土地抵押實(shí)現(xiàn)的限制遠(yuǎn)非這些。一方面，現(xiàn)有立法規(guī)定不明確且操作性不強(qiáng)，致使憑借法律有效解決爭議之路不暢。目前，我國對土地使用權(quán)抵押明文規(guī)定的法律法規(guī)，如《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（1990）、《城市房地產(chǎn)管理法》（1994）、《擔(dān)保法》（1995），《土地管理法》（1998）、《農(nóng)村土地承包法》（2002）、《物權(quán)法》（2007）等在“四荒”土地使用權(quán)抵押的規(guī)定上銜接不暢，甚至存在內(nèi)容相互沖突的情況。法律規(guī)定不明確，則必然帶來操作性不強(qiáng)的問題。另一方面，各職能部門責(zé)權(quán)利不明確規(guī)定，不科學(xué)，易導(dǎo)致法律適用力度不足。長期以來，缺乏專門機(jī)構(gòu)，系統(tǒng)科學(xué)評估“四荒”土地抵押價格，交易價格不規(guī)范。目前，農(nóng)村“四荒”土地抵押價格確定基本是由農(nóng)村集體組織、村委小組對土地抵押價格進(jìn)行商議、評估、定價，然后組織抵押雙方確定最終價格并進(jìn)行抵押辦理。交易中，由于沒有科學(xué)的價格估算標(biāo)準(zhǔn)，金融機(jī)構(gòu)為獲取最大利益而減小風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，往往競相壓低地價，導(dǎo)致“四荒”土地抵押價格普遍偏低；而土地所有者更多只是考慮稅費(fèi)成本，博弈之下，不利因素最終皆由土地使用權(quán)人承擔(dān)?；谵r(nóng)村地域特點(diǎn)，農(nóng)村集體成員相互間，成員與集體間具有事實(shí)上的依附關(guān)系。抵押過程中，抵押人遭受侵害雖可以訴諸法院，但面對勢力強(qiáng)大的農(nóng)村集體、金融機(jī)構(gòu)，證據(jù)調(diào)取、訴訟成本等都處于明顯弱勢。由于缺乏有力的救濟(jì)途徑，農(nóng)民合理權(quán)益難以保障。
現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要資金，主要還是依靠發(fā)揮土地的財(cái)產(chǎn)屬性，抵押是很好的融資手段。為進(jìn)一步深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，國家加大了對“三農(nóng)”的金融支持力度，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。國務(wù)院2015年8月頒布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，以慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作。其所指農(nóng)村承包土地為耕地，工作將農(nóng)戶所承包耕地的經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中分離出來，并賦予該承包土地經(jīng)營權(quán)以抵押擔(dān)保權(quán)能。并且，經(jīng)營權(quán)的抵押擔(dān)保不會改變土地承包關(guān)系，如果農(nóng)民到期不能償還貸款，失去的是幾年經(jīng)營收益，不會危及承包權(quán)。這無疑是在農(nóng)村承包土地制度改革方面的推進(jìn)。然而，制度既然能在社會保障功能強(qiáng)的耕地上給予支持，對于更側(cè)重效率性的農(nóng)村“四荒”土地，限制因素理應(yīng)更小。但現(xiàn)實(shí)中卻并非如此，“四荒”土地的制度推進(jìn)落在了耕地之后。由上述分析即知，“四荒”土地使用權(quán)抵押面臨諸多困難和阻力。必須解決抵押估價程序不透明、金融機(jī)構(gòu)肆意壓低地價致使抵押人利益受損等問題，同時也要處理好抵押權(quán)人的經(jīng)濟(jì)期望與社會穩(wěn)定、生態(tài)平衡間的關(guān)系。
筆者認(rèn)為，對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押工作的推進(jìn)決不能只在耕地方面，它應(yīng)該是各類型農(nóng)村土地的全面推進(jìn)，對此，修訂完善現(xiàn)有的土地使用權(quán)抵押的法律制度體系，切實(shí)完善抵押制度，對于“四荒”土地是當(dāng)務(wù)之急。
要建立“四荒”土地抵押制度的基本架構(gòu)。明確“四荒”土地使用權(quán)抵押的涵義，明確規(guī)定抵押主體、客體和內(nèi)容；明確抵押權(quán)取得條件、方式與程序；建立科學(xué)合理的“四荒”土地使用權(quán)價格評估機(jī)制和抵押拍賣等配套制度，保障抵押順利進(jìn)行；建立“四荒”土地使用權(quán)登記制度，即權(quán)利取得、變更、消滅等全方位的登記，明確抵押權(quán)變化過程中的權(quán)利歸屬，實(shí)現(xiàn)對“四荒”土地使用權(quán)權(quán)屬變化的全過程監(jiān)管。
中圖分類號：F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）36-0057-02
一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的基本理論
將產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)涵和特征應(yīng)用于農(nóng)村土地（以下簡稱農(nóng)地）問題的研究領(lǐng)域，就可以得出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的相應(yīng)概念。
這里所用的“農(nóng)地”概念，是依照我國2003年開始實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中對農(nóng)村土地的定義，指的是農(nóng)民集體所有和國家所有的依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。由此，在一般意義上農(nóng)地產(chǎn)權(quán)就可以理解為，依附于農(nóng)村土地而存在的各項(xiàng)相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和，它以農(nóng)村土地為權(quán)利客體，所調(diào)節(jié)的是由于農(nóng)村土地的存在和使用而形成的不同利益主體之間的行為關(guān)系，作為一種權(quán)利束，它包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等各項(xiàng)權(quán)能以及由此形成的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。
在明確了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的含義之后，隨之而來的就是如何進(jìn)一步規(guī)定和保護(hù)相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，這就是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的含義。產(chǎn)權(quán)制度就是制度化了的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，它是一系列用以規(guī)定產(chǎn)權(quán)如何界定、如何運(yùn)營和如何保護(hù)等等的規(guī)則與行為準(zhǔn)則，是對不同利益主體相對于產(chǎn)權(quán)客體的經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系的調(diào)節(jié)。而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，就是產(chǎn)權(quán)制度在農(nóng)地資源上的具體應(yīng)用，它來源于農(nóng)地資源的稀缺性質(zhì)，反映了社會對稀缺的農(nóng)地資源合理利用的理性安排。
二、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中存在的問題
1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地資產(chǎn)的一切權(quán)力的總稱，由所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益分配權(quán)和處分權(quán)等多種基本要素構(gòu)成。從法律角度講，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)作為一種法律權(quán)利，必然存在明確的主體和客體。然而，我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度恰恰出現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)主體多元化的問題。這一點(diǎn)我們可以從現(xiàn)行的法律法規(guī)中清楚地發(fā)現(xiàn)?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?！吨腥A人民共和國民法通則》則規(guī)定：集體所有的土地，依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)屬于兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。眾所周知，《憲法》是一個國家的根本大法，是一國法律法規(guī)體系的“母法”，其他法律法規(guī)作為“子法”，必須與“母法”保持一致。正是由于法律法規(guī)上的模糊，才最終造成了理論上本應(yīng)該由單一組織代表農(nóng)民集體行使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，卻在現(xiàn)實(shí)中演變?yōu)槎嘀夭块T共同代表農(nóng)民集體行使土地產(chǎn)權(quán)。這就是典型的主體錯位和主體交叉的缺陷。
2.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定模糊主要表現(xiàn)在4個方面:1）所有權(quán)界定模糊。法律規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，由于“三級所有”的廢除及行政區(qū)域變更，土地所有權(quán)究竟屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村還是村民小組并不清楚。2）土地使用權(quán)界定模糊。在過去二十多年的承包期中，由于土地使用權(quán)的頻繁調(diào)整使得使用權(quán)不穩(wěn)定，這種不穩(wěn)定不利于土地的管理和長期有效利用。3）處置權(quán)界定模糊。農(nóng)民集體理論上享有土地的處置權(quán)，而實(shí)際上是不完全的，國家可以憑借行政力量從集體經(jīng)濟(jì)組織取得對農(nóng)地的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會不正確地行使土地處置權(quán)，侵害了農(nóng)民的土地使用權(quán)；擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民只能依據(jù)法律規(guī)定的形式進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，有的還要經(jīng)過土地所有權(quán)人的審批，處置權(quán)能受到極大限制。4）收益權(quán)不明晰。表現(xiàn)為農(nóng)民缺乏自主決定土地用途的權(quán)利?，F(xiàn)行法律規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”、“禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”、“農(nóng)民有義務(wù)維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)”。這樣，農(nóng)民的土地就只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，無法改變農(nóng)民貧困的生活現(xiàn)狀。
3.集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)混亂，缺乏法律規(guī)制
長期以來，集體非農(nóng)建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)在客觀上對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民集體組織財(cái)富積累，提高農(nóng)民收入等起到了促進(jìn)作用。但是，這種流轉(zhuǎn)在政策和法律上未得到明確認(rèn)可。在雜亂無序和隱蔽狀態(tài)下進(jìn)行，引發(fā)了諸多問題，一是集體土地隱形交易活躍，使耕地保護(hù)受到?jīng)_擊，隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租用于非農(nóng)建設(shè)，或者低價出讓、轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體土地等現(xiàn)象層出不窮；二是集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)自發(fā)無序流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致政府難以有效控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，沖擊土地利用總體規(guī)劃及城市規(guī)劃的有效實(shí)施，使土地市場秩序受到嚴(yán)重沖擊；三是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏法律保障，交易不安全。由于法律對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件、用途、權(quán)益、程序等缺乏明確規(guī)定，難以依法進(jìn)行土地登記。對建設(shè)投資者不利，還會波及到其他利害關(guān)系人，使交易安全得不到保障；四是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系混亂，由于缺乏法律監(jiān)管與市場機(jī)制，土地的市場價值及資產(chǎn)資源屬性在流轉(zhuǎn)中不能得以充分體現(xiàn)，加之農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益難以得到法律的切實(shí)保障。
三、完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的建議
針對上面存在的問題，我們認(rèn)為應(yīng)該采取進(jìn)一步的改革措施來完善集體所有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。
（一)明晰土地產(chǎn)權(quán)主體
產(chǎn)權(quán)制度作為一種制度規(guī)則，確立了當(dāng)事人的行為選擇，對不同當(dāng)事人的行為進(jìn)行約束。而其能否很好地發(fā)揮約束作用，關(guān)鍵是要做到產(chǎn)權(quán)明晰。因此，無論從政策、法律還是現(xiàn)實(shí)看，要在確保農(nóng)民的利益不受侵害的同時實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的合理配置，就必須改革現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制框架，實(shí)行國土所有權(quán)歸國家所有和經(jīng)濟(jì)所有權(quán)歸農(nóng)戶所有的雙重產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。堅(jiān)持國土所有權(quán)歸國家所有，有利于形成一個土地資源有效配置的參照系，促使土地的國家產(chǎn)權(quán)逐步明晰起來，從而實(shí)現(xiàn)整個國土資源的有效配置；而經(jīng)濟(jì)所有權(quán)是在默認(rèn)土地國有或者全民所有基礎(chǔ)上的二級所有權(quán)。堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)所有權(quán)歸農(nóng)戶所有，使農(nóng)戶成為土地的真正所有者，可以更好地保護(hù)自己的權(quán)益，更好地發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)部激勵功能。
（二）構(gòu)建我國農(nóng)村土地使用權(quán)市場流轉(zhuǎn)制度
近年來，隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)日趨活躍，但從總體上看，這一活動存著流轉(zhuǎn)規(guī)模小、配置效率低，運(yùn)作方式不規(guī)范等缺點(diǎn)，農(nóng)地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)仍臨諸多障礙：集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊不清，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移緩慢等等不足。實(shí)行農(nóng)村土地高效流動既是土地有效配置的要求，也是土地合理利用的保證。它的實(shí)現(xiàn)，不僅可以是土地所有者收益得到維護(hù)，而且有利于土地整體效益的提高。如前所述，根據(jù)我國國情，農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)限于依法征用或征購，土地的出賣方式也不在法律保護(hù)之列，因此我們的注意力集中在農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)之上。
（三）堅(jiān)持土地集體所有制，完善家庭承包責(zé)任制
1.土地永包制
在現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上，重新確認(rèn)本社區(qū)社員資格，確認(rèn)后的社員有平等的土地承包權(quán)。承包方法總的指導(dǎo)原則是打破現(xiàn)行農(nóng)戶土地零碎化、一戶幾塊地、一塊地幾戶的格局，使土地盡量連片，而后實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶對土地的永久承包權(quán)?！冻邪ā冯m然規(guī)定農(nóng)地承包期30年、50年或70年不變，其暗含一個前提是最終還要變。這增大了農(nóng)戶的預(yù)期不穩(wěn)定感，使農(nóng)民投資短期化。實(shí)行農(nóng)民永包制能促使農(nóng)民高效配制土地資源，提高土地利用率，對保護(hù)耕地資源和合理利用土地，具有重要的意義。
2.租賃制
租賃制是將家庭承包責(zé)任制中集體所有、家庭經(jīng)營，改變?yōu)榧w所有、家庭承租經(jīng)營，將集體和農(nóng)戶的關(guān)系有發(fā)包和承包的關(guān)系變?yōu)槌鲎夂统凶獾年P(guān)系，將所有權(quán)和使用經(jīng)營權(quán)的分離建立在租賃基礎(chǔ)上。村集體把土地租賃給農(nóng)戶經(jīng)營，農(nóng)戶按年向村集體交納租金，農(nóng)戶既可在合同規(guī)定的范圍內(nèi)耕種土地，也可將土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。租賃制使集體和農(nóng)戶之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系變成了貨幣化出租和承租關(guān)系，與承包制相比，租賃制中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系更為明晰。租賃期限一般較長（100年)，土地使用期延長，給予農(nóng)民較強(qiáng)的穩(wěn)定感。這種經(jīng)營方式不僅使土地使用效率提高，而且有利于土地有償轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。
3.股份合作制
股份制是社會化生產(chǎn)和商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，因而以股份形式參與土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和土地經(jīng)營應(yīng)視為土地制度深入改革的一種趨向。所謂土地股份合作經(jīng)營，是指以土地入股，勞動力入股，資金入股和技術(shù)入股，承認(rèn)農(nóng)戶對土地的承包權(quán)和使用權(quán)，通過入股和合理確定收益分成，量化其價值，統(tǒng)一規(guī)化土地，統(tǒng)一開發(fā)利用，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)民以其占有的股權(quán)投資于合作制企業(yè)、農(nóng)場和股份合作社。憑其擁有的股權(quán)參與收益的分配，并共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這樣易于實(shí)現(xiàn)土地集中，提高土地規(guī)模效益，合理利用農(nóng)業(yè)資源，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。使農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。
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改革開放后，我國城市化進(jìn)程加快，城市用地規(guī)模迅速擴(kuò)張，過去的城市郊區(qū)和周邊農(nóng)村的土地被國家征用，但卻無力承擔(dān)征用后的農(nóng)民生活和就業(yè)，通過采用保留集體非農(nóng)用建設(shè)用地、村民住宅地以及少量留存的農(nóng)地，兼顧征地后的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村民生活，從而在土地使用上促使了“城中村”的產(chǎn)生。所以土地問題是城中村的核心問題，完善土地產(chǎn)權(quán)制度就成為解決城中村問題的首要突破口。
1.城中村土地產(chǎn)權(quán)的概念界定和基本特征
土地產(chǎn)權(quán)是指存在于土地中的一系列排他性權(quán)力束，實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)力，離不開產(chǎn)權(quán)的界定、保護(hù)、流轉(zhuǎn)和限制。土地產(chǎn)權(quán)制度包括土地所有權(quán)以及土地使用、收益與處分權(quán)力，其中所有權(quán)具有特殊的地位，它相當(dāng)于使用、收益和處分權(quán)力的總和。土地產(chǎn)權(quán)是土地制度的核心，是體現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)力及其真實(shí)價值的制度安排。我國城中村土地制度一直實(shí)行農(nóng)村土地集體所有，其土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)調(diào)主體共同所有，包括農(nóng)村土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等。城中村土地產(chǎn)權(quán)可理解為單項(xiàng)權(quán)利的權(quán)利束或權(quán)利組合，其不同的組合方式形成不同的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形成了不同利益主體結(jié)構(gòu)，而不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也就具不同的產(chǎn)權(quán)效率。
按照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，即產(chǎn)權(quán)是人們制定的行為規(guī)則；產(chǎn)權(quán)是個人和組織的一種受保護(hù)權(quán)利；產(chǎn)權(quán)具有排他性和界定產(chǎn)權(quán)的目的是為了降低費(fèi)用等分析城中村集體土地產(chǎn)權(quán)，具有以下明顯特征：
1.1具有公共產(chǎn)權(quán)性質(zhì)
城中村集體土地產(chǎn)權(quán)的主體是城中村的全體成員，產(chǎn)權(quán)的主體資格取決于村落的成員資格，產(chǎn)權(quán)在村落內(nèi)部不具有排他性。這種公共產(chǎn)權(quán)的特點(diǎn)容易導(dǎo)致土地資源的耗竭性使用，降低資源的長期利用效率，產(chǎn)生“公地的悲劇”。城中村村民對集體土地?fù)碛衅骄漠a(chǎn)權(quán)權(quán)利，人人有份參與集體用地的收益分成，人人有份獲得的宅基地。
1.2土地產(chǎn)權(quán)殘缺
城中村的集體土地產(chǎn)權(quán)是一種殘缺的權(quán)利，城中村村民對集體土地的使用權(quán)受到一定限制，土地只能用于村集體和村民的自用和自我發(fā)展，同時村民對集體土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)也受到限制，不能直接參與市場流轉(zhuǎn)。因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)和土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的限制，導(dǎo)致其土地收益權(quán)的降低。
1.3形成了巨大的交易費(fèi)用
雖然不能參與市場流通，但是政府給予了城中村土地更多的福利，這就容易產(chǎn)生大量的“公共區(qū)域”，誘導(dǎo)人們花費(fèi)資源去攫取溢入公共領(lǐng)域的財(cái)富。如充分利用宅基地進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房等等，以最大地獲取極差地租。這樣，極大的社會收益與個人收益、社會成本和個人成本之間的矛盾，就形成了巨大交易費(fèi)用。
2.產(chǎn)權(quán)制度的缺陷及對城中村改造的影響分析
2.1產(chǎn)權(quán)主體的模糊導(dǎo)致村民失去城中村改造的參與權(quán)
《土地管理法》（1998）第十條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有”，其界定的產(chǎn)權(quán)主體不明晰，產(chǎn)權(quán)代表多元化?，F(xiàn)實(shí)中，“農(nóng)民集體”是一個看不著、摸不準(zhǔn)的“抽象的、沒有法律人格意義的集合群體”，不同于農(nóng)民集體組織，也不是法人或自然人，因此不具有法律上的人格。在具體城中村改造過程中，很多部門就把“農(nóng)民集體”和“農(nóng)民集體組織”混為一談，賦予村民委會議或村民小組這一非法組織的法人地位，村民委員會只是一個社區(qū)自治團(tuán)體，而非集體經(jīng)濟(jì)自治，讓它實(shí)際掌握土地所有權(quán)，控制所有“農(nóng)民集體”意志，而使每一個村民卻失去了直接的參與權(quán)和決策權(quán)，造成抽象的“農(nóng)民集體”取代農(nóng)民個體及其群體，從而為領(lǐng)導(dǎo)自己或小集體謀利，大搞領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)的立見效益的土地開發(fā)。同時這種主體模糊使每個村民失去了在城中村改造過程中的知情權(quán)和參與權(quán)，還導(dǎo)致了在改造過程中的村民利益保證無法得到司法保障，土地使用權(quán)益的爭議與侵權(quán)往往因主體不清被法院駁回。
2.2缺乏有效流轉(zhuǎn)機(jī)制導(dǎo)致土地隱形市場活躍
我國新修訂的《土地管理法》第六十三條規(guī)定“除符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移外，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。使得集體土地非農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)行為無法得到法律認(rèn)可，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)力得不到有效保護(hù)，管理部門難以實(shí)施全面有效的管理，造成城中村土地隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，一些未經(jīng)審批的建設(shè)用地直接進(jìn)入市場，交易行為扭曲，交易方式得不到正常體現(xiàn)，工業(yè)用地以聯(lián)營為名進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和出租，住宅用地通過房屋出租或私自轉(zhuǎn)讓進(jìn)行交易。同時還造成城中村土地利用混亂，規(guī)劃難以落實(shí)，村民私搭亂建等問題。
2.3發(fā)展權(quán)的缺失導(dǎo)致基本保障轉(zhuǎn)換障礙
農(nóng)地的發(fā)展權(quán)是將農(nóng)業(yè)用地開發(fā)成非農(nóng)業(yè)用地而獲得更高的利益。農(nóng)地在非農(nóng)化過程中，存在著明顯的的政府壟斷行為，主要為：對農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用實(shí)行土地指令化管理；嚴(yán)格土地轉(zhuǎn)用審批；對農(nóng)民土地的補(bǔ)償按原用途倍數(shù)補(bǔ)償。這些規(guī)定明顯地帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代特征，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不能反映市場經(jīng)濟(jì)條件下土地資源及其附屬物的潛在價值，也沒有考慮農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地后可能帶來的巨大增值收益，使得村民被排除在土地增值的收益分配之外，這種土地發(fā)展權(quán)的缺失直接導(dǎo)致城中村村民的就業(yè)和社會保障轉(zhuǎn)換機(jī)制障礙。城中村土地不僅是村民的財(cái)產(chǎn)，更重要是承擔(dān)著村民的社會保障和基礎(chǔ)的社會經(jīng)濟(jì)活動，如果土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移或消失，而相應(yīng)的承接機(jī)制又沒有很好地建立起來，那么城中村的改造不可能成功。
2.4產(chǎn)權(quán)的缺失導(dǎo)致村民的弱勢地位
土地的使用權(quán)是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)，而獲得土地收益是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)。我國的相關(guān)法律明確規(guī)定，任何組織和個人不能買賣和轉(zhuǎn)讓土地，也不能出租和抵押土地，但國家可以征用集體土地，同時部分地方性政策法規(guī)對“農(nóng)民集體”的土地所有權(quán)還給予種種限制，造成農(nóng)村土地最終的處分權(quán)依然是國家政府，只有經(jīng)過政府征用后，農(nóng)民集體才能轉(zhuǎn)讓其所有土地，其剝奪了農(nóng)民對土地的受益權(quán)，造成農(nóng)民即沒有土地是否被征用的決策權(quán)，也沒有對征地價格談判的權(quán)利，農(nóng)民所作的只有被動去接受政府提供的不公平的土地補(bǔ)償。政府與農(nóng)民就土地權(quán)益所作的博弈中，政府永遠(yuǎn)處于超越法律的絕對優(yōu)勢。這就是德國著名法學(xué)家Carl Schmitt所言，國家具有永遠(yuǎn)的“例外狀態(tài)”，農(nóng)民永遠(yuǎn)無法與者處于平等的法律地位，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國有土地的所有權(quán)權(quán)能，農(nóng)村土地的征用、征用的用途和補(bǔ)償?shù)仁乱酥荒鼙仨毞膰遗c政府的意志。.
2.5轉(zhuǎn)性制度阻礙城中村改造進(jìn)程
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營性用地的供地方式無法適應(yīng)城中村的改造需要。城中村改造不僅涉及對環(huán)境面貌的更新，還要完善城市功能，配備商業(yè)、服務(wù)業(yè)等附屬配套建設(shè)，更重要的是要兼顧解決農(nóng)轉(zhuǎn)居后村民的生活出路。所以在改造過程中，城中村集體經(jīng)濟(jì)組織就會希望將住宅建設(shè)和經(jīng)營性項(xiàng)目相互結(jié)合，以經(jīng)營收益支撐城中村改造投入，但這種經(jīng)營性用地使用權(quán)的獲得必需經(jīng)過土地的招、拍、掛方式公開出讓，在這方面，大部分城中村集體經(jīng)濟(jì)組織不具備足夠的市場競爭力，使得村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地出讓制度面前遭遇困境。同時城中村改造在用地上繳納的各種稅費(fèi)較高，也嚴(yán)重地影響了城中村集體經(jīng)濟(jì)組織投入改造的積極性。
3.對城中村改造條件下集體土地產(chǎn)權(quán)制度的思考
隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，土地二元制度向一元制度邁進(jìn)，城中村的土地環(huán)境將與國有土地“同地、同價、同權(quán)”，理順和盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，將需要進(jìn)一步規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)制度。
3.1明晰土地產(chǎn)權(quán)
按照科斯定理，足夠清晰界定的產(chǎn)權(quán)和足夠低廉的交易費(fèi)用是市場達(dá)成交易的前提條件。明晰的城中村土地和房屋產(chǎn)權(quán)，完善的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，有利于減低城中村改造的社會成本。所以要完善土地登記發(fā)證制度，通過土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查，明確各權(quán)利主體的土地邊界、面積、位置等基本情況，使權(quán)利的行使能夠?qū)?yīng)特定的物，防止權(quán)利的虛化,使其不被他人侵害，使得農(nóng)民真正享有土地使用權(quán)。
3.2完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制
在明晰土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，加快建立和完善集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，特別是要允許房屋及其土地使用權(quán)作為資產(chǎn)參與市場經(jīng)濟(jì)活動，這是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)、增加村民收入和家庭財(cái)產(chǎn)的重要方面，也是促進(jìn)村民自主改造城中村的重要條件。要明確土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍、條件、程序，逐步建立規(guī)范有序的集體土地流轉(zhuǎn)市場秩序。將城中村集體土地聯(lián)通集體其它財(cái)產(chǎn)股份化，使得股權(quán)成為聯(lián)系股東和集體土地財(cái)產(chǎn)的紐帶，切斷股東對土地的依賴關(guān)系，促進(jìn)城市化發(fā)展。同時通過分股不分地，保存土地的完整性，集體土地也可參股流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值。
3.3確認(rèn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)
中圖分類號:F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1672-3791(2012)10(c)-0246-01
自從1979年我國實(shí)行政策以來,中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大的變化。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的快速、穩(wěn)步發(fā)展,不僅解決了全中國人民的溫飽問題,還帶動了整個國民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,為中國經(jīng)濟(jì)的騰飛奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。綜合國力以及國民生產(chǎn)總值的穩(wěn)步攀升,使中國由貧窮落后走向繁榮富強(qiáng)。但是,隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善,中國農(nóng)村集體土地所有制度也面臨著新的問題和挑戰(zhàn)。在城市化及工業(yè)化的進(jìn)程中,農(nóng)用土地被大量占用,土地所有權(quán)的矛盾和糾紛也日益突出,一系列社會問題也隨之產(chǎn)生。對于失去了生產(chǎn)資料,卻又缺乏再就業(yè)能力的農(nóng)民來說,僅靠數(shù)量有限的補(bǔ)償金來維持生活是十分艱難的。另外,的實(shí)行,使得每個家庭擁有的土地?cái)?shù)量受到制約,很難形成規(guī)模化的生產(chǎn)經(jīng)營模式,農(nóng)民抵御自然災(zāi)害和市場競爭的能力相對不足,很難滿足市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活的需要。
任何一種制度都應(yīng)當(dāng)隨時根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r不斷加以調(diào)整和改進(jìn)。現(xiàn)行的集體土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)過30多年發(fā)展之后,已經(jīng)逐步顯現(xiàn)出其弊端。同時,我國正在建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,這種明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩的集體土地產(chǎn)權(quán)制度難以適應(yīng)新體制發(fā)展的要求。
1 我國集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題
1.1 集體土地所有權(quán)主體缺位
我國《憲法》和新的《土地管理法》對集體土地所有權(quán)作出了明確的規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有。村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有”。通過這樣的規(guī)定我們不難看出,農(nóng)村集體所有的土地在實(shí)際操作中,已經(jīng)交給村民委員會及村民小組經(jīng)營管理,但村民委員會和村民小組都屬于基層行政組織,而非經(jīng)濟(jì)組織,無法擁有土地所有權(quán),這就無法切實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)益,也就導(dǎo)致了在征用農(nóng)民土地時出現(xiàn)的大量的糾紛,因此,建立能夠保障農(nóng)民利益的經(jīng)濟(jì)組織來管理集體土地是勢在必行的。
1.2 集體土地產(chǎn)權(quán)體系不合理
按照一般的產(chǎn)權(quán)原理,產(chǎn)權(quán)應(yīng)包括所有權(quán)、使用權(quán)和它項(xiàng)權(quán)利,其中它項(xiàng)權(quán)利又包含經(jīng)營權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)等。但是,在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度中,土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系較為混亂。具體表現(xiàn)在以下兩方面:一是按照土地用途將集體土地分為建設(shè)用地和農(nóng)用地,區(qū)分為集體土地建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地承包經(jīng)營權(quán),這種產(chǎn)權(quán)劃分是不科學(xué)的,這是因?yàn)檫@兩種權(quán)利都直接來自于土地所有權(quán),按照一般產(chǎn)權(quán)理論,均應(yīng)當(dāng)稱之為使用權(quán);二是管理體制無序化。在現(xiàn)行的土地登記辦法中,對集體土地建設(shè)用地使用權(quán)是進(jìn)行法律登記的,而對集體土地承包經(jīng)營權(quán)是通過其它途徑進(jìn)行管理的,人為地將集體土地承包經(jīng)營權(quán)排斥于《土地管理法》管理的范圍之外。這就會導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)體系混亂,造成農(nóng)村集體土地的管理無序化。
1.3 集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度不健全
在集體土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)問題上,國家制定了一些相關(guān)的政策。但相對于國有土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)相比,集體土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)受到的限制更多。農(nóng)民集體土地的使用權(quán)是不能夠出租或轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民的,也不能用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);對于戶口遷入城鎮(zhèn)的農(nóng)民來說,其原住宅也不得自行擴(kuò)建和轉(zhuǎn)讓。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,集體土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)又是不可避免的,這就導(dǎo)致了大量農(nóng)民以及農(nóng)民集體的土地轉(zhuǎn)讓都是非法進(jìn)行的,國家每隔幾年就要對土地市場的秩序進(jìn)行整頓。由此可見,單純地限制集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓是無法從根本上解決問題的,也無法適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。另外,由于是按人按戶承包的,土地被分割成零散的小塊,限制了大規(guī)模集約經(jīng)營的發(fā)展,許多農(nóng)民還延續(xù)著落后的生產(chǎn)方式,新的技術(shù)和設(shè)備無法被普及和應(yīng)用,這也限制了農(nóng)業(yè)資源的充分開發(fā)和合理利用。
2 完善我國集體土地產(chǎn)權(quán)制度的對策
2.1 重構(gòu)集體土地所有權(quán)主體
我國集體土地所有權(quán)的主體,往往都是基層的行政組織,無法真正代表農(nóng)民行使土地所有權(quán)。想要落實(shí)集體土地所有權(quán),就必須把行政組織同集體土地所有權(quán)進(jìn)行分離,可以參照經(jīng)濟(jì)組織的形式,賦予農(nóng)村社區(qū)法人資格,組建一定的經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民行使土地所有權(quán),這樣才能夠形成自治與自主的集體土地生產(chǎn)與經(jīng)營的模式,使集體土地所有權(quán)的行使機(jī)構(gòu)真正發(fā)揮經(jīng)濟(jì)實(shí)體的作用,避免流于形式。另外,農(nóng)村集體在法人化之后,應(yīng)該組織代表機(jī)構(gòu),運(yùn)營財(cái)產(chǎn),按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事,對全村土地的利用方式、分配或承包規(guī)則、土地利用的變動等作出最高決策,使它真正成為能夠代表農(nóng)民利益、反映農(nóng)民意志的機(jī)構(gòu)。
2.2 集體土地所有權(quán)內(nèi)容明晰化、法定化
我國《民法通則》第71條規(guī)定:“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。農(nóng)民集體所有的土地由農(nóng)民集體占有就是指農(nóng)民集體能夠?qū)嶋H控制這些財(cái)產(chǎn)。民集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程中,應(yīng)當(dāng)完善他物權(quán)的設(shè)定,保障承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化。我國法律應(yīng)明確規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容,使其法定化,而不是由當(dāng)事人雙方約定,如確認(rèn)承包經(jīng)營人依法享有承包土地的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和產(chǎn)品處置權(quán),有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營等。
2.3 健全集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制
將集體土地使用權(quán)界定為物權(quán),享有轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、抵押等權(quán)利,不僅有利于土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn),而且有利于使土地真正成為資產(chǎn),為農(nóng)民增收和進(jìn)入城鎮(zhèn)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。集體土地使用權(quán)同樣應(yīng)當(dāng)實(shí)行有償、有限期、可流動的使用制度。集體土地所有者也可以以出讓、出租、作價入股、劃撥的方式將集體土地使用權(quán)讓渡給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員使用,若讓渡給非本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員使用,則必須征得本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部2/3以上成員同意。
參考文獻(xiàn)
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一、引言
目前中國經(jīng)濟(jì)一直保持高速發(fā)展，與此同時城鄉(xiāng)居民收入差距也在進(jìn)一步拉大。1978年，城市居民人均收入相當(dāng)于農(nóng)村人均收入的2.57倍。改革開放初期，城鄉(xiāng)收入差距逐漸縮小。1986年開始又逐漸擴(kuò)大。1996 - 1997年期間有所緩和，1998 年以后差距再一次拉大。1999 - 2003年我國城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入分別為5854元、6280元、6859.6元、7702.8元和8472元；而農(nóng)村居民人均純收入分別為2210.3元、2253.4元、2366.4元、2475.6元和2622元，城鎮(zhèn)居民收入分別是農(nóng)村居民收入的2.65倍、2.759倍、2.90倍、3.11倍和3.23倍。城市和農(nóng)村地區(qū)之間的收入差距也越來越受到國家和政府的高度重視。近年來，國家一直聚焦于“三農(nóng)”問題，社會各界也關(guān)于如何提高農(nóng)民收入這一問題提出了許多對策，如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但收效甚微。
一直以來，農(nóng)民收入的增長和土地制度緊密相連。土地制度的改革是增加農(nóng)民收入的有效途徑。增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距勢在必行。分析農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)民收入的影響機(jī)制，并有針對性地提出政策建議，不僅有助于充分利用與保護(hù)有限的土地資源，提高農(nóng)民生活水平，還對推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。
因此，本文以湖北省鄂州市為例，用農(nóng)民人均純收入增長率來測度農(nóng)民收入增長，并選取土地調(diào)整頻率、土地糾紛次數(shù)、土地交易成本增長率、非農(nóng)就業(yè)比例、人均耕地面積、農(nóng)用機(jī)械總量增長率、財(cái)政支農(nóng)投資增長率等作為解釋變量進(jìn)行實(shí)證分析，探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)民收入的影響機(jī)制。
二、文獻(xiàn)綜述
目前國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)民收入增長影響機(jī)制的研究有很多，主要從以下三個方面展開討論研究：（1）土地租賃市場：Carter和Yao（1999）從土地租賃市場發(fā)育的因素和績效進(jìn)行探討，運(yùn)用中國農(nóng)村1988和1993年80個村莊的農(nóng)戶面板數(shù)據(jù)，指出行政調(diào)整和土地市場都具有分配效應(yīng)，但土地市場更有效率；Deininger和Jin（2002）利用貴州、湖南和云南三個經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的數(shù)據(jù)綜合考慮農(nóng)戶能力和非農(nóng)勞動力市場的農(nóng)戶層面土地租賃，提出減少土地交易成本是優(yōu)化土地資源的有效辦法；Carter和Yao（2002）通過構(gòu)建分離檢驗(yàn)的區(qū)域性模型探討土地轉(zhuǎn)讓權(quán)對生產(chǎn)要素影子價格的影響，指出當(dāng)土地租賃市場和勞動力市場都不完善時，全局性檢驗(yàn)會顯著降低土地轉(zhuǎn)讓權(quán)對農(nóng)戶間的要素價格平等效應(yīng)；Kung（2002）認(rèn)為加強(qiáng)中國農(nóng)村土地租賃市場建設(shè)，掃除土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的制度障礙，可以使得更多的農(nóng)村勞動力向外轉(zhuǎn)移；Kimura等（2007）檢驗(yàn)了尋找交易對象、與交易對象談判的成本以及由于弱的土地產(chǎn)權(quán)所導(dǎo)致的失去土地的風(fēng)險(xiǎn)成本是導(dǎo)致土地市場失靈的高交易成本的重要組成部分的假設(shè)；葉劍平等（2006）研究表明產(chǎn)權(quán)和制度因素是制約中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育的主要因素，規(guī)范的合同簽訂與承包經(jīng)營權(quán)證書的發(fā)放能夠促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。（2）農(nóng)村勞動力市場：田傳浩和賈生華（2004）土地調(diào)整雖然降低了農(nóng)戶對地權(quán)穩(wěn)定性的預(yù)期，但是它促進(jìn)了農(nóng)村勞動力的外出流動，增加了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場中的供給，從而促進(jìn)了土地市場的發(fā)育；陳芳妹、龍志和（2006）利用2006年對江西省2個村54戶家庭、183位個體勞動力的問卷訪談數(shù)據(jù)，運(yùn)用Logit回歸對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移決策的影響因素進(jìn)行研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)土地察賦與勞動力轉(zhuǎn)移概率成U型關(guān)系；Feng（2008）運(yùn)用Seemingly Unrelated Bivariate Probit模型對江西省東北部3個村莊的研究，結(jié)果顯示農(nóng)戶是否擁有土地承包合同或土地流轉(zhuǎn)權(quán)利（用以反映土地產(chǎn)權(quán)的安全性）對勞動力轉(zhuǎn)移決策具有正向作用，但其影響不顯著。（3）農(nóng)民收入的構(gòu)成要素：楊靜惠（2013）選用了人均耕地面積、非農(nóng)就業(yè)比例、農(nóng)用機(jī)械等指標(biāo)作為影響農(nóng)民收入增長的因素，進(jìn)行實(shí)證分析；張德華（2013）在研究黑龍江省農(nóng)民收入影響因素時，將影響農(nóng)民因素歸結(jié)為：農(nóng)戶因素、政策因素、自然環(huán)境、技術(shù)因素和市場因素等五個方面，分別考慮了農(nóng)戶素質(zhì)、財(cái)政支農(nóng)投資、農(nóng)作物生長期、農(nóng)業(yè)機(jī)械投入量和土地交易成本等指標(biāo)；陳東?。?013）研究廣西省影響農(nóng)民收入的因素時，提出從三個方面分析影響因素：家庭經(jīng)營收入影響指標(biāo)、工資性收入影響指標(biāo)和同時影響兩方面的指標(biāo)，考慮了非農(nóng)就業(yè)比例、財(cái)政支農(nóng)、物價因素、人均耕地面積和機(jī)耕面積等因素。
由此，農(nóng)村土地制度對農(nóng)民收入增長具有重要意義。本文在研究鄂州市影響農(nóng)民收入的因素時，結(jié)合鄂州市的實(shí)際特點(diǎn)，從土地市場、勞動力市場、技術(shù)因素和政策因素四個方面綜合考量。其中，土地市場，用土地糾紛次數(shù)和土地交易成本作為衡量指標(biāo)；勞動力市場，采用人均耕地面積和非農(nóng)就業(yè)比例作為衡量指標(biāo)；技術(shù)因素，采用機(jī)械投入量作為衡量指標(biāo)；政策因素，采用土地調(diào)整頻率和財(cái)政支農(nóng)進(jìn)行衡量。鄂州市的農(nóng)地權(quán)制度通過對這七個因素進(jìn)行直接影響，而這七項(xiàng)因素直接影響農(nóng)民收入的增長機(jī)制，因此，通過這七個衡量指標(biāo)可間接分析農(nóng)地權(quán)制度對農(nóng)民收入的影響機(jī)制。
三、實(shí)證分析
（一）建立模型
文中所采用的數(shù)據(jù)資料，均來源于湖北省鄂州市統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題2001年-2014年的統(tǒng)計(jì)資料。在研究農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度對鄂州市農(nóng)民收入增長的影響時，用農(nóng)民人均純收入增長率來測度農(nóng)民收入增長，并選取土地調(diào)整頻率、土地糾紛次數(shù)、土地交易成本增長率、非農(nóng)就業(yè)比例、人均耕地面積、農(nóng)用機(jī)械總量增長率、財(cái)政支農(nóng)投資增長率等作為解釋變量，并建立以下模型：
由表1可以看出，每一個自變量與因變量的相關(guān)系數(shù)較大，說明每一個自變量都可以充分解釋因變量。除了X2與X5的相關(guān)系數(shù)絕對值大于0.9，其余所有自變量之間的相關(guān)系數(shù)絕對值均在0.4到0.9之間，由于X2與Y的相關(guān)系數(shù)絕對值大于X5與Y的相關(guān)系數(shù)絕對值，因此將解釋變量X5剔除。
（二）多元線性回歸分析
根據(jù)鄂州市農(nóng)村調(diào)查資料整理，選擇農(nóng)民純收入增長率、土地調(diào)整頻率、土地糾紛次數(shù)、土地交易成本增長率、非農(nóng)就業(yè)比例、農(nóng)用機(jī)械總量增長率、財(cái)政支農(nóng)投資增長率數(shù)據(jù)，將農(nóng)民純收入增長率作為被解釋變量，其余作為解釋變量進(jìn)行多元回歸分析。Eviews3.1運(yùn)行結(jié)果表2。
四、結(jié)論與建議
通過實(shí)證分析我們可以看出，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度主要通過非農(nóng)就業(yè)比例、土地調(diào)整頻率、政府的財(cái)政支農(nóng)和代表技術(shù)的農(nóng)用機(jī)械總量等四個因素影響農(nóng)民收入的增長。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度背景下，帶來的非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)比例對農(nóng)民收入影響很大，說明農(nóng)地權(quán)改革應(yīng)該朝著有利于農(nóng)村勞動力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的方向進(jìn)行。而在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革過程中，過多的農(nóng)村土地調(diào)整對農(nóng)民收入有消極作用，應(yīng)減少土地調(diào)整這種行政指令；政府應(yīng)加大財(cái)政支農(nóng)力度，提高技術(shù)水平，對促進(jìn)農(nóng)民增收具有現(xiàn)實(shí)意義。
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中圖分類號：F301.11 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）04-0-01
土地產(chǎn)權(quán)是指權(quán)利人在其權(quán)利存在的土地上，為實(shí)現(xiàn)其利用土地的目的，分別依法行使其權(quán)利時對土地的用益、流轉(zhuǎn)、管理權(quán)。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題關(guān)系到我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)民的切身利益。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和體制改革的不斷深入，“三農(nóng)”問題漸成為影響經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的問題。解決“三農(nóng)”問題的核心是通過對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，完善農(nóng)村土地權(quán)利體系和保障機(jī)制，重構(gòu)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)組織。
一、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)實(shí)問題
1.所有權(quán)主體虛置
我國《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定了農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但對“農(nóng)民集體”的含義卻沒有明確的界定。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村小組和村委會都不能成為集體土地的所有者。造成集體土地所有權(quán)主體的虛位。在實(shí)踐中，村小組、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及一些集體經(jīng)濟(jì)組織成為集體土地的實(shí)際支配者，行使所有權(quán)人的權(quán)利，成為集體土地征收、流轉(zhuǎn)、經(jīng)營中最大的受益者，集體土地所有權(quán)實(shí)際已經(jīng)被虛置。
2.所有權(quán)的不對等性
集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)相比，雖都是《憲法》賦予的權(quán)利，但集體土地所有權(quán)在實(shí)踐中是一種受到嚴(yán)格限制的權(quán)利，國家對其用途、流轉(zhuǎn)、處置等進(jìn)行嚴(yán)格管制，致使集體土地所有權(quán)的權(quán)能缺失。各級集體組織不是集體土地所有權(quán)的真正主體，只是國家所有權(quán)的人。實(shí)際所有權(quán)與法律所有權(quán)完全不一致，違背了所有權(quán)平等的要求。
3.農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)不清
以家庭承包為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制的主要實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)戶通過承包，取得了對土地的經(jīng)營權(quán)和部分收益權(quán)，但基于集體所有權(quán)的土地使用權(quán)并未給農(nóng)戶，而這種集體與農(nóng)戶之間的承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)究竟是什么，至今沒有定論，扭曲了農(nóng)村集體組織內(nèi)部的土地權(quán)益配置關(guān)系，無法體現(xiàn)農(nóng)戶對獲得土地使用權(quán)的真實(shí)權(quán)益要求，阻礙土地作為一種資產(chǎn)參與市場化配置的效率。
4.土地流轉(zhuǎn)制度存在缺陷
雖然我國《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，但在實(shí)踐中，沒有合理有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制對流轉(zhuǎn)客體、流轉(zhuǎn)性質(zhì)、流轉(zhuǎn)種類進(jìn)行規(guī)范，形成流轉(zhuǎn)障礙：一是將承包合同定位成債券合同，承包經(jīng)營權(quán)人在轉(zhuǎn)包土地時需經(jīng)發(fā)包人同意；二是我國《擔(dān)保法》第37條規(guī)定，耕地、自留地等集體所有的土地使用權(quán)原則上不可抵押。不可抵押就限制了集體土地的資產(chǎn)屬性。
二、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的思路和措施
學(xué)界提出了改革我國農(nóng)村土地制度的基本思路。在農(nóng)村土地所有權(quán)方面，第一是集體土地國有化；第二是農(nóng)村土地私有化；第三是實(shí)行農(nóng)村土地國家、集體和農(nóng)戶三級所有或集體與農(nóng)戶私人所有并存；第四是保持農(nóng)村土地的集體所有的前提下，實(shí)行土地制度改革。目前，國有化、私有化在我國都是不可行的，進(jìn)行相應(yīng)的改革是一種可行途徑。
1.明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)
確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是目的，只有明晰了產(chǎn)權(quán)，才能使農(nóng)村土地和房屋的流轉(zhuǎn)更加規(guī)范、有效。明晰所有權(quán)主體，確定使用權(quán)，做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作?，F(xiàn)階段應(yīng)做好以下工作：（1）完善法律，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸哪一級集體所有，以解決集體土地所有權(quán)主體虛置問題。（2）基于承包經(jīng)營權(quán)開展農(nóng)地使用權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證到戶工作，賦予農(nóng)民更加完整的權(quán)益，為集體土地合理有效流轉(zhuǎn)和高效配置奠定基礎(chǔ)。
2.規(guī)范、創(chuàng)新農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)形式
農(nóng)村土地使用權(quán)確定和流轉(zhuǎn)登記應(yīng)盡快實(shí)行統(tǒng)一管理。加強(qiáng)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償收益分配機(jī)制，明確集體在補(bǔ)償收益中的分配比例和參考依據(jù)。完善集體土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，在規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，由村集體辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)并在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，依法流轉(zhuǎn)給相關(guān)企業(yè)，政府在農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中應(yīng)不以盈利為目的，不以單位面積出價最高者為受讓標(biāo)準(zhǔn)，而以項(xiàng)目好、能優(yōu)化農(nóng)民資產(chǎn)、能帶動農(nóng)民致富為主要受讓依據(jù)，做好項(xiàng)目盈利性、持久性、風(fēng)險(xiǎn)性的評估，在土地流轉(zhuǎn)收益中僅收取一定的配套費(fèi)用。其他土地流轉(zhuǎn)收益大部分給予集體或農(nóng)戶，通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營，獲取穩(wěn)定收益。
3.建立新型農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場
對于集體建設(shè)用地使用權(quán)，可以將土地使用權(quán)商品化，使集體土地使用權(quán)逐步按市場規(guī)則運(yùn)行。做好建立集體建設(shè)用地市場的兩項(xiàng)工作：一是制定土地使用權(quán)流通市場規(guī)則，由國土管理部門對土地市場進(jìn)行管理；二是要限制土地兼并。通過提高土地合作稅和土地增值歸公的辦法，避免土地投資商從地租和地價增漲中攫取暴利。搞活集體農(nóng)用地市場。由于目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和小城鎮(zhèn)改造步伐加快，部分農(nóng)用地承包權(quán)人棄田經(jīng)商或外出打工，許多地方出現(xiàn)農(nóng)用地長期閑置拋荒的現(xiàn)象，有的地方甚至出現(xiàn)了“反租倒包”的現(xiàn)象。對此，政府只能正確引導(dǎo)，不能簡單扼殺或一棍打死。通過引導(dǎo)和疏通土地使用權(quán)流通渠道，使農(nóng)民和集體能夠同時得到經(jīng)濟(jì)利益。操作上，可以將閑置土地通過一定方式儲備起來，并定期對社會土地儲備信息，采取轉(zhuǎn)包、租賃經(jīng)營、返租倒包、股份合作、土地銀行等多種靈活的方式，吸引本地和外地經(jīng)營者從事農(nóng)地經(jīng)營。
三、完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的配套措施
我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，需要許多配套措施保障實(shí)現(xiàn)。（1）強(qiáng)化基層民主政治建設(shè)，建立符合現(xiàn)階段農(nóng)村土地發(fā)展形式的治理機(jī)制，加快推進(jìn)村級綜合配套改革。這也是村務(wù)管理公平、公正、公開、透明、民主的需要。如我國多地農(nóng)村形成了以村民議事會為決策機(jī)構(gòu)，村委會為公共事業(yè)服務(wù)單位，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織自主經(jīng)營的新格局。（2）創(chuàng)立耕地保護(hù)機(jī)制。加強(qiáng)土地利用規(guī)劃及管理，實(shí)行耕地分級保護(hù)，通過設(shè)立耕地保護(hù)基金，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。（3）加快推進(jìn)金融體制改革，建立適應(yīng)農(nóng)村資金需求特征的組織體系，服務(wù)體系，擔(dān)保體系，保險(xiǎn)體系和信用體系，拓寬農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接融資渠道，引導(dǎo)金融、民間資金和社會資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)與資本的有機(jī)結(jié)合（通過產(chǎn)改，賦集體建設(shè)用地使用權(quán)、集體農(nóng)用地使用權(quán)予國有土地同等權(quán)利，順利實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)資本化）。（4）建立完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。如成立綜合性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，將產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)整合到一個交易平臺辦理。（5）創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易擔(dān)保機(jī)制，以降低農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。（6）完善產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)法律、法規(guī)立法工作，為產(chǎn)權(quán)制度改革提供法律保障，進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革的法制化。
四、產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)
農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，也是切實(shí)解決好“三農(nóng)”的需要，加快對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革與完善，就是要求政府切實(shí)以監(jiān)管者和服務(wù)者做好本職工作，立足長遠(yuǎn)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不爭利。就是在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革后，使農(nóng)民在土地征用或征收后，集體、農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)都得到穩(wěn)定發(fā)展，集體經(jīng)濟(jì)能為農(nóng)戶提供生產(chǎn)、生活上的保障，農(nóng)戶在生活水平上有提高，持久生計(jì)上有保障，綜合素質(zhì)上不斷提高，形成社會基層良好的運(yùn)行秩序，對促進(jìn)城市化進(jìn)程和農(nóng)民城市化夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和文化基礎(chǔ)。
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土地是我國最重要的資源。馬克思說過:“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度一般是指農(nóng)村集體土地所有權(quán)及其派生出來的集體土地使用權(quán)和其他土地權(quán)利形成的相關(guān)制度。30多年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，我國各級政府采取了一系列措施深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，推動農(nóng)村穩(wěn)步發(fā)展。以農(nóng)地承包、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等為標(biāo)志，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革和建設(shè)取得了很大進(jìn)展，但也暴露出一些深層次的問題。
一、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中存在的問題
（一）集體土地所有權(quán)價值難以實(shí)現(xiàn)
農(nóng)村集體土地所有權(quán)，指農(nóng)村勞動群眾集體經(jīng)濟(jì)組織在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用、收益和處分自己所有的土地的權(quán)利，是我國社會主義土地所有權(quán)的一種重要形式。在我國農(nóng)村，有相當(dāng)一部分農(nóng)民只知道集體土地屬于農(nóng)民集體所有，但沒有所有權(quán)概念，對集體土地所有權(quán)價值知之甚少。導(dǎo)致如下結(jié)果：一是土地權(quán)屬不清，糾紛較多。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，土地界限拐點(diǎn)位置無證可查，導(dǎo)致部分土地界限長期存在爭議。二是集體土地所有權(quán)主體不明確。我國《民法通則》雖然規(guī)定了集體所有權(quán)，但沒有明確規(guī)定集體所有權(quán)的主體。該怎樣認(rèn)識集體所有權(quán)的主體在立法上和法學(xué)理論上都存在著困惑。三是農(nóng)民行權(quán)意識差，在行使所有權(quán)時農(nóng)民“集體”很難成為實(shí)踐層面上的所有者主體，實(shí)際權(quán)利由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會的村干部或者村民小組長代替所有權(quán)人行使，這在土地發(fā)包、集體土地征收中，體現(xiàn)尤其突出。
（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)混亂，缺乏法律規(guī)制
長期以來，集體非農(nóng)建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)在客觀上對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民集體組織財(cái)富積累、提高農(nóng)民收入等起到了促進(jìn)作用，但是，這種流轉(zhuǎn)在政策和法律上未得到明確認(rèn)可，在雜亂無序和隱蔽狀態(tài)下進(jìn)行，引發(fā)了諸多問題，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定與城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。
在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面存在諸多問題，一是集體土地隱形交易活躍，使耕地保護(hù)受到?jīng)_擊。隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租用于非農(nóng)建設(shè)，或者低價出讓、轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體土地等現(xiàn)象層出不窮。二是集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)自發(fā)、無序流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致政府難以有效控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，沖擊土地利用總體規(guī)劃及城市規(guī)劃的有效實(shí)施，使土地市場秩序受到嚴(yán)重沖擊。三是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏法律保障，交易不安全。由于法律對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件、用途、權(quán)益、程序等缺乏明確規(guī)定，難以依法進(jìn)行土地登記，對建設(shè)投資者不利，還會波及到其他利害關(guān)系人，使交易安全得不到保障。四是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系混亂。由于缺乏法律監(jiān)管與市場機(jī)制，土地的市場價值及資產(chǎn)資源屬性在流轉(zhuǎn)中不能得以充分體現(xiàn)，加之農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益難以得到法律的切實(shí)保障。
二、繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的對策
對于集體土地所有權(quán)，主要是通過確權(quán)頒證的方式予以確認(rèn)，對于集體土地使用權(quán)，則由《土地管理法》、《物權(quán)法》等一系列法律法規(guī)加以規(guī)范，逐步建立有中國特色的農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法規(guī)體系，推動解決我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革。
（一）做好集體土地所有權(quán)確權(quán)頒證工作，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體
通過土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證，可以明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，固化土地權(quán)利，加速農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，有力地推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。
（二）完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)權(quán)能， 積極推動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)
農(nóng)村集體土地使用權(quán)是由農(nóng)村集體土地所有權(quán)派生的一種用益物權(quán)。我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心即是賦予各類集體土地使用權(quán)以“處分”權(quán)能。
土地承包經(jīng)營權(quán)制度是國家對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行重大改革的一項(xiàng)根本措施。土地承包經(jīng)營權(quán)必須堅(jiān)持自愿、有償、公平原則，在統(tǒng)一規(guī)劃及所有權(quán)屬和用途不變的前提下，依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)。《土地管理法》第三十二條規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。
除法律明確規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式外，我國一些地方積極探索多種土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，如成都市允許農(nóng)戶委托集體經(jīng)濟(jì)組織代為流轉(zhuǎn)其承包經(jīng)營權(quán)，通過鼓勵農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股組織農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)股份合作社等方式，實(shí)現(xiàn)耕地的規(guī)模化經(jīng)營。蘭州市按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。
（三）逐步推動集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)
集體建設(shè)用地使用權(quán)是指農(nóng)民集體和個人為進(jìn)行非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)而依法使用集體所有的土地的權(quán)利。根據(jù)我國法律規(guī)定及集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式應(yīng)包括出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。
集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，是指農(nóng)村集體土地所有者將集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓給土地使用者，由土地使用者向集體土地所有者支付出讓價款的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的出租，是指集體土地所有者或集體建設(shè)用地使用權(quán)人作為出租人，將集體建設(shè)用地出租給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是指農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)人將集體建設(shè)用地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)租，是指承租人將集體建設(shè)用地使用權(quán)再次租賃的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押，是指集體建設(shè)用地使用權(quán)人不轉(zhuǎn)移對集體建設(shè)用地的占有，將該集體建設(shè)用地使用權(quán)作為債權(quán)擔(dān)保的行為。推動集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對于實(shí)現(xiàn)國有土地和集體土地“同地同價”，發(fā)揮土地這一生產(chǎn)要素的價值，進(jìn)而提高農(nóng)民收入等方面均具有極為重要的作用。
（四）合理分配農(nóng)村土地收益
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對集體土地所有權(quán)的行使及土地收益的分配應(yīng)實(shí)行民主管理原則，這樣才能提高農(nóng)民的積極性，密切農(nóng)民與土地的關(guān)系，使其自覺維護(hù)集體的土地，并能有效利用和管理土地，從而實(shí)現(xiàn)自己的土地權(quán)利。對于集體土地征收的補(bǔ)償，應(yīng)支付給享有被征收土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行分配，對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益應(yīng)全部歸土地承包經(jīng)營權(quán)人。
三、完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的配套措施
我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，需要許多配套措施保障實(shí)現(xiàn)。第一，扎實(shí)推進(jìn)新型農(nóng)村治理機(jī)制建設(shè)。如四川省多地農(nóng)村形成了以村民議事會為決策機(jī)構(gòu)，村委會為公共事業(yè)服務(wù)單位，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織自主經(jīng)營的新格局。第二，創(chuàng)立耕地保護(hù)機(jī)制。加強(qiáng)土地利用規(guī)劃及管理 ，實(shí)行耕地分級保護(hù)，通過設(shè)立耕地保護(hù)基金，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。第三，建立完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。如成立綜合性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，將產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)整合到一個交易平臺辦理。第四，積極推進(jìn)農(nóng)村金融體系建設(shè)，加快農(nóng)村金融制度改革步伐，為促進(jìn)農(nóng)村土地資本化創(chuàng)造條件。第五，創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易擔(dān)保機(jī)制，以降低農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。第六，完善產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)法律、法規(guī)立法工作，為產(chǎn)權(quán)制度改革提供法律保障，進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革的法制化。
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