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1.1高等教育撥款方式由“基數(shù)十發(fā)展”改為“綜合定額+專項補助”
所謂“基數(shù)+發(fā)展”。即由政府財政或高校主管部門根據(jù)各學校規(guī)模及日常開支的需要，核定一個撥款基數(shù)，此后各財政年度的經(jīng)費開支預算即在上年基數(shù)上，根據(jù)財力狀況增加本年度的發(fā)展經(jīng)費。這種撥款方式簡便，但不易科學、合理地確定各校的撥款基數(shù)，也不利于糾正不當開支行為。因此，從1986年起，高校撥款改為“綜合定額+專項補助”的方式?！熬C合定額”是根據(jù)上年度生均成本費和本年度在校生規(guī)模(包括本年度計劃招生數(shù))核定的，“專項補助”則根據(jù)學校的特殊需要，經(jīng)學校申請，教育主管部門批準后撥給。
1.2高校經(jīng)費由政府包辦向以國家財政撥款為主、多渠道籌措經(jīng)費的體制過渡
1978年以前，我國高等教育經(jīng)費的98％來自國家財政撥款。1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出，“要逐步建立以國家財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費，收取非義務教育階段學生學雜費、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會捐資集資和設(shè)立教育基金等多種渠道籌措教育經(jīng)費的體制?！?/p>
分析我國高等教育經(jīng)費來源構(gòu)成可知，國家財政性資金逐漸減少，由1998年的64.16％減少到最低為2005年的42.77％，雖然2006年所占比例又略增至48.96％，但整體發(fā)展趨勢說明政府逐漸改變包辦高等教育的格局，減少對高等教育的撥款。推進高等教育改革；與財政性經(jīng)費變化趨勢相反，學費和雜費比重逐漸提高，從1998年的14.29％增加至2006年的33.33％，日漸成為高校經(jīng)費中除財政性經(jīng)費以為的另一重要來源，社會團體和公民個人辦學經(jīng)費所占比例也上升了9個百分點。社會捐資和集資辦學經(jīng)費及其他教育經(jīng)費所占比例下降。
2我國高等教育財政體制的問題分析
(1)高等教育規(guī)模的快速增長與教育投入的嚴重不足形成尖銳的矛盾。
我國高等教育事業(yè)經(jīng)過1999年以來的連續(xù)幾年的大幅度擴招，2006年全國各類高等教育招生與1998年相比增長了4倍。各類高校的在校生達到1738.8萬人，也比1998年增加了4倍}普通高校校均規(guī)模(全日制本?？粕?達到9313人，比1998年增長約1.8倍，普通高校生師比達到16.16：1，比1998年提高了92％以上。這種發(fā)展速度，一方面使高等教育發(fā)展不足的局面得到一定程度的改變。但同時也使教育投資嚴重不足的問題更加突出。近十年來普通高校在校生規(guī)模凈增約1398萬人，但據(jù)教育部、國家統(tǒng)計局和財政部的《2006年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》顯示，2006年國家財政性的教育經(jīng)費占GDP的比例為3.01％；與2002年公布的3，41％相比，減少了0.4個百分點。教育部長周濟在2005年亞洲教育北京論壇上發(fā)表主題演講時表示，我國還將繼續(xù)推進高等教育大眾化，到2020年實現(xiàn)高等教育毛入學率達到40％的目標，如果按照每增加100萬在校生、生均4萬元基礎(chǔ)設(shè)施投人要求計算，僅因規(guī)模增長所需的高等教育建設(shè)性投入10年累計就要4000億元，今后10年高等教育發(fā)展性投入的經(jīng)費缺口至少在1500億元以上。
(2)經(jīng)費籌措中政府與個人兩個主渠道再拓展的潛力已不大。
首先，在現(xiàn)行財政體制下，政府投入的教育經(jīng)費增加的潛力已不大。我國是一個發(fā)展中的人口大國，社會的各個方面都需要發(fā)展，教育發(fā)展不可能逾越社會主義的初級階段這個基本國情。當前，社會保障體系欠賬很多。養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等保障資金短缺，需要大量財政資金彌補；基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，需要財政大規(guī)模投資；義務教育資金嚴重短缺，急需政府加大投入。相對于上述各方面，政府對高等教育的投資并不經(jīng)常居于優(yōu)先地位。
其次，自從1989年我國開始實行高等教育部分學校收費制度以來，在高等教育的成本分擔中，學雜費占的比例快速提高。1990年為4.6％，2006年達到33.33％。從國際來看，國外公立和國立大學的學費水平一般沒有超過人均國民收入的20～25％。
3高等教育在財政教育經(jīng)費分配中的差異分析
在公共教育經(jīng)費既定的條件下，如何確定經(jīng)費在初等教育、中等教育以及高等教育問的比例。需要考慮多種因素。包括各級教育的適齡人口，教育結(jié)構(gòu)規(guī)模等。
3.1我國三級教育公共財政經(jīng)費的差異
(1)財政性教育經(jīng)費在高等教育分配：從政府高等教育一個可行的視角。
2供給學派的研究范式
供給學派是20世紀70年代后期在美國興起的新自由主義經(jīng)濟學的一個流派，提出了減稅減支、增加供給、刺激儲蓄和投資的政策主張。其政策核心是減稅，具體分析了減稅的效應、原則、時機、規(guī)模和方式等內(nèi)容。毋庸置疑，供給學派認為減稅的效應在于供給邊即商品與勞務的供給數(shù)量和效率。擴大固定資產(chǎn)抵扣范圍的增值稅轉(zhuǎn)型將降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，較低的生產(chǎn)成本將會刺激新的投資進入和促進固定生產(chǎn)設(shè)備的更新，較高的投資有利于創(chuàng)造更多的支出指標來看，我國高等教育公共經(jīng)費規(guī)模逐年增長，由1998年的356.75億元增長到2006年的1259.57億元；從三級教育在公共財政經(jīng)費中的比重來看，政府高等教育支出在公共教育經(jīng)費中的比重從1998年的21.54％增長到2006年的24.18％。從這個變化看，筆者認為，公共財政經(jīng)費對高等教育的分配比例在25％左右是合理的，而且是可以較為穩(wěn)定的，指望繼續(xù)提高財政性教育經(jīng)費對高等教育的分配比例可能也是不現(xiàn)實的。
(2)財政性教育經(jīng)費在中等教育分配：1998年我國用于中等教育的財政性經(jīng)費為599.26億元，2006年增長到1259.57億元，其分配比例在37.61％～35.18％這個很小的區(qū)間上下浮動，近幾年又呈慢速上升，筆者以為這個趨勢是合理的，因為隨著義務教育的普及，受到中等以上教育的學生也會更多。需要提高財政預性教育經(jīng)費對中等教育的分配比例。2006年我國將37.61％的公共教育經(jīng)費分配給中等教育，與中等水平國家38％的平均水平基本相當。
(3)財政性教育經(jīng)費在初等教育分配比例：1998年，我國用于普通小學的財政性經(jīng)費為699.99億元。到2006年達到了1990.07億元，增加了1290億元。1998年～2006年，初等教育的比重從42.27％下降到38.21％。這些年我國新生人口減少，小學學齡人口下降，導致了小學總體教育規(guī)模下降趨勢，與我國小學生均財政性教育經(jīng)費增長趨勢是相伴的過程。
二、落實《教育法》規(guī)定的"三個增長"情況
1.中央和地方各級政府預算內(nèi)教育撥款(不包括城市教育費附加)為3114.24億元，比上年的2582.38億元增長20.60%。同年，全國財政收入為18904億元，比上年增長15.36%，全國預算內(nèi)教育撥款增長速度高于財政收入的增長速度5.24個百分點。
2.各級教育生均預算內(nèi)教育事業(yè)費支出增長情況
2002年全國普通小學、普通初中、普通高中、職業(yè)中學、普通高等學校生均預算內(nèi)教育事業(yè)費支出情況是：
(1)全國普通小學生均預算內(nèi)事業(yè)費支出為813.13元，比上年的645.28元增長26.01%，其中，農(nóng)村普通小學生均預算內(nèi)事業(yè)費支出為708.39元，比上年的550.96元增長28.57%。普通小學生均預算內(nèi)事業(yè)費支出增長最快的是湖南省(50.48%)。
(2)全國普通初中生均預算內(nèi)事業(yè)費支出為960.51元，比上年的817.02元增長17.56%，其中，農(nóng)村普通初中生均預算內(nèi)事業(yè)費支出為795.84元，比上年的656.18元增長21.28%。普通初中生均預算內(nèi)事業(yè)費支出增長最快的是湖南省(37.28%)。
(3)全國普通高中生均預算內(nèi)事業(yè)費支出為1565.25元，比上年的1471.12元增長6.40%。普通高中生均預算內(nèi)事業(yè)費支出增長最快的是自治區(qū)(25.66%)。
(4)全國職業(yè)中學生均預算內(nèi)事業(yè)費支出為1664.06元，比上年的1547.32元增長7.54%。職業(yè)中學生均預算內(nèi)事業(yè)費支出增長最快的是吉林省(27.97%)。
(5)全國普通高等學校生均預算內(nèi)事業(yè)費支出為6177.96元，比上年的6816.23元下降9.36%。普通高等學校生均預算內(nèi)事業(yè)費支出增長最快的是貴州省(50.69%)。3.各級教育生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出增長情況
2002年全國普通小學、普通初中、普通高中、職業(yè)中學和普通高等學校生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出情況是：
(1)全國普通小學生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出為60.21元，比上年的45.18元增長33.27%，其中，農(nóng)村普通小學生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出為42.73元，比上年的28.12元增長51.96%。普通小學生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出增長最快的是青海省(161.38%)。
(2)全國普通初中生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出為104.21元，比上年的83.40元增長24.95%，其中，農(nóng)村普通初中生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出為66.58元，比上年的44.95元增長48.12%。普通初中生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出增長最快的是廣西壯族自治區(qū)(143.44%)。
(3)全國普通高中生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出為231.79元，比上年的237.98元下降2.60%。普通高中生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出增長最快的是青海省(45.90%)。
(4)全國職業(yè)中學生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出為220.36元，比上年的220.39元下降0.01%。職業(yè)中學生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出增長最快的是上海市(31.90%)。
(5)全國普通高等學校生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出為2453.47元，比上年的2613.56元下降6.13%。普通高等學校生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出增長最快的是貴州省(78.04%)。
三、預算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出比例情況
按預算內(nèi)教育經(jīng)費包含城市教育費附加的口徑計算，2002年全國預算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出22053億元(2003年《中國統(tǒng)計年鑒》公布數(shù))比例為14.76%，比上年14.31%增加了0.45個百分點。從全國情況看，有7個省、自治區(qū)、直轄市預算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出比例比上年有不同程度的下降。
從我國目前情況來看，國家教育經(jīng)費投入仍然是地方高校開展教學活動所需資金的最主要來源，沒有充足的教育經(jīng)費和各方面教育投入的支持，地方高校的學風建設(shè)活動就得不到充分的開展，有了充足的資金，地方高校的學風建設(shè)才有了一定的物質(zhì)保障，其學風建設(shè)也才能得到一定的促進。
1.2教育經(jīng)費對地方高校學風建設(shè)具有制約和導向作用
教育經(jīng)費的多少決定著地方高校進行建設(shè)的規(guī)模、內(nèi)容、組織形式以及活動方式和手段，還決定著地方高校人才培養(yǎng)的質(zhì)量。從根本上說，學風建設(shè)作為一種培養(yǎng)人的活動，是地方高校教育內(nèi)容的重要組成部分，其開展最終受教育經(jīng)費的制約。教育經(jīng)費的短缺已成為目前地方高校進行學風建設(shè)和發(fā)展的“瓶頸”。雖然加強學風建設(shè)不能給地方高校帶來直接的經(jīng)濟效益，但是這種教育的投資是絕對不可缺少的。教育經(jīng)費在一定程度上決定著地方高校開展學風建設(shè)的力度，這必然要求地方高校開展學風建設(shè)的力度與地方高校的教育經(jīng)費投入相適應，在規(guī)模上相協(xié)調(diào)，從而有組織、有計劃、有目的地開展學風建設(shè)活動，建設(shè)優(yōu)良的學風，促進地方高校的可持續(xù)發(fā)展。
2教育經(jīng)費短缺對地方高校學風建設(shè)制約的表現(xiàn)
我國地方高校一直都存在著財政性教育經(jīng)費短缺的問題，已經(jīng)嚴重影響了地方高校教育事業(yè)的進一步發(fā)展。目前，地方高校的學風建設(shè)雖已取得了一定的進步，但在一定經(jīng)濟基礎(chǔ)的限制下，仍存在很多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
2.1對學風建設(shè)的重視不足
當前，隨著高等教育大眾化的實施，高等教育的規(guī)模得到迅速擴大，學生的數(shù)量、規(guī)模急劇增大。受高校擴招的影響，地方高校普遍存在著“重硬件、輕軟件”的現(xiàn)象，在主觀上對高校學風建設(shè)的重視程度還不夠。大多數(shù)地方高校把主要精力重點放在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、學校規(guī)模的擴大、教學設(shè)備的增加等方面，大量的教育經(jīng)費被用于基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，而對其學校的學風建設(shè)卻缺乏相應的經(jīng)費投入。由此可以看出，許多地方高校對學風建設(shè)在學校發(fā)展中的地位和作用認識不夠，尚沒有把學風建設(shè)作為高校建設(shè)的重中之重。雖然，近幾年，許多地方高校已明顯認識到了學風建設(shè)的重要性，但是在學風建設(shè)方面卻缺乏深入的研究和必要的實踐。地方高校較少集中精力科學地調(diào)查研究學風建設(shè)問題，對學生的學習目的如何、狀態(tài)如何、效果如何以及學校在學風建設(shè)中有哪些局限等問題缺乏準確把握。許多地方高校的學風建設(shè)往往停留在口號上，很多時候“抓學風、促校風”都流于形式，學風建設(shè)缺乏行之有效的規(guī)劃和措施，這在一定程度上影響學生的學習活動，既不利于良好學風的形成，也給穩(wěn)定學風建設(shè)帶來了很大的困難。
2.2學校的規(guī)章制度得不到嚴格履行
學風建設(shè)的好壞離不開有效的管理。管理制度的不完善，在很大程度上對地方高校的學風建設(shè)起了阻礙作用。當前，雖然國家教育經(jīng)費達到了GDP的3.8%，但是由于辦學主體和辦學層次的不同，地方高校教育經(jīng)費仍然存在短缺的現(xiàn)象。受這一條件的制約，地方高校在學生管理制度方面存在著不完善等問題，學校的規(guī)章制度得不到嚴格的履行。而學校的規(guī)章制度則體現(xiàn)了一所高校的治校思想，對學生具有一定的控制力和約束力，有助于培養(yǎng)學生良好的行為習慣，促進高校的學風建設(shè)。而在現(xiàn)行“嚴進寬出”的教育體制下，地方高校為了保持更多的生源，得到更多的財政撥款，對學生的違紀做法睜一只眼閉一只眼，使許多規(guī)章制度形同虛設(shè)?？荚囄璞?、擾亂學校秩序、破壞公物或公共設(shè)施、打架斗毆等違紀現(xiàn)象層出不從，而這些違紀現(xiàn)象卻得不到嚴格的處理，這既助長了部分品德不良學生的違紀行為，也給其他學生帶來了不良的影響，容易使學生產(chǎn)生學與不學一個樣，校規(guī)校紀是形式的錯誤觀念，導致學風的惡化。
2.3大學生學業(yè)質(zhì)量的下降
隨著高等學校招生規(guī)模的持續(xù)增長,高等教育在從精英化向大眾化的轉(zhuǎn)變過程中,我國的地方高校面臨著一系列的難題。不同于部屬院校等重點高校，地方政府的財政投入是地方高校經(jīng)費來源的主要渠道,而這些教育財政性投入又受地方經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，再加上地方高校由于名氣小，社會影響力小，所以吸引的社會捐贈也比較少。因此,地方高校從各方面獲得的教育經(jīng)費都十分緊缺，這就限制了地方高校的發(fā)展，并由此引發(fā)出了種種問題，其中關(guān)于大學生學業(yè)質(zhì)量下降的問題日益凸顯出來。究其原因，教育經(jīng)費對其有著顯著的影響。我國地方高校的學生培養(yǎng)主要以屬地培養(yǎng)為主，大多數(shù)學生是在本區(qū)域范圍內(nèi)就學。然而，如果這種學業(yè)質(zhì)量的下降僅是由生源質(zhì)量的不同造成的，那么這種現(xiàn)象是可以理解的。但是，生均高等教育經(jīng)費支出的不同，又在一定程度上意味著教育質(zhì)量的不同。在這種情況下，教育經(jīng)費不足必然會導致學生培養(yǎng)經(jīng)費的短缺，造成學校的教學質(zhì)量滑坡，也影響了學生的學習熱情與學習興趣，學生的學業(yè)水平不斷下降，從而影響地方高校的學風建設(shè)。
2.4學生在學風建設(shè)中的主體地位被忽視
部分地方高校在學生主體作用的認識上存在著嚴重的誤區(qū)。學生在高校學風建設(shè)的過程中發(fā)揮著巨大的作用。大學生是高校學風建設(shè)的主體，在高校學風建設(shè)中扮演著重要的角色。按理說，學生應該是第一位的，地方高校應該特別重視學生在學風建設(shè)中的地位與作用，而目前，許多地方高校受教育經(jīng)費這一條件的限制，在實際的學風建設(shè)工作中沒有確立學生的中心地位，相反，許多地方高校把學風建設(shè)的工作重心過分傾向于簡單的教育和管理，只希望通過舉行幾次簡單的學風會議來進行學風建設(shè)，不重視學生活動的開展，即使是重視開展學生活動，學校也沒有足夠的經(jīng)費來支持，從而忽視了學生作為學風建設(shè)主體所具有的主觀能動性和內(nèi)在自覺性，而這往往使得地方高校的學風建設(shè)工作由主動變?yōu)榱吮粍?，學生的主體作用得不到有效的發(fā)揮，高校的學風建設(shè)工作也無法取到良好的效果。此外，在大多數(shù)教學型的地方高校中，以往的學風建設(shè)大多注重教師的教風，有限的教育經(jīng)費也往往被用于教師教風的改善上，直接花在學生身上的經(jīng)費少之又少，導致當前大多數(shù)地方高校在整體上呈現(xiàn)出了學風建設(shè)混亂和停滯不前的局面,地方高校的學風建設(shè)得不到良好的進展。
3解決教育經(jīng)費短缺對學風建設(shè)制約問題的對策
3.1設(shè)立學風建設(shè)專項資金
首先，在把握地方高校發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，立足學風建設(shè)的實際需求，遵循學風建設(shè)規(guī)律，設(shè)立學風建設(shè)專項資金，從經(jīng)費等方面對地方高校的學風建設(shè)活動予以更大力度的支持。其次，鼓勵政府、學校和相關(guān)部門等加強經(jīng)費支持。一方面，國家和各級地方政府應加大對地方高校的投資力度，尤其是地方政府，應為地方高校的發(fā)展提供充足的資金保障。有了充足的資金，地方高校的學風建設(shè)就有了一定的資金保障。另一方面，在當前教育經(jīng)費不足的情況下，地方高校應充分挖掘其教育潛力，大力提高現(xiàn)有資源的利用率，合理利用其現(xiàn)有的教學設(shè)備、儀器、圖書資源等，力爭使教育經(jīng)費在學風建設(shè)中發(fā)揮其最大的作用。同時，在當今知識經(jīng)濟時代，地方高校應發(fā)揮其優(yōu)勢與長處，在服務地方社會經(jīng)濟發(fā)展的同時,將科研成果的轉(zhuǎn)化作為教育經(jīng)費的一個來源，通過校辦產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)學研相結(jié)合，以此來增加教育經(jīng)費，促進地方高校的學風建設(shè)。
3.2加強學風建設(shè)與資金配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
在設(shè)立學風建設(shè)專項資金的基礎(chǔ)上，要加強學風建設(shè)與資金配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。首先，對學風建設(shè)的各項活動進行規(guī)劃和管理。學風建設(shè)活動的開展與實施，應當根據(jù)地方高校的發(fā)展需要及學風建設(shè)的實際需求，按照學風建設(shè)活動的整體目標及要求，優(yōu)化整合各類學風建設(shè)活動，對規(guī)模不當、內(nèi)容重復、活動實施效果不好的，要通過撤、并、轉(zhuǎn)等方式進行必要的調(diào)整和優(yōu)化，從而保證資金的有效配置，提高資金的使用率。其次，建立健全學風建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與決策機制。地方高校的學風建設(shè)領(lǐng)導小組要充分發(fā)揮與高校行政主管部門、教務處、學生處、財務處等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通作用，按照學風建設(shè)活動的規(guī)劃和部署，加強學風建設(shè)活動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點任務與重大問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成學風建設(shè)活動的重點工作安排與部門分工，從而有計劃、有目的地實現(xiàn)資金的合理配置。
3.3改進學風建設(shè)的資金管理
首先，要加強學風建設(shè)資金的財務管理意識。財務管理的加強要從強化思想認識著手，有了真正意義上的思想認識，才能保證管理的有效性。學風建設(shè)是一項長期系統(tǒng)的工程，因此，樹立大局意識、效益意識、節(jié)約意識以及責任意識等是學風建設(shè)過程中所必需的。其次，要把握好學風建設(shè)和資金管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。學風建設(shè)主管部門要明確和落實管理和服務責任，嚴把學風建設(shè)資金的支出關(guān)，明確資金的使用范圍和支出標準，按照規(guī)定實事求是、科學合理地進行配置，避免隨意支出和重復支出。最后，要加強預算執(zhí)行管理，落實經(jīng)費使用。在學風建設(shè)資金預算執(zhí)行過程中，要改進學風建設(shè)資金的撥付方式，減少中間環(huán)節(jié)，做到統(tǒng)一管理，專款專用，確保資金及時到位、學風建設(shè)活動按時開展。
【關(guān)鍵詞】公用費用;義務教育;公共品;缺口
1義務教育投入中出現(xiàn)的問題
1993年,政府提出了到2000年實現(xiàn)財政性教育經(jīng)費占GDP4%的目標要求。但10多年來,這個4%的目標似乎遙不可及,令國人憂慮。不久前,教育部、國家統(tǒng)計局和財政部公告,2006年財政性教育經(jīng)費僅占GDP的3.01%,實際教育經(jīng)費投入額為6348.36億元,余缺0.99%的經(jīng)費為2086.48億元。毫無疑問,各級政府對教育的支持力度在逐年增大,但占GDP4%的目標是涉及我國教育發(fā)展最根本的問題,不僅拷問著各級政府支持教育的決心力度,也暴露出我國教育經(jīng)費投入機制和保障體制尚不完善的問題。[1]
總體上我國的義務教育發(fā)展很快,不同地區(qū)之間的發(fā)展,比如東部和西部,城市和農(nóng)村,差異卻十分明顯。義務教育區(qū)域發(fā)展差異的根本原因在于地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡,以及在此基礎(chǔ)上各地區(qū)對義務教育投入的差異。
公用經(jīng)費是中小學教育支出中的重要部分,根據(jù)《中小學校財務制度》(財文字[1997]281號)規(guī)定,農(nóng)村中小學公用經(jīng)費開支范圍包括:學校維持正常運轉(zhuǎn)所需開支的業(yè)務費、公務費、設(shè)備購置費、修繕費和其他屬于公用性質(zhì)的費用等。分析公用經(jīng)費的所屬科目我們不難看出,中小學公用經(jīng)費是學校完成教學任務、保證教育質(zhì)量、實現(xiàn)培養(yǎng)目標的根本保障。因此,保證教育經(jīng)費的充足首先要保證公用經(jīng)費的充足。[2]
2義務教育中公用部分經(jīng)費的缺口分析
由表1可以看出,在西部地區(qū)教育經(jīng)費公用部分支出是逐步增加的,但是僅在數(shù)字上看按西部生均支出標準計算農(nóng)村初級中學教育經(jīng)費公用部分投入缺口卻呈沒有規(guī)律的上下變動。原因如下:西部生均支出逐年增加,從2001年起大幅上漲,平均增長率達11%。教育經(jīng)費公用部分實際支出和西部生均支出波動規(guī)律類似,從2001年大幅增加。平均增長率為23%。如此推測,按西部生均支出標準計算農(nóng)村初級中學教育經(jīng)費個人部分投入和實際支出的缺口應該逐年上升,但是從數(shù)據(jù)上看,缺口值忽高忽低。究其原因,就要結(jié)合西部地區(qū)每年的農(nóng)村學生總數(shù)來看。從1998年到2005年每年的學生總數(shù)的波動很大,總體是下降的,到2005年比1998年降低了12%。在學生人數(shù)的大幅減少的年份,雖然看起來缺口是縮小了,但這是由于學生人數(shù)劇減而造成的。
置于整個社會的經(jīng)濟、社會和政治變遷的背景之下,中國的義務教育財政改革可以被看作是一個周期性干預和調(diào)整的過程。上世紀80年代初中國開始在各政府控制部門(包括教育)進行分權(quán)化改革。在教育部門特別是中小學,主要表現(xiàn)是把行政和財政管理下放到縣鄉(xiāng)以至村級。1994年的分稅制改革進一步明確了各級政府的收入來源,但是各級政府的教育支出責任并沒有明確。目前,我國財政領(lǐng)域一個突出的問題是縣、鄉(xiāng)兩級政府財政困難,突出表現(xiàn)為收不抵支,赤字巨大,債務負擔沉重,提供公共產(chǎn)品和服務的能力嚴重不足。
以致90年代的多數(shù)時間里教育支出占GDP的比重仍在低水平上徘徊。1991年是2.86%,1995年只有2.46%,此后有所增長,到2006年為3.01%,仍沒有實現(xiàn)國家預設(shè)的到2000年達到4%的目標。
3建立穩(wěn)定的公用經(jīng)費保障機制
3.1確立切實的公用經(jīng)費標準:實施免費義務教育、實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展是政府的責任。我國中小學公用經(jīng)費的定額標準一直按照1992年頒布的《普通中小學公用經(jīng)費實物消耗定額》中的參考定額標準進行制定,然而隨著通貨膨脹及生活水平的提高,其導致的問題之一就是公用經(jīng)費的充足性未得到保證,撥付的公用經(jīng)費不能滿足學校和學生達到較高學業(yè)產(chǎn)出的實際需求。因此,需要改革國家公用經(jīng)費參考定額標準的制定,按照確?；巨k學條件、確保維持學校日常運行的原則,制定出各省義務教育學校公用經(jīng)費支出基準定額。各地區(qū)以此基準定額為底線,結(jié)合本地實際和財力狀況制定本地的具體標準。
3.2注重省內(nèi)城鄉(xiāng)均衡:中國幅員遼闊,東部沿海、中部、西部地區(qū)各省之間的稟賦不同,經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡,各省的財政資金提供實力差距較大,因此,在現(xiàn)階段,實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育公平化、均衡化的第一步目標應當確立為均等化各省內(nèi)部城鄉(xiāng)義務教育生均經(jīng)費水平。在經(jīng)濟、社會發(fā)展水平完全不均等的不同地區(qū)間,實現(xiàn)平等的生均公用經(jīng)費教育資源不太現(xiàn)實。據(jù)此暫且不考慮省際間的均等僅考慮省內(nèi)城鄉(xiāng)的均等是比較現(xiàn)實的,也是相對切實可行的。
3.3公用經(jīng)費基準定額應適時調(diào)整:在結(jié)合各地農(nóng)村中小學公用經(jīng)費實際支出水平,考慮義務教育均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展的需要,合理確定基準定額標準的同時,公用經(jīng)費支出基準定額標準也要定期適時調(diào)整。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,維持學校的基本所需要的資金一般是逐年提高的,可以參考目前學校的支出水平、以確保維持學校基本運轉(zhuǎn)為底線,確定公用經(jīng)費支出標準;另一方面,還需要結(jié)合教育發(fā)展的要求不斷提高、學校日常開支不斷加大的實際,適時調(diào)整,逐步提高。
職業(yè)教育經(jīng)費投入偏少影響到了職業(yè)教育的發(fā)展:首先，生均公用經(jīng)費偏少，只能保障理論教學階段的使用，而對于職業(yè)教育最重要的是培養(yǎng)學生的動手操作能力，而實踐教育階段所需的經(jīng)費要遠遠多于一般的理論教學，但財政對于職業(yè)教育經(jīng)費的投入過少，實習、實訓教學不能有充足的經(jīng)費保障，相關(guān)科目的開展受到了制約。其次，生均經(jīng)費偏少，人才培養(yǎng)所需成本是動態(tài)不穩(wěn)定的，生均經(jīng)費偏少不能保障人才培養(yǎng)的經(jīng)費投入。最后，對職業(yè)教育的經(jīng)費投入比例過低，經(jīng)費數(shù)量遠遠不能滿足職業(yè)教育的發(fā)展需求。
(二)職業(yè)培訓經(jīng)費管理不完善
由于在職培訓是工作人員不斷更新知識、適應工作的重要手段，因此，各部門對在職培訓的認識得到廣泛提高，每年國家各個部門甚至是企業(yè)都有針對其工作的專項培訓項目和專項培訓資金，但這些部門都是各自為戰(zhàn)，沒有一個統(tǒng)一管理，這無疑造成了培訓項目的交叉、培訓經(jīng)費的浪費，不能將培訓經(jīng)費統(tǒng)籌利用，達到使用效益的最優(yōu)化。而職業(yè)院校在職業(yè)培訓方面有著優(yōu)越性，因為職業(yè)院校的專業(yè)類別多、課程內(nèi)容設(shè)置科學合理、師資力量豐富，本應是在職培訓的主要陣地，但目前這一優(yōu)越性并沒有得到體現(xiàn)，大多數(shù)的政府部門和企業(yè)并沒有將培訓設(shè)計到職業(yè)院校中，因此需要有一個統(tǒng)一的規(guī)劃，將職業(yè)院校作為在職培訓的主要基地，將培訓經(jīng)費統(tǒng)籌整合協(xié)調(diào)使用，將培訓效益最大化。
(三)國家職業(yè)教育項目的建設(shè)和投入呈現(xiàn)出階段性和局部性
由于我國提出了大力發(fā)展職業(yè)教育這一戰(zhàn)略思想，國家為彌補職業(yè)教育發(fā)展中存在短板問題，開展了一系列重大項目的建設(shè)，調(diào)動了這些項目建設(shè)所在地建設(shè)職業(yè)教育方面的積極性和主動性，帶動了地方對職業(yè)教育的經(jīng)費投入力度，該地方的職業(yè)教育有了長足的發(fā)展。但這些項目建設(shè)的成果并不能帶來全國性的普遍意義，這些項目一般都是針對一個時期或一個區(qū)域的項目，它只能是惠及部分地區(qū)、部分學校和部分學生，而且部分建設(shè)項目的投資效益是難以量化計算的，也不能顯現(xiàn)出該項目對職業(yè)教育發(fā)展是否有積極促進作用。
(四)職業(yè)教育經(jīng)費來源單一，尚未建成多途徑的經(jīng)費籌集制度
目前，職業(yè)教育經(jīng)費來源絕大部分是財政的投入及學校按照國家規(guī)定取得的收費，幾乎沒有其他資金籌集途徑，多途徑籌措經(jīng)費的制度還沒有形成，導致職業(yè)教育經(jīng)費來源單一，職業(yè)教育的發(fā)展受到了經(jīng)費短缺的制約。因此，職業(yè)院校通過增加學雜費的收入來彌補經(jīng)費的不足，增加了學生的負擔，公益性這一職業(yè)教育屬性沒有得到公眾的認可。
(五)職業(yè)教育經(jīng)費投入不均衡，學生不能公平享受教育資源
在我國職業(yè)教育經(jīng)費的投入主要來源于地方公共財政對職業(yè)教育的投入，但由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，東西部、南北方、各個省市區(qū)的財政水平都是不盡相同的，對于職業(yè)教育的經(jīng)費投入更是存在巨大的差異，由于財政投入的區(qū)域差異過大，不利于教育公平和社會發(fā)展。目前，我國職業(yè)教育的辦學經(jīng)費主要來自地方，從上面的分析可以看出，各地區(qū)間對職業(yè)教育的經(jīng)費投入并不均衡，這種差異引發(fā)了教育不平等和社會不公正等負面影響，同時也阻礙了職業(yè)教育的持續(xù)性發(fā)展。
二、構(gòu)建職業(yè)教育經(jīng)費保障機制的主要措施
(一)將各級政府對職業(yè)教育的經(jīng)費投入責任細劃
構(gòu)建職業(yè)教育經(jīng)費保障機制要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的不同而將各級政府對職業(yè)教育經(jīng)費投入的責任細劃，將各級政府經(jīng)費投入的比例合理劃分，落實到各級政府的公共財政支出，保障職業(yè)教育的經(jīng)費投入。由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)公共財政水平可以滿足地區(qū)職業(yè)教育的經(jīng)費投入，但經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的職業(yè)教育投入則需要加大中央和省級的財政支持，合理分配并細劃中央、省、市、區(qū)和縣這幾級政府的財政投入責任，以保障對欠發(fā)達地區(qū)的職業(yè)教育經(jīng)費投入，保證地區(qū)職業(yè)教育能夠可持續(xù)發(fā)展。同時要建立保障教師工資待遇、教師離退休后的福利待遇以及改善教育設(shè)施、教育環(huán)境等的經(jīng)費予以公共財政保障，與職業(yè)教育經(jīng)費一并逐級化解到政府的公共財政支出。
(二)建立健全職業(yè)教育經(jīng)費管理機制
職業(yè)教育對于學生培養(yǎng)投入的成本要遠遠高于普通學校教育，職業(yè)教育理論和操作兩個領(lǐng)域的課程設(shè)置必然增加了職業(yè)學校的教學成本，而對職業(yè)教育預算內(nèi)經(jīng)費投入偏少必將不利于職業(yè)教育的發(fā)展。所以應當建立起由省級財政統(tǒng)一管理與調(diào)配的職業(yè)教育經(jīng)費管理體制，建立職業(yè)教育經(jīng)費專戶制度，避免職業(yè)教育經(jīng)費被挪作他用，以保證各級政府下?lián)艿穆殬I(yè)教育經(jīng)費能足量投入到職業(yè)教育院校。由于職業(yè)教育經(jīng)費的數(shù)量總體偏少，因此，要加大各級政府對職業(yè)教育經(jīng)費的財政支持力度，不但要加強省級財政對職業(yè)教育經(jīng)費的投入，而且要將經(jīng)費投入的責任劃分到市級財政，合理分配兩級政府的經(jīng)費投入比例，保證市級公共財政支出對職業(yè)教育經(jīng)費的投入。城市教育附加費也應配套相應的管理體制與職業(yè)教育經(jīng)費保障制度相配合，確保城市教育附加費能夠足額到位用于職業(yè)教育的發(fā)展。通過政府的宏觀調(diào)控能力，提高各級政府對職業(yè)教育經(jīng)費的投入比例，保證職業(yè)教育經(jīng)費的足額投入以及提高職業(yè)教育教學質(zhì)量，促進職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展。
(三)建立完善職業(yè)教育公用經(jīng)費保障機制
沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，因為我國目前各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各級政府的財政水平存在巨大的差異，因此制定職業(yè)教育公用經(jīng)費的核定標準，需要首先對不同經(jīng)濟區(qū)域的職業(yè)院校進行調(diào)查，根據(jù)各地不同的經(jīng)濟財政水平，制定科學合理的職業(yè)學校生均公用經(jīng)費標準，并將其納入到公共財政支出，建立并完善職業(yè)教育公用經(jīng)費的保障機制。但職業(yè)教育公用經(jīng)費的投入還應當體現(xiàn)出地域、學校、專業(yè)的特殊性，進行動態(tài)的平衡管理，核定差別化的生均公用標準，以適應職業(yè)教育的不同發(fā)展需求。
(四)推行全程職業(yè)教育經(jīng)費管理，提高經(jīng)費使用效率
為提高職業(yè)教育經(jīng)費的使用效率必須對職業(yè)教育經(jīng)費管理使用進行全程的監(jiān)管。對職業(yè)教育經(jīng)費的管理需做以下兩方面的改革:一是要改革現(xiàn)有財政性教育經(jīng)費的使用結(jié)構(gòu)，現(xiàn)有財政性教育經(jīng)費使用中人員支出占了較大比例，這種使用結(jié)構(gòu)是不合理，要通過增加職業(yè)教育經(jīng)費數(shù)量和改善職業(yè)教育經(jīng)費的使用結(jié)構(gòu)來合理規(guī)劃財政性教育經(jīng)費的使用結(jié)構(gòu);二是改革專項教育經(jīng)費投入的使用效益的不確定性，通過對職業(yè)教育經(jīng)費管理與使用的全程監(jiān)管，推行教育經(jīng)費的目標管理和項目管理，加強對專項投入的效益考評機制，將專項教育經(jīng)費的使用效益最大化。
一、 當前基礎(chǔ)教育經(jīng)費存在的問題
(一) 經(jīng)費預算編制與實際脫節(jié)
教育部門預算是由教育系統(tǒng)各部門(包括各學校)編制的其在預算年度內(nèi)收入與支出的預算,不僅反映本部門的年度財政需求,而且反映本部門的全部收入狀況。教育經(jīng)費的部門預算與實際脫節(jié)主要表現(xiàn)在兩個方面,一方面,由于種種原因,可能由于實際情況的需要(比如超過預計的校舍改造),預算未考慮到,卻又不得不開支。另一方面,列入財政預算支出的項目由于種種原因而實際沒有發(fā)生,“張冠李戴”用已其他項目。很多情況下,預算形同虛設(shè)。資金的支出完全由實際情況或者領(lǐng)導的主觀安排。許多教育部門工作人員都有切身體會,資金的分配很大程度上要取決于個人私交,或者是不斷的申請和請求,有些校長甚至說,“會哭的孩子多吃奶”,向上級要資金一要靠面子,二要靠館子。從實際情況看,部分知名的學校,獲得的預算非常充足,但很多一般的學校,卻往往處于捉襟見肘的境地。凡此種種,都反映出一個事實:教育經(jīng)費預算對于實際的支出缺乏實際指導意義。
(二) 學校經(jīng)費支出不規(guī)范
由于學校的財務基礎(chǔ)普遍較為薄弱,諸如核算不規(guī)范,私設(shè)“賬外賬”,“小金庫”,有的支出現(xiàn)金用白條抵庫,固定資產(chǎn)管理混亂,未按規(guī)定使用收費票據(jù)等。此外,當前,因為財政教育經(jīng)費撥款不足,部分學校事實上存在的擴大收費范圍的現(xiàn)象或擅自增加其他名目的收費事項,既未納入預算統(tǒng)一管理,也滋生了的溫床。除了預算管理不規(guī)范外,預算外資金仍未足額繳入財政專戶,這些收費所形成的收入已經(jīng)不是零星的收入,這種缺少預算管理的義務教育經(jīng)費收支不僅沒有規(guī)范義務教育生產(chǎn)者,甚至政府管理者的行為,而且降低了義務教育資金的使用效率。
(三) 缺乏有效監(jiān)督
市場經(jīng)濟條件下,教育既是社會公共產(chǎn)品,也是全民消費品,關(guān)系到每個普通百姓。教育資金所占預算比重也逐年增加,其投向、使用效率、效率越來越受到社會各界的關(guān)注。因此,必須做好教育經(jīng)費的監(jiān)督工作。財政支出的有效監(jiān)督一直都是不容忽視的問題之一,這一現(xiàn)象在義務教育經(jīng)費的預算管理上表現(xiàn)的尤為突出。主要表現(xiàn)在,如內(nèi)部審計走過場,沒有統(tǒng)一的標準,只注重形式上的合規(guī),忽視經(jīng)費的使用效果等?；蛘咧蛔⒅亟逃龑徲嫷姆婪堵毮?卻忽視其增值職能。
二、 對當前基礎(chǔ)教育經(jīng)費管理的改進措施
基礎(chǔ)教育經(jīng)費的有效、合理運用,需要在實踐中,結(jié)合地方財力與教育現(xiàn)狀逐漸改進,是一個漸進的過程,不可能一蹴而就,在工作當中還需要不斷的總結(jié)經(jīng)驗,加以完善。結(jié)合本地的實踐,提出以下改進建議:
(一)進一步完善教育經(jīng)費的部門預算與國庫集中支付制度
1.完善教育部門預算。各級財政和教育行政主管部門要嚴格執(zhí)行《財政部 教育部關(guān)于進一步加強農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革資金管理的若干意見》(財教[2009]2號文),要進一步完善部門預算,減少人為的因素,增強預算的嚴肅性和有效性。在預算編制的實踐中,要做到既要分清主次,又要關(guān)注細節(jié)。如對于校危改造、大修項目等重點項目需要保證預算的準確和全面。而對于其他項目年初預算時不必太細化,預算執(zhí)行時可以有一定彈性,財政只需按預算指標控制全年總投入,在具體發(fā)生時,可以由主管部門根據(jù)當年實際情況靈活調(diào)度,體現(xiàn)出教育主管部門宏觀調(diào)控的職能,以利于資金的有效使用。
2.規(guī)范程序,理順資金支付的核準與審批手續(xù)。為了使預算更加便于執(zhí)行,方便預算單位的用款及時和便利,財政部門可考慮在規(guī)范操作程序的基礎(chǔ)下,精簡用款計劃的審批程序,優(yōu)化工作環(huán)節(jié),加快計劃申報的審批。例如,河南省鎮(zhèn)平縣財政局專門成立教科文股,專門負責教育、科技、文化領(lǐng)域經(jīng)費保障及項目資金爭取等工作。各預算編制及制定單位的基礎(chǔ)性工作是資金支付順暢的前提,月末財政應及時與及各中小學對賬,以便及時查找未達款項。財政各部門不能僅在年末提供對賬單,應在每月末向?qū)W校提供對賬單。各中小學要做好預算外資金備查賬,以便與國庫科及時核實進賬金額。同時,還應當加強單據(jù)設(shè)計的合理性和嚴謹性,減少操作耗時。
3.完善信息網(wǎng)絡(luò)與支付系統(tǒng)。對于教育經(jīng)費的國庫支付要建立發(fā)達的電子信息網(wǎng)絡(luò),在財政、銀行、支付中心、預算單位間實現(xiàn)便捷安全順暢的信息資源共享平臺,確保各方能及時獲取資金的有關(guān)信息,并對每筆資金的運行進行有效的控制和監(jiān)督,只有這樣才能體現(xiàn)國庫集中支付制度的高效率、高速度、低成本。
(二)完善專項資金的管理
除義務教育資金外,教育系統(tǒng)還存在著專項資金的管理問題。目前,各地對于教育專項資金的申請、管理、預算編制等尚未建立系統(tǒng)的申報及評審機制。因此,造成學校所編制的年度預算中,專項經(jīng)費的編報帶有一定隨意性,而財政及相關(guān)部門在批復專項項目時,也具有較大的主觀色彩,缺少足夠的科學依據(jù)。針對這種現(xiàn)象,財政部門與教育行政主管部門可以考慮建立項目庫,進行綜合比選,從而科學論證,考慮成本效益原則進行實施。
(三)充分發(fā)揮教育審計的作用
教育審計是教育系統(tǒng)內(nèi)部審計機構(gòu)的審計人員對財務收支、經(jīng)濟活動的真實、合法和效益進行獨立監(jiān)督、評價的行為。教育審計是教育資金預算管理的生命線,出色的教育審計輔助出色的部門預算管理,從而促進出色的財務管理。在部門預算管理中,充分地發(fā)揮教育審計作用,為教育部門預算管理“防弊興利”,為教育部門預算執(zhí)行結(jié)果“增值”服務,強化預算的約束性,保障部門預算管理質(zhì)量,進一步深化部門預算管理,提高教育資金使用效益,增加部門預算管理的價值。
經(jīng)濟發(fā)展與教育經(jīng)費投入關(guān)系實證研究，分為兩個方面：一是經(jīng)濟發(fā)展對教育經(jīng)費投入影響實證研究；二是教育經(jīng)費投入對經(jīng)濟發(fā)展貢獻分析實證研究。開展實證研究，西方早于中國，較中國而言更為成熟和系統(tǒng)。本文旨在從經(jīng)濟發(fā)展與教育經(jīng)費投入關(guān)系實證研究方面進行梳理和總結(jié)。
1 經(jīng)濟發(fā)展對教育經(jīng)費投入的影響實證研究
經(jīng)濟發(fā)展對教育經(jīng)費投入的影響的相關(guān)理論，尤其是教育先行理論已被廣泛運用情況下，國內(nèi)外對于經(jīng)濟發(fā)展對教育經(jīng)費投入的影響的實證研究甚少。吳開俊、黃瑩于2003年通過對1993年和1997年的教育經(jīng)費投入總額及生均經(jīng)費狀況的分析，提出區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡對義務教育投入的影響[1]。姜春林、潘雄鋒于2005年通過對1991
-2002年數(shù)據(jù)，分析了經(jīng)濟總量與高等教育投入總量的關(guān)系，并建構(gòu)了經(jīng)濟總量與高等教育投入的二項式模型[2]。筆者曾在碩士論文《廣西經(jīng)濟發(fā)展與教育經(jīng)費投入》一文中，通過Eviews軟件進行回歸分析，分別建立2001-2008年國內(nèi)生產(chǎn)總值與教育經(jīng)費投入總量關(guān)系模型、財政收入與國家財政性教育經(jīng)費關(guān)系模型，探討國內(nèi)生產(chǎn)總值對教育經(jīng)費投入總量、財政收入對國家財政性教育經(jīng)費的影響[3]。
2 教育經(jīng)費投入對經(jīng)濟發(fā)展貢獻分析實證研究
2.1 西方學者關(guān)于教育經(jīng)費投入對經(jīng)濟發(fā)展貢獻分析的實證研究歷程 西方關(guān)于教育經(jīng)費投入對經(jīng)濟發(fā)展貢獻分析實證研究源起于西奧多?W?舒爾茨，他提出關(guān)于經(jīng)濟增長的人力資本模型：Y=F(K，AL，H)（其中，K表示資本，L表示未經(jīng)過教育的簡單勞動力，H表示人力資本），并創(chuàng)立了計量教育經(jīng)濟效益的余數(shù)分析法，也稱投資增量分析法，通過此辦法，根據(jù)美國1929-1957年的統(tǒng)計資料，計算出期間美國教育投資的平均收益率為17.3％，教育對國民收入增長的貢獻為33％，完成了西方首次對教育經(jīng)濟收益的宏觀定量分析[4]。1964年，加里?S?貝克爾提出了現(xiàn)代人力資本投資理論，提出了人力資本收益率計算公式，貝克爾還用具體數(shù)學計算和實證研究說明了高等教育收益率，同時也比較了不同教育等級之間的收益率差別[5]。美國芝加哥大學薩卡羅普洛斯于1973年出版《教育收益國際比較》一書，通過對33個國家教育投資社會效益的研究，得出幾個明顯帶有規(guī)律性的結(jié)論，這些結(jié)論現(xiàn)也基本被認同和接受，并在一定程度上影響了各國教育投資政策和決策，具體如下[6]：①在一般情況下，教育投資的收益率高于物質(zhì)投資的收益率，也高于通常的銀行利率。研究分析表明，教育投資的個人收益率一般都超過10%，超過銀行利率，特別是人均國民收入在100美元以下的發(fā)展中國家，教育投資的收益率高于物質(zhì)投資收益率。同時，人均國民收入低于1000美元的國家，教育收益率一般為19.9%，高出物質(zhì)投資收益率4-5個百分點。②發(fā)展中國家教育投資的收益率一般高于發(fā)達國家教育投資收益率，發(fā)展中國家教育投資具有更大的經(jīng)濟意義。③研究比較分析還發(fā)現(xiàn)，初等教育的收益率一般高于中等和高等教育的收益率。根據(jù)33個國家比較：初等教育平均社會收益率為19.4%，個人平均教育收益率為23.7%；中等教育平均社會收益率為13.5%，個人平均教育收益率為16.3%；高等教育平均社會率為11.3%，個人平均教育收益率為17.6%。1990年，美國經(jīng)濟學家保羅?羅默提出技術(shù)進步內(nèi)生增長模型，將人力資本視為內(nèi)生增長變量[7]。
2.2 中國學者關(guān)于教育經(jīng)費投入對經(jīng)濟發(fā)展貢獻分析實證研究歷程 我國關(guān)于教育與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的系統(tǒng)研究即定量分析始于二十世紀七十年代末八十年代初。刁培萼在他主編的《教育文化學》中將教育力――各級學校教育的普及率、社會教育的水平等視為國力要素之一，并用此衡量教育對經(jīng)濟發(fā)展的作用。用定量分析法研究不同階段的教育收益；趙人偉、李實研究了1988年中國城鎮(zhèn)勞動力的教育投資收益率。他們得出的結(jié)論是，如以教育年限作為投資單位，教育的平均收益率是3.8%，即每增加1年的教育可提高個人收入3.8%，小學、初中、高中、大學教育的收益率分別是2.7%、3.4%、3.9%、4.5%。陳曉宇、閔維方研究了1996年中國城市勞動力的教育投資的收益率。按趙人偉等人同樣的計算方法，他們得到的結(jié)論是，教育的平均收益率為5.3%，初中、高中、中專、大專、本科教育的收益率分別為3.59%、4.19%、6.76%、4.67%、6.58%[6]。靳希斌（1997）年通過對1952-1978 年國民經(jīng)濟增長的測算發(fā)現(xiàn)，教育對國民經(jīng)濟增長的貢獻率達20.9%[8]。賴德勝（1998）在其博士論文中也對1995年中國城鎮(zhèn)職工的教育收益率進行了估算，其結(jié)論是教育的平均收益率為5.73%，即教育年限每增加1年，個人收入可增加5.73%，與1988年相比，中國教育投資的收益率有明顯提高。葉茂林基于柯布――道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)，提出了教育生產(chǎn)函數(shù)，用以計量資本和初等教育以下、初等教育、中等教育、高等教育四個層次勞動力對經(jīng)濟增長的貢獻[9]。陳用芳、邢志平基于Panel Data 模型分析，通過以1997-2005年31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）國內(nèi)生產(chǎn)總值、平均受教育年限及受高等教育人口比重的面板數(shù)據(jù)為樣本，以國內(nèi)生產(chǎn)總值為因變量，平均受教育年限及受高等教育人口比重為自變量，開展回歸分析，得出基本結(jié)論為：在5%的顯著性水平下，受教育人口比重每增加1%，可以使國內(nèi)生產(chǎn)總值增長10.5012%[10]。鞏海霞在其博士論文《教育投入經(jīng)濟效應研究――基于江蘇省的實證分析》中，利用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)仿真法，以1990-2007年江蘇省的政府教育投入與家庭教育投入效益進行了分析，提出家庭教育投入與政府教育投入比例為1.10時，可獲得最大的地方生產(chǎn)總值[11]。另外，還有一些學者，如范明、邱敦元、黎野、文浩、李萍、孫紹榮等對高等教育經(jīng)費投入對經(jīng)濟發(fā)展影響進行了實證分析和研究，為該領(lǐng)域研究提供了參考和借鑒。
總體而言，西方關(guān)于教育經(jīng)費投入對經(jīng)濟發(fā)展貢獻分析實證研究早于我國，其不僅創(chuàng)立了對該領(lǐng)域影響深遠的研究模型，對全社會經(jīng)濟效益、高等教育收益率、各級教育收益率、以及教育投資收益率國際比較中做了大量的研究，為國際研究教育經(jīng)費投入提供了經(jīng)驗和借鑒。我國關(guān)于教育經(jīng)費投入對經(jīng)濟發(fā)展影響實證研究起步晚于西方國家，但發(fā)展迅速，二十一世紀前的研究主要為對城鎮(zhèn)勞動力教育收益率的研究，近年的研究越來越多地體現(xiàn)出對模型建立的關(guān)注、研究方法的多樣性以及研究對象的范圍的逐步擴大的特點。
3 結(jié)語
我國對于中國經(jīng)濟發(fā)展與教育經(jīng)費投入關(guān)系研究，已經(jīng)取得了豐碩的成果。今后的研究，任務艱巨，我們應立足于：圍繞經(jīng)濟發(fā)展要求，合理確定全國及地方教育經(jīng)費投入比例標準；根據(jù)我國教育經(jīng)費投入效益分析，建立教育經(jīng)費投入考核指標體系。為政府教育經(jīng)費投入金額、結(jié)構(gòu)、來源等的確定提供依據(jù)。應做好兩方面的工作：一是利用國外實證研究方法，對我國教育經(jīng)費投入效益進行分階段分層次分結(jié)構(gòu)比較。首先，全面測算我國教育經(jīng)費投入對經(jīng)濟發(fā)展貢獻，考核經(jīng)濟發(fā)展效益，開展國際比較，指出我國教育經(jīng)費投入的優(yōu)勢與不足；其次，根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展階段對各層次教育經(jīng)費投入效益及不同來源教育經(jīng)費投入效益進行比較分析；根據(jù)比較分析提出我國教育經(jīng)費投入的適度比例、結(jié)構(gòu)及具體配置的政策。二是建立教育經(jīng)費投入對經(jīng)濟發(fā)展貢獻的動態(tài)監(jiān)測機制。通過這一機制，對教育經(jīng)費投入進行適時的調(diào)整和安排。
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[10]陳用芳，邢志平.基于PanelData模型的人力資本與經(jīng)濟增長關(guān)系研究[J].南平師專學報，2007（04）.
[11]鞏海霞.教育投入經(jīng)濟效應研究[D].中國礦業(yè)大學，2009.
一、研究背景
為了將政府在普及和鞏固九年義務教育中的職責強化，國務院了一個名為《關(guān)于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》的新機制，這個機制于2005年12月24日，之所以發(fā)出這個新機制，其目的是為社會主義新農(nóng)村的建設(shè)打下好的文化基礎(chǔ)，同時為農(nóng)村義務教育的有序進行和建設(shè)水平提供保障，而經(jīng)國務院研究決定，對于農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革進行進一步的深化。以下的內(nèi)容就是國務院進行的這次改革：第一，對于農(nóng)村義務教育階段學生的學雜費用予以免除，對于家庭評級為貧困的學生義務提供教科書，除此之外還要補助這些學生;其次說到第二點，應該提高農(nóng)村義務教育階段內(nèi)的中小學的公用經(jīng)費的保障標準;最后的一點，一個學校對的校舍對于保障學生的生命安全來說是非常重要的，所以說要建立起長效的機制來規(guī)范農(nóng)村義務教育階段中小學校舍的維修;第四，對于學校里的教師來說，工資的保障制度是非常重要的，因此要對其進行鞏固和完善。除了逐步將農(nóng)村義務教育全面納入公共財政保障范圍以外，這次國務院進行的改革還按比例分擔的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制以及建立了中央和地方分項目，這次改革涉及到的范圍將中西部地區(qū)作為一個重點同時還兼顧了東部部分困難地區(qū)。
二、研究意義
義務教育并不是一開始就有的，更不是國家強制的，但是義務教育的重要性很早以前就已經(jīng)列入法律范疇了，自從1986年《義務教育法》的出臺，我國義務教育的法制化便開始了。隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展，國民素質(zhì)的提高越發(fā)顯得重要，2003年，在國務院2003年列入立法計劃的立法項目中，《義務教育法》的修訂內(nèi)容為“需要抓緊研究、條件成熟時適時提請審議”，并在這個基礎(chǔ)上不斷的完善。在國務院印發(fā)的《關(guān)于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》中，對于促進義務教育發(fā)展的經(jīng)費保障機制問題做了進一步的明確。緊接著就是新的《義務教育法》于2006年7月1日出臺，對于義務教育應該承擔的責任和義務在這部新出法律中做了進一步的明確。義務教育，深刻貫徹“以人為本”的指導方針，是提高我國國民素質(zhì)的奠基石，是我國教育事業(yè)發(fā)展的“重中之重”。
面對義務教育經(jīng)費制度的不完善，雖然從06年開始，各級政府都在積極的貫徹落實新的農(nóng)村義務教育的經(jīng)費保障制度，并且這個制度的基礎(chǔ)是系統(tǒng)、科學、合理的政策運營機制，但是由于經(jīng)費來源渠道單一缺乏穩(wěn)定，義務教育經(jīng)費短缺，再加上不合理的經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)，地區(qū)間的義務教育由于城鄉(xiāng)差距就越來越大，出現(xiàn)了失衡的情況，我國義務教育發(fā)展的各種阻礙是由教育資源配置不均衡等問題造成的，因此義務教育經(jīng)費困境一直是眾多學者關(guān)注并極力解決的焦點。而出現(xiàn)上述現(xiàn)象的實質(zhì)上是由義務教育經(jīng)費的制度困境造成的，雖然我國早就進入市場經(jīng)濟時代，但是在資源配置不合理時，國家宏觀調(diào)控就顯得尤為重要，建立并完善義務教育經(jīng)費保障制度，就能夠切實的保障從義務教育經(jīng)費保障的制度困境中脫離出來。把公共政策分析的視角作為本文切入點，探索一條適合當?shù)氐霓r(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制整體運行的道路，并且依托公共物品理論及委托理論等，深入的分析并且研究了農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制，理論價值深遠。
三、主要研究內(nèi)容
論文主要分為七個部分進行寫作：
第一部分是緒論，該部分概述了本次研究的背景、目的并闡述了其意義，通過研究把國內(nèi)外的相關(guān)文獻并對其進行綜述，概述研究方法以及將技術(shù)路線作為基礎(chǔ)路線，這樣做的目的是盡快的將本論文的寫作主題引出。
第二部分是相關(guān)理論概述，首先從大方面是要建立起保障義務教育經(jīng)費的機制，在建立機制時要考慮到以下四個方面：義務教育的定義、概念、義務教育經(jīng)費的概念、來源以及特點;其次是對于農(nóng)村義務教育經(jīng)費的管理上一定要建立起相應的保護機制，以下六個方面就是這個機制所要包括的主要內(nèi)容：對于農(nóng)村所實行的義務教育、在施行農(nóng)村義務教育的過程中產(chǎn)生的經(jīng)費、投入到農(nóng)村義務教育中的相關(guān)體制以及農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制的概念和內(nèi)容、農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制的發(fā)展沿革以及云南省農(nóng)村在進行義務教育時所具有的特點;然后就是對于公共物品的理論進行概述，
（下轉(zhuǎn)第44頁）
（上接第10頁）
在進行概述時主要是包括公共物品以及義務教育的公共物品屬性兩方面內(nèi)容;教育公平理論（教育公平理論以及義務教育的公平理論兩方面內(nèi)容）以及委托理論（包括委托理論以及義務教育的委托理論兩方面）五個方面的相關(guān)理論進行概述，并且為了進一步的研究一定要將相關(guān)理論呈現(xiàn)出來。
第三部分是實施現(xiàn)狀，云南省農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制在對云南農(nóng)村義務教育中的各項實施狀況，包括從資金補助情況、“兩免一補”政策的實施狀況、農(nóng)村義務教育階段中小學公用經(jīng)費的保障、云南省中小學校舍維修改造狀況現(xiàn)狀以及云南與全國其他地區(qū)的比較幾個方面進行了論述。
第四部分是云南農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制運行中存在的問題，該部分對論文整體框架進行系統(tǒng)的梳理與總結(jié)，農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制的實施及改革雖然取得了很好的效果，但是也存在不少問題，主要體現(xiàn)在3個方面：一是經(jīng)費投入機制問題;二是政府責任機制問題;三是監(jiān)管機制問題。
第五部分是國外義務教育經(jīng)費保障機制經(jīng)驗借鑒，該部分分別對美國、英國、南非以及韓國四個國家保障義務教育均衡發(fā)展的財政制度進行分析探討。最后從經(jīng)費投入機制、政府責任機制以及監(jiān)管機制三個方面總結(jié)出對我國義務教育發(fā)展有用的經(jīng)驗教訓。
第六部分是解決存在問題的對策建議。該部分針對第四部分出現(xiàn)的問題進行分析之后對其提出了相關(guān)的解決對策。
第七部分對全文進行總結(jié)。
四、農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制相關(guān)理論概述
在農(nóng)村教育中，最重要的就是義務教育，同時義務教育也是農(nóng)村教育最重要的組成部分。就普遍學者的觀點總結(jié)來看，以下兩種都是對于農(nóng)村教育概念的解釋：一，以地域性來劃分，整個教育模式是以農(nóng)村地域作為劃分依據(jù)的;二，以教育功能性來劃分，農(nóng)村教育所涵蓋的范圍是非常廣的，所以說農(nóng)村教育是提高農(nóng)民生活技能方式的教育。城鄉(xiāng)二元化的階段是中國正在經(jīng)歷的，所以說地域性在農(nóng)村教育中的表現(xiàn)尤為明顯，在我國推進城鄉(xiāng)一體化以及縮小城鄉(xiāng)差距的進程中，人民越來越希望政府重視城鄉(xiāng)義務教育均等化，農(nóng)民對教育的意識和觀念進一步加強，從而出現(xiàn)功能性逐漸增強，而地域性逐步減弱的狀態(tài)。把以上所提到的內(nèi)容作為基準，對于農(nóng)村義務教育的概念劃分，可以做出以下結(jié)論：按照憲法及國家的相關(guān)法律規(guī)定，對象為以農(nóng)村戶口適齡兒童，包括農(nóng)村地區(qū)及進城務工農(nóng)民工子女而進行的具有特定年限的學校教育，而這種學校教育的特點就是普及性和強制性及其免費性。
國家依據(jù)憲法及相關(guān)法律法規(guī)，制定出一系列用于督促、分配、監(jiān)督等各項制度，在根據(jù)公平優(yōu)先、兼顧效率的原則下，對農(nóng)村義務教育階段學生進行有規(guī)定年限的教育，并保證不收取任何培養(yǎng)費用的情況就是農(nóng)村義務教育的投入機制，同時在這個過程中政府還要對于相關(guān)的資源進行合理化的應用，這樣做的目的是確保高質(zhì)量的義務教育可以對全國所有農(nóng)村義務教育階段的學生產(chǎn)生影響。
【參考文獻】
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二、文獻綜述
目前國內(nèi)學者對此課題研究現(xiàn)狀，田民政（2013）采用運用灰色關(guān)聯(lián)分析法研究影響我國教育經(jīng)費投入的實證因素。胡瑞文、王紅（2014）進行細致研究，揭示我國教育發(fā)展戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的投入保障條件和經(jīng)費投入的關(guān)系。徐瑾輝（2009）認為，國家教育發(fā)展的好與否在很大長度上取決于我國政府投入的教育經(jīng)費是否充足。本文采用面板數(shù)據(jù)從靜態(tài)和動態(tài)兩方面進行分析影響我國教育經(jīng)費投入的影響因素，更進一步分析各相關(guān)因素對教育經(jīng)費的作用。
三、我國教育經(jīng)費投入問題的描述性分析及研究方法
本文采用國家統(tǒng)計局權(quán)威數(shù)據(jù)對我國教育經(jīng)費投入問題進行詳細的研究。因素包括，教育經(jīng)費、GDP、城鄉(xiāng)居民儲蓄存款年底余額總計、人口、居民消費價格以及每十萬人口平均在校生數(shù)等。研究問題覆蓋面全面，能夠清晰的反映出影響我國教育經(jīng)費投入的實證影響因素，并得出結(jié)論及可行性建議。
（一）近年我國教育經(jīng)費投入增長趨勢
自2004年開始，我國教育經(jīng)費投入呈現(xiàn)不斷增加的態(tài)勢，增長速度加快。由2004年的72425989萬元增長到2012年的303647200萬元，增幅為319%。由此我們可以得出，在優(yōu)先發(fā)展教育的戰(zhàn)略思想的指導下，我國教育經(jīng)費投入逐年上升。
（二）我國教育經(jīng)費投入占GDP比重情況
將我國每年的教育經(jīng)費投入除以GDP，觀察其所占GDP的比重是否到達4%。對于教育經(jīng)費投入是否達到GDP的4%，還需作進一步考量。國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2004-2013年隨著我國GDP的快速增長，我國教育經(jīng)費投入量也隨之增加。由2004年最初始的2.79%增長到2011年的3.93%，直到2012年才達到國家財政性教育經(jīng)費占GDP的4%的目標。截止2013年達到4.3%。結(jié)合現(xiàn)狀，西方發(fā)達國家教育經(jīng)費投入占該國GDP的比重都高于4%。例如2013年，美國教育經(jīng)費投入占GDP的比重達7.3%，而我國只有4.30%。這表明，我國與其他國家相比仍相差甚遠。由此我們得出的結(jié)論是我國教育經(jīng)費投入存在不足。
（三）研究方法
本論文利用實證分析的方法，建立一元線性回歸模型，結(jié)合計量經(jīng)濟學中修正Frisch法進行分析變量間是否存在多重共線性問題并加以修正。以及采用最小二乘法（OLS）作回歸估計，得出一元線性回歸模型。分析各解釋變量對被解釋變量教育經(jīng)費的影響程度并得出我國教育經(jīng)費投入的影響因素并提出可行性建議。
四、我國教育經(jīng)費投入影響因素實證分析
（一）數(shù)據(jù)及變量選擇
本文對我國教育經(jīng)費投入問題進行計量分析，共選取以下變量。被解釋變量Y是教育經(jīng)費投入， X[1]為GDP， X[2]為城鄉(xiāng)居民儲蓄存款年底余額總計， X[3]為人口， X[4]為居民消費價格， X[5]為每十萬人口平均在校生數(shù)。
（二）模型選擇
在一元選擇模型中，當X[i]發(fā)生變化時，按照一定規(guī)律影響另一變量Y[i]，而Y[i]的變化并不影響X[i]。亦即X[i]的變化是Y[i]變化的原因，X[i]與Y[i]之間具有因果關(guān)系。又因為模型中只有一個解釋變量，變量間的關(guān)系又是線性關(guān)系，正符合此論文研究的問題。所以建立一元線性回歸模型[Yi=β0+β1X1+β2X2+β3X3+β4X4+β5X5+μi]進行分析。用[Yi]代表被解釋變量，[X]表示解釋變量，[β]為待定系數(shù)，[μi]為隨機誤差項。
（三）回歸結(jié)果分析
1、數(shù)據(jù)相關(guān)性分析
相關(guān)分析是研究隨機變量之間的相關(guān)關(guān)系的一種統(tǒng)計方法。對于[X1；X；2X3；X4；X5]是否對[Yi]存在相關(guān)關(guān)系，需做進一步的驗證。研究變量之間的相關(guān)程度，用相關(guān)系數(shù)[r]來描述。我們借助EViews8進行變量相關(guān)性分析。
表1的相關(guān)系數(shù)矩陣顯示，[Y]和[X1；X2；X3]之間的相關(guān)系數(shù)均大于0.9，接近于1，由此可以確定變量之間存在正向高度相關(guān)關(guān)系。[Y]和[X4]的相關(guān)系數(shù)為0.33，有理由認為[Y]和[X4]之間存在低度相關(guān)的關(guān)系。[Y]和[X5]的相關(guān)系數(shù)為-0.04，[r
2、修正Frisch法
在很大程度上，由于參數(shù)估計量的標準差較大，從而使參數(shù)的顯著性[t]檢驗增加了接受零假設(shè)的可能性，而出現(xiàn)多重共線性問題。為此，我們需要借助逐步回歸法進行修正，增加分析問題的準確性。我們借助EViews8軟件對數(shù)據(jù)進行最小二乘估計。
由表2可知：
[Y∧=-216.2928+0.007199X1+0.002382X2+0.075918X3+0.009974X4+0.010634X5]
（-1.43） （2.14） （0.47） （4.93） （2.38） （1.77）
[R2=0.958]，[R2=0.949] ，[DW=1.741]，[F=113.493]
其中括號內(nèi)的數(shù)字是[t]值。給定顯著水平[α=0.05]，回歸系數(shù)估計值都沒有顯著性。查[F]分布表，得臨界值為[F0.05（5，25）=2.60]，故[F=113.493>2.60]，回歸方程顯著。分別計算[X1；X2；X3；X4；X5]的兩兩相關(guān)系數(shù)，得[r12=0.943]， [r13=0.852]， [r14=0.422]， [r15=-0.174]，[r23=0.804]，[r24=0.517]，[r25=-0.188]，[r34=0.0329]，[r35=0.099]， [r45=-0.609]可見解釋變量之間存在相關(guān)關(guān)系。為了檢驗和處理多重共線性，采用修正Fisch法。首先，對[Y]分別關(guān)于[X1；X2；X3；X4；X5]作最小二乘回歸， 根據(jù)經(jīng)濟理論分析和回歸結(jié)果，易知GDP[X1]是最重要的解釋變量，所以選取第一個回歸方程為基本回歸方程。同理，依次加入[X2]，[X4]，[X5]進行最小二乘回歸。經(jīng)分析可知，擬合優(yōu)度[R2]和[R2]均有所增加，表明不存在多重共線性問題，所以在模型中[X1；X2；X3；X4；X5]都要保留。該模型中系數(shù)均顯著且符號正確，所以該模型是較好的回歸方程。
五、結(jié)論及提高我國教育經(jīng)費投入的對策
（一）結(jié)論
從擬合好的一元線性回歸模型可以得出，當GDP每增加1個單位時，對教育經(jīng)費投入的影響將增加0.07個單位；當人口數(shù)每增加1個單位時，對教育經(jīng)費投入將增加0.08個單位；當平均在校生總數(shù)每增加1個單位時，教育經(jīng)費的投入將增加0.01個單位。上述結(jié)論充分表明，在伴隨著我國GDP增長的同時，為提高我國教育質(zhì)量，促進我國人口素質(zhì)的提高，決不能忽視教育經(jīng)費投入。
（二）提高我國教育經(jīng)費投入的對策
1、強化教育經(jīng)費投入法制建設(shè)
我國《教育法》明確指出，國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例應當隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長逐步提高。并且，各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經(jīng)常性收入的增長。所以 “健全教育經(jīng)費投入立法機制，規(guī)范立法程序，確保教育經(jīng)費投入法規(guī)的權(quán)威性”。
2、加強教育經(jīng)費投入機制創(chuàng)新
首先,我國教育經(jīng)費總投入不足。從教育經(jīng)費絕對投入水平來看,目前全世界年人均教育經(jīng)費已接近500美元,發(fā)達國家的教育投入是世界平均水平的五、六倍,而我國2005年人均教育經(jīng)費還不足100美元,相當于世界平均水平的1/5。其次,三級教育所占份額不合理。在有限的教育經(jīng)費中,中央政府的財政撥款過多地用于高等教育,對義務教育投資不夠。最后,教育經(jīng)費的地域分配也極不合理。地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、學校間經(jīng)費投入不均衡狀況十分突出,尤其是中西部地區(qū)和農(nóng)村的教育投入水平遠低于東部地區(qū)和城市。
2.教師資源配置失衡
首先,多年計劃經(jīng)濟和城鄉(xiāng)二元體制下形成的城鄉(xiāng)區(qū)別對待的教育政策偏向于城市。如教師編制政策等,而就實際情況而言,農(nóng)村人口居住分散,學校數(shù)量多,規(guī)模小,農(nóng)村教師配置編制理應等于或高于城市。其次,由于經(jīng)濟發(fā)展不均衡等其他因素,導致中東部地區(qū)的師資遠遠優(yōu)于西部偏遠地區(qū),形成新的不公平。
3.學校教育之間的不公平
如重點學校與非重點學校的不公平。重點學校一直是各級政府投資的重點,而非重點學校則因政府不重視、投入少而無人問津,師資隊伍較差,教育質(zhì)量低下,人為地把學校、學生分成不同的等級,“就近入學”和愈演愈烈的“擇?！贝髴?zhàn),很大程度上是家長在經(jīng)濟實力和社會背景的競爭,固化了社會階層間的差別,使教育資源配置人為地出現(xiàn)傾斜。
4.優(yōu)勢群體與弱勢群體教育的不公平
如流動兒童與城市兒童的不公平;正常兒童與特殊兒童教育的不公平;女性教育與男性教育之間的不公平;窮學生與富學生教育之間的不公平,等等。
5.教育政策不盡合理
高考錄取中的“分省定額”、“劃線錄取”,人為地造成高考錄取線的地區(qū)差異,違背了“分數(shù)面前人人平等”的神圣原則,這是一種省際間考生的嚴重“教育不公平”。
二、實現(xiàn)教育公平的有效途徑
1.法律保障
為了確保教育的公平和平等,許多國家注重通過立法來保障教育的平等和公正,在其憲法和教育法律中,都明確規(guī)定了在教育發(fā)展過程中實施平等公正的理念。我國也認真貫徹新修訂的《義務教育法》,努力實現(xiàn)義務教育的均衡發(fā)展,在全國范圍內(nèi)高質(zhì)量高水平地普及九年義務教育,推進以權(quán)利為基礎(chǔ)的教育,確保每個公民享有受教育的權(quán)利和機會均等。
2.經(jīng)費支持
長期以來,我國的教育投入嚴重不足,國家財政性教育支出占GDP的比重很低。近年來經(jīng)過努力,雖有較大改善,但情況仍不樂觀,極大地阻礙著教育的發(fā)展,進而阻礙著實現(xiàn)教育公平的歷史進程。所以,現(xiàn)階段必須建立健全保障教育優(yōu)先發(fā)展的機制和制度,明確各級政府提供教育公共服務的職責,保證財政性教育經(jīng)費增長幅度明顯高于財政經(jīng)常性收入增長幅度,逐步使財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例提高。在經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中要優(yōu)先安排教育發(fā)展,財政資金優(yōu)先保障教育投入,公共資源優(yōu)先滿足教育需求。
3.合理安排教師資源
目前的擇校熱等現(xiàn)象背后的直接原因就是教師資源的不均衡。薄弱學校之所以薄弱,除了教育基礎(chǔ)設(shè)施薄弱以外,教師不足、學科不配套、教師素質(zhì)偏低、教育質(zhì)量不高,是其薄弱的主要表現(xiàn)。所以,要制定和執(zhí)行特殊的優(yōu)惠政策,鼓勵并支持教師到薄弱學校任教。比如提高同類別地區(qū)薄弱學校教師的崗位津貼標準、教師專業(yè)技術(shù)職務的職數(shù)比例向薄弱學校傾斜,并適當降低薄弱學校教師評定專業(yè)技術(shù)職務所要求的論文數(shù)量和教育科研成果標準,新招聘的教師一律到薄弱學校和農(nóng)村學校任教一定時期,城鎮(zhèn)學校及中心學校教師評聘中(高)級專業(yè)技術(shù)職務應有在薄弱學?；蜣r(nóng)村學校任教或支教的經(jīng)歷,或定期安排教師校際互換,一幫一結(jié)對子等政策,逐步實現(xiàn)教師資源的平衡。
4.政策保障
對弱勢群體和弱勢地區(qū)采取補償措施。在教育中,處境處于劣勢的弱勢群體和弱勢地區(qū)是客觀存在的,因此,對這些群體和地區(qū)的扶助應該成為促進教育公平的重點。在這方面,韓國為我們提供了一個很好的借鑒。韓國政府首先將有限的公共資金用于收益率最高的初等教育,在政府財力有限的情況下達到教育的普及和均等化并舉的目的。我國也在不斷地學習借鑒,如,“西部地區(qū)兩基攻堅計劃”、“兩免一補”政策等。在政策上體現(xiàn)了一定的傾向性,但是由于我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀、城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)、分級管理體制和重點校政策和質(zhì)量評價標準不合理等多種原因,導致目前我國的教育公平還存在嚴重的問題。
一、義務教育財政支出不均衡發(fā)展的現(xiàn)實
由近幾年國家頒布和實施的政策上來看，政府越來越重視義務教育在不同地區(qū)之間的均衡發(fā)展，并進行著一系列的努力。然而，由于一些制度原因和歷史原因，這種地區(qū)間的不平衡將會在一定時期內(nèi)繼續(xù)存在并影響著我國義務教育的發(fā)展。而這種地區(qū)間財政支出不均衡性主要體現(xiàn)在以下兩個層面：
(一)各省區(qū)間不均的表現(xiàn)
我國各省市經(jīng)濟發(fā)展狀況的差異導致在教育經(jīng)費投入上的情況也不相同。義務教育經(jīng)費主要由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔，所以各地的教育及教學條件與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況密切相關(guān)，這種地區(qū)間的貧富差距對我國義務教育的均衡發(fā)展構(gòu)成了相當大的障礙。同時，由于這種不均衡是一種全局視野下的，必然會從相當廣泛的層面來影響教育的公平性。
(二)城鄉(xiāng)地區(qū)間不均衡的表現(xiàn)
長期以來，我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)導致國家的人力、物力、財力涌入城市，在這種失衡的結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)之間在義務教育財政經(jīng)費支出上出現(xiàn)了巨大差異。人口數(shù)量占我國人口總數(shù)相當大比重的農(nóng)村地區(qū)，其義務教育工作關(guān)系到我國未來是否能實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會的穩(wěn)定。
二、我國義務教育支出地區(qū)間不均衡的宏觀因素分析
我國財政義務教育支出在地區(qū)上的存較大差距的原因是什么呢？本文試圖通過對義務教育面臨的宏觀環(huán)境來分析這一問題。
(一)發(fā)達與不發(fā)達地區(qū)義務教育支出不均衡的宏觀因素分析
造成我國發(fā)達與不發(fā)達地區(qū)義務教育支出不均衡的主要原因是地區(qū)間經(jīng)濟和社會的發(fā)展不平衡。我國義務教育經(jīng)費投入實行國務院和地方各級政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市政府負責統(tǒng)籌落實的體制。但是中央政府對義務教育的投入僅占全國義務教育總經(jīng)費投入比例的2%左右，這使得我國義務教育的費用主要靠地方政府來負擔。我國各地區(qū)的義務教育經(jīng)費主要來自該地區(qū)財政的收入，而該地區(qū)的財政收入的多少依賴于該地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展程度，這樣一來，由于我國東西部經(jīng)濟發(fā)展的不平衡導致我國東西部地區(qū)的財政收入的巨大懸殊，從而容易引起各地區(qū)義務教育財政投入的不均衡。
(二)城鄉(xiāng)義務教育支出不均衡的宏觀因素分析
造成我國城鄉(xiāng)義務教育支出不平衡的宏觀原因主要有兩點，即我國義務教育的財政轉(zhuǎn)移支付體制和我國的二元社會結(jié)構(gòu)狀況。
1．我國義務教育的財政轉(zhuǎn)移支付體制
我國現(xiàn)行的“以縣為主”的義務教育財政轉(zhuǎn)移支付體制在教育公平問題上仍存在問題。目前我國義務教育實行分級管理，市縣級及其以下基層地方政府對義務教育負有主要管理責任。與此管理體制相對應，中國現(xiàn)行義務教育投資體制亦以高度分散為特征，義務教育公共經(jīng)費大部分由市縣級及其以下基層地方政府負擔。據(jù)國務院發(fā)展研究中心的調(diào)查，中國的義務教育經(jīng)費87%由基層地方政府負責，盡管這種制度可以在一定程度上使縣內(nèi)的教育水平差別得以平衡，但仍無補于一個縣財政的絕對匱乏，尤其對于經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)教育經(jīng)費的籌集仍然是個嚴峻的問題。 “以縣為主”有利于調(diào)動地方政府的積極性，扭轉(zhuǎn)過去義務教育投資重心過低（鄉(xiāng)級政府和農(nóng)民負擔太重）的局面，是一個不錯的制度選擇。然而，這一體制違背了義務教育的免費性質(zhì)，難于適應我國地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展差異巨大的基本國情，更與我國現(xiàn)行的財力分配結(jié)構(gòu)存在著尖銳的矛盾，因而不可避免地陷入多重困境。
2.我國城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)
我國公共教育資源的顯著失衡，教育不公平的現(xiàn)象集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)上。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國家共有的最重要的一個特征，我國也不例外。經(jīng)濟文化的不平衡發(fā)展是我國二元社會形成的根本的原因，長期以來的“城市中心”價值取向則是主要的原因。我國在長期以來的二元社會結(jié)構(gòu)和高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，形成了一種以城市為主、忽視地區(qū)差別和城鄉(xiāng)差別的“城市中心”價值取向，國家的主要物力、財力以及優(yōu)質(zhì)人力都投向了城市，優(yōu)先滿足甚至只滿足城市的發(fā)展和城市人的利益。城市人口獲得了更多、更好的公共教育資源。雖然現(xiàn)在政府加大了對農(nóng)村教育的傾斜，但是農(nóng)村教育問題仍然突出。廣大的農(nóng)村地區(qū)和眾多的農(nóng)村學校獲得的教育資源遠遠低于城市，甚至連最基本的教育資源都未備齊。
三、對于義務教育教育財政支出不均衡發(fā)展的政策建議
（一）平衡義務教育地區(qū)間差異的對策建議
這種地區(qū)間義務教育水平差距的主要原因是當前財政投入體制的不合理。要改變這種現(xiàn)狀，就必須要調(diào)整當前政府在義務教育投入上的責任關(guān)系，將投入主體的重心上移。
1．平衡省際間差異，強化中央政府的義務教育投入責任。在教育經(jīng)費的分配上不應是平均分配，而應是在保證政府基本供給責任之后的轉(zhuǎn)移支付?？稍诠餐芤娴幕A(chǔ)上，建立起省與省之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，來有效地彌補縱向轉(zhuǎn)移支付制度的不足，緩解中央財政的壓力。
2．平衡城鄉(xiāng)間差異——強化省級政府的義務教育投入責任，縣級政府繼續(xù)承擔一定比例的投入責任，負責義務教育的管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括教學管理、校舍建設(shè)、設(shè)備購置、環(huán)境治理、危房改造和經(jīng)費管理等，將用于義務教育的各項資金落實到位。
（二）平衡義務教育地區(qū)間差異的保障措施
1.加強義務教育經(jīng)費的監(jiān)管力度，提高資金使用效率。
2.建立有效的評估監(jiān)督機制，保證教育投入落到實處。
3.國家立法保障義務教育的投入。
