時(shí)間：2022-11-02 00:25:16
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的主要政策措施
建立境外投資法律保障體系。日本政府先后制定了《外資法》、《外匯法》、《境外拓展對(duì)策資金貸款制度》、《日本貿(mào)易振興機(jī)構(gòu)法》、《境外投資信用保證制度》等法律，將企業(yè)境外投資的服務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)稅、金融、保險(xiǎn)等政策保障措施用法律的形式確定下來。這些法律明確了各項(xiàng)政策的目標(biāo)、政策支持的對(duì)象和境外投資服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，確保了境外投資企業(yè)的法律地位，規(guī)范了境外投資行為，為日本企業(yè)開拓國(guó)際市場(chǎng)提供了有力的法律保障。
建立境外投資服務(wù)管理機(jī)構(gòu)。除設(shè)立境外投資行政管理機(jī)構(gòu)外，日本政府還專門出資建立一批官助民營(yíng)、官民合營(yíng)的境外投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。這些中介服務(wù)機(jī)構(gòu)主要有日本貿(mào)易振興協(xié)會(huì)、中小企業(yè)振興事業(yè)團(tuán)和各種形式的友好協(xié)會(huì)等。主要職責(zé)就是幫助企業(yè)提供境外投資可行性調(diào)研、境外投資融資保險(xiǎn)、境外員工培訓(xùn)、組織境外考察、舉辦境外投資推薦會(huì)等服務(wù)。
建立境外投資自由化制度。實(shí)行境外投資自由化改革，將《外匯法》和《外資法》作了修訂，不再采用境外投資審批制度，而采用資本交易項(xiàng)目備案制度，資本交易原則上可以自由進(jìn)行。除極個(gè)別涉及軍事、國(guó)家安全等領(lǐng)域的投資項(xiàng)目外，境外投資額在1億日元以上需要到銀行備案，1億日元以下的投資項(xiàng)目已經(jīng)完全自由。日本政府實(shí)施一系列境外投資自由化改革，取消了以往境外投資的諸多限制。為企業(yè)境外投資的快速發(fā)展創(chuàng)造了便利條件。
建立境外投資稅收支持制度。
①采用排除虧損國(guó)在外的綜合限額抵免的征稅辦法。在計(jì)算綜合抵免限額時(shí)，將虧損國(guó)的虧損額除外。這樣做實(shí)際上是增加了抵免限額，減輕了境外投資企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。②采用稅收饒讓抵免的征稅辦法。東道國(guó)給予日本企業(yè)的稅收優(yōu)惠視為已納稅款，允許從日本國(guó)內(nèi)法人稅中抵扣。并根據(jù)稅收條約和締約對(duì)方國(guó)的國(guó)內(nèi)法，把針對(duì)利息、股息和使用費(fèi)等投資所得的減免額作為抵免對(duì)象。③實(shí)行境外投資損失準(zhǔn)備金制度。就是將直接投資額的一定比例(如特定境外工程經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用的7％)計(jì)入準(zhǔn)備金，計(jì)入準(zhǔn)備金的部分免稅。若投資虧損，虧損企業(yè)可從準(zhǔn)備金中獲得相應(yīng)補(bǔ)償；若未虧損，準(zhǔn)備金累積5年，從第6年起，將準(zhǔn)備金分成5份，逐年合并到應(yīng)稅所得中進(jìn)行納稅。對(duì)境外投資實(shí)行虧損準(zhǔn)備金制度，實(shí)質(zhì)上是由政府來分擔(dān)企業(yè)境外投資所面臨的部分風(fēng)險(xiǎn)。這個(gè)制度既減輕了境外投資企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，又給虧損企業(yè)以補(bǔ)償，激發(fā)了企業(yè)境外投資的熱情。
建立境外投資金融保障制度。
設(shè)立日本進(jìn)出口銀行、日本開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)，為從事境外投資的企業(yè)提供融資支持。日本進(jìn)出口銀行的主要職能是：為日本企業(yè)在國(guó)外企業(yè)中參股投資提供貸款：為日本企業(yè)對(duì)外國(guó)政府或企業(yè)提供貸款而給予貸款支持，并為企業(yè)在日本境外進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)提供融資支持；為日本企業(yè)在境外經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目所需資金提供貸款等。日本企業(yè)境外投資只需拿出相當(dāng)于投資總額10％的資金，其余部分可向日本進(jìn)出口銀行、日本開發(fā)銀行等政府金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)外匯貸款。此外，中小企業(yè)金融公庫(kù)、國(guó)民生活金融公庫(kù)和商工金組合中央公庫(kù)三大中小企業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)也設(shè)有境外投資支持資金，為中小企業(yè)開展境外投資提供低利息的特別貸款。日本金融機(jī)構(gòu)給企業(yè)境外投資的最高貸款額度為2.5億日元，償還期限最長(zhǎng)為15年。日本政府建立的境外投資融資制度，為缺少資金的企業(yè)提供了開展境外投資的可能，鼓勵(lì)了大批有潛力的新興企業(yè)擴(kuò)大發(fā)展空間并走向國(guó)際舞臺(tái)。
建立海外投資保險(xiǎn)支持制度。
日本境外投資保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)是，以國(guó)家輸出信用保險(xiǎn)制度為基礎(chǔ)，以政府財(cái)政作為理賠后盾，采取單邊保險(xiǎn)制度，即不與東道國(guó)訂立雙邊投資保護(hù)協(xié)定為法定前提，日本自然人、法人在國(guó)外投資都可以申請(qǐng)保險(xiǎn)。境外投資保險(xiǎn)的范圍包括外匯險(xiǎn)、征收險(xiǎn)和戰(zhàn)亂險(xiǎn)。其中，外匯險(xiǎn)是指東道國(guó)政府采取任何措施，限制或禁止外國(guó)投資者將其投資本金、利潤(rùn)和其他合法收入兌換成外幣轉(zhuǎn)移出東道國(guó)境外的風(fēng)險(xiǎn)。征收險(xiǎn)是指由于東道國(guó)政府實(shí)行征收或國(guó)有化措施，致使投保者的投資財(cái)產(chǎn)受到部分或全部損失的風(fēng)險(xiǎn)。戰(zhàn)亂險(xiǎn)是指由于東道國(guó)發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)、革命、暴亂、內(nèi)亂等所導(dǎo)致的投資者財(cái)產(chǎn)損失的風(fēng)險(xiǎn)。日本境外投資保險(xiǎn)制度規(guī)定，若投資者在承保范圍內(nèi)發(fā)生損失，保險(xiǎn)人只賠償被保險(xiǎn)人90％的損失，其余10％的損失由被保險(xiǎn)人自己承擔(dān)。保險(xiǎn)期限最短3年。最長(zhǎng)15年，期滿可以每年延長(zhǎng)。日本境外投資保險(xiǎn)制度的建立和不斷完善，降低了企業(yè)境外投資風(fēng)險(xiǎn)。消除了投資者的后顧之憂，推動(dòng)了企業(yè)境外投資的快速發(fā)展。
日本政府鼓勵(lì)企業(yè)境外投資
的主要特點(diǎn)
投資國(guó)別不斷調(diào)整變化。戰(zhàn)后以來，日本企業(yè)境外投資先從發(fā)展中國(guó)家開始，然后再進(jìn)入到發(fā)達(dá)國(guó)家。境外投資的國(guó)別和重點(diǎn)，根據(jù)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，在發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家之間不斷調(diào)整變化。1970年以前，主要面向北美、歐洲、大洋洲等發(fā)達(dá)國(guó)家投資。20世紀(jì)70年代，對(duì)亞洲、中南美洲、中近東、非洲等發(fā)展中國(guó)家的投資增長(zhǎng)迅速，超過了對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的投資。80－90年代。境外投資的重點(diǎn)從發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)向發(fā)達(dá)國(guó)家。進(jìn)入新世紀(jì)以來，日本對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的投資逐漸下降，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的投資不斷上升，特別是對(duì)中國(guó)的投資大幅度上升，但對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的投資仍占較大比重。
投資部門主要以非制造業(yè)為主。1951－2004年，日本境外投資中，非制造業(yè)投資額占到65.3％，制造業(yè)投資額僅為31.2％。非制造業(yè)境外投資主要以金融保險(xiǎn)、房地產(chǎn)、商業(yè)、礦產(chǎn)資源等產(chǎn)業(yè)為主。其中，1951－1980年非制造業(yè)境外投資主要以礦產(chǎn)業(yè)、商業(yè)和金融保險(xiǎn)業(yè)投資為主，分別占投資總額的35.7％、16.9％和12.8％。制造業(yè)境外投資主要以電氣機(jī)械工業(yè)、運(yùn)輸機(jī)械工業(yè)、化學(xué)工業(yè)、鋼鐵有色金屬工業(yè)、木材加工工業(yè)、紡織工業(yè)等產(chǎn)業(yè)為主。
投資方式在不同時(shí)期有所不同。20世紀(jì)80年代以前，日本境外投資主要采取在國(guó)外新建企業(yè)，將國(guó)
內(nèi)的生產(chǎn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)移植到國(guó)外。80年代以來，日本金融資本逐漸增強(qiáng)，境外投資主要采取兼并收購(gòu)?fù)鈬?guó)企業(yè)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)為主，曾一度出現(xiàn)并購(gòu)美國(guó)企業(yè)。就股權(quán)投資而言，日本對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家投資主要以獨(dú)資方式為主，對(duì)發(fā)展中國(guó)家投資主要以合資方式為主。對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家采取獨(dú)資方式投資。主要是為了控制產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，保持生產(chǎn)和市場(chǎng)的靈活性。對(duì)發(fā)展中國(guó)家采取合資方式投資，主要是發(fā)展中國(guó)家對(duì)外資的控股比例限制較嚴(yán)，采取合資方式便于融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，利用當(dāng)?shù)貎?yōu)惠政策。
投資動(dòng)機(jī)在不同階段也有不同重點(diǎn)。20世紀(jì)70年代以前，戰(zhàn)后恢復(fù)重建需要大量的原材料和先進(jìn)技術(shù)，日本境外投資主要以獲取國(guó)外自然資源和國(guó)際先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)為主。70年代，環(huán)境公害加劇，境外投資主要側(cè)重于把環(huán)境公害大的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到國(guó)外。80年代，日本企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力顯著提高，與歐美主要貿(mào)易伙伴的貿(mào)易摩擦加劇，境外投資主要側(cè)重于規(guī)避貿(mào)易壁壘、鞏固擴(kuò)大國(guó)際市場(chǎng)份額。進(jìn)入90年代，日本汽車、鋼鐵、家電、機(jī)械等產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，日本通過擴(kuò)大境外投資轉(zhuǎn)移過剩產(chǎn)能，調(diào)整國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，拓展國(guó)際市場(chǎng)。21世紀(jì)以來，日本政府把支持企業(yè)境外投資作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化了境外投資策略。一是繼續(xù)加大對(duì)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的投資，擴(kuò)大歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)和北美自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)部的市場(chǎng)份額：二是加大對(duì)亞洲尤其是東亞各國(guó)的投資，以控制東亞經(jīng)濟(jì)區(qū)的內(nèi)部市場(chǎng)，確立東亞經(jīng)濟(jì)集團(tuán)的霸主地位。
投資主體有各類大中小企業(yè)、境外日資企業(yè)再投資等多元成分構(gòu)成。日本境外投資是政府基金、大中小企業(yè)結(jié)合的群體型投資主體。為提高競(jìng)爭(zhēng)能力，日本的綜合商社、工業(yè)企業(yè)、金融企業(yè)之間相互聯(lián)合，結(jié)成三位一體而又自成體系的境外投資主體。集貿(mào)易、金融、信息、技術(shù)開發(fā)等為一體的三菱商事、三井物產(chǎn)、住友商事等大型綜合商社和一些大型制造企業(yè)集團(tuán)、跨國(guó)銀行集團(tuán)是日本對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家投資的主體力量。中小企業(yè)則主要面向發(fā)展中國(guó)家投資。日本的大企業(yè)還與中小企業(yè)相互聯(lián)合，大企業(yè)向中小企業(yè)提供技術(shù)、信息、資金支持，中小企業(yè)為大企業(yè)生產(chǎn)配套零部件，共同到境外投資，形成相互補(bǔ)充的境外投資企業(yè)群體。同時(shí)，海外日資企業(yè)也是日本境外投資的重要力量。據(jù)調(diào)查，僅1993年，境外日資企業(yè)利潤(rùn)再投資就達(dá)到129億美元，超過日本當(dāng)年境外投資總額的111億美元。境外日本企業(yè)再投資主要集中在經(jīng)營(yíng)環(huán)境較好、經(jīng)營(yíng)效益較高的國(guó)家和地區(qū)。境外日資企業(yè)再投資除在當(dāng)?shù)胤ㄈ怂趪?guó)家或地區(qū)投資外，還向第三國(guó)或地區(qū)投資設(shè)立孫公司。
日本政府鼓勵(lì)企業(yè)境外投資
對(duì)浙江的啟示
適時(shí)研究制定浙江境外投資總體戰(zhàn)略。當(dāng)前，浙江企業(yè)境外投資步伐不斷加快，發(fā)展勢(shì)頭很好，在投資規(guī)模和企業(yè)數(shù)量方面都已住居全國(guó)前列，成為中國(guó)企業(yè)境外投資的一支重要力量。但由于種種原因，不少企業(yè)境外投資還缺乏戰(zhàn)略意識(shí)，存在憑直覺決策的現(xiàn)象。這就需要從省級(jí)層面加強(qiáng)對(duì)境外投資的調(diào)查研究，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)，減少浙江企業(yè)境外投資的盲目性、隨機(jī)性，增強(qiáng)主動(dòng)性、前瞻性、實(shí)效性。要適時(shí)研究制定浙江境外投資總體規(guī)劃，編制境外投資產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄，引導(dǎo)企業(yè)遵照產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄投資。要在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，適時(shí)對(duì)浙江境外投資作出總體部署，明確境外投資的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略實(shí)施步驟、政策保障措施，在全國(guó)率先作些探索實(shí)踐，為國(guó)家制定境外投資政策積累經(jīng)驗(yàn)。
進(jìn)一步完善境外投資法規(guī)保障體系。當(dāng)前，我國(guó)境外投資的法律政策主要散見在有關(guān)的內(nèi)部文件之中，尚沒有建立系統(tǒng)的法律體系。作為改革開放先行地區(qū)的浙江，要根據(jù)企業(yè)“走出去”的現(xiàn)實(shí)需要。加強(qiáng)對(duì)境外投資政策法規(guī)建設(shè)的探索實(shí)踐。①充分用好現(xiàn)有政策法規(guī)。②加強(qiáng)地方性境外投資法規(guī)建設(shè)。③繼續(xù)加強(qiáng)與有關(guān)國(guó)家省市簽訂友好協(xié)議。
進(jìn)一步完善境外投資服務(wù)管理體系。當(dāng)前，浙江境外投資服務(wù)管理機(jī)構(gòu)還沒有完全建立。境內(nèi)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)職能分散在不同部門。要積極順應(yīng)浙江海外投資快速發(fā)展的需求，適時(shí)完善境外投資服務(wù)管理體系。①完善行政管理體系。②建立中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。③在境外建立服務(wù)管理機(jī)構(gòu)。④建立網(wǎng)上信息服務(wù)平臺(tái)。⑤積極爭(zhēng)取駐外使(領(lǐng))館的支持。⑥充分發(fā)揮海外華人的作用。
進(jìn)一步完善境外投資政策保障體系。運(yùn)用財(cái)稅、金融、保險(xiǎn)等政策支持企業(yè)境外投資是各國(guó)各地區(qū)的普遍做法。特別是對(duì)正處在起步推進(jìn)階段的浙江境外投資企業(yè)來說，更離不開政府政策的大力支持。①設(shè)立境外投資專項(xiàng)基金。可以由政府和境外投資企業(yè)聯(lián)合出資設(shè)立，支持境外投資項(xiàng)目可行性調(diào)查、境外投資技術(shù)人員培訓(xùn)等。②加強(qiáng)金融保障。完善境外投資金融支持政策：加大金融支持力度，設(shè)立境外投資專項(xiàng)貸款制度，擴(kuò)大信貸規(guī)模，提高信貸比例。③制定財(cái)稅支持政策?？梢詤⒄杖毡镜淖龇?，在關(guān)稅、所得稅、增值稅等方面給予優(yōu)惠，采取排除虧損國(guó)在外的綜合限額抵免、稅收饒讓抵免和建立境外投資損失準(zhǔn)備金制度等稅收支持措施。④建立境外投資保險(xiǎn)制度。企業(yè)境外投資風(fēng)險(xiǎn)比國(guó)內(nèi)要大，除一般性的風(fēng)險(xiǎn)外，還可能遇到來自政治方面的風(fēng)險(xiǎn)。要建立境外投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，完善境外投資保險(xiǎn)制度，將戰(zhàn)爭(zhēng)險(xiǎn)、外匯險(xiǎn)、征用險(xiǎn)、違約險(xiǎn)納入保險(xiǎn)范圍。降低企業(yè)境外投資風(fēng)險(xiǎn)。
大力培育浙江企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)能力。①著力提高自主創(chuàng)新能力。增強(qiáng)自主創(chuàng)新意識(shí)。加大技術(shù)創(chuàng)新投入，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)理念，提高技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新能力。②加強(qiáng)跨國(guó)經(jīng)營(yíng)人才培養(yǎng)。加強(qiáng)國(guó)際商務(wù)、國(guó)際投資實(shí)務(wù)等方面的人才培養(yǎng)，造就一支能夠擔(dān)當(dāng)浙江企業(yè)開拓國(guó)際市場(chǎng)重任的高水平的跨國(guó)經(jīng)營(yíng)管理人才隊(duì)伍。③實(shí)施差異化發(fā)展。學(xué)會(huì)從競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和市場(chǎng)空缺中尋找機(jī)會(huì)，進(jìn)入能夠發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域，走“專、精、特、新”發(fā)展之路，建立并強(qiáng)化浙江企業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)。④加強(qiáng)品牌建設(shè)。品牌競(jìng)爭(zhēng)力是企業(yè)最為持久的核心競(jìng)爭(zhēng)力。要大力創(chuàng)建自主品牌。提高浙江產(chǎn)品的科技含量、文化內(nèi)涵、服務(wù)質(zhì)量等附加值。⑤加強(qiáng)企業(yè)聯(lián)合。充分利用工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模和研發(fā)實(shí)力優(yōu)勢(shì)、外貿(mào)企業(yè)的市場(chǎng)信息和銷售網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)、金融企業(yè)的融資能力優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)境外投資企業(yè)以參股、聯(lián)營(yíng)、兼并、收購(gòu)等形式，組建集資本、技術(shù)、生產(chǎn)、貿(mào)易為一體的綜合性的跨國(guó)投資企業(yè)集團(tuán)，提高浙江企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力。
近幾年,我國(guó)政府為了從源頭上防治長(zhǎng)期困擾管理層的超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算現(xiàn)象,徹底解決投資項(xiàng)目中“建設(shè)、管理、使用”三位一體所產(chǎn)生的資金浪費(fèi)和官僚腐敗,從制度上保證政府資金的安全性和有效性,先后在全國(guó)各地推行政府投資代建制,收到了一定的效果。而代建項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理作為代建項(xiàng)目投資控制的重要環(huán)節(jié),發(fā)揮了其應(yīng)有的作用,充分保障了代建項(xiàng)目控制投資功能的實(shí)現(xiàn)。
一、政府投資代建制產(chǎn)生的歷史背景
政府投資代建制,是指政府主管部門對(duì)政府投資的基本建設(shè)項(xiàng)目,按照使用單位提出的建設(shè)項(xiàng)目功能要求,通過公開招標(biāo)選定專業(yè)的工程建設(shè)單位,并委托其進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究、環(huán)境評(píng)估、規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目報(bào)審以及項(xiàng)目施工的招投標(biāo)和材料設(shè)備采購(gòu)等,項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。2004年,國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于投資體制改革的決定》中提出,對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”,即通過招標(biāo)等方式,選擇專業(yè)化的工程管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施,嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期,竣工驗(yàn)收后移交使用單位,這樣,“代建制”才在我國(guó)逐步推行。
二、代建制財(cái)務(wù)管理的主要內(nèi)容
1.會(huì)計(jì)核算管理
主要任務(wù)是依據(jù)代建項(xiàng)目的實(shí)際發(fā)生財(cái)政支付,通過歸集項(xiàng)目財(cái)政資金在審批支付過程中的審批依據(jù)、發(fā)票、單據(jù)等原始憑證,編制項(xiàng)目的基建會(huì)計(jì)報(bào)表,實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確核算項(xiàng)目建設(shè)成本、費(fèi)用等要素,如實(shí)反映和監(jiān)督財(cái)政預(yù)算資金的使用情況及結(jié)果。
2.劃撥工程款項(xiàng)
政府投資的代建項(xiàng)目所涉及的審批部門較多、手續(xù)繁雜,所以,在財(cái)務(wù)管理中要科學(xué)安排好項(xiàng)目的請(qǐng)款審批流程,使涉及付款的審批和流程暢順,并能夠根據(jù)不同的項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行及時(shí)調(diào)整,確保項(xiàng)目工程款項(xiàng)的支付審批流程滿足工程進(jìn)度要求。
3.控制合同支付
審核工程服務(wù)類合同是否達(dá)到付款條件,是否按合同要求提交履約保函或保證金,是否提供了與請(qǐng)款金額相同的合法發(fā)票,收款人、收款賬號(hào)等要素是否與服務(wù)合同約定的一致等。審核工程施工、機(jī)電安裝類合同中申請(qǐng)款金額是否與監(jiān)理單位審核認(rèn)可的工作量一致,工程節(jié)點(diǎn)是否按工期的要求達(dá)到,履約保函或保證金是否已按合同要求提交,是否提供了與請(qǐng)款金額相同的合法發(fā)票,收款人、收款賬號(hào)等要素是否與合同約定的一致等。
4.嚴(yán)格管理設(shè)計(jì)變更和合同變更
按照財(cái)政支付的相關(guān)規(guī)定,單項(xiàng)工程合同變更超過10%的,需要經(jīng)過財(cái)政評(píng)審后確認(rèn)具體金額后才能撥付,因此,對(duì)于單項(xiàng)工程的變更或累計(jì)發(fā)生的變更,達(dá)到或超過單項(xiàng)工程合同金額10%的,需要謹(jǐn)慎處理。即使技術(shù)部門確認(rèn)了該類變更,在財(cái)政資金支付上也不能立即支付,需協(xié)調(diào)相關(guān)單位組織送審材料,先對(duì)單項(xiàng)工程進(jìn)行財(cái)政評(píng)審,避免因單項(xiàng)工程合同變更超過10%而引起的出現(xiàn)不能按時(shí)支付,在工程進(jìn)度上產(chǎn)生矛盾。
5.管理保函和保證金
很多地方政府為了給代建部門加壓力、加責(zé)任,出臺(tái)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目代建管理辦法中規(guī)定,代建單位在簽訂合同前,要向代建項(xiàng)目管理部門提供銀行出具的不低于工程估算總投資10%的銀行履約保函。這就表明,代建單位要承擔(dān)很大的履約風(fēng)險(xiǎn),因此把項(xiàng)目保函和保證金納入到規(guī)范管理的范圍,不僅是項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理需要,更是防范履約風(fēng)險(xiǎn)的需要。管理的內(nèi)容主要包括確定需要提交保函和保證金的合同、保函的規(guī)范格式、保函的有效性和時(shí)效性、保函和保證金的具體管理流程、建立臺(tái)賬并定期清理等工作。
6.管理工程竣工財(cái)務(wù)決算
代建項(xiàng)目的工程竣工財(cái)務(wù)決算是正確核定代建項(xiàng)目固定資產(chǎn)價(jià)值,反映竣工項(xiàng)目建設(shè)成果的文件,辦理代建項(xiàng)目資產(chǎn)移交的依據(jù)。對(duì)這方面的財(cái)務(wù)管理主要包括編制財(cái)務(wù)決算的時(shí)效性、準(zhǔn)確性和完整性,根據(jù)財(cái)政部《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》的要求,建設(shè)單位應(yīng)在項(xiàng)目竣工后3個(gè)月內(nèi),組織專門人員,及時(shí)完成竣工財(cái)務(wù)決算的編制工作,并做到數(shù)字準(zhǔn)確,內(nèi)容完整。
三、代建制財(cái)務(wù)管理的不足之處
1.“三超工程”現(xiàn)象難以控制
目前的政府投資項(xiàng)目建設(shè)缺乏投資和建設(shè)的各自規(guī)范主體。由于投資和建設(shè)的主體基本上合二為一,相應(yīng)就缺少了投資約束機(jī)制,造成政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程也缺乏有效的外在管理和制約手段;而政府投資項(xiàng)目特別是公益性項(xiàng)目資金主要來源于政府財(cái)政性資金,資金是無償撥付和使用的。因此,政府投資項(xiàng)目往往會(huì)出現(xiàn)預(yù)算超概算、決算超預(yù)算、投資超計(jì)劃的“三超工程”現(xiàn)象,使本已十分緊張的政府財(cái)政資金更加“雪上加霜”。
2.建設(shè)成本和費(fèi)用核算難以把握
項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中,設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證難以避免,變更和簽證有其合理的因素,但“代建制”模式下不合理的變更和簽證費(fèi)用往往呈現(xiàn)“低算”或“高估”的兩面性,以調(diào)節(jié)概(預(yù))算額度內(nèi)的建造成本或投資額。
3.傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)科目難以滿足投資控制的需求
代建項(xiàng)目的基建設(shè)賬是根據(jù)《基本建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》的規(guī)定設(shè)置和使用會(huì)計(jì)科目,不得自行編造、更改會(huì)計(jì)科目,但可根據(jù)會(huì)計(jì)制度規(guī)定和業(yè)務(wù)管理的實(shí)際需要設(shè)置明細(xì)科目。以“待攤投資”科目為例,二級(jí)科目在制度上已經(jīng)相應(yīng)作了較明細(xì)的設(shè)定,但在實(shí)際工作中仍未能滿足投資控制的需求,未能找到歸集點(diǎn)的前期費(fèi)用往往被歸集到“其他待攤投資”中。因此,在設(shè)置二級(jí)科目上,從投資控制的角度出發(fā),最好是以項(xiàng)目概算和簽訂的合同為起點(diǎn),以概算和簽訂的合同為依據(jù)進(jìn)行設(shè)定。
四、對(duì)策及建議
1.進(jìn)行投資預(yù)算動(dòng)態(tài)管理
(1)可配合其他工程與預(yù)算部門,在項(xiàng)目實(shí)施的前期提前將相關(guān)投資控制指標(biāo)進(jìn)行層層分解,將總投資控制在概算以內(nèi)。
(2)在項(xiàng)目實(shí)施過程中可方便明晰地根據(jù)進(jìn)度與項(xiàng)目的概算進(jìn)行對(duì)比,以確定項(xiàng)目的實(shí)際用款進(jìn)度有否超概或接近超概算,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資的動(dòng)態(tài)控制。
2.合理地設(shè)置會(huì)計(jì)科目
(1)支出核算時(shí),增設(shè)“預(yù)付政府采購(gòu)資金”科目,用于核算按政府采購(gòu)合同預(yù)付的政府采購(gòu)款項(xiàng)。
(2)待攤投資(其他待攤投資)不應(yīng)作為大雜燴,將其他項(xiàng)目中不明確內(nèi)容均列入其中,應(yīng)在其他待攤投資項(xiàng)下設(shè)置明細(xì)核算(如市政配套設(shè)施費(fèi)、停緩建維護(hù)費(fèi)等),用于清楚完整的核算工程費(fèi)用。
3.高度關(guān)注設(shè)計(jì)變更與合同變更
要防止工程單位通過變更加大工作量,也防止引起工程支付糾紛。可根據(jù)變更金額設(shè)置設(shè)計(jì)變更與合同變更的三級(jí)審批制度,即變更不超過簽訂合同金額1%的變更申請(qǐng)由項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)項(xiàng)目經(jīng)理審批;超過1%不足3%的變更由代建單位審批;超過金額3%的變更由政府代建管理部門、委托單位和代建單位共同審批確認(rèn),以確保設(shè)計(jì)變更和合同變更不構(gòu)成對(duì)項(xiàng)目概算的影響。
4.制訂項(xiàng)目前期費(fèi)用及建設(shè)單位管理費(fèi)使用的資金使用計(jì)劃
項(xiàng)目的前期費(fèi)用及建設(shè)單位管理費(fèi)是建設(shè)單位為推進(jìn)項(xiàng)目前期工作而發(fā)生的專項(xiàng)費(fèi)用,由于該筆資金一般由財(cái)政先行劃撥給代建單位,以便于其在項(xiàng)目前期開展工作。作為代建單位應(yīng)就該項(xiàng)費(fèi)用制訂好資金使用計(jì)劃,一方面可以防止該項(xiàng)費(fèi)用被挪用或擠占,另一方面可以根據(jù)計(jì)劃用款,確保該項(xiàng)費(fèi)用不會(huì)發(fā)生超支。
5.定期與財(cái)政部門、委托單位核對(duì)相關(guān)資金臺(tái)賬
由于項(xiàng)目進(jìn)度支付審批的時(shí)間較長(zhǎng),財(cái)政資金從代建單位申請(qǐng)撥付后,相關(guān)的銀行單據(jù)根據(jù)國(guó)庫(kù)支付的有關(guān)規(guī)定,還要轉(zhuǎn)給委托單位后,委托單位再確認(rèn),整個(gè)流程由支付的提出到相關(guān)票據(jù)憑證的最終歸集,需要近一個(gè)月的時(shí)間,有時(shí)候經(jīng)常出現(xiàn)跨月現(xiàn)象,而如果在流程中發(fā)生退票、資料退回、批準(zhǔn)撥付的金額少于申請(qǐng)金額等情況時(shí),財(cái)務(wù)管理的工作到位會(huì)相應(yīng)滯后。因此,每月初與財(cái)政部門和委托部門的賬目核對(duì)非常關(guān)鍵,可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)在支付流程和財(cái)政資金撥付流程中的問題,及時(shí)處理。
6.嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目的財(cái)政資金落實(shí)與項(xiàng)目用款進(jìn)度的時(shí)間安排
政府投資項(xiàng)目由于牽涉到財(cái)政資金,年度的財(cái)政投資均要經(jīng)過省、市的人大會(huì)議確定后才能劃撥,如果在資金的安排與項(xiàng)目支付進(jìn)度的配比不處理好,會(huì)涉及到項(xiàng)目正常的進(jìn)度款無法按合同或工程實(shí)際進(jìn)度的需求落實(shí),輕則拖延進(jìn)度、延誤工期,需施工單位或其他參建單位墊付資金,嚴(yán)重的甚至?xí)?dǎo)致工人上訪、影響社會(huì)穩(wěn)定等問題。因此,對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度款支付的計(jì)劃要考慮到這類資金來源落實(shí)的問題,避免對(duì)工程進(jìn)度產(chǎn)生不必要的影響。
參考文獻(xiàn):
首先,讓我們來了解《中關(guān)村科技園區(qū)條例》是個(gè)什么樣的法：①《條例》是一個(gè)區(qū)域法而不是產(chǎn)業(yè)法。其更側(cè)重于把園區(qū)作為一個(gè)特區(qū)，通過立法在園區(qū)內(nèi)營(yíng)造一個(gè)與國(guó)際接軌的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平臺(tái)，而不是像以往的慣例，通過立法為企業(yè)爭(zhēng)取到更好的優(yōu)惠的政策。②《條例》是一個(gè)超前法不是現(xiàn)實(shí)法。所謂超前法是在立法時(shí)對(duì)中關(guān)村科技園區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)做出判斷，為園區(qū)未來的發(fā)展留下較大的空間。而現(xiàn)實(shí)法旨在企業(yè)現(xiàn)實(shí)中遇到的問題。③《條例》是個(gè)創(chuàng)新法而不是集錦法。創(chuàng)新法是對(duì)先行法律制度尚未涉及的空間領(lǐng)域進(jìn)行立法，為園區(qū)的發(fā)展提供一種新的制度安排。而集錦法只是將適用園區(qū)的現(xiàn)行有效的法規(guī)，政策匯集起來。④《條例》是一個(gè)框架法而不是個(gè)操作法。它著眼點(diǎn)是對(duì)中關(guān)村科技園區(qū)的建設(shè)發(fā)展構(gòu)件一個(gè)性的制度框架，為園區(qū)提供一個(gè)法治平臺(tái)。
今年實(shí)施的《條例》，在中關(guān)村科技園區(qū)的發(fā)展有重要的意義。從法律上，首先確定了園區(qū)作為一個(gè)特定領(lǐng)域，受到特別法律調(diào)整的地位。在此之前，國(guó)家對(duì)園區(qū)的發(fā)展出臺(tái)了一系列的政策。主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠以及工商管理領(lǐng)域，對(duì)于中關(guān)村的發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用。但是《條例》則對(duì)園區(qū)的整體法制規(guī)劃,提出了建設(shè)科技園區(qū)的全方位法制環(huán)境:：第一是政府服務(wù)環(huán)境。.《條例》中表現(xiàn)強(qiáng)烈的政府為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的特色.，這一點(diǎn)對(duì)于中關(guān)村的發(fā)展至關(guān)重要；第二，政府行為的透明度得到加強(qiáng)。公開執(zhí)法，聽取意見，接受監(jiān)督，是《條例》中政府執(zhí)法的重要要求；第三，使市場(chǎng)交易環(huán)境更加寬松，明確確立了交易的自主性和當(dāng)事人意志的決定性；第四，投資環(huán)境得到改善。投資的形式，投資條件以及投資的保護(hù)都給予明確的規(guī)定。比較其他相關(guān)的法律規(guī)定，《條例》在約束投資的條件上放寬，而在保護(hù)投資上則加強(qiáng)力度；最后是人才流動(dòng)環(huán)境。人才問題是中關(guān)村科技園區(qū)的核心問題，人才的自由流動(dòng)，涉及到國(guó)家的戶籍管理制度，勞動(dòng)管理制度，福利保障制度等各個(gè)方面的問題，一直是阻礙園區(qū)發(fā)展的一個(gè)重要因素，《條例》在這方面做了最大的努力，規(guī)定了一系列的重要原則，保障人才的流動(dòng)性。
《條例》為高科技企業(yè)創(chuàng)造了更為寬松的法治環(huán)境。它其中的一些條款在國(guó)家宏觀的法律框架下也進(jìn)行了大膽的突破和創(chuàng)新，具有鮮明的特色。下面將對(duì)于這些特色和創(chuàng)新結(jié)合條文進(jìn)行分析：
⑴以從事法律，法規(guī)和規(guī)章沒有明文禁止的活動(dòng)，但損害社會(huì)公共利益，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，違公德的行為除外?！边@是世界各國(guó)法律所普遍遵循的一條基本原則。其意思是說，任何在法律規(guī)范調(diào)整下的公民或組織，所實(shí)施的行為只要在法律上沒有明文規(guī)定為禁止的，都是合法有效的。這條原則在我國(guó)的法律中還是第一次出現(xiàn)，這也是此次園區(qū)立法突破最大的一點(diǎn)，第三款后面的但書（屬于排除形式的但書）對(duì)于三種最基本的損害社會(huì)，公民的行為，做出了排除。說明，“法無名文不為過”是在一定限度下的“不為過”。
⑵企業(yè)設(shè)立時(shí)可以不設(shè)立經(jīng)營(yíng)范圍《條例》第九條規(guī)定，在中關(guān)村設(shè)立企業(yè)，辦理工商登記時(shí)，工商機(jī)關(guān)對(duì)其經(jīng)營(yíng)范圍不作具體核定。這表明中關(guān)村有關(guān)方面在企業(yè)登記注冊(cè)方面將擺脫審批制，向核準(zhǔn)制邁進(jìn)。這是在企業(yè)登記注冊(cè)方面的一項(xiàng)重大改革，是向著市場(chǎng)化目標(biāo)和國(guó)際慣例邁出的一大步。
⑶明文規(guī)定保護(hù)創(chuàng)業(yè)者投資者的合法權(quán)益?！稐l例》第七條第二款明確規(guī)定：“組織和個(gè)人在中關(guān)村科技園區(qū)投資的資產(chǎn)、收益等財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益受到法律保護(hù)。任何組織或者個(gè)人不得非法占有或者實(shí)施其它侵害行為。這為靠知識(shí)創(chuàng)造財(cái)富而使自己富裕起來的投資者和創(chuàng)造者解除了后顧之憂。這一條是符合條例的立法宗旨的。
⑷規(guī)定了我國(guó)法律體系中從來沒有過的一種新的企業(yè)形式-——有限合伙有限合伙是一種較為古老的企業(yè)、商業(yè)組織形態(tài)。他的產(chǎn)生和發(fā)展是為了適應(yīng)不同投資者的要求。德國(guó)商法典規(guī)定了有限合伙，根據(jù)德國(guó)商法典第171條和172條的規(guī)定，有限合伙是為了在某一商號(hào)的名義下從事商事營(yíng)業(yè)而建立的一種商事合伙。有限合伙中包括兩種合伙人，即至少一個(gè)無限責(zé)任合伙人和一個(gè)有限責(zé)任合伙人。有限責(zé)任合伙人在其出資范圍內(nèi)對(duì)合伙的債權(quán)人承擔(dān)責(zé)任。而英美法則把以合伙存在的有限合伙和兩合公司一起統(tǒng)稱為有限合伙。根據(jù)美國(guó)《統(tǒng)一有限合伙法》的規(guī)定，有限合伙是指在按照某一州的法律由兩個(gè)或者兩個(gè)以上的人組成的合伙。其中包括一個(gè)或一個(gè)以上的普通合伙人和一個(gè)或者一個(gè)以上的有限合伙人。這與德國(guó)商法典的有限合伙的概念基本相同。我國(guó)在1997年頒布的合伙法中沒有規(guī)定有限合伙的形式，其中第五條規(guī)定：“合伙企業(yè)在其名稱中不得使用有限或者有限責(zé)任的字樣?！痹谖覈?guó)《合伙企業(yè)法》起草時(shí)曾有專門的有關(guān)“有限合伙”的一章，但是在最后審查通過時(shí)被刪除了，其中的一個(gè)理由是我國(guó)目前沒有這種企業(yè)形態(tài)的實(shí)踐，似乎也沒有這種企業(yè)形態(tài)的需求。既無實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也無立法需求，所以就這樣被刪掉了。該法第九條還規(guī)定：“合伙人具有完全民事行為能力的人。”這一限制也不合理，有限合伙是投資的組合，為了促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)投資，還應(yīng)該允許“機(jī)構(gòu)”充當(dāng)合伙人，使之與國(guó)際慣例接軌。風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)采取有限合伙的形式，可以防止過度賭博，投資者可以預(yù)測(cè)到自己受到的最大損失，作到量力而行。
長(zhǎng)期以來，一直存在一個(gè)誤區(qū)即對(duì)合伙實(shí)行雙重征稅。對(duì)合伙不應(yīng)征企業(yè)所得稅，只在利潤(rùn)回報(bào)個(gè)人的時(shí)候?qū)ζ湔魇諅€(gè)人所得稅，這是國(guó)際慣例，有利于促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)投資。要解決有限合伙在我國(guó)存在的雙重征稅問題，就得突破現(xiàn)行《企業(yè)所得稅暫行條例》和《企業(yè)所得稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》的有關(guān)規(guī)定。《條例》中對(duì)有限合伙做了肯定，明確規(guī)定：“風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)可以以有限合伙的形式?！辈⑶乙?guī)定：“有限合伙的所得稅由合伙人分別交納。屬于自然人的合伙人，其投資所得交納個(gè)人所得稅；屬于法人的合伙人，其投資所得交納企業(yè)所得稅。”《條例》的這項(xiàng)規(guī)定，可以防止重復(fù)征稅，為投資者和經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)造了更好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。⑸明文規(guī)定中關(guān)村科技園區(qū)內(nèi)的學(xué)校教師學(xué)生兼職創(chuàng)業(yè)合法《條例》規(guī)定：“高等學(xué)校，科研機(jī)構(gòu)的教師和科研人可以離崗或者兼職在中關(guān)村科技園區(qū)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)。凡離崗創(chuàng)業(yè)的，經(jīng)所在單位與本人以合同約定，在約定期限內(nèi)可以保留其在原單位的人事關(guān)系，并可以回原單位重新競(jìng)爭(zhēng)上崗。十五條第二款又規(guī)定：“高等學(xué)校，科研機(jī)構(gòu)的學(xué)生可以在中關(guān)村科技園區(qū)創(chuàng)辦高新技術(shù)企業(yè)，或者在企業(yè)從事技術(shù)開發(fā)和科研成果轉(zhuǎn)化工作。需要保留學(xué)籍的，經(jīng)所在單位同意，可以保留一定期限的學(xué)籍；保留學(xué)籍的期限，由所在學(xué)?；蛘呖蒲袡C(jī)構(gòu)與學(xué)生與合同約定?！?/p>
⑹為引進(jìn)人才突破了制度障礙條例明確規(guī)定，北京市行政區(qū)域內(nèi)的高?？蒲袡C(jī)構(gòu)應(yīng)屆畢業(yè)生受聘于園區(qū)內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)，可以直接辦理本市常住戶口；引進(jìn)園區(qū)發(fā)展所需的留學(xué)人員，外省市科技和管理人才，可按規(guī)定辦理《工作寄往證》或常住戶口，不受進(jìn)京指標(biāo)限制。這一條是對(duì)人才市場(chǎng)的開放的規(guī)定。其中“按照本市有關(guān)規(guī)定辦理《工作寄往證》或常住戶口，不受進(jìn)京指標(biāo)限制，”可以算是一個(gè)進(jìn)步，它是條例的核心制度，起到瓶頸作用。
⑺明文規(guī)定了反壟斷第二十三條規(guī)定“政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)采取措施制止壟斷行為，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，不得濫用行政權(quán)力限制正常的商業(yè)秩序?！皦艛唷敝高`反國(guó)家法律、法規(guī)、政策和社會(huì)利益，通過合謀性協(xié)議安排或協(xié)同行動(dòng)，或?yàn)E用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位，排斥或控制他人正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)，在某一生產(chǎn)或流通領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)上限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。就廣義而言壟斷就是一種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為?！稐l例》以明文的形式規(guī)定了反壟斷，為中關(guān)村地區(qū)經(jīng)營(yíng)者，投資者建立一套自由、公正、有效、統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。使資源配置達(dá)到合理，最大限度的發(fā)揮經(jīng)濟(jì)潛力。充分利用中關(guān)村的科技與資源，創(chuàng)造最佳的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。
⑻明確具體地對(duì)保護(hù)商業(yè)秘密和競(jìng)業(yè)限制進(jìn)行了規(guī)定本《條例》四十二，四十三，四十四條逐條對(duì)保護(hù)企業(yè)商業(yè)秘密方面進(jìn)行規(guī)定。對(duì)企業(yè)與員工簽訂保密合同、員工承擔(dān)保密義務(wù)、訂立專門競(jìng)業(yè)限制合同等一些做出了具體的，專門規(guī)定。
⑼建立了信用擔(dān)保準(zhǔn)備金制度和財(cái)政有限補(bǔ)償擔(dān)保代償損失制度企業(yè)和其他市場(chǎng)主體，在中關(guān)村科技園區(qū)依法設(shè)立信用擔(dān)保制度，為中小企業(yè)提供以融資擔(dān)保為主的信用擔(dān)保。
⑽規(guī)范土地一級(jí)開發(fā)明確了“政府壟斷土地一級(jí)開發(fā)”的原則，解決中關(guān)村房地產(chǎn)價(jià)格過高的問題。眾所周知，中關(guān)村一帶房地產(chǎn)價(jià)格過高，這與它作為一級(jí)的科技園區(qū)是不相適應(yīng)的。有關(guān)專家學(xué)者早就提出，要運(yùn)用立法的形式改變中關(guān)村房地產(chǎn)價(jià)格過高的泡沫狀況，使之適應(yīng)價(jià)值規(guī)律。本條例規(guī)定的這一規(guī)則為這一狀況提供了很好的解決辦法。
⑾增設(shè)了園區(qū)企業(yè)的投訴渠道除了現(xiàn)有的，復(fù)議和訴訟等渠道，《條例》規(guī)定企業(yè)和其他市場(chǎng)主體可以向園區(qū)管理機(jī)構(gòu)投訴。
⑿我國(guó)法律中首次設(shè)專章規(guī)范政府機(jī)構(gòu)《中關(guān)村科技園區(qū)條例》在第五章以整章篇幅規(guī)定了規(guī)范政府機(jī)構(gòu)。這是條例的一個(gè)亮點(diǎn)，是第一次專章對(duì)政府行為做出法律規(guī)范。并且第一次明確的，系統(tǒng)的規(guī)定了政府聽證制度，雖然限定的范圍過窄，但就同步來講已是實(shí)屬不易了。
⒀對(duì)政府“不作為”的法律責(zé)任進(jìn)行了明文規(guī)定政府不按照法律法規(guī)的規(guī)定履行職責(zé)造成企業(yè)和其他市場(chǎng)主體不能享受應(yīng)有的權(quán)利和利益時(shí)，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
首先,讓我們來了解《中關(guān)村科技園區(qū)條例》是個(gè)什么樣的法：①《條例》是一個(gè)區(qū)域法而不是產(chǎn)業(yè)法。其更側(cè)重于把園區(qū)作為一個(gè)特區(qū)，通過立法在園區(qū)內(nèi)營(yíng)造一個(gè)與國(guó)際接軌的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平臺(tái)，而不是像以往的慣例，通過立法為企業(yè)爭(zhēng)取到更好的優(yōu)惠的政策。②《條例》是一個(gè)超前法不是現(xiàn)實(shí)法。所謂超前法是在立法時(shí)對(duì)中關(guān)村科技園區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)做出判斷，為園區(qū)未來的發(fā)展留下較大的空間。而現(xiàn)實(shí)法旨在企業(yè)現(xiàn)實(shí)中遇到的問題。③《條例》是個(gè)創(chuàng)新法而不是集錦法。創(chuàng)新法是對(duì)先行法律制度尚未涉及的空間領(lǐng)域進(jìn)行立法，為園區(qū)的發(fā)展提供一種新的制度安排。而集錦法只是將適用園區(qū)的現(xiàn)行有效的法規(guī)，政策匯集起來。④《條例》是一個(gè)框架法而不是個(gè)操作法。它著眼點(diǎn)是對(duì)中關(guān)村科技園區(qū)的建設(shè)發(fā)展構(gòu)件一個(gè)性的制度框架，為園區(qū)提供一個(gè)法治平臺(tái)。
今年實(shí)施的《條例》，在中關(guān)村科技園區(qū)的發(fā)展有重要的意義。從法律上，首先確定了園區(qū)作為一個(gè)特定領(lǐng)域，受到特別法律調(diào)整的地位。在此之前，國(guó)家對(duì)園區(qū)的發(fā)展出臺(tái)了一系列的政策。主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠以及工商管理領(lǐng)域，對(duì)于中關(guān)村的發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用。但是《條例》則對(duì)園區(qū)的整體法制規(guī)劃,提出了建設(shè)科技園區(qū)的全方位法制環(huán)境:：第一是政府服務(wù)環(huán)境。.《條例》中表現(xiàn)強(qiáng)烈的政府為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的特色.，這一點(diǎn)對(duì)于中關(guān)村的發(fā)展至關(guān)重要；第二，政府行為的透明度得到加強(qiáng)。公開執(zhí)法，聽取意見，接受監(jiān)督，是《條例》中政府執(zhí)法的重要要求；第三，使市場(chǎng)交易環(huán)境更加寬松，明確確立了交易的自主性和當(dāng)事人意志的決定性；第四，投資環(huán)境得到改善。投資的形式，投資條件以及投資的保護(hù)都給予明確的規(guī)定。比較其他相關(guān)的法律規(guī)定，《條例》在約束投資的條件上放寬，而在保護(hù)投資上則加強(qiáng)力度；最后是人才流動(dòng)環(huán)境。人才問題是中關(guān)村科技園區(qū)的核心問題，人才的自由流動(dòng)，涉及到國(guó)家的戶籍管理制度，勞動(dòng)管理制度，福利保障制度等各個(gè)方面的問題，一直是阻礙園區(qū)發(fā)展的一個(gè)重要因素，《條例》在這方面做了最大的努力，規(guī)定了一系列的重要原則，保障人才的流動(dòng)性。
《條例》為高科技企業(yè)創(chuàng)造了更為寬松的法治環(huán)境。它其中的一些條款在國(guó)家宏觀的法律框架下也進(jìn)行了大膽的突破和創(chuàng)新，具有鮮明的特色。下面將對(duì)于這些特色和創(chuàng)新結(jié)合條文進(jìn)行分析：
⑴以從事法律，法規(guī)和規(guī)章沒有明文禁止的活動(dòng)，但損害社會(huì)公共利益，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，違公德的行為除外。”這是世界各國(guó)法律所普遍遵循的一條基本原則。其意思是說，任何在法律規(guī)范調(diào)整下的公民或組織，所實(shí)施的行為只要在法律上沒有明文規(guī)定為禁止的，都是合法有效的。這條原則在我國(guó)的法律中還是第一次出現(xiàn)，這也是此次園區(qū)立法突破最大的一點(diǎn)，第三款后面的但書（屬于排除形式的但書）對(duì)于三種最基本的損害社會(huì)，公民的行為，做出了排除。說明，“法無名文不為過”是在一定限度下的“不為過”。
⑵企業(yè)設(shè)立時(shí)可以不設(shè)立經(jīng)營(yíng)范圍《條例》第九條規(guī)定，在中關(guān)村設(shè)立企業(yè)，辦理工商登記時(shí)，工商機(jī)關(guān)對(duì)其經(jīng)營(yíng)范圍不作具體核定。這表明中關(guān)村有關(guān)方面在企業(yè)登記注冊(cè)方面將擺脫審批制，向核準(zhǔn)制邁進(jìn)。這是在企業(yè)登記注冊(cè)方面的一項(xiàng)重大改革，是向著市場(chǎng)化目標(biāo)和國(guó)際慣例邁出的一大步。
⑶明文規(guī)定保護(hù)創(chuàng)業(yè)者投資者的合法權(quán)益?！稐l例》第七條第二款明確規(guī)定：“組織和個(gè)人在中關(guān)村科技園區(qū)投資的資產(chǎn)、收益等財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益受到法律保護(hù)。任何組織或者個(gè)人不得非法占有或者實(shí)施其它侵害行為。這為靠知識(shí)創(chuàng)造財(cái)富而使自己富裕起來的投資者和創(chuàng)造者解除了后顧之憂。這一條是符合條例的立法宗旨的。
⑷規(guī)定了我國(guó)法律體系中從來沒有過的一種新的企業(yè)形式-——有限合伙有限合伙是一種較為古老的企業(yè)、商業(yè)組織形態(tài)。他的產(chǎn)生和發(fā)展是為了適應(yīng)不同投資者的要求。德國(guó)商法典規(guī)定了有限合伙，根據(jù)德國(guó)商法典第171條和172條的規(guī)定，有限合伙是為了在某一商號(hào)的名義下從事商事營(yíng)業(yè)而建立的一種商事合伙。有限合伙中包括兩種合伙人，即至少一個(gè)無限責(zé)任合伙人和一個(gè)有限責(zé)任合伙人。有限責(zé)任合伙人在其出資范圍內(nèi)對(duì)合伙的債權(quán)人承擔(dān)責(zé)任。而英美法則把以合伙存在的有限合伙和兩合公司一起統(tǒng)稱為有限合伙。根據(jù)美國(guó)《統(tǒng)一有限合伙法》的規(guī)定，有限合伙是指在按照某一州的法律由兩個(gè)或者兩個(gè)以上的人組成的合伙。其中包括一個(gè)或一個(gè)以上的普通合伙人和一個(gè)或者一個(gè)以上的有限合伙人。這與德國(guó)商法典的有限合伙的概念基本相同。我國(guó)在1997年頒布的合伙法中沒有規(guī)定有限合伙的形式，其中第五條規(guī)定：“合伙企業(yè)在其名稱中不得使用有限或者有限責(zé)任的字樣。”在我國(guó)《合伙企業(yè)法》起草時(shí)曾有專門的有關(guān)“有限合伙”的一章，但是在最后審查通過時(shí)被刪除了，其中的一個(gè)理由是我國(guó)目前沒有這種企業(yè)形態(tài)的實(shí)踐，似乎也沒有這種企業(yè)形態(tài)的需求。既無實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也無立法需求，所以就這樣被刪掉了。該法第九條?構(gòu)娑ǎ骸昂匣鍶司哂型耆袷灤形芰Φ娜恕！閉庖幌拗埔膊緩俠恚邢蘚匣鍤峭蹲實(shí)淖楹?，为了促进房z脹蹲剩褂Ω迷市懟盎埂背淶焙匣鍶?，使之訝际惯例接轨?縵脹蹲駛共扇∮邢蘚匣锏男問劍梢苑樂構(gòu)榷牟?，投资諊成以预测惦A約菏艿降淖畬笏鶚В韉攪苛Χ小?BR>長(zhǎng)期以來，一直存在一個(gè)誤區(qū)即對(duì)合伙實(shí)行雙重征稅。對(duì)合伙不應(yīng)征企業(yè)所得稅，只在利潤(rùn)回報(bào)個(gè)人的時(shí)候?qū)ζ湔魇諅€(gè)人所得稅，這是國(guó)際慣例，有利于促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)投資。要解決有限合伙在我國(guó)存在的雙重征稅問題，就得突破現(xiàn)行《企業(yè)所得稅暫行條例》和《企業(yè)所得稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》的有關(guān)規(guī)定?！稐l例》中對(duì)有限合伙做了肯定，明確規(guī)定：“風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)可以以有限合伙的形式?！辈⑶乙?guī)定：“有限合伙的所得稅由合伙人分別交納。屬于自然人的合伙人，其投資所得交納個(gè)人所得稅；屬于法人的合伙人，其投資所得交納企業(yè)所得稅?！薄稐l例》的這項(xiàng)規(guī)定，可以防止重復(fù)征稅，為投資者和經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)造了更好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。
⑸明文規(guī)定中關(guān)村科技園區(qū)內(nèi)的學(xué)校教師學(xué)生兼職創(chuàng)業(yè)合法《條例》規(guī)定：“高等學(xué)校，科研機(jī)構(gòu)的教師和科研人可以離崗或者兼職在中關(guān)村科技園區(qū)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)。凡離崗創(chuàng)業(yè)的，經(jīng)所在單位與本人以合同約定，在約定期限內(nèi)可以保留其在原單位的人事關(guān)系，并可以回原單位重新競(jìng)爭(zhēng)上崗。十五條第二款又規(guī)定：“高等學(xué)校，科研機(jī)構(gòu)的學(xué)生可以在中關(guān)村科技園區(qū)創(chuàng)辦高新技術(shù)企業(yè)，或者在企業(yè)從事技術(shù)開發(fā)和科研成果轉(zhuǎn)化工作。需要保留學(xué)籍的，經(jīng)所在單位同意，可以保留一定期限的學(xué)籍；保留學(xué)籍的期限，由所在學(xué)校或者科研機(jī)構(gòu)與學(xué)生與合同約定。”
⑹為引進(jìn)人才突破了制度障礙條例明確規(guī)定，北京市行政區(qū)域內(nèi)的高校科研機(jī)構(gòu)應(yīng)屆畢業(yè)生受聘于園區(qū)內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)，可以直接辦理本市常住戶口；引進(jìn)園區(qū)發(fā)展所需的留學(xué)人員，外省市科技和管理人才，可按規(guī)定辦理《工作寄往證》或常住戶口，不受進(jìn)京指標(biāo)限制。這一條是對(duì)人才市場(chǎng)的開放的規(guī)定。其中“按照本市有關(guān)規(guī)定辦理《工作寄往證》或常住戶口，不受進(jìn)京指標(biāo)限制，”可以算是一個(gè)進(jìn)步，它是條例的核心制度，起到瓶頸作用。
⑺明文規(guī)定了反壟斷第二十三條規(guī)定“政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)采取措施制止壟斷行為，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，不得濫用行政權(quán)力限制正常的商業(yè)秩序。“壟斷”指違反國(guó)家法律、法規(guī)、政策和社會(huì)利益，通過合謀性協(xié)議安排或協(xié)同行動(dòng)，或?yàn)E用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位，排斥或控制他人正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)，在某一生產(chǎn)或流通領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)上限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。就廣義而言壟斷就是一種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為?！稐l例》以明文的形式規(guī)定了反壟斷，為中關(guān)村地區(qū)經(jīng)營(yíng)者，投資者建立一套自由、公正、有效、統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。使資源配置達(dá)到合理，最大限度的發(fā)揮經(jīng)濟(jì)潛力。充分利用中關(guān)村的科技與資源，創(chuàng)造最佳的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。
⑻明確具體地對(duì)保護(hù)商業(yè)秘密和競(jìng)業(yè)限制進(jìn)行了規(guī)定本《條例》四十二，四十三，四十四條逐條對(duì)保護(hù)企業(yè)商業(yè)秘密方面進(jìn)行規(guī)定。對(duì)企業(yè)與員工簽訂保密合同、員工承擔(dān)保密義務(wù)、訂立專門競(jìng)業(yè)限制合同等一些做出了具體的，專門規(guī)定。
⑼建立了信用擔(dān)保準(zhǔn)備金制度和財(cái)政有限補(bǔ)償擔(dān)保代償損失制度企業(yè)和其他市場(chǎng)主體，在中關(guān)村科技園區(qū)依法設(shè)立信用擔(dān)保制度，為中小企業(yè)提供以融資擔(dān)保為主的信用擔(dān)保。
⑽規(guī)范土地一級(jí)開發(fā)明確了“政府壟斷土地一級(jí)開發(fā)”的原則，解決中關(guān)村房地產(chǎn)價(jià)格過高的問題。眾所周知，中關(guān)村一帶房地產(chǎn)價(jià)格過高，這與它作為一級(jí)的科技園區(qū)是不相適應(yīng)的。有關(guān)專家學(xué)者早就提出，要運(yùn)用立法的形式改變中關(guān)村房地產(chǎn)價(jià)格過高的泡沫狀況，使之適應(yīng)價(jià)值規(guī)律。本條例規(guī)定的這一規(guī)則為這一狀況提供了很好的解決辦法。
⑾增設(shè)了園區(qū)企業(yè)的投訴渠道除了現(xiàn)有的，復(fù)議和訴訟等渠道，《條例》規(guī)定企業(yè)和其他市場(chǎng)主體可以向園區(qū)管理機(jī)構(gòu)投訴。
⑿我國(guó)法律中首次設(shè)專章規(guī)范政府機(jī)構(gòu)《中關(guān)村科技園區(qū)條例》在第五章以整章篇幅規(guī)定了規(guī)范政府機(jī)構(gòu)。這是條例的一個(gè)亮點(diǎn)，是第一次專章對(duì)政府行為做出法律規(guī)范。并且第一次明確的，系統(tǒng)的規(guī)定了政府聽證制度，雖然限定的范圍過窄，但就同步來講已是實(shí)屬不易了。
⒀對(duì)政府“不作為”的法律責(zé)任進(jìn)行了明文規(guī)定政府不按照法律法規(guī)的規(guī)定履行職責(zé)造成企業(yè)和其他市場(chǎng)主體不能享受應(yīng)有的權(quán)利和利益時(shí)，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
2013年農(nóng)歷新年伊始，證監(jiān)會(huì)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人即對(duì)外稱，全國(guó)住房公積金入市的相關(guān)研究準(zhǔn)備工作已經(jīng)啟動(dòng)，證監(jiān)會(huì)將積極配合有關(guān)部門盡快推動(dòng)《住房公積金管理?xiàng)l例》的修訂。該言論一出，引起社會(huì)各界的激烈討論，有贊同也有否定，本文試通過對(duì)我國(guó)公積金制度起源、法律性質(zhì)以及政府與公積金繳存人之間的法律關(guān)系的解讀，分析用住房公積金進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)投資的合法性問題。希望能夠?qū)τ嘘P(guān)方面的決策和政策制度提供法律依據(jù)。
我國(guó)住房公積金制度的起源
（一）我國(guó)住房公積金制度的起源
住房公積金制度設(shè)計(jì)當(dāng)初是“為了加強(qiáng)對(duì)住房公積金的管理，維護(hù)住房公積金所有者的合法權(quán)益，促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平”（《住房公積金管理?xiàng)l例》第一條是關(guān)于制定該條例的立法目的，該條目規(guī)定：“為了加強(qiáng)對(duì)住房公積金的管理，維護(hù)住房公積金所有者的合法權(quán)益，促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平，制定本條例”）。1991年，在積極借鑒新加坡等國(guó)家國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，上海市委、市政府決定正式建立住房公積金制度。之后，經(jīng)過持續(xù)10年的積極探索，這一制度得到逐步發(fā)展和完善（上海房地產(chǎn)年鑒，2001）。1994年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，要求全國(guó)城鎮(zhèn)“全面建立住房公積金制度”。1996年4月12日，上海通過全國(guó)第一部有關(guān)住房公積金管理方面的地方性法規(guī)《上海市住房公積金條例》。1999年3月，國(guó)務(wù)院在總結(jié)全國(guó)各地住房公積金制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了《住房公積金管理?xiàng)l例》（上海房地產(chǎn)年鑒，2001）。2003年對(duì)該條例進(jìn)行了修訂。
（二） 我國(guó)住房公積金制度的產(chǎn)生原因
一是我國(guó)公民住宅的供需矛盾要求政府進(jìn)行住房制度改革，以保障公民的住宅權(quán)。上世紀(jì)九十年代初，隨著我國(guó)改革開放的深入，我國(guó)進(jìn)一步放開市場(chǎng)，進(jìn)行全方位的改革開放，原先一切由國(guó)家計(jì)劃調(diào)控的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策變?yōu)橛墒袌?chǎng)調(diào)控的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策，城市化進(jìn)程加快，大量的人口流入城市，城市人口劇增，房屋建設(shè)與人口增速不匹配，住房供需矛盾凸顯，這些迫使政府進(jìn)行相關(guān)制度改革。
二是在當(dāng)時(shí)環(huán)境下我國(guó)推行住房公積金制度有國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)借鑒。在我國(guó)推行住房公積金制度之前，已有國(guó)家通過類似我國(guó)公積金制度在保障本國(guó)國(guó)民住房問題上取得成功，如新加坡的中央公積金制度，德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄制度，日本的住宅金融公庫(kù)制度等。這些國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)推行住房公積金制度提供了有益的借鑒。
我國(guó)住房公積金制度的法律性質(zhì)分析
學(xué)界對(duì)于住房公積金制度的性質(zhì)存在著強(qiáng)制儲(chǔ)蓄性質(zhì)論、住房補(bǔ)貼性質(zhì)論以及社會(huì)保障稅性質(zhì)論等觀點(diǎn)，每種觀點(diǎn)都從各自角度對(duì)我國(guó)的住房公積金制度進(jìn)行了分析。筆者認(rèn)為從法律角度來講，我國(guó)住房公積金制度存在以下性質(zhì)：
（一）行政強(qiáng)制性質(zhì)
按照《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，職工住房公積金的繳納屬于國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行的范疇，職工個(gè)人繳存的住房公積金，由所在單位每月從其工資中代扣代繳。單位應(yīng)當(dāng)按時(shí)、足額繳存住房公積金，不得逾期繳存或者少繳。違反該條例的規(guī)定，單位依法將受到限期辦理、限期繳存、行政處罰或者被申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行等懲罰（見《住房公積金管理?xiàng)l例》第十九條第一款、第二十條第一款、第三十七條、第三十八條規(guī)定）。只要是條例所規(guī)定之范圍，職工不能自己選擇存或不存，必須依法繳存，因此，作為住房公積金制度，具有行政強(qiáng)制性。
（二）社會(huì)保障性質(zhì)
從住房公積金制度在我國(guó)的興起背景，就可以看出，住房公積金制度最核心的目的就是保障我國(guó)居民的住房。在《住房公積金條例》中也體現(xiàn)了這一點(diǎn)，按照條例規(guī)定，住房公積金可以用于職工購(gòu)房、建房、大修住房等時(shí)提供住房公積金貸款，同時(shí)也可以在法定條件用于前述用途下提前支?。ㄒ姟蹲》抗e金管理?xiàng)l例》第二十四條、第二十六條規(guī)定）。因此，作為住房公積金制度，具有社會(huì)保障性。
（三）有限的個(gè)人所有權(quán)性質(zhì)
《住房公積金條例》中明確規(guī)定，職工個(gè)人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個(gè)人所有（見《住房公積金管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定）。住房公積金是屬于繳存人的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，繳存人繳存的金額全部都存入其個(gè)人專項(xiàng)賬戶，應(yīng)當(dāng)是屬于法律保護(hù)的合法私有財(cái)產(chǎn)。但同時(shí)，《住房公積金條例》又規(guī)定公積金繳存人要提取職工住房公積金帳戶內(nèi)的存儲(chǔ)余額必須符合條例所規(guī)定的相應(yīng)條件，而各省也根據(jù)《住房公積金條例》的規(guī)定制定了符合本省省情的具體內(nèi)容（見《住房公積金管理?xiàng)l例》第二十四條、第二十五條規(guī)定；各省的規(guī)定比如陜西省西安市的《西安市住房公積金管理?xiàng)l例》第二十四條至第二十六條規(guī)定）。個(gè)人雖然對(duì)住房公積金擁有產(chǎn)權(quán)，但這種產(chǎn)權(quán)與個(gè)人的其他財(cái)產(chǎn)有所不同，對(duì)住房公積金的產(chǎn)權(quán)受到一定的限制（李海明，2012）。公積金具有有限的個(gè)人所有權(quán)性質(zhì)。
社會(huì)公積金的以上性質(zhì)決定了政府在對(duì)公積金進(jìn)行管理時(shí)既不能相同于稅收等國(guó)家征收制度的管理方式，也不同于繳存人自行選擇存入銀行的儲(chǔ)蓄款的管理方式，我國(guó)政府與公積金繳存人之間的法律關(guān)系有其特殊性。
我國(guó)政府與公積金繳存人之間的法律關(guān)系分析
（一）政府與公積金繳存人之間存在的合同之債法律關(guān)系
住房公積金制度在《住房公積金管理?xiàng)l例》中被定義為“國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其在職職工繳存的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金”（見《住房公積金管理?xiàng)l例》第二條第二款規(guī)定）。政府與繳存人之間的關(guān)系類似于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與儲(chǔ)戶之間的關(guān)系。住房公積金是單位及其在職職工繳存的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金，屬于職工個(gè)人所有（上海房地產(chǎn)年鑒，2001）。一般來講，住房公積金繳存之后款項(xiàng)按照制度規(guī)定應(yīng)當(dāng)直接存入到繳存人獨(dú)立賬戶，住房公積金的管理由住房公積金管理中心代表國(guó)家管理，管理中心負(fù)有按國(guó)家規(guī)定的利率標(biāo)準(zhǔn)支付利息給職工的義務(wù)。雖然，住房公積金的繳存是強(qiáng)制性政府行為，但是政府在收繳之后只是將所有的賬戶統(tǒng)籌代管，賬戶資金不同于稅收等強(qiáng)制性收費(fèi)。繳存人可以按照法律程序，在規(guī)定條件下提取自己賬戶下的住房公積金?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》可以看做是二者形成合同之債法律關(guān)系的依據(jù)。
（二）政府與公積金繳存人之間存在的行政法律關(guān)系
前文已經(jīng)指出，我國(guó)住房公積金的繳納具有行政強(qiáng)制性質(zhì)，住房公積金的繳存由國(guó)家強(qiáng)制性規(guī)定，作為法定范疇之內(nèi)的職工和單位必須依法繳納，若不依法繳納，將會(huì)受到法律的制裁。從這個(gè)角度分析，政府與公積金繳存人之間又存在著行政法律關(guān)系。政府與公積金繳存人都為該法律關(guān)系的主體；在該法律關(guān)系中，政府有權(quán)利也有權(quán)力依法強(qiáng)制性將公積金繳存人的一部分工資納入到國(guó)家統(tǒng)籌管理的范疇內(nèi)，而住房公積金繳存人也應(yīng)當(dāng)依法繳納住房公積金。但需要明確的是，這里的行政法律關(guān)系又具有特殊性。它不同于政府在稅收、行政征收、罰款等行政行為實(shí)施過程中與行政相對(duì)方之間形成的行政法律關(guān)系。在后幾類行政法律關(guān)系中，政府對(duì)于自己依法實(shí)施某種行政行為所獲得的金錢具有所有權(quán)，也意味著政府可以決定其用途；但是在政府與公積金繳存人之間形成的行政法律關(guān)系中，政府必須按照條例的規(guī)定將住房公積金用在和居民住房有直接緊密聯(lián)系的地方，如住房公積金貸款、住房公積金的支取等，此外政府還可以根據(jù)條例規(guī)定將住房公積金用在諸如購(gòu)買國(guó)債等低風(fēng)險(xiǎn)的方面（見《住房公積金管理?xiàng)l例》第二十八條規(guī)定）。
政府使用住房公積金進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)投資合法性分析
（一）合同之債法律關(guān)系下政府使用住房公積金進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)投資合法性分析
《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，職工個(gè)人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個(gè)人所有（見《住房公積金管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定）。經(jīng)前文分析得出，政府與公積金繳存人之間存在著合同之債法律關(guān)系，這屬于民法調(diào)整的范疇。作為合同法律關(guān)系，任何一方使用他方所有物，必須征得他方同意，否則即為侵權(quán)。此外，也有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的住房公積金制度具有強(qiáng)制儲(chǔ)蓄性質(zhì)，但因?yàn)檎煌阢y行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，作為政府，之于公積金繳存人，之于社會(huì)公眾就有著不同于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的職責(zé)，即在社會(huì)公眾之中建立自己的社會(huì)公信力，做公眾的堅(jiān)實(shí)依靠；作為政府，就絕對(duì)禁止未經(jīng)公積金繳存人同意的情況下動(dòng)用公積金繳存人賬戶資金（即使在民法上講貨幣是種類物，對(duì)于種類物只需交付同種類之物即可），用作股市投資此類高風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)。所以，政府如果要使用住房公積金進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)投資，首先必須征得住房公積金繳存人的同意，否則，就是侵犯繳存人合法權(quán)益，就是違法行為。
（二）行政法律關(guān)系下政府使用住房公積金進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)投資合法性分析
雖然《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定范圍之內(nèi)的職工和單位繳納住房公積金是帶有強(qiáng)制性，政府可以依法強(qiáng)制要求繳納，在實(shí)踐中也是直接由單位代扣代繳，在政府與公積金繳存人之間存在行政法律關(guān)系。但是《住房公積金管理?xiàng)l例》也明確規(guī)定，住房公積金應(yīng)當(dāng)用于職工購(gòu)買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個(gè)人不得挪作他用（見《住房公積金管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定）。
《住房公積金管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定：“直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他設(shè)區(qū)的市（地、州、盟），應(yīng)當(dāng)設(shè)立住房公積金管理委員會(huì)，作為住房公積金管理的決策機(jī)構(gòu)……”；第十條規(guī)定：“直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他設(shè)區(qū)的市（地、州、盟）應(yīng)當(dāng)按照精簡(jiǎn)、效能的原則，設(shè)立一個(gè)住房公積金管理中心，負(fù)責(zé)住房公積金的管理運(yùn)作?！》抗e金管理中心是直屬城市人民政府的不以營(yíng)利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位……”（見《住房公積金管理?xiàng)l例》第八條以及第十條規(guī)定）。各地的住房公積金管理中心多是具有實(shí)權(quán)的市房改辦、財(cái)政局、建設(shè)局的隸屬機(jī)構(gòu)，或是與地方房改辦一套班子，兩塊牌子，事實(shí)上成了一個(gè)地方性的行政機(jī)構(gòu)（張東，2004）。不管是政府還是住房公積金的管理機(jī)構(gòu)是不以營(yíng)利為目的的組織，它的職責(zé)就是負(fù)責(zé)替繳存人管理賬戶中的資金，負(fù)責(zé)賬戶資金的安全，保證住房公積金用在與保障住房直接緊密相關(guān)的方面。將住房公積金不經(jīng)繳存人同意投入股市，使其處于和保障住房用途不直接緊密相關(guān)切高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，不符合法律規(guī)定。
結(jié)論
綜上，本文試通過對(duì)我國(guó)公積金制度起源、法律性質(zhì)以及政府與公積金繳存人之間的法律關(guān)系的解讀，分析用住房公積金進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)投資的合法性問題。希望能夠?qū)τ嘘P(guān)方面的決策和政策制度提供法律依據(jù)。住房公積金是房改的產(chǎn)物，必須服務(wù)于職工住房消費(fèi)，促進(jìn)自住其力，取之于民，用之于民，造福于民（上海房地產(chǎn)年鑒，2001）。國(guó)外很多具有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家都在本國(guó)居民住房保障資金的管理上較為謹(jǐn)慎，如在《德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄法》中就嚴(yán)格規(guī)定了住房?jī)?chǔ)蓄銀行的業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)營(yíng)原則，規(guī)定住房?jī)?chǔ)蓄不得用于風(fēng)險(xiǎn)交易，保證存款的安全，提高了中低收入群體抵抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力（楊銀桃，2012）。我國(guó)的住房公積金制度也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照制度規(guī)定，對(duì)公積金進(jìn)行合法、有效、利民的有效運(yùn)作。
參考文獻(xiàn)：
1.新浪財(cái)經(jīng).證監(jiān)會(huì)：住房公積金入市研究準(zhǔn)備工作已啟動(dòng).網(wǎng)址鏈接：http：//.cn/stock/y/20130226/202314653550.shtml。
2.上海房地產(chǎn)年鑒，2001
根據(jù)《條例》有關(guān)規(guī)定，土地使用費(fèi)免交適用對(duì)象為：《條例》實(shí)施之日起，我市鼓勵(lì)類的所有臺(tái)胞投資項(xiàng)目。當(dāng)前我市鼓勵(lì)類投資項(xiàng)目包括如下四個(gè)方面：
（一）出口創(chuàng)匯型項(xiàng)目
（二）技術(shù)先進(jìn)型項(xiàng)目
（三）高新技術(shù)項(xiàng)目
（四）符合《廈門市鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄》中的其它鼓勵(lì)類投資項(xiàng)目。
臺(tái)胞投資項(xiàng)目屬以上四類項(xiàng)目之一的，均可申請(qǐng)免交土地使用費(fèi)。其中出口創(chuàng)匯項(xiàng)目和技術(shù)先進(jìn)型項(xiàng)目以高新技術(shù)市外商投資工作委員會(huì)頒發(fā)的確認(rèn)證書為申請(qǐng)依據(jù)；高新技術(shù)項(xiàng)目以市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)頒發(fā)的高新技術(shù)企業(yè)有效證明文件為申請(qǐng)依據(jù)；屬以上三類項(xiàng)目、但尚未被審批機(jī)關(guān)確認(rèn)的臺(tái)胞投資企業(yè)，以及其它目前來投資、尚未被審批機(jī)關(guān)確認(rèn)的臺(tái)胞投資企業(yè)，可以向市外資委、市科委申請(qǐng)確認(rèn)（其中出口創(chuàng)匯型企業(yè)和技術(shù)先進(jìn)型企業(yè)應(yīng)在每年四月向所在地的縣、區(qū)外資部門提出申請(qǐng)，一年確認(rèn)一次）。其它鼓勵(lì)類投資項(xiàng)目以市計(jì)劃委員會(huì)每年頒發(fā)的《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄》為標(biāo)準(zhǔn)。
二、申辦程序
屬本規(guī)定第一條規(guī)定的臺(tái)胞投資項(xiàng)目，應(yīng)向市計(jì)委提出書面申請(qǐng)，領(lǐng)取并如實(shí)填寫《廈門市鼓勵(lì)臺(tái)胞投資項(xiàng)目免交土地使用費(fèi)申請(qǐng)表》，同時(shí)提交項(xiàng)目政府（部門）批準(zhǔn)的文件復(fù)印件、臺(tái)資企業(yè)確認(rèn)證明復(fù)印件、工商執(zhí)照復(fù)印件、環(huán)境影響報(bào)告書（表）、出口創(chuàng)匯型企業(yè)證書復(fù)印件（僅限出口創(chuàng)匯型企業(yè)提交）、高新技術(shù)企業(yè)證書復(fù)印件（僅限高新技術(shù)企業(yè)提交）。
以上資料統(tǒng)一用A4復(fù)印紙復(fù)制一式十分，送市計(jì)委產(chǎn)業(yè)處。
市計(jì)委每季度未將收集的有關(guān)項(xiàng)目匯總后提交市政府辦公廳。由市政府辦公廳召集“廈門市鼓勵(lì)臺(tái)胞投資項(xiàng)目認(rèn)定評(píng)審小組”成員進(jìn)行聯(lián)審。下一個(gè)季度初由廈門市計(jì)委代市政府向有關(guān)企業(yè)審核結(jié)果通知書。
三、辦理免交手續(xù)
中圖分類號(hào)：D92
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1006-0278（2013）04-104-02
我國(guó)的公共行政民營(yíng)化自上世紀(jì)改革開放后便如火如荼地展開，與之相比，則是對(duì)我國(guó)公共行政民營(yíng)化的規(guī)制的缺乏法律層面的規(guī)定。這種不對(duì)稱造成了大量國(guó)有資產(chǎn)流失和腐敗案件的產(chǎn)生?？茖W(xué)把握我國(guó)公共行政民營(yíng)化的運(yùn)行和其中存在的問題，為有效阻止和預(yù)防此類案件的發(fā)生，有較好的現(xiàn)實(shí)意義。此外，我國(guó)正處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府職能也正在從“管理型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，這便提出了社會(huì)治理創(chuàng)新的要求。公共行政民營(yíng)化無疑是應(yīng)對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新要求的措施之一，公共行政民營(yíng)化將政府不堪所累的職能轉(zhuǎn)移給了私人部門，既減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)、又充分發(fā)揮了社會(huì)組織的能動(dòng)性，進(jìn)而調(diào)動(dòng)起社會(huì)自我治理的能力。我國(guó)的法制環(huán)境如何激勵(lì)公共行政民營(yíng)化并對(duì)其加強(qiáng)規(guī)制，這一問題變得尤為重要。因此對(duì)民營(yíng)化的研究有著充分的實(shí)踐意義。
一、我國(guó)城市公共行政民營(yíng)化的立法現(xiàn)狀
現(xiàn)行憲法為公共行政民營(yíng)化提供了憲法依據(jù)。1982年《憲法》第二條規(guī)定了人民享有參與國(guó)家管理和社會(huì)管理的權(quán)利。人民依法通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。憲法還規(guī)定，在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控，使國(guó)家讓與各種經(jīng)濟(jì)主體和社會(huì)力量按照私法行為成為可能。
但從法律層面上看，對(duì)公共行政民營(yíng)化的法律規(guī)定仍然為數(shù)不多，法律中對(duì)公共行政民營(yíng)化作出規(guī)定的主要有《行政處罰法》和《行政許可法》。《行政處罰法》第十七條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰?！钡谑藯l規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰?！薄缎姓S可法》規(guī)定“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”可以設(shè)定行政許可，同時(shí)規(guī)定直轄市人民政府可以設(shè)定臨時(shí)性行政許可，使得行政許可方式成為過渡時(shí)期一個(gè)很適法的臨時(shí)替代品。這兩部法律都表明行政機(jī)關(guān)可以決定哪些行政任務(wù)由社會(huì)組織協(xié)助完成。
在行政法規(guī)中，相關(guān)的行政法規(guī)有《城市居民最低生活保障條例》、《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》、《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》、《全國(guó)污染源普查條例土地調(diào)查條例》、《森林防火條例》、《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》、《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》七部行政法規(guī)。在這七部行政法規(guī)中對(duì)于社會(huì)組織參與行政任務(wù)作的規(guī)定都較為簡(jiǎn)單，只規(guī)定了社會(huì)組織可以或應(yīng)當(dāng)承擔(dān)任務(wù)，但其具體權(quán)利義務(wù)以及如何承擔(dān)并未加以細(xì)化。比如《森林防火條例》規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府和國(guó)有林業(yè)企業(yè)、事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要，成立森林火災(zāi)專業(yè)撲救隊(duì)伍；縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)森林經(jīng)營(yíng)單位和林區(qū)的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、企業(yè)、事業(yè)單位建立森林火災(zāi)群眾撲救隊(duì)伍。專業(yè)的和群眾的火災(zāi)撲救隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行培訓(xùn)和演練?！?/p>
在國(guó)家層面上，公共行政民營(yíng)化的規(guī)定更多由各部委做出。2001年12月11日，國(guó)家計(jì)委發(fā)出了《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》，指出要逐步放寬投資領(lǐng)域。除國(guó)家有特殊規(guī)定的以外，凡是鼓勵(lì)和允許外商投資進(jìn)入的領(lǐng)域，均鼓勵(lì)和允許民間投資進(jìn)入；鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資以獨(dú)資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股、特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)；2002年1月，國(guó)家計(jì)委發(fā)出《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見》，指出要積極鼓勵(lì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)在更廣泛的領(lǐng)域參與服務(wù)業(yè)發(fā)展，放寬外貿(mào)、教育、文化、公用事業(yè)、旅游、電信、金融、保險(xiǎn)、中介服務(wù)等行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門要盡快制定并公示有條件準(zhǔn)入的領(lǐng)域、準(zhǔn)入條件、審批確認(rèn)等準(zhǔn)入程序以及管理監(jiān)督辦法；國(guó)家計(jì)委2002年3月4日公布的新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)》中，原禁止外商投資的電信和燃?xì)狻崃?、供排水等城市管網(wǎng)首次被列為對(duì)外開放領(lǐng)域，國(guó)家在城市公用事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)擴(kuò)大開放政策的逐步到位。在城市公用事業(yè)領(lǐng)域，建設(shè)部2002年12月27日頒布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》；2004年5月1日，以部令形式的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》施行。
在各部委相繼試水之后。國(guó)務(wù)院在2005年發(fā)出《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》允許非公有資本進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域、公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域、金融服務(wù)業(yè)、國(guó)防科技工業(yè)建設(shè)領(lǐng)域鼓勵(lì)、支持非公有制經(jīng)濟(jì)參與國(guó)有企業(yè)改革和西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興和中部地區(qū)崛起；2010年發(fā)出《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》與《國(guó)務(wù)院鼓勵(lì)民間投資細(xì)則》明確界定政府投資主要用于關(guān)系國(guó)家安全、市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域。對(duì)于可以實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)鼓勵(lì)和支持民間資本進(jìn)入，進(jìn)一步拓寬民間投資的領(lǐng)域和范圍鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)領(lǐng)域、社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域、金融服務(wù)領(lǐng)域、商貿(mào)流通領(lǐng)域、國(guó)防科技工業(yè)領(lǐng)域六個(gè)領(lǐng)域以及參與國(guó)有企業(yè)改革。
在上海市地方性法規(guī)中，對(duì)公共行政民營(yíng)化比法律和行政法規(guī)規(guī)定的范圍更加廣泛。《上海市社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》、《上海市促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)定》、《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《上海市價(jià)格管理?xiàng)l例上海市軌道交通管理?xiàng)l例》《上海市公共汽車、電車管理?xiàng)l例》、《上海市出租汽車管理?xiàng)l例》等多部地方性法規(guī)對(duì)于行政機(jī)關(guān)委托社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)承擔(dān)法規(guī)起草、起草技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行政處罰、維護(hù)市容以及公共汽車、電車的專營(yíng)權(quán)，都做出了廣泛規(guī)定。
二、我國(guó)城市公共行政民營(yíng)化立法現(xiàn)狀分析
（一）我國(guó)城市公共行政民營(yíng)化涉及事項(xiàng)
規(guī)定民營(yíng)化的我國(guó)法律、行政法規(guī)所涉及領(lǐng)域十分廣泛，2010年發(fā)出的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》中列舉了鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)領(lǐng)域、社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域、金融服務(wù)領(lǐng)域、商貿(mào)流通領(lǐng)域、國(guó)防科技工業(yè)領(lǐng)域六個(gè)領(lǐng)域。但是法律法規(guī)中如果沒有對(duì)其加以細(xì)化、不明文規(guī)定社會(huì)組織、民間組織在這些領(lǐng)域中所承擔(dān)的事務(wù)，那么，民營(yíng)化最終只是淪為一個(gè)空洞的口號(hào)。
據(jù)調(diào)查研究，社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)在民營(yíng)化中主要承擔(dān)的事務(wù)主要有，實(shí)施行政機(jī)關(guān)委托的行政處罰、行政許可，承擔(dān)行政機(jī)關(guān)委托的鑒定、審批，市政工程建設(shè)、市容環(huán)境的維護(hù)。而其他領(lǐng)域卻未見于法律、法規(guī)之中。民營(yíng)化是政府將公共事務(wù)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)組織、私人企業(yè)承擔(dān)，是政府退卻轉(zhuǎn)由市場(chǎng)調(diào)控的過程，市場(chǎng)本身是逐利的、競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，尤其是金融服務(wù)領(lǐng)域、國(guó)防科技工業(yè)領(lǐng)域、能源領(lǐng)域等國(guó)企壟斷的領(lǐng)域，即使政府拓寬了民間投資的領(lǐng)域，由于處于壟斷地位的國(guó)有企業(yè)也會(huì)本能地以自身優(yōu)勢(shì)地位對(duì)民間資本的進(jìn)入施以阻礙，使民營(yíng)資本無法進(jìn)入這些領(lǐng)域。在這種情況下，法律法規(guī)自然不會(huì)對(duì)社會(huì)組織、私人企業(yè)承擔(dān)這些領(lǐng)域的職能做出規(guī)定。而與這些國(guó)企壟斷領(lǐng)域相比，實(shí)施行政機(jī)關(guān)委托的行政處罰、行政許可、承擔(dān)行政機(jī)關(guān)委托的鑒定、審批，市政工程建設(shè)、市容環(huán)境的維護(hù)等事項(xiàng)，并不是暴利領(lǐng)域，而且通過允許更多的私營(yíng)組織參與到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的活動(dòng)當(dāng)中來，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來降低提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的成本，會(huì)提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量與效率。出于這點(diǎn)考量，政府把服務(wù)的提供與對(duì)服務(wù)的管理分離開，對(duì)不同性質(zhì)和特點(diǎn)的服務(wù)采取不同的管理方式，通過招標(biāo)等方式將這些領(lǐng)域事項(xiàng)承包或委托給其它的公營(yíng)部門或民營(yíng)組織，政府所要做的只是對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管、提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)。
（二）法律規(guī)范中民營(yíng)化主體的特點(diǎn)
李富瑩說，《條例》規(guī)定的“籌建登記”是一個(gè)制度創(chuàng)新。既往企業(yè)進(jìn)行工商登記時(shí)，都要先行獲得前置許可。比如要登記注冊(cè)一家醫(yī)藥企業(yè)，必須先獲得藥監(jiān)部門的藥品生產(chǎn)許可證，方能辦理工商登記。但在未進(jìn)行工商登記情況下，企業(yè)向藥監(jiān)部門申辦生產(chǎn)許可證時(shí)，缺乏相應(yīng)主體身份，往往采取變通方式，如以個(gè)人名義出資購(gòu)置相應(yīng)固定資產(chǎn)和設(shè)備設(shè)施，客觀上形成登記注冊(cè)和前置許可間互相牽制的問題。這次《條例》破解了這個(gè)問題，創(chuàng)新性規(guī)定了“籌建登記”方式，即在未正式完成工商登記情況下，先給注冊(cè)主體一個(gè)身份，企業(yè)拿著工商部門頒發(fā)的備注為“籌建登記”的臨時(shí)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，就可以獨(dú)立的主體身份辦理前置許可的相關(guān)事宜和手續(xù)，比如醫(yī)藥企業(yè)可以拿工商部門頒發(fā)的注明“籌建登記”字樣的法人執(zhí)照，去藥監(jiān)部門申辦藥品許可證。這大大方便了創(chuàng)新主體產(chǎn)生，國(guó)外立法也大多通過這種方式，實(shí)現(xiàn)企業(yè)法人資格與經(jīng)營(yíng)資格的分離。
企業(yè)自主選擇核定可經(jīng)營(yíng)范圍
《條例》設(shè)計(jì)中，對(duì)企業(yè)可經(jīng)營(yíng)范圍的核定更具靈活性，給企業(yè)更多自。李富瑩說，企業(yè)可根據(jù)實(shí)際經(jīng)營(yíng)需要自由選擇。有的企業(yè)需要核定經(jīng)營(yíng)范圍，企業(yè)認(rèn)為這樣更有利于經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)拓展。而有的企業(yè)則希望有更寬泛的經(jīng)營(yíng)范圍，以拓展更多機(jī)會(huì)。是否核定經(jīng)營(yíng)范圍由企業(yè)選擇，給了市場(chǎng)主體更多自主選擇權(quán)。
另外，企業(yè)選擇，在出資方式上，《條例》第一次明確了債權(quán)出資的形式。原來未有債權(quán)出資形式，現(xiàn)根據(jù)實(shí)際需要，明確可以貨幣估價(jià)，并可依法轉(zhuǎn)讓的債權(quán)作為出資。這拓寬了投資者出資渠道，有利于多投資主體參與創(chuàng)新活動(dòng)。
在驗(yàn)資手續(xù)方面，《條例》規(guī)定，以貨幣作為初次出資或增資的，出資報(bào)告既可由會(huì)計(jì)師事務(wù)所等驗(yàn)資機(jī)構(gòu)出具，也可由銀行方面出具。以非貨幣作價(jià)出資的，則既可由評(píng)估機(jī)構(gòu)出具，也可由會(huì)計(jì)師事務(wù)所等驗(yàn)資機(jī)構(gòu)出具。
社會(huì)組織、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟可登記為法人
《條例》規(guī)定，社會(huì)組織可向民政部門進(jìn)行申請(qǐng)登記。李富瑩認(rèn)為，此舉可激勵(lì)社會(huì)組織更多服務(wù)于創(chuàng)新。既往社會(huì)組織實(shí)行雙重管理，社會(huì)組織登記時(shí)會(huì)遇到一些實(shí)際困難，比如，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立社會(huì)組織，必須有業(yè)務(wù)主管單位，可實(shí)踐中，由于各種原因，業(yè)務(wù)主管單位并不好找，客觀上限制了社會(huì)組織的成立。這次政策打破了這種限制，擬規(guī)定，有利于自主創(chuàng)新的社會(huì)組織可直接向民政部門申請(qǐng)登記，當(dāng)然，社會(huì)組織成立后要依法接受有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的監(jiān)管。
產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟既往是以契約方式建立起來的一種組織形態(tài)。實(shí)踐活動(dòng)中，申請(qǐng)重大科技創(chuàng)新專項(xiàng)時(shí)，有時(shí)會(huì)因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)聯(lián)盟缺乏主體身份，導(dǎo)致錯(cuò)失很多申請(qǐng)重大專項(xiàng)扶持的機(jī)遇。發(fā)展實(shí)際要求產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟具備實(shí)際的主體身份。因此，這次《條例》擬規(guī)定，符合條件的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟可以登記為法人，頒發(fā)公司執(zhí)照或社團(tuán)法人執(zhí)照，肯定了產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的主體身份。
建立約定機(jī)制促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化
科技成果轉(zhuǎn)化是創(chuàng)新的重要形式，是創(chuàng)新發(fā)揮作用的重要載體。既往科研成果轉(zhuǎn)化效果并不理想。高校、科研院所等評(píng)價(jià)機(jī)制不關(guān)注科研成果轉(zhuǎn)化的實(shí)效。這次《條例》中，制度所及意在建立科研成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，鼓勵(lì)科研成果的產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)移，強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)要跟進(jìn)及時(shí)?！稐l例》規(guī)定，市政府要會(huì)同區(qū)縣政府，建立項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)、評(píng)價(jià)、激勵(lì)和服務(wù)機(jī)制，建立服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化。同時(shí)，《條例》中創(chuàng)新性建立“約定機(jī)制”。通過約定機(jī)制，對(duì)于政府發(fā)包項(xiàng)目，政府與承接單位通過合同約定方式，約定成果轉(zhuǎn)化的期限。同時(shí)，通過“約定機(jī)制”可以確立違約責(zé)任，使科研成果的轉(zhuǎn)化在規(guī)范機(jī)制下更具靈活性。
在科技成果轉(zhuǎn)化的支持資金方面，科技、發(fā)改和經(jīng)信部門各有一塊支持資金，但因資金分散，企業(yè)分別申請(qǐng)，導(dǎo)致企業(yè)間冷熱不均。資金分散申請(qǐng)、分散利用的機(jī)制不利于創(chuàng)新。這次《條例》規(guī)定市政府統(tǒng)籌，從各重大專項(xiàng)中分別拿出一小部分資金，組成一個(gè)重大科研成果轉(zhuǎn)化專項(xiàng)基金，約為5年300億元規(guī)模，在不改變現(xiàn)有體制情況下，這300億元統(tǒng)籌支持重大項(xiàng)目科研成果轉(zhuǎn)化。
政府采購(gòu)范圍擴(kuò)大
在政府采購(gòu)方面，《條例》的一個(gè)亮點(diǎn)之處是擴(kuò)大范圍和領(lǐng)域。《條例》規(guī)定，政府采購(gòu)范圍從市級(jí)擴(kuò)展到區(qū)縣，從辦公用品擴(kuò)展至政府投資項(xiàng)目。首購(gòu)范圍擴(kuò)展到示范項(xiàng)目，其層次、范圍、方式都發(fā)生變化，更有利于解決實(shí)際發(fā)展中遇到的突出問題。
土地聯(lián)審更利產(chǎn)業(yè)合理布局
《條例》規(guī)定在園區(qū)用地上要建立聯(lián)審機(jī)制。中關(guān)村現(xiàn)有的各園區(qū)在某種程度上存在同質(zhì)和一定競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，有些項(xiàng)目入駐時(shí)未考慮示范區(qū)綜合功能整體產(chǎn)業(yè)布局。同時(shí)，各園區(qū)分別圍繞各自區(qū)縣的發(fā)展目標(biāo)與其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，缺乏考慮整個(gè)中關(guān)村示范區(qū)布局和整體產(chǎn)業(yè)方向。在用地日益緊張情況下，導(dǎo)致該人園的項(xiàng)目未及時(shí)進(jìn)入。而在園區(qū)層面建立聯(lián)審機(jī)制，則有利于統(tǒng)籌項(xiàng)目，統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、方向和企業(yè)的進(jìn)人與遷出，使各園區(qū)定位和人駐企業(yè)更符合示范區(qū)總體功能定位和產(chǎn)業(yè)布局。
保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)重點(diǎn)著力三大領(lǐng)域
在保護(hù)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)上，《條例》中規(guī)定，政府鼓勵(lì)支持中關(guān)村的企業(yè)在專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)，版權(quán)等方面發(fā)展。鼓勵(lì)企業(yè)建立“專利聯(lián)盟”和“專利池”。工商部門，保護(hù)和培育一批知名品牌、商標(biāo)，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)立和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等。政府要建立、健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)投訴、舉報(bào)、維權(quán)和保護(hù)援助平臺(tái)、行政處理機(jī)制，建立行政與執(zhí)法銜接機(jī)制，以及有關(guān)案件行政處理的快速通道，完善行政機(jī)關(guān)之間以及行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的案件移送和線索通報(bào)制度，加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。
鼓勵(lì)使用個(gè)人信用報(bào)告和企業(yè)信用報(bào)告
現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是契約經(jīng)濟(jì)和信用經(jīng)濟(jì)的思想在《條例》的規(guī)定中得到鮮明體現(xiàn)。《條例》鼓勵(lì)中關(guān)村自主創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)的企業(yè)更加注重個(gè)人信用報(bào)告和企業(yè)信用報(bào)告的使用。
據(jù)吉林省水利廳廳長(zhǎng)張德新7月29日在省十一屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議上介紹，開發(fā)利用水能資源不僅可以替代和節(jié)約煤炭、石油等礦產(chǎn)資源，而且可以減輕對(duì)環(huán)境造成的污染，有利于優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生態(tài)和環(huán)境保護(hù)，對(duì)保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展起著積極的作用。吉林省水能資源較為豐富，全省水能資源理論蘊(yùn)藏量近530萬(wàn)千瓦，已建成投產(chǎn)發(fā)電裝機(jī)超過300萬(wàn)千瓦，仍有近230萬(wàn)千瓦水能資源尚待開發(fā)，主要分布在全省6個(gè)地區(qū)38個(gè)縣（市），可建水電站590余座，年發(fā)電量可達(dá)70億千瓦時(shí)。近些年全省水能資源開發(fā)利用步伐明顯加快，在建工程68個(gè)，裝機(jī)總?cè)萘?4萬(wàn)千瓦，投資規(guī)模近22億元，水能資源開發(fā)利用出現(xiàn)了新的形勢(shì)，由過去的項(xiàng)目等投資轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y找項(xiàng)目、搶項(xiàng)目。
但是由于相關(guān)法律法規(guī)不健全，特別是在市場(chǎng)化運(yùn)做過程中缺少相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，各級(jí)政府必要的前期投入不足，管理制度、措施、規(guī)劃等滯后，導(dǎo)致水能資源開發(fā)利用過程中出現(xiàn)了一些亟待解決的問題：一些單位和個(gè)人在開發(fā)利用水能資源時(shí)，只注重經(jīng)濟(jì)利益，不愿承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任；一些地方有的是沒有規(guī)劃，有的是規(guī)劃不合理，還有的是企業(yè)規(guī)劃代替了政府規(guī)劃，河段規(guī)劃代替了流域規(guī)劃，專業(yè)規(guī)劃代替了綜合規(guī)劃，在一定程度上使水能資源開發(fā)利用具有很大的盲目性，制約了水能資源合理開發(fā)和有序利用。有的“跑馬圈河”、濫占資源、無序開發(fā)；有的為減少項(xiàng)目投資，擅自請(qǐng)沒有資質(zhì)或者資質(zhì)不夠的設(shè)計(jì)單位甚至個(gè)人進(jìn)行設(shè)計(jì)；有的將高壩方案改為矮壩方案，或者移動(dòng)原定壩址，不按梯級(jí)規(guī)劃任意選點(diǎn)建設(shè)；有的將具有防洪、灌溉、供水、生態(tài)效益的水利水電工程，只按發(fā)電工程來開發(fā)；有的不按裝機(jī)規(guī)模建設(shè)水電站；有的不履行基本建設(shè)程序，未經(jīng)審批私自開工建設(shè)，出現(xiàn)了國(guó)家明令禁止的“四無”（無立項(xiàng)、無設(shè)計(jì)、無監(jiān)管、無驗(yàn)收）水電站，嚴(yán)重威脅河道防洪安全，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉和人畜飲用水及生態(tài)用水安全，導(dǎo)致水事糾紛，形成新的不安定因素。因此，迫切需要制定一部符合我省實(shí)際的地方性法規(guī)，把水能資源管理納入法制化軌道。
2007年8月，根據(jù)省政府立法工作安排，省水利廳著手條例草案的起草準(zhǔn)備工作，并制定了起草方案。2007年9月，形成了條例草案征求意見稿，2008年2月，上報(bào)省政府法制辦。后又對(duì)條例草案征求意見稿進(jìn)行反復(fù)修改，形成了條例草案送審稿。2008年5月，經(jīng)省政府2008年第6次常務(wù)會(huì)議討論通過。7月29日、9月22日分別提請(qǐng)省十一屆人大常委會(huì)第四次、第六次會(huì)議審議。
《吉林省水能資源開發(fā)利用條例》共6章36條，主要就水能資源的規(guī)劃、開發(fā)利用、保護(hù)與監(jiān)督、法律責(zé)任等作出了具體規(guī)定，條例自2008年11月1日起施行。
關(guān)于水能資源開發(fā)利用的管理部門。條例在總則中首先明確了水能資源開發(fā)利用的主管部門和相關(guān)部門。第五條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水能資源開發(fā)、利用、監(jiān)督、管理工作；縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門設(shè)立水電管理機(jī)構(gòu)的，由水電管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)”，“縣級(jí)以上人民政府發(fā)展和改革、建設(shè)、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、地震等有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)水能資源開發(fā)、利用、管理的相關(guān)工作?！?/p>
關(guān)于水能資源開發(fā)利用規(guī)劃問題。水能資源開發(fā)利用規(guī)劃是開發(fā)利用水能資源的重要依據(jù)和前提，應(yīng)當(dāng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相統(tǒng)一。為實(shí)現(xiàn)水能資源的統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，因地制宜，有序利用，結(jié)合我省實(shí)際逐步實(shí)現(xiàn)水能資源的持續(xù)開發(fā)利用，明確規(guī)劃在水能資源開發(fā)利用的法律地位，針對(duì)近年水能資源開發(fā)利用中出現(xiàn)的違反規(guī)劃或無規(guī)劃開發(fā)現(xiàn)象，條例中專設(shè)了規(guī)劃一章，明確水能資源開發(fā)利用必須制定規(guī)劃，并就編制規(guī)劃的原則、權(quán)限、程序和規(guī)劃的效力及實(shí)施等方面內(nèi)容作出了具體規(guī)定，強(qiáng)調(diào)水能資源的開發(fā)利用按照規(guī)劃實(shí)行，從源頭上保障了水能資源的合理有序開發(fā)。
關(guān)于水能資源有償使用問題。政府由于財(cái)力不足，水能資源開發(fā)利用的前期工作和后續(xù)的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重，使政府在水能資源管理過程中困難重重，舉步維艱。因此，適當(dāng)征收水能資源開發(fā)利用權(quán)有償出讓金是必要的，以利于解決政府前期資金投入不足的瓶頸問題，為政府在開發(fā)利用水能資源過程中開展調(diào)查、評(píng)價(jià)、規(guī)劃、立項(xiàng)、可研等前期工作提供資金支撐，縮短項(xiàng)目建設(shè)工期，節(jié)約投資，降低工程造價(jià)和投資風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步改善投資軟環(huán)境，吸引更多的投資者，同時(shí)，水能資源開發(fā)地區(qū)由于季節(jié)性斷流等問題，給開發(fā)地區(qū)以及生態(tài)環(huán)境帶來的影響日益突出，解決這些問題的資金，也需要從有償出讓金中解決。為此，國(guó)家水利部積極開展推進(jìn)水能資源開發(fā)利用權(quán)有償出讓制度，明確要求各級(jí)水行政主管部門盡快開展水能資源有償出讓的相關(guān)立法工作。法制委員會(huì)認(rèn)為，已開發(fā)利用水能資源的，情況比較復(fù)雜，有關(guān)繳納出讓金的標(biāo)準(zhǔn)，不好在條例中規(guī)定，建議授權(quán)省政府另行制定具體辦法時(shí)予以規(guī)定。條例第十四條規(guī)定：“已經(jīng)開發(fā)利用水能資源的并且單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)自本條例實(shí)施之日起繳納水能資源開發(fā)利用權(quán)有償出讓金。繳納的具體辦法由省人民政府另行規(guī)定。”
華僑持護(hù)照享“身份證”待遇
《條例》規(guī)定華僑在南京市辦理金融、教育、醫(yī)療、交通、電信、社會(huì)保險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)登記、投資創(chuàng)業(yè)、稅收、住宿登記、機(jī)動(dòng)車駕駛申領(lǐng)等事務(wù)時(shí)，所持有的中華人民共和國(guó)護(hù)照為其有效身份證明，有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)可。
華僑子女入學(xué)、醫(yī)保有保障
華僑子女受教育的權(quán)利從義務(wù)教育階段擴(kuò)展至學(xué)前教育和高中教育。《條例》規(guī)定，華僑子女接受學(xué)前教育或者義務(wù)教育的，享受與南京市監(jiān)護(hù)人戶口所在地居民同等待遇，教育行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定辦理入園、入學(xué)手續(xù)。華僑子女監(jiān)護(hù)人戶口不在本市的，參照南京市外地人員隨遷子女入園、入學(xué)規(guī)定執(zhí)行。被高中階段錄取后，教育行政主管部門和高中階段學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定建立學(xué)籍。
條例還首次明確：華僑在本市就業(yè)的，其就業(yè)登記以及社會(huì)保險(xiǎn)登記、繳費(fèi)、待遇支付等手續(xù)，按照國(guó)家和省、市規(guī)定辦理。其未成年子女可以按照規(guī)定參加南京市居民醫(yī)療保險(xiǎn)。
華僑可依法參加選舉
一概述
根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》和市人民政府關(guān)于政府信息公開的有關(guān)指示精神，市發(fā)改局領(lǐng)導(dǎo)十分重視政府信息公開工作，成立了政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組，多次研究部署，明確專人負(fù)責(zé)日常具體政務(wù)公開工作，認(rèn)真組織各科室人員學(xué)習(xí)了《條例》等文件精神，確保政務(wù)信息公開工作在我局的順利開展，力爭(zhēng)公開的內(nèi)容更加充實(shí)，公開的時(shí)間更為及時(shí)，公開的重點(diǎn)更加突出。根據(jù)市人民政府政府信息公開網(wǎng)相關(guān)規(guī)定、要求和項(xiàng)目設(shè)置，年我局認(rèn)真開展了網(wǎng)上信息公開工作，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)章文件、規(guī)劃計(jì)劃、業(yè)務(wù)工作和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等五個(gè)方面對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行了公布。
二政府信息主動(dòng)公開情況
年全年主動(dòng)公開政府信息875條，全文電子化達(dá)100％。
在主動(dòng)公開的信息中，政策法規(guī)類的信息5條，內(nèi)容主要涉及政府投資管理、糧食行政管理、物價(jià)監(jiān)管等方面，占總體的比例為0.6％；規(guī)劃計(jì)劃類的信息16條，內(nèi)容主要包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)年度計(jì)劃、政府投資項(xiàng)目計(jì)劃等，占總體的比例為1.8％；屬于本單位業(yè)務(wù)類信息854條，占總體的比例為97.6％，包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)態(tài)、項(xiàng)目審批、重大項(xiàng)目進(jìn)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、物價(jià)糧食管理、金融資本信息、援建工作等業(yè)務(wù)。
在主動(dòng)公開信息工作中，為方便公眾了解信息，本局采用主動(dòng)公開政府信息的形式上做了大量積極有效工作。充分利用市發(fā)改局網(wǎng)站、市物價(jià)信息網(wǎng)、市政府投資評(píng)審管理網(wǎng)三個(gè)網(wǎng)站和局政務(wù)公開宣傳欄信息。舉行人大代表、政協(xié)委員座談會(huì)，主動(dòng)匯報(bào)人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)工作，充分聽取代表和委員的建議意見。聯(lián)合新聞媒體，推出重大項(xiàng)目、珠中江合作等專題報(bào)道，擴(kuò)大政務(wù)公開的信息受眾面。開通12358價(jià)格咨詢舉報(bào)電腦服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)24小時(shí)受理投訴舉報(bào)，主動(dòng)接受社會(huì)各界的咨詢與監(jiān)督。將各科室的職責(zé)、咨詢電話，國(guó)家和省、市發(fā)改部門的規(guī)范性文件，行政許可事項(xiàng)等在市發(fā)改局網(wǎng)上長(zhǎng)期公布，并及時(shí)更新。按市政府的統(tǒng)一要求，在行政服務(wù)中心設(shè)立發(fā)改窗口，實(shí)行網(wǎng)上審批、網(wǎng)上收發(fā)文，網(wǎng)上回復(fù)投訴等，推進(jìn)了審批事項(xiàng)的在線辦理服務(wù)功能，同時(shí)在便民服務(wù)上做了大量工作，印發(fā)《經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例》、《橫琴發(fā)展總體規(guī)劃》、市民繳費(fèi)指南等公開手冊(cè)。
三政府信息依申請(qǐng)公開情況
本局年未收到信息公開申請(qǐng)。
四咨詢情況
本局年度共接受市民咨詢3287次，其中咨詢電話接聽887次，當(dāng)面咨詢接待2229次，網(wǎng)上咨詢171次，本局年度政府信息公開專欄訪問量為7418次。
五復(fù)議、訴訟和申訴情況
