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2.認真落實工作接待制度，及時受理群眾來信、來電、來訪，及時回復(fù)來訪信息，成功的化解矛盾糾紛。?
3.嚴厲整治違法建設(shè)行為。有效打擊違法行為，做到發(fā)現(xiàn)一起違法案件，立案一起，查處一起，結(jié)案一起。2020年5月15日依法對更尕索德等7戶未經(jīng)許可擅自在縣中波太南側(cè)、青年公園東側(cè)修建的違章建筑進行。對部分違規(guī)修建的下達相關(guān)法律文書。
4.認真切實開展動態(tài)巡查工作。我局結(jié)合自然資源領(lǐng)域管理相關(guān)要求，編制了《縣2020年自然資源動態(tài)巡查監(jiān)察執(zhí)法工作實施方案》，并于2020年4月30日通過政府下發(fā)給給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）、各寺管會（所），要求按照屬地屬事管理職責(zé)切實履行好動態(tài)巡查工作，并結(jié)合違建別墅、衛(wèi)片執(zhí)法等相關(guān)工作，組織工作人員開展巡查督導(dǎo)等相關(guān)工作。至今已開展動態(tài)巡查80余次。
5.積極完成上級下達的各項任務(wù)，如衛(wèi)片執(zhí)法、違建別墅、農(nóng)村亂占耕地建房等調(diào)查核實工作。
6.組織人員學(xué)習(xí)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)，在執(zhí)法開展工作過程中逐步熟悉土地、城市等規(guī)劃，及時有效掌握違法行為及情況，并依法開展調(diào)查工作。
2021工作計劃
1.繼續(xù)加強對《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)的宣傳。
2.加大執(zhí)法監(jiān)察力度，加強綜合執(zhí)法巡查工作，大力開展聯(lián)合執(zhí)法，嚴肅查處違反土地法律法規(guī)的違法案件。
（征求意見稿）
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《安徽省自然資源廳關(guān)于按照新修正〈土地管理法〉實施建設(shè)用地審查報批有關(guān)工作的通知》（皖自然資﹝2020﹞70號）等規(guī)定，五河縣人民政府組織縣自然資源、人力資源和社會保障、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、財政、民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、維穩(wěn)辦等部門，結(jié)合縣域發(fā)展實際,根據(jù)調(diào)查結(jié)果擬定本方案。
一、征收目的、范圍、土地現(xiàn)狀
（一）征收目的
五河縣2021年第8批次（工礦廢棄地復(fù)墾掛鉤）城鎮(zhèn)建設(shè)用地符合《中華人民共和國土地管理法》第四十五條第（二）項、第（三）項規(guī)定，屬于五河縣人民政府組織實施的能源基礎(chǔ)設(shè)施、科技公共事業(yè)類建設(shè)活動，因公共利益的需要，確需征收農(nóng)民集體所有的土地。
該批次用地符合《五河縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二三五年遠景目標綱要》，符合經(jīng)批準的《頭鋪鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）(調(diào)整完善)》《朱頂鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）(調(diào)整完善)》。
（二）征收范圍、土地現(xiàn)狀調(diào)查
擬征收土地涉及我縣頭鋪鎮(zhèn)柿馬村、朱頂鎮(zhèn)朱頂村部分農(nóng)民集體所有的土地，土地產(chǎn)權(quán)明晰，界址清楚，沒有爭議。征收范圍詳見勘測定界簡圖。
擬征收土地1.4811公頃，其中農(nóng)用地1.4801公頃（含耕地1.4801公頃），建設(shè)用地0.0010公頃，共二個地塊，涉及被征地農(nóng)民35戶，農(nóng)業(yè)人口172人，分別是：
（一）地塊一：柿馬村1.4227公頃，其中農(nóng)用地1.4227公頃（含耕地1.4227公頃），涉及被征地農(nóng)民31戶，農(nóng)業(yè)人口148人；
（二）地塊二：朱頂村0.0584公頃，其中農(nóng)用地0.0574公頃（含耕地0.0574公頃），建設(shè)用地0.0010公頃，涉及被征地農(nóng)民4戶，農(nóng)業(yè)人口24人。
土地現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果在征地所在地村務(wù)公開欄公示，公示期5天，有異議復(fù)核后重新公示。
二、征地補償標準
征地補償標準按照《安徽省人民政府關(guān)于公布全省征地區(qū)片綜合地價標準的通知》（皖政〔2020〕32號）規(guī)定的征地區(qū)片綜合地價執(zhí)行。
集體土地上青苗房屋及地上附著物補償標準按照《蚌埠市人民政府關(guān)于調(diào)整蚌埠市集體土地上青苗房屋及地上附著物征收補償標準的通知》（蚌政〔2020〕42號）規(guī)定執(zhí)行。
三、安置方式和社會保障
(一) 安置方式
安置補助費、青苗及地上附著物補償費全額補償給被征地農(nóng)民，集體土地征收土地補償費的70%部分直接補償給被征地農(nóng)民。
（二）社會保障
按照《五河縣人民政府關(guān)于印發(fā)五河縣被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險暫行辦法的通知》（五政〔2007〕40號）、《五河縣人民政府辦公室關(guān)于調(diào)整五河縣被征地農(nóng)民基本生活保障金標準的通知》（五政辦〔2012〕95號）和《五河縣人民政府關(guān)于調(diào)整五河縣被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險暫行辦法部分條款的通知》（五政〔2018〕7號）的規(guī)定執(zhí)行。
四、補償安置公告
公告期自本方案公告之日起30日。
擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在本公告之日起，持不動產(chǎn)權(quán)屬證明材料到所在地村委會辦理補償?shù)怯?。未如期辦理補償?shù)怯浀?，其補償內(nèi)容以擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果為準。
根據(jù)法律規(guī)定，多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣人民政府將組織召開聽證會，并根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定和聽證會情況修改方案。
五、征地補償安置協(xié)議和決定
征收部門為五河縣自然資源和規(guī)劃局，征收實施單位為五河縣土地收購儲備交易中心。
縣土地收購儲備交易中心與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人簽訂征地補償安置協(xié)議。對個別未簽訂征地補償安置協(xié)議的，縣人民政府可以依據(jù)征地補償安置方案和補償?shù)怯浗Y(jié)果作出征地補償安置決定。
六、簽約期限自本方案公告之日起90日內(nèi)
七、本方案由縣自然資源和規(guī)劃局、人力資源和社會保障局負責(zé)解釋
縣自然資源和規(guī)劃局、人力資源和社會保障局負責(zé)受理對本公告內(nèi)容的查詢、異議等以及實施中存在問題的舉報。縣自然資源和規(guī)劃局、人力資源和社會保障局查詢、異議等以及實施中存在問題的舉報電話為: 0552—5815626、0552—5051416，0552—2325983。
八、本方案實施后，國家、省和市另有規(guī)定的從其規(guī)定
為切實加強“七五普法”法制宣傳隊伍的建設(shè)，成立了由局長任組長，分管局長任副組長，各股室負責(zé)人為成員的普法工作領(lǐng)導(dǎo)小組。局主要負責(zé)人認真履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，將普法工作納入重要考核內(nèi)容，對依法治理（普法）工作及時安排部署，及時制定普法工作計劃，抽調(diào)專人參加普法工作，跟蹤督導(dǎo)保障了普法宣傳教育工作的順利進行。按照普法責(zé)任制要求，開展局領(lǐng)導(dǎo)班及班子成員述法工作，參加司法系統(tǒng)組織的執(zhí)法考試。同時，利用工作例會，采取集中學(xué)的形式，組織干部職工學(xué)習(xí)關(guān)于全面依法治國重要論述以及黨的十以來中央對全面依法治國重大決策部署情況，以及憲法、行政許可法、行政處罰法、土地管理法、礦產(chǎn)資源法等法律法規(guī)以及用地審批、產(chǎn)權(quán)辦理等日常業(yè)務(wù)工作進行學(xué)習(xí)，增強干部職工保護自然資源，特別是保護耕地的意識和責(zé)任，為更好開展普法宣傳教育奠定了基礎(chǔ)。
二、加強普法宣傳，增強法律意識
（一）大力開展法律“七進”。1.普法宣傳進機關(guān)。加強與行政執(zhí)法機關(guān)和司法部門聯(lián)系,通過組織干部職工上法制教育課、觀看專題片、自然資源違法案件專題剖析等形式,圍繞憲法、監(jiān)察法、民法典、公職人員政務(wù)處分法進行針對性學(xué)習(xí)，提高機關(guān)干部職工的法律素質(zhì)和依法行政能力。2.普法宣傳進鄉(xiāng)村。以“4.22地球日”、“6.25土地日”、“8.29測繪日”、“12.4”法制宣傳日等主題日宣傳為契機,利用走訪、講座、座談等形式,進村入戶開展自然資源法律法規(guī)以及安全生產(chǎn)知識的宣傳教育,提升群眾法律素養(yǎng),引導(dǎo)群眾自覺學(xué)法、守法、用法,用法律武器維護自己的合法權(quán)益。3.普法宣傳進社區(qū)。借助“雙報到志愿服務(wù)”活動，通過現(xiàn)場發(fā)放法律宣傳材料、解答群眾咨詢、舉辦自然資源法律法規(guī)知識圖片展等,提高社區(qū)群眾的法律意識。同時利用手機、互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體向社區(qū)群眾廣泛宣傳自然資源國情國策、法律法規(guī),營造自然資源法律法規(guī)知識學(xué)習(xí)的良好氛圍。4.普法宣傳進學(xué)校。通過向?qū)W校贈送相關(guān)學(xué)習(xí)資料,舉辦了自然資源知識講座等方式,激發(fā)廣大青少年樹立保護土地資源、珍愛家園的意識。5.普法宣傳進企業(yè)。充分利用礦山調(diào)研、地災(zāi)排查、自然資源動態(tài)巡查等方式,將法律及時宣傳到礦山、水電企業(yè)及其他用地單位。6.普法宣傳進單位。認真落實干部學(xué)法用法考核登記制度。大力開展《行政許可法》、《行政強制法》、《礦產(chǎn)資源法》、《測繪法》等法律法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳教育,對新修訂的土地相關(guān)法律法規(guī)進行重新梳理，特別是《土地管理法》（2019年修訂版）進行重點學(xué)校，有效地提高了全體干部職工有法律知識水平和依法行政能力。7.普法宣傳進寺廟。結(jié)合土地管理方面的政策法律，以通俗易懂、生動形象的語言向南無寺僧尼深入淺出地講解了《州藏傳佛教事務(wù)管理條例》等相關(guān)法律條例，使寺廟真正成為愛國守法、管理有序、與社會相融的宗教活動場所。
（二）結(jié)合其他工作統(tǒng)籌開展。1.結(jié)合全市自然資源管理實際，制定局全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核“三項”制度實施方案，全面提高執(zhí)法效能，推動形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的自然資源行政執(zhí)法體系和職責(zé)明確、運轉(zhuǎn)規(guī)范的部門治理體系，更好服務(wù)保障全市自然資源發(fā)展。2.繼續(xù)開展“放管服”改革工作，對行政許可、行政處罰、行政檢查、行政確認、其他行政權(quán)力、依申請服務(wù)等行政權(quán)力事項以及“證明”事項等進行再清理，確保行使行政權(quán)力事項有法可依，做到依法行政、高效行政。3.強力開展執(zhí)法工作和處理。為進一步做好普法，推進依法行政工作，建立重大行政處罰會審制度，在行政執(zhí)法過程中，注重以案釋法，通過講述身邊人、身邊事，積極引導(dǎo)當(dāng)事人主動配合開展執(zhí)法工作，主動改正違法行為，并聘請律師參與重大事項管理，既保證了行政處理到位，又避免了行政敗訴的可能。4.以結(jié)對認親（聯(lián)戶聯(lián)僧）、共建共創(chuàng)、走基層、大接訪、水電移民開發(fā)宅基地劃分等工作為契機，積極宣傳自然資源法律法規(guī)和國家關(guān)于嚴格土地管理的方針政策。在走訪結(jié)對農(nóng)牧民、結(jié)對僧尼的過程中，重點講解農(nóng)村居民建房用地審批、地質(zhì)災(zāi)害避讓、宗教用地政策等知識；在與結(jié)對村開展共建共創(chuàng)活動過程中，幫助結(jié)對村就加強土地管控、做好土地的節(jié)約集約利用完善村規(guī)民約。5.強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源管理，特別是在普法宣傳中的作用。在辦理用地審批的同事，根據(jù)土地相關(guān)法律以及我國土地制度等賦予鄉(xiāng)村的職責(zé)，對用地審批程序與條件、常見土地違法行為等內(nèi)容對。員進行講解，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加深入地掌握自然資源法律法規(guī)知識，進一步提高依法依規(guī)處理自然資源工作的能力。同時與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）簽訂《自然資源目標管理責(zé)任書》，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）土地管控的一線作用。通過“七五普法”的持續(xù)深入開展,使自然資源普法工作上了一個新的臺階，進一步增強了社會群眾的法律意識，推動了自然資源系統(tǒng)依法行政工作。
三、存在問題或不足
征地補償開荒地不歸個人，荒地本身就是國家的自然資源。不會因為開墾而發(fā)生所有權(quán)的轉(zhuǎn)移國有土地上的宅基地，此宅基地的年限不超過七十年，土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物，其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。
【法律依據(jù)】
根據(jù)《土地管理法》第四十七條，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。
（來源：文章屋網(wǎng) ）
前言
在新《土地管理法》中，具體規(guī)定了耕地總量平衡、耕地的占補制度、基本農(nóng)田保護等制度。但今后我們?nèi)孕枰ㄔO(shè)，需要占用耕地，因此要真正保護耕地必須解決好耕地保護與建設(shè)的關(guān)系，以促進我國產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在各項環(huán)節(jié)問題之中，可持續(xù)發(fā)展問題是其主要問題，因此本文僅就耕地保護與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系進行討論。
1 耕地保護與可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)狀
土地是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是人類進行物質(zhì)交換的場所。耕地作為土地保護的重中之重，對其保護更應(yīng)該得到重視，給予其特殊的保護。根據(jù)我國國土資源部的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國耕地面積遠遠低于世界人均耕地面積。除了這一問題之外，我國耕地資源還面臨如下幾點困境，第一，我國耕地現(xiàn)存面積不斷縮小，后備資源數(shù)量嚴重不足。第二，耕地使用不合理，利用效率低，造成了巨大的資源浪費。第三，由于人們不科學(xué)的使用，造成了現(xiàn)存耕地資源質(zhì)量逐漸變低。為保障廣大農(nóng)民的利益，防治在我國城市化過程中對農(nóng)用地的侵占，緩解經(jīng)濟社會的發(fā)展中不斷激化的社會矛盾，國家制訂了許多法律規(guī)范，調(diào)整土地使用關(guān)系，規(guī)范土地利用行為，然而在實際生活中，各種違法使用土地的事件不斷發(fā)生，在法律有明確規(guī)定的情況下，一些不符合可持續(xù)發(fā)展的狀況仍有發(fā)生。那么，問題又出在何處？
首先，相關(guān)法律規(guī)定過于簡單，籠統(tǒng)，法律對相關(guān)行為的處罰力度過輕，急需進行修改，并且缺乏一部系統(tǒng)的法律規(guī)范。關(guān)于耕地保護問題，在我國相關(guān)法律法規(guī)中都有規(guī)定，主要集中在《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《農(nóng)村土地承包法》中?！锻恋毓芾矸ā返?6條第2款明確規(guī)定：“禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等”。通過對該條的梳理，我們似乎可以進行這樣的理解，嚴禁一切在耕地上進行建窯、建墳的行為，無論該所有者或使用者是否同意，而對在耕地上進行建房、挖沙、采石、采礦、取土的行為，只要土地的所有者或使用者同意即可進行，因此，這款規(guī)定似乎就成了某些人隨意破壞耕地，取土買賣，這些本來是違法行為的“避風(fēng)港”，導(dǎo)致了農(nóng)村有大量的耕地被浪費與破壞。
其次，監(jiān)督機制不健全，相關(guān)執(zhí)法部門監(jiān)督力度不夠，對破壞耕地進行違法建設(shè)的行為缺乏相應(yīng)的監(jiān)督。我國《土地管理法》明確規(guī)定：國家實行占用耕地補償制度，按照“占多少，開多少”的原則由占用耕地的單位負責(zé)開墾相同數(shù)量與質(zhì)量的耕地，無條件開墾或開墾不符合規(guī)定的，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納一定數(shù)量的耕地開墾費。這一制度為我國耕地保護提供了相關(guān)的法律依據(jù)，但是由于我國幅員遼闊，各個地區(qū)自然資源狀況與經(jīng)濟發(fā)展水平存在一定差異，也導(dǎo)致的該制度在執(zhí)行過程中困難重重。此外，相關(guān)機關(guān)執(zhí)法人員的不足以及其職業(yè)素質(zhì)底下也是導(dǎo)致國家對土地尤其是耕地的監(jiān)督不足的重要原因之一。
最后，在資源利用的同時，人們?nèi)狈ΡＷo意識，仍然熱衷于傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長模式。不能正確認識資源保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。無論是介紹土地買賣的“中間人”還是取土燒磚的單位、個人。抑或是有關(guān)村領(lǐng)導(dǎo)，在處理耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系之間，所有人都只看到了經(jīng)濟利益，忽視了生態(tài)利益，只看到了眼前的利益，忽視了長遠的利益。經(jīng)濟的發(fā)展與資源保護并不總是沖突的，那種經(jīng)濟發(fā)展必須要以犧牲環(huán)境資源為代價的觀點已經(jīng)受到廣泛的批評。
2 促進耕地保護與可持續(xù)發(fā)展的策略
2.1 文化保護
現(xiàn)行的政策、法律、法規(guī)屬于文化內(nèi)容之一，屬硬性措施，具有表現(xiàn)的直觀性、方法的單純性、目的的明確性、效果的明顯性。健全我國法制建設(shè)，建立相關(guān)領(lǐng)域的法律制度，不斷擴大法律的調(diào)整范圍，細化相關(guān)法律規(guī)定，做到耕地保護有法可依。目前。我國的相關(guān)法律制度也包含了有關(guān)耕地保護的內(nèi)容，但其規(guī)定過于簡單，在實際操作中可能產(chǎn)生各種分歧，不能得到很好的執(zhí)行。因此，要想更好的調(diào)節(jié)耕地保護關(guān)系中各方主體的行為，應(yīng)當(dāng)建立并完善相關(guān)法律制度，做到依法辦事，綜合協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系，使我國的耕地保護工作不斷完善，不斷向前推進。加大執(zhí)法力度、提高執(zhí)法透明度的同時，也應(yīng)該通過對我們的傳統(tǒng)文化的呼喚，提高國民整體素質(zhì)。自覺的形成一種保護耕地意識與可持續(xù)發(fā)展意識。
2.2 生態(tài)保護
耕地保護需要林地及綠色植被的防風(fēng)固沙的保護，需要水域的滋養(yǎng)，需要山水相依所形成的適宜氣候。所以，保護耕地的現(xiàn)實意義還在于，保護耕地與其它地類的依存與制約的平衡關(guān)系。
2.3 城市化建設(shè)與耕地保護
2.3.1 挖掘城市存量土地的潛力
更多地通過實施舊城改造，確定以內(nèi)涵為主的城市方針，充分挖掘城市存量土地的潛力，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高土地容積率、產(chǎn)出率，增加城區(qū)容量，搞好城市規(guī)劃工作，堅持城市建設(shè)不求最大，只求最佳的原則，利用市場機制不斷調(diào)整區(qū)域城市結(jié)構(gòu)、城市用地結(jié)構(gòu)和用地布局，考慮城市、集鎮(zhèn)相互協(xié)作、取消重復(fù)設(shè)置，減少城市化過程中不必要的耕地浪費。
2.3.2 改革現(xiàn)有不利城市化發(fā)展和土地集約利用的制度和政策。
制定出一系列發(fā)展城市化建設(shè)的政策，改革F有有關(guān)制度政策，以利于技術(shù)、資源和人才的流動。如改革城市戶籍制定。凡是基本上放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、脫離農(nóng)村，在城市做工、經(jīng)商、經(jīng)營企業(yè)，并成為自己和家庭的生活來源；長期居住城市有自己住房，或有能力長期租住房屋的農(nóng)村居民，應(yīng)該改變戶籍關(guān)系。變農(nóng)村戶口為城市戶口，對于已獲城市戶口的原農(nóng)村居民，脫離同土地，特別同耕地的直接聯(lián)系等。
2.3.3 宣傳保護
加強政策宣傳力度。借助“4?22地球日”、“6?25土地日”、國土資源相關(guān)會議等契機，充分利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)站和設(shè)立咨詢臺、發(fā)放宣傳單等形式，大力宣傳保護耕地的重要性，進一步提高廣大干部群眾保護耕地意識。同時對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所及科室人員進行系統(tǒng)培訓(xùn)，進一步提高廣大干部群眾節(jié)約集約利用土地的意識，增強保護和合理利用國土資源的觀念。
結(jié)束語
總之，實施可持續(xù)發(fā)展必須實現(xiàn)增長方式的轉(zhuǎn)變，而實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變必須以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為切入點，這恰恰為耕地保護創(chuàng)造了有利條件和指明了方向，使得環(huán)境保護與經(jīng)濟建設(shè)和社會進步有機結(jié)合，有利于從根本上解決“三統(tǒng)一”的問題。
中國農(nóng)業(yè)人均占有的自然資源非常少，人均耕地1.38畝耕地，僅為世界水平的40%，人均耕地面積世界排名第130位左右，而且耕地面積已經(jīng)持續(xù)10多年下降，逼近18億畝的紅線。在未來幾年內(nèi)，土地問題將是我國農(nóng)村的焦點問題，如何協(xié)調(diào)農(nóng)民與當(dāng)?shù)卣耐恋貦?quán)益，做到土地增值讓農(nóng)民分享，直接影響到未來中國農(nóng)村能否平穩(wěn)發(fā)展。
工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中確實要占用一部分農(nóng)村土地，但關(guān)鍵是如何規(guī)范化、如何尊重農(nóng)民意愿和保障農(nóng)民權(quán)利。保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)就必須給農(nóng)民足夠的補償，土地增值讓農(nóng)民分享，以此保障農(nóng)民的生存就業(yè)與發(fā)展權(quán)。正如總理所言：“推進集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益?！绷硗?，土地使用成本增加，也可以減少盲目占地、隨意圈地等現(xiàn)象的發(fā)生。
應(yīng)盡快出臺新的《土地管理法》，讓法律為農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)護航。去年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》解決了近年來城市房屋拆遷糾紛亂象。而對于涉及到農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)行《土地管理法》，其征地程序、補償和補助水平已不能適應(yīng)農(nóng)民的實際需求，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)在該法中一直難以得到合理補償和充分體現(xiàn)，也是目前產(chǎn)生一切亂象的根源。
農(nóng)村征地隨意問題也必須解決。農(nóng)村征地范圍必須界定為公益用地才能征用，比如可以對公共利益界定為：國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要；法律法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。用于非公益性的其他城市化用地，在符合法律法規(guī)規(guī)定的情況下，應(yīng)該采取市場公平交易的原則，由用地者與土地所有者和土地承包人直接交易合作開發(fā)。
保障農(nóng)民土地權(quán)益的當(dāng)務(wù)之急是盡快給農(nóng)民土地確權(quán)發(fā)證。因為土地證書是土地權(quán)益的法律憑證和保障，直接關(guān)系農(nóng)民切身利益。農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)，首重產(chǎn)權(quán)明晰。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證可以維護農(nóng)民權(quán)益，長期以來，這項工作在實踐中阻力大、舉步艱，一些地方農(nóng)民土地登記發(fā)證率仍然較低。農(nóng)村集體土地?zé)o證，農(nóng)民無法捍衛(wèi)自己的土地權(quán)益。除了農(nóng)民土地確權(quán)外，還要建立健全土地流轉(zhuǎn)市場運行機制，在符合規(guī)劃土地用途的前提下，農(nóng)民可以將土地承包經(jīng)營權(quán)在各種用途中轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股，從而擴大農(nóng)民財產(chǎn)性收入的來源。
中圖分類號：P25 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）10-0163-01
一、我國土地發(fā)展權(quán)模式選擇與構(gòu)建
（一）西方國家土地發(fā)展權(quán)的制度模式
歐美等國為了更好地保護耕地、牧地等自然資源和協(xié)調(diào)城市科學(xué)發(fā)展，紛紛創(chuàng)設(shè)新的土地產(chǎn)權(quán)――土地發(fā)展權(quán)，來約束私有土地所有權(quán)和使用權(quán)，防止私有土地濫用，管制私有土地用途。其中美、英、法三國土地發(fā)展權(quán)制度最為成熟完善，構(gòu)成了當(dāng)今各國（地區(qū)）土地發(fā)展權(quán)設(shè)置與運行的典型模式：
1、美國模式。土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地所有者，并在一定區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，即可轉(zhuǎn)讓（轉(zhuǎn)移）的發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)首先自動歸土地所用者擁有。政府為了保護自然資源，控制城市發(fā)展規(guī)模，政府向土地所有權(quán)人購得土地發(fā)展權(quán)，而使土地發(fā)展權(quán)歸政府所有，土地所有者已沒有變更土地用途的權(quán)利，以起到保護資源、維護國家利益的功效。2、英國模式。土地發(fā)展權(quán)直接歸屬于國家所有。英國法律規(guī)定，一切私有土地將來的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移歸國家所有，實行“土地發(fā)展權(quán)國有化”，而私有土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。土地所有者要改變土地用途性質(zhì)必須向國家購買土地發(fā)展權(quán)。3、法國模式。土地發(fā)展權(quán)在一定范圍內(nèi)歸土地所有者所有，超過范圍部分的土地發(fā)展權(quán)歸國家所有。
（二）我國土地發(fā)展權(quán)的模式選擇
構(gòu)建我國土地發(fā)展權(quán)的核心問題是權(quán)力歸誰所有，即構(gòu)建怎樣的土地發(fā)展權(quán)制度模式。目前主要有美國、英國和法國三種模式。創(chuàng)新土地發(fā)展權(quán)必須與現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境、城市土地公共管理和市場配置能力等因素相匹配。有以下要求：1、所有權(quán)的要求。2、現(xiàn)有土地公共管理模式要求。3、土地市場配置功能發(fā)育不完善的要求。
（三）土地發(fā)展權(quán)的具體構(gòu)建
1、明確土地發(fā)展權(quán)所包含的權(quán)能，合理劃分土地發(fā)展權(quán)類別。
（1）土地發(fā)展權(quán)包含的權(quán)能。土地發(fā)展權(quán)作為一項土地財產(chǎn)權(quán)具有財產(chǎn)權(quán)的相關(guān)權(quán)能，主要有以下四方面權(quán)能：① 占有權(quán)。土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該具備產(chǎn)權(quán)的根本特性―― 排他性，即權(quán)利主體擁有具有排他性地對土地發(fā)展權(quán)的占有。②使用權(quán)。權(quán)利主體可以行使土地發(fā)展權(quán)，合法行使土地發(fā)展權(quán)所建設(shè)的各類建筑物業(yè)設(shè)施。③收益權(quán)。收益權(quán)表明占有和行使土地發(fā)展權(quán)可以獲得相應(yīng)土地經(jīng)濟收益。④處分權(quán)。處分權(quán)主要涉及土地發(fā)展權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押和回收等權(quán)能。（2）合理劃分土地發(fā)展權(quán)類別。依據(jù)不同的標準，可以把土地發(fā)展權(quán)劃分為不同類型，如農(nóng)地發(fā)展權(quán)、市地發(fā)展權(quán)、營利性的土地發(fā)展權(quán)和公益性土地發(fā)展權(quán)等。這些不同類型的土地發(fā)展權(quán)，按照一定關(guān)系形成我國土地發(fā)展權(quán)的基本框架。
2、立法顯化土地發(fā)展權(quán)。在已有的土地法律框架下，創(chuàng)新和設(shè)立關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的法律條文，從法律層面顯化土地發(fā)展權(quán)。主要涉及三方面的內(nèi)容：（1）法律明確土地發(fā)展權(quán)概念，并確保其初始配置國家所有。（2）界定土地用途的既定狀態(tài)，必須通過國家授予相關(guān)土地發(fā)展權(quán)，才能進行土地用途的變更。（3）“凡是權(quán)利都會產(chǎn)生動態(tài)現(xiàn)象”。土地發(fā)展權(quán)可以像其他權(quán)利一樣合法授予、出讓、回收和滅失等。（4）規(guī)定土地發(fā)展權(quán)權(quán)能具有時限性、功能限定性等約束，對未來尚未評估確定的土地發(fā)展權(quán)必須重新申請，不能包含在現(xiàn)有的土地發(fā)展權(quán)中。
3、土地發(fā)展權(quán)與相關(guān)產(chǎn)權(quán)整合。土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)的初衷是補充和完善現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度，使其更有效地配置土地利用。產(chǎn)權(quán)整合的關(guān)鍵是處理好土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)、土地使用權(quán)等核心產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。土地發(fā)展權(quán)與所用權(quán)的關(guān)系在選擇土地發(fā)展權(quán)國有模式時，其整體關(guān)系已經(jīng)確立，但在實際運作過程中應(yīng)該做好兩者的聯(lián)合與分離，避免發(fā)展權(quán)與所有權(quán)的沖突；土地使用權(quán)往往成為土地發(fā)展權(quán)的運作載體，而土地發(fā)展權(quán)具體化土地使用權(quán)權(quán)能，促進土地使用權(quán)合理實施，應(yīng)該在明確各自權(quán)能的基礎(chǔ)上對使用權(quán)和發(fā)展權(quán)進行有效整合。同時，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該處理好與空間權(quán)、地上權(quán)的關(guān)系。土地發(fā)展權(quán)與其他土地產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)運作，共同促進我國土地產(chǎn)權(quán)制度的完善和效用的最大化。
二、土地發(fā)展權(quán)視角中的城市土地管理優(yōu)化
（一）優(yōu)化我國城市土地管理法律制度
法律制度是管理的根本，城市土地管理優(yōu)化必然源于法律制度的創(chuàng)新與優(yōu)化。隨著我國土地發(fā)展權(quán)的構(gòu)建，首先應(yīng)該加快相關(guān)立法，給土地發(fā)展權(quán)的概念、產(chǎn)權(quán)歸屬和運作賦予法律意義。同時，修改《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》和《房產(chǎn)管理法》的相關(guān)內(nèi)容，使其與土地發(fā)展權(quán)運作相適應(yīng)。隨后，對采用土地發(fā)展權(quán)后土地管理所采取的新措施進行法律規(guī)定，如：從法律上明確規(guī)定土地發(fā)展權(quán)對城市土地用途、土地征用和拆遷等的產(chǎn)權(quán)約束作用。從法律層面，進一步明確政府官員和土地開發(fā)商的權(quán)利義務(wù)，防止越權(quán)和非法開發(fā)城市土地，完善失地農(nóng)民和失房居民的權(quán)益保護和利益補償?shù)姆蓹C制，為我國城市土地管理優(yōu)化奠定堅實的法律基礎(chǔ)。
（二）賦予土地使用者土地發(fā)展權(quán)，保障失地農(nóng)民和城市居民的合法權(quán)益
國家對現(xiàn)有土地使用者的土地使用現(xiàn)狀和利益進行界定，并賦予土地使用者既定的土地發(fā)展權(quán)。現(xiàn)有土地使用者依法享有既定土地發(fā)展權(quán)所賦予的各項權(quán)益。如果政府對其目前使用的土地進行征收，則現(xiàn)有土地使用者依據(jù)既定土地發(fā)展權(quán)進行平等利益博弈，取得應(yīng)有的土地收益，維護自身合法權(quán)益。因此，在征地和城市拆遷過程中的失地農(nóng)民和城市居民，享有既定土地發(fā)展權(quán)即現(xiàn)有土地使用價值的權(quán)利。政府在征用農(nóng)民和居民目前使用的土地時，必須依法按土地發(fā)展權(quán)市場價格補償他們的既定土地發(fā)展權(quán)，并建立以發(fā)展權(quán)為保障的利益補償機制，依法維護失地農(nóng)民和城市居民的合法權(quán)益。通過賦予土地使用者土地發(fā)展權(quán)，可以有效抑制時下盛行的“圈地之風(fēng)”和城市盲目非法拆遷行為，這具有重要的現(xiàn)實意義。
參考文獻
[1] 孫弘.中國土地發(fā)展權(quán)研究：土地開發(fā)與資源保護的新視角[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.
一、搞好油田土地資產(chǎn)管理工作的重要意義
土地是人類賴以生存的最重要的自然資源，也是經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。我國人多地少，隨著人口的增加和經(jīng)濟快速發(fā)展，人地矛盾更加突出。所以，珍惜和合理利用每一寸土地，保護耕地，是我國的一項基本國策。油田企業(yè)屬于礦產(chǎn)采掘業(yè)，對土地的依賴性很強，在占用土地方面，具有點多、面廣、量大、用地性質(zhì)復(fù)雜等特點，每年還需要新增大量的建設(shè)用地。因此，對于油田企業(yè)來說，合理有效地利用土地資源，切實加強對土地資產(chǎn)的管理，具有特別重要的現(xiàn)實意義。
土地是油田企業(yè)重要的生產(chǎn)資料，是企業(yè)資產(chǎn)的重要組成部分。我國國土資源尤其耕地資源供需形勢嚴峻，需要長期樹立憂患意識。要提高對土地資產(chǎn)管理重要性的認識，切實重視和加強土地資產(chǎn)管理，充分認識土地資產(chǎn)在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的重要地位和作用，不斷加大管理力度，在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護，努力提高土地資源利用效率，推動油田企業(yè)土地資產(chǎn)管理觀念的根本轉(zhuǎn)變，使石油企業(yè)員工真正懂得珍惜、愛護和用好每寸土地的意義和作用。
二、搞好油田土地資產(chǎn)管理的具體措施
以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，立足于可持續(xù)發(fā)展，深入落實基本國策，堅持依法用地，積極為勘探開發(fā)、產(chǎn)能建設(shè)及礦區(qū)建設(shè)服務(wù)，建立完善的土地資產(chǎn)管理制度，實現(xiàn)油田土地資產(chǎn)管理的現(xiàn)代化、信息化和法制化。
1.搞好土地資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)工作。土地管理基礎(chǔ)工作包括對土地資料的統(tǒng)計、填報、登記工作等，要建立健全檔案信息，做到一地一檔，完整保存征地原始文件、賠償執(zhí)行情況、雙方經(jīng)辦人簽字和有關(guān)變更事項記載等。要搞好對劃撥或征用土地的原始地籍資料的歸檔保管，做到分類存放，專人負責(zé)，嚴格按照有關(guān)規(guī)定和程序，做好土地管理檔案資料的借閱、查詢、移交等手續(xù)，做好登記，堅決杜絕個人私存檔案資料的現(xiàn)象，防止損壞或丟失。積極宣傳政策，督促檢查，講明重要意義，提高各單位對土地確權(quán)登記重要性的認識，提高土地辦證率，依法維護油田的合法權(quán)益，為油田企業(yè)的生存和發(fā)展創(chuàng)造有利條件。同時，還要定期開展土地資產(chǎn)的清查工作，要深入實地現(xiàn)場，逐一調(diào)查核實，對占用土地的來源、面積、基礎(chǔ)標志及相關(guān)歷史地籍資料等都要進行詳細清查，真正做到摸清家底，及時發(fā)現(xiàn)問題，果斷采取有效措施加以解決。
2.建立健全并完善土地資產(chǎn)管理機構(gòu)和管理制度。從當(dāng)前土地管理的現(xiàn)實需要和發(fā)展要求出發(fā)，充實管理人員，把業(yè)務(wù)水平高和責(zé)任心強的人員充實到土地管理崗位上，并保持相對穩(wěn)定，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)化的管理隊伍。同時，要加強對土地管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，深刻理解和領(lǐng)會有關(guān)土地管理的法律、法規(guī)，促進土地管理工作的順利開展。同時，應(yīng)按照有關(guān)土地管理法的要求，結(jié)合企業(yè)自身實際制定一套系統(tǒng)的、完整的土地管理制度，完善管理，充分調(diào)動土地管理人員的工作積極性和主動性；還要認真做好有關(guān)新制度和辦法的貫徹落實工作，使管理人員在開展工作時對遇到的新情況、新問題能夠有章可循，得以圓滿解決。
3.加快土地資產(chǎn)管理的信息化步伐。在土地資產(chǎn)管理工作中，油田企業(yè)應(yīng)適應(yīng)當(dāng)前信息化管理發(fā)展的新形勢，開發(fā)和實施土地資產(chǎn)管理信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，在系統(tǒng)內(nèi)通過與固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、房產(chǎn)等相互連接，實現(xiàn)土地資產(chǎn)管理信息的查詢、上報、下發(fā)、等自動化，實現(xiàn)土地資產(chǎn)管理信息網(wǎng)絡(luò)化，實現(xiàn)資源共享，提高工作效率和管理效率，并為領(lǐng)導(dǎo)及各專業(yè)部門進行決策提供重要數(shù)據(jù)信息，逐步建立起現(xiàn)代化的土地資產(chǎn)管理新模式。
4.依法征地、依法用地、依法管地、實現(xiàn)土地資產(chǎn)管理的法制化。新《土地管理法》的實施，標志我國的國土資源管理走上法制化道路，國家實施土地利用動態(tài)遙感監(jiān)測，對建設(shè)用地規(guī)模擴展直接監(jiān)測等。石油企業(yè)必須審時度勢，對于國家的土地政策、土地法律法規(guī)要有深刻的認識，樹立土地資產(chǎn)管理的法制觀，嚴格做到依法征地、依法用地、依法管地、依法治地，一切涉及土地的管理和經(jīng)營行為都要在學(xué)法、懂法的基礎(chǔ)上用法、守法，用法律規(guī)范我們的土地資產(chǎn)管理工作，并依法維護企業(yè)自身的合法權(quán)益。
依法處理好土地糾紛。土地糾紛是油地關(guān)系、企民關(guān)系中比較復(fù)雜和敏感的問題之一，解決好這些問題有利于生產(chǎn)建設(shè)和社會穩(wěn)定。油田企業(yè)要和土地行政主管部門一道，積極做好調(diào)研溝通工作，既要維護土地法律法規(guī)的嚴肅性，又要尊重歷史，客觀公正，實事求是處理好油地、企農(nóng)當(dāng)事各方的利益，走上節(jié)約用地、依法用地、規(guī)范管理的法制軌道，確?；緡吆透黜椪咭?guī)定的正確實施和落實。
1992年12月制定的農(nóng)業(yè)企業(yè)財務(wù)會計制度雖然將農(nóng)業(yè)企業(yè)使用的土地明確為固定資產(chǎn)，但囿于當(dāng)時的歷史條件，對其會計處理、列報和披露，均未能作出規(guī)定，因而只能在賬外造冊登記，即仍然未能完全擺脫傳統(tǒng)自然資源價值觀的影響，因而未能將土地資源的價值量化并真正上升到資源性資產(chǎn)的階段。顯然，時至今日，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)財務(wù)會計制度對土地等資源性資產(chǎn)的處理，已不適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和黨的十六大強調(diào)的實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。因此，在我國不同所有制的農(nóng)業(yè)企業(yè)即將執(zhí)行《企業(yè)會計制度》和相關(guān)專業(yè)核算辦法之后，借鑒國內(nèi)外資源資產(chǎn)理論研究成果，按照我國有關(guān)法規(guī)的要求，盡快制定《農(nóng)業(yè)企業(yè)會計核算辦法—資源性資產(chǎn)（探討）》（以下簡稱探討辦法），采取資產(chǎn)化方式來經(jīng)營和管理自然資源，使自然資源從實物管理過渡到價值管理；對土地等資源性資產(chǎn)的會計處理、列報和披露作出規(guī)范，從會計核算制度的層面上防止土地等國有資源資產(chǎn)的流失，就顯得十分迫切?？梢哉f，這也是首先在農(nóng)口將資源性資產(chǎn)納入會計核算體系的一次創(chuàng)新性的嘗試。但是，探討辦法的制定，既涉及資源資產(chǎn)理論和會計技術(shù)問題，也涉及相關(guān)的法規(guī)問題，尤其是現(xiàn)行的《土地管理法》正在擬議修改中，所以，必須廣泛征求意見，使之切合我國各地農(nóng)業(yè)企業(yè)的實際情況，更具有合規(guī)性和可操作性。
二、資源性資產(chǎn)的定義
要制定好一項會計核算辦法，首先要對辦法所依賴的基礎(chǔ)性概念作出科學(xué)、準確而明晰的定義，并從經(jīng)濟學(xué)、會計學(xué)的角度給以界定。探討辦法應(yīng)該遵循《企業(yè)會計制度》和生物資產(chǎn)辦法的有關(guān)規(guī)定，需要作出補充界定的只是“資源性資產(chǎn)”這一概念。在探討辦法中我們擬將“資源性資產(chǎn)”定義為：指農(nóng)業(yè)活動所涉及的具有稀缺性和不可移動性的人工開發(fā)自然生成物，包括土地資源資產(chǎn)、農(nóng)田水利資源資產(chǎn)、其他農(nóng)業(yè)資源資產(chǎn)等。
這里我們先把這一擬定的定義與生物資產(chǎn)辦法中的生物資產(chǎn)定義作一比較。該辦法將“生物資產(chǎn)”定義為：“農(nóng)業(yè)活動所涉及的活的動物或植物?！倍百Y源性資產(chǎn)”，則是指“農(nóng)業(yè)活動所涉及的……人工開發(fā)自然生成物”。這樣下定義，與“生物資產(chǎn)”概念一樣，首先，抓住了資源性資產(chǎn)的本質(zhì)物征，是人類勞動參與的天然形成的自然資源，比如，大自然恩賜的土地須經(jīng)過開墾才能成為農(nóng)用地。其次，從經(jīng)濟學(xué)、會計學(xué)的角度，將其限定在農(nóng)業(yè)活動范圍內(nèi)，即既將石油、天然氣、礦產(chǎn)資源等明顯非農(nóng)業(yè)活動適用的資源性資產(chǎn)排除在外；也將不須對其進行生物轉(zhuǎn)化管理（指人為提供營養(yǎng)、濕度、溫度和光照等條件，促成或加強轉(zhuǎn)化的發(fā)生）的天然生物及其衍生自然物，即雖屬于自然生成物但不屬于農(nóng)業(yè)活動范圍內(nèi)的森林資源（包括林區(qū)內(nèi)的森林、林內(nèi)動植物以及森林環(huán)境等）排除在外，同時，也為“森林資源資產(chǎn)會計核算辦法”的制定留下了空間。再次，自然生成物屬于有形資產(chǎn)，這樣定義也就把通過國家出讓、補地價方式取得或通過市場交易取得以及接受投資者投入等作為無形資產(chǎn)入賬的有一定使用期限的土地使用權(quán)排除在資源性資產(chǎn)之外。
再看這一定義對“自然生成物”的兩個限制性定語，首先是“具有稀缺性”，稀缺性是資源成為資產(chǎn)的必要條件，比如，取之不盡、用之不竭的空氣、太陽能等資源，顯然不能成為資產(chǎn)；而具有稀缺性和有限性的土地資源就可能轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)。其次，“不可移動性”將農(nóng)業(yè)活動不可或缺的、同屬自然生成物的水資源資產(chǎn)也排除在外，因為水資源具有流動性。
總之，我們設(shè)想這樣定義，既能揭示農(nóng)業(yè)活動所涉及的資源性資產(chǎn)的本質(zhì)特征，又將其限定在土地資源資產(chǎn)、農(nóng)田水利資源資產(chǎn)和其他符合條件的農(nóng)業(yè)資源資產(chǎn)的范圍之內(nèi)。
但是，這一定義是否與《企業(yè)會計制度》和《企業(yè)會計準則—固定資產(chǎn)》（以下簡稱固定資產(chǎn)準則）的有關(guān)規(guī)定存在交叉甚至重復(fù)的情況呢？不錯，《企業(yè)會計制度》和固定資產(chǎn)準則的有關(guān)規(guī)定都涉及到土地，但上述制度和準則都僅在固定資產(chǎn)折舊的有關(guān)表述中提到了土地，并規(guī)定：按規(guī)定單獨估價作為固定資產(chǎn)入賬的土地不計提折舊?！镀髽I(yè)會計制度講解》在固定資產(chǎn)的分類中也提到土地，并指出：土地，主要是指已經(jīng)估價單獨入賬的土地。因征地而支付的補償費，應(yīng)計入與土地有關(guān)房屋、建筑物的價值內(nèi)，不單獨作為土地價值入賬?？梢?，《企業(yè)會計制度》和固定資產(chǎn)準則所提到的作為固定資產(chǎn)入賬的土地，一般指已估價入賬的建設(shè)用地或擬改變土地用途的農(nóng)用地；而探討辦法所要對其會計處理作出規(guī)范的土地，是指按現(xiàn)行農(nóng)業(yè)企業(yè)財務(wù)會計制度規(guī)定，僅造冊登記而未入賬且直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地即農(nóng)用地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。至此，我們可以得出結(jié)論，探討辦法所要對其會計處理作出規(guī)范的土地資源資產(chǎn)，在我國現(xiàn)行的會計核算制度體系中，與《企業(yè)會計制度》和固定資產(chǎn)準則的有關(guān)規(guī)定，并不存在交叉或重復(fù)的情況。
按照擬定的資源性資產(chǎn)的定義，資源性資產(chǎn)一般包括農(nóng)用地、水庫、水渠、已開發(fā)用于養(yǎng)殖的灘涂等；至于濕地，從實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的角度看，應(yīng)強調(diào)其生態(tài)價值與環(huán)境價值，不宜將其開發(fā)列為其他農(nóng)業(yè)資源性資產(chǎn)。對于國有農(nóng)場目前賬外的防護林等人工林資產(chǎn)，有的同志主張也應(yīng)作為資源性資產(chǎn)入賬，但考慮到因其非屬人工開發(fā)自然生成物而符合生物資產(chǎn)的定義，故應(yīng)適用于生物資產(chǎn)辦法。此外，按照《企業(yè)會計準則—租賃》的有關(guān)規(guī)定，涉農(nóng)企業(yè)向國有農(nóng)場或農(nóng)民以經(jīng)營租賃方式租入的農(nóng)用地也不能列入資源性資產(chǎn)。至于農(nóng)業(yè)企業(yè)建設(shè)的機井、水泥曬場、養(yǎng)殖池、公路、橋梁、輸變電線路等，因其不符合資源性資產(chǎn)的定義，可按照《企業(yè)會計制度》和固定資產(chǎn)準則或社會性收支辦法的有關(guān)規(guī)定處理。
應(yīng)該強調(diào)的是，列入資源性資產(chǎn)的土地必須是依照《土地管理法》的規(guī)定，向當(dāng)?shù)赝恋匦姓鞴懿块T申請，并完成了土地確權(quán)與登記、發(fā)證工作的農(nóng)用地。
三、資源性資產(chǎn)的會計處理
資源性資產(chǎn)的會計處理擬分別從確認、初始計量、后續(xù)支出、折舊、處置、減值準備、會計科目等方面予以表述。
1.資源性資產(chǎn)的確認
資源性資產(chǎn)應(yīng)在同時滿足以下條件時，才能予以確認：因過去事項而由企業(yè)所控制；與該資產(chǎn)相關(guān)的經(jīng)濟利益很可能流入企業(yè)：該資產(chǎn)的入賬價格能夠可靠地計量。
確認的第一個條件，之所以不提“由企業(yè)擁有或控制”，而僅提“由企業(yè)控制”，是因為企業(yè)擁有，一般是指企業(yè)擁有該項資源的所有權(quán)，但國家憲法和有關(guān)法律規(guī)定，我國的資源產(chǎn)權(quán)采用國家所有和集體所有、二元結(jié)構(gòu)的公有資源產(chǎn)權(quán)制度。如《土地管理法》規(guī)定，我國“實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。因此，農(nóng)業(yè)企業(yè)，如國有農(nóng)場，對土地的實際控制，體現(xiàn)在依法確認其國有土地使用權(quán)并據(jù)以獲取經(jīng)濟利益。國際會計準則委員會制定的《編報財務(wù)報表的框架》（以下簡稱《框架》）指出：在確定資產(chǎn)的存在時，所有權(quán)不是必不可少的，……如果企業(yè)控制了得自不動產(chǎn)的利益，則該項不動產(chǎn)就是一項資產(chǎn)。再者，“控制”這一概念的外延比較寬廣，在這里，可以涵蓋了“擁有”，因此，《框架》在闡述資產(chǎn)的定義時，也是僅提“由企業(yè)控制的”。同時，明確必須“由企業(yè)控制”，對于自然資源來說，強調(diào)對其產(chǎn)生利益的控制，也是資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)的必要條件。因為，資源如果沒有特定主體控制，比如太陽能、空氣，是無人控制的共享品，顯然，這樣的自然資源也就不可能轉(zhuǎn)化為資源性資產(chǎn)。
資源性資產(chǎn)確認的第二個條件，是與一般會計學(xué)上所說的資產(chǎn)確認共性的條件，不需贅述。至于第三個條件，由于國有農(nóng)業(yè)企業(yè)使用的農(nóng)用地，通常都是通過行政劃撥方式依法無償取得的，因而其入賬價格如何可靠地計量，既是資源轉(zhuǎn)化為資源性資產(chǎn)必須解決的難題，也是探討辦法會計處理的難點，以下將在初始計量部分進行探討。
2.資源性資產(chǎn)的初始計量
作為自然生成物的資源性資產(chǎn)的計量，與一般會計學(xué)上所說的資產(chǎn)的計量不同，由于其稀缺性、非交易性，其計量有一套特殊的方法體系，理論界往往采用收益還原法、成本法、市場價格法、剩余法等基本方法對其價值評估，或構(gòu)建邊際機會成本模型和模糊數(shù)學(xué)模型等數(shù)學(xué)模型的方法對其價值計量；此外，對于單純性資源，如土地資源的價格，理論上還可以采用馬克思的地租資本化價格法，即：土地價格=地租÷利息率。但是，上述理論評估、計量方法，大部分還只局限于學(xué)術(shù)交流階段，認知程度較低，距離可實用性還有相當(dāng)?shù)牟罹啵@也正是將資源性資產(chǎn)納入會計核算體系的困難所在。
我們認為，對于資源性資產(chǎn)的初始計量，既要考慮資源性資產(chǎn)的特點，更要從我國國情出發(fā)，遵循相關(guān)的法規(guī)。如對于資源性資產(chǎn)中的土地，根據(jù)我國土地管理的法規(guī)，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、交易，因而土地使用權(quán)存在市場價格；而法律規(guī)定不準買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，因而土地不存在市場價格。那么，應(yīng)如何確定農(nóng)業(yè)企業(yè)通過行政劃撥取得農(nóng)用地初始計量的入賬價格呢？由于土地資源資產(chǎn)入賬后將在資產(chǎn)負債表上作為資產(chǎn)列示，因此，在確定土地資源資產(chǎn)的入賬價格時，就應(yīng)該考慮到因國家建設(shè)（如國家修建高速公路）的需要，農(nóng)業(yè)企業(yè)使用的國有土地經(jīng)批準可能會被“征用”（即指國家收回土地使用權(quán)；對于國有農(nóng)場歷史上場隊合并或以場帶社并進來或帶進來原屬于集體所有的土地，“征用”則是指土地由集體所有轉(zhuǎn)化為國家所有），此時須將其從資產(chǎn)負債表中注銷，并將處置而形成的利得或損失，在利潤表中確認為收益或費用。顯然，土地資源資產(chǎn)的初始計量不可能按照土地中介服務(wù)機構(gòu)對土地（使用權(quán)）的評估價入賬，也不能采用上述理論界對資源資產(chǎn)評估或計量的結(jié)果作為初始計量的入賬價格。但是，我們注意到，農(nóng)業(yè)企業(yè)使用的國有土地被征用時，可按照有關(guān)法規(guī)的規(guī)定得到相應(yīng)的土地補償費。如《廣東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》規(guī)定：經(jīng)批準使用國有農(nóng)、林、牧、漁場的土地，……應(yīng)當(dāng)根據(jù)原使用單位的投入情況，按不高于征用集體所有土地的同類土地補償費的標準給以適當(dāng)補償。依照上述法規(guī)，我們設(shè)想，土地資源資產(chǎn)初始計量的入賬價格可以參照《土地管理法》和各省、市（自治區(qū)）實施土地管理法辦法關(guān)于征用農(nóng)業(yè)企業(yè)土地時應(yīng)給以補償?shù)臉藴蚀_定。我們認為，對于土地資源資產(chǎn)，采用征地時的土地補償費作為初始計量的入賬價格，既具有可實用性、可操作性，又具有充分的法規(guī)依據(jù)；而且，在理論界，這也是得到認同的。
至于土地資源資產(chǎn)以外的其他資源性資產(chǎn)，可按其建設(shè)過程中實際發(fā)生的全部支出，如水庫建設(shè)的支出，灘涂開發(fā)修建擋潮閘等支出作為初始計量的入賬成本；其所占用的農(nóng)田水利用地和養(yǎng)殖水面另按土地資源資產(chǎn)確認和計量，這也在一定程度上體現(xiàn)了土地以外其他資源資產(chǎn)自然生成物部分的價值。為了與現(xiàn)行農(nóng)業(yè)企業(yè)財務(wù)會計制度相銜接，1993年以前建設(shè)的水庫、水渠，因其實際成本難以可靠地計量，宜仍按現(xiàn)行制度有關(guān)規(guī)定處理。
3.資源性資產(chǎn)的后續(xù)支出
與資源性資產(chǎn)有關(guān)的后續(xù)支出，如果使可能流入企業(yè)的經(jīng)濟利益超過了原先的估計，如因?qū)Φ彤a(chǎn)田改造提高了土地的肥力、使其單位面積產(chǎn)量有實質(zhì)性提高，或者因水庫的擴建增大庫容而改善了農(nóng)業(yè)的水利條件、增加了旱澇保收的農(nóng)田面積，則應(yīng)將這些后續(xù)支出資本化，增加該項資產(chǎn)的賬面價值。此外的任何后續(xù)支出都應(yīng)該費用化，在發(fā)生的當(dāng)期確認為費用。
這里之所以未采用國際會計準則理事會對IAS16改進后對初始成本和后續(xù)支出運用單一確認原則的做法，主要是考慮到遵循固定資產(chǎn)準則的相關(guān)提法，同時這樣規(guī)定也更適應(yīng)資源性資產(chǎn)后續(xù)支出的特點。
4.資源性資產(chǎn)的折舊
理論界對資源性資產(chǎn)的價值及其服務(wù)功能的補償稱為折補?！八^資源性折補是指為了維持資源資產(chǎn)開發(fā)利用功能恒定而進行的價值、技術(shù)等方式的補償”（姜文來等，2003）。對于農(nóng)業(yè)企業(yè)資源性資產(chǎn)中的土地資源資產(chǎn)，從其特性來看，雖然具有質(zhì)量的可變性，但從其可永續(xù)利用的自然屬性看，通常具有無限的使用期，且只要利用得當(dāng)，可以使其“資源資產(chǎn)開發(fā)利用功能恒定”；從有關(guān)法律規(guī)定看，國有農(nóng)業(yè)企業(yè)的農(nóng)用地，其使用也不存在期限。因此，土地資源資產(chǎn)可不計提折舊。
土地資源資產(chǎn)以外的其他資源資產(chǎn)，由于其初始計量的入賬價值是按其建設(shè)過程的實際成本，因此應(yīng)當(dāng)對其計提折舊，折舊方法可采用固定資產(chǎn)準則所允許的年限平均法等折舊方法。
5.資源性資產(chǎn)的處置
資源性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、報廢、毀損，或由于國家建設(shè)需要被征用時，應(yīng)將其從資產(chǎn)負債表中注銷，并將處置收入，包括企業(yè)獲取的征地補償費等補償收入（在補償成為應(yīng)收款項的期間）扣除其賬面價值和相關(guān)稅費后的差額作為損失或利得計入當(dāng)期損益；同時，將與劃出土地資源資產(chǎn)對應(yīng)的土地資源資本轉(zhuǎn)入其他資本公積。
后續(xù)支出已資本化的農(nóng)用地在被征用時，其資本化價值應(yīng)體現(xiàn)在據(jù)以計算該幅農(nóng)用地征用補償費平均年產(chǎn)值的相應(yīng)增加值上。
6.資源性資產(chǎn)是否計提減值準備問題
考慮到土地資源的稀缺性和有限性，以及我國法律關(guān)于“國家實行土地用途管制制度”和不準買賣土地等有關(guān)規(guī)定，資源性資產(chǎn)中的土地資源資產(chǎn)不計提減值準備；其他資源性資產(chǎn)，由于其可收回金額在現(xiàn)階段難以可靠地計量，也擬不計提減值準備。
7.資源性資產(chǎn)核算的會計科目及賬務(wù)處理
為了規(guī)范資源性資產(chǎn)的會計核算，擬增設(shè)“資源性資產(chǎn)”，“資源性資產(chǎn)折舊”“資源性資本”三個一級科目，分別核算各類資源性資產(chǎn)的原價、折舊和土地資源資產(chǎn)的資本來源。同時，在“資源性資產(chǎn)”科目下設(shè)置“土地資源資產(chǎn)”、“農(nóng)田水利資源資產(chǎn)”、“其他農(nóng)業(yè)資源資產(chǎn)”等三個二級科目，分別核算土地資源資產(chǎn)、農(nóng)田水利資源資產(chǎn)、其他農(nóng)業(yè)資源資產(chǎn)的原價；在“資源性資本”科目下設(shè)置“土地資源資本”二級科目，專項核算土地資源資產(chǎn)入賬價值形成的國家權(quán)益，以明晰土地資源資產(chǎn)的國有產(chǎn)權(quán)。土地資源資產(chǎn)初始計量入賬時借記“資源性資產(chǎn)—土地資源資產(chǎn)”科目，貸記“資源性資本—土地資源資本”科目；處置時借記“固定資產(chǎn)清理”科目、貸記“資源性資產(chǎn)—土地資源資產(chǎn)”科目，同時借記“資源性資本—土地資源資本”科目、貸記“資本公積—其他資本公積”科目。土地資源資產(chǎn)以外的其他資源資產(chǎn)，其資本來源仍然在原有的所有者權(quán)益科目核算。
四、資源性資產(chǎn)的列報和披露
(一)土地利用與管理主體角色錯位。土地是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要資源，只有依靠市場機制形成的價格信號調(diào)節(jié)供求，才能最大限度實現(xiàn)土地的最佳利用。就目前來看，我國土地利用缺乏真實、有效的價格信號，土地供求不平衡、利用效率低下等現(xiàn)象仍較為普遍。我國城區(qū)土地屬國家所有，但建設(shè)項目的批準權(quán)卻歸地方政府所有，項目需經(jīng)當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T審查后報送本級人民政府批準。這種情況下，地方政府就兼具管理者和土地出讓者的雙重身份，地方政府對土地的規(guī)模、定位等具有直接決定權(quán)，很容易產(chǎn)生違法批地、征地等現(xiàn)象。
(二)土地利用與管理內(nèi)容分散。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，土地資源的利用要綜合考慮生態(tài)環(huán)境、水資源利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、耕地保護等一系列內(nèi)容，使城鎮(zhèn)空間分布與城鎮(zhèn)規(guī)模盡可能同土地資源的承載能力相適應(yīng)。但就目前來看，我國城鎮(zhèn)土地利用還僅僅停留在類型的層面，不注重土地開發(fā)及利用過程中對周圍產(chǎn)生的各種污染，城市霧霾、地下水污染等問題持續(xù)加重。從部門設(shè)置上看，我國土地管理部門僅負責(zé)監(jiān)督與管理工作，內(nèi)容涉及土地用途管制、利用規(guī)劃、落實耕地保護政策、監(jiān)督查處土地違法行為等;住建部門負責(zé)規(guī)范住房與城鄉(xiāng)建設(shè)秩序;環(huán)保部門負責(zé)環(huán)境污染與破壞的預(yù)防與治理。這些部門監(jiān)管側(cè)重點不一，土地項目的審批要獲得上述部門權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的許可方能動工，但這些部門相互孤立，整體聯(lián)動不強，對土地的綜合利用仍缺乏統(tǒng)一的管理。
(三)土地利用與管理對象缺失。近年來，城鄉(xiāng)一體化步伐進一步加快，城鎮(zhèn)范圍持續(xù)擴張，但如果不加限制，土地利用外部性超過城鎮(zhèn)范圍，城鎮(zhèn)間的矛盾就會產(chǎn)生。地方政府在一定程度上緩解了土地糾紛與矛盾，但對于土地利用活動外部性所產(chǎn)生的問題仍不能顧及全面。2013年，我國《土地管理法修正案》草案中提出“對土地管理整改不力的，責(zé)令限期整改或暫停審批權(quán)”，這從法律層面對地方政府土地管理部門形成了約束，但仍沒有涉及土地利用外部性的問題。
(四)土地利用與管理手段單一?？刂朴玫乜偭?、優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)一直以來都是城鎮(zhèn)化建設(shè)的總要求，但這僅限制了城鎮(zhèn)規(guī)模，并不能起到提高土地利用效率的目的。從根源上講，土地利用效率的提高還需利用激勵措施。新修訂的《土地管理法修正案》草案設(shè)立了耕地保護基金，規(guī)定了耕地保護補貼制度，但由于補貼費用由當(dāng)?shù)厝嗣裾С?，補貼辦法由當(dāng)?shù)卣贫ǎa貼僅針對耕地承包經(jīng)營人，激勵措施的效用有限。
二、我國土地利用管理制度的完善
(一)重新定位土地利用管理的目的。土地是土壤、水、動植物、人相互作用、相互競爭的共同體。以往的土地利用管理制度僅限于地方政府管轄范圍內(nèi)，且管理內(nèi)容更多的是耕地保護方面。這雖然能夠解決耕地占用、環(huán)境污染等問題，但對于新型城鎮(zhèn)化來講，表現(xiàn)出了明顯的不適應(yīng)。因此，有必要重新定位土地利用管理的目的，以土地可持續(xù)利用為目標，以促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為出發(fā)點，統(tǒng)籌規(guī)劃土地功能，一方面對土地展開多樣性利用，合理劃分生產(chǎn)生活功能與生態(tài)功能，另一方面規(guī)范土地利用方式，保護土地的科學(xué)、歷史、文化、景觀等方面的價值。
(二)明確相關(guān)規(guī)劃與計劃之間協(xié)調(diào)的具體措施。我國《土地管理法》中雖然明確提出了城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，但在實際建設(shè)當(dāng)中，土地利用突破限制的的情況仍時有發(fā)生。各地方的土地利用計劃與規(guī)劃在縱向上雖與中央保持一致，但在橫向上仍缺乏同城市規(guī)劃、交通運輸規(guī)劃、住房建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)配合。這就要求地區(qū)在制定土地利用計劃與規(guī)劃時，兼顧各部門利益，讓公眾參與到土地利用規(guī)劃的編制中，提高土地利用總體規(guī)劃的可行性，明確土地利用的法律效力。同時，要在國家主體功能區(qū)劃的總體指導(dǎo)下，依據(jù)實際情況制定科學(xué)的國土開發(fā)計劃，使自然環(huán)境、交通運輸、住房建設(shè)的土地利用更加協(xié)調(diào)。
(三)改進土地利用許可管理體制。就目前來看，職能部門對于土地利用的管理已經(jīng)與飛速發(fā)展的城鎮(zhèn)化步伐不相適應(yīng)，為了進一步強化土地的管理，中央政府要向地方派出督查機構(gòu)，協(xié)助改進土地利用情況。我國自2006年開始啟動城市規(guī)劃督查試點，現(xiàn)已有北京、上海、南京、沈陽、武漢、成都、西安、廣州、濟南等九個城市設(shè)立了土地督察局。與此同時，環(huán)保部門也根據(jù)華東、華北、華南、西北、西南、東北等區(qū)劃從區(qū)域發(fā)展的層面設(shè)立了執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，對重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞時間進行監(jiān)督與查辦。這些措施均一定程度上改善了土地利用情況，今后，還需在空氣污染、交通擁堵、人文景觀保護等群眾關(guān)心的問題上下功夫，盡量減少因土地監(jiān)管不力造成的問題。
(四)劃清地方政府在土地利用管理中的義務(wù)與責(zé)任。地方政府要盡可能減少土地利用與管理過程中可能對公眾、組織或其他地區(qū)利益造成的不良影響，一旦產(chǎn)生不利影響，要積極承擔(dān)后果，既要規(guī)范個人土地利用外部性帶來的法律責(zé)任，又要對土地管理行為的不力承擔(dān)法律責(zé)任。具體來講，地方政府在土地利用管理中需要承擔(dān)的主要義務(wù)與責(zé)任包括土地利用外部性的義務(wù)與責(zé)任、提供經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展所需用地的義務(wù)與責(zé)任、協(xié)調(diào)地區(qū)內(nèi)公共需求的義務(wù)與責(zé)任等等。
(五)完善土地利用管理的訴訟機制。土地利用管理制度的完善不僅需要建立針對個人土地利用行為的訴訟制度，還要建立解決城鎮(zhèn)之間矛盾與沖突的地方政府土地利用管理行為的訴訟制度。其中，針對地方政府的訴訟涵蓋對地方政府土地利用行為提起的訴訟及對地方政府管理行為提起的訴訟兩大內(nèi)容。通過完善土地利用管理訴訟機制，不僅可以嚴格土地執(zhí)法，維護個人與組織的權(quán)利，還可以從法律層面對違規(guī)行為進行約束，減少土地侵權(quán)行為發(fā)生。
三、結(jié)語
完善我國土地利用管理制度是一項長期而艱巨的任務(wù)，不僅需要中央從總體規(guī)劃和法律制定方面給予方向上的引導(dǎo)，更需要地方政府從實際情況出發(fā)，制定更加科學(xué)、合理的土地利用與管理辦法，從制度、法律多層面協(xié)調(diào)好社會、環(huán)境、經(jīng)濟的關(guān)系，將土地效能發(fā)揮好。
作者:郭小倩 單位:石家莊市國土資源局新華分局
參考文獻:
（1）第一種是直接確認的形式。土地管理法第二章規(guī)定土地所有權(quán)、除由法律規(guī)定為集體所有的農(nóng)村或郊區(qū)土地、宅基地、自留山之外，均為國家所有；使用權(quán)則由有關(guān)政府批準劃撥、有償轉(zhuǎn)讓而取得，或者因依法承包經(jīng)營取得。《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定：礦產(chǎn)資源為國家所有；使用權(quán)則包括探礦權(quán)、采礦權(quán)、經(jīng)由國家批準取得；《水法》第三條規(guī)定：水資源屬于國家所有，農(nóng)村經(jīng)濟組織所有的水塘、水庫中的水屬于集體所有。該法又規(guī)定，國家所有水資源（包括江河、湖泊等）的使用權(quán)不論是取水、發(fā)電、養(yǎng)殖均須經(jīng)批準?！渡址ā返谌龡l規(guī)定：森林資源歸國家所有，法律規(guī)定屬于集體的除外，按該法規(guī)定，”所有權(quán)包括國家和集體所有的森林、林木和林地的所有權(quán)，個人對林木和林地的所有權(quán)；使用權(quán)則包括國有、集體單位和個人依法取得的造林、采伐及對林地的合理經(jīng)營權(quán)?！恫菰ā返谒臈l規(guī)定，草原屬國家所有，法律規(guī)定屬于集體所有的草原除外；草原的使用權(quán)應(yīng)當(dāng)包括植被保護、放牧、合理經(jīng)營收益等權(quán)利?；牡匕磻椃閲宜?，土地管理法中未對荒地作規(guī)定?！渡址ā返诙鶙l規(guī)定，集體對所有的宜林荒山荒地有所有權(quán)，而不論國有還是集體所有的宜林荒山荒地的使用權(quán)只是指造林權(quán)?！稘O業(yè)法》規(guī)定，國家、集體依法對水面灘涂的所有權(quán)，灘涂的使用權(quán)包括養(yǎng)殖權(quán)、捕撈權(quán)。除《礦產(chǎn)資源法》外，各項法律均規(guī)定，由縣級以上人民政府對各種資源登記造冊，核發(fā)證書、確認所有權(quán)或使用權(quán)；對礦產(chǎn)資源則規(guī)定以國家主管部門辦理勘查登記、頒發(fā)采礦許可證為取得使用權(quán)。這些權(quán)屬或使用證書、許可證為行政機關(guān)確認所有權(quán)和使用權(quán)的標志，是具體行政行為。
（2）第二種是因發(fā)生爭議而由行政機關(guān)處理而發(fā)生的確認權(quán)利行為。《土地管理法》第十六條、《水法》第三十六條、《森林法》第十七條、《草原法》第六條、《漁業(yè)法》第十二條等法律規(guī)定，都明確規(guī)定因權(quán)屬和使用發(fā)生糾紛爭議的，由人民政府或有關(guān)部門處理，這種處理決定是確定所有權(quán)或使用權(quán)的一種形式，也是一種具體行政行為。
依據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》規(guī)定，公民、法人和其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯了其已經(jīng)依法取得的土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，如對行政機關(guān)包括縣級以上人民政府確認所有權(quán)或使用權(quán)的發(fā)證或處理決定不服的，應(yīng)當(dāng)先申請復(fù)議，由上一級行政機關(guān)依法作出行政復(fù)議決定。如果對這種涉及確權(quán)的復(fù)議決定不服，公民法人和其他組織可以依照法律規(guī)定提出行政訴訟，請求救濟，尋求保護正當(dāng)權(quán)益。
