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篇1

“打架”：多重規(guī)劃沖突之困

浙江某市招商局負責人曾告訴記者一次尷尬的經歷：某鎮(zhèn)曾設法引入某項目，從該市城市總體規(guī)劃看，項目與之并沒有沖突。就在項目即將落地時，國土部門卻突然說“不”――和市里土地利用總體規(guī)劃不符。項目就這么“黃”了?！霸鐣缘?，一開始就不去談了嘛。”

在國民經濟建設中，上述這種規(guī)劃“打架”的情況時有發(fā)生。比如一塊地，在城鄉(xiāng)規(guī)劃中是建設用地，在國土規(guī)劃中是耕地，在林業(yè)規(guī)劃中是林地，挨著水庫的是水利用地。土地性質說不清，這些地就沒法用。

據統(tǒng)計，我國經法律授權編制的規(guī)劃至少有80多種。但由于規(guī)劃編制部門分治，國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃（以下簡稱“經規(guī)”）、城鄉(xiāng)規(guī)劃（以下簡稱“城規(guī)”）、土地利用規(guī)劃（以下簡稱“土規(guī)”）、環(huán)境保護規(guī)劃（以下簡稱“環(huán)規(guī)”）以及其他各類規(guī)劃之間內容重疊交叉甚至沖突和矛盾的現象較為突出，不僅浪費了規(guī)劃資源，而且導致資源配置在空間上缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調。

以陜西榆林市為例，在“多規(guī)合一”試點工作中發(fā)現，超過40%的城規(guī)與土規(guī)存在差異，林地規(guī)劃與土規(guī)一致的僅有40%，加之各個規(guī)劃自成體系、互不銜接，使得項目審批必須互為前置、串聯(lián)審批，大大影響了行政審批效率。

“勸架”：規(guī)劃利益協(xié)調之難

“多規(guī)合一”主要來源于三規(guī)合一，分別是經規(guī)、城規(guī)、土規(guī)。有一種形象的說法：經規(guī)是定目標，土規(guī)是給指標，城規(guī)是安坐標。三規(guī)合一是將三規(guī)中的交集部分統(tǒng)一起來，落到一個共同的空間規(guī)劃平臺上，以避免規(guī)劃“打架”。但“勸架”并不簡單，背后涉及規(guī)劃的利益之爭。

有專家認為，在各類規(guī)劃中，經規(guī)和城規(guī)是發(fā)展導向，而土規(guī)和環(huán)規(guī)是以資源保護為目的，各自的出發(fā)點不同，這是造成規(guī)劃“打架”的根本原因。另外，規(guī)劃涉及部門多，在規(guī)劃目標、核心內容、規(guī)劃范圍、調控對象、工作方法上差異較大，協(xié)調銜接難度大、成本高。

在所有規(guī)劃中，土規(guī)最為嚴格?！耙粋€縣的城規(guī)，市政府就可以批，但是土規(guī)必須要省政府批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土規(guī)要市里批，而且這個數據庫國土部還要備案?！鄙綎|某縣國土局局長告訴記者，土規(guī)的耕地、基本農田保護指標是自上而下層層分解的，是不能突破的。而城規(guī)卻是自下而上根據人口增長規(guī)模，測算得出建設用地的指標，于是“城市化和耕地保護產生了矛盾”，而發(fā)改部門確立的項目又經常不在城規(guī)確定的建設用地范圍內。

不同規(guī)劃的期限也存在較大差異。經規(guī)的規(guī)劃期限一般為5年，又稱“5年計劃”，土規(guī)一般為15年，城規(guī)一般為20年。由此可見，規(guī)劃期限為5年的經規(guī)難以指導15年至20年的土規(guī)和城規(guī)。此外，還存在各類規(guī)劃的技術標準不銜接、各類規(guī)劃的地位失衡等問題。

改革：“多規(guī)合一”的地方實踐

既然空間規(guī)劃體系已經“不得不改”，那么，實踐層面的探索能否跟得上改革的步子呢？

“亮點紛呈，不負所望！”國土部規(guī)劃司有關負責人表示，經過兩年來的探索實踐，國土部指導的7個試點地區(qū)取得了顯著成效。記者對其中幾個地方進行了實地采訪。

協(xié)調地上地下空間矛盾，是陜西榆林市“多規(guī)合一”試點的重點任務。該市礦產資源豐富，地下資源開發(fā)與城鄉(xiāng)發(fā)展的矛盾突出，城規(guī)中有27%的空間與礦業(yè)權范圍沖突，因而試點確定了“合理安排礦產開發(fā)時序及規(guī)模、劃定勘查開發(fā)類型空間、協(xié)調采礦與其他空間國土開發(fā)利用”的解決路徑。

針對建設用地比重大、土地碎片化嚴重等問題，廣東佛山南海區(qū)提出要把“速度降下來、總量控制住”，打造新“南海模式”。他們的探索是，明確底數底盤底線、目標指標坐標，確立國土空間綜合規(guī)劃的核心、統(tǒng)領地位。此外，該區(qū)還在試點中建設“智慧管理”的統(tǒng)一信息聯(lián)動管理平臺，推進規(guī)劃信息資源共享共用，統(tǒng)一協(xié)同審批項目，杜絕政出多門、審批煩瑣、互相扯皮的問題。

為實現“合一”后的規(guī)劃“可落地、可實施、可監(jiān)管”，山東桓臺縣構建了以“三線”劃定為核心的全域空間規(guī)劃和以分類管控為重點的控制單元規(guī)劃的“雙層次”規(guī)劃體系，按主導功能將全縣劃分為6片城鎮(zhèn)單元、25片農村單元、2片生態(tài)單元，精細化管理，提高了空間管控的行政效能。

總的來說，試點地區(qū)基本上都做了以下幾件事：做好“多規(guī)”技術銜接，統(tǒng)一各類數據基礎；協(xié)調“多規(guī)”差異，強化空間規(guī)劃底盤管控；開展區(qū)域資源環(huán)境承載力評價，明確國土空間綜合開發(fā)戰(zhàn)略和目標；統(tǒng)籌各類規(guī)劃要求，構建空間規(guī)劃指標體系。

探索：保證“一張藍圖”干到底

試點改革已滿兩年，試點地方繪制的“一張藍圖”法律效力有多大？如何保障“藍圖”干到底？

北大城環(huán)學院林堅教授表示，應明確試點地區(qū)“多規(guī)合一”成果的法律地位，消除地方對于空間規(guī)劃效力的擔憂。適時推動空間規(guī)劃專門立法和土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等相關法律修改，形成一套全面、完整的規(guī)劃法律體系，構建一個層次分明、功能清晰的空間規(guī)劃體系。

篇2

中圖分類號：F120.4 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）016-000-01

一、國外研究現狀

二十世紀初期，國外許多發(fā)達國家和地區(qū)為了縮小地區(qū)差距、協(xié)調區(qū)域發(fā)展就已經開始陸續(xù)開展了區(qū)域規(guī)劃。特別是在二戰(zhàn)后，英國倫敦、法國巴黎、德國柏林等大部分歐洲發(fā)達國家城市受到戰(zhàn)爭的嚴重破壞，道路建設、基礎設施建設及產業(yè)布局都需重新規(guī)劃建設。了嚴重的破壞，倫敦、巴黎等城市一切都百廢待興，需要重新建設。因此，基于重塑城市功能布局和發(fā)展區(qū)域經濟的需要，以城市為核心的區(qū)域規(guī)劃實踐在戰(zhàn)后成為歐洲發(fā)達國家經濟社會重塑的導向。20世紀60年代，經過近20年的城市建設大規(guī)模建設，資源大量消耗、人口大量聚集，隨之而來的人口、資源、環(huán)境問題失衡問題越來越凸顯，區(qū)域經濟發(fā)展不平衡、地區(qū)差距不斷拉大越來越引起普遍重視，使得歐美發(fā)達國家和地區(qū)更加注重區(qū)域規(guī)劃以達到協(xié)調發(fā)展，區(qū)位論、增長極理論、點―軸開發(fā)模式等區(qū)域發(fā)展理論得到廣泛研究拓展，并在歐美各國進行了規(guī)劃實踐。

1.美國空間規(guī)劃。美國在上世紀20年代對紐約進行了區(qū)域規(guī)劃，而針對全國性的空間劃分則是由美國經濟分析局于1977年才開始的。美國是以縣為單位作為空間單元，綜合考慮人口規(guī)模、通勤量、報紙發(fā)行量、文化傳統(tǒng)、資源稟賦等影響因素，在全國劃分為成分經濟地區(qū)、經濟地區(qū)及區(qū)域經濟地區(qū)組合三大層級。其劃分依據是：第一，把指規(guī)模較大的城市或經濟活動中心確定為節(jié)點；第二，通過其他的指標和經濟合理性的考慮，將縣級空間單位合并到節(jié)點上，形成成分經濟地區(qū)；第三，根據區(qū)域間經濟往來、產業(yè)關聯(lián)、交通聯(lián)系等因素，把成分經濟地區(qū)合并為經濟地區(qū)；第四，同理，把經濟地區(qū)合并為區(qū)域經濟地區(qū)組合。

2.歐盟空間規(guī)劃。歐盟由許多國家構成，包含了發(fā)達國家同時又存在發(fā)展中國家，由于各個國家之間的發(fā)展不平衡，會影響到歐盟的長遠協(xié)調發(fā)展?；谶@樣的考慮，由歐洲統(tǒng)計局建立地區(qū)統(tǒng)計單元目錄（NUTS），并分別確定不同國家和地區(qū)的政策方向。NUTS分為三個層級，其劃分依據是：第一，根據習慣劃分，以成員國的行政區(qū)為空間單元，各國和地區(qū)可根據實際自主劃分；第二，根據一般特點劃分，排除礦區(qū)、農墾區(qū)、鐵路交通區(qū)等特殊空間單元；第三，根據等級劃分，分為NUTS level1、NUTS level2、NUTS level3三個等級，其中NUTS level1覆蓋了各個成員國。

3.日本空間規(guī)劃。日本建立起了自上而下的全國、地域和市町村三級國土和區(qū)域規(guī)劃體系和都市規(guī)劃體系，空間規(guī)劃體系比較完善。1962-1998年，日本先后五次制定了全國綜合開發(fā)規(guī)劃，把全國劃分為過密地區(qū)、整治地區(qū)和開發(fā)地區(qū)三種類型，適時采取不同的區(qū)域發(fā)展政策。與歐美國家不同的是，日本在微觀層面上制定了市村盯綜合發(fā)展規(guī)劃，鼓勵社會資本參與建設，在規(guī)劃源頭上防止自然生態(tài)環(huán)境的破壞。

二、國內研究現狀

我國最早區(qū)域規(guī)劃工作從第一個“五年計劃”開始，到20世紀80年代到90年代中葉，我國借鑒西歐和日本的國土規(guī)劃經驗，重新開始區(qū)域規(guī)劃布局，在京津唐、湖北宜昌等10多個地區(qū)開展了地區(qū)性國土規(guī)劃的試點，可說這時我國的區(qū)域規(guī)劃工作才是正式開始。20世紀80年代中期，我國借鑒日本的經驗，編制出臺了《全國國土總體規(guī)劃綱要》，取得了良好的效果。但在計劃經濟體制下，造成了部分地區(qū)無序、盲目開發(fā)，到現在開始體會到空間布局失衡給經濟社會發(fā)展帶來了苦果。20世紀90年代，我國才開始城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，不過當時主要是為城市規(guī)劃服務，規(guī)劃內容也缺乏深度和精度。2000年后，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在原有基礎上，增加了與自然生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展、劃分不同類型功能區(qū)進行空間管理等內容。

2010年，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》頒布實施，是在我國國土空間布局上具有里程碑的意義；黨的十及十八屆三中全會多次強調要堅定不移實施主體功能區(qū)制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展。經過多年來的探索實踐，我國形成了多樣化規(guī)劃體系。

三、結論

主體功能區(qū)戰(zhàn)略的提法在我國的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中還是首次，國內對于主體功能區(qū)的理論研究還處于探索和討論階段。綜合國內外空間功能區(qū)劃相關研究和實踐，得出結論如下：①空間規(guī)劃由單要素轉向綜合區(qū)劃分轉變，開始將經濟、社會和生態(tài)環(huán)境因素進行統(tǒng)籌考慮，注重突出區(qū)域的主體功能相對獨立性和區(qū)域間的協(xié)調性。②規(guī)劃體系不斷得到完善，形成宏觀、中觀和微觀相互協(xié)調銜接的多層級的空間規(guī)劃體系的互補共贏。③在政府主導下，實現了空間規(guī)劃與政府管理模式轉變的雙向促進，規(guī)劃的導向性和控制性明顯增強。

參考文獻：

篇3

1.　緒論

人類科技日漸發(fā)達，世界城市也在科技發(fā)展的帶動下發(fā)展迅速，在城市全球化和區(qū)域城市化兩大背景下，大城市的影響范圍迅速擴大，其在空間范圍上構成了以中心城市為核心，由周邊城鎮(zhèn)共同組成的大都市區(qū)。大都市區(qū)之間的競爭也形成了世界經濟競爭的縮影，協(xié)調發(fā)展大都市區(qū)城市區(qū)域經濟與區(qū)域規(guī)劃的主要任務。本文通過研究美國國土空間規(guī)劃，特別是大都市區(qū)規(guī)劃模式的演替及相關案例的分析，總結相關經驗，以求為我國區(qū)域規(guī)劃與管理提供有益的借鑒。

2.　美國國土空間規(guī)劃體系

與政治體制相對應，美國國土規(guī)劃的職能主要在地方政府，在規(guī)劃中起主導作用的不是政府而是社會組織，所以，美國整個規(guī)劃體系是一個以地方為主、高度分散、缺乏高層次統(tǒng)籌協(xié)調的規(guī)劃體系。美國至今還沒有進行國家級的系統(tǒng)的全國性國土規(guī)劃，只有問題導向型的區(qū)域規(guī)劃，國土規(guī)劃相關內容也分散在相關規(guī)劃中。整個規(guī)劃體系由聯(lián)邦的公共土地用途規(guī)劃和區(qū)域開發(fā)規(guī)劃以及有關的政策、獨立的州綜合規(guī)劃（只有部分州）、州域內的區(qū)域規(guī)劃、地方政府綜合規(guī)劃、公共基礎設施建設計劃、土地利用規(guī)劃等組成。

大都市區(qū)國土空間規(guī)劃是美國國土空間規(guī)劃體系中重要的一個組成部分，在美國維護國家競爭力的國家戰(zhàn)略當中也扮演著重要的角色。

3.美國大都市區(qū)國土空間規(guī)劃模式演替分析

美國是大都市區(qū)發(fā)展進程最快也是最明顯的國家，也是提出大都市區(qū)概念的地方。美國大都市區(qū)起源于上世紀初，到40年代逐漸成熟。而目前，美國已經有268個大都市區(qū)，百分之80的人口居住在大都市區(qū)，本文從時間的角度，將美國大都市國土空間規(guī)劃的發(fā)展劃分為三個階段，每個階段的特征都尤其深刻的時代背景，并與之相適應。

3.1　單中心城市區(qū)域的對外擴張

19世紀后期，是美國經工業(yè)化大生產階段。產業(yè)結構的演變，使得人口迅速向城市聚集，這一時期，城市是區(qū)域經濟發(fā)展的主角，并控制著周圍區(qū)域的發(fā)展，為了突破城市行政轄區(qū)對中心城市發(fā)展的束縛，中心城市采取了對外擴張的發(fā)展模式。而對外擴張的實現主要是通過兼并和合并等手段來實現。

從美國大都市發(fā)展的歷史上看，其中心城市的兼并和合并有著自東向西，自北朝南的發(fā)展特征。美國東部城市起步較早，也是最早實施兼并的區(qū)域，例如紐約、芝加哥等都通過兼并的方式實現了中心城市的極速擴張，而后這種趨勢向西、向南擴散。

3.2　多中心管治結構

進入20世紀特別是第二次世界大戰(zhàn)之后，美國工業(yè)化進程已經成熟，中心城市中交通擁擠，環(huán)境惡化，地價飛漲等去中心化因素逐漸增強，興起了以中產階級為主要人群的郊區(qū)化進程。客觀上增強了郊區(qū)的經濟實力，郊區(qū)對中心城市的依賴性逐漸減弱，這決定了中心城市已經無法像以往那樣，依靠強權的合并、兼并來進行對外的擴張。這一階段多中心管治結構逐漸興起。代表性的就是專區(qū)的職能分割的應用[3]。

從1952年至2002年，是美國專區(qū)規(guī)劃迅速發(fā)展的階段，這一階段美國專區(qū)數量迅速增長，洪士建等人認為這種現象的發(fā)生是因為實踐和理論互相推動的結果。他認為一方面區(qū)域經濟的發(fā)展使得大都市范圍內形成了數個次級中心，大都市空間格局由單中心向多中心持續(xù)轉變，另一方面，公共選擇學派在美國的興起，以及其所主張的多利益體綜合管治的理念深入人心，使得多中心管治結構得以持續(xù)發(fā)展和應用。

4.　美國空間國土規(guī)劃案例分析

4.1　明尼阿波利斯一圣保羅都市區(qū)規(guī)劃

20世紀初，明尼阿波利斯、圣保羅兩個城市分隔，缺少合作，總人口約46萬。20世紀50年代，快速郊區(qū)化促使這兩個城市逐漸結合，明尼阿波利斯一圣保羅大都市區(qū)逐漸形成，人口達120萬。大都市的快速增長帶來了一系列的問題，并引發(fā)人們思考。社會各界共同關注的問題是：如何引導整個大都市區(qū)持續(xù)增長，如何解決大都市區(qū)排水和高速公路等基礎設施布局、管理上遇到的問題。人們認識到需要通過區(qū)域性、整體性規(guī)劃解決問題。

規(guī)劃目標改變現有不可持續(xù)的開發(fā)方式，通過對城市的無序蔓延進行限制，將城市開發(fā)集中在兩個中心城市和具有發(fā)展?jié)摿Φ男l(wèi)星城，并由大都市區(qū)交通系統(tǒng)將其聯(lián)系起來。

具體措施圖7—5

首先，成立大都市規(guī)劃協(xié)會。企業(yè)、社會團體、市民等非政府力量和政府共同關注，促使區(qū)域規(guī)劃得到州立法機構的重視，并于1957年通過大都市規(guī)劃協(xié)會草案。該委員會（MPC）是一個政府性質的區(qū)域規(guī)劃機構，提供28個席位，21位是代表地方政府，7位是由政府指定代表市民、商人和社團組織擔任。由于政治家和政治體制的原因，MPC的權力和職能受到法律的限制，并沒有執(zhí)行權。

其次，MPC編制大都市區(qū)域規(guī)劃。1966年完成規(guī)劃工作。本次規(guī)劃提出：①交通規(guī)劃和土地利用緊密聯(lián)系；②提供可供選擇的多樣性規(guī)劃模式。土地利用規(guī)劃合作中的一個突出障礙是財產稅分配問題。在各自的利益驅動下，各市政府在應征稅的設施布局上產生激烈競爭。

5.美國國土空間規(guī)劃的經驗總結

縱觀美國國土規(guī)劃的發(fā)展歷程，有效解決限制大都市區(qū)整體發(fā)展的行政分割與區(qū)際沖突問題，是美國政府、企業(yè)、社團和居民共同關心的話題和主動要求，形成了不同模式演替的主線，促使其采取了有效的規(guī)劃管理措施，主要有以下幾方面：

1.適度的行政區(qū)劃調整，打破行政界線對生產要素的限制是美國大都市去中心城市區(qū)域規(guī)劃的普遍做法，最常用的方式則是兼并或市縣合并。

2.雖然美國有深刻的以個人利益至上的傳統(tǒng)文化背景，但是，為了協(xié)調區(qū)域之間的矛盾，各個相關政府之間通過建立統(tǒng)一的大都市區(qū)政府，來解決單一政府所無法解決的問題。

3.在地方自治的體制之下，普遍建立大都市區(qū)政府有一定的難度，通過建立城市聯(lián)合管理體系，建立松散型的大都市地方政府協(xié)會，來協(xié)調區(qū)域間的關系，并與大都市區(qū)政府的相互補充也是一種普遍采取的方式。

4.聯(lián)合組建各種單一功能的特別區(qū)和協(xié)調機構根據管理的現實需要，各地方政府聯(lián)合組建各種各樣的特別管轄區(qū)（特別區(qū)），設立專門管理機構，對都市區(qū)范圍內的交通、水利、土地利用、基礎設施建設、金融、公共服務、環(huán)境保護進行統(tǒng)一協(xié)調與管理。

6.對中國大都市區(qū)國土空間規(guī)劃與整治的若干啟示

我們經濟經過30多年的迅速的增長，區(qū)域城市化趨勢格外顯著，目前我國已經形成了數個明顯的大都市區(qū)。但是，因為機制的不健全，城市之間的協(xié)同作用明顯缺乏，各個城市之間普遍存在互相爭奪優(yōu)質資源，卻不愿承擔責任的現象。城市之間互相攀比、相互封鎖、各自為政嚴重影響了大都市區(qū)一體化發(fā)展的進程。美國大都市區(qū)的發(fā)展要比我國提前數十年，研究美國大都市區(qū)的發(fā)展經驗，對于我國對于大都市區(qū)規(guī)劃與管理方面將有重要借鑒意義。

1.建立區(qū)域聯(lián)合管理機構

縱觀美國大都市區(qū)發(fā)展歷史，區(qū)域性的聯(lián)合政府是美國解決區(qū)域問題的有效途徑，通過聯(lián)合政府的協(xié)調作用，可以實現區(qū)域資源的整合，可以以最小的代價創(chuàng)造最高的整體價值。而在我國目前的行政體制下，大都市區(qū)的許多成員，比如天津、北京的京津都市區(qū)，上海、蘇州等組成的大上海都市區(qū)都分屬不同的行政單元。行政單元與級別的不對等無疑限制了生產要素的自由流動。借鑒發(fā)達國家的發(fā)展經驗，建立全球視野，逐漸淡化行政界線的限制，建立互利互惠，資源互補的協(xié)調發(fā)展長效機制，是大都市區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基礎。

2.提高非政府組織的作用

在市場條件下，僅靠政府之間的協(xié)調是遠遠不夠的，非政府組織的作用也逐漸增強，形成了一種不可忽視的力量。在美國，由非政府組織建立的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會在美國大都市區(qū)規(guī)劃與管理當中發(fā)揮了舉足輕重的作用。在目前市場機制以及行政單元無法頻繁劃分的條件下，生產關系空前復雜，發(fā)揮市場的自動調節(jié)作用，在大都市的法制建設、基礎設施建設、城市建設上協(xié)調各個利益體的利益，非政府組織將發(fā)揮更大的作用。

3.注意解決社會公平問題

社會公平問題不僅僅是一個社會問題，也應當是區(qū)域規(guī)劃當中的重要命題。在美國紐約大都市區(qū)的規(guī)劃當中，將解決社會公平問題當做其中一個關鍵組成部分。比如在該規(guī)劃當中，紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會在規(guī)劃中強調的“學?！ぷ髀?lián)合體”的機制，該機制實行教育與培訓終身制，從而保證了低收入集體的勞動競爭力。而在我國，貧富差距逐漸拉大是一個不爭的事實，根據西南財經大學的中國家庭財產報告，中國家庭資產中位數是247萬，而平均數卻僅有47萬，如此可見一斑。在珠江三角洲的大都市區(qū)也面臨著產業(yè)升級，競爭加劇，勞動力素質跟不上企業(yè)發(fā)展速度等問題。而這些問題的解決，也應當是未來中國大都市區(qū)規(guī)劃中的重要任務。

4.注重區(qū)域環(huán)境與經濟社會的協(xié)調發(fā)展

從美國大都市區(qū)的區(qū)域國土空間規(guī)劃上來看，其早期的僅注重中心城市的經濟發(fā)展，而后來越來越注重區(qū)域整體協(xié)調發(fā)展，其中環(huán)境問題成為這種轉變的關鍵要素。紐約大都市區(qū)規(guī)劃提出的3E戰(zhàn)略是后期美國國土空間規(guī)劃的典型代表，該規(guī)劃當中將環(huán)境提高到與經濟、公平同等的地位。這也說明，環(huán)境不僅是區(qū)域競爭力的重要組成部分，也是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的基礎性因素。而在我國，區(qū)域規(guī)劃當中的環(huán)境問題還處于學術層面，對于環(huán)境治理和保護的投入遠不及其他要素，粗放型增長還是我國大都市發(fā)展的基本情況。環(huán)境的持續(xù)惡化也逐漸成為我國區(qū)域發(fā)展當中的重要的消極要素。因此，總結發(fā)達國家大都市區(qū)的發(fā)展經驗，避免走先污染后治理的老路，實現區(qū)域的可持續(xù)化發(fā)展，也應當是我國區(qū)域規(guī)劃特別是大都市區(qū)規(guī)劃當中的重要任務。

參考文獻

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篇4

Abstract: urban and rural planning and construction of our country is essentially of rural and urban development goals, nature, size, function and the plan layout, and other basic problems in scientific and reasonable planning. Urban and rural planning construction not only further shows between urban and rural areas in China development foreground and style, but also for our country to realize the integration of urban and rural areas the premise and foundation of construction. This paper mainly analyses the present situation of the development of urban and rural integration and its existing problems, and the prospect of future planning, and so to lay the foundation for urban and rural planning of the role.

Keywords: rural and urban planning of urban and rural integration development problems

中圖分類號： TU98 文獻標識碼：A 文章編號：

(一) 當前城鄉(xiāng)規(guī)劃建設存在的突出問題

我國在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設進程中主要存在以下幾個較為突出的問題。

（1） 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設發(fā)展不夠平衡

雖然近年各級政府加大了對鄉(xiāng)村各項建設的力度，但大多數政府把精力主要放在了調整城市產業(yè)結構、改善城市投資環(huán)境以及建設城市基礎設施等方面，對鄉(xiāng)村建設改善較小、忽視了廣大鄉(xiāng)村的統(tǒng)一協(xié)調發(fā)展，從而導致了城市與鄉(xiāng)村之間的規(guī)劃建設、經濟水平以及產業(yè)結構出現了嚴重的失衡，以至于城市與鄉(xiāng)村的貧富差距急劇加大。

（2） 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設不夠科學合理

由于受到短期利益的驅使，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設普遍缺乏長遠的發(fā)展計劃，規(guī)劃建設功利性較強、不夠科學合理，功能不強，空間布局也不盡合理，產業(yè)和人口等集聚程度比較低，且過于分散。

（3） 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設整體協(xié)調不足

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設包括了城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的諸多方面，這就需要我們把它們有機地組合起來統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展。但是，由于城市與鄉(xiāng)村之間無論是發(fā)展水平還是進步速度都有很大的差距，因此導致了我國城鄉(xiāng)之間發(fā)展的嚴重失衡和整體步調的極為不協(xié)調。

（4） 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設體制不夠健全

由于城鄉(xiāng)建設體制的不夠完善，已經嚴重地影響著我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的協(xié)調穩(wěn)定發(fā)展。因此，我們必須進一步健全完善相應的體制機制，用適當的制度規(guī)范來約束城鄉(xiāng)規(guī)劃建設， 促進我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的順利推進。

（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的對策建議

（1） 加大《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的宣傳力度

站在貫徹落實科學發(fā)展觀的高度，充分認識城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的重要意義，采取多形式、多渠道、全方位地方法宣傳貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，此外，還應向廣大城鄉(xiāng)居民宣傳城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的相關制度、宅基地審批、申請條件以及報批等程序，提高廣大城鄉(xiāng)居民的規(guī)劃建設意識，并盡量做到家喻戶曉，人人皆知。同時認真總結城鄉(xiāng)規(guī)劃建設方面的經驗，并對之加以大力推廣和交流，以行之有效的方式引導人們認識并支持城鄉(xiāng)規(guī)劃建設，逐步形成依法規(guī)劃、科學規(guī)劃、人人參與規(guī)劃的良好環(huán)境與氛圍。

（2） 進一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃建設體系

要在逐步健全完善城鄉(xiāng)規(guī)劃建設體系的同時，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和先規(guī)后建的原則，綜合考慮城鄉(xiāng)之間、局部與全局、近期與遠期、發(fā)展與保護等各種利益的關系，統(tǒng)籌兼顧，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃建設工作協(xié)調穩(wěn)步的推進。要堅持以人為本的科學發(fā)展理念，爭取更多的人們參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃中來，增強城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的凝聚力，不斷提高城鄉(xiāng)規(guī)劃編制水平，高標準、嚴要求地做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。此外，要結合土地利用總體規(guī)劃，進一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃建設，保持城鄉(xiāng)規(guī)劃建設與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調一致，進一步增強城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的實用性和可操作性。

（3） 積極探索城鄉(xiāng)規(guī)劃建設新機制

探索城鄉(xiāng)規(guī)劃建設新機制，不僅對搞好城鄉(xiāng)規(guī)劃建設至關重要，同時也是促進城鄉(xiāng)規(guī)劃健全發(fā)展的先決條件。探索并建立新機制，做到科學發(fā)展、與時俱進，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃建設對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要意義與作用；健全責任追究機制，把所有城鄉(xiāng)建設活動納入城鄉(xiāng)規(guī)劃范疇，并對其進行全方位管理和全過程監(jiān)督，切實維護城鄉(xiāng)規(guī)劃的權威性和指導性；堅持科學利用土地，合理確定用地規(guī)劃與開發(fā)強度，促進資源的持續(xù)可協(xié)調發(fā)展。完善目標考核體系，將城鄉(xiāng)規(guī)劃建設執(zhí)行情況納入目標考核內容，嚴格獎懲，充分激發(fā)和調動和加強人們參與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的積極性和責任感。

（4） 加大城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的資金投入

各級各部門要高度重視，切實加大城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的資金投入，不斷夯實和完善城鄉(xiāng)基礎設施以及配套設施的建設。要逐步建立健全多元化、多渠道、多形式的籌資體系，積極爭取和引進有關項目與資金，以彌補城鄉(xiāng)基礎設施建設以及配套設施建設中資金嚴重不足的問題，同時要著力解決城鄉(xiāng)規(guī)劃建設過程中的土地置換、資金補償等突出問題，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃建設穩(wěn)步有序推進。此外，要結合城鄉(xiāng)環(huán)境整治工作，加大對違法違章建筑的清查執(zhí)法力度，不斷規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設與管理，形成獨特的城鄉(xiāng)建設新風貌。

（三）城鄉(xiāng)一體化

城鄉(xiāng)一體化是指城鄉(xiāng)之間通過資源和生產要素的自由流動，優(yōu)勢互補，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城，實現城鄉(xiāng)經濟、社會、文化持續(xù)協(xié)調發(fā)展的過程。而在當前時期，每個人對于城鄉(xiāng)一體化的概念并不陌生，只是認識的深度不一樣?？偟膩碚f，城鄉(xiāng)一體化是城市化過程中的高級階段，在這一進程中城鄉(xiāng)規(guī)劃的作用必不可少。城鄉(xiāng)一體化的目標不是消滅城鄉(xiāng)差別，而是實現城鄉(xiāng)資源的優(yōu)化配置及城鄉(xiāng)之間的持續(xù)協(xié)調發(fā)展。

但是，長期“重城市、輕農村，重城區(qū)、輕郊區(qū)，重工業(yè)、輕農業(yè)，先市民、后農民” 的城市偏向政策，使得城鄉(xiāng)之間的差距日益加大。城市的規(guī)劃與建設需要土地，在中國最大的國情是“農村包圍城市”，也就是農村集體土地包圍城市國有土地，城市擴展必然要征收農民土地。《土地管理法》 規(guī)定，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，但被征地的農村集體或農民個體只能對征地補償的數額提出異議，但不能改變土地被國家征用這一行為的發(fā)生，因此隨著城市發(fā)展范圍的不斷擴大，農村的土地被占用的越來越多，這不但影響著農民的生產生活，拉大了城鄉(xiāng)之間的貧富差距，同時對于農村的發(fā)展前景起到了制約，進一步阻礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

從深層次的制度層面來講，城鄉(xiāng)二元結構的形成，不是僅靠城市規(guī)劃所能解決的。城市和鄉(xiāng)村在規(guī)劃建設之間的矛盾有著深刻的社會、經濟、政治上的根源。城鄉(xiāng)之間因缺乏相互間的信任而不合作， 因此， 如要達到城鄉(xiāng)一體化的目標， 城市規(guī)劃必須符合如下要求：（1） 加強經濟發(fā)展的整體性，即向城鄉(xiāng)融合型的經濟發(fā)展，完善合作型的經濟體質；（2）強調區(qū)域空間上的整體性，即在一定地域內的特大城市、大城市和中小城市與鄉(xiāng)村之間在保持密集分布的條件下，加強相互間的資源分配和規(guī)劃布局上的協(xié)調，使土地得到合理的使用并保持最大的節(jié)約；（3）強調城鄉(xiāng)發(fā)展的整體性，即城市與村鎮(zhèn)的有機結合，使建設地區(qū)和農業(yè)、 林業(yè)、畜牧業(yè)等地區(qū)以自然生態(tài)環(huán)境保護為前提達成有機結合；（4）力求階段發(fā)展上的整體性，也就是時空系統(tǒng)的整體性，強調分片發(fā)展及建立在開敞空間系統(tǒng)基礎上的遠近結合，而不是一哄而起，時序不清；（5）既要發(fā)揮市場經濟的活力，又要實現宏觀調控，以達到市場經濟與城鄉(xiāng)發(fā)展進程的整體協(xié)調。

（四） 未來規(guī)劃

這里的規(guī)劃當然是指空間規(guī)劃，從人類對空間認識和改造的過程看，空間規(guī)劃是從小的建筑聚落空間逐步走向跨國界的洲際空間規(guī)劃，未來有可能走向整個生物圈的空間規(guī)劃?？臻g規(guī)劃發(fā)展到今天，作為包含區(qū)域、國土、國家聯(lián)盟的綜合性的規(guī)劃，已經成為國家、超國家和全球層次上的規(guī)劃問題。今天，空間規(guī)劃具有明顯的特征。它強調可持續(xù)發(fā)展的觀念， 用長遠和廣闊的視野看發(fā)展；強調綜合性的觀念，綜合考慮社會、政治、經濟、歷史、文化和生態(tài)環(huán)境等因素的影響，強調以人為本。與傳統(tǒng)的國土和區(qū)域規(guī)劃不同，空間規(guī)劃更強調地域或地理的觀念，用空間發(fā)展遠景協(xié)調行業(yè)規(guī)劃，承認地域差別和發(fā)展的不平衡，采取相應的政策、措施共同發(fā)展，。

空間規(guī)劃的目的是保證合理規(guī)劃社會利益，著眼未來空間結構和土地利用，保護國家的自然和環(huán)境，使人們的生活條件和社會可持續(xù)發(fā)展得以保證。很明顯，規(guī)劃過程是高度政治的，在公共辯論和平衡不同利益的基礎上，空間規(guī)劃努力塑造未來的人類環(huán)境?？臻g規(guī)劃要考慮建立在共同價值、文化和利益上的跨地域的區(qū)域概念之上，同時要考慮不同地方、國家行政體制的異同。空間規(guī)劃要分析和考慮經濟、社會、文化、生態(tài)和環(huán)境方面長期的發(fā)展趨勢?？臻g規(guī)劃確保各部門、各行業(yè)規(guī)劃和政策的協(xié)調，并將其整合為一個統(tǒng)一的整體。與傳統(tǒng)規(guī)劃不同，空間規(guī)劃不僅是一個共同的目標、綱領，更是一個行動計劃，彰顯出一種制度能力。

（五） 結語

總之，隨著改革開放政策的深入，市場經濟不斷的發(fā)育，特別是城市流通職能的進一步突出，城市多功能作用日益加強。這些給城市市經濟社會發(fā)展帶來了新的活力，但同時也加大了城市與鄉(xiāng)村之間的差距?，F如今，城市規(guī)劃的內容和范圍也變得更加廣泛，城市規(guī)劃的依據不能再完全靠國民經濟計劃，因此我們必須改變靜態(tài)的計劃經濟觀念，樹立動態(tài)的市場經濟觀念；城市規(guī)劃的內容，不能只局限于物質空間布局，而是要樹立全面研究城市經濟發(fā)展、社會發(fā)展的綜合觀念；城市規(guī)劃的實踐，不能光靠集中在市區(qū)本身，更要樹立從一定地區(qū)范圍來研究城市發(fā)展的區(qū)域觀念。

參考資料：

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篇5

中圖分類號：D922.304 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0103-04

基金項目：教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“生態(tài)文明制度保障視角下的城市地下空間規(guī)劃法治研究”（13YJA820008）。

作者簡介：郭慶珠（1974-），男，山東菏澤人，天津師范大學法學院副教授，法學博士，主要從事行政法學和規(guī)劃法治研究。

一、現實背景與問題的提出

城市化（也稱為城鎮(zhèn)化）的快速推進是目前我國最重要的時代特色之一，與城市化相伴的是人口急劇向城市集中，公共設施、土地資源、生態(tài)環(huán)境等都面臨巨大的壓力，尤其在大城市，上述問題已經變得非常急迫和突出，很多城市中心區(qū)的地表土地利用已經到達了極限，在此情況下，城市地下空間的建設開發(fā)成為必然。“縱觀當今世界，很多發(fā)達國家和發(fā)展中國家已把對地下空間開發(fā)利用作為解決城市資源與環(huán)境危機的重要措施、實施城市土地資源集約化使用與城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑?！盵1]我國某些大城市的地下空間開發(fā)利用程度已經非常高，其在城市發(fā)展中的重要性已經為人們所廣泛認知。與此同時，某些大城市的地下空間已經成為稀缺資源。[2]

如何才能最優(yōu)化利用有限的地下空間資源？進行科學、合理的規(guī)劃無疑是最好的選擇。因為規(guī)劃通過考量現實，在對未來目標進行合理設定的基礎上盡可能選擇科學的手段保證相關目標的實現，它充分體現了人類理性的需求，可以防止在盲目和無序狀態(tài)下可能帶來的資源浪費?！皬膶嵶C的視角考察，在二戰(zhàn)后，世界各國莫不重視規(guī)劃的引導、協(xié)商功能，有力地促進了社會的發(fā)展和進步?！@在解決有關城市的住宅開發(fā)、建筑規(guī)劃、環(huán)境整治等問題方面，表現得尤為明顯。”[3]伴隨著城市地下空間的大規(guī)模開發(fā)，城市地下空間規(guī)劃也成為現代城市規(guī)劃的基本內容之一。基于城市地下空間規(guī)劃的重要性，其已成為法律調整的重要對象。在全國范圍內，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》都規(guī)定了城市地下空間規(guī)劃的內容，但總體來看，上述法律對其規(guī)定得比較簡略。為了適應發(fā)展的需要，有些地方針對城市地下空間規(guī)劃開發(fā)制定了專門的地方性法規(guī)，如天津市在2008年了《天津市地下空間規(guī)劃管理條例》；上海市在2013年了《上海市地下空間規(guī)劃建設條例》等。

生態(tài)問題是城市地下空間規(guī)劃建設時必須予以考量的重要因素，相對于地表的開發(fā)利用而言，這個問題更應予以充分的重視，因為一般來講地下的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是比較脆弱的，一旦破壞，很難予以重建和回復，從一定意義上講具有不可逆性?！暗叵驴臻g本身是一個環(huán)境實體、一種自然資源。它可以被人類活動所改變或破壞。從這個方面來說，相比于地表設施，地下設施更應該強調：地下環(huán)境很難恢復到修建地下設施之前的狀態(tài)。”[4]因而通過科學的地下空間規(guī)劃盡可能地避免或減小對地下生態(tài)系統(tǒng)的改變或破壞是十分必要的。上述涉及到城市地下空間規(guī)劃的立法中，也都對相關生態(tài)問題進行了規(guī)范，但是總體來看，有關規(guī)范內容還存在一定的不足，有進一步改進的必要。本文擬結合我國實踐對有關的法制問題進行探討。

二、生態(tài)城市建設與城市地下空間規(guī)劃中的生態(tài)訴求

城市化是各個國家走向現代文明的必經之路，這已經被歷史和各國的實踐所證實，但是人類在享受城市文明和便利的同時，不得不面對、甚至是忍受著快速到來的“城市問題”，這在20世紀中期的工業(yè)發(fā)達國家體現得非常明顯，有人對此做了總結，認為：“城市問題主要包括以下幾個方面：城市人口增長過快，超過城市承載力；城市環(huán)境惡化，污染嚴重；城市水資源短缺；城市生物多樣性減少；交通擁擠，不利于人們的出行；城市蔓延加劇，人們的通勤時間過長，在城市的居住舒適度迅速下降。”[5]為了有效緩解“城市問題”，在20世紀60年代，生態(tài)城市理論和生態(tài)城市建設逐漸進入了人們的視野，在推進城市化的進程中，我國一直非常重視生態(tài)城市建設的實踐，并把其視為生態(tài)文明建設的重要內容。根據前文所述，城市地下空間開發(fā)利用已經和地表城市開發(fā)一樣成為城市建設的基本組成，顯然其也要符合生態(tài)城市建設的理念要求，并且基于地下的特點，還應該在生態(tài)保障問題上采取更高的標準，那么城市地下空間規(guī)劃中應該體現怎樣的生態(tài)訴求呢？筆者認為，城市地下空間規(guī)劃在設定未來的地下開發(fā)建設目標和藍圖時，生態(tài)導向應該是其最為核心的考量因素之一，具體而言應該彰顯“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)理念。

首先，規(guī)劃內容要充分考慮城市地下空間的生態(tài)承載力，滿足“適度”的要求。所謂生態(tài)承載力是指某區(qū)域空間在特定時期，在不損害區(qū)域空間生態(tài)系統(tǒng)的功能完整及其生產力的情況下，即在其生態(tài)容量內，該區(qū)域空間復合生態(tài)系統(tǒng)對人類社會經濟活動的可持續(xù)的最大支持能力。生態(tài)承載力主要包括三個層面，即環(huán)境支持力、資源支持力和人類支持力。[6]具體來講，就是指特定區(qū)域空間內生態(tài)環(huán)境對污染廢棄物的同化、承受能力，即納污能力；所能提供的資源消耗能力；所能支持的人類社會經濟發(fā)展能力?！斑m度”的生態(tài)理念要求城市地下空間規(guī)劃在設定未來的開發(fā)規(guī)模、范圍和強度時應該不超越地下空間的生態(tài)承載力，即要適度保持地下環(huán)境的自我修復能力，避免地下空氣、水等環(huán)境污染的出現；要避免對地下空氣、水等資源的過度消耗或破壞以防止可能帶來的生態(tài)危機；要防止為了人類經濟社會發(fā)展的需要而過度開發(fā)地下空間，比如不能為了商業(yè)化需求而進行過大強度的地下開發(fā)等。由于受到光照、通風等因素的影響或限制，相對于地表，地下空間的環(huán)境修復和資源再生能力是比較弱的，因此開發(fā)時更應慎重。同時還應該看到，有些地下生態(tài)系統(tǒng)的破壞甚至會對地上環(huán)境帶來災難性的影響，如地下水資源的污染或破壞往往會對地上植被、水循環(huán)等帶來諸多不利的后果。

其次，規(guī)劃內容要符合城市地下空間開發(fā)的客觀規(guī)律要求，注重人類發(fā)展和地下生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調，滿足“和諧”的要求?；谌祟惐拘院突顒拥男枰诮ㄔO開發(fā)過程中往往會追求設施的舒適、方便，但是這種追求一定要合理，要與城市地下空間開發(fā)的客觀規(guī)律和生態(tài)需求相協(xié)調，不能因為一時或個別的需求而影響未來地下空間開發(fā)的潛能，比如采光、通風的設計既要能滿足人們的需求，又要盡可能避免過多的占用地下空間資源或對環(huán)境造成過大的壓力?！叭祟惻c其生存環(huán)境之間的交互性適應即為我們現在所追求的‘和諧’。”[7]城市地下生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的良好運行是人類在地下空間設施中活動的基礎，否則，無論城市地下設施建設的如何完善都會失去其存在的社會意義，二者的和諧共存是十分必要的。為實現這種“和諧”要求，在進行城市地下空間開發(fā)時既要注重對人類活動所需設施的開發(fā)，又要注重對地下生態(tài)環(huán)境保護設施的開發(fā)，在二者相對平衡的基礎上來促進人和地下生態(tài)系統(tǒng)的和諧相處。同時，地下設施的規(guī)劃建設要和相鄰、相近設施相互協(xié)調、和諧共存，通過互聯(lián)互通和共享采光、通風等方式提高資源利用率，減少對環(huán)境的破壞。

第三，規(guī)劃內容要在前述“適度”的基礎上，重視系統(tǒng)性和公平性，保證城市地下空間生態(tài)系統(tǒng)有“可持續(xù)”發(fā)展的能力。“系統(tǒng)性和公平性”要求城市地下開發(fā)要充分照顧系統(tǒng)整體和未來公平的需求，保證資源、環(huán)境等在不同社會利益群體以及現代人和后代人之間進行均衡的動態(tài)傳遞。在生態(tài)承載力容量范圍內的“適度”開發(fā)是滿足“可持續(xù)”要求的基礎，但“適度”開發(fā)未必一定就能保證“可持續(xù)”價值的實現，同時還必須從長遠的眼光出發(fā)，滿足地下開發(fā)系統(tǒng)性和公平性的要求，才可能有助于“可持續(xù)”開發(fā)的進行。因為地下開發(fā)具有隱蔽性和難以恢復性的特點，一旦開發(fā)就很難恢復原樣，現有的開發(fā)若只滿足“適度”要求而未考慮系統(tǒng)整體性和未來公平性要求，那么，相鄰空間的開發(fā)會面臨障礙，未來人們也可能很難在此基礎上作進一步的開發(fā)利用，如一個地下單體建筑雖然滿足了“適度”要求，但是若沒有預留必要的通風、采光等互聯(lián)互通通道，那么，要想在其基礎上進行深層開發(fā)或發(fā)展其成為地下綜合體可能就比較困難，后代人們進一步開發(fā)的權利顯然也會被剝奪掉，換句話說會造成對相鄰空間權益人利益――此為相關社會公平問題之一――和代際公平的損害?！翱沙掷m(xù)發(fā)展要求城市及人類的經濟和社會發(fā)展不能超越資源和環(huán)境的承載能力，當代人在發(fā)展與消費時應努力做到使后代人有同樣的發(fā)展機會，同一代人中一部分人的發(fā)展不應當損害另一部分人的利益。”[8]“可持續(xù)”的生態(tài)理念更為直接地體現了對社會、對未來負責的精神，對城市地下空間的循環(huán)利用和均衡發(fā)展有直接的保障和促進作用。

三、成效與缺失：我國城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內容之考察

上文提及了幾部目前我國比較成熟的規(guī)制城市地下空間規(guī)劃開發(fā)的立法，下面就以上述立法作為樣本考察實定法中有關生態(tài)內容的規(guī)定：

（一）現有城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內容的成效

一是基本確立了“生態(tài)保障優(yōu)先”的價值理念。一般來講，一部立法會體現不同的價值需求，這就會涉及到價值取向選擇的問題，在不同價值取向的指引之下，立法內容自然也會相應的有所側重。城市地下空間規(guī)劃立法主要會涉及到生態(tài)價值、經濟價值、安全價值、社會價值和公平價值等，從實定法進行考察，上述諸多價值中，生態(tài)價值往往被放在優(yōu)先考量的位置，從總體上講，“生態(tài)保障優(yōu)先”已經成為現有相關立法中最基本的價值認同和價值取向選擇。前述各部立法在總則中對生態(tài)保障都有相對比較明確的規(guī)定?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第4條第1款規(guī)定：“制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應當遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設、防災減災和公共衛(wèi)生、公共安全的需要?！备鶕摲ǖ?3條的規(guī)定，城市地下空間的開發(fā)和利用要符合城市規(guī)劃，履行規(guī)劃審批手續(xù)，顯然上述有關生態(tài)保障的內容對于城市地下空間規(guī)劃建設起著當然的指導作用?！冻鞘械叵驴臻g開發(fā)利用管理規(guī)定》《天津市地下空間規(guī)劃管理條例》和《上海市地下空間規(guī)劃建設條例》等立法總則中也有類似的規(guī)定。上述立法都明確強調了“資源合理利用”、“環(huán)境保護”和“有序、協(xié)調開發(fā)利用”的重要性，契合了上文所述“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)理念，表明我國城市地下空間規(guī)劃實定法已經基本確立了“生態(tài)保障”價值在相關立法價值體系中的核心地位，是我國城市化進程中更為重視生態(tài)文明建設的重要體現。

二是立法中的生態(tài)規(guī)范貫穿于城市地下空間規(guī)劃建設的全過程。法律總則中有關生態(tài)保障的價值訴求對于城市地下空間規(guī)劃建設的全過程都有約束、指導作用，但是總則中的規(guī)定往往具有很強的原則性和抽象性，那么在規(guī)劃建設的具體過程中有沒有相應的生態(tài)規(guī)范？城市地下空間規(guī)劃建設分為不同的階段，從整體上來講包括規(guī)劃編制和實施階段，在這其中又可細分為規(guī)劃評估、勘察、設計和施工等，有的規(guī)劃還有可能會涉及到修改的問題，即規(guī)劃編制完成后在實施的過程中可根據情勢的變化對規(guī)劃內容進行調整、修訂?？疾飕F有的城市地下空間規(guī)劃立法，有的基本上在規(guī)劃建設全程都規(guī)定了生態(tài)保障的規(guī)范內容，如《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第7條在涉及規(guī)劃編制時規(guī)定：“城市地下空間的規(guī)劃編制應注意保護和改善城市的生態(tài)環(huán)境，科學預測城市發(fā)展的需要……”第16條在涉及規(guī)劃實施時規(guī)定：“地下工程設計應滿足地下空間對環(huán)境、安全和設施運行、維護等方面的使用要求，使用功能與出入口設計應與地面建設相協(xié)調?！毕鄬Χ?，《天津市地下空間規(guī)劃管理條例》在此方面體現的更為明顯，規(guī)定的也更為具體，涉及到的規(guī)劃階段也更為全面，如該法的第11條、第17條、第24條、第32條和第33條等都規(guī)定了生態(tài)保障的內容，具體對城市地下空間規(guī)劃編制以及規(guī)劃實施中的項目選擇、項目設計方案、勘察、施工等不同階段進行了規(guī)制。

（二）現有城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內容的缺失

一是現有城市地下空間規(guī)劃立法對于生態(tài)正義的維護還有待加強，相關生態(tài)理念的制度支撐有待進一步強化。隨著人們對于生態(tài)環(huán)境重要性認知的深入，生態(tài)正義成為近年來人們非常重視的社會問題之一。“生態(tài)正義所關注的核心問題就是如何公平地在主體之間分配生態(tài)權益或分攤生態(tài)責任?！盵9]具體到城市地下空間規(guī)劃建設中的生態(tài)正義，主要是指：對地下空間資源的利用要體現公平性的要求，要保障與地下空間資源相關的各利益主體有充分的機會參與生態(tài)權益的規(guī)劃配置；對地下空間資源環(huán)境造成損害的，規(guī)劃建設的利益主體要承擔相應的法律責任，并要對因此而受損害的相關各方進行適當的補償。從實質意義上來講，前述城市地下規(guī)劃開發(fā)中“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)訴求是與生態(tài)正義的內涵相契合的，因為滿足了上述要求，則說明規(guī)劃開發(fā)并沒有為了眼前自身的利益而過度、任意和不顧后果地進行開發(fā)，而是考慮了同時代和后代利益主體的權益保障，這就是人們常說的代內公平和代際公平。

雖然我國現有的城市地下空間規(guī)劃立法基本確立了“生態(tài)保障優(yōu)先”的價值理念，是對生態(tài)正義的正面回應，但總體來看，以下方面仍有待改進：首先，“適度、和諧和可持續(xù)”的理念在立法中的落實還不夠具體、全面，很多立法尚未把三者作為一個有機整體而往往出現規(guī)定碎片化的情況，實踐中很容易導致片面理解生態(tài)正義的傾向，難以兼顧代內公平和代際公平的共同需求。其次，現實實踐中不公平的情況仍然比較多見，對于地下空間規(guī)劃利益主體缺乏必要的規(guī)制手段，生態(tài)保障中公平、正義的維護還有待通過立法強化，尤其應該加強相關保障制度的建構，因為若僅僅在實定法中做原則性規(guī)定，而缺乏制度支撐，很可能在實踐中流于虛置。因而，總體上講如何在立法的層面強化城市地下空間規(guī)劃中與生態(tài)正義維護、生態(tài)理念轉化相關的制度建設仍是一個長期的任務。

二是現有城市地下空間規(guī)劃立法對于地下開發(fā)中生態(tài)保障系統(tǒng)性的關注不夠，未能有針對性地建構有關法律制度。城市地下開發(fā)中的生態(tài)保障相對于地表開發(fā)是有一定特殊性的，最為典型的就是前者具有系統(tǒng)性非常強的特點，主要表現為空間資源一旦被開發(fā)或環(huán)境被改變就很難回復，即使是局部空間資源開發(fā)或環(huán)境改變也很可能會對整體的生態(tài)系統(tǒng)造成難以挽回的影響，因此任何項目的城市地下空間規(guī)劃建設都要擯棄孤立、個體開發(fā)的觀念，如有可能，要盡量進行長遠規(guī)劃，盡可能減少目前不同規(guī)劃建設之間以及目前的規(guī)劃建設和未來進一步開發(fā)之間可能產生的沖突，比如要充分考慮分層開發(fā)的問題，當進行某一層次的開發(fā)時，要為其他層次的開發(fā)預留出生態(tài)余地。但是，從實踐來看，目前城市地下空間規(guī)劃建設在滿足生態(tài)保障系統(tǒng)性要求方面仍有很大的改進余地，這很大程度上是因為地下空間開發(fā)會涉及到眾多行政機關的職權，如國土資源部門、城市建設部門、民防管理部門以及房屋管理部門等，導致很多情況下政出多門的狀況。有的立法也試圖解決這一問題，如《上海市地下空間規(guī)劃建設條例》第5條第1款就規(guī)定“市和區(qū)、縣規(guī)劃國土資源行政管理部門承擔地下空間開發(fā)的綜合協(xié)調職責”，但由一個職能部門對其他和其地位平行的職能部門進行綜合協(xié)調畢竟缺乏相應的權威性，實踐中的效果也注定不會理想。立法如何從制度上回應城市地下空間規(guī)劃中生態(tài)保障系統(tǒng)性的需求有待進一步思考和完善。

三是現有城市地下空間規(guī)劃立法對于生態(tài)保障中法律責任的規(guī)定還不夠具體和有針對性，有待進一步完善?，F有的城市地下空間規(guī)劃立法一般都有“法律責任”部分，但考察現有的規(guī)定，很少有責任是針對生態(tài)保障來進行設計的，換句話說，目前的城市地下空間規(guī)劃立法中因生態(tài)保障問題而對規(guī)劃主體進行責任追究的內容并不多見，出于對生態(tài)價值的維護，立法在這方面顯然有進一步改進的必要。

四、我國城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內容的改進

在上文相關研究的基礎上，筆者結合生態(tài)城市建設的實踐對我國城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內容的改進略作探討：

首先，要結合城市地下空間規(guī)劃建設的特點，改進規(guī)劃編制生態(tài)信息公開以及公眾參與制度，擴大信息公開的范圍并保障信息公開的有效性，強化公眾參與的廣度與深度，以利于生態(tài)正義的實現和生態(tài)保障理念的落實。知情權是公民的基本權利之一，而政府信息公開是公民知情權實現的重要保障，也是公眾有效參與和監(jiān)督權力運行的一個必要條件。行政機關在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃時，必然涉及到公開的問題，我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中其主要體現為“規(guī)劃草案”的公開，如該法第26條第1款規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日?！痹摋l規(guī)定顯然對于城市地下空間規(guī)劃的制定有約束作用，但是除此之外在其他有關城市地下空間規(guī)劃的專門立法中鮮有類似的內容和具體的實施措施，實有改進的必要。筆者認為，對于城市地下空間規(guī)劃及其涉及到的生態(tài)保障而言，僅僅公開規(guī)劃草案是不夠的，無助于信息公開有效性的實現。因為城市地下空間規(guī)劃――尤其是其中的生態(tài)內容具有極強的專業(yè)性和技術性，若僅僅公開草案的話，由于信息量過于單薄，再加上公眾本身并非專業(yè)人員，對于地下知識的認知能力有限，很可能會對公眾的理解造成困難。而且地下空間開發(fā)具有隱蔽性的特點，公眾難以有感性的認知，綜合以上兩點，僅僅公開規(guī)劃草案往往很難達到讓公眾知曉并理解信息之目的，有效性不彰，進而會影響公眾參與的效果，因此在公開草案之前或同時還應該公開地下空間規(guī)劃編制所依據的基礎資料（相關資料涉及到國家秘密、商業(yè)秘密等的除外），這些資料在規(guī)劃草案編制前一般由編制機關通過調查取得。我國目前的城市地下空間規(guī)劃立法，包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，基本上都沒有公開基礎資料的內容，筆者認為基于前述地下空間開發(fā)及其生態(tài)保障的特殊性，應該在立法中建構地下空間規(guī)劃編制中的基礎資料公開制度，而且應該由規(guī)劃編制機關主動公開，而不需要利害關系人的申請，需要公開的基礎資料主要有與城市地下開發(fā)相關的：（1）勘察和測量資料；（2）氣象資料；（3）城市地下空間利用狀況；（4）城市交通資料；（5）城市市政公用設施資料；（6）城市環(huán)境資料等。[10]除了上述資料之外，根據《環(huán)境影響評價法》做出的環(huán)境影響報告書也應該公開，供公眾查閱、監(jiān)督。另外，為了保證信息公開的有效性，如有可能的話，城市地下空間規(guī)劃編制機關應該對上述資料進行公開說明，以避免公眾因有關地下專業(yè)知識的欠缺而造成誤解。

城市地下空間規(guī)劃并非是純技術性的結果，同時也是社會建構的產物，因此公眾的參與是必要的，公眾參與既有助于監(jiān)督規(guī)劃權力的運行，也有助于規(guī)劃利益的平衡，使規(guī)劃內容更具社會性和科學性?；诘叵麻_發(fā)中生態(tài)系統(tǒng)一旦受到破壞很難回復的特性，更應該集思廣益，充分發(fā)揮公眾參與的作用，因而強化公眾參與的廣度與深度是是非常必要的，尤其是規(guī)劃制定前的環(huán)境影響評價更應該如此。根據我國《環(huán)境影響評價法》第11條的規(guī)定，只有對“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的規(guī)劃”，才“應當在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。”筆者認為，由于地下生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，出于保護的需要，應該將所有城市地下空間規(guī)劃都認定為“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的規(guī)劃”，以便在公眾參與下更好地監(jiān)督和檢驗針對該地下空間規(guī)劃所作出的環(huán)境影響報告書。

其次，借鑒德國的“規(guī)劃確定程序”，建構某一機關集中行使城市地下空間規(guī)劃權制度，以有助于生態(tài)系統(tǒng)性的維護和統(tǒng)籌協(xié)調的進行。德國的“規(guī)劃確定程序”是指當規(guī)劃涉及到多個行政機關職權時，可由一個行政機關編制規(guī)劃草案，對于涉及到其他行政機關事項的，可通過聽證或其他方式聽取有關行政機關的意見，在聽取意見后形成的規(guī)劃草案報請規(guī)劃確定機關裁決，裁決后得以確定的規(guī)劃在實施的過程中再涉及到前述其他行政機關職權而需要它們核準或同意的，可得免除。通過上述制度，實際上把多個行政機關的事權集中到了規(guī)劃確定機關手里，產生了集中事權的效果，避免政出多門。[11]筆者認為這一制度有重要的借鑒意義，可以通過立法建構集中行使城市地下空間規(guī)劃權制度，即立法確定由一個行政機關編制地下空間規(guī)劃草案，涉及到其他行政機關職權的，可征求其意見，在報請規(guī)劃編制機關的上級機關批準后，規(guī)劃實施――包括實施中的許可、確認、處罰等以及規(guī)劃修訂等相關職權都集中并轉移給該審批機關，其他相關機關都不得再分散行使規(guī)劃涉及到的相關職權。這樣可以避免城市地下空間規(guī)劃建設中各行政機關各自為政所導致的矛盾、沖突，對于統(tǒng)籌協(xié)調和生態(tài)保障系統(tǒng)性顯然是有利的。若有了上述制度建構，上文所述《天津市地下空間規(guī)劃管理條例》第11條的規(guī)定――編制地下空間規(guī)劃，應當符合統(tǒng)籌協(xié)調開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境關系的要求――顯然就有了制度化的保障。

第三，完善城市地下空間規(guī)劃立法中規(guī)劃主體的責任體系，同時，可以立法建構相關的生態(tài)補償制度。針對現有立法中鮮有因生態(tài)原因而追究規(guī)劃主體責任的問題，從操作性和可行性的維度出發(fā)，可以從生態(tài)承載力的視角切入完善相關規(guī)定，比如因生態(tài)承載力評價錯誤導致城市地下空間規(guī)劃建設造成或可能造成生態(tài)系統(tǒng)損害的，應該責令規(guī)劃編制以及審批機關及時采取補救措施，并可對相關的責任人員予以行政處分等。當然，上述內容只是目前比較易于切入的部分之一，相關責任體系的整體完善是一個比較復雜的問題，仍需要在研究的基礎上進一步深入探討。同時，可以建構城市地下空間規(guī)劃建設中的生態(tài)補償制度。生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境，促進人與自然和諧發(fā)展為目的，根據生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用政府和市場手段，調節(jié)生態(tài)保護利益相關者之間利益關系的公共制度。[12]根據上述定義中有關利益關系的分析，目前，可以嘗試通過國家的稅費政策、財政補貼、政策傾斜、技術支持、向地下開發(fā)受益方征收資源費和生態(tài)系統(tǒng)保障基金等方式對城市地下空間規(guī)劃建設區(qū)域內的利害關系人進行補償。

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篇6

近年來，越來越多的國內外相關研究提出，地下空間是一種寶貴的新型國土資源。積極開發(fā)利用地下空間，已成為世界各國大城市的發(fā)展趨向，是拓展城市空間的重要途徑。與此同時，地下空間規(guī)劃，尤其是城市地下空間的規(guī)劃，也正在得到越來越普遍的重視。

未來，伴隨著城市地下空間的日益深層化、網絡化、系統(tǒng)化，城市地下空間規(guī)劃將會更加注重安全性、信息化和可持續(xù)發(fā)展。相應地，城市地下空間規(guī)劃的編制正在發(fā)生革命性的變化，而許多相關的新的分析方法及技術手段也越來越有效地被應用于城市地下空間規(guī)劃。

毫無疑問，無論是城市地下空間規(guī)劃理念的革新，還是城市地下空間規(guī)劃技術和方法的升級換代，都有助于城市地下空間規(guī)劃深挖地下空間的經濟新潛力。

未來地下空間的發(fā)展趨勢對地下空間規(guī)劃的新要求

當今國內外大城市都在對地下空間進行有序、合理、經濟、高效的開發(fā)利用，城市地下空間正在愈來愈廣泛地被應用于商業(yè)、倉儲、交通、物流、防空、防災、環(huán)保、能源、生物、信息、居住、娛樂、體育、文化、科教實驗等功能領域，并已取得一定成就，積累了豐富的經驗。

地下空間所能容納的功能，除了目前已經開發(fā)利用的功能以外，還可以容納許多城市功能及設施。地下空間規(guī)劃領域的權威綜合多國地下空間的發(fā)展趨勢，提出：地下空間未來發(fā)展有深層化、網絡化、系統(tǒng)化三大特點。

之所以說深層化發(fā)展是城市地下空間發(fā)展的重要趨勢，是因為地下空間資源作為寶貴的不可再生資源，一旦開發(fā)利用很難再進行功能的重新調整，因而，對地下空間合理有效地豎向布局設計極為重要，尤其是在未來地下空間開發(fā)設施種類繁多的情況下，地下空間的開發(fā)深度會不斷增加。深層化也是伴隨城市功能地下化過程中的網絡化功能及系統(tǒng)化功能發(fā)展演變而來的。

無論是市政功能的設施，還是交通功能的設施，相應地，都有了其地下空間網絡化的發(fā)展。比如紐約在城市地下250米深處建設了城市給水管網以保證城市的供水。再如巴黎拉德芳斯（La Défense）的地下交通網絡，很好地實現了人在地上、車在地下的地下空間開發(fā)理念，有效地緩解了城市交通的壓力。

城市地下空間系統(tǒng)化的發(fā)展也是顯而易見的。就拿城市地下空間的系統(tǒng)化體現得最為明顯的市政公用功能的方面來說。作為城市生活必不可少的“生命設施”， ――市政設施，目前在城市中的分布區(qū)位主要在地面+15米的區(qū)間內，與人群經?；顒拥某鞘锌臻g存在著豎向的交叉，從而會在景觀、環(huán)境上對生活造成一定的影響。將市政設施進行系統(tǒng)化的地下發(fā)展，能夠減少這些設施對城市地表空間的占用，將這些設施地下化后所空閑出來的土地，能夠為居民生活營造更多的公共開敞空間。

在城市地下空間系統(tǒng)化、網絡化、深層化發(fā)展這樣的大背景，客觀上對城市地下空間規(guī)劃的要求變得更加嚴格，未來城市地下空間規(guī)劃將會更加注重安全性、信息化和可持續(xù)發(fā)展。

首先，在地下空間吸引著大量諸如商業(yè)、交通等公共活動的同時，其安全及環(huán)境問題越來越被各方面所關注。地下空間具有相對封閉的特點，使得安全保障及應急處理問題變的更為困難復雜。當大型城市地下綜合體，步行街等公共活動聚集的內部出現某種災害時，對人員和財產的危害遠遠大于地面設施。因此，城市地下空間的規(guī)劃未來必須更加注重安全性。

其次，現代信息化、數字化的技術，不斷地為地下空間的規(guī)劃提供更加有效的、更加科學的途徑。通過城市地下空間規(guī)劃的信息化更好地把握地下系統(tǒng)的運動狀態(tài)和規(guī)律，對地下各種設施關系進行調控，實現系統(tǒng)最優(yōu)化，使城市地下空間成為有利于人類活動及可持續(xù)發(fā)展的新空間。

而隨著信息技術與計算機圖形輸入技術的不斷改進和智能化，地下空間規(guī)劃過程中所需的地質、現狀、條件等諸多數據將數字化，使其獲取變得更加容易、更加方便。可以采用遙感圖像直接作為背景進行設計，而各種地下管線的資料由于數據庫的建立而更加方便的查詢。

還有，在國際國內強調城市可持續(xù)性發(fā)展的條件之下，未來城市地下空間規(guī)劃也將注重與可持續(xù)性發(fā)展的協(xié)調。在規(guī)劃上，城市地下空間得以可持續(xù)發(fā)展，有賴于地下空間資源、社會活動、經濟活動、生態(tài)環(huán)境等多因素不斷地進行內部的和外部的相互作用，并且達到一定的和諧統(tǒng)一。

所以，城市地下空間規(guī)劃上的可持續(xù)性發(fā)展將在經濟性方面，體現對地下空間開發(fā)對城市的經濟價值效益；在環(huán)境性方面，反映地下空間對城市地面負面環(huán)境影響的控制和改善；在社會性方面，突出地下空間規(guī)劃過程中的城市管理能力和決策能力、以及地下空間規(guī)劃公眾參與。

因此，在綜合資源利用、社會經濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等各方面，構建地下空間規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展協(xié)調，并知道城市的建設，有利于實現地下空間資源的適時、適度、有序開發(fā)。

城市地下空間規(guī)劃編制的發(fā)展趨勢

當前，城市地下空間規(guī)劃行業(yè)紛紛在地上地下協(xié)調、地下各專項系統(tǒng)之間協(xié)調、前瞻性與實用性的統(tǒng)一、規(guī)劃實施措施、建立動態(tài)規(guī)劃機制等方面加強理論研究，規(guī)劃理論本身也正朝著綜合化、定量化、實用化及探究本質等方向良性發(fā)展。

同濟大學地下建筑與工程系教授、城市地下空間研究會理事長束昱就特別指出，順應規(guī)劃理念轉變與革新的持續(xù)加快，城市規(guī)劃包括城市地下空間規(guī)劃，就應實現從“目標規(guī)劃”轉變?yōu)椤斑^程規(guī)劃”。

城市規(guī)劃領域――當然包括城市地下空間規(guī)劃――一直存在一個誤區(qū)，即無論是城市隸屬的地方政府還是當地社會，甚至包括規(guī)劃部門及規(guī)劃師，都一直把城市規(guī)劃的“未來空間架構”作用放在第一位，在上報審批的城市規(guī)劃文本里，絕大部分的篇幅是理想藍圖的描繪，而對于如何使任務和目標得以實現，或理想藍圖是否能實現，以及使之實現的行動的順序與實行的過程，規(guī)劃的編制者們并不十分關心，規(guī)劃實施章節(jié)的編制草草了事，也不作為規(guī)劃審查的重點。

近些年，城市規(guī)劃“新概念”強調：規(guī)劃（Planning）作為一項普遍活動是指編制一個有條理的行動順序，使預定目標得以實現。即強調城市規(guī)劃一方面是指需要實現的某些任務，更重要的是指為實現任務而采取的實施順序與手段。因為城市的發(fā)展是一個由多因素影響的動態(tài)變化過程，對城市的發(fā)展變化的認識也不可能是一次完成的，因此，城市規(guī)劃也必須是一個連續(xù)的過程，而不是一次性的規(guī)劃方案的設計。

城市地下空間規(guī)劃從規(guī)劃屬性上與城市規(guī)劃一脈相承，傳統(tǒng)城市規(guī)劃觀念的誤區(qū)也應在地下空間規(guī)劃中引起重視，同時，由于地下空間自有的隱蔽性、建設的不可逆等特點，決定了地下空間規(guī)劃的管理與實施較地面規(guī)劃更加復雜，更需要花費時間與精力去研究分期實施的方法及配套政策，建立彈性與連續(xù)性的動態(tài)規(guī)劃機制。

相關學者呼吁應充分認識到：地下空間規(guī)劃“不僅僅是藍圖，而是面向需求的公共政策體系”，“不僅僅是追求終極理想方案，而是一種過程”，只有這樣才能全面提高地下空間規(guī)劃的科學性與實用性，推動地下空間管理機制的建立健全。

關于城市地下空間規(guī)劃編制方法的新進展，束昱將其概括為基于更加重視規(guī)劃編制實施、基于控制與引導的平衡、基于城市的上下的和諧。

規(guī)劃編制乃是編制主體針對城市規(guī)劃過程中已經發(fā)生、正在發(fā)生和將要發(fā)生的問題，收集信息、判斷性質、選擇方案、制定政策等一系列活動過程，同時規(guī)劃編制也是一個不斷通過實踐來實現規(guī)劃目標的連續(xù)動態(tài)過程，因此，廣義的規(guī)劃編制，是一個以實施為導向的規(guī)劃“編制―實施”統(tǒng)一體。

目前，重規(guī)劃輕實施的城市地下空間規(guī)劃編制機制，必須要向實施和編制并重、互補的機制轉變。而實施型規(guī)劃的深化，重點又體現在近期建設規(guī)劃、年度建設規(guī)劃制度等的完善上，包括提升近期建設規(guī)劃地位，完善近期建設規(guī)劃的內容。在滾動編制近期建設規(guī)劃的同時，進一步通過編制年度建設規(guī)劃進行細分、深化，以保證實施型規(guī)劃的完整傳遞，以及與相關部門年度計劃的銜接協(xié)調。最后，還應將近期建設規(guī)劃和每年的年度建設規(guī)劃予以公布，實現規(guī)劃自身以及社會公眾對規(guī)劃實施情況的監(jiān)督、反饋。

城市地下空間規(guī)劃編制的另一個發(fā)展趨勢是控制與引導的平衡。規(guī)劃控制是城市規(guī)劃直接干預城市開發(fā)的主要手段，也是保障法定的城市規(guī)劃之規(guī)范功能能夠正常發(fā)揮的有效手段?？刂频淖饔皿w現在滿足一些基本空間環(huán)境的標準上，如日照、通風，以及由此而來的體量、高度、間距、后退等。然而，由于控制對象涉及人的因素，無形中導致了控制作用的發(fā)揮，不可避免地具有復雜性、不可預見性，同時還須符合法理要求。

對此，通過制定相應的政策和一些激勵措施，來鼓勵和引導城市開發(fā)符合城市規(guī)劃是積極有效的方式。如通過“空間開發(fā)權”來激勵“利誘”開發(fā)商提供地下空間等以促進公共利益，提供可供選擇的空間形態(tài)以強調整體特色等。這在今天已經是城市設計研究的重要內容和成果。城市設計方法在規(guī)劃編制中的運用，正是將規(guī)劃控制與引導（Planning Control and Guide）結合在一起。也就是說，規(guī)劃控制之中，控制與引導是一體的。

著眼于城市的上下和諧，則是城市地下空間規(guī)劃編制的另一大發(fā)展趨勢。面對城市這一復雜的巨大的系統(tǒng)，“和諧”的地下空間利用規(guī)劃意味著應當本著實踐理性、務實求真的態(tài)度，以系統(tǒng)整合、多元共生為原則，挖掘地下空間的潛在價值，探索地下空間的發(fā)展規(guī)律，實踐地下空間資源的集約利用，尋找解決城市問題的有效方法。

上下和諧的地下空間規(guī)劃編制需明確城市地下空間的發(fā)展方向，協(xié)調地面、地下設施直接的關系，本著上下空間功能對應原則，拓展城市空間容量，改善城市功能和環(huán)境，實現城市和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展

城市地下空間規(guī)劃相關技術手段與分析方法的新進展

城市規(guī)劃和建設中涉及的問題，往往是多因素的復雜系統(tǒng)，系統(tǒng)的優(yōu)劣是多因素的綜合結果。而各因素又常常是互不相容的，如建筑密度高，經濟效果好，但同時往往環(huán)境質量較差。面對大量的類似的復雜的問題，就必須逐漸擺脫經驗階段的許多盲目性，自覺地采取科學的解決方法。通過對城市有關大量資料、數據的整理加工，進行系統(tǒng)分析，可以揭示城市各經濟要素的內在聯(lián)系和發(fā)展規(guī)律，預測城市的發(fā)展，為規(guī)劃提供科學的依據。

地下空間規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分，規(guī)劃的編制也是一個完整的、復雜的系統(tǒng)過程，充分運用基于系統(tǒng)工程的分析方法，尤其是層次分析法，將復雜的問題分解為若干層次的子系統(tǒng)，在比原問題簡單得多的層面上進行分析、比較、量化、排序，然后再逐級地進行綜合，使地下空間規(guī)劃更具合理性和科學性。

關于城市地下空間規(guī)劃相關技術手段的新進展，業(yè)內權威比較推崇地理信息系統(tǒng)（GIS）、VISSIM行人仿真模塊兒、CDA軟件、BIM平臺的運用。

GIS在城市地下空間規(guī)劃領域的運用

GIS（Geographic Information System或 Geo-Information system）稱為“地理信息系統(tǒng)”或“地學信息系統(tǒng)”。GIS自誕生至今，其應用領域已經由自動制圖、資源管理、土地利用發(fā)展到與地理位置相關的水利電力、環(huán)境保護、金融保險、地質礦產、交通運輸等多個領域。在地下空間領域采用GIS技術和方法解決規(guī)劃設計、工程管理、地下交通及其相關的問題，與其他傳統(tǒng)的方法相比，具有無可比擬的優(yōu)點，如：快速靈活性、客觀定量性、強大的分析模擬能力等。

在地下空間的規(guī)劃與設計當中，首先建立一個地理數據庫，然后可用GIS進行各構筑物的規(guī)劃、選址等。GIS具有計算機輔助設計的功能，能為設計人員提供車道、交叉路口等的設計工具，為地下空間的優(yōu)化設計提供方便，大大提高了規(guī)劃的工作效率，使規(guī)劃研究人員從繁重的設計工作中解脫出來，將主要精力投入于方案的綜合比選分析中。同時，GIS可結合虛擬現實技術使方案的篩選、優(yōu)化顯得非常形象、直觀，直接用計算機就可對模型圖進行各種修改（如各構筑物位置的布局、規(guī)模的大小、與其他構筑物的連接方式等），且非常簡單明了，可提高規(guī)劃設計的速度和質量。GIS在規(guī)劃設計中主要解決了信息管理、提供分析工具并滿足決策的要求。另外，GIS還能很好地解決項目涉及的地下管線、環(huán)境分析等問題。

在城市地下空間的開發(fā)中，建設單位要在工程尚未進行施工設計之前，評估該工程是否具有修建的社會價值、經濟價值及技術價值，并且要評估該工程完成后的城市景觀、工程與環(huán)境的協(xié)調情況。利用GIS可以直觀地表達地下空間建（構）筑物的形狀、規(guī)模及其與地上建（構）筑物的位置關系，更清楚地表示新建地下建（構）筑物與既有地下建（構）筑物（如既有地鐵、地下商業(yè)街、地下停車場等）的位置及通道連接關系。因此，GIS在地下空間規(guī)劃設計中的應用有助于輔助進行工程評價，可以使工程設計人員和管理人員對所規(guī)劃的設計方案建成后的情況在規(guī)劃設計階段就有一個形象、直觀的了解，為領導決策和設計人員的設計工作創(chuàng)造有利條件。

VISSIM行人仿真模塊兒在城市地下空間規(guī)劃領域的運用

作為VISSIM的一個模塊，VISSIM行人仿真模塊在交通工程、設計評價、工程展示，以及城市規(guī)劃中都有著極大的應用。

該模塊采用在行人仿真領域廣泛使用的社會力模型，適時地模擬實現行人和車輛的動態(tài)交互行為。同時，創(chuàng)新性地允許用戶自定義部分人的行為，比方紅燈時過街等不遵守交通規(guī)則的行為。因此，很大程度提升了仿真的準確性。

在地下交通樞紐（軌道站點）、地下綜合體、地下公共空間可應用行人仿真模塊進行純行人交通，行人與車輛的動態(tài)交互模擬，以及行人的違法行為模擬，驗證地下交通規(guī)劃方案、地下人行疏散系統(tǒng)規(guī)劃方案等是否可行。

CDA軟件在城市地下空間規(guī)劃領域的運用

通過對區(qū)域的實地調查和資料收集，結合規(guī)劃區(qū)的實際情況，制定分析指標體系，利用Auto-CDA軟件和Arcgis軟件，建立多指標數據庫并確定各指標的分值，建立評價模型，分析地下空間資源評價結果，最終劃定地下空間資源“四區(qū)”，以指導城市地下空間資源的可持續(xù)開發(fā)。

通過CDA軟件、GIS技術與控規(guī)編制方法、步驟和實施管理結合，通過各類數據相互關聯(lián)和轉化，搭建本次工作的數據標準平臺，為規(guī)劃貶值與決策提供所需的數據、模型分析、指標研究、優(yōu)化方案，并實現規(guī)劃藍圖快捷化、智能化的輸出和轉化。

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中圖分類號：TU981 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）012-000-02

一、引言

目前，隨著我國改革開放的不斷深入，城鄉(xiāng)發(fā)展和建設中積累的一些問題日益凸現，有些已經嚴重制約經濟社會的發(fā)展[1]。突出的表現是：空間規(guī)劃相互沖突、缺乏統(tǒng)一的空間規(guī)劃管理體系、審批效率低下、規(guī)劃信息不公開導致社會矛盾。

規(guī)劃間相互矛盾問題的越演越烈，導致城市發(fā)展空間分割嚴重，基礎設施與公共服務設施配置失衡，城市空間利用效率低下，無法實現空間優(yōu)化開發(fā)和耕地保護的作用。實施“多規(guī)合一”是新形勢下規(guī)劃工作的新任務。探索從“多規(guī)分立”走向“多規(guī)合一”的有效途徑是新形勢下規(guī)劃工作的新任務[2]。市縣“多規(guī)合一”是解決市縣規(guī)劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協(xié)調等突出問題，強化政府空間管控能力和改革政府規(guī)劃體制的必經之路，是對規(guī)劃編制、審批、管理和實施等現行制度的規(guī)劃體制改革創(chuàng)新，是提高規(guī)劃公信力和完善地方政府治理體系的重要內容[3]。

二、研究背景及研究區(qū)域情況

1.研究背景

黨的十三中全會以來，中央政府高度重視推進“多規(guī)合一”工作，在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014―2020年）》指出：要推動有條件地區(qū)的經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等“多規(guī)合一”[4]。2016年12月召開的中央城市會議強調：以主體功能區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌各類規(guī)劃，推進“多規(guī)合一”。四川省積極推進以“縣”為單位的多規(guī)合一工作，其中南充市西充縣納入四川第二批縣域全域規(guī)劃試點之一。這些足以見證南充市在全市推進“多規(guī)合一”工作迫在眉睫。

2.研究區(qū)域概況

（1）發(fā)展概況

南充位于四川東北部，成渝經濟區(qū)北部，嘉陵江中游。幅員面積12494平方公里，現轄3區(qū)5縣，截止2014年末常住人口達常住人口633.38萬人，城鎮(zhèn)化率42.4%，形成油氣化工、汽車汽配、絲紡服裝、農產品加工4大優(yōu)勢產業(yè)，奪得中國優(yōu)秀旅游城市、國家園林城市、國家規(guī)劃定位的成渝經濟區(qū)北部中心城市和川東北地區(qū)中心城市等桂冠，是四川第三大城市。

（2）規(guī)劃編制情況

①國民經濟社會發(fā)展規(guī)劃

國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃是由發(fā)改部門組織編制的，對市域一定時期內（通常為5年）經濟與社會的發(fā)展各項內容做出具體安排的規(guī)劃，是指導地方經濟社會發(fā)展的階段性綱領。內容涵蓋南充市生產力分布、重大建設項目和區(qū)域經濟重要比例關系等方面，為南充市的社會、經濟、文化建設工作指明方向。目前，南充市已經完成國民經濟社會發(fā)展第十三個五年綱要。

②土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是由南充市國土資源局主導的，在滿足國家社會經濟可持續(xù)發(fā)展的要求前提下，充分考慮本地的自然、經濟、社會條件，從空間和時間2個維度對土地的開發(fā)、利用、治理、保護工作給予詳細的規(guī)定和布署。

③城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為我國規(guī)劃體系中一種重要的法定規(guī)劃，一旦通過審批將成為協(xié)調城鄉(xiāng)空間布局、引導和調控城鄉(xiāng)建設、保護和管理城鄉(xiāng)空間資源的法律依據[5]。對于南充市而言，政府部門合理安排城鄉(xiāng)建設發(fā)展空間布局的重要抓手，是改善生態(tài)環(huán)境的關鍵指南，是促進資源、能源節(jié)約和綜合利用的重要依據。

三、規(guī)劃間存在的問題

1.空間規(guī)劃沖突

由于不同的規(guī)劃由不同的部門負責編制，從而出發(fā)點不同、戰(zhàn)略目標不同、依據不同，技術手段與方法不同，最終導致城市經濟發(fā)展與實際社會發(fā)展空間布局不吻合，大量的資源被浪費，沒有得到合理利用。比如對比南充市的土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)現，有的土地在土地利用規(guī)劃里屬于非建設用地，而在城鄉(xiāng)規(guī)劃里屬于建設用地，由此而引發(fā)的土地利用矛盾，延遲城市的建設工期，影響城市的正常運行。

2.規(guī)劃審批效率低下

第一，信息流通不暢。規(guī)劃主管部門各自為政，審批手續(xù)混亂，空間管理權限重疊，信息共享不足。項目落地慢，各部門間項目協(xié)調成本高。第二，審批時間長?？绮块T的行政審批制度，行政審批中互為前置，來回審批，項目的審批時間拉長，導致項目不能及時實施，難以滿足當前經濟社會發(fā)展的需要。第三，重視行政審批，項目實施后的監(jiān)督工作無人問津。呈現“嚴進、松管、輕罰”局面，項目實施的質量難以保證。同一條道路、同一區(qū)域地下管道一年修來修去的現象很普遍。

3.各規(guī)劃水平不高

多次指出，規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。就南充市而言，目前需要一個多專業(yè)合作的規(guī)劃編制團隊，統(tǒng)籌各規(guī)劃的編制。缺乏一個統(tǒng)一的規(guī)劃體系，造成一些基礎設施建設重復建設，脫離發(fā)展需求。規(guī)劃種類繁多、規(guī)劃水平稂莠不齊、各部門的規(guī)劃體現部門利益、很難保證規(guī)劃宗旨的實現。

4.法律依據和保障不同

在我國目前的行政體制框架內，多規(guī)合一首先是誰主導的問題，目前多規(guī)間的法律關系沒有理順，缺乏健全的相關法律體系作為編制實施的有力保障[6]。土地規(guī)劃法由《土地管理法》作為法律依據，法律地位相對較高。城鄉(xiāng)規(guī)劃由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為支撐，法律地位也較高。而發(fā)展規(guī)劃是政府宏觀政策的集中體現，只有中央政府的政策作為支撐，沒有法律上的支持?？梢姡苫A的不健全，多規(guī)合一沒有強有力的法律保障，難以形成目標對象明晰的完整體系，影響規(guī)劃實施的效能。

四、推進“多規(guī)合一”的途徑

1.建立多規(guī)合一的問題解決機制

高度重視規(guī)劃間存在的規(guī)劃內容交叉、管制重疊、標準不一的問題，深入剖析問題來源，確定推進多規(guī)合一的工作重心。在現有規(guī)劃的基礎上，重新編制一個綜合發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃目標、期限、規(guī)劃技術標準等，內容包括宏觀邊界規(guī)模及功能、定性、指標管控等方面，將其作為各規(guī)劃的“領頭羊”，統(tǒng)籌制定土地利用、城市建設、綜合交通、產業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等分項規(guī)劃，進一步規(guī)范和引導各部門規(guī)劃工作的有序展開，科學推進規(guī)劃的編制和實施。

2.成立高規(guī)格領導小組實施“三線”管控

成立人大下屬的區(qū)域規(guī)劃委員會或規(guī)劃領導小組和機構，統(tǒng)籌管理多規(guī)合一空間管控規(guī)劃的實施，重大項目審批及指導各專項規(guī)劃的銜接和統(tǒng)籌。改革多規(guī)合一規(guī)劃體制，提高其級別和規(guī)格，強化其權威性。利用行政手段，促進多規(guī)合一的統(tǒng)一和有效實施。以政府為主導，組織相關部門成立專門的“多規(guī)合一”工作領導小組，以空間布局、生態(tài)紅線劃定、產業(yè)發(fā)展和布局、基礎設施建設等方面為重點，有效推進多規(guī)間的有效銜接。根據國家和省《主體功能區(qū)規(guī)劃》的要求，擬定落實主體功能區(qū)規(guī)劃的相關配套政策和措施，以城市開發(fā)邊界、永久基本農田紅線和生態(tài)保護紅線“三線”為底線，優(yōu)化生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)的空間布局。同時，制定并完善經濟社會、資源環(huán)境政策和空間管控措施，營造良好的政策環(huán)境，確保多規(guī)合一工作的有序展開。

3.探索市縣空間規(guī)劃銜接協(xié)調機制

結合市縣所處的宏觀環(huán)境，綜合考慮現有的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護等相關規(guī)劃目標，明確“多規(guī)合一”的核心目標，判定相應的指標體系。探索整合各類規(guī)劃以及銜接協(xié)調各類規(guī)劃的工作機制，提出完善市縣空間規(guī)劃的對策與建議，加快市縣空間規(guī)劃的高效實施。在遵循各類規(guī)劃發(fā)展目標、法律法規(guī)的要求的前提下，合理確定規(guī)劃間統(tǒng)一協(xié)調的規(guī)劃中期年限和目標年限，促使各類規(guī)劃的目標有效實施。

4.構建統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系

結合十三五規(guī)劃編制，擬構建“1+3+x”市縣規(guī)劃體系。“1”指南充市“十三五”規(guī)劃綱要，“3”指城鄉(xiāng)、土地利用和環(huán)境保護規(guī)劃等空間規(guī)劃，“X”指各類專項規(guī)劃或行動方案。結合全市實際發(fā)展，完善城鄉(xiāng)、土地利用和環(huán)境保護規(guī)劃等三大空間規(guī)劃。以一個重點領域或行業(yè)編制一個專項規(guī)劃為原則，合理確定專項規(guī)劃數量，精簡各規(guī)劃內容，促進專項規(guī)劃向實施方案和行動計劃轉變，增強專項規(guī)劃的可行性。

5.建立高效的審批程序

在構建“多規(guī)合一”協(xié)作平臺的基礎上，搭建業(yè)務協(xié)同辦理“多規(guī)合一”信息平臺，建立一套全市統(tǒng)一的建設項目審批與用地管理的辦事規(guī)則，構建發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等多部門聯(lián)動會審工作機制。開展項目生成和審批的業(yè)務協(xié)同作業(yè)，實現業(yè)務協(xié)同管理，優(yōu)化審批程序，推進項目審批流程改革。建立“多規(guī)合一”保障監(jiān)督體系和反饋機制，確保項目高效推進。

參考文獻：

[1]王蒙徽.推動政府職能轉變，實現城鄉(xiāng)區(qū)域資源環(huán)境統(tǒng)籌發(fā)展――廈門市開展“多規(guī)合一”改革的思考與實踐[J].城市規(guī)劃，2015，06：9-13+42.

[2].從多規(guī)分立走向多規(guī)合一[J].環(huán)境保護，2015，Z1：16.

[3]劉志平.“多規(guī)合一”第三方評估及“十三五”展望[J].探索與爭鳴，2015，06：34-35.

篇8

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

1引言

城市公共空間作為我國城市空間體系中的重要組成部分，是提高城市整體水平的重要內容和途徑。近年來對其所進行的理論和實踐探索在設計技術方面已有長足的進步，但是缺乏將城市公共空間的建設作為一個體系去系統(tǒng)的研究，公共空間體系規(guī)劃相對于國內現階段其他類型的規(guī)劃編制還是一薄弱環(huán)節(jié)。

我國處于快速城市化與積極融入全球經濟體系的進程中，從東部沿海發(fā)達地區(qū)到中西部欠發(fā)達地區(qū)興起的城市公共空間建設熱潮，其促成的動力既有顯性的城市發(fā)展政策、民間資本的推動，也有城市市民社會崛起、公共生活需求等潛在的社會影響。轉型期對我國城市公共空間建設提出了新的挑戰(zhàn)，而公共空間規(guī)劃體系的建立則是實現高品質城市空間的保障。

2、對應于城市規(guī)劃編制體系的城市公共空間規(guī)劃體系建構

就大尺度（區(qū)域總體層面）而言，公共空間可以是綠環(huán)、綠帶、綠楔、綠色走廊和城市分區(qū)之間的開闊緩沖地帶；而對小尺度（局部層面）因素來說則表現為市內廣場、公共場地與城市空間網絡的結合。這種公共空間體系的建立運用，可以使城市群、城市地區(qū)乃至小地區(qū)表現出有秩序、有效率的延展。

因此，根據體系構成原理，分解討論城市公共空間的規(guī)劃設計層次，有利于研究的深入及實踐工作的開展。公共空間規(guī)劃體系層次劃分對應于相應的空間規(guī)模和工作深度，各層次的對象意義不同，涉及學科范圍不同。

城市公共空間規(guī)劃體系研究如果按照研究范圍來劃分，可以分為區(qū)域、總體（城市）和局部（片區(qū)或節(jié)點）研究。研究范圍是根據不同的個案和目標要求有所不同，對于城市整體或較大區(qū)域范圍的城市公共空間研究，著重研究城市整體的空間形態(tài)結構，構造城市的景觀體系，組織城市的公共活動空間系統(tǒng)等；而對多數針對城市局部地段的城市空間研究而言，更注重多項具體實質要素的研究。

區(qū)域、總體層面和局部層面的城市公共空間研究范圍劃分，也是對應于我國城市現行規(guī)劃編制體系中的區(qū)域、總體規(guī)劃（含分區(qū)規(guī)劃）和詳細規(guī)劃（含控制性詳細規(guī)劃和修建性詳規(guī)）的階段。不同層面的城市公共空間系統(tǒng)規(guī)劃體系的具體形成需要依賴規(guī)劃的控制和引導來完成。（圖1）

2.1 區(qū)域層面城市公共空間規(guī)劃的研究任務與目標

區(qū)域層面的城市公共空間規(guī)劃是指以城市的自然環(huán)境和歷史人文環(huán)境為依托的城市公共空間體系，也是一種與城市社會、經濟發(fā)展相結合的空間發(fā)展對策。

區(qū)域層面的城市公共空間體系是一個需要上升到泛城市的區(qū)域范疇來討論的問題。在區(qū)域規(guī)劃中，把公共空間作為與城市實體空間同等重要的要素來進行構造，將會在很大程度上避免特大城市所面臨的諸多困擾。實際上，區(qū)域層次的城市公共空間與城市建設實體共同構成了共軛互生的關系，前者避免或是限制了城市無休止的蔓延，為城市提供良好的環(huán)境，后者則提升了前者的生態(tài)、文化等內涵，體現了其存在的價值。

區(qū)域層面的城市公共空間規(guī)劃主要針對市域范圍內公共空間的整體結構和分布格局。這一階段的設計目標在于構筑城市公共空間的總體框架，從總體上把握形成整體有序的城市公共空間體系。在實際操作中，它通常與城市區(qū)域及國土規(guī)劃過程相結合，設計成果多以政策導向和導則取向為主，起到定性的作用，一般不涉及具體明確的空間形態(tài)。

對于該層次的城市公共空間注重依托城市道路、廣場、綠地、濱水區(qū)等公共活動場所，梳理城市公共空間的總體結構。在區(qū)域層次，城市公共空間與城市空間系統(tǒng)的其他要素關系密切，包括總體空間形態(tài)，城市景觀體系、城市交通體系等，因此，需要對城市物質環(huán)境、經濟活動和交通系統(tǒng)進行全面分析。

區(qū)域層面的城市公共空間屬于一種超視域的范疇，是城市自然環(huán)境與社會經濟發(fā)展共同作用的產物，會直接影響到城市總體的外在形態(tài)和生活環(huán)境品質。

2.2 總體層面的城市公共空間規(guī)劃設計編制

（一）總體研究層面的任務

總體研究城市公共空間是對應于城市總體規(guī)劃（包含城市分區(qū)規(guī)劃）階段，以整個城市或城市分區(qū)作為研究對象，任務是配合城市總體規(guī)劃，在充分調查和收集現狀資料的基礎上，研究城市的公共空間形態(tài)與結構，分析由自然和人文環(huán)境組成的城市景觀體系、城市公共活動空間系統(tǒng)，以及交通系統(tǒng)等其它要素，從而根據城市整體發(fā)展格局，提煉城市公共空間的意向和特色。

（二）總體研究層面的資料分析與構思

總體層面的研究應對城市的社會經濟、自然環(huán)境、城市建設、土地利用、文化遺產等歷史與現狀情況進行深入的調查研究。其基礎資料內容主要包括城市自然歷史背景資料、城市形態(tài)和空間結構、城市景觀、城市公共活動與重要區(qū)域、城市交通體系以及城市土地使用現狀等。

其主要目的是通過對現狀調研基礎資料的分析整理和研究評價，分析構成城市公共空間環(huán)境形態(tài)的特定組成要素和內容，確定各要素和相關系統(tǒng)存在的問題和發(fā)展?jié)摿Γ⑻岢雠c之對應的保護、發(fā)展和創(chuàng)造的對策。具體分為：

1)城市環(huán)境與城市公共空間發(fā)展對策?？傮w研究應根據城市總體規(guī)劃，在充分了解自然地理環(huán)境和歷史文化等人文環(huán)境等特點的基礎上，結合城市的社會、經濟發(fā)展戰(zhàn)略，制定相應的城市公共空間發(fā)展對策。

2)城市形態(tài)與空間結構?；诔鞘行螒B(tài)格局的發(fā)展沿革和空間結構的現狀分析，研究城市的總體格局、空間結構、主要發(fā)展區(qū)域（軸線）和重要節(jié)點。

3)城市景觀。根據城市環(huán)境特征和發(fā)展格局，研究城市主要景點、景觀帶和景區(qū)的布局及相應的視廊、視域等空間視覺分析；挖掘和提煉有特色和景觀意義的城市傳統(tǒng)空間（街區(qū)、街道、廣場）、地方建筑風格、地方色彩等。

4)城市公共活動空間。根據城市功能布局，研究城市公共活動的人群及活動特征、類型及其在城市中的分布；了解依托與城市空間結構的街道、廣場、街區(qū)等公共活動區(qū)域的空間類型和分布。

5)城市交通系統(tǒng)。依據城市總體規(guī)劃，研究包括城市地鐵、輕軌、立交和地面交通組成的立體交通體系，配合城市公共活動地區(qū)布局，研究城市步行系統(tǒng)區(qū)域的分布。

6)城市特色分區(qū)和重點地區(qū)。結合不同地區(qū)在功能配置和環(huán)境上的特點，明確特色分區(qū)和重點地區(qū)，為深入進行局部城市設計，確定了定位和定性的研究基礎。

7)生態(tài)與自然空間網絡體系

2.3 局部層面的城市公共空間規(guī)劃設計編制

（一）局部研究層面的任務

局部層面的城市公共空間研究是把城市的局部地區(qū)和地段（如中心區(qū)、商業(yè)區(qū)、特色地區(qū)、商業(yè)街、步行街等）作為研究內容，是在城市規(guī)劃和總體城市設計的指導下，深入研究局部地區(qū)公共空間環(huán)境的結構、形態(tài)和建筑形態(tài)、景觀和自然人文環(huán)境、史跡保護、微觀交通與市民步行、活動場所、環(huán)境藝術和設施等。

一般對應于詳細規(guī)劃的尺度和階段，可以從街區(qū)和地塊兩個層面進行研究。

（二）局部研究層面的資料分析與構思

局部城市公共空間的現狀基礎資料調查應根據區(qū)域的類型和特點，突出重點，有所側重和取舍。基本內容包括土地使用、道路交通、景觀與環(huán)境及相關資料部分，并以現狀圖和現狀說明方式表達。

局部研究的分析與構思階段，是對設計研究區(qū)域的現狀基礎資料加以分析，總結存在的問題，分析體形環(huán)境及組成要素和內容；也是綜合現有信息，提出以形態(tài)結構為主的設計構思和創(chuàng)意，綜合性的解決環(huán)境問題，塑造環(huán)境特色的重要過程。重點是提煉和挖掘城市局部地區(qū)的環(huán)境特色。主要研究：

1)城市局部公共空間的形態(tài)結構。包括設計區(qū)域的功能分區(qū)、主要軸線和重要節(jié)點；設計區(qū)域建設高度分布、城市輪廓線、城市標志、高度控制點；規(guī)劃區(qū)域內重要地塊（街區(qū)）等。

2)城市景觀。研究城市公園、公共綠地、廣場等城市景觀要素的布局；分析視點、視域等視線組織分布；確定城市道路、街道等結構性城市景觀的設計意向。

3)建筑群形態(tài)。從設計區(qū)域整體入手，研究建筑體量、沿街退后、高度、界面、色彩等建筑形態(tài)的控制和要求。

4)公共空間及活動。確定城市公共空間（廣場、公園等）的位置、面積、性質、歸屬，活動的內容和設施安排；研究城市公共空間與公共交通、步行區(qū)域的聯(lián)系。

5)運動體系。研究區(qū)域內道路交通組織及重要道路和街道的斷面，確定停車場、公交站點等的分布；組織步行系統(tǒng)，研究主要步行街的形式、斷面及與公共交通的聯(lián)系。

6)環(huán)境藝術。研究公共藝術品的位置、性質等；確定街道家具的內容、設置原則和形式指導；明確戶外廣告物、招牌等的基本要求及夜景照明的設計原則。

7)重要節(jié)點。建立重要地塊和街區(qū)的設計意向及其關于形態(tài)結構、景觀、建筑形態(tài)、公共空間、交通與步行及環(huán)境藝術等方面的設計原則。

8)其他。容納重要城市公共事件與活動、慶典、禮儀的場所；公共空間城市文化結構屬性（結構型、外來型、混合兼并）；特性公共活動區(qū)（主流文化圈、亞文化圈）

2.4 城市公共空間規(guī)劃體系層次框架

根據上述分析，建立城市公共空間體系分類規(guī)劃框架如下（表1）

3、結語

本文通過研究城市公共空間體系的構成要素及結構，探求影響其發(fā)展的深層機制，進而提出建設我國城市公共空間規(guī)劃體系的對策框架，作為城市公共空間規(guī)劃體系建設的依據和指導。

以《城市規(guī)劃編制辦法》為依托，將城市公共空間體系分為區(qū)域、總體和局部來研究，在城市規(guī)劃與城市設計領域建立更為規(guī)范、合理、明確的公共空間設計準則。包括區(qū)域領域、城市領域、局部地段、特殊管理區(qū)、重要公共節(jié)點等對應區(qū)域、總體和詳細規(guī)劃及城市設計，編制相應層次的公共空間系統(tǒng)規(guī)劃。從而探討了公共空間規(guī)劃體系如何與城市規(guī)劃體系各層次內容合理對接的問題。該城市公共空間規(guī)劃體系的建立是本文對適應我國轉型期城市規(guī)劃編制體系理論研究的有益嘗試，對于規(guī)劃體系的轉型具有一定現實意義。

參考文獻

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篇9

文／沈遲目前我國有法定依據的各類規(guī)劃就有80多種，非法定規(guī)劃更是不計其數。

2014年，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，“多規(guī)合一”試點是深化改革的一項要務，旨在推動國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃的相互融合。這項試點如果廣泛推進，有望強化政府空間管控能力，實現國土空間集約、高效、可持續(xù)利用。

多規(guī)矛盾由來已久

據城市規(guī)劃學會統(tǒng)計，目前我國有法定依據的各類規(guī)劃就有80多種，非法定規(guī)劃更是不計其數。從分類上看，有綜合性規(guī)劃，如發(fā)展規(guī)劃；有建設計劃型的規(guī)劃，如交通運輸規(guī)劃、產業(yè)規(guī)劃；有控制性規(guī)劃，如環(huán)境保護規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等。政府、企業(yè)的各類建設、管控和治理行為，絕大多數都先編制規(guī)劃，規(guī)劃的重要性不言而喻。

在各類規(guī)劃中，發(fā)展規(guī)劃以及一些地方重要的戰(zhàn)略規(guī)劃是由政府甚至是黨代會提出；城市總體規(guī)劃由地方政府編制、通過人大審查、再經過有審批權的上級政府組織各相關部門聯(lián)合審查后審批；控制性詳細規(guī)劃由城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門組織編制，當地人民政府負責審批；土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃則由行業(yè)主管部門主持編制和審批。由于各類規(guī)劃在實際編制過程中，出發(fā)點、實施人、監(jiān)督者不同，規(guī)劃之間的矛盾由來已久。比較明顯的表現有：不同規(guī)劃之間的矛盾，例如城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃在對城市發(fā)展應該占用的土地大小、位置的矛盾；不同地區(qū)規(guī)劃之間的矛盾，例如京津冀規(guī)劃之間的矛盾等。不太明顯但也有矛盾的如環(huán)境保護規(guī)劃和產業(yè)規(guī)劃之間的矛盾、水（利）系統(tǒng)規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃的矛盾、交通系統(tǒng)規(guī)劃和城市規(guī)劃之間的矛盾等。

由于各種顯性的、隱性的矛盾，法定的、非法定的規(guī)劃之間的矛盾，使各實施主體“選擇性”實施規(guī)劃的自由裁量權過大，在各地建設當中因為規(guī)劃有矛盾而消耗的成本太高。為解決各種規(guī)劃的矛盾，國家發(fā)改委于2004年就提出在江蘇省蘇州市、福建省安溪縣、四川省宜賓市等六個市縣開展“三規(guī)合一”（發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃）試點工作，由于當時規(guī)劃在空間上的矛盾不甚突出，上級政府、人大對規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)督不夠嚴格，使得試點工作并未得到全面推行。直到現在各種規(guī)劃之間的矛盾，尤其是各種涉及空間的規(guī)劃之間的矛盾愈演愈烈，成為各地發(fā)展建設的普遍障礙。2014年中央新型城鎮(zhèn)化工作會議和新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃再次提出要開展“多規(guī)合一”，在中央高層的重視之下，發(fā)改委、住建部、國土部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)文在全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點，各地積極響應，“多規(guī)合一”的工作才在各地如火如荼地展開。

“多規(guī)合一”的新探索和成效

上海、廣州、廈門：幾規(guī)合一初見成效

上海實踐的核心是將國土局和規(guī)劃局合并，成立規(guī)劃和國土資源管理局，并由其組織編制土地利用規(guī)劃，實現“兩規(guī)合一”，確保土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接。按照堅持城市總體規(guī)劃確定的城市發(fā)展方向、空間結構、城鎮(zhèn)布局和重大市政基礎設施安排基本不變的總體思路，依據國家下達的新一輪土地利用總體規(guī)劃指標，同步實現規(guī)劃建設用地和基本農田保護任務落地。

廣州“三規(guī)合一”初衷是解決規(guī)劃實施層面的問題，以區(qū)為單位進行“三規(guī)合一”編制，由廣州市統(tǒng)籌。依據發(fā)改委確定的建設項目排序，布局建設用地，確定“三規(guī)合一”的建設用地規(guī)模控制線及相關控制線，形成“三規(guī)合一”最終成果。

廈門則由市主要領導親自任組長、組織協(xié)調各相關部門梳理調整了現有的各個涉及空間界限的規(guī)劃，逐一協(xié)調修改實現各類界限的重合，不僅釋放了50多平方公里的“沉淀”建設用地指標，還進一步結合行政審批制度的改革，實現了從項目立案到規(guī)劃許可證階段的審批時間由53個工作日壓縮到10個工作日，用地許可階段申報材料由25項減少至6項，大大提高了行政效率。

各地目前的普遍做法

各地目前主要還是關注空間界限的整合，通過各種手段把各種規(guī)劃的界限統(tǒng)一起來，實現空間一張圖管理。武漢通過規(guī)劃和國土局的合并，實現了“規(guī)”“土”在編制機構內部的合一。廣東順德則是合并了發(fā)改、規(guī)劃和統(tǒng)計局，國土、城建和水利局，再通過完善規(guī)劃編制組織、統(tǒng)一技術方法和規(guī)劃邏輯基礎來實現“三規(guī)合一”。多數地方還是靠成立“多規(guī)合一”的領導小組，協(xié)調各部門職能所涉及的空間管理界限，實現“一個規(guī)劃、一張圖”。這樣做最明顯的成效一是目前所有涉及空間界限的規(guī)劃不“打架”了；二是因為規(guī)劃統(tǒng)一了，原有“沉淀”的建設用地指標被盤活了，這是各地最希望得到的效果；三是結合行政審批改革，提高辦事效率有了現實基礎。對“多規(guī)合一”前景的未雨綢繆思考

城土環(huán)合一， “沉淀”的土地用完后怎么辦？

把因為城、土、環(huán)不一致而沉淀的用地潛力挖掘出來是目前大多數城市推進“三規(guī)合一”工作最大的動力?！岸嘁?guī)合一”實現以后，今后的建設用地指標在土地利用規(guī)劃中仍然緊缺，僅僅是規(guī)劃同時乃至統(tǒng)一編制，并不能解決根本問題。

如何應對不同規(guī)劃的不同彈性？

土地規(guī)劃當中建設用地指標由國家分配到省以后，國土部還有一定的指標以應急用；而省國土部門給各地分配指標時大多也留15%左右的機動指標。但城市在編制總體規(guī)劃時到某個規(guī)劃期時用地規(guī)模是個定量，在國土管理部門自上而下確定的規(guī)模限定下，城市規(guī)劃還要確定每一塊土地的具體用途。城市規(guī)劃的剛性如何應對土地利用規(guī)劃的彈性仍有待解答。

不同主管部門的規(guī)劃主次如何區(qū)分？

城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的編制都提出要相互協(xié)調，但又都有一個誰先誰后，誰實際上服從誰的問題。一般后編制的規(guī)劃都要把現在已經有的經過協(xié)調和批準的規(guī)劃作為前置條件，一個規(guī)劃因客觀條件發(fā)生了變化需要修改，而屬于不同部門主管的其他規(guī)劃大多數時候都是不可能同時修編的，要求經修改（編）的新的規(guī)劃去服從一個將來也要修編但目前還沒有修編的既有規(guī)劃，顯然也是不合理的。

多規(guī)不協(xié)調的根源分析

不同部門編制規(guī)劃的出發(fā)點和目標的不同是多規(guī)不協(xié)調的根源。簡單表述如下：

國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃由政府的發(fā)改部門負責編制，是對地區(qū)重大建設項目、生產力分布和國民經濟重要比例關系等作出5年計劃規(guī)劃，為國民經濟發(fā)展遠景規(guī)定目標和方向。

城鄉(xiāng)規(guī)劃由政府城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門負責，主要是為了規(guī)范城市規(guī)劃區(qū)內的建設活動。

土地利用規(guī)劃則是為了落實土地宏觀調控和土地用途管制；其主要任務是確定耕地保護底線、占保平衡原則、建設用地范圍和規(guī)模，是自上而下的嚴格的管控規(guī)劃。

城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃編制辦法的上位規(guī)劃法《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》都提到這兩個規(guī)劃需要以國民經濟和社會發(fā)展為依據，而這兩個規(guī)劃的編制辦法卻沒有明確這點。

環(huán)境保護規(guī)劃只是在《環(huán)境保護法》第13條里提到， “國務院環(huán)境保護主管部門會同有關部門，根據國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制國家環(huán)境保護規(guī)劃，報國務院批準并公布實施?？h級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門會同有關部門，根據國家環(huán)境保護規(guī)劃的要求，編制本行政區(qū)域的環(huán)境保護規(guī)劃，報同級人民政府批準并公布實施?！彪m沒有編制辦法出臺，但不少地方在2年前已經開始試行。

其他行業(yè)規(guī)劃多數也是以各自為政，比較典型的是原鐵道部“十二五”規(guī)劃，在預計“到2015年我國城鎮(zhèn)化率將達到51.5%”的情景下做出了超乎尋常的鐵路建設規(guī)劃。

由于“經、城、土、環(huán)”四個規(guī)劃的內容涉及發(fā)展整體部署，范圍覆蓋行政管轄地區(qū)，實施采用“政府負責、部門落實”的垂直管理方式，受編制內容、審批機構和監(jiān)督方式等環(huán)節(jié)的影響，容易造成規(guī)劃內容交叉、標準矛盾、實施分割、溝通不暢等“失衡”或“打架”的現象。

上述四個規(guī)劃如果還不拋棄部門管理的狹隘概念，綜合規(guī)劃真正做到統(tǒng)攬全局，部門的行業(yè)的規(guī)劃做到服從整體，科學定位規(guī)劃的地位并輔之以技術手段的進步，規(guī)劃“打架”的情景將會再次重演。

變革與創(chuàng)新是“多規(guī)合一”的根本出路

樹立系統(tǒng)全局思維，建立國家空間規(guī)劃體系

目前我國尚未建立全面的國家空間規(guī)劃體系是各類規(guī)劃依據打架、目標打架、標準打架的根源。國家的整體目標、近期目標，地方的分區(qū)目標都沒有建立一個完整的體系，各項規(guī)劃即便想找到依據也很難。因此，“多規(guī)合一”的順利實施還有待建立國家空間規(guī)劃體系，樹立系統(tǒng)的全局思維，解決各項規(guī)劃無據可依的現實需求。

各類規(guī)劃要擺正位置，各司其職

在發(fā)展規(guī)劃方面： 《憲法》中明確了國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的最高規(guī)劃地位，但其科學性（尤其是各地和各行業(yè)的規(guī)劃，如前面提到的原鐵道部“十二五”規(guī)劃）由于普遍的下位規(guī)劃在制定目標時參照上位規(guī)劃平均目標層層加碼廣泛受到質疑、對各類規(guī)劃的指導和銜接也很有限，而各地發(fā)展規(guī)劃內容和深度也沒有明確的標準。需要補充空間規(guī)劃內容，加強科學性論證，真正起到統(tǒng)領全局、指導分區(qū)和行業(yè)規(guī)劃的作用。

城市規(guī)劃要在如何既有剛性又有彈性，增加科學性，減少主觀性方面下功夫。

土地利用規(guī)劃本是行業(yè)規(guī)劃，層層指標疊加的做法看似嚴密卻禁不住拷問。如2000年以后，進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，盡管城市建設用地和農村宅基地占用農田地面積大幅增長，但糧食產量已經實現了“十一連增”，僅僅從節(jié)約土地，保住耕地面積底線的原則出發(fā)編制的規(guī)劃難以服眾。并且建設用地指標的分配一般掌握在上級政府手中，難免出現以偏蓋全、不合理地分解指標的現象。一旦如此，其他規(guī)劃如何與之銜接而又保持科學性呢？

目前各地的環(huán)境保護規(guī)劃還是由各地自行組織編制，除了涉及生態(tài)紅線、環(huán)境分區(qū)界限以外尚未和其他規(guī)劃有其他交叉．但實際上并非如此。例如環(huán)境保護目標的確定，就不能從當前的水平推導是不是繼續(xù)改善，而要以經濟社會發(fā)展目標出發(fā)預測未來可能的碳耗、污染物排放等，環(huán)境保護規(guī)劃如果不結合發(fā)展規(guī)劃，環(huán)境目標可能就是一句空話。一旦用環(huán)境目標反饋到發(fā)展規(guī)劃，則產業(yè)負面清單的編制可能就隨著發(fā)展規(guī)模的擴大而更加嚴格，這樣又會影響到城市的產業(yè)結構，要求其他規(guī)劃調整發(fā)展速度或結構。

其他行業(yè)，如水利規(guī)劃、交通規(guī)劃等不僅要考慮本行業(yè)的發(fā)展，更應該考慮投入與收益、社會與生態(tài)的正負效益之比，以及與當時地方的發(fā)展水平匹配的問題。此外，各類規(guī)劃技術和方法也要進行大幅度地創(chuàng)新，彌補各自的不足。結語

當前，“多規(guī)合一”雖然取得了良好的開局，但僅僅靠近期空間上的統(tǒng)一解決不了根本問題，尤其是城市建設用地不足的問題。5年后，甚至不到5年，老的問題依舊會產生。真正的“一本規(guī)劃”不僅僅是“一張圖”，而是成系統(tǒng)的對未來的不斷修正的、進步的、細化的謀劃。

主要

參考文獻

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1.加強管控與改造提升相結合，環(huán)境質量持續(xù)向好。一是加強揚塵管控。以PM10改善排名和各級交辦問題整改為重點，增加揚塵監(jiān)測站，對責任單位進行排名考核獎懲，倒逼履職盡責。堅持車路場統(tǒng)籌管理，開展貨運車輛排查檢查專項行動、洗城行動，全面降低揚塵污染。二是交辦問題全面整改。按照問題交辦、督導整改、核查銷號的工作模式，市大氣辦、大督查交辦問題****個全部整改到位，第二輪省生態(tài)環(huán)境保護督察交辦問題****個，除雨污分流工程和**工地監(jiān)測點外全部整改到位。三是實施企業(yè)提標改造。抓住源頭治理，推動****、****、****、****等企業(yè)改造提升，切實優(yōu)化排放指標。上半年二級以上優(yōu)良天數****天，同比增加****天，重污染天數同比減少****天，PM2.5同比下降****%，PM10同比下降****%。

2.空間規(guī)劃與產業(yè)謀劃相結合，產城融合夯實基礎。一是推動與****、****公司合作，高標準編制我區(qū)國土空間規(guī)劃及產業(yè)規(guī)劃，為發(fā)展空間及產業(yè)布局打下良好基礎。二是處置批而未供土地****畝，全面摸排低效用地并組織研究盤活方案，切實提升土地利用效益。三是根據發(fā)展需求，對****產業(yè)鏈項目、文旅產業(yè)項目等推進實施總規(guī)過渡性調整。四是搶抓機遇，積極謀劃包裝項目，爭取專項債券資金。通過市級審核項目****個，總投資****億元；謀劃中包裝項目****個，總投資****元。五是做好****建設服務保障，手續(xù)審批、外圍保障工程建設高效推進。六是****片區(qū)積極探索打造農旅產業(yè)鏈，激發(fā)“后旅發(fā)時代”新活力。

3.縣城建設與精細管理相結合，城市品位有效提升。一是對標先進，提高標準。組織人員多次赴外地考察學習，充實我區(qū)縣城建設實踐經驗。省、市縣城建設43項考核指標已達標40項，達標率93.02%。二是全力推進****、****棚戶區(qū)、****棚戶區(qū)、城中村改造施工進度。組織棚戶區(qū)群眾工作攻堅行動，征地拆遷工作不斷取得新突破。三是全力做好城市品位提升、精細化管理。推進“潔凈城市”專項行動，城區(qū)機械化清掃率達92.1%，精細化修復行動有效開展。建立垃圾分類試點，重點打造2個示范小區(qū)和2家樣板單位。加強流動攤戶管理，探索免費進屋新模式，市容市貌切實提升。

4.民生保障硬件與軟件相結合，群眾獲得感顯著增強。一是推進供熱設施改造、城區(qū)民用天然氣切改工作，全面提升供熱、供氣效果。二是推進****水流域治理項目建設，水利惠民工程有序開展。三是在2019年全市農村人居環(huán)境整治考核中位列****、全省上半年排名****的基礎上，繼續(xù)探索農村環(huán)衛(wèi)市場化，推進問題廁所改造，農村人居環(huán)境持續(xù)提升。四是落實社?！皽p免”政策。減免社會保險費****萬元，穩(wěn)崗返還資金****萬元，臨時價格補貼****萬元。五是深化“不見面審批”改革，網辦率達100%，提前完成全年任務，排名****，群眾辦事體驗顯著改善。

篇11

地下空間作為一種新型土地資源，在城市開發(fā)和建設方面，正在發(fā)揮越來越大的作用。發(fā)達國家的發(fā)展歷程表明，人均GDP在2000～3000美元之間，地下空間將具備大規(guī)模開發(fā)利用地下空間的條件和實力，2013年我國人均GDP超過了6000美元，已經進入大規(guī)模開發(fā)利用地下空間的高速發(fā)展期。資料顯示，到2010年我國已建成地鐵480公里，預計到2020年總里程達到6200公里；到2011年，僅城市供水、排水、燃氣、供熱四類市政地下管網總長度就已超過148萬公里；北京市現有地下空間面積已達3000萬平方米，上海更是達到了4000萬平方米，各大城市已經著手開始規(guī)劃和建設地下綜合體工程。目前，我國地下空間開發(fā)利用的總體規(guī)模和發(fā)展速度已居世界同類城市的先進前列，已經成為世界地下空間開發(fā)利用的大國。

在國家層面，對這一新型國土資源重視不夠，相配套的法律法規(guī)、技術規(guī)范和政策體系不完善，宏觀層面的規(guī)劃及管理指導不深入，《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》（1997年10月27日建設部令第58號，2001年11月20日修正），作為部門行政法規(guī)，法律約束性不強且未涉及地下空間權屬劃分，已不能很好地適應現狀。在地方層面，地下空間建設與管理滯后于城市建設的總體水平，由于缺乏統(tǒng)一的指導和管理，行政部門和建設使用單位各自為政，規(guī)劃、建設、管理及運行維護方面問題突出，各類事故時有發(fā)生，造成了人身傷亡和嚴重的經濟損失。

因此，針對我國經濟社會的發(fā)展現狀，全面加強地下空間規(guī)劃與管理，已經顯得十分必要和非常迫切。

二、我國地下空間規(guī)劃與管理存在的主要問題

近幾年由于地下空間規(guī)劃與管理不到位造成的事故令人觸目驚心：2010年7月28日南京地下廢棄化工管道爆炸事故導致13人死亡，120人受傷；2013年11月22日，中石化黃濰輸油管線泄漏引發(fā)的城市地下管網爆燃特大事故，共造成62人遇難，136人受傷，直接經濟損失7.5億元；2012年北京“7?21”暴雨造成嚴重內澇，導致因災死亡78人，受災人口190萬人，直接經濟損失116.4億元；哈爾濱曾在8天內出現7次路面塌陷，造成2人死亡2人受傷等。

慘痛的事故教訓，不僅暴露出我國地下空間存在底數不清、信息不全、狀況不明、帶病運行等現實問題，更反映出在地下空間規(guī)劃、管理方面存在的深層次問題。

1.法規(guī)體系不健全，專業(yè)規(guī)范時效性差。

總體來看，我國還沒有形成完整的立法體系。在國家立法層面，關于地下空間利用方面的專門法律尚屬空白，與其相關的內容在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《物權法》等諸多法律中都有涉及；部門法規(guī)層面，建設部的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》中雖然明確了相關內容，但是作為行政規(guī)章，該《規(guī)定》法律效力較低，且內容也不完備，缺乏對實踐的指導意義；地方規(guī)定層面，只有部分省市出臺了一些有關的政策文件。

2.規(guī)劃滯后，總體性不強。

地下空間利用缺乏科學的整體目標和全面規(guī)劃，功能布局不詳細，地域之間和行業(yè)之間未聯(lián)動，低效、無序和重復開發(fā)利用問題突出。各行業(yè)按照各自眼前需要自行開發(fā)和安排地下工程，缺乏聯(lián)通，整體性和系統(tǒng)性差；地面建筑、市政設施的布局之間缺乏有機聯(lián)系，對于公共用地即規(guī)劃紅線以外的地下空間，一直以來更是存在任其自然發(fā)展的無管理現象。這不僅導致產生了我國地下空間開發(fā)建設上的各類問題，更重要的是，地下空間開發(fā)利用的綜合效益不僅不能體現，還造成了空間資源的嚴重浪費，甚至導致后續(xù)開發(fā)無法進行，嚴重影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。

3.管理缺乏統(tǒng)一協(xié)調，體制機制不完善。

一直以來，我國地下空間規(guī)劃與建設開發(fā)缺乏統(tǒng)一管理。相關報告顯示，當前城市地下空間設施的產權主體分屬地鐵、自來水、排水、燃氣、熱力、電信、電力公司，以及政府、部隊、工礦企業(yè)等數十個單位。在建設過程中，各環(huán)節(jié)的管理又分屬于不同的政府管理部門，如規(guī)劃管理由城市規(guī)劃部門負責，開工許可管理由城市建設部門負責，工程檔案管理由城建檔案管理部門負責等，缺少統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調部門。

4.基礎資料缺失，信息化管理落后。

以城市地下管網為例，按照規(guī)定，各地的城建檔案管理機構應當繪制城市地下管網綜合圖，建立城市地下管網信息系統(tǒng)，并及時接收普查和補測、補繪所形成的地下管網。而事實上，全國擁有城建檔案管理機構的城市并不多，2012年統(tǒng)計，在253個做過普查的城市中，只有少數設立了城建檔案管理機構，也存在信息沒有形成動態(tài)更新的機制問題。另外，當前的城建檔案沒有得到高效、低成本的利用，企業(yè)如果需要資料數據還需要花錢購買，如果想鋪設管網，需要自己到城市各個部門去收集，去探測施工地域的地下管網資料。

三、解決地下空間規(guī)劃與管理問題的建議

地下空間具有稀缺性和不可替代性，戰(zhàn)略地位突出，發(fā)展前景廣闊。建議國家從法律法規(guī)、統(tǒng)籌規(guī)劃、體制機制、信息化等多方面著手，科學規(guī)劃并有效監(jiān)管地下空間。

1.加快立法，完善法規(guī)體系建設。

將地下空間使用權納入法制體系，做出明確的界定。修改和完善相關立法，既要明晰國家對地下空間資源的所有權，保證公共利益不受侵害，又要明確地下空間使用權的主體權利、義務。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃，實現節(jié)約高效利用。

建議在國家層面修訂完善土地利用總體規(guī)劃，將地下空間資源利用規(guī)劃納入其中，明確規(guī)劃主要控制指標，進行宏觀控制和引導，同時制定跨省市地域空間的整體規(guī)劃；在地方層面，在國家土地利用總體規(guī)劃和地下空間利用規(guī)劃指導下，結合自身發(fā)展特點，在地下空間利用狀況全面普查、安全及風險評估的基礎上，全面編制城市地下空間開發(fā)利用總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃或修建性詳細規(guī)劃，同城市地平面和立面規(guī)劃一樣進行法制化、規(guī)范化和程序化管理，以確保城市地下空間合理、有序開發(fā)。

3.統(tǒng)一管理，健全管理體制和運行機制。

政府部門應建立統(tǒng)一的管理體制和業(yè)務流程，統(tǒng)籌規(guī)劃、審批、建設、監(jiān)察和檔案管理等全過程。建議國家層面有部門統(tǒng)籌地下空間規(guī)劃管理工作，地方政府因地制宜地設立地下空間綜合管理機構，統(tǒng)一協(xié)調規(guī)劃、建設、市政、城管、施工企業(yè)和產權單位等眾多部門、諸多行業(yè)，保證地下空間開發(fā)利用的有序、高效運行。