時間：2023-10-17 10:52:38
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準(zhǔn)確把握社會主義法治理念的深刻內(nèi)涵，必須堅(jiān)持“四個統(tǒng)一”，即：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法辦案的統(tǒng)一，堅(jiān)持政治工作與政法業(yè)務(wù)的統(tǒng)一，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法與執(zhí)法為民的統(tǒng)一，堅(jiān)持法律效果與社會效果的統(tǒng)一。厚德載法，德正法嚴(yán)，當(dāng)前，桐柏的政法隊(duì)伍整體狀態(tài)良好，在維護(hù)社會穩(wěn)定，保障桐柏經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重大作用，取得了突出成績，這也是我們多年來堅(jiān)持政治與業(yè)務(wù)相互促進(jìn)，相得益彰的結(jié)果。但是，我們也應(yīng)該清醒的認(rèn)識到，我們的思想教育工作還不夠完善，我們的隊(duì)伍中還存在著這樣那樣的問題，只有把社會主義法治理念融入到各項(xiàng)政法業(yè)務(wù)工作中，貫穿于政法業(yè)務(wù)工作的全過程，才能取得好的效果；我們的政法干警只有牢固樹立公平正義的理念，才能使憲法規(guī)定的建設(shè)社會主義法治國家的任務(wù)落到實(shí)處，才能把打造平安桐柏的各項(xiàng)措施落到實(shí)處，才能更好的維護(hù)人民利益，才能促進(jìn)桐柏社會和諧發(fā)展。因此，政法各部門要認(rèn)真組織，聯(lián)系工作實(shí)際，把法治理念教育與當(dāng)前各部門的重點(diǎn)工作結(jié)合起來，與榮辱觀教育結(jié)合起來，通過教育活動推動工作更好開展。在具體工作中，政法各部門不僅要實(shí)行業(yè)務(wù)工作目標(biāo)責(zé)任制，也要落實(shí)社會主義法治理念教育工作責(zé)任制，進(jìn)一步建立和完善社會主義法治理念教育活動的研究、分析、檢查、考核、責(zé)任追究等制度，落實(shí)“下管一級履行職責(zé)，上連一級追究責(zé)任”的要求，嚴(yán)格教育，嚴(yán)格管理，對確因管理不嚴(yán)造成干警違法違紀(jì)的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要真查處，真追究，絕不寬容手軟。
做到“四個堅(jiān)持”扎實(shí)開展好學(xué)習(xí)教育
堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)帶頭。黨委政法委和政法部門主要領(lǐng)導(dǎo)要親自安排部署，切實(shí)做到思想上高度重視，行動上自覺主動，工作上狠抓落實(shí)。政法各部門要根據(jù)中央和市委的安排部署，制定好教育活動的具體措施，保證教育活動有條不紊地扎實(shí)開展。要注重培養(yǎng)和樹立先進(jìn)典型，努力發(fā)揮他們在工作中的示范帶動作用。要堅(jiān)持正面宣傳為主，充分利用報刊、廣播、電視等媒體，大力宣傳開展社會主義法治理念教育活動的重大意義及其取得的顯著成效，營造良好的輿論氛圍。政法部門領(lǐng)導(dǎo)要帶頭參加學(xué)習(xí)，帶頭查找問題，帶頭制定整改措施，帶頭抓好落實(shí)，要按照省、市委政法委的具體要求，制定領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系點(diǎn)制度，要加強(qiáng)專題調(diào)查研究，積極探索好的形式和方法，不斷增強(qiáng)學(xué)習(xí)教育的針對性和有效性，不斷總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)做法，不斷推動教育活動深入開展、取得更大的實(shí)效。
堅(jiān)持學(xué)習(xí)與工作并重。要正確處理好教育活動與其他各項(xiàng)工作的關(guān)系，特別是在當(dāng)前任務(wù)比較繁重的情況下，要克服把開展教育與抓工作對立起來的思想以及不聯(lián)系自身思想實(shí)際和工作實(shí)際，把理念口號化、理論與實(shí)踐脫節(jié)等問題。要把社會主義法治理念教育與當(dāng)前各項(xiàng)重點(diǎn)工作有機(jī)結(jié)合起來，堅(jiān)持以社會主義法治理念為指導(dǎo)，力爭在加強(qiáng)和改進(jìn)黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)、完善維護(hù)穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)體制、推進(jìn)基層平安建設(shè)、開展打黑除惡專項(xiàng)斗爭、妥善處置人民內(nèi)部矛盾等方面取得突破，真正把教育活動的成效體現(xiàn)到解決突出問題、促進(jìn)各項(xiàng)工作上來，要善于在工作中學(xué)習(xí)，通過學(xué)習(xí)推動工作，做到“兩不誤、兩促進(jìn)”，用推動各項(xiàng)工作的實(shí)際成果來衡量和檢驗(yàn)教育活動的成效。
堅(jiān)持密切聯(lián)系實(shí)際。社會主義法治理念教育活動能否達(dá)到預(yù)期目的，關(guān)鍵取決于能否緊密聯(lián)系政法干警思想和政法工作的實(shí)際，真正解決好認(rèn)識上和工作上存在的問題。政法各部門要緊緊抓住人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，特別是要對近年來發(fā)生的執(zhí)法不公正、不嚴(yán)格、不規(guī)范、不文明以及不作為、亂作為等問題進(jìn)行全面梳理，對照社會主義法治理念，深入剖析發(fā)生這些問題的原因，深入開展大討論，有針對性地制定整改措施，切實(shí)解決“權(quán)從何來，為誰掌權(quán)、為誰執(zhí)法，如何執(zhí)法”的重大思想觀念問題，真正在促進(jìn)嚴(yán)格公正文明執(zhí)法上取得明顯成效，進(jìn)一步提高人民群眾對政法隊(duì)伍和政法工作的滿意度。
堅(jiān)持建立長效機(jī)制。社會主義法治理念教育，是新時期政法隊(duì)伍思想政治建設(shè)的重要內(nèi)容，是政法思想政治工作一項(xiàng)長期的任務(wù)，必須注重制度和機(jī)制建設(shè)，確保社會主義法治理念教育能夠隨著形勢的變化不斷取得新的成效。政法各部門要積極探索建立干警個人自學(xué)、集中教育、定期培訓(xùn)等制度，幫助干警樹立終身學(xué)習(xí)、終身教育的理念，不斷提高自身的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)。要加強(qiáng)相關(guān)的配套制度建設(shè)，建立科學(xué)的考評制度，提高考核針對性，有效運(yùn)用考核結(jié)果促進(jìn)干警提高自身綜合素質(zhì)的自覺性何主動性。
搞好“四個結(jié)合”全面提升基層政法工作水平
一是把社會主義法治理念教育同我們政法系統(tǒng)當(dāng)前開展的社會主義榮辱觀教育緊密結(jié)合起來，使廣大政法干警牢固樹立科學(xué)的世界觀、人生觀和價值觀，打牢政法干警“公正執(zhí)法、一心為民”的思想基礎(chǔ)。
前言
我國正處于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵期、矛盾凸顯期，在農(nóng)村基層也存在著各種危機(jī)，且有的時候、有的地方還比較激烈，政府作為公共事務(wù)的管理者，推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理責(zé)無旁貸。農(nóng)村基層是我國體制架構(gòu)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，但人們對于基層規(guī)范治理和法治治理的關(guān)注相對來說還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，強(qiáng)化農(nóng)村基層社會綜合治理中的政府責(zé)任是有效推進(jìn)農(nóng)村基層社會治理、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會治理現(xiàn)代化的重中之重。
1、推進(jìn)農(nóng)村基層社會治理現(xiàn)代化的政府責(zé)任機(jī)制存在問題的原因
1.1政府管理部門及官員責(zé)任意識欠缺
第一，體制性因素對政府管理部門和官員意識產(chǎn)生影響。政府現(xiàn)有的以由上級集中控制和統(tǒng)一分配資源的體制決定了推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理中的機(jī)制結(jié)構(gòu)要素是向上級負(fù)責(zé)，而這一責(zé)任體制的形成使得政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式與實(shí)際工作情形發(fā)生斷裂，突出對上級責(zé)任的認(rèn)識與注重，而忽視了對民眾責(zé)任的重視。第二，對責(zé)任內(nèi)涵認(rèn)識不清導(dǎo)致責(zé)任意識的缺乏。部分政府管理部門及官員沒有形成正確的責(zé)任觀念，對推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理的政府嚴(yán)峻責(zé)任認(rèn)識不到位，甚至認(rèn)為責(zé)任制度是用來約束被管理者而不是約束自己的。第三，責(zé)任的執(zhí)行觀念不強(qiáng)、責(zé)任執(zhí)行力不夠是責(zé)任意識缺乏的突出反映。責(zé)任的落實(shí)需要較強(qiáng)的執(zhí)行理念，將責(zé)任部署到位、落實(shí)到位、實(shí)施到位是對責(zé)任意識最好的詮釋，提高責(zé)任執(zhí)行力和履職能力是增強(qiáng)責(zé)任意識的根本。
1.2政府管理過程封閉及信息溝通不暢
第一，政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理的過程公開和信息暢通的體制不健全。從形式上來看，近年來頒布了一些法律法規(guī)，雖然有很多涉及到推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理的過程公開和信息暢通的相關(guān)內(nèi)容，但比較零散、規(guī)定抽象，沒有形成一套完善健全的體制機(jī)制。第二，缺乏對推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理中政府管理信息公開的特別規(guī)定，操作性不強(qiáng)。第三，政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理中過程封閉及信息溝通不暢的責(zé)任得不到追究?，F(xiàn)有的制度和體制對政府部門不公開過程、不暢通信息應(yīng)付的責(zé)任規(guī)定不明確，過于抽象和含糊，沒有形成嚴(yán)格的制度保障機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，使得政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理過程封閉和信息溝通不暢成為常態(tài)。
1.3政府責(zé)任管理體系不健全
第一，沒有建立一個“橫向到邊、縱向到底”的政府責(zé)任管理體系，加強(qiáng)農(nóng)村基層社會綜合治理的責(zé)任管理體系比較粗糙，管理每一個環(huán)節(jié)的責(zé)任沒有做到具體化、規(guī)范化和制度化。現(xiàn)有的加強(qiáng)農(nóng)村基層社會綜合治理的責(zé)任管理體系沒有以現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)，不是針對現(xiàn)實(shí)中的薄弱環(huán)節(jié)制定出來的國家層面的政府責(zé)任管理總體設(shè)計(jì)。第二，責(zé)任管理體制因循守舊，缺少革新，政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理的手段和方法探索上積極性不高。事實(shí)上，作為承擔(dān)管理責(zé)任的政府及其工作部門，是管理的主要機(jī)構(gòu)，親自擔(dān)任農(nóng)村基層社會綜合治理的領(lǐng)導(dǎo)組織工作，對農(nóng)村基層社會綜合治理工作的問題和缺陷也是最清楚的，是最有能力實(shí)現(xiàn)基層社會治理制度創(chuàng)新和方法創(chuàng)新的主體，而現(xiàn)有的責(zé)任管理體系限制了部門和責(zé)任人員創(chuàng)新精神的發(fā)揮，不能有效激勵部門和人員的積極性和創(chuàng)造性。第三，責(zé)任管理體系不能隨著經(jīng)濟(jì)社會變化而不斷變化。政府的責(zé)任管理體系是國家權(quán)力運(yùn)行體系和行政管理體制的重要部分，它應(yīng)當(dāng)在國家不斷變化的政治、經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境中，實(shí)現(xiàn)自己的更新、變換、調(diào)整與升級。
2、推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理政府責(zé)任機(jī)制的落實(shí)
2.1推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理的政府內(nèi)部責(zé)任機(jī)制的落實(shí)
第一，政府在加強(qiáng)農(nóng)村基層社會綜合治理中的矛盾防范和準(zhǔn)備責(zé)任機(jī)制的落實(shí)。農(nóng)村基層社會綜合治理工作做得到位，能夠最大限度的避免危害社會穩(wěn)定的事件爆發(fā)，或者在基層社會治理過程中能夠最大限度的將社會矛盾帶來的危害程度降到最低。居安思危，切實(shí)抓好準(zhǔn)備。有些矛盾不可避免，必須為之做準(zhǔn)備，如同諾亞在下雨之前就造好方舟。這意味著政府管理者在推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理中就必須積累可用資源和提升處理能力，降低個人、組織和社會的脆弱性，在矛盾發(fā)生以后做到快速反應(yīng)、有效處置，從而能夠降低矛盾的損害程度，及早達(dá)到社會的有序治理狀態(tài)。第二，政府在加強(qiáng)農(nóng)村基層社會綜合治理中的監(jiān)測與預(yù)警責(zé)任機(jī)制的落實(shí)。科學(xué)研究表明，社會矛盾爆發(fā)之前的臨界期是處理社會矛盾、規(guī)范社會治理的最有利時機(jī)。盡早發(fā)現(xiàn)矛盾跡象爆發(fā)苗頭，并在早期將其消滅，能夠阻止矛盾向社會危害蔓延，能夠最大限度地避免或減少矛盾給社會穩(wěn)定、社會秩序及政府管理活動帶來的威脅與損失。
2.2推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理的政府外部責(zé)任機(jī)制的落實(shí)
第一，健全和完善推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理的法制體制。首先，要完善憲法條款?！皯椃ǖ膬?nèi)容及其地位和作用決定了憲法和憲法的至上權(quán)威是保證權(quán)力服從法律，從而實(shí)現(xiàn)法治的關(guān)鍵?！币趹椃ㄖ性黾雨P(guān)于政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理的條款。此外，還要逐步完善其他與政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理密切相關(guān)的法律制度。當(dāng)然，法律法規(guī)的制定、修改要注意增強(qiáng)針對性和可操作性；各種制度規(guī)定要統(tǒng)一、配套、協(xié)調(diào)，相關(guān)措施要落實(shí)好，按照法治要求，做到推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理的法制的執(zhí)行到位。第二，建立推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理的問責(zé)制。建立問責(zé)制的主旨，就是通過問責(zé)來落實(shí)政府的責(zé)任，強(qiáng)化政府的責(zé)任意識，避免產(chǎn)生“不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象。問責(zé)即“追究責(zé)任和承擔(dān)責(zé)任”，其核心在于要求政府及其官員必須對其行為負(fù)責(zé)。推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理問責(zé)是對全過程中政府行為及其后果的問責(zé)，包括過錯問責(zé)（決策問責(zé)、政治問責(zé)、法律問責(zé)）和績效問責(zé)。這些問責(zé)方式意味著，政府日常決策失誤或強(qiáng)行推行農(nóng)村政策而引發(fā)矛盾或造成重大損失，政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理過程中未能維持社會穩(wěn)定、導(dǎo)致事態(tài)惡化并造成惡劣影響，政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理中沒有履行法定職責(zé)和義務(wù)并有失職失責(zé)或違法行為，政府組織或其工作人員在推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理中未達(dá)到應(yīng)有的績效水平，均被追究責(zé)任。
3.結(jié)語
強(qiáng)化推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理中的政府責(zé)任是有效推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理的重中之重。在推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理過程中，政府不要懼怕直面現(xiàn)實(shí)問題，要勇于承擔(dān)政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，這樣既可以推進(jìn)農(nóng)村基層社會綜合治理的有序發(fā)展，又可以實(shí)現(xiàn)政府公信力的提高和良好政府形象的構(gòu)建。
參考文獻(xiàn)：
黨的十八屆四中全會《決定》指出，全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)和重點(diǎn)都在基層，基層治理法治化水平直接關(guān)乎社會穩(wěn)定大局，意義十分重大。
一、基層社會治理法治化是現(xiàn)代社會治理的應(yīng)有之義
現(xiàn)代社會治理的核心就是法治。法治一方面通過調(diào)節(jié)其特有的結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)社會關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上對社會治理的合法性加以解決。另一方面法治通過國家強(qiáng)制性保障社會治理活動的法律權(quán)威性；最后法治通過確定邊界和底線使社會治理活動有可預(yù)期性。法治中國建設(shè)的重點(diǎn)和基礎(chǔ)就是基層社會治理法治化，社會矛盾和沖突多發(fā)于基層，集中體現(xiàn)于基層治理中，伴隨著社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，加速推進(jìn)基層社會治理法治化已成為現(xiàn)實(shí)問題。基層社會治理法治化于現(xiàn)代社會治理和國家治理能力現(xiàn)代化而言有著無法替代的作用，主要體現(xiàn)在可以提高社會治理方式的創(chuàng)新程度，充分調(diào)動各方面積極性，實(shí)現(xiàn)社會治理資源的整體優(yōu)化。換一個角度來講，基層治理法治化是體現(xiàn)和反映國家治理能力的“風(fēng)向標(biāo)”。
就我國當(dāng)前國家治理能力和治理體系建設(shè)實(shí)際情況來看，基層治理法治化所起的作用是關(guān)鍵性和基礎(chǔ)性的，同過去以“管控思維”為主體的社會治理方式相較而言，法治化治理方式能夠最大程度實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益訴求并在最大范圍內(nèi)聚集民意。法治化治理方式通過制度建構(gòu)方式，運(yùn)用法律手段，可以最大限度杜絕管理部門、管理人員的“不作為”、“亂作為”，真正實(shí)現(xiàn)“運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會矛盾”等目標(biāo)。
二、社會治理的法律屬性包含法治思維和法治方式
從理論而言，社會治理是一項(xiàng)公共職能，為了實(shí)現(xiàn)這一公共職能，社會治理的主體可以采用行政命令，行政計(jì)劃、行政處罰等一系列管理手段。因此，“社會治理”在很大程度上可以講本質(zhì)上就是公權(quán)力的行使，是行政行為的實(shí)施。在現(xiàn)代法治國家，只要是權(quán)力的實(shí)施行使，就必須受到法治約束，只要是權(quán)力的意思表示就必須符合法治精神。社會治理采取的行政行為本質(zhì)就是法律行為，這是社會治理的法律屬性。這一點(diǎn)從根本上決定了社會治理中必然包含法治思維和法治方式的普遍運(yùn)用。具體而言，體現(xiàn)在以下方面：一是運(yùn)用法治思維和法治方式實(shí)現(xiàn)社會治理主體的法治化。就社會治理的國家公權(quán)力而言，管理職能之間的空缺、重疊和沖突都需要運(yùn)用法治思維、法治機(jī)制和法治方式協(xié)調(diào)、溝通和解決；就社會治理的社會公權(quán)力而言，公共職能與國家職能的界限、分工、沖突需要運(yùn)用法治思維和法治方式明確、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。二是運(yùn)用法治思維和法治方式確保社會治理行為的法治化。社會治理行為作為一種行政行為，體現(xiàn)了行政行為一般性原理，體現(xiàn)著自由裁量權(quán)的運(yùn)用。而且現(xiàn)實(shí)中，在社會治理中，這種自由裁量權(quán)的行使會直接面對尖銳的利益沖突、強(qiáng)烈的價值碰撞和巨大的社會訴求，其運(yùn)用得當(dāng)與否將最直接影響國家形象及公民的法治信仰。三是運(yùn)用法治思維確保社會治理責(zé)任的法治化。有權(quán)力就有責(zé)任，責(zé)任是權(quán)力的本質(zhì)屬性，而且這種責(zé)任應(yīng)當(dāng)且必須是一種法律責(zé)任。法治思維與權(quán)力思維的差異之處就在于是否承認(rèn)權(quán)力的最高性。法治思維認(rèn)為法律的權(quán)威高于權(quán)力，公權(quán)力的行使者必定需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
三、運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)基層社會治理存在的問題
（一）存在制度障礙
雖然國家層面和地方層面都有關(guān)于基層社會治理的法律、法規(guī)、規(guī)章和條例。但從現(xiàn)實(shí)情況看，實(shí)現(xiàn)社會治理法治化面臨著嚴(yán)重制度障礙：其一，現(xiàn)在制度已經(jīng)相對落后。我國原有相關(guān)法規(guī)是適應(yīng)傳統(tǒng)社會管理模式而形成的，社會管控思維嚴(yán)重，與基層社會治理法治化要求的法治思維和法治方式相去甚遠(yuǎn)，出發(fā)點(diǎn)和制度建構(gòu)的主要做法完全不同，無法適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展。其二，立法相對滯后。進(jìn)入新時期以來，特別是黨的十以后，實(shí)施由“社會管理”向“社會治理”，由“行政色彩”向“法治主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變以來，許多地方在實(shí)踐中已經(jīng)做了許多有益嘗試，且取得了一系列富有創(chuàng)新意識的成果，但是相應(yīng)的立法工作卻顯得滯后，特別基層自治組織、基層治理機(jī)制合法性問題，涉及老百姓利益保障問題的許多方面仍未納入法治保障軌道。其三，法規(guī)效力層級不足。從目前現(xiàn)實(shí)情況來看，從國家立法層面來看，有關(guān)基層社會治理的法規(guī)較少且缺乏可操作性。許多地方通過地方政府立法對現(xiàn)實(shí)矛盾加以調(diào)節(jié)，但是這些地方性法規(guī)效力不高，甚至因?yàn)闆]有先例可循，在一定程度上違反相關(guān)上位法規(guī)的問題。使運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)基層社會治理的基礎(chǔ)不復(fù)存在，何以談其效果和作用？
（二）運(yùn)用法治思維和法治方式的能力不足
黨的十八屆四中全會《決定》提出：“黨員干部是全面推進(jìn)依法治國的重要組織者、推動者、實(shí)踐者，要自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。”因此，全面推進(jìn)依法治國，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在于提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和依法辦事能力。當(dāng)前基層社會治理主體，特別是一些黨員干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力不足，一方面體現(xiàn)在黨員干部的法律知識儲備不夠、依法治理的傳統(tǒng)和氛圍缺失，另一方面是在客觀上大量存在許多領(lǐng)導(dǎo)干部不愿意用法治思維和法治方式，而是采取行政手段的“短、平、快”，更有甚者提出法治方式讓其“畏首畏尾”，在一些場合發(fā)表進(jìn)一步加強(qiáng)社會管控的傳統(tǒng)思維。
（三）行政手段的路徑依賴
隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，特別社會結(jié)構(gòu)和利益需求呈現(xiàn)多元趨勢越來越明顯的背景下，行政手段難以“一招定天下”，需要多種手段協(xié)調(diào)，其中法律手段應(yīng)該成為主導(dǎo)，如前所述，行政手段應(yīng)在法律框架設(shè)立的范圍內(nèi)發(fā)揮效用。過去中國，在人-單位-國家這樣的架構(gòu)下，通過上行下達(dá)執(zhí)行行政命令實(shí)現(xiàn)社會治理確實(shí)有著無法比擬的優(yōu)勢，但是面對社會主體的多元化和社會分層的現(xiàn)實(shí)情況，過分依賴行政效率只會導(dǎo)致基層社會治理陷入僵局，而且極易導(dǎo)致權(quán)力尋租，導(dǎo)致腐敗。這樣的路徑依賴極易發(fā)生打著“發(fā)展壓倒一切”等片面觀點(diǎn)的旗號，時不時發(fā)生突破法律邊界的行為，甚至侵犯公民權(quán)利，認(rèn)為改善了群眾生活，盡管違法但是可以被理解。如此種種，突破法律邊界和底線，不惜一切代價和手段處理矛盾糾紛，最后結(jié)果往往是進(jìn)一步激化矛盾，是短視行為，于長遠(yuǎn)發(fā)展有百害而無一利。
四、運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)基層社會治理的有效路徑的思考
（一）最關(guān)鍵的是領(lǐng)導(dǎo)干部要具有法治意識和法治觀念
通過自覺學(xué)習(xí)，增強(qiáng)憲法法律至上的理念，通過法治思維進(jìn)行思考，將依法治國、依憲治國的理念內(nèi)化于心；通過比較法治思維、法治方式與人治思維、人治方式在治國理政方面的優(yōu)劣，使領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識運(yùn)用法治思維和法治方式治國理政的必要性，改變過去那種“以言代法”、“以權(quán)壓法”的“人治”思維模式，以法治眼光看待一切，明確法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，決不允許任何領(lǐng)導(dǎo)干部有超越法律的特權(quán)，始終牢記法律底線不可觸碰、法律紅線不可逾越；通過干部教育培訓(xùn)等多種形式，潛移默化地影響領(lǐng)導(dǎo)干部的法治精神、法治意識和法治信仰，使領(lǐng)導(dǎo)干部成為法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。
（二）重視正面引導(dǎo)和反面警示兩方面作用
榜樣的力量是無窮的，要充分運(yùn)用正面典型的引導(dǎo)作用，使領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治習(xí)慣。同時對反面典型的警示、警戒作用不能忽視，應(yīng)在組織、人事管理等重點(diǎn)領(lǐng)域堅(jiān)持給人治亮“紅燈”，只有這樣才能促使所有領(lǐng)導(dǎo)干部自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。
（三）要在領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核上強(qiáng)調(diào)法治指標(biāo)
正如黨的十八屆四中全會公報指出的：“提高黨員干部的法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容?！币虼艘獙⒎ㄖ沃笜?biāo)納入對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的考核之中，把法治建設(shè)成效納入政績考核指標(biāo)體系，各級組織部門要把是否具有法治思維、法治方式和法治能力作為考察干部的重要內(nèi)容，提拔重用那些運(yùn)用法治思維、法治方式的領(lǐng)導(dǎo)干部，通過激勵機(jī)制，促使更多領(lǐng)導(dǎo)干部積極運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題。
（四）要積極營造法治環(huán)境
推進(jìn)法治文化建設(shè)，努力營造穩(wěn)定有序的法治文化氛圍，使領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣法治思維，習(xí)慣用法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，使其養(yǎng)成良好的法治思維習(xí)慣，形成優(yōu)秀的法治思維品格，養(yǎng)成良好的法治能力，形成推進(jìn)依法治國的良好法治氛圍。
崇尚憲法和法律的權(quán)威，根據(jù)法律思考，把法律當(dāng)成思考、解決問題的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。法治思維在現(xiàn)階段主要指限制、約束權(quán)力任意行使的思維。法治思維改變了一些領(lǐng)導(dǎo)干部思想中存在的重權(quán)力輕權(quán)利、重治民輕治官、重管理輕服務(wù)等思維誤區(qū)；法治方式指領(lǐng)導(dǎo)干部遵循法治原則和法治精神依法治理，通過制定、執(zhí)行法律，運(yùn)用法律方法治國理政的行為方式。法治思維與法治方式的核心是用權(quán)利制約權(quán)力，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，強(qiáng)化對權(quán)力行使的約束和規(guī)范，約束公權(quán)力、保障私權(quán)利。
總之，我們需要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)，堅(jiān)持法治導(dǎo)向，提升法治能力，推進(jìn)基層社會治理法治化建設(shè)。
回應(yīng)這些困惑問題，需要探索新的解答方向，尋找更為基礎(chǔ)性的要素關(guān)系，以拓展社會治理研究的視野。我們需要問，經(jīng)濟(jì)地位的差異在某種程度上確實(shí)會引發(fā)政治不滿，但為何所有社會都存在類似的社會差別，但卻不一定都轉(zhuǎn)化為政治問題？這或許暗示，二者間的關(guān)系并非那么直接，一些社會差別轉(zhuǎn)化成政治問題，一些社會差別雖然存在卻沒有成為政治問題，在社會差別向政治不滿的轉(zhuǎn)化中，是否存在著某些基礎(chǔ)性因素催化促成了這一轉(zhuǎn)化？我稱這些因素具有基礎(chǔ)性，在于它的特征：系統(tǒng)（全局）性的，非個人的，非偶然的，非期然（政策目標(biāo)）的，可解釋更大的變異現(xiàn)象，而且符合我們社會的歷史事實(shí)。
為此，我建議進(jìn)入中國基層治理的歷史中尋找答案，先看相關(guān)治理角色、及其責(zé)任關(guān)系形成的歷史來源和特征，再看它與新的社會環(huán)境和治理對象的關(guān)系。
雙重治理結(jié)構(gòu)
1950年代中國的政治變革，推動了一系列的社會重組，包括社會關(guān)系、組織關(guān)系和治理關(guān)系的重組，建立起一套新而獨(dú)特的“公共與個人”連接系統(tǒng)。這個系統(tǒng)的特點(diǎn)：一是覆蓋廣闊，基本上覆蓋了90%甚至更多的社會成員;二是三級（國家、單位、個人）連接;三是單位責(zé)任包干到人，即俗稱的“誰家的孩子誰抱走”，絕大部分的社會事務(wù)，都由人們所在的單位（城市）或行政村（鄉(xiāng)村）處理;四是存在等級、自上而下的資源再分配，等級越高的組織具有越大的資源分配權(quán)。
在這種組織關(guān)系中，存在兩個治理的角色：一是政府，主要職能是政策決定和資源再分配，具體的工作是制定計(jì)劃，下發(fā)指令（文件），審批和調(diào)撥資源;二是單位，主要職能是執(zhí)行政府的指令，按照指示，實(shí)施社會治理，并提供公共品，例如教育、就醫(yī)、住房等。在這個意義上，單位成為政府的延伸機(jī)構(gòu)，它的獨(dú)特性是政府的部分職能。兩個角色的分工是，前者指令，后者實(shí)施社會治理。
這是一種雙重治理結(jié)構(gòu)。其中政府的治理對象是單位組織，不是社會受眾，可以用間接治理概括，而單位的治理對象則是所屬社會受眾，可以用直接治理概括。與政府相比，單位的治理職能更多，雖然有些未必是其目標(biāo)意愿，甚至它未必意識到，但觀其日常實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，單位實(shí)際上承擔(dān)了分配資源、連接、協(xié)調(diào)、庇護(hù)、應(yīng)責(zé)和代表的職能。
在每一個單位，資源、包括公共品分配直接針對個人;它將單位成員（個體）納入公共體制（整體）;它協(xié)調(diào)處理個體間以及個體和群體利益的關(guān)系;它庇護(hù)所屬成員;它必須應(yīng)責(zé)――回應(yīng)所屬需求，負(fù)責(zé)解決其問題;它不得不代表組織，傳輸成員訴求，向外爭取利益，并通過內(nèi)部的政策修訂，來滿足這些利益訴求。
再來看政府，它分配資源，但對組織（單位）不對個人;它有連接作用，確定單位間等級，平衡組織利益;它的協(xié)調(diào)職能平衡的是單位間關(guān)系，處理爭訴、仲裁和政策調(diào)整;它庇護(hù)相關(guān)的組織。顯然，政府的治理責(zé)任比單位要輕，因?yàn)樗兴穆毮芏际轻槍M織而非受眾個體，而且還少兩樣：應(yīng)責(zé)和代表職能。有大量的單位作為政府存在，政府沒有發(fā)展出面對受眾的應(yīng)責(zé)和代表的職能。
因此，對于社會治理單位的作用至關(guān)重要。表面上看，社會中的公務(wù)機(jī)構(gòu)有限，但實(shí)際上從事社會治理的“機(jī)構(gòu)”遍地存在。由于政府對組織不對個人的工作慣例，單位事實(shí)上壟斷了個人與國家的連接通道，是二者間的中介，對于普通人而言，有單位才意味著有制度渠道，能“間接”地聯(lián)系上政府組織。更重要的是，單位通過應(yīng)責(zé)、代表、庇護(hù)和協(xié)調(diào)，在基層社會擔(dān)任著糾錯職能，這一職能的活躍存在，實(shí)際上提供了最關(guān)鍵的公共品：平衡利益的基層糾錯機(jī)制。
而政府高度依賴這個“機(jī)構(gòu)”掌握信息、處理問題和治理社會，無需自己親涉其中。因此政府和大眾是疏離的，社會成員無需、也無權(quán)接觸政府。一旦有情況發(fā)生，政府認(rèn)為是單位失責(zé)，要求單位領(lǐng)回人員處理。這種角色認(rèn)知廣泛存在于政府機(jī)構(gòu)，可以解釋常見的政府推諉、單位、隱瞞信息現(xiàn)象為何存在。
對于個體而言，他們實(shí)現(xiàn)權(quán)益的通道單一，只有通過單位，他們才能在國家公共體系中獲得位置，依靠制度通道實(shí)現(xiàn)權(quán)益，否則，即使存在這些權(quán)益的法律規(guī)定，也沒有途徑實(shí)現(xiàn)。因?yàn)闄?quán)益的實(shí)現(xiàn)不僅需要法律規(guī)定，更需要具體的、體制承認(rèn)的執(zhí)行者和責(zé)任者，而這個執(zhí)行者和責(zé)任者在雙重治理結(jié)構(gòu)中就是單位。
90年代中期以前，這一雙重治理體系的效用，是社會治理得到維系的原因。單位在個體和公共之間的中介地位，是國家“整合能力”存在的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。這一結(jié)構(gòu)，成功“消解”了社會沖突進(jìn)入（單位以外）公共領(lǐng)域的動力，即使在國家層面發(fā)生政治動蕩――比如“”時期，基層社會秩序也沒有全面瓦解，正是由于單位的治理職能大體存在。
社會的變化
90年代中葉以后，有兩項(xiàng)重要的社會變遷發(fā)生。一是廣泛的社會流動出現(xiàn)，離開單位的人數(shù)日益增長，截至2013年，只有不到1/4的城鎮(zhèn)就業(yè)人口，還處在較為典型的單位治理體制中。[1]在鄉(xiāng)村，2000～2010十年間，全國自然村由363萬個減至271萬個，有90多萬個自然村銷聲匿跡。[2]二是單位的經(jīng)濟(jì)職能擴(kuò)張，社會治理職能收縮?！百嶅X”成為很多單位的首要目標(biāo)。
由此產(chǎn)生的后果是，可以通過單位通道連接公共制度的個體數(shù)量急劇減少，不少人的“組織身份”消失，對于個人來說，這一方面是自己的“事兒沒人管了”，另一方面是其身邊的責(zé)任組織消失了。舉個例子，為什么國企員工不愿意買斷工齡離開單位？“丟飯碗”固然是經(jīng)濟(jì)原因，但更重要的是社會原因：離開單位就再也沒有責(zé)任組織了，其與國家的組織化連接一旦消失，法律和公共制度給予他們的權(quán)益，就難以經(jīng)由組織途徑獲得實(shí)現(xiàn)。
組織身份和通道對于普通人是否重要？一項(xiàng)2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，如果遇到不公，選擇向法院上訴的占71.3%，選擇黨政部門（包含工青婦）的占59%，選擇個人協(xié)商解決的占36.7%，選擇求助媒體的占24.3%，選擇、上訪的占15.9%，選擇找單位解決的只占13.8%。[3]而對比早先（1987和1999年）的類似調(diào)查數(shù)據(jù)，可以看到明顯不同：1987年的調(diào)查顯示，單位在所有訴求表達(dá)渠道中具有“支配性的”地位，它是解決問題的主要渠道，有72%的訴求通過單位提出。12年后，在1999年的同樣調(diào)查中，受訪個體選擇單位渠道解決問題的有下降，但還是第一位的，“工作單位”和“黨政部門”（包括工青婦團(tuán)體）渠道，共同高居人們選擇的前列。當(dāng)時，有單位相比沒有單位的人，前者解決問題的能力高8倍以上，[4]這種能力顯然不是來自個人，而是來自個人和組織的關(guān)系。
以上數(shù)據(jù)反映出重要的信息：中國社會的組織化結(jié)構(gòu)出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型，它正在從單位社會走向公共社會。在這種情況下，原有的單位治理效力自然有限：它只是不到四分之一城鎮(zhèn)就業(yè)人口的責(zé)任組織。另外四分之三呢？他們的責(zé)任組織是誰？代表組織是誰？有了問題找誰？如果適應(yīng)公共社會的應(yīng)責(zé)和代表機(jī)制未建立，很多矛盾找不到解決途徑，不公正感就會在社會中逐漸積累，社會不滿的目標(biāo)隨之轉(zhuǎn)向問責(zé)政府，即發(fā)生政治性轉(zhuǎn)化。與其說是收入不平等引發(fā)了普遍的治理困難，不如說應(yīng)責(zé)組織不在更可能激發(fā)不公正感受，因?yàn)檫@樣的處境無法提供組織化途徑糾錯，介入利益沖突解決來維護(hù)公正?？梢哉f，基層平衡利益，維護(hù)公正組織機(jī)能的瓦解，是社會治理的危機(jī)所在。
雙重治理結(jié)構(gòu)瓦解
為什么一些社會不滿向政治訴求轉(zhuǎn)化，產(chǎn)生嚴(yán)重的社會治理問題？因?yàn)樯蟼€世紀(jì)中葉建立的雙重治理體系正在大規(guī)模瓦解，存在于基層的利益平衡、糾錯、應(yīng)責(zé)、代表和庇護(hù)機(jī)制，能夠服務(wù)的人群大幅度減少。而政府的“間接治理”角色，即，不直接處理治理問題，對單位不對個人的工作方式，使之沒有可能發(fā)展出面對當(dāng)事人應(yīng)責(zé)、代表和庇護(hù)職能。這可以解釋為何公務(wù)人員習(xí)慣于推諉，及其為何“治理能力”不足，因?yàn)樵陔p重治理體系中，政府的審批、指示地位，使之將具體的治理責(zé)任交給單位，而不是自己。當(dāng)單位治理發(fā)生瓦解時，相對于受眾的需要，真正擔(dān)當(dāng)治理責(zé)任的組織大大減少，這是基層社會治理失效的原因。
為什么單位治理會瓦解？因?yàn)樯鐣h(huán)境發(fā)生了變化。原有的單位治理體系發(fā)端于人口流動有限、組織同質(zhì)性較高的社會條件下，是當(dāng)時資源分配方式的產(chǎn)物。今天的治理問題已經(jīng)不同：它不再是對局部封閉的熟人社會的治理，而是對流動的、異質(zhì)化的公共社會的治理。今天的資源分配途徑也大大改變，很多資源已經(jīng)進(jìn)入市場分配，而非由行政組織壟斷分配。社會成員對于單一組織的依賴性降低，選擇性增加，也是前所未有的新環(huán)境。
面對這些新的改變，舊治理體系的適合性降低，在新的組織關(guān)系和人際關(guān)系中，它的治理效能大減。比如，在村莊或是單位內(nèi)，依靠人際關(guān)系協(xié)調(diào)、或者損害相關(guān)者利益的方法，具有約束力，但是如果換一個社會環(huán)境，把它移植到陌生人組成的大范圍商業(yè)社會，就會失去作用。對家人負(fù)責(zé)，不等于能對路人負(fù)責(zé)，相反，越是照顧親朋，就越可能與路人競爭資源，造成不公，顯然，單位同事或鄰友規(guī)則不再適合解決公共社會的治理問題。
社會問題的政治轉(zhuǎn)化
政治社會學(xué)研究證實(shí)，國民對于社會體制的認(rèn)同，與幾種因素有關(guān)。
其一，是社會體制保護(hù)社會公正的能力，即，它能否有效公正地解決各種問題，使不同的人享有平等的受保護(hù)機(jī)會;其二，是社會體制能否建立有效連接社會成員的渠道，即，有沒有制度化通道可以順利連接民眾，把他們納入制度資源的共享整體中;其三，是基層社會的組織功能，比如說，在社會基礎(chǔ)層次，是否存在明確的應(yīng)責(zé)、協(xié)調(diào)和代表機(jī)制，以方便回應(yīng)民眾的各種需求，解決他們的問題，協(xié)調(diào)他們之間，以及他們和公共組織之間的矛盾。
這些東西，表面看上去不涉政治，但事實(shí)上對于治國理政，具有關(guān)鍵性的政治后果，因?yàn)?，它的作用是造就社會平衡秩序。如果這個機(jī)制不存在，或者沒法好好運(yùn)行，各種分散孤立的問題得不到有效解決，社會公正就沒辦法順利提供。事實(shí)證明，當(dāng)這個時候，也就是當(dāng)人們強(qiáng)烈感覺到不公正的時候，社會問題就向政治問題轉(zhuǎn)化，如果人們發(fā)現(xiàn)，這個社會沒有辦法公正解決自己的問題，怨氣就會迅速政治化，他們對于保護(hù)社會公正的尋求，就會轉(zhuǎn)向，成為對國家體制乃至政治體制的改造要求。
所以，保護(hù)社會公正，聽上去抽象，但實(shí)際上和解決具體問題的機(jī)能運(yùn)行有關(guān)。所有治理良好的國家，都非常重視這一點(diǎn)。縱觀各種不同的治理體系，可以發(fā)現(xiàn)，真正“治理”著社會、能夠有效形成社會服從秩序的，是“社會公正”的維護(hù)機(jī)制。這種機(jī)制補(bǔ)充了宏觀體制無法替代的作用，可以有多重組織形態(tài)和實(shí)踐樣式。社會治理依賴這些機(jī)制的活躍工作，但采取哪種組織形態(tài)實(shí)現(xiàn)它，則基于歷史和路徑依賴。這里的重點(diǎn)，不在于組織形態(tài)的名稱，而是它們在基層社會的實(shí)際作用。
理論問題：影響政治認(rèn)同的要素
與此相關(guān)的一個理論問題是，什么因素能夠影響社會成員對于公共體制的政治認(rèn)同？
在現(xiàn)代社會中，社會組織結(jié)構(gòu)通過三種方式，影響人們的生存利益：構(gòu)造成員身份（membership）――個體是否被納入團(tuán)體成為其中一員;組織囊括（organization includes）――個體是否擁有責(zé)任組織;結(jié)構(gòu)可及性（structural access）――個體是否可能接近公共體制，影響政策，并依靠其生存。這三方面標(biāo)準(zhǔn)不涉收入差別，但卻涉權(quán)利實(shí)現(xiàn)的機(jī)會差別，具有應(yīng)責(zé)組織的人，可以較順利地實(shí)現(xiàn)權(quán)益，而另一些人則困難重重，求地?zé)o門。
相對于那些擁有組織途徑較少、或根本沒有的社會成員，擁有組織途徑的人之獲益能力得到大幅度提升：他們有更高的影響力，去影響相關(guān)政策的執(zhí)行甚至改變，他們有組織渠道可依賴，并助其有效糾錯，他們有制度化的責(zé)任機(jī)構(gòu)，可以協(xié)調(diào)他和其他個體或群體的關(guān)系，他們不需要自己行動，因?yàn)橛袘?yīng)責(zé)組織回應(yīng)其問題，并代表他們的利益行動。如果這類人實(shí)現(xiàn)權(quán)益的機(jī)會提高，而且這些實(shí)現(xiàn)權(quán)益的途徑由政治體系提供保障，就會生產(chǎn)對體制的政治認(rèn)同，相反，則會削弱對體制的政治認(rèn)同。所以，個人與組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系，由于關(guān)涉實(shí)現(xiàn)權(quán)益的機(jī)會，可以影響并測度人們的政治認(rèn)同。
從另一個角度，也可以說，能夠建立這一組織關(guān)系者，在爭取人們的政治認(rèn)同方面具有優(yōu)勢，因?yàn)榻M織化結(jié)構(gòu)能夠滿足社會成員對“機(jī)會通道”平等的需求。換言之，誰提供可供依靠的組織責(zé)任，誰就獲得政治認(rèn)同，贏得政治整合優(yōu)勢，因?yàn)樘峁┙M織依靠和保護(hù)，有助于產(chǎn)生互賴關(guān)系及相互責(zé)任。如果人們與公共體系沒有這種互賴關(guān)系，如何對其產(chǎn)生政治認(rèn)同？舉個例子，在中國傳統(tǒng)社會中，社會組織顯現(xiàn)為蜂巢結(jié)構(gòu)，社會成員分散在局部的多個地方性組織中，依靠家庭、宗族或者私人組織生存，這些組織成為其歸屬依靠和忠誠的中心。這種狀況下，社會成員并未整合成為公共體系的一部分，除了他身邊的宗族村社組織外，個體和公共沒有利益和責(zé)任互賴的關(guān)系，其生存與公共體系基本無關(guān)，對于公共組織的政治認(rèn)同也就無從產(chǎn)生。
政策啟示
上述討論，可以得出什么政策啟示？
一、社會轉(zhuǎn)型期基層社會治理面臨的挑戰(zhàn)
（一）社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。改革開放以來，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，這些變化主要表現(xiàn)在人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和社會階層結(jié)構(gòu)等方面。
（二）利益多元化的挑戰(zhàn)。改革開放前，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在計(jì)劃體制下，中國社會形成了一個高度均衡、以平均主義為特征的利益格局。改革開放以后，我國確立了個體利益的合法性，極大地調(diào)動了群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性。在個體利益凸顯以后，中國社會的利益關(guān)系從高度均等逐步演變成一個利益多元化的格局，不同群體、不同階層之間的利益訴求分化越來越大。面臨群眾利益訴求多元化，利益協(xié)調(diào)過程中遇到的情況將日益復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度將日益加大。
（三）民生建設(shè)帶來的挑戰(zhàn)。目前，我國已經(jīng)進(jìn)入到發(fā)展型社會，在這個發(fā)展的新階段，人們對公共產(chǎn)品的需求開始全面快速增長。這些年，從中央到地方各級政府加大了公共產(chǎn)品的投入，人民群眾享受到的公共服務(wù)水平有了很大提高，但是目前人們所需要的公共產(chǎn)品還存在著大量短缺，公共服務(wù)的有限導(dǎo)致了很多問題特別是民生問題的凸顯。
二、淄博市社會治理創(chuàng)新的做法和主要成效
（一）全面實(shí)施“三大工程”，夯實(shí)社會治理根基。一是全面實(shí)施以網(wǎng)格化走訪、網(wǎng)格化服務(wù)、網(wǎng)格化代辦為主體的網(wǎng)格化治理工程。全市統(tǒng)一設(shè)立“鎮(zhèn)辦―村居（社區(qū)）―基礎(chǔ)網(wǎng)格”三級網(wǎng)格，將機(jī)關(guān)干部、“兩委”成員、政法干警等下沉到基礎(chǔ)網(wǎng)格，一網(wǎng)多格、一格多員、一員多責(zé)。截止目前，各級網(wǎng)格員已走訪群眾110萬余戶，提供服務(wù)60萬余次，代辦各類事項(xiàng)55萬余件。二是全面實(shí)施以視頻監(jiān)控全覆蓋為主體的信息化建設(shè)工程。整合全市各級各部門和社會視頻資源，集中建設(shè)集信息采集、視頻監(jiān)控、調(diào)度指揮等功能于一體的全天候視頻監(jiān)控系統(tǒng)。三是全面實(shí)施以市、區(qū)縣、鎮(zhèn)辦、村居（社區(qū)）四級社會管理服務(wù)中心為主體的社區(qū)化服務(wù)工程。市、區(qū)縣和鎮(zhèn)辦建立社會管理服務(wù)中心，村居因地制宜建立社區(qū)服務(wù)中心或服務(wù)站（點(diǎn)），整合政法、綜治、、維穩(wěn)、民政、社保、計(jì)生等職能部門進(jìn)駐各級社會治理服務(wù)中心，將與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的7大類90余項(xiàng)服務(wù)治理事項(xiàng)全部下放，為群眾提供窗口化、一站式、綜合。截止目前，各級社會治理服務(wù)中心已接待群眾115萬余人次，辦理業(yè)務(wù)112萬余件。
（二）落地貫通“四大體系”，提升社會治理能力。一是構(gòu)建社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系。把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為科學(xué)發(fā)展、項(xiàng)目實(shí)施的前置條件，建立了市、區(qū)縣、鎮(zhèn)辦和重點(diǎn)村居、企業(yè)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，對重大決策、重要政策、重點(diǎn)工程項(xiàng)目和重要改革事項(xiàng)，進(jìn)行合法性、合理性、可行性、安全性全面評估，實(shí)現(xiàn)了“被動求維穩(wěn)”到“主動創(chuàng)和諧”跨越。二是構(gòu)建社會矛盾排查調(diào)解控制體系。全市建設(shè)立了由法院、公安、司法等10多個部門組成的社會矛盾化解專項(xiàng)小組，建立矛盾糾紛排查化解協(xié)調(diào)會議制度。三是構(gòu)建公共安全防范體系。堅(jiān)持網(wǎng)上網(wǎng)下相結(jié)合，全面推行“六小警務(wù)”、“一村一警”做法，全面落實(shí)責(zé)任民警、日常化巡查制度，完善信息預(yù)判預(yù)警、安全隱患排查整治、常態(tài)化治理、依法嚴(yán)打和社會治安防控“五項(xiàng)機(jī)制”，形成了全覆蓋、全時段、網(wǎng)格化、數(shù)字化“兩全兩化”的公共安全防范體系。四是構(gòu)建社會穩(wěn)定督查考核獎懲體系。加強(qiáng)量化考核和動態(tài)管理，全市建立了“任務(wù)分解、責(zé)任到人、督導(dǎo)檢查、調(diào)度通報、觀摩評比、打分排名、考核獎懲”責(zé)任體系，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任落實(shí)、督導(dǎo)、倒查、追究“一條龍”。
（三）完善提升“兩大保障”，激發(fā)社會治理活力。一是強(qiáng)化法制宣傳實(shí)踐。在全市集中開展“學(xué)三法倡四德促五進(jìn)”法制宣傳教育實(shí)踐活動，通過干部培訓(xùn)、媒體專欄、知識手冊、手機(jī)短信、宣講團(tuán)等形式進(jìn)行宣傳教育，把法制宣傳教育延伸到基礎(chǔ)網(wǎng)格、到戶到人，讓法律走進(jìn)群眾的日常生活二是強(qiáng)化過硬隊(duì)伍建設(shè)。以品牌政法隊(duì)伍建設(shè)為突破口，從改進(jìn)作風(fēng)、提升能力、增強(qiáng)素質(zhì)入手，在全市機(jī)關(guān)開展“服務(wù)發(fā)展、服務(wù)群眾、服務(wù)基層，爭創(chuàng)優(yōu)秀服務(wù)機(jī)關(guān)”主題實(shí)踐活動，著眼于打造“認(rèn)真、專業(yè)、務(wù)實(shí)、廉潔”品牌政法隊(duì)伍。
三、推動基層社會治理創(chuàng)新的對策建議
目前，通過“三四二”工作格局的設(shè)置，淄博市對現(xiàn)有社會服務(wù)和治理體系進(jìn)行了資源的優(yōu)化整合，有效地解決了傳統(tǒng)社會管理和服務(wù)所存在的資源配置重復(fù)浪費(fèi)和效率低下的問題，社會治理創(chuàng)新工作取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但同時還面臨著社會治理的組織和人才基礎(chǔ)薄弱、政府和社會的邊界需要進(jìn)一步明晰、為民服務(wù)效能需要進(jìn)一步提高的問題。推動社會治理創(chuàng)新需要以理念創(chuàng)新為動力，以方式方法轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，以基層基礎(chǔ)建設(shè)為支撐，提高社會治理現(xiàn)代化水平。
（一）推動社會組織融入基層治理創(chuàng)新。目前我家處于發(fā)展的初級階段，需要激發(fā)社會組織活力，促進(jìn)社會組織發(fā)展壯大起來。一是改革體制機(jī)制，也就是打破“雙重”管理體制，降低社會組織準(zhǔn)入門檻。對于行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，不需要業(yè)務(wù)主管單位了，直接到民政部門備案登記。二是限期脫鉤。就是轉(zhuǎn)變官辦社會組織的身份，讓社會組織真正回歸民間，目前推進(jìn)的是限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤。三是向社會組織購買服務(wù)。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交給有資質(zhì)的社會組織來完成。四是加大培育力度。現(xiàn)階段，我國的基層社會組織還處在初級階段，因而，政府應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持培育和發(fā)展的理念，為基層社會組織的成長提供必要的扶持。
（二）預(yù)防和化解社會矛盾。目前我們國家正處在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化深入推進(jìn)的過程中，既是發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，又是社會矛盾凸顯期。從大量的社會實(shí)踐看，當(dāng)前矛盾糾紛呈現(xiàn)出主體多元化、涉及領(lǐng)域廣泛化、訴求反映方式激烈化以及觸發(fā)低、突發(fā)性強(qiáng)的特點(diǎn)。第一，促進(jìn)社會公平正義。就大的制度設(shè)計(jì)和政策框架而言，應(yīng)當(dāng)立足于社會公正的理念，切實(shí)維護(hù)每一個社會成員的基本權(quán)利。這樣才能理順社會各個群體之間的利益關(guān)系，從而最大限度地化解社會矛盾。第二，提高民生保障水平。只有大幅度地改善民生，才能夠從源頭上減小社會矛盾產(chǎn)生的幾率，減弱社會矛盾的“烈度”，從而有效地穩(wěn)住社會的基本面。
（三）提升社會服務(wù)效能。完善基層社會治理，工作的著力點(diǎn)應(yīng)該放在社區(qū)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能。一要堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)，始終尊重群眾意愿。這是提升為民服務(wù)水平的首要前提。實(shí)施民生工程需要在廣泛征求民意、全面摸清需求的情況下實(shí)施，這樣，民生實(shí)事才能真正辦到群眾心坎上，群眾才會滿意。二要用心用腦用力，沉到一線抓小抓細(xì)抓實(shí)。這是提升為民服務(wù)水平的關(guān)鍵所在?；鶎庸ぷ髑ь^萬緒，都直接關(guān)系群眾切身利益。干部只有沉到一線，從細(xì)處入手、從小處抓起，把關(guān)系群眾切實(shí)利益的每一件事情都放在心上、抓在手上、落在實(shí)處。三要健全完善長效機(jī)制，提高廣大黨員干部為民服務(wù)的熱情。這是提升為民服務(wù)水平的不竭動力。為民服務(wù)是一項(xiàng)經(jīng)常性工作，不能因干部調(diào)整、人員變化而使聯(lián)系斷了線、服務(wù)打了折，必須健全和落實(shí)長效機(jī)制，一以貫之地抓執(zhí)行，使為民服務(wù)成為每一名黨員干部分內(nèi)職責(zé)。
在五天的學(xué)習(xí)過程中，我嚴(yán)格遵守了培訓(xùn)要求和紀(jì)律，細(xì)致聽講，認(rèn)真學(xué)習(xí)并做好筆記，老師們精彩講述，通俗易懂，豐富的學(xué)習(xí)內(nèi)容，緊湊的課程節(jié)奏，讓我的思想得到了提升。特別是經(jīng)過專題講座、現(xiàn)場教學(xué)、交流討論，讓我從先進(jìn)典型身上看到了差距，找到了不足，指明今后工作努力的方向。
中圖分類號：C916
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1671623X（2015）04006207
“人類對善治的關(guān)注與人類文明本身一樣歷史久遠(yuǎn)”。治理理論興起于20世紀(jì)80年代末，其主要創(chuàng)始人之一羅西瑙認(rèn)為，治理是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些活動的主體未必是政府，也無須依靠國家強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。全球治理委員會1995年在一份研究報告中指出，治理是個人、公共或私人機(jī)構(gòu)用來管理他們共同事務(wù)的諸多方式的總和。它使相互矛盾和各不相同的利益群體彼此容納并且實(shí)現(xiàn)合作。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個重要特征：治理不是一整套規(guī)則或一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理的主體既有公共部門，也有私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續(xù)的互動。
善治是社會治理的最佳狀態(tài)與目標(biāo)追求。20世紀(jì)80年代以來，很多國家把善治作為政府社會管理的目標(biāo)。對于其內(nèi)涵，可謂眾說紛紜，尚未形成共識。聯(lián)合國人權(quán)高級委員會辦公室（OHCHR）認(rèn)為，善治是在治理過程中從根本上排除和腐敗并完全尊重法治原則，對善治的真正檢驗(yàn)是在實(shí)現(xiàn)公民的文化、經(jīng)濟(jì)、政治和社會權(quán)利方面，為實(shí)現(xiàn)人權(quán)目標(biāo)所做的努力程度；善治包括透明和公信力等要素和平等與公平等價值觀，善治必須保證公民特別是最貧困人群的基本需求和有尊嚴(yán)的生活。只有最貧困群體和弱勢群體受益時，治理才是善治。李向前認(rèn)為，善治是治理的最高標(biāo)準(zhǔn)和理想狀態(tài)，包括“善者治理”“善于治理”和“善態(tài)治理”。
盡管人們對善治的認(rèn)識不一，但無論從何種角度加以界定，善治的核心要義和旨趣都是可確定的，即強(qiáng)調(diào)普通民眾的中心地位和主體性參與、多元行動主體的權(quán)力制衡與權(quán)利保障以及在此基礎(chǔ)上構(gòu)建良好的社會秩序。它意味著一種能對民眾需求保持高度敏感性并作出積極回應(yīng)的方式，通過建構(gòu)并使用合適的制度措施以有效應(yīng)對社會問題與矛盾。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式存在的主要問題
我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理有其特殊性，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖小，肝膽俱全”，“上邊千條線，下邊一針穿”等說法反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理的特點(diǎn)。面對日益增加的復(fù)雜性需求，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式變得應(yīng)接不暇和疲于奔命，主要存在三方面問題。
1.管理人員的管控思想較嚴(yán)重，致使民眾需求得不到有效滿足
社會管理本應(yīng)管理和服務(wù)并重，管理中有服務(wù)，服務(wù)中有管理。但長期以來，相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在總體工作安排上，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕社會管理；在社會管理中又重管理輕服務(wù)，習(xí)慣于“管”“卡”“壓”等傳統(tǒng)的不夠合理的工作方式，對被服務(wù)的社會成員習(xí)慣于居高臨下、發(fā)號施令。長期以來形成了坐著辦公的不良習(xí)慣，對普通民眾的所思、所想、所盼和所愿缺少足夠的主動了解和科學(xué)調(diào)研。相當(dāng)多鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理干部在自上而下的各種指令、任務(wù)、考核、應(yīng)酬中疲于奔命，缺乏主動服務(wù)意識，習(xí)慣于運(yùn)用行政權(quán)力對社會組織及基層民眾進(jìn)行管理，無暇也無興趣關(guān)心基層民眾的疾苦、問題和未來可持續(xù)發(fā)展。這種社會管理主客體之間的斷裂使基層民眾的諸多內(nèi)在需求無法得到及時有效滿足，為社會矛盾激化埋下了隱患。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯位與其他行動主體功能缺位，導(dǎo)致社會管理秩序失衡
目前我國基層的行政管理模式主要是韋伯式的層級制管理模式，它依賴于標(biāo)準(zhǔn)的工作過程，難以為提高效率提供有效的激勵，而是著力于怎樣避免犯錯誤，存在組織僵化等問題。隨著近年來我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，社會事務(wù)紛繁復(fù)雜，社會問題各式各樣，社會需求千差萬別，利益關(guān)系錯綜復(fù)雜。這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以靈活應(yīng)對，管了很多管不了或管不好的事情，“越位”和“錯位”現(xiàn)象時有發(fā)生，公共權(quán)力侵入私人領(lǐng)域的現(xiàn)象并不少見。有些事情沒有人去管理，政府缺位，其他社會管理主體也缺位，社會管理秩序處于失衡狀態(tài)。一些社會群體的利益訴求無法正常表達(dá)，正當(dāng)合理的利益得不到有效保護(hù)。這種不均衡狀態(tài)甚至可能會使一些不法分子趁虛而入，為非作歹、禍害民眾，破壞正常的社會秩序。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式的內(nèi)在設(shè)置，難以應(yīng)對急劇的社會變遷及隨之出現(xiàn)的社會矛盾
農(nóng)村基層社會矛盾頻發(fā)及社會管理效果不理想的重要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理過分注重基層的政治性而忽略了社會性。當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，農(nóng)村正發(fā)生快速而深刻的變化，各種社會問題突出，比如貧富分化問題、土地問題、社會治安問題和社會分化問題等。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有的社會管理模式及其內(nèi)在設(shè)置缺乏應(yīng)有的彈性、靈活性及回應(yīng)能力，難以適應(yīng)快速的社會變遷和滿足民眾不斷變化的多樣社會需求，無法有效化解潛在風(fēng)險和沖突，甚至?xí)せ鐣堋＝┠陙磙r(nóng)村時有發(fā)生即是一種體現(xiàn)。
（三）善治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求
鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式的現(xiàn)實(shí)難題制約著改善民生的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，必須通過不斷創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)突破與發(fā)展。具體而言，善治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求主要有四點(diǎn)。
1.立足民眾的需求和能力，把以人為本的基本理念貫徹始終
善治的核心出發(fā)點(diǎn)是以人為本。“善”意味著尊重民眾意愿，提高民眾能力，也意味著一個高效用和高效率的政府功能來努力滿足所有公民增長的需求。隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，民眾的需求不斷擴(kuò)展和提升，社會事務(wù)日益增多，社會管理的主體迫切需要重新界定與整合，以彌補(bǔ)政府單一力量的局限或不足。因此，社會管理主體不僅局限于政府部門，還需包括許多非政府部門。盡管目前我國社會管理的多元主體發(fā)展還不成熟，尤其是社會組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力尚不完善，政府應(yīng)在社會管理主體多元化過程中起引導(dǎo)作用，著力推動專業(yè)化的社會服務(wù)，才能緩解政府壓力，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，使政府將精力和資源集中用于真正應(yīng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域，最大限度激發(fā)社會各方面的創(chuàng)造活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，為民眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。
3.注重內(nèi)涵式發(fā)展，全面提升民眾的自主性與能動性
善治強(qiáng)調(diào)民眾的中心地位。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新中，必須充分調(diào)動民眾的參與，真正發(fā)揮他們的主觀能動性。要注重科學(xué)調(diào)研，切實(shí)找準(zhǔn)民眾的關(guān)注點(diǎn)，使基層民眾找到歸屬感和認(rèn)同感，主動自發(fā)地參與到新的發(fā)展實(shí)踐中來，而不是被動地聽指揮，表面上服從，內(nèi)心里卻有不滿或不情愿。要達(dá)到這一目標(biāo)，非常重要的一點(diǎn)就是要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理人員的整體素質(zhì)，使他們真正具備貼近民眾、深入民眾、了解民眾、帶動民眾、服務(wù)民眾的理念與能力。同時還應(yīng)借助各類社會組織激發(fā)民眾的主動參與熱情，促進(jìn)民眾的自我管理、自我教育和自我發(fā)展。
4.著力保障弱勢群體的權(quán)利，增進(jìn)社會的公平公正
善治觀點(diǎn)認(rèn)為，只有最貧困群體和社會弱勢群體受益時，治理才是善治。他們的權(quán)益保障成為社會公平公正的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的底線要求。要建立完善弱勢群體的利益訴求渠道，借助法治化、制度化、組織化與社會化的力量保障他們的權(quán)益，使他們在多元利益格局中獲得應(yīng)有的尊重。
社會工作作為理念、制度、方法和人才的綜合體，其專業(yè)品性契合了善治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求，可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新帶來新的契機(jī)。
二、善治視域下的社會工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新
（一）社會工作對社會管理創(chuàng)新及社會治理的協(xié)同性與契合性
社會工作興起于歐美，是現(xiàn)代工業(yè)化和城市化的產(chǎn)物，在社會發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的功能。它作為一種重要的制度設(shè)置與專業(yè)化力量，以“以人為本、助人自助、公平正義”為核心價值理念，用個案、小組和社區(qū)等科學(xué)的專業(yè)方法服務(wù)他人特別是弱勢群體，旨在增進(jìn)社會福利，促進(jìn)社會互助和社會公平正義。隨著我國各地探索實(shí)踐的深入，社會工作正逐漸從直接服務(wù)擴(kuò)展到參與社會管理，從解決社會問題擴(kuò)展到預(yù)防社會問題。在我國社會管理體制走向多主體、多元化治理背景下，社會工作日益顯示其重要性。
社會工作對社會管理創(chuàng)新具有重要的協(xié)同作用。社會管理說到底是對人的管理和服務(wù)，而社會工作的目標(biāo)正是增強(qiáng)人的社會功能，關(guān)注如何幫助個人、群體或社區(qū)增強(qiáng)其發(fā)揮社會功能的能力。它通過各種專業(yè)方法，在家庭、學(xué)校、社區(qū)等方面開展工作，解決人們參與經(jīng)濟(jì)與社會建設(shè)的困難和障礙。社會工作對促進(jìn)社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變，激發(fā)社會活力、促進(jìn)社會財富公平分配具有重要的基礎(chǔ)作用和專業(yè)優(yōu)勢。它不是把工作對象只看做被救濟(jì)、被改造、被動員的客體，而是看做多元主體的一部分；它善于調(diào)動主客體兩方面的積極性，從預(yù)防和發(fā)展的角度去分析和介入問題，從而有利于問題的真正解決。因此，社會工作可在實(shí)質(zhì)上和深層次上參與社會治理。近年來，北京、上海、廣東等地率先在社區(qū)管理、社會救助、社會福利等領(lǐng)域引介了專業(yè)社會工作，滿足了新時期的社會需求，使社會工作成為社會管理創(chuàng)新的重要機(jī)制，取得了良好的實(shí)踐成效。
（二）善治視域下社會工作對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的功能定位
1.理念優(yōu)化
理念的優(yōu)化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理面臨的問題越來越多地表現(xiàn)為政府在推進(jìn)改革發(fā)展過程中形成的民生問題。在此背景下，以往強(qiáng)力的管控手段變得越來越不適應(yīng)，理念的深層優(yōu)化與轉(zhuǎn)變刻不容緩。社會工作是一個關(guān)心人且認(rèn)為只有尊重人和理解人才能改變?nèi)说膶I(yè)，它把改進(jìn)人類福祉尤其是弱勢群體福祉作為自己的專業(yè)使命，蘊(yùn)含著豐富的思想養(yǎng)分，且有一系列科學(xué)具體的方法保障其專業(yè)理念落實(shí)于實(shí)踐，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理理念優(yōu)化的功能落到實(shí)處。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要改變傳統(tǒng)的社會管理理念與舊模式，促進(jìn)以人為本的柔性管理，逐漸激發(fā)基層民眾自主性和實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，社會工作是一個重要的現(xiàn)實(shí)依靠力量。
2.方法改進(jìn)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的核心價值是為基層民眾提供服務(wù)。它是整個政府體系的終端，其所作所為及所提供的服務(wù)質(zhì)量關(guān)系到民眾的生存狀態(tài)與政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有體制方面存在的缺陷和不足，可能會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量下降或者民眾并非客觀準(zhǔn)確的評價，從而導(dǎo)致政府有心提供的服務(wù)無法達(dá)到民眾的要求和期望。社會工作作為以科學(xué)理論為指導(dǎo)并致力于助人自助的專業(yè)與職業(yè)，對保障以服務(wù)對象為導(dǎo)向的服務(wù)質(zhì)量有著科學(xué)的、成熟的經(jīng)驗(yàn)和方法。因此，促進(jìn)社會工作本土化，合理有效地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新實(shí)踐中融入社會工作的專業(yè)理念和方法，同時結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方實(shí)際完善和落實(shí)政府購買社會工作服務(wù)的相關(guān)政策，將促進(jìn)傳統(tǒng)群眾工作方法的創(chuàng)新，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定更有實(shí)效的政策和制度措施，更好地提供民眾滿意的公共服務(wù)。
3.風(fēng)險化解
社會管理舊模式創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，獲得收益的同時也要承受代價和風(fēng)險。隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新必須要考慮如何有效化解社會風(fēng)險。當(dāng)前我國農(nóng)村正處于高風(fēng)險期和危機(jī)頻發(fā)期，風(fēng)險形態(tài)復(fù)雜多樣，然而既有的農(nóng)村社會管理模式側(cè)重于事后應(yīng)急性搶救，這種模式往往又強(qiáng)化了社會風(fēng)險。社會工作的服務(wù)機(jī)構(gòu)和專門人才秉承專業(yè)理念與科學(xué)方法，通過實(shí)踐的廣泛介入可形成制度化的影響力，幫助解決困難群體和邊緣人群在物質(zhì)和精神等方面的問題，及時化解社會不滿情緒，防范社會風(fēng)險。同時，社會工作的介入可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理體系更好地預(yù)判基層民眾的內(nèi)在需求，采取及時且有針對性的應(yīng)對措施，從而化沖突于未發(fā)，降低社會管理風(fēng)險。
4.人才支持
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的變革過程中，人才是主導(dǎo)性、能動性和創(chuàng)造性元素。社會工作專業(yè)人才是具有一定社會工作專業(yè)知識和技能，在社會福利、社會救助、扶貧濟(jì)困、社區(qū)建設(shè)、婚姻家庭、殘障康復(fù)、職工幫扶等領(lǐng)域直接提供社會服務(wù)的專門人員。這一獨(dú)特的職業(yè)優(yōu)勢使其可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新提供有力的人才支持。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新中，加強(qiáng)社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，并對相關(guān)管理與服務(wù)人員進(jìn)行社會工作素養(yǎng)培訓(xùn)，培育和孵化社會工作的服務(wù)機(jī)構(gòu)、協(xié)會和服務(wù)站，將為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新提供多層次、立體化的組織與人才支持，使社會工作的理念優(yōu)化、方法改進(jìn)和風(fēng)險化解等功能實(shí)現(xiàn)獲得有力的人力資源保障，從而更好地發(fā)揮社會工作的制度化影響力。
三、社會工作推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理走向善治的實(shí)現(xiàn)路徑
（一）提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度對基層民眾需求的回應(yīng)能力
1.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度以民眾為中心的價值理念
善治特別強(qiáng)調(diào)民眾中心導(dǎo)向，并認(rèn)為如果不是以民眾為中心，制度就會成為絆腳石。我國的經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型會打破既有利益格局而創(chuàng)造新利益格局，往往會使貧困群體特別是在轉(zhuǎn)型中地位相對下降的群體產(chǎn)生剝奪感和心理不平衡。社會工作者一方面可通過澄清與溝通等方式，引導(dǎo)人們認(rèn)識到因個人能力和社會條件限制造成的差別是不可避免的，一定程度上改變?nèi)藗儗ζ渌A層或群體的認(rèn)知偏見與不滿，減少觀念差異及由此引發(fā)的利益紛爭；另一方面可以運(yùn)用優(yōu)勢視角和賦權(quán)理論，幫助弱勢群體更清楚地分析環(huán)境及自身優(yōu)勢，提升其改善生活的主動性與能力。
2.以社會工作的理念和方法創(chuàng)新基層社會矛盾的調(diào)解機(jī)制
社會矛盾往往是由于人的需求未得到滿足而產(chǎn)生，社會工作特別強(qiáng)調(diào)以人為中心及服務(wù)對象需求的滿足，它運(yùn)用科學(xué)方法和技能為有困難的人提供服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可通過購買社會工作服務(wù)等方式促進(jìn)社工機(jī)構(gòu)及專業(yè)人員參與到基層社會矛盾協(xié)調(diào)中，或者使一線社會管理工作人員熟悉和掌握社會工作技能并應(yīng)用于社會矛盾化解。依靠社會工作的專業(yè)方法，一方面能夠幫助個人、家庭、群體解決現(xiàn)實(shí)問題，利用澄清、同理心等溝通技巧使矛盾雙方更理性地對待矛盾；另一方面還可有效預(yù)防個人和社會可能出現(xiàn)的問題。社工機(jī)構(gòu)和人員作為民眾和政府的“中間人”，可通過對政策的反饋和干預(yù)，引導(dǎo)人們有序而理性地行動，優(yōu)化社會矛盾的協(xié)調(diào)機(jī)制。
（四）促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊框架內(nèi)不同利益主體之間的關(guān)系協(xié)調(diào)與革新
1.改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動方式，給其他利益主體發(fā)揮作用創(chuàng)造空間
鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式運(yùn)行中過分依賴自上而下管控的狀況是阻礙基層治理創(chuàng)新的關(guān)鍵癥結(jié)。通過引入和滲透社會工作元素，可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)揮職能時更多采取“助人自助”“平等協(xié)商”等方式，充分尊重其他行動主體的利益與想法；并逐步構(gòu)建不同主體有序協(xié)作、共同參與的實(shí)踐體系，實(shí)現(xiàn)從單一依靠政府向依靠多元主體協(xié)同治理的格局轉(zhuǎn)變?；鶎诱筛鞔_多元利益主體間有序合作的邊界，梳理清楚什么該管、什么不該管、該管的管到什么程度，給包括社會組織在內(nèi)的多元利益主體發(fā)揮作用創(chuàng)造出空間，從而最大程度消減“無形之手”和“有形之手”在基層的弊端與不足，充分發(fā)揮“社會”的積極作用。
2.推進(jìn)基層不同行動主體之間的資源共享與力量整合
基層社區(qū)是社會工作開展的重要載體，可以以社區(qū)為平臺，扶持社會工作參與到基層社區(qū)發(fā)展中，培育社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)社區(qū)、社會組織、社工及其他社會力量之間的開放式聯(lián)動，使民眾需求得到更充分回應(yīng)及更全面滿足。針對當(dāng)前社區(qū)行政化嚴(yán)重的情況，可采取科學(xué)化、專業(yè)化、人性化方法開展公共事務(wù)管理，逐步理順社會工作與政府、社區(qū)、社會組織、居民之間的關(guān)系，形成資源共享、利益協(xié)調(diào)的和諧互動機(jī)制。著力發(fā)展民間社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，使之成為承載政府職能轉(zhuǎn)變和專業(yè)人才施展才能的重要載體，培育各類與民眾需求相關(guān)的社會組織，調(diào)動民眾參與，激勵社會組織發(fā)揮好協(xié)同創(chuàng)新功能，使基層社會的各種力量實(shí)現(xiàn)充分有效整合。
四、結(jié)束語
基層社會治理體系建設(shè)是一個循序漸進(jìn)的過程，必須在既有社會管理模式基礎(chǔ)上通過破舊立新來穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)，不能急躁冒進(jìn)，試圖一蹴而就。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理的舊模式偏重強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，對民眾需求缺乏響應(yīng)，對社會的自主性欠缺關(guān)注，這種模式已無法適應(yīng)新形勢的要求。由善治理念引領(lǐng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新特別重視民眾的中心地位和主體性參與，關(guān)注多元利益主體特別是弱勢群體的權(quán)益保障。正是由于這一目標(biāo)旨趣，使秉承“以人為本、助人自助、公平正義”理念的社會工作可在其中發(fā)揮獨(dú)特而有效的功能，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式通過改革創(chuàng)新不斷克服現(xiàn)實(shí)難題而趨于善治。不可否認(rèn)，我國的社會工作尚面臨提高社會認(rèn)同度和資源整合力、健全基礎(chǔ)性制度安排、推進(jìn)職業(yè)化和本土化水平、提升政策倡導(dǎo)力與反思批判功能等現(xiàn)實(shí)問題。但可以預(yù)見，隨著發(fā)展進(jìn)程中上述問題的逐漸克服，社會工作在我國基層社會善治中的功能將得以更充分實(shí)現(xiàn)。
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改革開放后，伴隨社會轉(zhuǎn)型及單位制逐漸解體，城市基層社會管理工作的環(huán)境、內(nèi)容、對象等要素發(fā)生變化，面臨新的挑戰(zhàn)，例如流動人口大增、居民權(quán)利意識增強(qiáng)、社會階層分化等。從廣州市調(diào)研情況來看，主要包括：
1.基層政府社會管理職責(zé)不清，政府管理責(zé)任與職權(quán)不匹配
作為政府派出機(jī)構(gòu)，街道辦事處直接組織協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)社會管理工作，協(xié)同有關(guān)職能部門開展工作，落實(shí)市區(qū)政府部署任務(wù)。區(qū)政府指導(dǎo)、監(jiān)督、考核街道辦事處的工作，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)政府職能部門與街道行政管理事務(wù)。從街道辦事處實(shí)際工作內(nèi)容看，其工作涉及基層社會管理、社會服務(wù)的所有方面，例如治安維穩(wěn)、人口計(jì)生、流動人口管理、勞動監(jiān)督、民族宗教、居民、集體經(jīng)濟(jì)和社區(qū)服務(wù)等。因強(qiáng)調(diào)“屬地化”管理，加之各級政府間職能邊界模糊，上級政府及其職能部門將很多具體工作交由街道辦事處，造成街道承擔(dān)著過多行政管理事務(wù)，經(jīng)常疲于應(yīng)付。同時條塊關(guān)系錯位，街道辦無執(zhí)法權(quán)，難以承擔(dān)專業(yè)性管理職責(zé)，管理力度不足，街道和職能部門就難免推諉扯皮、推過攬功、爭權(quán)推責(zé)。責(zé)任主體不明確、責(zé)權(quán)不統(tǒng)一的結(jié)果是基層社會管理服務(wù)職能難以落實(shí)，效果不理想，城市管理和公共服務(wù)水平不高。
2.基層政府社會管理事務(wù)與其擁有管理資源不適應(yīng)
伴隨單位制管理的解體，單位承擔(dān)的諸多社會管理功能轉(zhuǎn)移出來，單位成為單純的社會生產(chǎn)單元。大量下崗、失業(yè)、離退休人員進(jìn)入社會，單位不承擔(dān)在業(yè)者的社會管理，更多的人成為社會人。社會管理服務(wù)等職能開始由單位轉(zhuǎn)到基層政府及社區(qū)，造成基層社會管理對象和事務(wù)等大量增長。流動人口也使得廣州基層社會管理服務(wù)的對象、任務(wù)、內(nèi)容等更加繁重。但是，基層社會管理資源并沒有相應(yīng)增加，基層管理資源與其承擔(dān)任務(wù)不相匹配的矛盾日益突出。分稅制和分級管理的財政體制決定了基層政府的財政能力。間接決定了基層政府的管理能力。各級政府間缺少較為恰當(dāng)?shù)呢斄拓?zé)任分擔(dān)，人財事權(quán)過分向上級政府集中，事務(wù)具體辦理過分向下，基層政府普遍財力不足，很多管理事項(xiàng)依賴服務(wù)收費(fèi)。因編制內(nèi)人員難以滿足管理需求，基層管理機(jī)構(gòu)只能臨時聘用人員。而聘用人員薪酬較低，素質(zhì)良莠不齊，這又給基層社會管理服務(wù)帶來諸多弊端。為野蠻執(zhí)法、矛盾沖突埋下禍根。
3.街居關(guān)系錯位，城市社區(qū)居民自治泛行政化
城市社區(qū)居民委員會是基層群眾性自治組織。但是。實(shí)際上居委會已成為諸多政府管理事務(wù)的具體執(zhí)行者。政府及職能部門在向社區(qū)延伸時，把各種具體事務(wù)的辦理下放到社區(qū)。卻保留管理權(quán)。政府下?lián)芙o社區(qū)居委會的經(jīng)費(fèi)也由街道辦事處代管，只能根據(jù)街道辦事處要求使用，經(jīng)費(fèi)成為街道辦“挾持”居委會的有力工具之一。兩者間的指導(dǎo)和協(xié)助關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)變成為領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)同時并存的雙重關(guān)系，屆委會淪落為街道辦事處下屬機(jī)構(gòu)。這使得居民自治機(jī)構(gòu)難以有效地依法履行其居民自治功能。過強(qiáng)的政府行政管理也使得社區(qū)的社會組織發(fā)育低下，由于成立和運(yùn)作門檻設(shè)置較高，組織居民開展自我服務(wù)、互助服務(wù)、專業(yè)服務(wù)受到很大限制。
二、廣州市基層社會管理體制變革的做法
面對基層社會管理的困境與問題，為提高社會管理服務(wù)水平，2009年以來，廣州市借鑒香港、新加坡等地經(jīng)驗(yàn)，通過整合街道機(jī)構(gòu)人員隊(duì)伍，開展政府向社會組織購買社區(qū)服務(wù)等試點(diǎn)工作，大力推進(jìn)街道、社區(qū)基層社會管理改革創(chuàng)新，重構(gòu)街道社區(qū)管理體制，初步構(gòu)建起綜合管理和專業(yè)服務(wù)相結(jié)合的新型基層管理服務(wù)模式。
1.整合街道機(jī)構(gòu)人員，重新定位管理與服務(wù)功能
針對基層社會管理的問題，廣州市整合街道機(jī)構(gòu)、人員及職能，以“業(yè)務(wù)歸并、人員整合、服務(wù)前移、管理落地”為主線，按照職能交叉、工作關(guān)聯(lián)、高效便民的原則歸并職能相同相似的機(jī)構(gòu)，把涉及行政管理、社會服務(wù)及綜合執(zhí)法并各司其職的科室、部門等整合為擔(dān)負(fù)多種職責(zé)的綜合性機(jī)構(gòu)。這包括：建立街道社區(qū)綜合管理中心，擔(dān)負(fù)計(jì)劃生育、勞動保障、社會保障、出租屋管理及流動人員管理等綜合性管理職能；建立設(shè)立街道社區(qū)綜合服務(wù)中心，搭建再就業(yè)服務(wù)、婚姻家庭服務(wù)、青少年教育、殘障人士服務(wù)、群眾訴求反饋、困難群眾幫扶、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)衛(wèi)生保健等服務(wù)平臺；建立綜治維穩(wěn)中心，形成社會治安聯(lián)合防控、矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)解、重點(diǎn)工作聯(lián)勤聯(lián)動、突出問題聯(lián)合治理、基層平安聯(lián)合創(chuàng)建、流動人口聯(lián)合管理服務(wù)等聯(lián)合防控的局面；建立街道管理綜合執(zhí)法隊(duì)，負(fù)責(zé)街道城市管理、出租屋管理、消防安全、安全生產(chǎn)、勞動監(jiān)察的巡查、信息采集反饋、簡易執(zhí)法等工作。（根據(jù)2011年2月廣州市社會建設(shè)調(diào)研訪談資料整理，也可參見率征等：《加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會管理服務(wù)提升社會建設(shè)管理科學(xué)化水平》，廣州日報，2011年7月14日）整合街道機(jī)構(gòu)人員，優(yōu)化管理服務(wù)職能配置，縮減了內(nèi)部管理程序，較好地解決了多頭管理、重復(fù)管理等問題，優(yōu)化了社會管理服務(wù)職能，提升了街道科學(xué)管理轄區(qū)社會事務(wù)的能力。
2.強(qiáng)化居委會的自治職能，理順街居之間的關(guān)系
為強(qiáng)化社區(qū)功能，廣州市按照政府行政管理和社區(qū)居民自治有效對接、良性互動的思路，梳理規(guī)范街道辦事處和居委會的權(quán)力、職責(zé)，改革社區(qū)管理服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，形成了居委會工作新模式。根據(jù)工作性質(zhì)內(nèi)容，將梳理出的136項(xiàng)居委會工作劃分為政務(wù)協(xié)助、居民自治、可轉(zhuǎn)介服務(wù)三大類型。對大多政務(wù)協(xié)助類工作，轉(zhuǎn)交由社區(qū)工作站辦理，少數(shù)從居委會中分離出去，由街道新組建的各管理中心承擔(dān)；對可轉(zhuǎn)介服務(wù)類工作，居委會可通過購買服務(wù)方式交由專門的社會組織來承擔(dān)；居民自治類事務(wù)則須由居委會承擔(dān)。在梳理居委會工作同時，重新定位社區(qū)工作人員。部分人員歸口社區(qū)工作站，與街道中心對接，承擔(dān)政務(wù)協(xié)助的工作；部分人員充實(shí)到增設(shè)居民自治工作專職崗位上，由社區(qū)居委主任牽頭，與社區(qū)黨務(wù)專職副書記一起，強(qiáng)化社區(qū)居民自治工作。針對社區(qū)管理的具體事項(xiàng)，屆委會建立健全社區(qū)居民議事、民意溝通、矛盾化解、轉(zhuǎn)介服務(wù)、多方參與、評議監(jiān)督等工作機(jī)制，推進(jìn)社區(qū)居民自治的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)。這增強(qiáng)了居委會的自治功能，暢通了民意表達(dá)渠道，提高了公眾參與意識，促進(jìn)了政府管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動。
3.引進(jìn)社會組織，以專業(yè)社會工作提升管理服務(wù)效能
政府及社區(qū)承擔(dān)的特殊人群服務(wù)以及家庭服務(wù)等工作難以滿足人們個性化、人性化的服務(wù)需要，而這些服務(wù)正是社會組織的強(qiáng)項(xiàng)。由此，廣州市在基層社會管理中開始引進(jìn)社會組織。以專業(yè)社會工作提升管理服務(wù)。例如，荔灣區(qū)逢源街道通過政府購買服務(wù)方式引進(jìn)逢源人家服務(wù)中心提供專業(yè)社會工作服務(wù)。逢源人家服務(wù)中心招聘社工人才，立足居民群眾需求，引導(dǎo)社工從事實(shí)際社會工作，打造出“家長俱樂部”、“群眾心聲站”、“康齡社區(qū)大學(xué)”等多個服務(wù)創(chuàng)新品牌，為社區(qū)居民提供再就業(yè)輔導(dǎo)、青少年教育、養(yǎng)老助殘解困、群眾利益訴求和社區(qū)衛(wèi)生保健等專業(yè)化社會工作服務(wù)，不斷滿足居民群眾的各種需要。其他街道也采取了類似做法，并取得了良好成效。2010年，廣州市共投A6000萬元購買了公益民間組織的專業(yè)社會工作服務(wù)。（根據(jù)2011年2月廣州市社會建設(shè)調(diào)研訪談資料整理，也可參見周祚：《政府購買社會服務(wù)今年總投入超過6000萬元》，廣州日報。2010年9月4日在政府財政支持下，街道、居委會通過依托社會組織，引進(jìn)社會工作專業(yè)服務(wù)手段，克服了傳統(tǒng)服務(wù)手段單一、粗放、有限的缺陷，細(xì)化了政府社會服務(wù)職責(zé)，贏得了社區(qū)群眾的好評。
4.加強(qiáng)基層資源供給，提升軟硬件建設(shè)水平
針對基層財政、人力、物力等資源短缺問題，廣州市提出街道辦事處經(jīng)費(fèi)主要由區(qū)財政負(fù)責(zé)解決，加大對街道城市管理和社區(qū)建設(shè)投入。廣州市解決了社區(qū)居委會辦公用房以及辦公經(jīng)費(fèi)，明確參照事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)給予居委會專職人員工資福利待遇。2009年以來，為配合試點(diǎn)街道社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)，市區(qū)兩級財政為每個試點(diǎn)撥款2007：5元，有的區(qū)財政及街道還增撥資金，整合服務(wù)場所，增加對基層社會管理和服務(wù)的投入。例如，海珠區(qū)下?lián)?69萬專項(xiàng)經(jīng)贊作為2個試點(diǎn)街道的建設(shè)經(jīng)費(fèi)、花都區(qū)及新華街道投入1000多萬元用于中心及服務(wù)站建設(shè)、越秀區(qū)北京街道調(diào)劑700多平方米場地用于服務(wù)中心等。（根據(jù)廣州市民政局在“廣州市社會管理創(chuàng)新”調(diào)研座談會上的發(fā)言及其提供的書面資料整理）在強(qiáng)化基層社會管理服務(wù)硬件建設(shè)之外，市區(qū)財政還拿出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)通過強(qiáng)化服務(wù)中心、居委會和專職人員隊(duì)伍培訓(xùn)，支持街道購買社會組織專業(yè)社會工作服務(wù)等手段，來提升基層社會管理和服務(wù)水平。通過把人力、財力、物力等管理和服務(wù)資源更多投到基層，解決基層“無人辦事、無錢辦事、無址辦公”的突出問題，推進(jìn)了基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，強(qiáng)化了城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能。
三、廣州市基層社會管理體制變革的啟示
廣州市通過整合街道管理服務(wù)機(jī)構(gòu)強(qiáng)化居委會職能，通過引進(jìn)專業(yè)社會工作增強(qiáng)基層管理服務(wù)資源等途徑，創(chuàng)新了基層社會管理和服務(wù)體系，建立健全了基層社會管理和服務(wù)機(jī)制，給我國整體基層社會管理和服務(wù)帶來如下啟示：
1.強(qiáng)化基層社會管理服務(wù)須轉(zhuǎn)變政府職能
在基層社會管理和服務(wù)體系中，政府是最重要的主體。多年來，我國基層政府管理組織機(jī)構(gòu)都將經(jīng)濟(jì)職能放在首要位置，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展脫節(jié)，經(jīng)濟(jì)與社會之間的差距逐漸拉大。為解決此問題，廣州市明確街道不再承擔(dān)具體經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，改革城市基層管理體制，增強(qiáng)街道的社會管理和服務(wù)職能。由此可見，要強(qiáng)化基層社會管理服務(wù)體系，首先需要推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，將政府工作重心轉(zhuǎn)變到社會管理和服務(wù)上來。‘
2.強(qiáng)化基層社會管理服務(wù)須厘清居委會職能
居委會是基層居民自治的主體，對居民自治范圍內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行管理。多年來，由于多種原因，居委會在實(shí)際工作中更多承擔(dān)協(xié)辦政務(wù)的職能，較少顧及到對居民群眾的自我管理和服務(wù)。為加強(qiáng)基層居民自治，廣州市對居委會承擔(dān)工作進(jìn)行梳理，轉(zhuǎn)移居委會的工作重心，使得居委會有更多的時間精力用到居民自治事務(wù)方面，增強(qiáng)了居委會的自治功能，促進(jìn)了政府管理與基層群眾自治的良性互動。
3.強(qiáng)化基層社會管理服務(wù)須促進(jìn)服務(wù)專業(yè)化
基層是社會管理的基石，是產(chǎn)生社會問題的重點(diǎn)領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中產(chǎn)生的各種社會矛盾，上訪、集訪數(shù)量的幾何經(jīng)數(shù)倍增，的不斷發(fā)生，主要集中在基層，使得基層成為社會管理工作的主戰(zhàn)場。
（一）基層問題急劇增加，社會管理難度增大。
隨著分配制度的縱深推進(jìn)，將會觸及很大一部分人利益，特別是既得利益者的利益，新的利益調(diào)整方案不會十分成熟，社會秩序?qū)⒃谝欢ǔ潭壬系恼鹗幉豢杀苊?；?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“單位人”變成市場經(jīng)濟(jì)體制下的“社會人”，身份轉(zhuǎn)變將帶來系列變化，很多人都有一個較長的適應(yīng)期；2億多剩余農(nóng)業(yè)勞動力涌向城市尋找就業(yè)機(jī)會，城市中的自由人增多，流動性增強(qiáng)，城市社區(qū)的開放性不夠；農(nóng)村出現(xiàn)了大量的空巢組、空巢村，以及留守老人、留守兒童的大量存在，產(chǎn)業(yè)空虛現(xiàn)象突出，村社的管理面臨更多新問題；金錢至上、享樂主義的價值觀盛行，一些誘發(fā)、滋生違法犯罪的消極因素不斷涌向，并有進(jìn)一步蔓延之勢，對違法犯罪還得繼續(xù)保持高壓態(tài)勢，一些強(qiáng)制性手段依然不可或缺。
（二）基層權(quán)責(zé)失衡，社會管理難以協(xié)調(diào)。
在現(xiàn)行的行政管理體制下，基層政府的權(quán)力受到削弱，但是，基層面臨的各種突發(fā)性事件卻不斷增多，如自然災(zāi)害、人為事故、群體上訪等，發(fā)生時間突然，發(fā)生地點(diǎn)不一，都需要強(qiáng)有力地及時化解。這些事件的責(zé)任主體往往是基層政府，但一些必需的權(quán)限、資源并沒有配備給基層，因此，很多時候基層政府只能“赤膊上陣”，能夠采用的手段不多，方法較少，常常表現(xiàn)為心有余而力不足。特別是需要相關(guān)部門配合時，不能達(dá)到指揮統(tǒng)一、行動迅速，步調(diào)協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，往往導(dǎo)致處理問題遲緩，事態(tài)無法有效控制，很難取得令人滿意的效果。
（三）基層制度缺失，社會管理無章可循。
社會管理問題雖然由來以久，但是過去面對的問題相對簡單，引起的重視程度不夠，規(guī)范性明顯不足，缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)文件，特別是沒有一部專門社會組織管理的基本法律。各個地方雖然也有一些社會管理的規(guī)章制度，但很多都是套用上級行政部門相關(guān)的文件，空泛而缺乏可操作性，一些甚至只是應(yīng)付上級檢查的材料而已。在基層的實(shí)踐中，一方面不能通過法律的形式來規(guī)范社會管理活動，導(dǎo)致一些問題處理上的隨意性，并伴隨一些違規(guī)操作，其管理的合法性本身受到質(zhì)疑；另一方面，一旦缺乏具體的、切合地方實(shí)際的規(guī)章制度，一旦出現(xiàn)了問題，或者憑經(jīng)驗(yàn)來處理，或者手忙腳亂，不知所措。
（四）基層保障不力，社會管理缺乏支撐。
近年來，隨著各地的經(jīng)濟(jì)條件的改善和各級領(lǐng)導(dǎo)的不同程度上予以重視，加大了財政對基層的社會管理基礎(chǔ)性條件的投入，軟件、硬件方面總體上都有了一定改觀。但由于基層社會管理問題持續(xù)增加，繁雜多樣，需要長期大量人力、物力、財力來支撐，并且，社會問題是持續(xù)動態(tài)出現(xiàn)，有大量的不可預(yù)測性因素，具有一定彈性的物質(zhì)保障體系建設(shè)更是不可缺乏。就目前來看，基層社會管理中最為突出的是人工矛盾和經(jīng)費(fèi)支持問題，這兩個問題也是最為核心的問題，也是最難解決的兩個問題，而基層政府自身卻無法加以解決。保障不足雖然不能說是“做無米之炊"，但可以看出只能是在“煮稀粥”。
二、基層政府創(chuàng)新社會管理的路徑選
社會結(jié)構(gòu)的深刻變動，必然帶來政治運(yùn)作方式的變化，基層政府必須在面對復(fù)雜社會情境過程中反省和重建自身的管理模式。
（一）要明確政府在基層社會管理中的職能。
傳統(tǒng)基層社會管理核心理念是控制，推崇至上而下的垂直管理模式，通過對社會的強(qiáng)力管制來實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會穩(wěn)定的目的。創(chuàng)新社會管理，應(yīng)首先認(rèn)識到政府在社會管理中雖然要起到主導(dǎo)作用，但不能包辦一切，要做到有所為有所不為。當(dāng)前形勢下，政府應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)健全社會保障體系，搞好社會保障管理；有效控制人口增長，提高公民整體素質(zhì)；搞好功能規(guī)劃，保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境；努力協(xié)調(diào)各方，構(gòu)筑協(xié)作性的公共治理網(wǎng)絡(luò)；加強(qiáng)長效機(jī)制建設(shè)，建立健全科學(xué)有效的社會預(yù)警和公共危機(jī)處理的機(jī)制；完善就業(yè)服務(wù)體系，創(chuàng)造有利于擴(kuò)大就業(yè)的政策環(huán)境；完善社會管理的回應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)社會管理的透明度建設(shè)等。并且，要主動把一些可以放手的社會管理事務(wù)從政府管理中剝離出來，從而能夠更加專注政府管理中的核心任務(wù)。
（二）要充分發(fā)揮各類社會組織的積極作用。
在發(fā)揮政府的作用外，還需要發(fā)展和培育各種社會組織，建立不同社會主體之間平等、民主的社會合作機(jī)制，擴(kuò)大公民的有序政治參與。零散的公民個體通過自發(fā)組織的各種社會團(tuán)體、非營利機(jī)構(gòu)和基層社區(qū)自治組織集合起來，才能集中反映自己的意愿和訴求，有利于實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定和良性運(yùn)行。群團(tuán)、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等承擔(dān)起一定的社會責(zé)任，在與政府合作中成長壯大，彌補(bǔ)政府管理中的缺位，從而實(shí)現(xiàn)管理者與社會的共同治理。通過體制機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)公民和社會組織的社會責(zé)任感，社會每一個細(xì)胞都煥發(fā)活力。并且通過積極探索建立階段性分級緩沖處理社會矛盾體系，從自我約束、家庭化解、社區(qū)建設(shè)、社團(tuán)作用等方面發(fā)揮積極正面作用，增強(qiáng)社區(qū)群眾的認(rèn)同感和歸屬感，在各種組織中逐漸培養(yǎng)理性、平和的合格現(xiàn)代公民。
（三）要大力動員廣大公眾的社會參與。
社會是若干公民組成的社會共同體，任何一個公民不應(yīng)該只作旁觀者，理所當(dāng)然成為參與者和建設(shè)者。只有更廣泛的公民真正參與到社會管理之中，才能培養(yǎng)出對社會的熱愛，承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，以及對政府的認(rèn)同。社會管理是對全社會的管理，也是全社會共同參與的管理。人民群眾是社會管理和服務(wù)的對象，也是社會管理和服務(wù)的智慧源泉。只有讓人民群眾參與到與他們息息相關(guān)的社會管理的決策中來，才能調(diào)動廣大人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性。當(dāng)然，政府相應(yīng)地做出回應(yīng)，提供有效的制度渠道、對話平臺和物質(zhì)保障，這是基層民主能夠得以有效開展的關(guān)鍵。只有民眾的參與熱情高漲的背景下，其自我生長、自我轉(zhuǎn)化、自我更新的能力就會愈發(fā)強(qiáng)大，他們才能逐漸成為公共事務(wù)的管理主體。
由于特殊的國情，改革開放前30年我國社會治理的基本特征是“全能型國家管理”和“總體性社會治理”的重疊并行，致使社會嚴(yán)重依附于國家，社會治理與國家管理高度一體化和政治化。基于此而建構(gòu)的“國家―單位―個人”的一元主體、單線條的社會治理格局曾在很長一段時期內(nèi)有效地維控了我國社會經(jīng)濟(jì)的基本秩序和穩(wěn)定局勢，但也同時窒息了應(yīng)有的社會活力。改革開放后30多年由于社會結(jié)構(gòu)的深刻變動和利益群體的深度分化，我國社會結(jié)構(gòu)已由“總體性社會”演變成了“多元化社會”，并在階層結(jié)構(gòu)方面表現(xiàn)出了某種“分化”與“斷裂”的特征。在這種背景下，如何再次構(gòu)建起較為有效的社會管理新格局，更新管理理念、改進(jìn)治理方式、拓寬公共服務(wù)領(lǐng)域，對我國當(dāng)前及未來的社會建設(shè)而言具有十分重要的戰(zhàn)略意義。
從社會管理實(shí)踐向社會治理創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變既表明了國家治理的有效性積累，也體現(xiàn)了國家治理的策略性、階段性與能動性。通過回溯社會主義中國的社會治理歷程我們可以發(fā)現(xiàn)：在單位制社會時期，雖然國家也非常注重各個發(fā)展階段的社會管理問題，但從總體上來看，國家并未針對社會領(lǐng)域的新變化而做出重大的管理布局，最終導(dǎo)致一直沿用舊有的思維框架來處理社會領(lǐng)域的新問題成為各項(xiàng)管理工作的“慣習(xí)”。而即使是在利益分化的單位制社會解體時期，由于諸種因素的羈絆，國家也未能建構(gòu)起較為系統(tǒng)而高效的社會治理體系，國家與社會的同構(gòu)性在某種意義上導(dǎo)致了社會治理實(shí)際上被長期淹沒在國家管理體系之中，因此對許多社會問題的治理難以取得預(yù)期的效果。新時期，黨和政府推進(jìn)社會治理創(chuàng)新的宗旨在于：試圖通過有效的制度供給，實(shí)現(xiàn)社會治理從“總體-支配型”的管制模式向“技術(shù)-治理型”共治模式的轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)治理效能和服務(wù)效果的顯著提升。
十八屆三中全會《決定》將以往突出強(qiáng)調(diào)的“社會管理”改為了“社會治理”，雖只有一字之差，但表明了黨和政府社會管理理念和方式的一種變化?！吧鐣卫怼辈煌趥鹘y(tǒng)的“社會管理”：（1）從主體構(gòu)成上來看，傳統(tǒng)的“社會管理”主體主要是政府和國家，一般帶有強(qiáng)制性，而“社會治理”除了國家和政府之外還特別強(qiáng)調(diào)社會組織、企業(yè)、公民個體等社會力量的參與；（2）從方式上來看，傳統(tǒng)的“社會管理”方式一般都以帶有行政性的管制方式為主，而“社會治理”的方式除了行政方式以外還強(qiáng)調(diào)法律、市場、社會自助互助、思想道德建設(shè)等多種方式和手段的運(yùn)用，強(qiáng)調(diào)各主體之間的協(xié)商合作，倡導(dǎo)公開、透明、法治化的管理活動；（3）從方向來看，傳統(tǒng)的“社會管理”一般是單向式的、自上而下的行政命令比較多，而“社會治理”強(qiáng)調(diào)的是雙向的多元主體間的平等互動；（4）從內(nèi)容來看，“社會管理”多以行政管控的內(nèi)容為主，而“社會治理”則是政府和社會組織共同為社會成員提供各種公共服務(wù)，包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解社會矛盾，實(shí)現(xiàn)社會的安定有序；（5）從目的來看，“社會管理”的最終目的是為了維持社會穩(wěn)定，“維穩(wěn)”幾乎成了其最終歸宿和最高要求，而“社會治理”則是為了培育更大范圍的公民社會和提供更廣泛的社會參與渠道；（6）從權(quán)利配置來看，傳統(tǒng)的“社會管理”多是以政府的集權(quán)式管理為主，以單純的強(qiáng)制性秩序維持為核心目標(biāo)，而“社會治理”則強(qiáng)調(diào)政府管理要多給社會放權(quán)，并為公民的增權(quán)提供機(jī)會和便利。針對社會治理的這些特征，筆者認(rèn)為，其相關(guān)的策略至少應(yīng)該包括以下五個方面：
一是實(shí)現(xiàn)“為民服務(wù)”思維向“與民服務(wù)”理念的轉(zhuǎn)變。社會治理創(chuàng)新需要從自身的優(yōu)勢視角出發(fā)來進(jìn)行思考。以基層社區(qū)為例，可嘗試改變以往的“社區(qū)需求或社區(qū)缺失”為取向的“需求模式”，而替代以社區(qū)優(yōu)勢或社區(qū)強(qiáng)項(xiàng)為取向的“優(yōu)勢模式”，強(qiáng)調(diào)應(yīng)該用一種“優(yōu)勢視角”或“能力鏡片”去了解基層居民的實(shí)際需求。
二是尋求社會治理方式的柔性化轉(zhuǎn)變。社會穩(wěn)定的“剛性”思維必定會導(dǎo)致“剛性社會管理”，這種管理的缺陷在于無法發(fā)揮社會治理主體的能動性，甚至?xí)?dǎo)致社會矛盾的積聚。而柔性社會治理則是“以人為本”的治理方式。它采用的是以理解和把握社會治理客體的心理與行為規(guī)律而施以的、非強(qiáng)制性的治理手段，其主題是“規(guī)律、非強(qiáng)制、潛在以及自覺”，即治理依據(jù)是心理和行為的規(guī)律、方式方法是非強(qiáng)制性的、對人的影響是潛在的以及最終目標(biāo)是讓民眾自覺行動。
三是以“協(xié)同政府論”促進(jìn)社會治理體制的優(yōu)化。基于社會治理的角度來運(yùn)用“協(xié)同政府論”，至少可以達(dá)成四種目標(biāo)：一是綜合考慮消除治理體制內(nèi)部的矛盾和張力，提升治理系統(tǒng)的整體效能；二是通過消除不同治理項(xiàng)目方案的重復(fù)與沖突來更科學(xué)地使用各種資源；三是在相關(guān)治理部門的不同利益主體之間加強(qiáng)合作和傳遞優(yōu)秀理念，從而形成一種“協(xié)同性”或更加明智的治理方式；四是從服務(wù)民眾的角度出發(fā)，提供一套更為完整或“無縫隙”的服務(wù)方式。
一、環(huán)保民間組織存在的基礎(chǔ)——以公民社會理論為視角
公民社會是一個來源于西方的富有包容性開放性并且內(nèi)涵不斷變化的概念，經(jīng)過了洛克、盧梭、黑格爾、馬克思、托克維爾、哈貝馬斯等人的闡述。在當(dāng)代它作為一種理念，在國家與社會的關(guān)系中，更側(cè)重于公民的參與以及對國家權(quán)力的監(jiān)督和制約。公民社會理念有這樣一些特點(diǎn)：它倡導(dǎo)多樣性，生活方式、利益追求、社會文化都向多元化發(fā)展；它強(qiáng)調(diào)參與，不管是政治生活還是社會活動，都必須對公眾開放，保證參與機(jī)會的均等；它不倡導(dǎo)占主導(dǎo)地位的行為者，各社會組織、公民團(tuán)體都處于平等的地位；它既不片面強(qiáng)調(diào)對國家的制約，也不將國家權(quán)力理想化而輕視公民社會的力量，強(qiáng)調(diào)公民社會與政府應(yīng)采取合作態(tài)度，共同致力于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
社會組織是公民社會重要的結(jié)構(gòu)要素，是政府與社會之間的中介，也是公民參與發(fā)展的主要載體和形式，環(huán)保民間組織就是其中的一部分，并且由于環(huán)境保護(hù)問題更需要全體社會公民共同參與的屬性而顯得益發(fā)重要。它使公民個人擺脫了原子化的狀態(tài)，形成凝聚力，能發(fā)出環(huán)保聲音；它貼近公民，深入基層，可以直接與社會成員進(jìn)行溝通，有民主基礎(chǔ)；它有一定的專業(yè)知識和資金基礎(chǔ)，可以為環(huán)境破壞中的弱勢群力提供支持；它一方面將政府的環(huán)境政策和信息傳送給公民，另一方面也將公民的環(huán)保要求和建議傳送給政府，以利于政府的環(huán)境決策；它處理問題方式多樣手段靈活，其成員具有較高的社會責(zé)任感和奉獻(xiàn)精神。環(huán)保組織的這些優(yōu)勢是其他機(jī)制不能代替的，它的存在和發(fā)展是當(dāng)代公民社會理念以及治理與善治理論的題中應(yīng)有之義。
二、我國環(huán)保非政府組織的法律環(huán)境分析
具有一定的法律主體地位，是非政府環(huán)保組織生存并發(fā)揮作用的前提。我國非政府環(huán)保組織在各級民政部門正式注冊率較低，僅為 23.3%。導(dǎo)致這么多的非政府環(huán)保組織甘冒被取締的風(fēng)險而不進(jìn)行注冊的原因在于我國目前的社團(tuán)登記制度存在如下法律障礙：（1）雙層管理體制造成登記困難?！渡鐣F(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定：“申請成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意”，事實(shí)上，由于擔(dān)任業(yè)務(wù)主管單位要承擔(dān)很大的監(jiān)管責(zé)任，又無利可圖，而政府部門通常也不愿意為民間社團(tuán)做業(yè)務(wù)管部門。導(dǎo)致很多社團(tuán)無法找到業(yè)務(wù)主管單位，因此無法注冊。（2）非競爭性原則進(jìn)一步制約了非政府環(huán)保組織的登記，《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十三條 規(guī)定：“有下列情形之一的，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備：（二）在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體，沒有必要成立的；”這一規(guī)定進(jìn)一步導(dǎo)致非政府環(huán)保組織登記上的困難。（3）對注冊資金的要求更提高了環(huán)保組織的登記門檻。根據(jù)《社會登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，成立一個全國性社團(tuán)至少需要10 萬元資金，而地方性的和跨行政區(qū)域的社會團(tuán)體則需要 3 萬元以上的資金。由于大部分民間組織的初始規(guī)模都很小，資金也非常緊張，恰恰需要通過合法登記后再逐步發(fā)展壯大，在成員數(shù)量、資金量方面的過高要求反而扼殺了很多弱小的民間組織。注冊要求有很多錢，沒錢就不能注冊；而不解決注冊問題，就無法爭取捐贈。這也是非政府環(huán)保組織設(shè)立中的一個悖論。
三、對我國環(huán)保非政府組織發(fā)展環(huán)境法律構(gòu)建
（一）以公民社會為理念完善非政府環(huán)保組織法律制度
公民社會的興起為非政府環(huán)保組織的蓬勃發(fā)展提供了土壤。事實(shí)上，有些學(xué)者將公民社會與非政府組織視為一個硬幣的兩個面。有關(guān)于公民社會的概念，學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)各不相同，但目前建立在國家、經(jīng)濟(jì)、社會的三分法的基礎(chǔ)之上的一種定義逐漸為大多數(shù)學(xué)者所接受。該定義將公民社會歸納為介于國家和家庭或個人之間的一個社會相互作用領(lǐng)域及與之相關(guān)的價值或原則。戈登·懷特認(rèn)為：“它是國家和家庭之間的一個中介性社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國家的關(guān)系上享有自，并由社會成員自愿結(jié)合而成，以保護(hù)和增進(jìn)他們的利益或價值?！敝袊鴮W(xué)者張靜認(rèn)為，“公民社會是一個區(qū)別于國家建制的、自主的活動領(lǐng)域，它通過社會自我管制，達(dá)成相互聯(lián)系并依存的整合秩序，以防止對社會自由的干預(yù)，公民社會對于公共事務(wù)的積極關(guān)切與參與，形成了和國家建制的對等監(jiān)督力量……公民社會的核心部分是公民權(quán)利和自由的主張，它包含一組特定的權(quán)利和使權(quán)利可以實(shí)施的社會制度，其中制度是實(shí)現(xiàn)權(quán)利的保障?！北M管理論各有不同，但它都強(qiáng)調(diào)一個獨(dú)立于國家或舊的宗族和封建紐帶的個人行動自治空間，強(qiáng)調(diào)在尊重國家權(quán)威的同時不受國家干預(yù)的自由空間的存在，它包括人們非政府形式的政治參與所組成的公域和個人之間家庭生活、經(jīng)濟(jì)和文化活動形成的私域，由志愿組織等公民團(tuán)體組成的公共領(lǐng)域成為公民社會的核心。從這兩種不同的定義可以分析得出，非政府組織是公民社會的基本組成主體。有不少學(xué)者認(rèn)為，中國尚末形成公民社會，而是處在“前公民社會”時期，但中國進(jìn)行的政治和經(jīng)濟(jì)改革，已經(jīng)為公民社會興起提供了基礎(chǔ)，也就是非政府組織興起的社會背景。
（二）民間環(huán)保組織的登記管理制度的完善
1、要通過立法的程序來確定業(yè)務(wù)主管單位，減少環(huán)保社團(tuán)尋找業(yè)務(wù)主管單位的困難。應(yīng)當(dāng)以法律的形式，將相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位的權(quán)限、義務(wù)和責(zé)任制度化，使得相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位必須成為進(jìn)入該領(lǐng)域所有民間環(huán)保組織的業(yè)務(wù)主管單位，以解決目前大部分草根組織找不到“娘家"的困境。雙重管理體制是現(xiàn)行管理模式滯后的關(guān)鍵因素，它一方面為主管部門延續(xù)部門特權(quán)提供了制度保障，另一方面也給市場領(lǐng)域內(nèi)生需求設(shè)置了制度障礙。本文對改革雙重管理體制的具體建議是：嘗試單一登記、分類管理與登記備案制，逐步探索適合我國國情的環(huán)保社團(tuán)管理新途徑。
2、實(shí)行單一登記、分類管理制度
為了解決雙重管理體制帶來的困境，本文建議在現(xiàn)行民政部門的社會組織管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，籌建一個獨(dú)立于民政部門之外、直接隸屬于國務(wù)院的社會組織監(jiān)管委員會，并建立全國性的社會組織監(jiān)管體系，將現(xiàn)行的業(yè)務(wù)主管單位以及其他各相關(guān)部門行使的對于社會組織的監(jiān)管職能逐步統(tǒng)一。一方面統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個不同政府部門之間圍繞社會組織監(jiān)管問題的關(guān)系、權(quán)責(zé)和利益，另一方面統(tǒng)一信息、統(tǒng)一政令，將我國境內(nèi)的所有社會組織置于國家統(tǒng)一的行政監(jiān)管體制和相關(guān)政策的框架內(nèi)。也就是說，在現(xiàn)行的民間組織管理局基礎(chǔ)上，成立獨(dú)立的民間組織監(jiān)管委員會，統(tǒng)一行使對民間組織的備案、登記和監(jiān)管職能。
