時間：2023-09-05 09:29:31
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本文作者：焦俊峰作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)
治安治理資源整合的社會基礎(chǔ)考察
治安治理作為國家政治的一部分，其過程必然涉及權(quán)力在國家和社會中的具體分配。治安治理決策的制定、實施、評估、調(diào)整等環(huán)節(jié)，反映了國家和社會的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。同時，國家和社會的結(jié)構(gòu)性關(guān)系反過來也影響治安治理的效果。因此，本文主要從市民社會理論層面理解和使用“社會基礎(chǔ)”一詞，即與國家相對并部分獨(dú)立于國家，不能與國家相混淆或不能為國家所淹沒的社會生活領(lǐng)域［7］。前述以國家和社會為載體的治安治理資源的整合，需要考察市民社會基礎(chǔ)。作為有威權(quán)統(tǒng)治傳統(tǒng)的中國，整合社會治安資源應(yīng)注意中國社會的發(fā)育程度，即中國基層社會是否擁有維護(hù)社會治安的力量、能力、方法和制度資源等。市民社會的發(fā)育程度對治安治理資源的整合有重要影響，其核心在于基層社會和公眾參與治安治理的深度和廣度。除了公眾參與，社會結(jié)構(gòu)、社會信任、社會關(guān)聯(lián)類型等也會影響社會治安治理的運(yùn)行過程。具體而言，可以從三個層面分析基層社會對治安治理資源整合的影響：一是在基層社區(qū)范圍內(nèi)，從微觀層面考察基層社會和公眾在治安治理中的地位和作用；二是在縣域范圍內(nèi)，從中觀層面分析社會力量對治安治理的影響；三是在國家范圍內(nèi)，從國家與社會的結(jié)構(gòu)性關(guān)系宏觀層面分析市民社會在治安治理中的地位和功能。從當(dāng)前中國基層社會的政治現(xiàn)狀考量，治安治理資源整合面臨的困境在于：社會資本存量的匱乏和市民社會發(fā)育狀況不理想。①首先，雖然中國的社會力量在改革開放后獲得了較大的發(fā)展空間，但建國后高度發(fā)達(dá)的行政體系以及改革開放后社會流動性對基層社會結(jié)構(gòu)的建設(shè)性破壞導(dǎo)致市民社會尚未構(gòu)建起來，國家力圖培育的基層民主與預(yù)期目標(biāo)之間仍有較大差距，村民自治和居民自治尚不成熟，這在很大程度上影響了治安治理在基層社區(qū)的運(yùn)行，社區(qū)警務(wù)、社區(qū)矯正以及社會治安綜合治理等實踐中遇到的困難即是例證；其次，市民社會的不成熟往往伴隨著社會資本的匱乏，社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整也在一定程度削減了靜態(tài)社會結(jié)構(gòu)下遺留下來的社會資本存量，導(dǎo)致當(dāng)前中國的社會資本總量比較匱乏，社會參與的熱情、廣度、深度均不夠，缺乏制度化的手段和途徑。由于社會的轉(zhuǎn)型，我國缺乏長效的制度和機(jī)制調(diào)動社會力量、整合社會資源開展治安治理工作，這是社會參與的實踐困境。在國家治理理論中，發(fā)達(dá)的公共精神是良好社會治理的決定性因素，但傳統(tǒng)中國的治理模式無法孕育發(fā)達(dá)的公共精神，而公共精神的缺乏又導(dǎo)致傳統(tǒng)中國無法實現(xiàn)更好的社會治理。在當(dāng)今中國，治理模式的轉(zhuǎn)變?yōu)楣簿竦呐嘤峁┝擞欣麠l件，同時也對發(fā)達(dá)的公共精神有了更為迫切的需求［8］。對于治安治理而言，社會參與的貧弱也就意味著治安治理效果的下降。解決這一問題，必須以社區(qū)為依托，從培養(yǎng)社區(qū)的“公共精神”著手。治安治理能夠取得成效的基礎(chǔ)和關(guān)鍵不在于政府及其警察，而在于社區(qū)及社區(qū)公眾。一方面，社區(qū)公眾對安全的訴求是警察開展工作的動力和方向，社區(qū)公眾是公共安全的直接受益者，對日常生活中存在的治安問題有最為直接的感受，他們的意見和建議是警務(wù)決策重要的信息源；另一方面，社區(qū)公眾參與是治安治理的重要內(nèi)容，不僅僅是提供建議和意見，更重要的是直接參與到治安治理中來，社區(qū)公眾能否參與、參與的范圍與程度是否合理、參與方式是否科學(xué)是治安治理能否取得效益的關(guān)鍵所在。由于力量的分散和組織能力的相對缺乏，公眾的參與并非順理成章，而必須依靠政府及其警察的組織、協(xié)調(diào)，以整合社區(qū)公眾的力量，發(fā)揮社區(qū)公眾的作用。因此，必須有意識地培養(yǎng)“公共精神”。公眾參與治安治理必須使其意識到：作為社區(qū)成員，社區(qū)治安事關(guān)自己切身利益，諸多治安問題僅僅依靠政府及其警察難以解決，自己有義務(wù)參與治安問題的解決。參與治安治理不是代替政府及警察，也不是簡單的協(xié)助，而是作為主體之一共同解決治安問題。所以，公眾在配合警察搞好治安管理和犯罪控制中除了能給自己帶來更大的社區(qū)安全系數(shù)和心理滿足外，亦能提升自己的公民觀念［9］。與西方相比，我國社區(qū)公眾參與公共事務(wù)的熱情普遍不高。社區(qū)公眾的參與分為兩類：一是動員性參與；二是自覺性參與。在我國，動員性參與一直是主要的參與方式，但這種參與方式的持久力不夠，隨意性較強(qiáng)，難以保持長久的效力。據(jù)托馬斯•海貝勒2003年至2004年在中國沈陽、重慶和深圳的一項調(diào)查（調(diào)查對象為38名市、區(qū)、街道辦事處、居民委員會的各級地方官員和140名經(jīng)篩選出來的社區(qū)居民），社區(qū)參與程度普遍不高。比較而言，沈陽的社區(qū)參與程度最高，其中大部分人是大型國有企業(yè)的員工，鄰居之間相互認(rèn)識，人們對國家的期望很高，黨員在社會參與中占有較高比例；重慶的社區(qū)參與程度處于中等水平，人們對國家的期望明顯小很多，黨員在社會參與中的比例也較低；深圳的社區(qū)參與程度最低，原因是移民城市內(nèi)部缺乏地域性聯(lián)系，人們相互不認(rèn)識，而且由于收入和文化素質(zhì)相對較高，作為社會中間階層的群體具有較強(qiáng)自我意識的生活態(tài)度［10］。雖然該項調(diào)查不能說明整個中國的社區(qū)參與狀況，但具有重要的參考意義。由于傳統(tǒng)中國是一種威權(quán)統(tǒng)治，在這種統(tǒng)治模式下，民眾習(xí)慣于服從而不是參與，造成當(dāng)前培養(yǎng)“公共精神”存在一定的困難。實際上，即便是在以鄰里守望為主要方式推行社區(qū)警務(wù)的英國、澳大利亞等國家，隨著時間的推移，社區(qū)公眾對鄰里守望的參與熱情也在下降。這說明，即使在社區(qū)參與程度較高的西方發(fā)達(dá)國家，治安治理中的社會參與也是一個棘手的問題。在我國，必須通過制度創(chuàng)新解決官僚體制下國家力量效率低下和社會力量發(fā)育不足的現(xiàn)實難題，通過各種政治活動、文化活動、社區(qū)自我管理活動等，培養(yǎng)社區(qū)公眾的參與精神，并使傳統(tǒng)的動員式參與逐漸轉(zhuǎn)化為自覺性參與。只有社區(qū)發(fā)育成熟了，自我管理和自我組織才能作為制度固定下來并得以自覺自發(fā)地長期實施。
治安治理資源的整合路徑設(shè)計
在治安治理實踐中，我國一貫重視對治安治理社會資源的挖掘，注重發(fā)揮群眾在治安治理中的作用。但從具體實踐看，這種做法存在兩個問題。其一，社會參與治安治理在某些情況下意味著安全責(zé)任的轉(zhuǎn)移，即本應(yīng)由政府完成的維護(hù)治安的職責(zé)被轉(zhuǎn)移到基層社區(qū)，這種做法從政治上和法律上受到質(zhì)疑。從理論上看，政府在將治安治理的某些責(zé)任轉(zhuǎn)移給市場化的組織后，可以集中精力于必須由政府完成的工作。但是，公共安全供給的市場化與私人化一方面缺乏相應(yīng)的政治合法性，另一方面則使原本由政府提供的公共產(chǎn)品具有私人產(chǎn)品所固有的差異性和不平等性，有公共安全富人化的嫌疑。因此，在社會轉(zhuǎn)型中，市場組織和社會組織作為輔助力量，與政府協(xié)作提供公共安全可以彌補(bǔ)國家治理資源貧弱的結(jié)構(gòu)性缺陷，但政府必須牢牢掌控治安服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán)，以彌補(bǔ)和遏制治安服務(wù)市場化與私營化的消極后果。其二，由于制度創(chuàng)新的缺失以及分散化的改革導(dǎo)致社會資源的整合效果比較有限。從全國來看，不少地方根據(jù)地方治理經(jīng)驗創(chuàng)造出了適合本地實際的整合機(jī)制，但作為常態(tài)化的制度并未系統(tǒng)性地確立下來，這在很大程度上影響了社會治安治理資源的運(yùn)用。的確，由于性質(zhì)、權(quán)力內(nèi)容的不同以及具體方法的區(qū)別，治安治理國家資源和社會資源發(fā)揮的空間和效果存在一些差異，這就需要用具有實踐操作性的制度進(jìn)行整合，優(yōu)勢互補(bǔ)，以取得良好的治安治理效果。治安治理資源的整合分兩個方面：一是國家力量和基層社區(qū)之間以警察為紐帶，建立長期的協(xié)商溝通機(jī)制，將雙方的力量有機(jī)整合；二是國家力量與市場化組織、基層社會與市場化組織之間以契約方式由市場化組織完成對公共安全產(chǎn)品的生產(chǎn)供給，為治安治理提供市場化的補(bǔ)充。通過制度創(chuàng)新和市場化手段，在新的社會形勢下發(fā)動基層社區(qū)的力量開展治安治理。首先，這種模式堅持依靠國家現(xiàn)有的制度資源，充分發(fā)揮基層自治組織的協(xié)調(diào)作用，使警務(wù)工作圍繞著基層自治活動展開，避免了公安機(jī)關(guān)直接指揮帶來的抵觸和對抗情緒，也使居委會的凝聚作用有了充分的發(fā)揮。其次，這種模式根據(jù)不同情況通過方法創(chuàng)新充分挖掘基層社區(qū)的力量，即一方面充分利用市場化的保安組織，將公安機(jī)關(guān)的工作與小區(qū)物業(yè)、大型商貿(mào)城、娛樂場所、金融單位和重點企業(yè)等區(qū)域的保安工作聯(lián)系起來，有效整合利用這些區(qū)域的治安治理資源；另一方面則通過有償服務(wù)以及動員方式發(fā)動下崗職工、低保人員、退休人員、治安積極分子組成專門的安防隊、義務(wù)巡防隊，整合社區(qū)的人力資源。再次，這種模式堅持立足社區(qū)，根據(jù)社區(qū)的具體問題提出對策，將社會矛盾與社區(qū)問題解決在社區(qū)，以保證社區(qū)的穩(wěn)定和諧，從根源上解決犯罪誘因，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力及其對抗犯罪的能力。具體思路是：在社區(qū)外的公共空間，國家力量利用法律賦予的權(quán)力資源和方法資源，繼續(xù)提供公共安全產(chǎn)品，通過日常巡邏和案件查處，維護(hù)社會治安。但這種方法提供的是無差別的安全服務(wù)，僅僅靠政府及警察的服務(wù)難以滿足社會公眾日益層次化的安全需求。對此，可以通過自治化和市場化兩種方式予以彌補(bǔ)。自治化是在政府及警察的指導(dǎo)下，基層社區(qū)組建自己的力量開展治安防范。但這種傳統(tǒng)方式在市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方實施起來有一定的難度，需要融入一定的市場化手段。如湖北省荊州市沙市區(qū)治安治理資源整合機(jī)制的創(chuàng)新中，通過宣傳、發(fā)動群眾重組了324支共計1614人參與的義務(wù)巡防隊負(fù)責(zé)社區(qū)白天的門棟（店）關(guān)照和義務(wù)治安巡邏。并在對傳統(tǒng)的義務(wù)性群防組織人員結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的基礎(chǔ)上，著力加強(qiáng)安防隊、保安隊、義務(wù)巡防隊的建設(shè)。以每月由社區(qū)統(tǒng)一籌資發(fā)給適當(dāng)報酬的運(yùn)作方式，從社區(qū)下崗職工、享受低保的群眾中挑選了520名年富力強(qiáng)者組成260支安防隊。①更為普遍和可行的做法是，根據(jù)“誰出資誰受益”的原則，通過市場化的機(jī)制推行保安有償承包安防責(zé)任制，即以契約的形式將局部區(qū)域的治安治理活動交給保安服務(wù)公司。當(dāng)然，這種方式下，國家力量并非不再參與治安治理，而是通過定期的治安聯(lián)席會議方式與社區(qū)代表、保安組織溝通協(xié)商，共同參與治安治理。事實上，在這種模式中，警察組織和社會力量無法割裂，社會力量參與治安治理必然需要借助于警察組織的各種資源，否則其合法性以及治理效果都將存在問題。這種模式涉及國家資源、自治資源和市場資源三個主體和指導(dǎo)協(xié)商、市場契約兩種合作機(jī)制，其性質(zhì)各不相同。政府及警察和社區(qū)之間是協(xié)商指導(dǎo)關(guān)系，而社區(qū)和市場化的保安組織之間是契約關(guān)系，為了確保機(jī)制的有效性，必須明確各方的權(quán)利義務(wù)。從目前來看，上述模式運(yùn)行較好的社區(qū)代表有武漢市民意街社區(qū)，其具體做法是經(jīng)費(fèi)由社區(qū)收取、管理和監(jiān)督，安保隊的組建也由社區(qū)自己負(fù)責(zé)，派出所只對具體的技術(shù)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并對具體的責(zé)權(quán)利分配進(jìn)行監(jiān)督［11］。這種做法既避免了公安機(jī)關(guān)重復(fù)收費(fèi)的嫌疑，又充分發(fā)揮了基層社會的積極性和能動性?；鶎由鐓^(qū)存在差異，具體的治安問題也有其獨(dú)特性，作為國家力量的警察組織由于其工作的普遍性難以深入了解和充分考慮這種差異，作為社會力量的基層社區(qū)又缺乏警察組織所擁有的權(quán)威性治理資源，無法充分利用官方資源去解決所在社區(qū)的治安問題。合理的解決途徑是，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行資源整合，雙方通過對公共利益的考量、對自我利益偏好的修正、對具體目標(biāo)方法手段的選取最終形成共識，充分利用各自的優(yōu)勢資源實現(xiàn)治安治理目標(biāo)。從筆者掌握的資料看，基層治安狀況較好的社區(qū)，警察組織與社區(qū)往往有比較好的互動，這些社區(qū)可能沒有正式的協(xié)商制度，但非正式的溝通與交流同樣可以起到協(xié)商的作用。通過有效的協(xié)商溝通，代表國家權(quán)力的派出所與基層社區(qū)達(dá)成共識，以此為基礎(chǔ)建立長效合作機(jī)制。在“群防群治”理念的指導(dǎo)下，有效整合治安治理資源，形成科學(xué)的治安治理資源結(jié)構(gòu)。這種資源整合機(jī)制運(yùn)行的結(jié)果使得多元主體在治安治理中的關(guān)系出現(xiàn)多樣化，凸顯了治安治理主體之間的互動過程，具體表現(xiàn)為由警察組織主導(dǎo)并以平等的地位與社區(qū)進(jìn)行交流與協(xié)商，根據(jù)各自的價值需求達(dá)成治安治理目標(biāo)上的一致。在目標(biāo)的指引下，雙方利用各自的資源優(yōu)勢通過具體的方法手段實現(xiàn)既定的治安治理目標(biāo)，以維護(hù)社區(qū)良好的治安秩序，滿足警察組織的職能要求和社區(qū)公眾的安全需求。
一、對社會治理的概念和內(nèi)涵的認(rèn)識
黨的十以來，就完善和發(fā)展中國特色社會主義制度發(fā)表了一系列重要講話。在這樣的基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會明確提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的嶄新概念和重大任務(wù)。社會治理是國家治理的一個重要組成部分，社區(qū)治理是社會治理的一個基層單元，是社會治理的工作重點。國家治理必須突出民主與法治，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治市場、法治社會、法治公民一體化建設(shè)。
在我國，社會治理就是指在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，吸收政府、企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)以及個人等多方面社會治理主體參與，通過多種管理手段和方法，依法對社會公共事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和管理的過程。按照十報告，我國的社會治理是在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的總體格局下運(yùn)行，努力形成黨政善治、社會共治、基層自治的社會治理良好局面。
二、我國創(chuàng)新社會治理中存在的基本問題
（一）基層社會治理行政化、機(jī)關(guān)化現(xiàn)象嚴(yán)重
隨著社會的發(fā)展，人口流動性增強(qiáng)，“單位人”大量地轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?，社區(qū)成為我國社會服務(wù)和治理的新載體。然而，事實上我國社會管理整個體系中，行政部門的職能并未削弱，甚至呈現(xiàn)相反的傾向，在政府的職能沒有徹底轉(zhuǎn)變的情況下，政府的職能部門仍將社區(qū)居民委員會當(dāng)成是基層行政部門，他們承擔(dān)著大量的社會和行政事務(wù)，社區(qū)居委會全部工作幾乎都要接受上級黨委、政府等各部門的監(jiān)督和考核。
（二）基層社會治理忽視了社會組織的作用
社會治理的改革創(chuàng)新需要我們繼續(xù)協(xié)調(diào)社會與政府之間的關(guān)系，充分釋放社會發(fā)展的活力。社會力量和社會組織的成長與興盛是社會前進(jìn)源源不斷的動力，更是基層自治最直觀的表現(xiàn)。從社會協(xié)同方面來分析，我國的社會力量還沒有被充分地組織起來。隨著當(dāng)前我們國家的社會結(jié)構(gòu)和利益主體的多元化不斷發(fā)展，不同的社會組織與社會力量所代表的是利益訴求，不同的主體就有了表達(dá)利益訴求的渠道和途徑，這樣會有效的在社會矛盾轉(zhuǎn)化為政治矛盾之前，通過訴求的合理表達(dá)以及協(xié)商的方式將矛盾化解，面對不同群體日益不斷增長的物質(zhì)與文化公共需求，不同的社會組織可以滿足不同群體的不同需要。但是，基層組織結(jié)構(gòu)過分行政化、機(jī)關(guān)化抑制了基層社會力量與社會組織的生長和壯大，進(jìn)而影響到基層社會組織服務(wù)和治理職能的發(fā)揮。
（三）基層社會治理所需財政資金的投入不足導(dǎo)致基層的基本公共服務(wù)體系不完善
健全的基層服務(wù)體系必然包括政府、市場、基層自治三方服務(wù)體系，基層公共服務(wù)供給“往往不能適應(yīng)群眾不斷增長的需求”?；鶎庸卜?wù)配套設(shè)施在覆蓋率和供給上依然處于老舊和供不應(yīng)求狀態(tài)，很大程度上不能滿足居民的需要，基層基本公共服務(wù)體系不完善的最直接原因是財政資金的不足。
（四）基層社會治理缺乏相關(guān)的法律支持
十的報告中明確指出，法律是社會管理最根本保障。然而，過去的很長時間里，我國在社會管理的途徑和方式總體相對單一，很多時候采取的是強(qiáng)制性手段和行政性手段來解決問題和矛盾，忽視法律規(guī)章制度的建設(shè)。目前，我國正處于加快社會轉(zhuǎn)型的重要時期，相應(yīng)的法律法規(guī)并沒有及時作出對應(yīng)的改變，在很大程度上束縛了創(chuàng)新社會治理的發(fā)展進(jìn)程。
三、新形式下創(chuàng)新社會治理的對策、建議
（一）社會化運(yùn)營
在發(fā)展基層社會組織時，要有效利用社會力量，使得社會上的資源得到較好利用，形成多方參與的良好局面，從而建立起良好的共建機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和市場機(jī)制。既要發(fā)揮出市場在優(yōu)化資源配置和加速要素流動上的作用，同時還要發(fā)揮出政府的服務(wù)作用，通過合理的稅收政策和激勵政策，有效利用社會性資源，讓更多的企業(yè)、組織和社會力量參與到社會治理中去。
（二）組織化拉動
探索組織服務(wù)組織的工作模式。要對社區(qū)內(nèi)的高端公益事業(yè)性組織機(jī)構(gòu)和基礎(chǔ)性組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要扶植，常見的有社區(qū)組織發(fā)展中心、社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展中心等，讓這些組織的作用得到更好的發(fā)揮，特別是在策劃公益事業(yè)、扶助社區(qū)組織和培訓(xùn)相關(guān)負(fù)責(zé)人等方面有明顯的效果。要號召社會組織通過建立起公益組織孵化器的方式，給被孵化的社區(qū)組織提供必要的創(chuàng)業(yè)資源，幫助社區(qū)創(chuàng)立的公益組織更好地成長起來。
（三）多元化發(fā)展
社會組織服務(wù)要適應(yīng)多元化的趨勢，建立更多的社會組織類型，以此滿足不同階層居民對多元化生活的需要，從而讓更多的居民參與到社會組織建設(shè)中去，真正把社區(qū)當(dāng)成“家”。此外，還要加強(qiáng)社會組織之間的合作和聯(lián)系。社區(qū)在發(fā)展社會組織時，要通盤考慮，突出重點，推動社區(qū)治理向多元化方向發(fā)展。社區(qū)內(nèi)的社會組織要有“走出去”眼光，加強(qiáng)與其它社區(qū)的交流學(xué)習(xí)，讓活動樣式更加豐富，同時為廣大居民參與活動搭建更大的平臺，讓社會融合力和多元發(fā)展格局得到有效拓展，讓社區(qū)居民更好地融入社會。
（四）法制化監(jiān)管
[中圖分類號]C913.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-5349（2012）08-0015-02
近年來，我國社會保障體系中的城鎮(zhèn)居民最低生活保障工作問題頻出，在電腦上打開百度搜索網(wǎng)站，輸入“人情?；蜿P(guān)系?！保嚓P(guān)的搜索結(jié)果都有十幾萬條，可見問題之普遍，受關(guān)注程度之高。而另一問題“保障房搖號作弊”也同樣被熱議和關(guān)注。基于這些問題，同樣受到各級政府和相關(guān)部門的關(guān)注，各地均紛紛出臺各類措施以此打擊和防止類似的保障失允現(xiàn)象。分析各地政府和相關(guān)部門出臺的打擊和防止社會保障系統(tǒng)中失允現(xiàn)象的相關(guān)規(guī)定及各類突擊式的核查行動，總結(jié)其共性有：1.加大申請人資格審查。2.加強(qiáng)程序監(jiān)督。3.加重對申請人不端行為的懲罰力度。4.追究機(jī)構(gòu)經(jīng)辦人的失范責(zé)任。根據(jù)上述幾種措施，按照正常邏輯，的確可以在一定程度上遏制問題情況的發(fā)生，但拋開申請人利益相關(guān)聯(lián)的前三條辦法，從第四條對經(jīng)辦人失范行為角度分析，到底是什么原因促使基層工作人員在日常工作的過程中如此頻繁地出現(xiàn)行為失范的現(xiàn)象呢？
一、事權(quán)責(zé)任與個人回報的不對等
從內(nèi)因分析，就我國各地的社區(qū)工作者的用人狀況來看，大多地區(qū)的社區(qū)工作者的個人薪酬待遇均處較低水平，以上海市楊浦區(qū)為例：《2010年上海市楊浦區(qū)公開招聘部分社會工作者公告》[1]中，有關(guān)社區(qū)工作者的個人待遇部分，原文如下：
第四條、錄用及待遇
1.錄用人員實行人才派遣。與人才派遣公司簽訂勞動合同。由各用人單位負(fù)責(zé)日常管理和考核。
2.錄用人員收入標(biāo)準(zhǔn)：約2500元/月（稅前）。年終根據(jù)考核情況發(fā)放一定數(shù)額獎金。
按照該《招聘公告》入職后的社區(qū)工作者，每月稅前收入構(gòu)成為2500元/月+年終獎。而當(dāng)?shù)氐南M(fèi)水平則是，上海市楊浦區(qū)的租房均價為：一房一廳1600元/月。[2]按照收入對比當(dāng)?shù)氐南M(fèi)水平，楊浦區(qū)的社會工作者在入職后，能夠操持好個人生活已經(jīng)相當(dāng)難得，當(dāng)他面對少數(shù)不端低保申請人所帶來的事權(quán)利益，怎么會不動心呢？按照亞當(dāng)·斯密的“理性人”假設(shè)學(xué)說，每一個從事經(jīng)濟(jì)活動的人都是利己的。也可以說，每一個從事經(jīng)濟(jì)活動的人所采取的經(jīng)濟(jì)行為都是力圖以自己的最小經(jīng)濟(jì)代價去獲得自己的最大經(jīng)濟(jì)利益。當(dāng)基層社區(qū)工作者發(fā)現(xiàn)自己承擔(dān)工作責(zé)任與物質(zhì)回報不成正比的時候，其利用手中事權(quán)換取一定經(jīng)濟(jì)利益就變成了可能。
二、用人機(jī)制不健全使其隨波逐流
從《2010年上海市楊浦區(qū)公開招聘部分社會工作者公告》[1]的另外一個角度看，用人機(jī)制的不健全也是造成基層社區(qū)人員行為失范的主要因素，如《招聘公告》中“錄用人員實行人才派遣。與人才派遣公司簽訂勞動合同。由各用人單位負(fù)責(zé)日常管理和考核?！焙唵握{(diào)研多省的社會工作者的用人辦法，一般大多數(shù)城鎮(zhèn)的用人辦法均是采用約期為一到兩年一簽的“合同制”方式，合同到期后，要么選擇解聘要么再次續(xù)簽，只有少數(shù)地方會在合同期滿，根據(jù)考核表現(xiàn)落實“行政事業(yè)編制”。根據(jù)梅約的“社會人”假設(shè)理論分析，影響人生產(chǎn)積極性的因素，除物質(zhì)外，還有社會、心理因素；[3]當(dāng)“合同制”的社會工作者的自我社會定位，僅僅是一個有今天沒明天、毫無奔頭的打工者時，在失去職業(yè)穩(wěn)定性與職業(yè)上升空間之后，在其日常工作中，職業(yè)操守的自我約束力將明顯下降。
三、監(jiān)督機(jī)制缺失致使其有機(jī)可乘
就我國社會保障體系內(nèi)現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制而言，光是憑借公共組織內(nèi)部的自我約束、自我平衡，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，雖然這種內(nèi)部監(jiān)督體系帶有較強(qiáng)的時效性、權(quán)威性，但應(yīng)用在基層社區(qū)工作中，面對繁復(fù)、海量的日常事務(wù)，內(nèi)部監(jiān)督更明顯體現(xiàn)在應(yīng)急式的、隨即式的檢查。就長效來講，在缺少立法的前提下，公民參與和輿論監(jiān)督是目前最需要加強(qiáng)的兩個方面。所謂“防民之口，甚于防川”，任何基層社區(qū)工作者，都無法逆轉(zhuǎn)和回避，其所在社區(qū)民眾對于其工作效率、態(tài)度、操守的評價，雖然公民參與和輿論監(jiān)督在權(quán)威性、時效性上遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公共組織的內(nèi)部監(jiān)督，但公民參與和輿論監(jiān)督在廣泛性、全面性等方面都擁有巨大優(yōu)勢。
四、懲處力度弱造成機(jī)會成本過低
近期安徽省有這樣一則新聞：“碭山縣日前開展了為期四個月的城鄉(xiāng)低保清理規(guī)范工作，堅決清理‘人情?！P(guān)系?！瑢`規(guī)違紀(jì)人員進(jìn)行嚴(yán)肅查處。截至目前，該縣已有1名分管民政工作的副鎮(zhèn)長受到通報批評，1名民政辦主任和1名村委會主任受到黨政紀(jì)處分，1名低保員被解聘。”[4]該文中，其他參與人的處理結(jié)果姑且不論，單從低保員解聘了事的結(jié)果看，明顯對其失范行為的懲處過輕。雖然，在普通雇傭行為中，因工作失誤提前解除被雇傭者的勞動合同，是對于普通員工工作失誤的最大懲罰，但基于社會保障工作特殊性，基層工作者一旦出現(xiàn)失范行為，其社會影響和行為后果將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他行業(yè)普通工作失誤。雖然上述新聞，因具體情況未詳細(xì)描述，而存在實際情況或許并不嚴(yán)重的可能，但就全國范圍來看，因基層社會工作者行為失范而造成國家損失后，在追究其職務(wù)責(zé)任甚至刑事責(zé)任之外，理應(yīng)還要追償其行為失范給國家?guī)淼慕?jīng)濟(jì)損失，甚至加倍補(bǔ)償。
五、技術(shù)條件簡陋使檢查成本過高
從另外一個角度解讀安徽省碭山縣的新聞，為什么僅僅是開展為期“四個月”的清理工作？清理工作為什么不能天天開展，日日檢查？這樣的階段性檢查，豈不是造成基層行為失范人員“風(fēng)緊收手，風(fēng)松伸手”？就其根本，還是因為我國的社會保障體系缺少基本的技術(shù)支撐，沒有一套可以實時檢測基層社會工作者工作結(jié)果是否規(guī)范的系統(tǒng)?！拔覈纳鐣Ｕ象w系下，除了部分剛性要求之外，很多準(zhǔn)入條件都存在模糊兩可的情況，因為缺少如“個人信用體系”這樣的對個人消費(fèi)、納稅、財產(chǎn)情況詳細(xì)記錄的有力工具，才使得隱匿個人財產(chǎn)狀況成為可能?！盵5]同時也正是缺少這樣的技術(shù)條件和檢測工具，才無法對基層社會工作者的工作結(jié)果做到實時評測，對發(fā)現(xiàn)基層社會工作者的失范行為造成技術(shù)性困難。
六、內(nèi)外雙治才能標(biāo)本兼顧
目前，對于社會保障工作基層出現(xiàn)的不和諧問題，我國各地方城鎮(zhèn)政府雖然已經(jīng)認(rèn)識到其問題的嚴(yán)重性，但從治理手段和治理途徑來看，大多數(shù)還僅僅是處在“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的應(yīng)急式階段。在缺少社會保障全國性立法的前提下，地方性法律、法規(guī)就顯得尤為重要。只有在“法有明文”的情況下，讓基層社會保障工作透明再透明，讓公民參與再參與，才能使監(jiān)督機(jī)制、輿論機(jī)制、公民參與機(jī)制不流于形式。只有在全社會對于社區(qū)基層人員失范行為零容忍、零原諒的基礎(chǔ)之上，才能對不端行為起到威懾作用，才能把失范行為扼殺在萌芽之中。這樣肅清外部環(huán)境的辦法，也僅僅是治理基層社會保障工作者失范行為的第一步。
按照我國學(xué)者宋培林關(guān)于“文化人”的假設(shè)學(xué)說，“人不僅具有物質(zhì)性、社會性、自我實現(xiàn)性，而且具有道德性，價值傾向性，人是物質(zhì)性與道德性的統(tǒng)一體。人們在追求物質(zhì)需要的同時，能夠承擔(dān)對組織的道德義務(wù)和社會責(zé)任，并且能夠以道德自律的方式進(jìn)行自我管理?！盵6]因此在社區(qū)基層工作者的日常管理中，滿足其一定的物質(zhì)生活需要和社會角色需要，是治理其失范行為內(nèi)因產(chǎn)生的根本途徑。只有改善基層社會工作者薪酬條件，完善基層社會保障工作的用人機(jī)制，才能拉升其自我定位，發(fā)揮其文化人本性。
七、結(jié)論
任何一種制度都離不開其基層執(zhí)行人員，作為我國社會保障事業(yè)的基礎(chǔ)操作人——社會工作者，他們的公共倫理水準(zhǔn)決定了我國社會保障制度在執(zhí)行過程中的成敗?；鶎由鐣ぷ髡咝袨槭Х秵栴}，凸顯了我們現(xiàn)有社會保障體系內(nèi)部管理設(shè)計的缺失。在彌補(bǔ)制度缺失的時候，只有通過外部環(huán)境施壓與內(nèi)部條件釋放的雙重治理手段，才能達(dá)到長效、和諧、根本的治理目的。
【參考文獻(xiàn)】
[1].
[2]http：//.
[3]徐碧琳，陳穎.組織行為與非正式組織研究.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009.6，P133.
二、為建設(shè)社會主義新農(nóng)村營造濃厚的法制氛圍。緊緊圍繞黨和國家建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一系列方針政策和農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的實際，大力開展以維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)為內(nèi)容的法律法規(guī)的宣傳教育，積極引導(dǎo)廣大干部群眾依法行使權(quán)利和履行義務(wù)，動員和激勵廣大干部群眾依法積極投身社會主義新農(nóng)村建設(shè)。
自從“十二五規(guī)劃”實施到現(xiàn)在各地方政府將工作中心逐漸轉(zhuǎn)移到民生問題，證明我國從中央到地方都對基層建設(shè)給予了很大重視。基層社會管理是國家政權(quán)分配到地方的體現(xiàn)，其與社會基本活動息息相關(guān)?；鶎咏ㄔO(shè)的好與壞，直接關(guān)系著整個社會管理體系的效率與質(zhì)量。隨著我國社會主義進(jìn)程不斷邁進(jìn)，基層管理主體也逐漸由專門管理轉(zhuǎn)為了分區(qū)域分工管理和群眾自治，而基層管理的方式和內(nèi)容也應(yīng)與時俱進(jìn)。因此，以新視角新觀點來研究基層社會管理是必須且亟需的。
一、基層社會管理概述
基層社會管理，是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導(dǎo)、社會多方參與，協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進(jìn)社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定等方面，為人類社會生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序，又有活力的基礎(chǔ)運(yùn)作條件和社會環(huán)境，促進(jìn)社會和諧的活動。社區(qū)和家庭是一個社會的根本，人從嬰幼兒開始，在社區(qū)和家庭中成長，社區(qū)和家庭對他們的影響是深遠(yuǎn)且根深蒂固的。要想保持社會穩(wěn)定，就要從社區(qū)著手。
法律規(guī)定，地方政府有權(quán)在自己所管轄的地區(qū)行使管理職能。政府在行使這些職能時，不僅需要進(jìn)行由上至下的監(jiān)管，更多時候需要參與到社會活動中去，例如訂立合同、合作開發(fā)、社會工作授權(quán)等。在這過程中，政府與社區(qū)、與社會進(jìn)行著頻繁的互動，構(gòu)成了現(xiàn)在的地方社會。地方政府要行使自己的職能，必須保證基層社會的秩序、運(yùn)行、發(fā)展和創(chuàng)新。
二、基層社會管理法治化建設(shè)
基層管理的有序有效實施應(yīng)以城鄉(xiāng)社區(qū)為平臺，從立法、執(zhí)法角度出發(fā)，充分發(fā)揮其作用。
（一）社區(qū)管理體制建設(shè)
社區(qū)管理體制建設(shè)是指社區(qū)各個管理部門的體系結(jié)構(gòu)、職能設(shè)置、及其分工的合理性。我國的社區(qū)按行政范圍劃分可分為城市和農(nóng)村。隨著我國現(xiàn)代化節(jié)奏的加快，人民逐漸步入小康社會，城市社區(qū)格局愈發(fā)復(fù)雜，社會收入差距日益加大，原有的街道居委會式或單位大雜院式傳統(tǒng)模式逐漸被物業(yè)管理式小區(qū)、工業(yè)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、科技園區(qū)等取代。農(nóng)村社區(qū)也發(fā)生了很大變化，隨著新農(nóng)村建設(shè)以及農(nóng)村城市化政策的推進(jìn)，農(nóng)村社區(qū)逐漸集中，人口向城市流動，形成典型的城鄉(xiāng)結(jié)合處。不管是農(nóng)村還是城市，在現(xiàn)今這個多元化社會，基層管理面臨著許多新問題。社區(qū)管理體制的完善需要法律的規(guī)范和強(qiáng)制。
第一，社區(qū)管理體制應(yīng)依法建設(shè)。目前，我國的基層管理剛剛發(fā)展起來，還未完全成型，社區(qū)的系統(tǒng)性尚未完整、功能還不完備、權(quán)限分工也存在著模糊之處，需要進(jìn)一步完善。在城市，人的自主性越發(fā)增強(qiáng)，社區(qū)形式的多樣化需要系統(tǒng)的法律制度進(jìn)行規(guī)范和管理；在農(nóng)村，社區(qū)功能較之以往發(fā)生了很大變化，需要在法律制度上進(jìn)行創(chuàng)新。
第二，社區(qū)管理體制應(yīng)依法運(yùn)行。社區(qū)管理離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，基層管理應(yīng)符合政府的整體規(guī)劃，無論是社區(qū)選舉、決議還是一般事務(wù)管理，都應(yīng)依法進(jìn)行。
第三，社區(qū)管理體制應(yīng)依法保障。社區(qū)成員權(quán)利一般通過社區(qū)活動得到體現(xiàn)，法律賦予每個公民的權(quán)利需要通過社區(qū)這一途徑得到實現(xiàn)，因此，社區(qū)管理中的各個途徑需要法律進(jìn)行規(guī)范，從而使每個社區(qū)成員乃至整個社區(qū)管理體系的權(quán)利得以發(fā)揮作用。
（二）社區(qū)管理隊伍建設(shè)
社區(qū)管理隊伍包括社區(qū)管理中的領(lǐng)導(dǎo)者及基層工作者，他們肩負(fù)著建設(shè)社區(qū)、管理社區(qū)和維護(hù)社區(qū)發(fā)展的重任。社區(qū)管理隊伍質(zhì)量的高低直接決定了社區(qū)的優(yōu)劣。目前，我國基層管理尚處于起步階段，社區(qū)管理隊伍結(jié)構(gòu)復(fù)雜，管理水平參差不齊，不能適應(yīng)管理需要。因此，在社區(qū)管理隊伍建設(shè)上，不僅需要從法律上設(shè)定社區(qū)管理者身份及其工作內(nèi)容，還需要加強(qiáng)社區(qū)法治教育，普及法律知識，保證社區(qū)管理工作的依法進(jìn)行。
（三）社區(qū)糾紛解決制度建設(shè)
幾乎所有社區(qū)都具有人口構(gòu)成復(fù)雜、受教育程度參差不齊、經(jīng)濟(jì)能力差異較大等特征，這樣復(fù)雜的群居生活，產(chǎn)生糾紛在所難免。這些糾紛大多是家庭、鄰里間財產(chǎn)及權(quán)益糾紛，也有些是群眾和政府間利益協(xié)調(diào)上的分歧。這些問題需要社區(qū)配備相應(yīng)的應(yīng)對程序及措施，才能維持社區(qū)乃至整個社會的穩(wěn)定。
三、基層社會管理法治化的完善
（一）立法體系完善
目前，我國已頒布實施了兩步關(guān)于基層管理的法律：《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》。這兩部法律規(guī)定了村、居民委員會的責(zé)任和義務(wù)，解決了基層管理中的很多問題。但是，社區(qū)管理工作復(fù)雜且多樣性強(qiáng)，這兩部法律遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。因此，應(yīng)先對整個社區(qū)管理體系進(jìn)行合理規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上，秉著集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的原則，根據(jù)各個地區(qū)的實際情況，對社區(qū)工作的管理進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)分。
另一方面，在現(xiàn)階段，居民的權(quán)利義務(wù)意識較淡薄，村民、居民委員會在行使管理職能時困難重重，且管理層面有限。在這種情況下，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)階段民情，從強(qiáng)調(diào)外部管理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓛?nèi)而外的治理，積極構(gòu)建基層自治體系。
（二）明確法律地位
社會基層管理組織在社區(qū)工作中發(fā)揮著舉足輕重的作用，但其法律地位卻未得到足夠重視。因此，有必要在法律中明確其包括管理地位、管理權(quán)限、管理職責(zé)在內(nèi)的權(quán)利義務(wù)，使基層工作得到有力的法律支持。明確基層管理組織的法律地位不僅能用法律強(qiáng)制力保證基層管理工作的依法進(jìn)行，同時，還能促進(jìn)基層管理工作積極性，起到引導(dǎo)公民積極參與、配合基層管理的作用，形成政府、社區(qū)管理者、社區(qū)居民三方有效溝通，積極互動，形成和諧發(fā)展的社會管理局面。
（三）加強(qiáng)法制宣傳
基層社區(qū)管理的法制建設(shè)不僅需要各方面積極參與，還需要長期穩(wěn)定的法治宣傳。從普及法律入手，使居民逐漸認(rèn)識法律、了解法律、用法律保護(hù)自己的權(quán)益。另一方面，法制宣傳還可以促進(jìn)政府政策的實施，使居民能夠了解政府管理意圖和目的，在理解的基礎(chǔ)上積極配合社區(qū)管理工作，同時也減少了因不懂法引起的各種糾紛。在宣傳形式上，可以采用新聞媒體、戶外廣告、標(biāo)語、普法課程等方式開展，頻率要適中，既無需過密使人厭煩，亦不要過疏喪失宣傳效果。
（四）培養(yǎng)法律意識
公民是基層管理中最主要的客體及參與者，公民法律意識直接決定了基層管理工作的難易，其法律意識越高，越能理解政府管理目的，越會積極配合政府管理，其法律意識略低，則會認(rèn)為所有的管理工作都是無意義的，都是與其對著干的。依法治國是我國的基本方針，也是社會主義法治理念的重要體現(xiàn)。首先，應(yīng)使每一位公民都了解憲法。中華人民共和國憲法是我國的根本大法，是所有法律法規(guī)及地方規(guī)章的準(zhǔn)繩，每一位中國公民都應(yīng)遵守憲法、了解憲法、在其所允許的范圍內(nèi)進(jìn)行活動。其次，應(yīng)使社區(qū)內(nèi)每一位居民了解其權(quán)利義務(wù)。這樣做的目的不僅在于可以使居民用法律規(guī)范自己的行為，保護(hù)自己權(quán)益，更能使政府行為得到有效的監(jiān)督，真正做到依法治國，執(zhí)法為民。最后，應(yīng)使每一位居民了解常用的訴訟方法，培養(yǎng)其訴訟意識，使公民的權(quán)益得到真正有效的保護(hù)。
（五）加強(qiáng)法律援助
法律援助是指由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)組織法律援助人員，為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的人給予無償提供法律服務(wù)的一項法律保障制度，是一種社會公益福利措施。在我國，依然存在著因自然、經(jīng)濟(jì)、文化等原因處于不利的社會地位，難以用自己的力量維護(hù)自己的權(quán)益的群體。法律援助為這些弱勢群體中的當(dāng)事人提供法律上的支持，使他們可以像正常人一樣，用法律的武器保護(hù)自己的權(quán)益不受侵犯。這也正體現(xiàn)的法律的平等性?；鶎由鐣芾硪膊粦?yīng)忽視這些弱勢群體，積極組織設(shè)立地方法律援助點，通過免費(fèi)法律咨詢和法律教育等方式，使法律進(jìn)入社區(qū)，進(jìn)入所有群體當(dāng)中。
綜上所述，基層社會管理是推進(jìn)社會主義法治國家建設(shè)的重要微觀基礎(chǔ)，基層管理需結(jié)合社會各層級力量，協(xié)調(diào)社會各方面利益，有效配置社會資源，將法治植入人心，合力推進(jìn)社會法治化進(jìn)程，并最終構(gòu)建出和諧發(fā)展的基層社會。（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院）
學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀，要科學(xué)判斷和全面把握當(dāng)前的社會治安形勢，牢牢掌握社會治安防控的主動權(quán)?！痢两謱俚湫偷某青l(xiāng)結(jié)合部，轄內(nèi)影響穩(wěn)定的因素多樣，治安環(huán)境復(fù)雜，主要表現(xiàn)在：一是地域形態(tài)多樣，矛盾糾紛隱患多，社會治安綜合治理工作難度突出。轄內(nèi)地域形態(tài)多樣，既有××市最大的關(guān)閉國有企業(yè)—××氮肥廠，又有東圃最旺的商業(yè)地段；既有××區(qū)人口最多的城中村—××村，又有多個新型住宅小區(qū)，潛在的矛盾糾紛隱患多，主要是勞資糾紛、物業(yè)糾紛、鄰里糾紛、醫(yī)患糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛，還存在著國企遺留問題、房屋拆遷問題等隱患。各種社會矛盾糾紛隱患的存在，給轄區(qū)的穩(wěn)定和社會治安綜合治理帶來很大的工作難度，要排查調(diào)處這些矛盾，既涉及到各種政策法規(guī)，又要協(xié)調(diào)各職能部門和社會力量齊抓共管。二是流動人口多，平均素質(zhì)偏低，社會治安綜合治理工作壓力突出。轄內(nèi)有出租屋1.9萬套，近年來外來流動人口迅猛增加，據(jù)初步統(tǒng)計，××地區(qū)的外來流動人口超過8萬人，平均素質(zhì)偏低，相當(dāng)一部分外來人口為暫時找不到工作、打散工、從事體力工作等人員。從近年來對違法犯罪分子人員的分析來看，外來流動人口的作案比例大，每年抓獲的犯罪嫌疑人中有80%以上是外來人員，其中，近90%以上的人落網(wǎng)前居住在出租屋，給××地區(qū)的治安帶來了嚴(yán)重的壓力。三是案件基數(shù)大，多發(fā)性案件典型，社會治安綜合治理工作挑戰(zhàn)突出。近年來，雖然我街每年刑事立案逐年下降，但基數(shù)仍然較大，其中盜竊、詐騙、搶劫、搶奪約占80%左右，壓案保平安的任務(wù)十分繁重。在源頭預(yù)防上，城中村內(nèi)的治安防范工作由于受環(huán)境、居民意識、硬件設(shè)施等影響面臨很大挑戰(zhàn)；在打擊管理上，基層民警工作量多，壓力大，如何發(fā)揮他們的主力軍作用，整合更多群防群治力量參與面臨著挑戰(zhàn)；在教育宣傳上，面對居民群眾法律意識普遍不高、素質(zhì)偏低的現(xiàn)狀，如何利用有限的資源，爭取最大效果做好宣傳教育工作，提高群眾知法、懂法、守法、護(hù)法等意識面臨著挑戰(zhàn)。街黨工委、辦事處以“發(fā)展是第一要務(wù)，穩(wěn)定是第一責(zé)任”的觀念為指引，把保穩(wěn)定和促發(fā)展放在同等重要的位置，科學(xué)地分析我街實際，從街道層面進(jìn)行全局性、系統(tǒng)性考慮，探索社會治安綜合治理長效機(jī)制，建立健全街道層面社會治安防控體系，實現(xiàn)基層社會治安綜合治理工作觀念、思路的轉(zhuǎn)變和突破。
二、深入實踐，開拓創(chuàng)新，構(gòu)建社會治安防控體系的基礎(chǔ)和架構(gòu)
學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀，要注重實踐，開拓思路，創(chuàng)新方法，在實踐中探索社會治安綜合治理工作的突破點，解決社會治安綜合治理的根本問題。街黨工委、辦事處從2006年底開始，深入社區(qū)進(jìn)行調(diào)研，召集研究討論，結(jié)合街道的實際情況，著手研究建立健全社會治安防控體系工作。2007年3月份形成了《××街關(guān)于建立健全社會治安防控體系的工作意見》，并全面開始實施。治安防控體系主要包括以矛盾糾紛排查調(diào)處、安全防范、基層創(chuàng)安、流動人口管理、安置幫教、法律道德宣傳教育、執(zhí)法聯(lián)動、隊伍培訓(xùn)管理、組織保障、檢查考核為內(nèi)容的“十大機(jī)制”，形成了以打擊為重點、以預(yù)防為基礎(chǔ)、以控制為關(guān)鍵，以建設(shè)、管理為方法，以改造、教育為手段，綜合性、立體化、系統(tǒng)性的社會治安防控體系。根據(jù)當(dāng)前社會治安綜合治理工作特點，從轄區(qū)實際情況出發(fā)，提出了落實防控體系的三項工作原則：先易后難、突出重點、分步實施。社會治安防控體系通盤考慮全街社會治安綜合治理的方方面面，是實現(xiàn)社會治安綜合治理的一個完美的載體，將街道轄內(nèi)可利用的資源充分整合起來，形成齊抓共管、人人參與的大綜治格局。
（一）以統(tǒng)一高效為方向，建立社會治安防控體系運(yùn)行機(jī)制。
貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會治安防控體系科學(xué)合理的運(yùn)行模式，是基層社會治安綜合治理工作的關(guān)鍵。以統(tǒng)一指揮、方便管理為原則，建立了由街維穩(wěn)及綜治委牽頭，以街道一級有關(guān)職能部門為主力，以社區(qū)居委會、轄內(nèi)機(jī)構(gòu)、單位和各類社會力量為基礎(chǔ)的縱向?qū)蛹夁\(yùn)行架構(gòu)。在橫向聯(lián)動方面，主要分為三種模式：一是街道一級聯(lián)動，主要是職能部門之間的執(zhí)法聯(lián)動和矛盾糾紛聯(lián)調(diào)聯(lián)動；二是社區(qū)一級聯(lián)動，圍繞平安和諧，以社區(qū)黨支部為龍頭，以社區(qū)民警為骨干，以社區(qū)治保會為基礎(chǔ)，以出租屋管理員、××公司治保隊員、社區(qū)內(nèi)各企事業(yè)單位、居民群眾為主要參與力量；三是基層治安力量聯(lián)動，以××地區(qū)治安聯(lián)防大隊為載體，整合社會各類治安力量，提高治安隊伍的凝聚力、遂行力、戰(zhàn)斗力。以縱向?qū)蛹夁\(yùn)行架構(gòu)為主體，通過橫向聯(lián)動工作模式進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，構(gòu)筑一個職責(zé)分工明確、團(tuán)結(jié)協(xié)作、效率快速、效益明顯的綜合運(yùn)行機(jī)制。
（二）以保障有力為核心，建立社會治安防控體系指揮平臺。
貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會治安防控體系指揮平臺，為基層社會治安綜合治理奠定堅實的基礎(chǔ)。以“綜治大格局，群眾得實惠，管理出實效，和諧又平安”為建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建立街綜治工作中心，構(gòu)筑社會治安綜合治理工作平臺。街綜治工作中心的功能主要表現(xiàn)在以下三方面：組織保障功能，表現(xiàn)為建立完善組織機(jī)構(gòu)、工作制度、硬件設(shè)施，明確職責(zé)任務(wù)和部門分工；協(xié)調(diào)指揮功能，表現(xiàn)為通過制訂2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落實聯(lián)調(diào)、聯(lián)防、聯(lián)勤、聯(lián)治、聯(lián)創(chuàng)的“五聯(lián)”運(yùn)作機(jī)制；管理考核功能，表現(xiàn)為健全學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、加強(qiáng)隊伍管理，進(jìn)行工作績效評估、檢查考核。通過充分發(fā)揮綜治工作中心功能作用，強(qiáng)化基層管理，完善基層服務(wù)，優(yōu)化基層資源，夯實基層基礎(chǔ)。
（三）以整合統(tǒng)籌為準(zhǔn)則，建立社會治安防控體系精干隊伍。
貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持以人為本，整合社會力量建立社會治安工作隊伍，為基層社會治安綜合治理工作提供必要的人力資源。以公安派出所為主力軍，以治保隊員等治安力量為骨干，以群防群治力量為補(bǔ)充，實行警民結(jié)合、專群結(jié)合，充分發(fā)揮隊伍最大的工作效益。以××地區(qū)治安聯(lián)防大隊為載體，將轄區(qū)保安員、治保員以及物業(yè)小區(qū)、工業(yè)區(qū)、大型企業(yè)的治安力量有效整合，完善了聯(lián)網(wǎng)基地指揮臺建設(shè)，實現(xiàn)了勤務(wù)指揮聯(lián)動。以義務(wù)平安巡邏隊伍為補(bǔ)充，在社區(qū)民警統(tǒng)一安排下協(xié)助開展社區(qū)治安巡邏工作。通過治安力量的整合，達(dá)到有效的管理，高速、可靠、準(zhǔn)確、綜合性的合理安排，發(fā)揮最大作用。
（四）以科技創(chuàng)新為指引，建立社會治安防控體系防范網(wǎng)絡(luò)。
貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，通過市場機(jī)制運(yùn)作，為基層社會治安綜合治理工作注入新鮮的血液。建立健全四個層面安全防范網(wǎng)絡(luò)：一是建設(shè)全街視頻監(jiān)控系統(tǒng)，現(xiàn)在街面主要路段設(shè)置了212個監(jiān)控點，城中村內(nèi)街內(nèi)巷設(shè)置了107個監(jiān)控點和5個監(jiān)控崗?fù)ぁ６前l(fā)動轄內(nèi)物業(yè)小區(qū)、企事業(yè)單位自建視頻監(jiān)控系統(tǒng)，現(xiàn)我街轄內(nèi)主要小區(qū)、企事業(yè)單位安裝了1000多個攝像機(jī)。三是推進(jìn)城中村單體出租屋視頻監(jiān)控小系統(tǒng)建設(shè)，由屋主自籌資金安裝，主要對出租屋內(nèi)部進(jìn)行實時監(jiān)控。四是推行家庭、商鋪內(nèi)部技防建設(shè)，積極推行“手眼通”、億光安防、門禁系統(tǒng)等家庭、商鋪技防。通過建設(shè)四個層面安全防范網(wǎng)絡(luò)，動靜結(jié)合，人防、物防、技防結(jié)合，形成一張覆蓋全轄區(qū)范圍、解決重點治安問題、排除大部分治安隱患的安全防范網(wǎng)絡(luò)。
（五）以立體滲透為手段，建立社會治安防控體系宣傳教育模式。
貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)精神文明建設(shè)，建立全方位的宣傳教育模式，為基層社會治安綜合治理工作營造良好的意識環(huán)境。構(gòu)筑××街法制宣傳教育平臺，以最大程度地方便群眾、最大限度地滿足群眾為目標(biāo)，打造室內(nèi)法制宣傳教育服務(wù)、室外法制宣傳教育服務(wù)、網(wǎng)上法制宣傳服務(wù)三大宣傳陣地，不斷創(chuàng)新宣傳教育方式，拓寬宣傳教育途徑，從源頭上預(yù)防違法犯罪，增強(qiáng)轄內(nèi)居民群眾法制觀念和法律意識，促進(jìn)社會和諧。
三、以人為本，立足長遠(yuǎn)，進(jìn)一步推進(jìn)社會治安防控體系的落實和發(fā)展
（一）從全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，促進(jìn)社會治安防控體系的落實和發(fā)展。
深入踐行科學(xué)發(fā)展觀，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為基本要求，使社會治安防控體系的落實緊緊配合經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，促進(jìn)平安和諧社區(qū)建設(shè)?；鶎由鐣伟卜揽伢w系是一項長期性、復(fù)雜性、持續(xù)發(fā)展性的社會系統(tǒng)工程，其全面落實要始終堅持“三個結(jié)合”：一是要與上級綜治工作精神相結(jié)合，社會治安防控體系的推進(jìn)要以省、市、區(qū)綜治工作精神為指導(dǎo)，落實上級部門的工作部署。二是要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律相結(jié)合，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為基礎(chǔ)，從××地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和趨勢出發(fā)，繼續(xù)完善社會治安防控體系，才能使社會治安防控體系具有科學(xué)性、長效性、穩(wěn)定性。三是要與社會矛盾發(fā)展態(tài)勢相結(jié)合，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，將會不斷涌現(xiàn)出新的社會矛盾類型，如何排除矛盾糾紛隱患，將矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)，將促進(jìn)社會治安防控體系自身的不斷修正和完善。
（二）從以人為本的角度出發(fā)，促進(jìn)社會治安防控體系的落實和發(fā)展。
二、深入實踐，開拓創(chuàng)新，構(gòu)建社會治安防控體系的基礎(chǔ)和架構(gòu)
學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀，要注重實踐，開拓思路，創(chuàng)新方法，在實踐中探索社會治安綜合治理工作的突破點，解決社會治安綜合治理的根本問題。街黨工委、辦事處從20*年底開始，深入社區(qū)進(jìn)行調(diào)研，召集研究討論，結(jié)合街道的實際情況，著手研究建立健全社會治安防控體系工作。20*年3月份形成了《××街關(guān)于建立健全社會治安防控體系的工作意見》，并全面開始實施。治安防控體系主要包括以矛盾糾紛排查調(diào)處、安全防范、基層創(chuàng)安、流動人口管理、安置幫教、法律道德宣傳教育、執(zhí)法聯(lián)動、隊伍培訓(xùn)管理、組織保障、檢查考核為內(nèi)容的“十大機(jī)制”，形成了以打擊為重點、以預(yù)防為基礎(chǔ)、以控制為關(guān)鍵，以建設(shè)、管理為方法，以改造、教育為手段，綜合性、立體化、系統(tǒng)性的社會治安防控體系。根據(jù)當(dāng)前社會治安綜合治理工作特點，從轄區(qū)實際情況出發(fā)，提出了落實防控體系的三項工作原則：先易后難、突出重點、分步實施。社會治安防控體系通盤考慮全街社會治安綜合治理的方方面面，是實現(xiàn)社會治安綜合治理的一個完美的載體，將街道轄內(nèi)可利用的資源充分整合起來，形成齊抓共管、人人參與的大綜治格局。
（一）以統(tǒng)一高效為方向，建立社會治安防控體系運(yùn)行機(jī)制。
貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會治安防控體系科學(xué)合理的運(yùn)行模式，是基層社會治安綜合治理工作的關(guān)鍵。以統(tǒng)一指揮、方便管理為原則，建立了由街維穩(wěn)及綜治委牽頭，以街道一級有關(guān)職能部門為主力，以社區(qū)居委會、轄內(nèi)機(jī)構(gòu)、單位和各類社會力量為基礎(chǔ)的縱向?qū)蛹夁\(yùn)行架構(gòu)。在橫向聯(lián)動方面，主要分為三種模式：一是街道一級聯(lián)動，主要是職能部門之間的執(zhí)法聯(lián)動和矛盾糾紛聯(lián)調(diào)聯(lián)動；二是社區(qū)一級聯(lián)動，圍繞平安和諧，以社區(qū)黨支部為龍頭，以社區(qū)民警為骨干，以社區(qū)治保會為基礎(chǔ)，以出租屋管理員、××公司治保隊員、社區(qū)內(nèi)各企事業(yè)單位、居民群眾為主要參與力量；三是基層治安力量聯(lián)動，以××地區(qū)治安聯(lián)防大隊為載體，整合社會各類治安力量，提高治安隊伍的凝聚力、遂行力、戰(zhàn)斗力。以縱向?qū)蛹夁\(yùn)行架構(gòu)為主體，通過橫向聯(lián)動工作模式進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，構(gòu)筑一個職責(zé)分工明確、團(tuán)結(jié)協(xié)作、效率快速、效益明顯的綜合運(yùn)行機(jī)制。
（二）以保障有力為核心，建立社會治安防控體系指揮平臺。
貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會治安防控體系指揮平臺，為基層社會治安綜合治理奠定堅實的基礎(chǔ)。以“綜治大格局，群眾得實惠，管理出實效，和諧又平安”為建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建立街綜治工作中心，構(gòu)筑社會治安綜合治理工作平臺。街綜治工作中心的功能主要表現(xiàn)在以下三方面：組織保障功能，表現(xiàn)為建立完善組織機(jī)構(gòu)、工作制度、硬件設(shè)施，明確職責(zé)任務(wù)和部門分工；協(xié)調(diào)指揮功能，表現(xiàn)為通過制訂2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落實聯(lián)調(diào)、聯(lián)防、聯(lián)勤、聯(lián)治、聯(lián)創(chuàng)的“五聯(lián)”運(yùn)作機(jī)制；管理考核功能，表現(xiàn)為健全學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、加強(qiáng)隊伍管理，進(jìn)行工作績效評估、檢查考核。通過充分發(fā)揮綜治工作中心功能作用，強(qiáng)化基層管理，完善基層服務(wù)，優(yōu)化基層資源，夯實基層基礎(chǔ)。
（三）以整合統(tǒng)籌為準(zhǔn)則，建立社會治安防控體系精干隊伍。
貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持以人為本，整合社會力量建立社會治安工作隊伍，為基層社會治安綜合治理工作提供必要的人力資源。以公安派出所為主力軍，以治保隊員等治安力量為骨干，以群防群治力量為補(bǔ)充，實行警民結(jié)合、專群結(jié)合，充分發(fā)揮隊伍最大的工作效益。以××地區(qū)治安聯(lián)防大隊為載體，將轄區(qū)保安員、治保員以及物業(yè)小區(qū)、工業(yè)區(qū)、大型企業(yè)的治安力量有效整合，完善了聯(lián)網(wǎng)基地指揮臺建設(shè)，實現(xiàn)了勤務(wù)指揮聯(lián)動。以義務(wù)平安巡邏隊伍為補(bǔ)充，在社區(qū)民警統(tǒng)一安排下協(xié)助開展社區(qū)治安巡邏工作。通過治安力量的整合，達(dá)到有效的管理，高速、可靠、準(zhǔn)確、綜合性的合理安排，發(fā)揮最大作用。
（四）以科技創(chuàng)新為指引，建立社會治安防控體系防范網(wǎng)絡(luò)。
貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，通過市場機(jī)制運(yùn)作，為基層社會治安綜合治理工作注入新鮮的血液。建立健全四個層面安全防范網(wǎng)絡(luò)：一是建設(shè)全街視頻監(jiān)控系統(tǒng)，現(xiàn)在街面主要路段設(shè)置了212個監(jiān)控點，城中村內(nèi)街內(nèi)巷設(shè)置了1*個監(jiān)控點和5個監(jiān)控崗?fù)?。二是發(fā)動轄內(nèi)物業(yè)小區(qū)、企事業(yè)單位自建視頻監(jiān)控系統(tǒng)，現(xiàn)我街轄內(nèi)主要小區(qū)、企事業(yè)單位安裝了1000多個攝像機(jī)。三是推進(jìn)城中村單體出租屋視頻監(jiān)控小系統(tǒng)建設(shè)，由屋主自籌資金安裝，主要對出租屋內(nèi)部進(jìn)行實時監(jiān)控。四是推行家庭、商鋪內(nèi)部技防建設(shè)，積極推行“手眼通”、億光安防、門禁系統(tǒng)等家庭、商鋪技防。通過建設(shè)四個層面安全防范網(wǎng)絡(luò)，動靜結(jié)合，人防、物防、技防結(jié)合，形成一張覆蓋全轄區(qū)范圍、解決重點治安問題、排除大部分治安隱患的安全防范網(wǎng)絡(luò)。
（五）以立體滲透為手段，建立社會治安防控體系宣傳教育模式。
貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)精神文明建設(shè)，建立全方位的宣傳教育模式，為基層社會治安綜合治理工作營造良好的意識環(huán)境。構(gòu)筑××街法制宣傳教育平臺，以最大程度地方便群眾、最大限度地滿足群眾為目標(biāo)，打造室內(nèi)法制宣傳教育服務(wù)、室外法制宣傳教育服務(wù)、網(wǎng)上法制宣傳服務(wù)三大宣傳陣地，不斷創(chuàng)新宣傳教育方式，拓寬宣傳教育途徑，從源頭上預(yù)防違法犯罪，增強(qiáng)轄內(nèi)居民群眾法制觀念和法律意識，促進(jìn)社會和諧。
三、以人為本，立足長遠(yuǎn)，進(jìn)一步推進(jìn)社會治安防控體系的落實和發(fā)展
（一）從全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，促進(jìn)社會治安防控體系的落實和發(fā)展。
深入踐行科學(xué)發(fā)展觀，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為基本要求，使社會治安防控體系的落實緊緊配合經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，促進(jìn)平安和諧社區(qū)建設(shè)?；鶎由鐣伟卜揽伢w系是一項長期性、復(fù)雜性、持續(xù)發(fā)展性的社會系統(tǒng)工程，其全面落實要始終堅持“三個結(jié)合”：一是要與上級綜治工作精神相結(jié)合，社會治安防控體系的推進(jìn)要以省、市、區(qū)綜治工作精神為指導(dǎo)，落實上級部門的工作部署。二是要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律相結(jié)合，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為基礎(chǔ)，從××地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和趨勢出發(fā)，繼續(xù)完善社會治安防控體系，才能使社會治安防控體系具有科學(xué)性、長效性、穩(wěn)定性。三是要與社會矛盾發(fā)展態(tài)勢相結(jié)合，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，將會不斷涌現(xiàn)出新的社會矛盾類型，如何排除矛盾糾紛隱患，將矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)，將促進(jìn)社會治安防控體系自身的不斷修正和完善。
（二）從以人為本的角度出發(fā)，促進(jìn)社會治安防控體系的落實和發(fā)展。
改革開放后，伴隨社會轉(zhuǎn)型及單位制逐漸解體，城市基層社會管理工作的環(huán)境、內(nèi)容、對象等要素發(fā)生變化，面臨新的挑戰(zhàn)，例如流動人口大增、居民權(quán)利意識增強(qiáng)、社會階層分化等。從廣州市調(diào)研情況來看，主要包括：
1.基層政府社會管理職責(zé)不清，政府管理責(zé)任與職權(quán)不匹配
作為政府派出機(jī)構(gòu)，街道辦事處直接組織協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)社會管理工作，協(xié)同有關(guān)職能部門開展工作，落實市區(qū)政府部署任務(wù)。區(qū)政府指導(dǎo)、監(jiān)督、考核街道辦事處的工作，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)政府職能部門與街道行政管理事務(wù)。從街道辦事處實際工作內(nèi)容看，其工作涉及基層社會管理、社會服務(wù)的所有方面，例如治安維穩(wěn)、人口計生、流動人口管理、勞動監(jiān)督、民族宗教、居民、集體經(jīng)濟(jì)和社區(qū)服務(wù)等。因強(qiáng)調(diào)“屬地化”管理，加之各級政府間職能邊界模糊，上級政府及其職能部門將很多具體工作交由街道辦事處，造成街道承擔(dān)著過多行政管理事務(wù)，經(jīng)常疲于應(yīng)付。同時條塊關(guān)系錯位，街道辦無執(zhí)法權(quán)，難以承擔(dān)專業(yè)性管理職責(zé)，管理力度不足，街道和職能部門就難免推諉扯皮、推過攬功、爭權(quán)推責(zé)。責(zé)任主體不明確、責(zé)權(quán)不統(tǒng)一的結(jié)果是基層社會管理服務(wù)職能難以落實，效果不理想，城市管理和公共服務(wù)水平不高。
2.基層政府社會管理事務(wù)與其擁有管理資源不適應(yīng)
伴隨單位制管理的解體，單位承擔(dān)的諸多社會管理功能轉(zhuǎn)移出來，單位成為單純的社會生產(chǎn)單元。大量下崗、失業(yè)、離退休人員進(jìn)入社會，單位不承擔(dān)在業(yè)者的社會管理，更多的人成為社會人。社會管理服務(wù)等職能開始由單位轉(zhuǎn)到基層政府及社區(qū)，造成基層社會管理對象和事務(wù)等大量增長。流動人口也使得廣州基層社會管理服務(wù)的對象、任務(wù)、內(nèi)容等更加繁重。但是，基層社會管理資源并沒有相應(yīng)增加，基層管理資源與其承擔(dān)任務(wù)不相匹配的矛盾日益突出。分稅制和分級管理的財政體制決定了基層政府的財政能力。間接決定了基層政府的管理能力。各級政府間缺少較為恰當(dāng)?shù)呢斄拓?zé)任分擔(dān)，人財事權(quán)過分向上級政府集中，事務(wù)具體辦理過分向下，基層政府普遍財力不足，很多管理事項依賴服務(wù)收費(fèi)。因編制內(nèi)人員難以滿足管理需求，基層管理機(jī)構(gòu)只能臨時聘用人員。而聘用人員薪酬較低，素質(zhì)良莠不齊，這又給基層社會管理服務(wù)帶來諸多弊端。為野蠻執(zhí)法、矛盾沖突埋下禍根。
3.街居關(guān)系錯位，城市社區(qū)居民自治泛行政化
城市社區(qū)居民委員會是基層群眾性自治組織。但是。實際上居委會已成為諸多政府管理事務(wù)的具體執(zhí)行者。政府及職能部門在向社區(qū)延伸時，把各種具體事務(wù)的辦理下放到社區(qū)。卻保留管理權(quán)。政府下?lián)芙o社區(qū)居委會的經(jīng)費(fèi)也由街道辦事處代管，只能根據(jù)街道辦事處要求使用，經(jīng)費(fèi)成為街道辦“挾持”居委會的有力工具之一。兩者間的指導(dǎo)和協(xié)助關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)變成為領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)同時并存的雙重關(guān)系，屆委會淪落為街道辦事處下屬機(jī)構(gòu)。這使得居民自治機(jī)構(gòu)難以有效地依法履行其居民自治功能。過強(qiáng)的政府行政管理也使得社區(qū)的社會組織發(fā)育低下，由于成立和運(yùn)作門檻設(shè)置較高，組織居民開展自我服務(wù)、互助服務(wù)、專業(yè)服務(wù)受到很大限制。
二、廣州市基層社會管理體制變革的做法
面對基層社會管理的困境與問題，為提高社會管理服務(wù)水平，2009年以來，廣州市借鑒香港、新加坡等地經(jīng)驗，通過整合街道機(jī)構(gòu)人員隊伍，開展政府向社會組織購買社區(qū)服務(wù)等試點工作，大力推進(jìn)街道、社區(qū)基層社會管理改革創(chuàng)新，重構(gòu)街道社區(qū)管理體制，初步構(gòu)建起綜合管理和專業(yè)服務(wù)相結(jié)合的新型基層管理服務(wù)模式。
1.整合街道機(jī)構(gòu)人員，重新定位管理與服務(wù)功能
針對基層社會管理的問題，廣州市整合街道機(jī)構(gòu)、人員及職能，以“業(yè)務(wù)歸并、人員整合、服務(wù)前移、管理落地”為主線，按照職能交叉、工作關(guān)聯(lián)、高效便民的原則歸并職能相同相似的機(jī)構(gòu)，把涉及行政管理、社會服務(wù)及綜合執(zhí)法并各司其職的科室、部門等整合為擔(dān)負(fù)多種職責(zé)的綜合性機(jī)構(gòu)。這包括：建立街道社區(qū)綜合管理中心，擔(dān)負(fù)計劃生育、勞動保障、社會保障、出租屋管理及流動人員管理等綜合性管理職能；建立設(shè)立街道社區(qū)綜合服務(wù)中心，搭建再就業(yè)服務(wù)、婚姻家庭服務(wù)、青少年教育、殘障人士服務(wù)、群眾訴求反饋、困難群眾幫扶、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)衛(wèi)生保健等服務(wù)平臺；建立綜治維穩(wěn)中心，形成社會治安聯(lián)合防控、矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)解、重點工作聯(lián)勤聯(lián)動、突出問題聯(lián)合治理、基層平安聯(lián)合創(chuàng)建、流動人口聯(lián)合管理服務(wù)等聯(lián)合防控的局面；建立街道管理綜合執(zhí)法隊，負(fù)責(zé)街道城市管理、出租屋管理、消防安全、安全生產(chǎn)、勞動監(jiān)察的巡查、信息采集反饋、簡易執(zhí)法等工作。（根據(jù)2011年2月廣州市社會建設(shè)調(diào)研訪談資料整理，也可參見率征等：《加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會管理服務(wù)提升社會建設(shè)管理科學(xué)化水平》，廣州日報，2011年7月14日）整合街道機(jī)構(gòu)人員，優(yōu)化管理服務(wù)職能配置，縮減了內(nèi)部管理程序，較好地解決了多頭管理、重復(fù)管理等問題，優(yōu)化了社會管理服務(wù)職能，提升了街道科學(xué)管理轄區(qū)社會事務(wù)的能力。
2.強(qiáng)化居委會的自治職能，理順街居之間的關(guān)系
為強(qiáng)化社區(qū)功能，廣州市按照政府行政管理和社區(qū)居民自治有效對接、良性互動的思路，梳理規(guī)范街道辦事處和居委會的權(quán)力、職責(zé)，改革社區(qū)管理服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，形成了居委會工作新模式。根據(jù)工作性質(zhì)內(nèi)容，將梳理出的136項居委會工作劃分為政務(wù)協(xié)助、居民自治、可轉(zhuǎn)介服務(wù)三大類型。對大多政務(wù)協(xié)助類工作，轉(zhuǎn)交由社區(qū)工作站辦理，少數(shù)從居委會中分離出去，由街道新組建的各管理中心承擔(dān)；對可轉(zhuǎn)介服務(wù)類工作，居委會可通過購買服務(wù)方式交由專門的社會組織來承擔(dān)；居民自治類事務(wù)則須由居委會承擔(dān)。在梳理居委會工作同時，重新定位社區(qū)工作人員。部分人員歸口社區(qū)工作站，與街道中心對接，承擔(dān)政務(wù)協(xié)助的工作；部分人員充實到增設(shè)居民自治工作專職崗位上，由社區(qū)居委主任牽頭，與社區(qū)黨務(wù)專職副書記一起，強(qiáng)化社區(qū)居民自治工作。針對社區(qū)管理的具體事項，屆委會建立健全社區(qū)居民議事、民意溝通、矛盾化解、轉(zhuǎn)介服務(wù)、多方參與、評議監(jiān)督等工作機(jī)制，推進(jìn)社區(qū)居民自治的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)。這增強(qiáng)了居委會的自治功能，暢通了民意表達(dá)渠道，提高了公眾參與意識，促進(jìn)了政府管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動。
3.引進(jìn)社會組織，以專業(yè)社會工作提升管理服務(wù)效能
政府及社區(qū)承擔(dān)的特殊人群服務(wù)以及家庭服務(wù)等工作難以滿足人們個性化、人性化的服務(wù)需要，而這些服務(wù)正是社會組織的強(qiáng)項。由此，廣州市在基層社會管理中開始引進(jìn)社會組織。以專業(yè)社會工作提升管理服務(wù)。例如，荔灣區(qū)逢源街道通過政府購買服務(wù)方式引進(jìn)逢源人家服務(wù)中心提供專業(yè)社會工作服務(wù)。逢源人家服務(wù)中心招聘社工人才，立足居民群眾需求，引導(dǎo)社工從事實際社會工作，打造出“家長俱樂部”、“群眾心聲站”、“康齡社區(qū)大學(xué)”等多個服務(wù)創(chuàng)新品牌，為社區(qū)居民提供再就業(yè)輔導(dǎo)、青少年教育、養(yǎng)老助殘解困、群眾利益訴求和社區(qū)衛(wèi)生保健等專業(yè)化社會工作服務(wù)，不斷滿足居民群眾的各種需要。其他街道也采取了類似做法，并取得了良好成效。2010年，廣州市共投A6000萬元購買了公益民間組織的專業(yè)社會工作服務(wù)。（根據(jù)2011年2月廣州市社會建設(shè)調(diào)研訪談資料整理，也可參見周祚：《政府購買社會服務(wù)今年總投入超過6000萬元》，廣州日報。2010年9月4日在政府財政支持下，街道、居委會通過依托社會組織，引進(jìn)社會工作專業(yè)服務(wù)手段，克服了傳統(tǒng)服務(wù)手段單一、粗放、有限的缺陷，細(xì)化了政府社會服務(wù)職責(zé)，贏得了社區(qū)群眾的好評。
4.加強(qiáng)基層資源供給，提升軟硬件建設(shè)水平
針對基層財政、人力、物力等資源短缺問題，廣州市提出街道辦事處經(jīng)費(fèi)主要由區(qū)財政負(fù)責(zé)解決，加大對街道城市管理和社區(qū)建設(shè)投入。廣州市解決了社區(qū)居委會辦公用房以及辦公經(jīng)費(fèi)，明確參照事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)給予居委會專職人員工資福利待遇。2009年以來，為配合試點街道社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)，市區(qū)兩級財政為每個試點撥款2007：5元，有的區(qū)財政及街道還增撥資金，整合服務(wù)場所，增加對基層社會管理和服務(wù)的投入。例如，海珠區(qū)下?lián)?69萬專項經(jīng)贊作為2個試點街道的建設(shè)經(jīng)費(fèi)、花都區(qū)及新華街道投入1000多萬元用于中心及服務(wù)站建設(shè)、越秀區(qū)北京街道調(diào)劑700多平方米場地用于服務(wù)中心等。（根據(jù)廣州市民政局在“廣州市社會管理創(chuàng)新”調(diào)研座談會上的發(fā)言及其提供的書面資料整理）在強(qiáng)化基層社會管理服務(wù)硬件建設(shè)之外，市區(qū)財政還拿出專項經(jīng)費(fèi)通過強(qiáng)化服務(wù)中心、居委會和專職人員隊伍培訓(xùn)，支持街道購買社會組織專業(yè)社會工作服務(wù)等手段，來提升基層社會管理和服務(wù)水平。通過把人力、財力、物力等管理和服務(wù)資源更多投到基層，解決基層“無人辦事、無錢辦事、無址辦公”的突出問題，推進(jìn)了基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，強(qiáng)化了城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能。
三、廣州市基層社會管理體制變革的啟示
廣州市通過整合街道管理服務(wù)機(jī)構(gòu)強(qiáng)化居委會職能，通過引進(jìn)專業(yè)社會工作增強(qiáng)基層管理服務(wù)資源等途徑，創(chuàng)新了基層社會管理和服務(wù)體系，建立健全了基層社會管理和服務(wù)機(jī)制，給我國整體基層社會管理和服務(wù)帶來如下啟示：
1.強(qiáng)化基層社會管理服務(wù)須轉(zhuǎn)變政府職能
在基層社會管理和服務(wù)體系中，政府是最重要的主體。多年來，我國基層政府管理組織機(jī)構(gòu)都將經(jīng)濟(jì)職能放在首要位置，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展脫節(jié)，經(jīng)濟(jì)與社會之間的差距逐漸拉大。為解決此問題，廣州市明確街道不再承擔(dān)具體經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，改革城市基層管理體制，增強(qiáng)街道的社會管理和服務(wù)職能。由此可見，要強(qiáng)化基層社會管理服務(wù)體系，首先需要推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，將政府工作重心轉(zhuǎn)變到社會管理和服務(wù)上來?！?/p>
2.強(qiáng)化基層社會管理服務(wù)須厘清居委會職能
居委會是基層居民自治的主體，對居民自治范圍內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行管理。多年來，由于多種原因，居委會在實際工作中更多承擔(dān)協(xié)辦政務(wù)的職能，較少顧及到對居民群眾的自我管理和服務(wù)。為加強(qiáng)基層居民自治，廣州市對居委會承擔(dān)工作進(jìn)行梳理，轉(zhuǎn)移居委會的工作重心，使得居委會有更多的時間精力用到居民自治事務(wù)方面，增強(qiáng)了居委會的自治功能，促進(jìn)了政府管理與基層群眾自治的良性互動。
3.強(qiáng)化基層社會管理服務(wù)須促進(jìn)服務(wù)專業(yè)化
社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要組織化的社會基礎(chǔ)。尤其在農(nóng)村，要在尊重農(nóng)民權(quán)利、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)之上把農(nóng)民組織起來，因為“現(xiàn)代的個體都是權(quán)利主體，它們之間因權(quán)利而平等，彼此之間的聯(lián)系只靠契約建立。為了實現(xiàn)權(quán)利，大規(guī)模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農(nóng)民的組織化水平仍然比較低，主要表現(xiàn)在：
第一。在我國農(nóng)村社會，非正式組織的數(shù)量少、種類單一。有學(xué)者把我國農(nóng)村組織分為正式組織和非正式組織，認(rèn)為“在我國農(nóng)村社會，正式組織包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農(nóng)民自發(fā)的維權(quán)組織以及新型合作經(jīng)濟(jì)組織等”。。然而，就我國廣域的農(nóng)村社會和龐大的農(nóng)民數(shù)量而言，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的數(shù)量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。
第二，從農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展趨勢上看，一些組織出現(xiàn)衰微趨勢，而一些組織仍處于發(fā)展的初期階段，還不穩(wěn)定、不成熟。首先，就農(nóng)村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農(nóng)村社會，但是隨著社會和經(jīng)濟(jì)條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現(xiàn)，因為農(nóng)民再也不會被固定在生他養(yǎng)他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎(chǔ)”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農(nóng)民的維權(quán)組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益而成立，一旦所要求的權(quán)益得到解決便自行解散。至于新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，由于它產(chǎn)生時間短，所以組織體制和運(yùn)行機(jī)制還不成熟，而且數(shù)量也很少。只有宗教組織在農(nóng)村社會迅速復(fù)興，填補(bǔ)了人們的精神需求，農(nóng)村成為宗教活動的重要場所，人教人數(shù)不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農(nóng)村社會的主導(dǎo)組織。
第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發(fā)揮應(yīng)有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農(nóng)村實行和人民公社體制的解體，以及國家在農(nóng)村推行“鄉(xiāng)政村治”，農(nóng)民開始自我管理，實行村民自治，國家政權(quán)與農(nóng)村社會逐步分離，尤其在稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務(wù)，已經(jīng)影響了村民自治的有效運(yùn)行。其次，從村委會與村黨支部的運(yùn)行機(jī)制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運(yùn)行。《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是由村民選舉產(chǎn)生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農(nóng)村的基層組織，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權(quán)力時就難免產(chǎn)生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認(rèn)為村級直接選舉削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，村委會方面認(rèn)為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運(yùn)作的規(guī)范性、統(tǒng)一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現(xiàn)在……一套真正體現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會內(nèi)在要求的組織體系還遠(yuǎn)沒有建立起來?！裰骰潭鹊奶岣卟]有帶來組織體系的適應(yīng)性提高，也沒有有效地保障鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)運(yùn)行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關(guān)系上來看，農(nóng)民對村級組織的疏離感加劇了?！皬泥l(xiāng)村生活的觀察出發(fā)，我們沒有辦法得出基層組織對于農(nóng)民的服務(wù)越來越好、農(nóng)民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農(nóng)民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經(jīng)被一項“農(nóng)民對村組織、村干部的信任程度”的調(diào)查所證實。
從一些數(shù)字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴(yán)重的是，在農(nóng)村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農(nóng)民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權(quán)威而是權(quán)力。農(nóng)民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發(fā)揮和鄉(xiāng)村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長方面的作用是強(qiáng)大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強(qiáng)人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經(jīng)濟(jì)方面是有效的，那么在改善鄉(xiāng)村治理方面，是基本不相適應(yīng)的。所以，改善鄉(xiāng)村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”?！盎鶎咏M織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現(xiàn)在的任務(wù)是要再造基層組織體系”。再造農(nóng)村社會基礎(chǔ)，提高農(nóng)民的組織化水平。
二、農(nóng)村(民)組織在農(nóng)村基層的重要作用
當(dāng)前我國政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r以及整個社會的發(fā)展?fàn)顩r，為農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展提供了一個歷史性的機(jī)遇，創(chuàng)造了非常好的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會環(huán)境。我們要在現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的空間里改造基層農(nóng)村社會基礎(chǔ)，逐步解決“三農(nóng)問題”，在農(nóng)村社會建立各種形式的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，提高農(nóng)民組織化水平，這有利于促進(jìn)基層農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會文化的發(fā)展，具體體現(xiàn)在：
首先，在基層農(nóng)村政治建設(shè)上，農(nóng)村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發(fā)展和公民民主意識的成長，有利于農(nóng)民利益表達(dá)和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權(quán)力社會監(jiān)督的機(jī)制化。從民主管理的角度看，農(nóng)民組織可以平衡農(nóng)村社會各階層的利益，制約基層政權(quán)組織的權(quán)力，防止強(qiáng)勢群體侵犯農(nóng)民權(quán)益，“必須讓社會中的主要利益團(tuán)體聯(lián)合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團(tuán)體可能將自身的意志強(qiáng)加于其他利益集團(tuán)”。。從政治參與和利益表達(dá)的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農(nóng)民的利益關(guān)系也發(fā)生了深刻的變化，由此而產(chǎn)生的許多社會矛盾和經(jīng)濟(jì)糾紛，就需要農(nóng)村有相應(yīng)的解決機(jī)制。而單個農(nóng)民的利益表達(dá)和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農(nóng)民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農(nóng)民組織起來表達(dá)自己的訴求，建立與國家政權(quán)的聯(lián)系通道。從農(nóng)民組織的公益性來看，它會更多地關(guān)注社會弱勢群體的利益訴求，關(guān)注社會的多元化需求，統(tǒng)籌社會各方，兼顧弱勢群體，發(fā)揚(yáng)民主，實現(xiàn)社會公平。廣大農(nóng)民應(yīng)該組織起來，在利益一致的基礎(chǔ)上結(jié)成各式各樣的農(nóng)民組織，集中農(nóng)民意見，代表農(nóng)民利益，和政府部門以及其他社會組織進(jìn)行對話，有序地進(jìn)行政治參與和利益表達(dá)，以增強(qiáng)農(nóng)民與國家、市場和社會的博弈能力。
其次，在基層農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)向科學(xué)化、商品化、集約化轉(zhuǎn)型；有利于提高農(nóng)業(yè)組織化程度，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)營的有序競爭，提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調(diào)控和宏觀組織。應(yīng)該把原子化的農(nóng)民個體結(jié)成代表農(nóng)民權(quán)益的組織，發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的主體性作用。農(nóng)村組織和農(nóng)民組織也可以以專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)村合作社、農(nóng)民互助協(xié)會等形式，參與到農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和流通體系建設(shè)中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農(nóng)業(yè)科技的快速發(fā)展以及電話、電腦、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息傳輸工具在農(nóng)村的使用，農(nóng)村市場服務(wù)型中介組織發(fā)展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品加工、儲藏和農(nóng)資采購經(jīng)營等方面提供了許多便捷服務(wù)，有利于農(nóng)民r解市場信息，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模，避免盲目生產(chǎn)}在彌補(bǔ)市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。 最后，在基層社會和文化建設(shè)方面，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于農(nóng)村基層社會的和諧穩(wěn)定。目前，對于農(nóng)民個體來說，一方面，一家一戶分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式以及國家權(quán)力對農(nóng)村社會控制的減弱，使得農(nóng)民在生產(chǎn)、生活方面的需求不斷增長，從而產(chǎn)生對各種社會組織的需求。在現(xiàn)實生活中，農(nóng)民自發(fā)結(jié)成各種組織，如生產(chǎn)幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學(xué)接送組織等。這些農(nóng)村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進(jìn)行合作。另一方面，由于農(nóng)村基本上都是一家一戶進(jìn)行生產(chǎn)，大多數(shù)農(nóng)村家庭很難備足各種農(nóng)具，很難具有足夠的資金、技術(shù)，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農(nóng)村組織的幫助。除了在物質(zhì)利益方面需要實際幫助以外，農(nóng)民在體育、衛(wèi)生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛(wèi)生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農(nóng)民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應(yīng)該看到，農(nóng)村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農(nóng)民進(jìn)行教育，以提高他們的素質(zhì)，使廣大農(nóng)民樹立正確的價值觀、道德觀、消費(fèi)觀、婚育觀，不斷提高農(nóng)民的思想道德水平，讓農(nóng)民在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮他們的主動性、積極性和創(chuàng)造性。
既然農(nóng)民組織化水平的提高有利于促進(jìn)基層社會政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展，那么，就應(yīng)該給予農(nóng)村社會組織和農(nóng)民組織相應(yīng)的法律地位，保障農(nóng)村組織和農(nóng)民組織在基層社會的活動，提高農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的民主化、制度化和法律化水平。
三、國內(nèi)有關(guān)鄉(xiāng)村治理理論和農(nóng)村(民)組織對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的影響
國內(nèi)理論界對于鄉(xiāng)村治理理論的研究以及鄉(xiāng)村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關(guān)系的視角出發(fā)，立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農(nóng)民的權(quán)利。
發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體性作用的視角，提出農(nóng)民組織化水平的提高對于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的影響，而這恰恰是解決中國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題的核心所在。
中國問題的實質(zhì)是農(nóng)村問題，而農(nóng)村問題的實質(zhì)是農(nóng)民問題，解決農(nóng)民問題的出路在于改造農(nóng)村社會的社會組織結(jié)構(gòu)以及農(nóng)民的聯(lián)結(jié)和組織方式。針對我國目前農(nóng)村組織化水平低、農(nóng)民居住分散以及農(nóng)民群體具有散漫性的特點，鄉(xiāng)村治理的根本出路就在于把農(nóng)民組織起來，建立各種農(nóng)民組織，再造農(nóng)村基層組織化的社會基礎(chǔ)。理由是：
根據(jù)多中心治理理論，把農(nóng)民組織起來，建立各式各樣的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，使這些農(nóng)村組織和農(nóng)民組織成為鄉(xiāng)村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進(jìn)行合作治理，實現(xiàn)基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機(jī)制中，國家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源(合法性)和控制權(quán)”。在經(jīng)濟(jì)上，這些組織參與基層社會的經(jīng)濟(jì)管理，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從繁重的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中解脫出來，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“謀利性政權(quán)人”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在政治上，這些組織參與鄉(xiāng)村社會的政治民主建設(shè)，進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)可以從傳統(tǒng)的政治管理繁瑣的事務(wù)中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務(wù)的直接供給者而是調(diào)停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設(shè)上，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織可以為村民提供各種服務(wù)和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現(xiàn)農(nóng)民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關(guān)系來實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)。
從國家對農(nóng)村社會政治整合的轉(zhuǎn)型來看。由于實施城鄉(xiāng)一體化和“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的農(nóng)村戰(zhàn)略，國家對農(nóng)村社會的整合方式發(fā)生了很大變化，尤其是以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革特別是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推動為標(biāo)志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉(zhuǎn)型。在這個轉(zhuǎn)型過程中，國家應(yīng)該充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利和自由，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，對農(nóng)村社會應(yīng)該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內(nèi)在潛力，為鄉(xiāng)村社會的民主治理和自主治理提供內(nèi)生動力。這種內(nèi)生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農(nóng)村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎(chǔ)。把農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民組織在基層農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)和社會文化中發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農(nóng)民的各種權(quán)利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉(xiāng)村治理。
社區(qū)主體法律地位不明。社區(qū)各個組織之間不僅缺乏有效的配合和聯(lián)系，而且各個組織沒有明確的法律定位。社區(qū)自治組織在社區(qū)管理中的的核心地位并不突出。《居委會組織法》中的居委會的自治地位也只是籠統(tǒng)的規(guī)定，少有涉及居委會的性質(zhì)、職責(zé)、任務(wù)、產(chǎn)生程序、運(yùn)行機(jī)制等配套規(guī)定，這樣一來，居委會只是服從上級的行政命令，自治權(quán)無從體現(xiàn)。除居委會外，社區(qū)業(yè)主委員會（業(yè)主大會）的法律地位也不確定，與社區(qū)居委會的關(guān)系也缺乏明文規(guī)定。自治主體在實踐運(yùn)行中依然被作為政府的執(zhí)行者，重塑自治組織并沒有得到法律的有效支持。
社區(qū)自治機(jī)構(gòu)不完善。第一，社區(qū)自治組織主要有居委會和業(yè)主大會，居委會主要負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù)的監(jiān)督，而業(yè)主大會作為社區(qū)民意機(jī)構(gòu)主要以會議形式?jīng)Q定社區(qū)重大事務(wù)的決定，但實踐中這些機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性比較大，功能錯亂，直接影響到治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。第二，行政主體參與形式不明。由于行政體制改革相對滯后，街道辦事處定位不清晰，政府服務(wù)職能與方式尚不能適應(yīng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。第三，社區(qū)黨建組織缺乏法律化和制度化。執(zhí)政黨的地位在社區(qū)重大事務(wù)決定上體現(xiàn)不出來。
社區(qū)自治缺少物力、財力的支撐。我國居委會一級沒有財政收入，日常工作經(jīng)費(fèi)全部由國家財政支出，依賴街道撥付。財政不獨(dú)立導(dǎo)致事權(quán)不獨(dú)立。居委會人員年齡偏高，文化水平偏低，不能適應(yīng)新的時展的要求。
立法及法治理念滯后。社區(qū)中的“居民”有別于戶籍概念下的居民和居地概念下的居民，其公共領(lǐng)域如何形成，需要法律和理念上進(jìn)一步明確。辦理區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)糾紛，維護(hù)治安，協(xié)助政府及其派駐機(jī)構(gòu)做好公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等工作，在傳統(tǒng)理念和體制下難以兼顧。而且，社區(qū)服務(wù)處于社會管理一線基層，機(jī)構(gòu)不健全、機(jī)制不完善、責(zé)任不明確、工作條件差、待遇無保證、措施不得力等問題，嚴(yán)重影響社區(qū)法治進(jìn)程。
社區(qū)治理的改革與完善
（1）服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。政府向服務(wù)性政府的轉(zhuǎn)變主要是在公共服務(wù)職能上，政府的公共服務(wù)職能必須隨著全社會的發(fā)展變化而變化。政府只是單純的作為掌舵人，注重大方向的把握而不是事無巨細(xì)的參與社區(qū)的具體行政事物。政府服務(wù)職能的實現(xiàn)，并不要求政府充當(dāng)生產(chǎn)者和提供者的角色，政府完全可以購買服務(wù)而不是親自提供，也不能包辦一切福利。政府提供的服務(wù)只在社區(qū)福利與秩序方面，包括社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，醫(yī)療和教育服務(wù)。政府行政職能的轉(zhuǎn)變，是政府內(nèi)部自身職能的改革與完善，改革的程度也取決于政府的自身，這就需要通過立法，在制度上進(jìn)一步明確各級政府服務(wù)職能、程序、編制及責(zé)任。對地方政府的制度創(chuàng)新，符合上位法和政策的提升為地方法規(guī)。街道辦事處作為基層政府的派出機(jī)關(guān)，一方面連接著政府，是政府權(quán)力的末梢，另一方面聯(lián)系著基層社會，是一個在基層社會中起關(guān)鍵作用的社會主體，所以要理順行政關(guān)系，建立健全工作機(jī)制，明確政府監(jiān)督、指導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、考核街道辦事處工作，以及街道辦事處與有關(guān)政府職能部門及其派出機(jī)關(guān)的協(xié)作、配合的工作機(jī)制。②社區(qū)行政事務(wù)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一由政府財政統(tǒng)一撥劃。明確社區(qū)居委會和公共組織專職提供社區(qū)公共服務(wù)、居民事務(wù)管理方面的職能，做好居民教育、醫(yī)療救濟(jì)和維持秩序工作。進(jìn)一步明確社區(qū)居委會和社區(qū)自治組織的關(guān)系，通過立法讓二者有權(quán)、有責(zé)、有分工，避免事權(quán)交叉。
政府公共服務(wù)能力是社會管理能力的核心體現(xiàn)和基礎(chǔ)。只有把各項社會事業(yè)做實、做好、做到位，社會管理才會有堅實的群眾基礎(chǔ)。因此，加強(qiáng)基層政府的社會管理能力建設(shè)，必須深化財政體制改革，加快推進(jìn)以保障和改善民生為重點的社會建設(shè)，建立健全基本公共服務(wù)體系，提高基層政府社會管理和公共服務(wù)的保障能力。（1）合理界定中央政府和地方政府在公共服務(wù)供給中的權(quán)責(zé)，特別要科學(xué)界定各級政府的基本公共服務(wù)支出責(zé)任，適當(dāng)調(diào)整和規(guī)范中央與地方的收入劃分，健全財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制，實現(xiàn)各級政府事權(quán)和財權(quán)的統(tǒng)一，加大財政對基本公共服務(wù)的投入。（2）建立和完善以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的財政轉(zhuǎn)移支付制度，通過一般性轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)地方財政能力均等化，通過專項轉(zhuǎn)移支付確保全國性基本公共服務(wù)均等化，從而平衡不同區(qū)域間財政提供公共服務(wù)的能力差異，從宏觀層次提高基層政府公共服務(wù)的供給效率與能力。（3）可以考慮開征物業(yè)稅、改革資源稅、將地方國有資本納入財政預(yù)算等途徑，建立基本公共服務(wù)財政投入穩(wěn)定增長的機(jī)制，培育基層政府履行公共服務(wù)職能的穩(wěn)定財源。（4）推進(jìn)省直管縣的財政管理體制改革，減少財政管理層級，按照基本公共服務(wù)均等化的要求，強(qiáng)化省級政府調(diào)節(jié)地方財力分配的責(zé)任，調(diào)整城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)財政投入結(jié)構(gòu)，改變重城市輕農(nóng)村的投入體制，加大對農(nóng)村及困難地區(qū)基本公共服務(wù)的財政投入，逐步形成合理、平衡的縱向與橫向財力分布格局。（5）優(yōu)化公共財政資金對不同公共服務(wù)領(lǐng)域與項目的分配結(jié)構(gòu)，重點增加社會性公共服務(wù)投入，把公共服務(wù)供給的重點放在基礎(chǔ)教育、基本公共衛(wèi)生保健、基本社會保障方面，強(qiáng)化基層政府在基本公共服務(wù)中的責(zé)任。（6）積極探索社會組織和市場力量參與公共服務(wù)供給的有效方式，選擇具有部分競爭性或部分非排他性特征的公共服務(wù)，通過委托、合同外包、許可經(jīng)營、用者付費(fèi)、內(nèi)部市場等多種方式，構(gòu)建公共服務(wù)的多中心供給體制，提升基層政府公共服務(wù)供給的組織能力，實現(xiàn)公共服務(wù)供給的主體多元化、資金來源多元化、公共服務(wù)社會化。
二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會管理一體化
