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環(huán)境生態(tài)涉及國家及社會公眾利益甚多，全國各地檢察機關不斷提高對參與環(huán)境公益訴訟必要性和重要性的認識，積極履行檢察職能，促進環(huán)境安全保護和生態(tài)文明建設。不少檢察院與環(huán)境保護部門、法院聯(lián)合出臺了辦理環(huán)境公益訴訟案件的相關意見。如浙江省環(huán)保廳與省人民檢察院出臺《關于積極運用民事行政檢察職能加強環(huán)境保護的意見》，探索建立環(huán)境公益訴訟制度。江蘇省無錫市中級人民法院和無錫市人民檢察院共同出臺了《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，明確了人民檢察院可以通過自行、支持、督促的方式進行環(huán)境公益訴訟。昆明市中級人民法院與昆明市人民檢察院聯(lián)合制定《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》，明確檢察院可以以公益訴訟人的身份提起環(huán)境民事公益訴訟。
不僅如此，目前檢察機關已提起和參與了數(shù)百例環(huán)境公益訴訟案件。如2003年4月，山東省樂陵市人民法院受理樂陵市人民檢察院訴范金河污染案，被稱為我國第一個著名的環(huán)境公益訴訟案例。[1]又如，2009年11月，貴陽市環(huán)保法庭對該省首個由檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟案件當庭調解結案。作為一項檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的嘗試，此案一審結就引起了不小的震動。再如，廣東省檢察機關提起的首例環(huán)境公益訴訟則更加令人矚目。該案中的被告新中興洗水廠，在未辦工商營業(yè)執(zhí)照，也沒有向環(huán)保部門申請排污許可的情況下，擅自從事漂洗等業(yè)務，連續(xù)8個多月將未經處理的污水直接排入河流，致使排放口附近的河流被嚴重污染。2008年12月，這起因企業(yè)污染河流而由檢察機關作為原告提起的環(huán)境公益訴訟最終勝訴，獲得了應得的污染賠償。
在檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的司法實踐中，以破壞環(huán)境當事人行為嚴重程度和案件處理程序不同，主要分為兩類。一類是當事人的行為，造成重大環(huán)境污染事故，使公共財產遭受重大損失，符合污染環(huán)境罪的構成要件，既涉及刑事公訴，又涉及民事訴訟；另一類是當事人的行為未達到造成重大環(huán)境污染事故的程度，不符合污染環(huán)境罪的構成要件，不涉及刑事公訴，僅涉及民事訴訟。第一類以顧某污染環(huán)境案為例進行分析。2011年4月，顧某將在經營柴油過程中所剩余的廢油殘液用水稀釋后傾倒在一塊空地上并用水沖洗，廢油殘液通過下水道排入淀浦河內，造成水質污染和青浦區(qū)徐涇水廠緊急停運的重大環(huán)境污染事故，公私財產損失達人民幣38萬余元。上海市青浦區(qū)人民法院以污染環(huán)境罪判處被告人顧某有期徒刑1年，罰金人民幣10萬元。上海市青浦區(qū)人民檢察院通過大量的調查和協(xié)調工作，分別向在顧某案中公共財產遭受損失的兩家單位，上海市青浦區(qū)河道水閘管理所和上海市青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生管理所制發(fā)了檢察建議，督促上述兩家單位通過民事訴訟程序向顧某追回財產損失。通過督促加強對公害污染案件的法律監(jiān)督，這不僅發(fā)揮了檢察機關在服務大局中的積極作用，作為一種新的監(jiān)督方式也取得了良好的法律和社會效果。第二類案件在實踐中更多，也更具有典型性。如2011年5月31日，云南省高級人民法院向社會通報了云南首例環(huán)境民事公益訴訟案件終審情況。由昆明市環(huán)境保護局并由昆明市人民檢察院支持的昆明兩企業(yè)環(huán)境污染侵權糾紛一案，兩污染企業(yè)被云南省高級人民法院終審判令向“昆明市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金”支付430萬余元。[2]
從上述情況看，檢察機關參與環(huán)境公益訴訟，可以代表國家公眾向法院提供環(huán)境侵害人的違法行為和違法事實，要求其依法進行審理和裁判，并對審理過程及裁判的結果進行監(jiān)督，具有很大的實踐價值，對治理我國日益嚴重的環(huán)境問題，具有積極的意義。同時，也積累了豐富的環(huán)境公益訴訟的經驗和資源，這些難能可貴的實踐經驗，對我國建立檢察機關參與環(huán)境公益訴訟制度具有很好的借鑒作用。
二、檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的模式
我國檢察機關參與環(huán)境公益訴訟有支持、督促、直接三種模式，其法律依據(jù)、適用對象、具體程序均有不同。
其一，從法律依據(jù)來看。支持督促的法律依據(jù)為《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院?！倍苯拥姆梢罁?jù)為《民事訴訟法》第55條關于公益訴訟的規(guī)定。該條規(guī)定對民事公益訴訟原告作了進一步的明確，將“有關機關、社會團體”修改為“法律規(guī)定的機關和有關組織”。表明民事訴訟法作為民事程序基本法允許單行法授權有關機關就與其職能有關的損害社會公益的行為提訟。這當然不排斥單行法授權檢察機關作為公益訴訟原告，從而解決過去直接欠缺法律依據(jù)的尷尬。
其二，從環(huán)境公益訴訟的適用對象來看。（1）支持適用于環(huán)境資源保護部門、社團組織和因環(huán)境污染遭受損害的個人、組織。如2010年1月，浙江省檢察機關首例環(huán)境公益訴訟支持案件受到媒體報道，浙江省嘉興市南湖區(qū)人民檢察院支持該區(qū)七星鎮(zhèn)東進村村民某櫥柜廠的案件中，檢察機關配合受損害公民，不僅通過司法手段對被告提起公益訴訟，同時環(huán)保局采取行政手段，將案件被告的破壞行為減小到最低，最后因該廠認真整改，檢察機關對該櫥柜廠污染案終止審查。[3]（2）督促適用于對環(huán)境資源保護負有監(jiān)管職責的主管部門。如2010年3月，針對有關民生領域行政執(zhí)法管理“缺位”的情況，江西省新余市檢察機關在嘗試開展行政執(zhí)法監(jiān)督的基礎上，對全市檢察機關開展行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍、程序和處理進行規(guī)范，要求對因行政機關不正確履職，導致國家、社會公共利益可能遭受損害的，及時向行政責任主體發(fā)出糾正違法檢察建議書，并及時查處監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的行政執(zhí)法人員職務犯罪案件。（3）直接則針對破壞環(huán)境資源的個人、組織。例如，前述廣東省檢察機關提起的首例環(huán)境公益訴訟，就是檢察機關作為原告，直接將未經處理的污水排入河流致河流嚴重污染的新中興洗水廠，最終勝訴而有效維護了環(huán)境公共利益。
其三，從實施路徑來看。支持通過提供法律援助來支持有關部門、組織和個人保護環(huán)境資源權益的訴訟活動。督促通過向環(huán)境資源保護主管部門制發(fā)檢察建議或督促書，建議有關單位進行，對不配合的責任人員建議有關組織對其進行行政、紀律處分。直接則由法律規(guī)定的機關、有關組織作為環(huán)境資源權益的法定代表主體向人民法院提訟。
三、檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的制度構建
（一）明確檢察機關在環(huán)境公益訴訟中的地位
環(huán)境訴訟往往要面對龐大的污染企業(yè)和有巨大威懾力的行政主體，公民或社會團體無論在資金、信息還是組織上難以與之比擬。這需要有一個國家機關為代表，維護社會公益并與之抗衡。這時檢察機關參與環(huán)境公益訴訟就顯得非常必要。《民事訴訟法》第55條已確立法律規(guī)定的機關和有關組織可以對環(huán)境污染等損害社會公共利益的行為向人民法院提訟。建議在有關環(huán)境公益訴訟的立法和司法解釋中，進一步明確檢察機關在其中的地位。
（二）建立完善檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的評估、篩選機制
應設立涉及環(huán)境公益案件的專門審查程序，對于檢察機關參與公益訴訟的條件和方式進行評估、篩選。篩選時，既要看案件是否符合合法性、有限干預和維護公平正義三原則的要求，還要對案件的重大性（重大一般表現(xiàn)為涉案標的大與社會影響大，如果涉及的國有資產標的較小，檢察機關的介入將導致成本與收益之間不具有經濟效益）、必要性（體現(xiàn)在有充分的證據(jù)證明國家利益和社會公共利益已經遭受損害，而且沒有適合的主體可以行使權利）進行評估。
（三）改進環(huán)境公益訴訟費制度
我國目前實行訴訟費由原告方預付、判決生效后由敗訴方承擔的制度。由于環(huán)境公益訴訟的訴訟費用和證據(jù)的收集、鑒定等費用數(shù)額巨大，公民個人和社會組織一般難以承受。為此，如果原告方是社會組織或公民的環(huán)境公益訴訟，原告在提起公益訴訟之前，可以向公益訴訟基金會申請公益訴訟費；或在敗訴后申請由基金會支付一定數(shù)額的補償金。而檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟，可明確規(guī)定由國庫預付必要的訴訟費用。
四、檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的程序設計
總體上看，檢察機關參與環(huán)境公益訴訟，應本著環(huán)保行政機關行使相關職能在先的原則，并且在參與過程中從訴訟地位、訴權行使等諸方面受到一定制約，保證環(huán)境公益訴訟的平等、客觀和公正。
（一）檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的程序啟動
檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的程序啟動，既可以在接到相關舉報、案件或自行發(fā)現(xiàn)后依職權介入，也可依受害人申請而啟動。檢察機關要充分發(fā)揮自己的能動性，通過新聞傳媒、社會輿論等，發(fā)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的案件線索。目前，部分地區(qū)試行的舉報獎勵制，可以在實踐探索的基礎上形成制度。
（二）分類采取合適程序
檢察機關對環(huán)境污染案件，可以根據(jù)不同情形作出支持、督促和提起環(huán)境公益訴訟。
其一，支持的程序。檢察機關對侵害環(huán)境公益的案件，符合下列條件的，可以支持相關單位、訴訟代表人或者個人：（1）當事人的財產權或者人身權受到環(huán)境污染行為侵害；（2）受害人因證據(jù)收集困難或者訴訟能力缺乏等原因尚未；（3）受害人有意愿的。在作出支持決定前自行調查取得的證據(jù)，應隨《支持書》一并提交人民法院，并在庭審中作為原告提交的證據(jù)接受質證。
其二，督促的程序。對于侵害環(huán)境公益的違法行為，環(huán)保部門依法應當進行查處而未查處的，檢察機關應當向其發(fā)出檢察建議書，建議其依法履行查處職責。檢察機關對涉及侵害環(huán)境公益的民事案件，經審查認為環(huán)保部門對侵害環(huán)境公益的違法行為已經依法進行過行政處罰，但侵害行為造成的損害后果尚未處理的，可以督促環(huán)境保護行政主管部門或者其他依法負有環(huán)境監(jiān)督職責的部門。
其三，直接的程序。檢察機關對涉及侵害環(huán)境公益的案件，經審查符合下列之一情況的，可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟：（1）環(huán)境污染后，相關單位在法定的期限內未采取行動的；（2）不提起公益訴訟可能會導致環(huán)境公益遭受進一步損害的；（3）不特定群體的財產權或者人身權受到環(huán)境污染行為侵害的；（4）其他應由檢察機關提訟的。
（三）設立溝通程序
一是建立檢察機關與環(huán)保部門合作程序，搞好調查取證。對受理的環(huán)境污染和行政違法的線索和材料，可先向環(huán)保部門初步核查，從而有的放矢，把握調查取證的主動權。環(huán)保部門在辦理環(huán)境污染案件時，認為必要時可邀請檢察機關提前介入。二是建立與受訴法院溝通機制。加強訴訟程序、方式和法律適用等方面的溝通，使檢法兩家就環(huán)境公益訴訟形成有效工作機制。
（四）設置禁止令
環(huán)境污染事后補救往往耗資巨大，甚至不可挽救。在環(huán)境公益訴訟過程中，為避免擴大損失，可以借鑒國外經驗，在被告的行為可能嚴重危及環(huán)境安全，導致環(huán)境損害不可恢復時，檢察機關、環(huán)保部門等可以通過申請法院禁止令的方式，禁止被告正在進行的環(huán)境污染行為。
五、結語
檢察機關作為我國專門的法律監(jiān)督機關，同時是社會公共利益的代表，理應重視并積極參與環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟涉及公共利益，由檢察機關提起環(huán)境公益訴訟，既是檢察職能的擴展和時代賦予檢察機關的神圣使命，也是建設現(xiàn)代法治社會和生態(tài)文明社會的必由之路。鑒于此，我們積極呼吁通過立法進一步明確檢察機關在環(huán)境公益訴訟中的地位和相關訴訟程序，以充分發(fā)揮檢察職能，更好地維護社會公共利益。
注釋：
引言
新《民訴法》第五十五條明確了我國提起環(huán)境公益訴訟的條件，規(guī)定了適用環(huán)境公益訴訟的范圍和原告資格問題。這使得我國環(huán)境公益訴訟有法可依，從法律位階上解決了環(huán)境公益訴訟僅僅依靠地方規(guī)定開展的困境，也使得訴訟理念的變革與發(fā)展更加適應經濟社會發(fā)展對法律的要求，成為我國環(huán)境公益訴訟制度建設的里程碑。
但是，該條規(guī)定比較原則，只是為環(huán)境公益訴訟制度的創(chuàng)立提供了法律依據(jù)，而具體的實施規(guī)則尚需在司法實踐中進一步探索。具體哪些國家機關和社會組織能夠成為提訟的主體，還有待于進一步明確；否則，環(huán)境公益訴訟的開展將面臨困境。據(jù)《南方周末》報道，新民訴法實施8個月以來，環(huán)境公益訴訟迎來的卻是一場“倒春寒”。相比較民訴修法之前的中華環(huán)保聯(lián)合會在環(huán)境公益訴訟中的“基本勝訴”，2013年，中華環(huán)保聯(lián)合會共提起6起環(huán)境公益訴訟，無一立案，“全軍覆沒”。作為環(huán)保部下屬的“官方”組織尚且如此，民間環(huán)保組織更是步履艱難。從法律層面講，這是環(huán)境公益訴訟主體懸而未決之下，地方法院的集體沉默。
目前，我國《環(huán)境保護法（修正案草案）》中關于環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定正在審議中。筆者認為，新修訂的《環(huán)境保護法》應該在新《民訴法》的基礎上，進一步明確哪些“機關”、哪些“社會組織”可以成為環(huán)境公益訴訟中的適格主體，即明確界定有權提起環(huán)境公益訴訟的機關和組織的范圍，同時也應在司法實踐的基礎上逐步將公民個人納入環(huán)境公益訴訟的適格主體范圍。
明確“法律規(guī)定的機關”
根據(jù)新《民訴法》的規(guī)定，可以提起環(huán)境公益訴訟的機關只有“法律規(guī)定的機關”，其含義是可以提起環(huán)境公益訴訟的機關，要有明確的法律依據(jù)。這個依據(jù)不僅要求機關的設立和職能由法律規(guī)定，其可以提起環(huán)境公益訴訟的權利也要由法律明確規(guī)定（高民智，2012）。然而，縱觀我國關于環(huán)境公益訴訟的相關法律，目前可以作為行政機關提起環(huán)境公益訴訟唯一明確、直接的法律依據(jù)只有《海洋環(huán)境保護法》，其中第九十條明確規(guī)定了海洋行政主管部門可以就海洋環(huán)境污染事件提起公益訴訟，而其他環(huán)保行政機關和檢察機關并不具有提起環(huán)境公益訴訟的主體資格（齊樹潔，2013）。因此有關法律規(guī)定有待完善。
（一）規(guī)定有權提起環(huán)境公益訴訟的行政機關
從我國環(huán)境執(zhí)法的實際情況來看，環(huán)保行政機關的行政職權無論從權力大小、權力行使環(huán)境還是從權力性質看，都與環(huán)境保護的實際需要相距甚遠；賦予其公益訴訟原告資格是對環(huán)境公權力的不足和環(huán)境管理體制缺陷的適度矯正。先由政府部門作為公益訴訟原告提訟，能保證環(huán)境公益訴訟這項制度改革由淺入深、由點到面、積極穩(wěn)健地有序展開。同時，由政府職能部門——環(huán)保行政機關作為環(huán)境公益訴訟原告探索環(huán)境公益訴訟也有利于社會穩(wěn)定（曹樹青，2012）。
從近年來我國環(huán)境公益訴訟的實踐探索來看，政府機關及有關行使環(huán)境管理職權的部門都以積極的姿態(tài)參與到訴訟中，這充分體現(xiàn)了相關國家機關對環(huán)境公益訴訟的支持和重視。典型的案例有1995年黑龍江省雞西市梨樹區(qū)人民政府訴雞西市化工局、沈陽冶煉廠環(huán)境污染案，2002年塔斯曼海輪重大油污賠償案，2007年貴州省清鎮(zhèn)市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司排污侵權案等。
鑒于目前我國個別單項環(huán)保法律對環(huán)境公益訴訟已有零星規(guī)定，因此正在修改的《環(huán)境保護法》應當在《海洋環(huán)境保護法》和新《民訴法》的基礎上，對有權提起環(huán)境公益訴訟的行政機關統(tǒng)一做出規(guī)定，其他單項環(huán)保法律則無需再做出分散規(guī)定（別濤，2013）。對有關行政機關在環(huán)境公益訴訟中的訴權做出明確規(guī)定，有利于克服我國當前環(huán)境執(zhí)法體制存在的諸多弊端，彌補行政執(zhí)法的漏洞，有效加強環(huán)境執(zhí)法的效果。
（二）賦予檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的主體資格
此前，我國法律對檢察機關在環(huán)境公益訴訟中的主體地位的規(guī)定一直不甚明確，導致案件的受理率偏低。目前我國檢察機關參與環(huán)境公益訴訟制度的積極性并不是很高，這與檢察機關沒有專門機構和人員負責相關工作，以及檢察機關并不完全具備搜集環(huán)境公益訴訟證據(jù)的專業(yè)能力與手段有較大關系。因此，檢察機關在環(huán)境公益訴訟中的訴權有待在立法中進一步予以明確。
筆者認為，檢察機關具備環(huán)境公益訴訟的原告資格，不過其原告資格尚需有關法律的進一步明確，且檢察機關也并非在任何時候均可以提起環(huán)境公益訴訟。只有在找不到其他權利主體，或者其能力不足、難度過大時，檢察機關才有必要提起環(huán)境公益訴訟（劉冬京，葛丹，2012）。
此外，檢察機關在環(huán)境公益訴訟中處于準原告的地位，即其不是民事訴訟法和行政訴訟法所規(guī)定的因權利受到侵害而當然獲得的訴權，其在環(huán)境公益訴訟中的訴權是由其作為國家和社會公益（包括環(huán)境公益）代表人的特定身份而由法律特別授予的（張世軍，2012）。因此，檢察機關可以通過支持、督促的方式來推動環(huán)境公益訴訟程序的啟動，在推動無效的情況下則采用直接的方式提起環(huán)境公益訴訟。第一，支持，即檢察機關利用自身的資源優(yōu)勢，對涉及侵害環(huán)境公益的案件，依職權支持環(huán)境利益受損一方提起環(huán)境公益訴訟。第二，督促，即對于遭受損害的環(huán)境公共利益，環(huán)保監(jiān)管部門不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責，檢察機關以監(jiān)督者的身份，采用《檢察建議書》等形式督促環(huán)保監(jiān)管部門依法履行職責，進行行政處罰；或者采用《民事督促書》，督促環(huán)保監(jiān)管部門依法提訟，保護環(huán)境公共利益（別濤、別智，2008）。第三，直接，即對于侵害環(huán)境公益的行為，無人或被督促單位不的，檢察機關根據(jù)法律規(guī)定，直接以原告的身份向法院提起環(huán)境公益訴訟。
據(jù)報道，自1997年以來，各地檢察機關開始嘗試環(huán)境公益訴訟案件工作，在浙江、福建、河南、山東等地均取得了較好的法律和社會效果，為檢察機關日后開展此項工作提供了豐富的實踐成果和參考經驗。典型案例如2003年山東省樂陵市人民檢察院訴金鑫化工廠違法排污案，2008年廣東省廣州市海珠區(qū)人民檢察院訴被告明水域污染損害賠償糾紛案，2009年江蘇省無錫市錫山區(qū)人民檢察院訴李華榮、劉士密破壞高速公路公共環(huán)境案等。
明確“有關組織”的范圍
新民訴法只規(guī)定了“有關組織”，而對有關組織具體包括哪些社會組織卻沒有做出明確的規(guī)定，對環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的訴權未予明確，這不利于環(huán)保組織的發(fā)展及其今后環(huán)境保護和環(huán)境維權工作的開展。
據(jù)報道，我國環(huán)保民間組織近年來發(fā)展迅速。截止到2008年10月，全國共有環(huán)保民間組織3639家（包括港、澳、臺地區(qū)）。近年來，越來越多的環(huán)保民間組織開始涉足民間環(huán)境維權工作。根據(jù)調查，已有11%的環(huán)保民間組織參加了環(huán)境維權工作。尤其是中華環(huán)保聯(lián)合會，目前每年都會提起10起左右環(huán)境公益訴訟案件，在社會上引起較大關注。事實上，環(huán)保民間組織貼近基層、貼近民眾，與受害群眾更容易溝通，在向上傳遞信息、對外消息、向公眾做好疏通工作等方面具有獨特的優(yōu)勢。國際環(huán)境保護運動的實踐已經證明，環(huán)保組織無論在推動環(huán)境法的制定還是在參與環(huán)境管理、監(jiān)督環(huán)境法的實施中都發(fā)揮了不可替代的作用，特別是當政府和污染者、破壞者不愿消除環(huán)境污染或提供其他保護救濟措施時。
與個人相比，環(huán)保組織在專業(yè)知識、技術手段、資金力量等各方面都有更大的優(yōu)勢。典型案例如2011年，中華環(huán)保聯(lián)合會訴貴州省貴陽市烏當區(qū)定扒造紙廠污染環(huán)境公益訴訟案，是我國社團組織進行環(huán)境公益訴訟的首例勝訴判決。2011年，我國民間環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟第一案—由“自然之友”、重慶綠聯(lián)會和云南曲靖市環(huán)保局作為原告，中國政法大學環(huán)境資源法研究與服務中心作為支持單位的曲靖鉻渣公益訴訟案獲得正式立案并最終達成調解協(xié)議。這些案例反映出環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中訴訟實力較強、社會效果較好。
因此筆者認為，環(huán)保組織應作為環(huán)境公益訴訟的主力軍。在我國目前環(huán)保組織還不夠成熟與完善的情況下，應逐步培育成熟的環(huán)保組織，并在《環(huán)境保護法》的修改中進一步明確環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的主體資格，對經一定程序獲得認可的環(huán)保組織，如對依法登記成立的、按照其章程長期實際專門從事環(huán)境保護的、有專職環(huán)境保護專業(yè)技術人員和法律工作人員的、非營利性的環(huán)境保護組織可賦予其提起環(huán)境公益訴訟的權利。
賦予公民個人原告資格
（一）相關規(guī)定未明確賦予公民個人原告的資格
雖然新《民訴法》賦予“法律規(guī)定的機關”和“有關組織”提起環(huán)境公益訴訟的權利，卻始終沒有給予公民個人提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。因此，我國目前的環(huán)境公益訴訟是公民“缺席”的環(huán)境公益訴訟。
事實上，環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損害具有廣泛性、潛伏性、復雜性、社會性，單靠立法機關、行政機關和司法機關的力量不足以保護環(huán)境公益，必須依靠公眾積極參與環(huán)境行政與環(huán)境司法的過程來實現(xiàn)。而且，公民個人與環(huán)境公益的聯(lián)系最為密切，賦予公民個人提起環(huán)境公益訴訟的權利是從法律上保障公民對環(huán)境行政違法行為進行監(jiān)督，對環(huán)境公益民事侵權行為進行補救的根本途徑。
此外，在我國相關法律規(guī)定中，公民個人提起環(huán)境公益訴訟是有一定的法律依據(jù)的，我國《憲法》、《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等都有關于單位及個人提起環(huán)境侵權訴訟的規(guī)定。而且司法實踐中也出現(xiàn)了公民個人提起環(huán)境公益訴訟并被法院受理的案例。
（二）賦予公民個人提起環(huán)境公益訴訟的資格
政府不可能擁有足夠的執(zhí)法資源在全國范圍內監(jiān)控每一個污染源，而了解該污染源的公民個人或環(huán)保組織常常是違法排污、破壞環(huán)境行為最經濟、最有效的監(jiān)督者。環(huán)境公益訴訟不僅是公民個人維護公共環(huán)境權益的一種訴訟手段，而且是公眾參與環(huán)境管理、公害解決過程的一項重要制度。公民個人運用司法手段解決環(huán)境公害、治理環(huán)境污染、遏制生態(tài)破壞，必將增強公民保護環(huán)境的意識和維護自身環(huán)境權益的信念，同時也為環(huán)境公益訴訟制度的建立與完善創(chuàng)造良好的民眾基礎。因此，在以后的立法和司法解釋中應逐步放開對公民個人提起環(huán)境公益訴訟的限制，有條件地賦予公民個人在環(huán)境公益訴訟中的原告資格。
綜上所述，新民訴法關于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定是一個概括性、指引性條款，更是一個開放性、宣示性條款，未來發(fā)展的空間還很大。相關立法部門應該積極順應環(huán)保要求、社會需要，適時總結實踐經驗，進一步完善民訴法、環(huán)保法和相應的配套法律和法規(guī)，對環(huán)境公益訴訟主體的適格性做出具體的規(guī)定，明確有關機關、組織在何種條件下能夠作為原告提起環(huán)境公益訴訟，使環(huán)境公益訴訟制度具有操作性，從而保障我國環(huán)境公益訴訟制度的健康發(fā)展。
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中圖分類號：D923.8 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）19-0129-03
隨著我國社會經濟的發(fā)展，民事領域中個人利益、團體利益和社會公共利益的矛盾逐漸凸顯，社會公共利益的保護顯得日益重要。民事公益訴訟在司法實踐中不斷出現(xiàn)和增多，但在我國還沒有成為一個正式的法律概念。社會的變遷引起法制改革，公益問題將成為我國民事訴訟原告資格模式變革的動力。
我國現(xiàn)行《民事訴訟法》第108條規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織?！奔床扇”容^徹底的原告資格一元化。唯一例外的情況是，針對侵犯國家集體利益的經濟犯罪行為，人民檢察院可以代表國家提起刑事附帶民事訴訟，但更準確地說應該是刑事附帶民事公益訴訟?，F(xiàn)有的民事原告資格規(guī)定嚴重地束縛了我國民事公益訴訟的開展。原告資格問題掌握著進入民事公益訴訟的閘門，是探討民事公益訴訟制度首先碰到的問題，也是傳統(tǒng)民事訴訟制度中面臨挑戰(zhàn)最大、需要改動較多的制度[1]。本文試圖通過對民事公益訴訟的原告資格問題的探討，透視我國原告資格在民事公益訴訟領域中存在的問題及可能的解決方案。
一、我國潛在的民事公益訴訟的原告資格探索
民事公益訴訟的原告資格應如何設計？是只有檢察機關才有權提起公益訴訟，還是社會團體、個人也有權利提起公益訴訟？盡管在民事公益訴訟原告資格方面存在著巨大的爭議和分歧，但是在司法實踐中，檢察機關、社會團體、政府機關、公民個人分別在民事公益訴訟不同領域進行不懈的努力，為我國民事訴訟的發(fā)展提供了廣闊的空間。
（一）檢察機關提起民事公益訴訟
1997年河南省方城縣檢察院辦理的一起國有資產流失案無疑可以稱為我國公益訴訟的鼻祖之作。1997年12月3日，法院作出判決，認為“原告依法實施法律監(jiān)督，為維護國有資產不受侵犯的行為是正確的”，并確認“兩被告的買賣契約無效”。之后，檢察院作為公益訴訟的代表，在環(huán)境污染、國有資產流失等案件中提起了訴訟，法院多為受理，且勝訴也不少。但是2004年最高人民法院關于恩施市人民檢察院訴張?zhí)K文返還國有資產一案的復函中寫道：檢察機關以保護國有資產和公共利益為由，以原告身份代表國家提起民事訴訟，沒有法律依據(jù)，此案件不應受理，如已受理，應當駁回。2006年11月最高人民法院副院長蘇澤林在召開的全國法院立案審判實務座談會上表示，人民法院受理檢察機關為原告的民事公益訴訟目前尚無法律依據(jù)。法院在檢察院提起民事公益訴訟方面態(tài)度的逐漸明朗化，使得最高人民檢察院不得不叫停了在各地試驗中的民事公益訴訟。這也反映了決策者在檢察機關行使民事公益訴訟上存在較大分歧。
（二）社會團體提起民事公益訴訟
2009年7月6日，中華環(huán)保聯(lián)合會與江蘇省江陰市居民朱正茂作為共同原告，向無錫市中級人民法院提訟，狀告江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權，獲法院受理，后以調解結案。9月1日，同樣由中華環(huán)保聯(lián)合會作為原告提起的環(huán)境公益行政訴訟，在貴州省清鎮(zhèn)市結案。由于被告在訴訟過程中履行了職責，中華環(huán)保聯(lián)合會認為訴訟目的已達到，當庭撤訴。而此前，我國的社團組織作為原告的環(huán)境公益訴訟往往遭拒，法院通常要求原告必須與案件有直接利害關系，否則不予立案。因此，中華環(huán)保聯(lián)合會提起的這兩訟，開創(chuàng)了我國社團組織成功提起環(huán)境公益訴訟的先例，受到輿論的廣泛關注。
（三）行政機關提起民事公益訴訟
反對者認為，根據(jù)《人民法院組織法》第23條“中級人民法院設刑事審判庭、民事審判庭、經濟審判庭，根據(jù)需要可以設其他審判庭”之規(guī)定，在中級法院設立環(huán)保審判庭有據(jù)可循；但依據(jù)該法第18條“基層人民法院可以設刑事審判庭、民事審判庭和經濟審判庭”，基層法院設立環(huán)保審判庭則缺乏法律依據(jù)；并且根據(jù)“兩審終審”要求，設立環(huán)保審判庭須有對應的兩級組織，目前環(huán)保法庭的設置則不符合這一要求。
筆者認為，《人民法院組織法》固然沒有規(guī)定基層法院設立環(huán)保審判庭，但從實踐來看，這一規(guī)定能否作為否認設立環(huán)保審判庭的理由值得懷疑。我們可以通過行政審判庭的發(fā)展歷程來加以佐證。實踐先行的行政審判庭在最初設立亦面臨法律依據(jù)缺失問題。1986年10月6日，全國首個中級法院行政審判庭和首個基層法院行政審判庭分別在武漢市中級人民法院和汨羅縣人民法院成立；到1987年1月，最高法院《關于建立行政審判庭的通知》，允許在部分中級法院和基層法院進行試點；1988年9月，最高法院設立行政審判庭，各地法院設立行政審判庭遂為通例，并為1989年通過的《行政訴訟法》所確認。2000年，最高法院機構改革又新設了立案庭和審判監(jiān)督庭，并取消了經濟審判庭。但直到目前，實踐中的這些做法，仍未為《人民法院組織法》所確認。
環(huán)保審判庭的設立過程與行政審判庭極為類似，先是各地自發(fā)試點，目前則進入最高法院明文支持的階段，盡管尚未從立法上進行確認。如果固守《人民法院組織法》的規(guī)定，顯然是一種僵化的認識，更會阻礙環(huán)境司法體制的創(chuàng)新。因而，環(huán)保審判庭的設立，并不存在依據(jù)上的障礙，為與現(xiàn)行司法體制相協(xié)調，各級法院設立的環(huán)境司法審判組織，均應統(tǒng)一稱作“環(huán)境保護審判庭”或者“環(huán)境審判庭”，而不應再以“環(huán)保法庭”的俗稱謂之，以免引起制度上的誤解。
環(huán)保審判庭的設立條件是否成熟
環(huán)保審判庭的設立依據(jù)僅是解決了一種可能性，并不當然意味著可以在全國普遍設立。傳統(tǒng)的民事、行政和刑事審判庭均有相應的訴訟體制進行支撐，且不存在案源上的問題，因而有存在之必要，而對于環(huán)保審判庭來說，其推廣必須解決兩個問題：一是是否有專門的環(huán)境訴訟體制作為支撐，二是是否有足夠的案源足以支持其運行。對于第一個問題，從實踐來看，多數(shù)環(huán)保審判庭將其程序定位為囊括民事、行政、刑事案件的“三審合一”或者再納入執(zhí)行案件的“四審合一”，如果這種“合一”僅是形式上的合并，則設立環(huán)保審判庭的必要性值得懷疑，因為這些案件可以納入到民事、行政和刑事的訴訟程序中。環(huán)保審判庭之所以應該存在，根源于環(huán)境案件的特殊性使其難以為傳統(tǒng)訴訟程序所容納，具體言之，環(huán)境侵害大多遵循“人的行為———對生態(tài)環(huán)境的損害———對人的損害”的路徑，且對人的損害并非必然結果，但現(xiàn)行法無論是刑法、民法還是行政法，均以人身、財產損害為規(guī)范對象，缺乏對公益的保護，且多涉及不同程序的交叉，難以為傳統(tǒng)單一訴訟程序所容納。環(huán)境案件的這種公私益交織和程序交叉特性使其如果按照傳統(tǒng)單一訴訟程序處理，不僅在司法標準上難以統(tǒng)一，也使得環(huán)境公益難以得到維護，造成司法在保護環(huán)境上的困頓與失靈。因而，環(huán)保審判庭的設立必須以實行專門審判為前提。
對于第二個問題，環(huán)境案件的數(shù)量直接影響到環(huán)保審判庭的設立。雖說案件受理數(shù)不是衡量環(huán)保審判庭成效的唯一因素，但如果不能保證一定的案件來源，環(huán)保審判庭將很難維系下去。據(jù)載，成立于2008年底的玉溪中院環(huán)保審判庭及基層環(huán)保法庭迄今共審理涉及環(huán)保的刑事案件38件、民事案件1件、行政案件1件，“一些基層法院環(huán)保審判庭全年居然無一案可辦，或者轉而審理非環(huán)保案件，甚至2008年12月就獲準成立的環(huán)境審判庭至今都沒有配齊人員開展工作。”深層問題在于，環(huán)境形勢的嚴峻性被認為是設立環(huán)保審判庭的實踐根源，也即是說，環(huán)境糾紛大量涌入司法程序是環(huán)保審判庭設立的直接推動力，但這個預設能否成立？從2004到2009年，全國僅水、大氣和海洋突發(fā)事故的數(shù)量約為每年500起，這一數(shù)字意味著每天約有兩起重大環(huán)境事故發(fā)生；環(huán)境數(shù)雖自2007年起未再，但根據(jù)之前趨勢，亦應在每年70萬件左右。這個數(shù)字似乎很能反映環(huán)保審判庭設立的必要性。但法院審結環(huán)境案件的數(shù)量可以說是微不足道的。從2004～2006年度的數(shù)據(jù)來看，環(huán)境污染損害賠償案件分別僅占總量的0.729%、0.222%、0.316%。
環(huán)境資源刑事案件的數(shù)量雖有所增長，但主要集中于資源案件，重大環(huán)境事故罪和環(huán)境監(jiān)管失職罪的數(shù)量非常有限。綜合來看，與民事一審五六百萬的總數(shù)相比，環(huán)境民事案件數(shù)量幾乎可以忽略不計，2004年至2009年占民事一審案件的比例分別為0.103%、0.035%、0.049%、0.023%、0.028%；而環(huán)境總數(shù)案件占三大案件總數(shù)的比例亦極其微小，分別為1.83%、1.74%、2.17%、2.13%、2.27%。如此微小的數(shù)字，是否值得改革現(xiàn)行體制，值得考量。如果從全國法院受理環(huán)境案件的分布考察，這一因素更需斟酌。即使一審環(huán)境案件全部歸于基層法院，按照目前3117個基層法院作為分母，近五年每個基層法院年均受理的全部環(huán)境案件分別為3.36件、2.87件、3.60件、4.12件和4.27件。成立專門審判組織審理如此稀少的環(huán)境案件，難怪令人有“掄起大棒打蚊子”之感。在此背景下，即使設立環(huán)保審判庭，亦有陷入“巧婦難為無米之炊”之境，這從已設立的環(huán)保審判庭的運行狀況可窺端倪。貴陽環(huán)保兩庭自2007年11月成立一年間，共受理環(huán)境案件110件，其中公益訴訟案件3件；到2010年4月，這一數(shù)據(jù)增加到170件，案件受理數(shù)明顯減緩。而其中，絕大部分為盜伐、濫發(fā)林木和防火、失火的刑事案件，以環(huán)保審判庭對抗環(huán)境污染的初衷并未得到明顯體現(xiàn)。
研究民事公益訴訟首先要解決什么是公益訴訟的問題。在資本主義壟斷時期，壟斷、公害案件的不斷產生，為了維護國家和集體的利益，民事公益訴訟因此應運而生。顯然，民事公益訴訟與民事訴訟的區(qū)別在于民事訴訟是維護私人權益為目的的訴訟，而民事公益訴訟則是“為了不特定多數(shù)人的利益，保護國家、社會公共利益，維護社會秩序、經濟秩序，保障社會主義建設事業(yè)的順利進行而存在的。簡而言之，為了維護公共利益而提起的訴訟就是公益訴訟?！?/p>
原告資格問題是進入民事公益訴訟的閘門，是探討民事公益訴訟程序問題首先碰到的問題。
（二）民事公益訴訟原告資格的特征
盡管不同國家對民事公益訴訟原告資格制度的表現(xiàn)形式不盡一致，但總體上，民事訴訟的原告資格呈現(xiàn)不斷拓寬態(tài)勢，民事公益訴訟原告資格具有廣泛性。不僅如此，在世界各國都不同程度上賦予了檢察機關代表公眾利益提起民事訴訟的資格。
不論是大陸法系國家還是英美法系國家，其傳統(tǒng)的當事人適格理論都是建立在管理權基礎之上的，對原告資格作出了嚴格的限制，規(guī)定只有法律上的直接利害關系人才有資格提訟。這種嚴格的“直接利害關系”難以應對日益猖狂的民事公益違法行為，關閉了公共利益的救濟之門，逐漸受到人們的質疑。
在改革中，英美法系國家更為激進些，基于經驗主義哲學，從實用主義立場出發(fā)，只要有糾紛解決之需要，當事人的范圍就可以經新的判例獲得修正。而大陸法系國家在開放當事人參加訴訟的條件方面較為審慎和保守，這是由于大陸法系復雜而嚴整的當事人理論，對當事人擴張形成了很大的障礙。
檢察機關提起民事公益訴訟是各國民事公益訴訟制度的通用做法。國外的檢察官主要是代表國家履行公訴職能的行政機關，我國的檢察機關獨立于行政機關，為與法院并行的法律監(jiān)督機關。反對檢察機關參與民事公益訴訟的學者認為：如果檢察機關參與民事公益訴訟，則其在庭審中具有訴訟當事人和法律監(jiān)督者雙重身份，履行雙重職責。作為法庭的監(jiān)督者，充當當事人參與平等主體之間的民事公益訴訟，在職權上發(fā)生排斥和沖突，必然影響檢察機關的中立性。
在刑事訴訟中，檢察機關同樣承擔著公訴和法律監(jiān)督雙重職能。“我們可以通過程序設計中將檢察機關的具體監(jiān)督職能和訴訟職能相分離的做法，避免身份的沖突?！雹俳鷻z察官提起民事公益訴訟起源于法國，各國對檢察機關提起公益訴訟的案件范圍并不一致，前蘇聯(lián)檢察機關規(guī)定的民事公益訴訟受案范圍最為廣泛，但重點集中在對國家財產利益、社會主義制度利益的維護，而大陸法系（包括日本）的案件范圍集中于社會成員的主體資格，認為作為整個社會構成基本單元的人，其人格的維護涉及社會公共利益，體現(xiàn)社會的基礎價值。但是英美法系更為重視對環(huán)境領域保護的介入。
二、檢察機關提起民事公益訴訟的依據(jù)
（一）檢察機關提起民事公益訴訟的理論依據(jù)
1.檢察機關的監(jiān)督職權是基礎
我國現(xiàn)行憲法第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。”這一規(guī)定明確了國家的法律監(jiān)督機關是人民檢察院。檢察機關的職能主要有公訴、職務犯罪偵查和訴訟監(jiān)督等，其中，訴訟監(jiān)督是檢察機關的主要職責。檢察機關通過行使訴訟監(jiān)督職責，使訴訟中的違法行為得到了有效預防和糾正，切實地維護了公民利益和社會利益，有效地促進了社會公平與正義。從檢察機關的法律監(jiān)督職能與職責來看，檢察機關在維護國家安全、經濟安全和社會穩(wěn)定、保障國家權力的正確行使等方面做出了積極貢獻。因此，基于檢察機關的法律監(jiān)督職能與職責，國家賦予其提起民事公益訴訟的權力，有助于實現(xiàn)中國特色社會主義的公平正義。
2.檢察機關的中立性是保障
我國現(xiàn)行憲法第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！边@一規(guī)定明確了檢察機關行使職權的獨立性。檢察機關依照法律獨立行使自己的職權，在司法工作中遵循“以事實為根據(jù)，以法律為準繩”和“公民適用法律一律平等”的原則，嚴格按照法律規(guī)定為民辦事，不越權、不鉆法律空子，從實際出發(fā)、堅持實事求是，維護法律尊嚴。在辦案過程中重證據(jù)、不輕信口供、保障人權。在涉及眾多群眾利益、集體利益和國家利益的民事公益訴訟中，檢察機關不是直接的利害關系人，國家賦予其提起民事公益訴訟的權力，有助于實現(xiàn)司法公正、維護人民利益，同時也是中國特色社會主義法治理念的要求。
3.國家有必要適當干預
檢察機關作為國家權力機關的代表對民事訴訟進行干預，其理論基礎是國家干預原理。在我國社會主義制度中，個人利益、集體利益、社會利益和國家利益表現(xiàn)出一致性的同時，其沖突是不可避免的。檢察機關干預民事訴訟是國家和人民的需要。在我國的市場經濟主體條件下，我國的法律制度發(fā)展緩慢或缺失，不利于司法實踐和保護公民的合法利益，這就要求國家在立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的過程中進行有效管制和宏觀調控。國家有必要也有權采取各種手段對民事、經濟領域內發(fā)生的涉及國家利益和社會公共利益的法律關系進行干預。國家干預民事訴訟有多方面的內容，其中重要的內容是檢察機關參與民事訴訟，主要是通過提訟、參加已開始的訴訟和對生效判決實行事后監(jiān)督三種方式來干預民事訴訟。②國外許多國家的法律規(guī)定亦證實為維護國家和社會公共利益，賦予檢察機關干預民事、經濟生活的權力是社會發(fā)展的必然要求。因此，我國也應賦予檢察機關提起民事公益訴訟的權力，這是國家干預理論的體現(xiàn)，也是國家對市場經濟進行宏觀管理的客觀需要。
4.檢察機關提起民事公益訴訟是訴訟擔當理論的體現(xiàn)
訴訟擔當理論為檢察機關提起民事公益訴訟提供了理論依據(jù)。檢察機關作為與案件無直接利害關系的第三人以當事人的資格，就干涉訴訟法律關系所產生的糾紛行使訴訟實施權，判決的效力及于原民事法律關系主體，是訴訟擔當理論的具體體現(xiàn)。檢察機關對他人的實體權利義務或財產雖然不具有管理權或處分權，但國外許多國家如英、法、德、日等國在民事公益訴訟中均規(guī)定了檢察官因維護國家利益和社會公共利益而被賦予訴訟權利。如《日本人事訴訟程序法》規(guī)定：“在夫妻一方提出的婚姻無效或撤銷之訴中，一方當事人死亡的，檢察官可作為對方當事人；當檢察官作為對方當事人后對方當事人死亡的，由法院選定律師為承繼人。”③檢察機關對他人的實體權利義務或財產不具有管理權或處分權，而我國賦予其以自己名義以維護他人利益、社會公共利益和國家利益為目的而提起的民事訴訟是有理論依據(jù)的。
（二）我國檢察機關提起民事公益V訟的立法依據(jù)
我國的法律體系中，無論憲法、實體法還是訴訟法都對民事公益訴訟的提起有一定的依據(jù)，其中檢察機關提起民事公益訴訟的法律依據(jù)雖然不夠完善，但對新民事訴訟法第五十五條的規(guī)定也有支撐作用。
1.憲法有關規(guī)定
《憲法》第12條規(guī)定：“社會主義的公共財產神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產。”第129條規(guī)定：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。”這兩條規(guī)定了人民檢察院是國家專門的法律監(jiān)督機關。人民檢察院依據(jù)憲法賦予的檢察權，通過履行公訴、職務犯罪偵查和訴訟監(jiān)督等職能，對法律規(guī)范約束的主體的守法情況進行監(jiān)督。而公益訴訟制度作為一種有效的法律監(jiān)督方式，檢察機關對涉及社會整體利益的法律施行進行監(jiān)督，能夠有效地預防和制止違法行為的發(fā)生，符合憲法的立法旨忌。
2.實體法有關規(guī)定
《反壟斷法》第一條規(guī)定：“為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發(fā)展，制定本法?！薄懂a品質量法》第23條規(guī)定：“保護消費者權益的社會組織可以就消費者反映的產品質量問題建議有關部門負責處理，支持消費者對因產品質量造成的損害向人民法院?！边@些實體法規(guī)定體現(xiàn)了檢察機關提起民事公益訴訟的目的和方式，并為其提供了實體依據(jù)。
3.訴訟法有關規(guī)定
早在1954年9月通過的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第4條規(guī)定：“地方各級人民檢察院的職權之一是對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提訟或參加訴訟。”《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支援受損害的單位或者個人向人民法院。”第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的有關機關、社會團體可以向人民法院提訟。”《刑事訴訟法》第77條規(guī)定：“在刑事訴訟過程中，如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”這些規(guī)定既是國家依法治國、健全法制、完善執(zhí)法監(jiān)督的具體體現(xiàn)，也是檢察機關參與民事訴訟活動和進行訴訟監(jiān)督的法律依據(jù)。檢察機關通過程序訴權來實現(xiàn)實體權利，從而保障公民個人、集體和國家的合法權益。
（三）我國檢察機關提起民事公益訴訟的實踐探索
雖然就目前的立法而言，檢察機關提起民事公益訴訟制度沒有明確的法律規(guī)定，但在司法實踐中，檢察機關為了保護公共利益而參與民事案件是到處可見的。地方各級檢察院在50年代初步開展了參與民事訴訟的活動。據(jù)有關部門的統(tǒng)計結果可知：“在1954年部分統(tǒng)計中可以看到，遼寧、安徽、江西、山東、河南、山西、陜西、甘肅和北京9個省市，檢察機關或參與的民事案件2352件。1956年，黑龍江省的檢察機關共辦理民事案件80件，其中提訟的民事案件55件。1956年5月至11月，南京市檢察機關受理23件民事案件，其中涉及國家和公共利益的案件14件，占61%；辦結17件，的3件?！雹堋白?996年以來，山東、貴州、江蘇、河南、山西、福建、江西等省檢察機關先后以法律監(jiān)督機關的身份，”⑤為維護公民個人利益、國家利益和社會公共利益，積極履行法律監(jiān)職責，開展了一系列民事公益訴訟活動的嘗試并取得了成功。例如，1997年12月3日，河南省方城縣人民法院（1997）方民初字第192號民事判決書支持了我國第一起由檢察機關以原告身份代表國家利益提訟的案件，是我國改革開放以來的第一件公益訴訟案件。⑥隨后該案件被收進高檢院法律政策研究室2002年編的《法律應用研究》一書，并成為各地檢察機關提起民事公益訴訟的指導范例。 2010年9月15日，廣東省廣州市番禺區(qū)人民法院作出由番禺區(qū)人民檢察院番禺博朗五金廠違法排污導致水域污染環(huán)境公益訴訟一案的一審判決，判決被告廣州市番禺博朗五金廠立即停止違法排放廢水破壞水域環(huán)境的行為；該廠應于判決生效之日起十五日內向原告廣州市番禺區(qū)人民檢察院支付造成廣州市番禺區(qū)大石街大維涌大石水道的環(huán)境經濟損失79500元。這是廣東首宗基層法院受理的環(huán)境公益訴訟案件一審勝訴，宣告基層檢察機關提起民事公益訴訟取得了有效成果。
由此可見，各地檢察機關已參與了民事公益訴訟的積極實踐，不但為國家挽回了巨大的經濟損失，而且為檢察機關提起和參與民事公益訴訟提供了寶貴的經驗和豐富的現(xiàn)實資料。
三、民事公益訴訟檢察監(jiān)督與抗訴問題
在檢察機關提起的民事公益訴訟中是否存在法律監(jiān)督權的運行，筆者認為，在通常程序中檢察機關不可身兼二職，作為民事公益訴訟的原告的檢察機關在訴訟進行中只能是程序當事人的身份，不能作為上位的法律監(jiān)督者對法官的審判行為進行監(jiān)督，否則會產生訴訟結構失衡的悖論。檢察機關對民事公益訴訟案件的法律監(jiān)督權仍然應該體現(xiàn)在生效裁判作出后，對確有錯誤的生效裁判的抗訴上。值得探討的是，在民事公益訴訟中，檢察機關對確有錯誤的民事生效判決應該以何種身份提起抗訴，是法律監(jiān)督者的身份，還是因行使民事公訴權而形成的程序當事人的身份，還是兩種身份同時具備？有學者提出“實行檢察機關可以以訴訟當事人身份對生效裁判提出再審之訴和以法律監(jiān)督者身份提出抗訴的并軌機制，以保證國家利益和社會公共利益或不特定多數(shù)人利益在再審期間和再審期間外都能得到司法救濟?！雹吖P者以為值得商榷，這種完全不顧及判決穩(wěn)定性和對方當事人程序利益的制度設置，只能使得檢察機關和法院利益的沖突加劇和對方當事人對程序公正的質疑。穩(wěn)妥的做法是，讓檢察機關以法律監(jiān)督者的名義對之進行抗訴，并且，根據(jù)我國《民事訴訟法》的相關規(guī)定，除最高人民檢察院外，其余檢察院的抗訴監(jiān)督對象只能是下級人民法院的生效裁判，這恰好給檢察機關民事公益訴訟權和民事檢察監(jiān)督權的運行從制度上提供了隔離的空間，使之不會產生兩種權力在同一程序中競合運行所可能出現(xiàn)的悖論。
注釋：
①張艷蕊：《民事公益訴訟制度研究――兼論民事訴訟機能的擴大》，北京大學出版社 2007 年版，第174 頁。
②羅向晗：《檢察機關提起公益訴訟的制度構建》，載《廣州市經濟管理干部學院學報》，2007年第4期，第12頁。
③參見《日本人事訴訟程序法》第2條。
④湯維建：《論檢察機關提起民事公益訴訟》，載于《中國司法》，2010年1期，第65頁。
一、行政公益訴訟及原告資格的概念分析
澳大利亞公益訴訟的含義。學界和實務界對“公益訴訟”概念也有不同理解。澳大利亞法律改革委員會指出:“法院喜歡讓該定義處于開放狀態(tài),且以每個案件的背景情況為基礎對公益問題做出決定。但是法院在關于如何探討該問題上提供了某些指導。一種獲得廣泛認同的方法是,看該案件是否影響共同體或該共同體某個重要的部分,或者是否涉及到某種重要的法律問題” 。法律改革委員會采用法律適用的一般方法,確立了三個標準來識別“公益訴訟”:第一,該程序對共同體或該共同體某重要部分的重要權利或義務起著決定、執(zhí)行或闡明的作用。第二,該程序涉及到某個重要法律問題的解決。第三,該程序在其他方面有公益的特征或才具有判例案件程序(testcase proceedings)的特征 。巴克(BarKer)法官把“環(huán)境公益訴訟”界定為有下列特定目標的訴訟:從法院或得某種法律救濟,或者從某行政裁判所獲得某項決定或裁決,而這種做法的目標具有保育、保護環(huán)境的效果,或者提升環(huán)境的保育或保護的效果 。雖然巴克的定義比澳大利亞法律改革委員會定義更準確也更有用,但其最大缺陷是:沒有把這個概念限制到由共同體成員提出訴訟上,即沒有對提出的訴訟主體進行限制。在澳大利亞,提出環(huán)境訴訟的主體多樣,如由政府調控者提出的環(huán)境訴訟也有保護環(huán)境的目的,但是“環(huán)境公益訴訟”的概念一般被理解為只意指由共同體成員實施的訴訟。換言之,“公益訴訟”概念的主體不包括政府,公益訴訟排除了由政府實施或代表政府利益實施的訴訟?？倷z察長作為公益訴訟主體,不是因為它是國家機關的重要組成部分,而是因為它代表公共利益的原因。由法律改革委員會和巴克法官采用的定義還有一個局限:它們不包括識別公益訴訟一項標準的“訴訟目的”,即個人提起的以保護私人權利和利益為目的的訴訟,不應被視為公益訴訟案件。
由此可見,澳大利亞行政公益訴訟有二個特征:第一,提起公益訴訟的主體有總檢察長、個人或社會團體?？倷z察長代表公益,在公益受到侵害的情況下,代表公益提起訴訟。這是憲法賦予其地位決定的。在確定哪些主體享有行政公益訴訟原告資格問題上的難點在于:個人或社會團體并不必然擁有公益訴訟資格;法院需要確定,在哪些情況下,個人或者團體能提起行政公益訴訟。第二,行政公益訴訟的目的主要是為了維護公益,或者實現(xiàn)法律規(guī)定的公權利。
我國學術界通說認為:行政公益訴訟應是指當行政主體侵害公共利益或有侵害之虞時,法律允許無直接利害關系人為維護公共利益而向人民法院提起行政訴訟的制度 。由此可見,行政公益訴訟就是要維護最廣大人民的根本利益,監(jiān)督和糾正那些侵害社會公共利益的行政行為。特別是當前我國大力提倡的科學發(fā)展觀,其核心就是以人為本,為保護廣大人民的民生、民權,對那些雖不損害某個單獨的民事主體的利益,卻侵害公共利益的行政行為,應賦予法院對其司法審查權,這就是行政公益訴訟。
原告資格的概念。根據(jù)《布萊克法律大辭典》的經典解釋:“原告資格是指某人在司法爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠利益。其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分,從而使起訴人成為本案訴訟的正當原告” 。行政訴訟原告資格主要解決的是在行政訴訟中什么人具備了何種條件可以請求法院保護其合法權益的問題,即誰可以啟動行政訴訟程序。在我國,學者們雖然對行政訴訟原告資格內涵和外延理解的角度和側重點不一樣,但都認為原告資格意味著行政訴訟的起訴人可以成為原告的限制條件。因為資格本身就是一種限定、一種條件,如果一國行政訴訟法對原告沒有限制,也就不存在所謂的原告資格問題。一般而言,行政訴訟的原告資格有如下涵義,第一,原告資格是公民、法人或社會團體因具備一定條件而取得的可以作為行政訴訟原告提起訴訟的資格;第二,原告資格用以表述哪些人具有行政訴訟的訴權,僅表明在行政爭議發(fā)生后,具備原告資格的人將該爭議訴至法院,法院不得將其拒絕;第三,原告資格從利益受到行政行為侵害時就已取得,是一種成為原告的可能性。它與原告的關系可概括為:具備行政訴訟的原告資格未必一定成為行政訴訟的原告,而能成為行政訴訟的原告必然具備行政訴訟的原告資格。原告資格是行政訴訟的核心問題之一,原告資格的發(fā)展推動了行政訴訟制度的發(fā)展。
所以,建立真正意義上的行政公益訴訟,其主要內容和關鍵之處就在于對行政公益訴訟原告資格認定標準的設定,這將直接關系到整個行政公益訴訟制度能否最終得到確立。
二、澳大利亞行政公益訴訟原告主體分析
澳大利亞聯(lián)邦和州立法確認了行政公益訴訟的三類原告主體:總檢察長、私人個人、公益團體。
1977年澳聯(lián)邦《行政決定(司法審查)法》第17條規(guī)定:(1)檢察長根據(jù)本法,可以代表聯(lián)邦在法院參與訴訟活動。(2)在總檢察長根據(jù)本條規(guī)定參與訴訟活動時,他被認為是該訴訟活動的當事人。該法規(guī)定了總檢察長的訴訟資格,沒有規(guī)定個人、公司或利益團體是否可以提起公益訴訟。
在環(huán)境、規(guī)劃和消費者保護領域,一些立法放寬了行政公益訴訟原告的資格要求。一般來說,立法上確認某些領域公益訴訟往往與該領域侵犯公益情況比較嚴重有關。1999年聯(lián)邦《環(huán)境保護和生物多樣化保護法》第487條規(guī)定,環(huán)境活動家和環(huán)境團體通常有資格根據(jù)該法規(guī)定申請審查行政決定的命令。據(jù)此規(guī)定,“環(huán)境活動家和環(huán)境團體”可以成為申請行政公益訴訟的主體 。這是利益團體作為行政公益訴訟原告的法律依據(jù)。
1974年聯(lián)邦《貿易慣例法》允許“任何人”有權對違反該法條款的行為采取措施,而且“任何人”已被解釋為意指不管其是否有某種特殊利益的任何人 。該法規(guī)定,如果有人已經實施、正在實施或者將要實施侵犯公益的行為,貿易慣例委員會或任何其他人都可以提起公益訴訟,即使與之沒有利害關系,但為了公益提起審查令申請的,法院應該授予其資格。至于采取何種訴訟程序則取決于違法行為的性質。針對行政機關侵害公益的訴訟則為行政公益訴訟。這是個人作為行政公益訴訟原告主體資格的法律依據(jù)。
州法律對行政公益訴訟原告資格也有規(guī)定。1979年新南威爾士州《環(huán)境規(guī)劃和評估法》第123條規(guī)定:(1)任何人可以在土地和環(huán)境法院提起訴訟程序,申請糾正或者限制違反這部法律的命令,無論該當事人的任何權利是否已經或者可能受到這種違反行為的侵害或者作為這種侵犯的結果。(2)在本條之下的程序可以由某人為了自己的利益或者任何其彵人(獲得彵們的同意)、某法人機構(經過其委員會或其他控制或調控機構的同意)的利益而提起訴訟程序,只要在這些程序中有類似的或共同的利益即可。據(jù)此,第一項規(guī)定不管當事人自身權利或利益是否受到侵害,都可以申請法院審查,說明不受個人利益受侵害的限制。如果當事人自己權利受侵害,其訴訟主要是保護私益訴訟。而當自己私權利沒有受侵害,但因為侵犯其公權利而導致其受到更大的損害,但其起訴是為了維護公益就構成公益訴訟。提出公益訴訟的主體條件極為寬松。至于屬于哪一種公益訴訟則取決于違法行為的性質。第二項規(guī)定,如果當事人起訴主要是為了維護自己的利益則不構成公益訴訟。反之,主要是為了他人或者公共利益則構成公益訴訟 。
綜上,聯(lián)邦和州立法規(guī)定了總檢察長、個人(任何人)以及相關團體可以提出行政公益訴訟。這些規(guī)定為行政公益訴訟原告資格提供了依據(jù)。但是立法并沒有明確將不同類型原告的資格類型化。
法院判例則對三類行政公益訴訟的原告資格,提出了具體的類型化判斷標準?？倷z察長作為公益訴訟原告的資格條件是公益或公權利受害;個人或公司成為公益訴訟原告的資格是,該類主體須在訴訟的主題事項上有特殊的利益,即比其他社會成員享有更大的利益;利益團體成為公益訴訟原告的資格是,該團體與公益事項之間有密切的關系,且與之存在某種特殊或特定的利益關系,但是法院在審查這種“特殊(特定)利益”關系時,其標準比個人或者公司成為公益訴訟原告時所要求的“特殊利益”較低。
一、檢察機關應是提起公益訴訟的適格主體
（一）檢察機關提起公益訴訟的法律依據(jù)
《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權……保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產……保護公民的人身權利、民主權利和其他權利?！泵鞔_了檢察機關公共利益代表人的身份。同時，《刑事訴訟法》第77條關于檢察機關可以提起附帶民事訴訟的規(guī)定，也肯定了檢察機關代表國家提起公益訴訟的可行性。另外，在《民事訴訟法》第15條規(guī)定的支持起訴條款中也間接肯定了檢察機關作為支持起訴人的資格。
（二）檢察機關提起公益訴訟有著天然優(yōu)越性
首次，相對于行政機關，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，其中立的法律地位決定了其沒有地方利益、部門利益的牽涉，更適合代表國家、社會公共利益提起訴訟。
其次，相比于其他社會團體，檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，不僅是訴訟主體，更有著法律監(jiān)督者的特殊身份，擁有法定的調查權，相比于其他社會團體提起公益訴訟過程中容易遇到的調查事實取證困難的現(xiàn)狀，檢察機關能為維護國家、社會公共利益提供更加有力的保障。
再者，檢察機關作為專業(yè)的司法機關，擁有專業(yè)法律知識的檢察人員和專門的民事行政檢察部門，擁有提起公益訴訟的客觀條件。在國外司法實踐中，檢察機關也多為提起公益訴訟的合格主體。
因此，作為法定的公共利益代表人和法律監(jiān)督機關，對于侵害公益的行為檢察機關提起公益訴訟不僅是檢察監(jiān)督權的表現(xiàn)，同時更是維護公共利益所不容推辭的責任。
二、檢察機關提起公益訴訟的主要方式及原因分析
檢察機關提起公益訴訟主要包括三種方式：直接起訴、民事督促起訴和支持起訴。直接起訴是指檢察機關作為原告直接向人民法院提起公益訴訟。民事督促起訴是指對于侵害國家利益、社會公共利益的行為，相關監(jiān)管部門或國有單位怠于行使監(jiān)管職責，檢察機關依法督促有關監(jiān)管部門或國有單位履行自己的職責，使其依法提起民事訴訟，從而保護國家和社會公共利益。支持起訴即根據(jù)《民事訴訟法》第十五條的規(guī)定，檢察機關作為支持起訴人、支持原告的訴求的機關，以保障原告的合法權益能最終得到法院確認、支持，達到勝訴的目的。
檢察機關提起公益訴訟的三種方式各有不同的側重點，在實踐中也發(fā)揮著重要的作用，以筆者所在地區(qū)廣州為例，廣州地區(qū)檢察機關在探索公益訴訟的實踐中取得了顯著的成績，總體而言廣州市檢察機關公益訴訟體現(xiàn)以下幾個特點：一是集中于督促、支持起訴，直接起訴較少，以2011年為例，廣州全市檢察機關開展督促、支持起訴50件，而無直接起訴案件；二是督促起訴和支持起訴有機結合，檢察機關在辦理部分督促起訴案件時，在督促有關單位起訴時，為保證訴訟過程的順利開展，向法院發(fā)出《支持起訴意見書》，并派員參加法院的庭審活動，發(fā)表支持起訴意見。三是案件類型集中于犯罪造成的侵犯國有資產案件，對于侵害公共利益而提起的公益訴訟數(shù)量較少。
究其原因，筆者認為應有以下幾點：
首先，檢察機關的業(yè)務特點決定了其公益訴訟的線索來源集中于犯罪造成的國有資產的流失。檢察機關身負公訴職能和反貪職能，因此，對于普通刑事犯罪和職務犯罪造成的國有資產流失能夠較快地掌握，并及時采取措施防止國有資產的流失。而對于其他諸如國企改制過程中的國有資產流失、公共工程招標、發(fā)包過程中的侵害國有資產行為以及侵害社會公共利益的行為等，卻因諸如線索來源等客觀原因而較難開展。
其次，檢察機關的公益訴訟職能在社會上并不為群眾所熟知。不少群眾不了解檢察機關公益訴訟職能，即使有了解，一般對檢察機關提起公益訴訟的理解也僅限于直接起訴，而并不了解督促和支持起訴，由于直接起訴的案例較少，也導致群眾質疑檢察機關開展公益訴訟的可能性，因此，在遇到侵害國有利益和社會公共利益時，并沒有想到向檢察機關反映，從而也在客觀上造成了檢察機關公益訴訟線索來源的狹窄。
再次，對于檢察機關直接起訴，法律上并沒有明確的規(guī)定，因此導致檢察機關直接提起公益訴訟面臨諸多程序上的障礙，客觀上也影響了檢察機關直接起訴的數(shù)量和成功率。
三、檢察機關提起公益訴訟應注意的問題
（一）堅持職能定位，防止角色錯位
檢察機關應該首先是法律監(jiān)督機關，基于法律監(jiān)督職能來維護國家和社會公共利益不受侵犯，因此，即使作為國家、社會公共利益的代表，檢察機關也不應該偏離法律監(jiān)督的職能定位。
在民事訴訟中，應當保持當事人之間的力量均衡，檢察機關作為國家機關，應當謹慎參加訴訟，避免打破民事訴訟中當事人均衡的狀態(tài)。因此，檢察機關在辦理公益訴訟案件中也應當堅持以事實為依據(jù)，以法律為準繩的原則，避免過分陷入“訴訟當事人”的身份當中。
具體而言，在民事督促起訴中，檢察機關的職責主要應當是監(jiān)督被督促單位及時行使訴權，提起民事訴訟，以通過正當?shù)拿袷略V訟途徑維護國有資產及社會公共利益，除非被督促單位拒絕起訴而檢察機關認為確有必要的，不宜以當事人的身份直接參與訴訟。在支持起訴中，檢察機關可以幫助當事人對證據(jù)進行調查核實，維護當事人的合法權益，在訴訟過程中，應當根據(jù)客觀事實發(fā)表支持起訴意見并對庭審進行法律監(jiān)督，而對于雙方當事人在法庭上的辯論交鋒，應不宜參與。
（二）應當確立直接起訴的謙抑性原則
作為國家機關，檢察機關在訴訟中具有天然的強勢地位，不宜過于頻繁地參與民事訴訟，且檢察機關作為直接起訴的一方當事人，在理論上也存在不少需要解決的問題：
1．檢察機關在提起公益訴訟之后的勝訴利益歸屬問題
（1）針對國有資產流失提起的公益訴訟。在針對國有資產流失的案件中，檢察機關以國家名義提出訴訟，其所得利益是應當歸還被侵害的國有單位，還是上交國庫？雖然從名義上都是利益歸還國家，但實際差別顯然不言而喻。若歸國庫，顯然違背了誰受損害誰獲賠償?shù)脑瓌t；但若歸還被害單位，又有違訴訟的公益性，長此以往，也不利于公益訴訟發(fā)展的可持續(xù)性。因此，如何平衡此項利益，需要進一步的制度完善。
（2）針對社會公共利益受損害而提起的公益訴訟。以對環(huán)境污染提起的公益訴訟為例，檢察機關獲得的賠償款，如何分配？是否應當作為受害群眾的人身權利傷害的賠償款？抑或是作為整治被污染環(huán)境的基金？若作為受害群眾的人身權利傷害的賠償款，如何確定賠償標準和賠償范圍？若作為整治基金，那么因污染受到人身權利傷害的群眾是否依然有權提起訴訟要求賠償？那對于被告人來說，是否意味著重復賠償？對于法院來說，是否違背了“一事不再理”？
2．檢察機關在直接提起公益訴訟過程中的調查取證權問題
檢察機關有法定的職權，在直接提起公益訴訟過程中不免遇到需要調查取證的情形。檢察機關在依法定職權在搜集和保全證據(jù)過程中，包括搜集證據(jù)、保全證據(jù)、勘驗、鑒定、財產保全和強制措施等具有強制性質，當事人、證人、有關組織和個人有配合的義務。如果檢察機關向對方當事人搜集證據(jù)，對方是否有義務配合？若不加規(guī)定，則可能有導致公權力侵犯私權利事件的發(fā)生。
基于以上分析，筆者認為，有必要在檢察機關的公益訴訟中確立“謙抑性原則”，即在無法通過民事督促起訴或支持起訴等手段來保障國家和社會公共利益不受損失，而國家和社會公共利益又存在現(xiàn)實危險的情況下，方可由檢察機關作為原告直接向人民法院起訴。
四、關于完善檢察機關提起公益訴訟制度的建議
（一）應當立法明確檢察機關作為提起公益訴訟的主體地位
檢察機關雖然在理論上和實踐中作為提起公益訴訟的主體，但是在立法中并未予以直接明確，導致檢察機關在作為公益訴訟主體提起訴訟時總不免尷尬，因此，在民事訴訟法修改引入公益訴訟制度的同時，應當明確檢察機關的公益訴訟主體地位，并明確檢察機關提起公益訴訟的形式，從而在社會上擴大影響，提高公益訴訟社會效果。
（二）立法明確檢察機關公益訴訟的調查取證權
從實踐角度，檢察機關提起公益訴訟主要由民事行政檢察部門負責，而相比于其他業(yè)務部門，民行檢察的調查取證的權限略顯尷尬，民行部門是否應當進行調查取證及調查取證的權限范圍，并沒有充分的法律依據(jù)，實踐中也經常遇到被調查單位不配合導致調查取證工作難以順利完成的現(xiàn)象。這也在客觀上影響了檢察機關民行部門進行公益訴訟的效果。因此，應當明確賦予民行檢察進行公益訴訟的調查取證權，并予以細化規(guī)定，保證調查取證權的行使，同時保障檢察機關在開展公益訴訟的同時又不至于侵犯公民的私權利，平衡公共利益和個人利益。
（三）強化檢察機關民事督促起訴的效力
民事督促起訴工作屬于檢察機關制度創(chuàng)新和職能創(chuàng)新的有益嘗試，目前關于該項制度沒有具體的法律規(guī)定，缺乏制度保障。由于沒有強制的效力，在實踐中檢察機關的督促經常會遇到被督促單位拒絕或拖延而無法對其進行規(guī)制的尷尬，一般只能向其發(fā)出《檢察建議書》或者直接起訴，故在督促起訴辦案過程中，檢察機關多依靠通過與被監(jiān)督單位的溝通才能順利推進督促起訴工作的開展，檢察監(jiān)督權受到嚴重削弱，也直接影響了檢察機關提起公益訴訟的社會效果和法律效果。因此，應當立法賦予檢察機關民事督促起訴的職權，明確拒絕檢察機關督促意見的法律后果。這也是檢察機關行使法律監(jiān)督權的客觀要求。
（四）明確訴訟利益的歸屬
一、檢察機關應是提起公益訴訟的適格主體
(一)檢察機關提起公益訴訟的法律依據(jù)
《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定:“人民檢察院通過行使檢察權……保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產……保護公民的人身權利、民主權利和其他權利。”明確了檢察機關公共利益代表人的身份。同時,《刑事訴訟法》第77條關于檢察機關可以提起附帶民事訴訟的規(guī)定,也肯定了檢察機關代表國家提起公益訴訟的可行性。另外,在《民事訴訟法》第15條規(guī)定的支持起訴條款中也間接肯定了檢察機關作為支持起訴人的資格。
(二)檢察機關提起公益訴訟有著天然優(yōu)越性
首次,相對于行政機關,檢察機關作為法律監(jiān)督機關,其中立的法律地位決定了其沒有地方利益、部門利益的牽涉,更適合代表國家、社會公共利益提起訴訟。
其次,相比于其他社會團體,檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關,不僅是訴訟主體,更有著法律監(jiān)督者的特殊身份,擁有法定的調查權,相比于其他社會團體提起公益訴訟過程中容易遇到的調查事實取證困難的現(xiàn)狀,檢察機關能為維護國家、社會公共利益提供更加有力的保障。
再者,檢察機關作為專業(yè)的司法機關,擁有專業(yè)法律知識的檢察人員和專門的民事行政檢察部門,擁有提起公益訴訟的客觀條件。在國外司法實踐中,檢察機關也多為提起公益訴訟的合格主體。
因此,作為法定的公共利益代表人和法律監(jiān)督機關,對于侵害公益的行為檢察機關提起公益訴訟不僅是檢察監(jiān)督權的表現(xiàn),同時更是維護公共利益所不容推辭的責任。
二、檢察機關提起公益訴訟的主要方式及原因分析
檢察機關提起公益訴訟主要包括三種方式:直接起訴、民事督促起訴和支持起訴。直接起訴是指檢察機關作為原告直接向人民法院提起公益訴訟。民事督促起訴是指對于侵害國家利益、社會公共利益的行為,相關監(jiān)管部門或國有單位怠于行使監(jiān)管職責,檢察機關依法督促有關監(jiān)管部門或國有單位履行自己的職責,使其依法提起民事訴訟,從而保護國家和社會公共利益。支持起訴即根據(jù)《民事訴訟法》第十五條的規(guī)定,檢察機關作為支持起訴人、支持原告的訴求的機關,以保障原告的合法權益能最終得到法院確認、支持,達到勝訴的目的。
檢察機關提起公益訴訟的三種方式各有不同的側重點,在實踐中也發(fā)揮著重要的作用,以筆者所在地區(qū)廣州為例,廣州地區(qū)檢察機關在探索公益訴訟的實踐中取得了顯著的成績,總體而言廣州市檢察機關公益訴訟體現(xiàn)以下幾個特點:一是集中于督促、支持起訴,直接起訴較少,以2011年為例,廣州全市檢察機關開展督促、支持起訴50件,而無直接起訴案件;二是督促起訴和支持起訴有機結合,檢察機關在辦理部分督促起訴案件時,在督促有關單位起訴時,為保證訴訟過程的順利開展,向法院發(fā)出《支持起訴意見書》,并派員參加法院的庭審活動,發(fā)表支持起訴意見。三是案件類型集中于犯罪造成的侵犯國有資產案件,對于侵害公共利益而提起的公益訴訟數(shù)量較少。
究其原因,筆者認為應有以下幾點:
首先,檢察機關的業(yè)務特點決定了其公益訴訟的線索來源集中于犯罪造成的國有資產的流失。檢察機關身負公訴職能和反貪職能,因此,對于普通刑事犯罪和職務犯罪造成的國有資產流失能夠較快地掌握,并及時采取措施防止國有資產的流失。而對于其他諸如國企改制過程中的國有資產流失、公共工程招標、發(fā)包過程中的侵害國有資產行為以及侵害社會公共利益的行為等,卻因諸如線索來源等客觀原因而較難開展。
其次,檢察機關的公益訴訟職能在社會上并不為群眾所熟知。不少群眾不了解檢察機關公益訴訟職能,即使有了解,一般對檢察機關提起公益訴訟的理解也僅限于直接起訴,而并不了解督促和支持起訴,由于直接起訴的案例較少,也導致群眾質疑檢察機關開展公益訴訟的可能性,因此,在遇到侵害國有利益和社會公共利益時,并沒有想到向檢察機關反映,從而也在客觀上造成了檢察機關公益訴訟線索來源的狹窄。
再次,對于檢察機關直接起訴,法律上并沒有明確的規(guī)定,因此導致檢察機關直接提起公益訴訟面臨諸多程序上的障礙,客觀上也影響了檢察機關直接起訴的數(shù)量和成功率。
三、檢察機關提起公益訴訟應注意的問題
(一)堅持職能定位,防止角色錯位
檢察機關應該首先是法律監(jiān)督機關,基于法律監(jiān)督職能來維護國家和社會公共利益不受侵犯,因此,即使作為國家、社會公共利益的代表,檢察機關也不應該偏離法律監(jiān)督的職能定位。
在民事訴訟中,應當保持當事人之間的力量均衡,檢察機關作為國家機關,應當謹慎參加訴訟,避免打破民事訴訟中當事人均衡的狀態(tài)。因此,檢察機關在辦理公益訴訟案件中也應當堅持以事實為依據(jù),以法律為準繩的原則,避免過分陷入“訴訟當事人”的身份當中。
具體而言,在民事督促起訴中,檢察機關的職責主要應當是監(jiān)督被督促單位及時行使訴權,提起民事訴訟,以通過正當?shù)拿袷略V訟途徑維護國有資產及社會公共利益,除非被督促單位拒絕起訴而檢察機關認為確有必要的,不宜以當事人的身份直接參與訴訟。在支持起訴中,檢察機關可以幫助當事人對證據(jù)進行調查核實,維護當事人的合法權益,在訴訟過程中,應當根據(jù)客觀事實發(fā)表支持起訴意見并對庭審進行法律監(jiān)督,而對于雙方當事人在法庭上的辯論交鋒,應不宜參與。
(二)應當確立直接起訴的謙抑性原則
作為國家機關,檢察機關在訴訟中具有天然的強勢地位,不宜過于頻繁地參與民事訴訟,且檢察機關作為直接起訴的一方當事人,在理論上也存在不少需要解決的問題:
1.檢察機關在提起公益訴訟之后的勝訴利益歸屬問題
(1)針對國有資產流失提起的公益訴訟。在針對國有資產流失的案件中,檢察機關以國家名義提出訴訟,其所得利益是應當歸還被侵害的國有單位,還是上交國庫?雖然從名義上都是利益歸還國家,但實際差別顯然不言而喻。若歸國庫,顯然違背了誰受損害誰獲賠償?shù)脑瓌t;但若歸還被害單位,又有違訴訟的公益性,長此以往,也不利于公益訴訟發(fā)展的可持續(xù)性。因此,如何平衡此項利益,需要進一步的制度完善。
(2)針對社會公共利益受損害而提起的公益訴訟。以對環(huán)境污染提起的公益訴訟為例,檢察機關獲得的賠償款,如何分配?是否應當作為受害群眾的人身權利傷害的賠償款?抑或是作為整治被污染環(huán)境的基金?若作為受害群眾的人身權利傷害的賠償款,如何確定賠償標準和賠償范圍?若作為整治基金,那么因污染受到人身權利傷害的群眾是否依然有權提起訴訟要求賠償?那對于被告人來說,是否意味著重復賠償?對于法院來說,是否違背了“一事不再理”?
2.檢察機關在直接提起公益訴訟過程中的調查取證權問題
檢察機關有法定的職權,在直接提起公益訴訟過程中不免遇到需要調查取證的情形。檢察機關在依法定職權在搜集和保全證據(jù)過程中,包括搜集證據(jù)、保全證據(jù)、勘驗、鑒定、財產保全和強制措施等具有強制性質,當事人、證人、有關組織和個人有配合的義務。如果檢察機關向對方當事人搜集證據(jù),對方是否有義務配合?若不加規(guī)定,則可能有導致公權力侵犯私權利事件的發(fā)生。
基于以上分析,筆者認為,有必要在檢察機關的公益訴訟中確立“謙抑性原則”,即在無法通過民事督促起訴或支持起訴等手段來保障國家和社會公共利益不受損失,而國家和社會公共利益又存在現(xiàn)實危險的情況下,方可由檢察機關作為原告直接向人民法院起訴。
四、關于完善檢察機關提起公益訴訟制度的建議
(一)應當立法明確檢察機關作為提起公益訴訟的主體地位
檢察機關雖然在理論上和實踐中作為提起公益訴訟的主體,但是在立法中并未予以直接明確,導致檢察機關在作為公益訴訟主體提起訴訟時總不免尷尬,因此,在民事訴訟法修改引入公益訴訟制度的同時,應當明確檢察機關的公益訴訟主體地位,并明確檢察機關提起公益訴訟的形式,從而在社會上擴大影響,提高公益訴訟社會效果。
(二)立法明確檢察機關公益訴訟的調查取證權
從實踐角度,檢察機關提起公益訴訟主要由民事行政檢察部門負責,而相比于其他業(yè)務部門,民行檢察的調查取證的權限略顯尷尬,民行部門是否應當進行調查取證及調查取證的權限范圍,并沒有充分的法律依據(jù),實踐中也經常遇到被調查單位不配合導致調查取證工作難以順利完成的現(xiàn)象。這也在客觀上影響了檢察機關民行部門進行公益訴訟的效果。因此,應當明確賦予民行檢察進行公益訴訟的調查取證權,并予以細化規(guī)定,保證調查取證權的行使,同時保障檢察機關在開展公益訴訟的同時又不至于侵犯公民的私權利,平衡公共利益和個人利益。
(三)強化檢察機關民事督促起訴的效力
民事督促起訴工作屬于檢察機關制度創(chuàng)新和職能創(chuàng)新的有益嘗試,目前關于該項制度沒有具體的法律規(guī)定,缺乏制度保障。由于沒有強制的效力,在實踐中檢察機關的督促經常會遇到被督促單位拒絕或拖延而無法對其進行規(guī)制的尷尬,一般只能向其發(fā)出《檢察建議書》或者直接起訴,故在督促起訴辦案過程中,檢察機關多依靠通過與被監(jiān)督單位的溝通才能順利推進督促起訴工作的開展,檢察監(jiān)督權受到嚴重削弱,也直接影響了檢察機關提起公益訴訟的社會效果和法律效果。因此,應當立法賦予檢察機關民事督促起訴的職權,明確拒絕檢察機關督促意見的法律后果。這也是檢察機關行使法律監(jiān)督權的客觀要求。
2012年8月，修改的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱新《民訴法》）第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！毙隆睹裨V法》第55條首次對公益訴訟制度作出明確規(guī)定，這在我國公益訴訟發(fā)展史上具有劃時代的意義，標志著社會公共利益司法救濟機制的正式建立。近年來，在環(huán)境保護領域，全國各地檢察機關通過司法實踐對環(huán)境公益訴訟開展了一系列探索，辦理了若干環(huán)境公益訴訟案件，開啟了我國環(huán)境公益訴訟實踐的先河，具有特殊的實踐和理論價值。筆者結合辦理的浙江首例環(huán)境公益訴訟及后續(xù)若干案件，對我國檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的問題進行若干探討，以求進一步推進和完善檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的實踐。
一、嘉興檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的司法實踐
浙江嘉興地處中國東部發(fā)達地區(qū)，素有“魚米之鄉(xiāng)”、“絲綢之府”之美譽，輕紡、印染、皮革等行業(yè)發(fā)達，為經濟社會發(fā)展作出了一定的貢獻，但也對本地環(huán)境造成了污染和破壞，近年來環(huán)境污染問題一直成為制約嘉興社會、經濟的可持續(xù)、科學發(fā)展的一個重要瓶頸。嘉興檢察機關立足法律監(jiān)督職能創(chuàng)新，積極探索開展環(huán)境公益訴訟工作，多年來一直走在浙江省前列。在制度層面，早在2009年6月，嘉興市南湖區(qū)檢察院就與區(qū)環(huán)保局率先制定出臺了《關于環(huán)境保護公益訴訟的若干意見》，首次通過地方規(guī)范性文件形式參與到環(huán)境保護工作領域。當年，海寧、秀洲等基層檢察院也相繼與環(huán)保部門簽署文件。2010年5月，經過與市環(huán)保局多次協(xié)商，反復論證，并結合嘉興實際情況，最終會簽出臺了全市層面的《關于環(huán)境保護公益訴訟的若干意見》，該規(guī)范性文件在全省市級檢察院中為首創(chuàng)，成為指導全市檢察機關和環(huán)保部門開展環(huán)境公益訴訟工作的重要依據(jù)。在實踐層面，先由基層先行先試，積累經驗，探索檢察機關介入環(huán)境案件的不同方式，再由市院統(tǒng)一指揮，重點突破，提起全省首例環(huán)境公益訴訟，最后由點帶面，全面鋪開，大力推進環(huán)境公益訴訟工作深入開展。2009年12月，嘉興檢察機關通過靈活運用民事行政檢察職能，以支持起訴的方式成功辦理了一起廢舊塑料造粒小作坊污染環(huán)境案。2011年11月，嘉興檢察機關成功辦理了浙江省首例環(huán)境公益訴訟案，因2010年嘉興市綠誼環(huán)保服務有限公司等五家企業(yè)將5000余噸含鉻污泥傾倒于平湖市飲用水源保護區(qū)造成環(huán)境污染，嘉興檢察機關在全省首次作為原告向法院提起民事訴訟，要求五被告賠償損失，并首次指派檢察員以公益訴訟原告身份出席法庭參加庭審。該案的成功辦理，打破了浙江省環(huán)境公益訴訟“紙上談兵”的局面，開啟了全省環(huán)境公益訴訟的破冰之旅，對于全省檢察機關的環(huán)境公益訴訟實踐具有重要的示范價值。該案被浙江省檢察院評為2011年度全省四大檢察創(chuàng)新成果之一，被《浙江法制報》、浙江法治在線網站評選為2011年度浙江省“十大法治新聞事件”。繼成功辦理全省首例環(huán)境公益訴訟案后，嘉興檢察機關在全市范圍內大力推進環(huán)境公益訴訟工作。2012年，嘉興市所轄桐鄉(xiāng)、嘉善、南湖、海寧等基層檢察院均向當?shù)胤ㄔ禾崞瓠h(huán)境公益訴訟，而且各自呈現(xiàn)出不同的特點，引起社會各界的廣泛關注。
二、對嘉興檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的反思
（一）檢察機關的原告資格與主體定位
1.原告資格問題。修改前《民訴法》第108條規(guī)定起訴的原告必須是“與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”，這一原告資格的限制一度成為檢察機關提起環(huán)境公益訴訟無法逾越的司法障礙?！睹裨V法》修改后，除在私益訴訟領域繼續(xù)保留這一原告資格限制外，在第55條創(chuàng)設公益訴訟制度，并將公益訴訟原告資格限定為“法律規(guī)定的機關和有關組織”，與“有直接利害關系”的資格限制相比已相對寬松。但新《民訴法》卻并未明確賦予檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，而僅用“法律規(guī)定的機關”予以含糊界定，導致司法實踐中檢察機關作原告提起環(huán)境公益訴訟仍無明確具體之規(guī)定，在浙江省首例環(huán)境公益訴訟案中，檢察機關的原告資格問題是庭審的爭議焦點之一，幾被告數(shù)次對檢察機關的原告資格提出質疑。在司法實踐中，檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的依據(jù)主要基于當?shù)貦z察院與法院的會簽文件，或者地方人大常委會關于對公益訴訟實施檢察監(jiān)督的決議等地方性法律依據(jù)，顯然這些依據(jù)程序不規(guī)范、效力等級低，無法從根本上解決檢察機關作為環(huán)境公益訴訟原告的資格問題，嚴重制約檢察機關提起環(huán)境公益訴訟工作的開展。
2.主體定位問題。新《民訴法》第55條規(guī)定的公益訴訟原告主體包括兩類：一是法律規(guī)定的機關；二是有關組織。（1）關于“法律規(guī)定的機關”，目前關于環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定僅見于《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第90條規(guī)定，對破壞海洋生態(tài)、海洋水產資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。由此，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門是目前唯一具有明確法律授權的環(huán)境公益訴訟原告資格的機關，在海洋環(huán)境污染案件中，檢察機關與海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門在原告問題上存在主體沖突問題。關于地方環(huán)境保護行政部門能否成為環(huán)境公益訴訟原告一直存在爭議，但是在2010年6月最高人民法院的《關于為加快經濟發(fā)展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》中，要求各級人民法院要“依法受理環(huán)境保護行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件”，司法實踐中亦有環(huán)境保護行政部門作原告提起環(huán)境公益訴訟的探索。檢察機關與地方環(huán)境保護行政部門之間就環(huán)境公益訴訟原告問題也存在主體沖突問題。（2）關于“有關組織”?！董h(huán)境保護法修正案（草案二次審議稿》）規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的環(huán)保聯(lián)合會可以向人民法院提起訴訟。”隨著環(huán)境保護法的即將修改，中華環(huán)保聯(lián)合會等環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中將起到越來越重要的作用。檢察機關與環(huán)保組織之間如何協(xié)調發(fā)揮作用將成為一個不得不面對的問題。
（二）檢察機關收集證據(jù)與訴訟請求的確定
1.證據(jù)收集問題。我國《侵權責任法》規(guī)定，環(huán)境污染損害賠償案件實行舉證責任倒置制度，由污染者就法律規(guī)定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任，但檢察機關提起環(huán)境公益訴訟仍需承擔污染者存在污染行為以及污染損害后果的舉證責任。由于環(huán)境污染具有專業(yè)性和技術性，檢察機關在事實認定和證據(jù)收集等方面需要一定的專業(yè)技術做支撐，特別是對環(huán)境污染損害后果的舉證更是遇到司法鑒定的瓶頸難題。在環(huán)境公益訴訟中，污染物的性質、污染范圍、污染程度，以及污染造成經濟損失的具體金額，都需要由具備評估能力和司法鑒定資質的第三方鑒定機構作出的司法鑒定文書為證據(jù)才能最終確定。而生態(tài)環(huán)境損害評估鑒定是一個多學科、綜合性和技術性都很強的工作，國內既具備評估能力，又有司法鑒定資質的機構少之又少，浙江省至今沒有一家具有司法鑒定資質的環(huán)境損害評估鑒定機構。正是由于司法鑒定困難，嘉興檢察機關的大部分訴訟請求僅局限在“排除妨礙”層面上，或者由于證據(jù)缺位，不得不接受法院調解結案，只有突破環(huán)境損害司法鑒定難題，環(huán)境公益訴訟才能走上正軌。此外，檢察機關基于訴訟監(jiān)督權所擁有的調查取證權、調卷權、詢問權等權力在環(huán)境公益訴訟案件中能否使用，檢察機關收集的證據(jù)的證明力大小等問題都沒有明確的法律依據(jù)。
2.訴訟請求的確定。我國《民法通則》規(guī)定的侵權民事責任承擔方式主要包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失等。對于環(huán)境污染侵權行為，檢察機關在提起環(huán)境公益訴訟時可以提出哪幾種訴訟請求引起諸多爭議，各個地區(qū)和不同個案也有不同的做法。筆者根據(jù)嘉興司法實踐，將環(huán)境公益訴訟類型分為排除妨礙型公益訴訟和賠償損失型公益訴訟，訴訟類型區(qū)分的主要標準是檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的訴訟請求不同，以“排除妨礙、停止侵害、消除危險、恢復原狀”為訴訟請求的稱之為排除妨礙型公益訴訟，以“賠償損失”為訴訟請求的稱之為賠償損失型公益訴訟。排除妨礙型公益訴訟的訴訟請求與污染者承擔的行政責任有重疊的部分，往往實際意義不大，且容易導致司法資源浪費，而賠償損失型環(huán)境公益訴訟是最典型的公益訴訟，如前所述，由于司法鑒定難題導致證明具體污染損失金額的證據(jù)缺位，此類訴訟卻難以展開或者以調解結案。
（三）環(huán)境公益訴訟資金問題
關于環(huán)境公益訴訟的資金問題，一方面是檢察機關提起環(huán)境公益訴訟時所需資金問題，另一方面是環(huán)境公益訴訟勝訴后，環(huán)境損害賠償金的歸屬問題。目前環(huán)境公益訴訟面臨巨大的訴訟成本難題，評估費、鑒定費、訴訟費以及其他費用讓環(huán)境公益訴訟舉步維艱，特別是目前環(huán)境污染的評估鑒定費用非常高，僅鑒定污染物屬于危險廢物還是一般固廢就需要數(shù)萬元，環(huán)境損害評估司法鑒定更是價格不菲，高達幾十萬元，這些訴訟成本由檢察機關或者環(huán)保部門承擔都不現(xiàn)實。另外，因勝訴而取得的損害賠償金的歸屬問題十分復雜。檢察機關提起環(huán)境公益訴訟從本質上屬于民事訴訟，根據(jù)民事訴訟規(guī)則，環(huán)境損害賠償金應由被告支付給原告，但由于環(huán)境公益訴訟的公益性以及檢察機關在公益訴訟中僅行使訴訟權利而不享有實體權利，損害賠償金的所有權并不歸屬于檢察機關，理論上應歸屬于社會公眾，但實際上卻難以操作。
三、檢察機關提起環(huán)境公益訴訟之制度突破
（一）明確賦予檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的主體資格
新《民訴法》第55條規(guī)定，可提起環(huán)境公益訴訟的主體是“法律規(guī)定的機關和有關組織”，“法律規(guī)定的機關”為一項法律授權性規(guī)范，新《民訴法》將環(huán)境公益訴訟起訴主體授權給了其他法律規(guī)定。我國國家機關包括很多類型，既包括權力機關、行政機關、軍事機關，又包括審判機關，檢察機關，在當前情況下，相較于其他國家機關，檢察機關作為環(huán)境公益訴訟原告具有較大的優(yōu)勢。首先，檢察機關具有較強的訴訟能力和超脫地位，有更大的把握勝訴。同環(huán)保部門和環(huán)保組織相比，檢察機關不僅擁有一支長期從事司法工作的法律專業(yè)化隊伍，還享有調查取證等諸多職權，熟悉證據(jù)固定和訴訟程序，能有力的抗衡強勢被告，取得勝訴。同時，檢察機關還能超越地方保護主義的桎梏，獨立地從事環(huán)境公益訴訟活動，真正維護環(huán)境公共利益。其次，檢察機關具有權威的司法震懾力，能產生“外溢”的訴訟效果。作為法律監(jiān)督機關，檢察機關不僅能在環(huán)境公益訴訟的過程中發(fā)現(xiàn)有關部門的瀆職、濫權等違法犯罪現(xiàn)象，而且能通過提起環(huán)境公益訴訟，有力地震懾被告及其他同類違法者，促使他們自覺維護社會公共利益。在2009年嘉興檢察機關辦理的全省首例環(huán)境支持起訴案中，通過檢察機關的介入，這起環(huán)境污染案件在事發(fā)三年后終于得到圓滿解決，違法設立且嚴重擾民的污染企業(yè)主動搬離原址，附近遭受污染侵害的居民百姓對處理結果表示非常滿意。再次，檢察機關作為環(huán)境公益訴訟原告符合世界通例。世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)，無論是大陸法系還是英美法系國家，檢察機關通常被認為是社會公共利益的代表，諸如美國、英國、德國、法國、日本、俄羅斯、我國澳門地區(qū)等都賦予了檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的權利。因此，賦予檢察機關以原告資格是許多國家在環(huán)境公益訴訟制度中的選擇。故，在實體法方面，應在有關民事、經濟（商事）實體法中規(guī)定檢察機關具有相應職權，賦予檢察機關對違反法律、法規(guī)規(guī)定，損害社會公共利益、破壞社會公德，擾亂社會經濟秩序的民事活動的檢察監(jiān)督權，為檢察院提起公益訴訟，代表國家以司法手段主動干預民事生活確定法律基礎。在程序法方面，可對《人民檢察院組織法》進行修改，明確賦予檢察機關提起公益訴訟的權力，使檢察機關提起環(huán)境公益訴訟具有明確具體的法律依據(jù)。
另外，檢察機關在環(huán)境公益訴訟領域應協(xié)調好與法律規(guī)定的“有關組織”之間的關系?；谖覈h(huán)保公益組織正處于發(fā)展過程中，還很不成熟，在社會生活中還沒有發(fā)揮應有的作用，而檢察機關提出環(huán)境公益訴訟具有諸多優(yōu)勢，因此，環(huán)境公益訴訟發(fā)展前期，檢察機關應發(fā)揮主要作用，引領環(huán)境公益訴訟健康發(fā)展。當環(huán)保組織日益成熟，環(huán)境公益訴訟走上正軌后，有關環(huán)保組織應當在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮主要作用，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，主要是發(fā)揮好訴訟監(jiān)督作用。
（二）制定檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的特別程序
檢察機關提起環(huán)境公益訴訟本質上屬于民事訴訟范疇，但又不同于普通民事訴訟，筆者認為需要制定特別程序對檢察機關提起環(huán)境公益訴訟進行規(guī)范，明確檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的定位、證據(jù)收集、訴訟費用繳納、職能設置等規(guī)定。具體包括：明確檢察機關提起環(huán)境公益訴訟，既具有當事人的地位，又具有法律監(jiān)督者的地位，就其所具有的當事人的地位而言，檢察機關與被告方的訴訟地位應該是平等的，雙方應享有同等的訴訟權利，履行對等的法律義務。但同時檢察機關又具有法律監(jiān)督者的地位，因此，應對檢察機關在公益訴訟中的起訴權作出相應的限制，如可明確規(guī)定檢察機關不能隨意放棄訴權等。明確賦予檢察機關在提起環(huán)境公益訴訟中的調查核實權，以解決環(huán)境侵權案件中舉證難的問題，以形式上的強勢達到實質上的對等。建立專門的環(huán)境損害評估鑒定機構，規(guī)范鑒定評估行為，完善鑒定標準、程序及收費標準，保證鑒定機構的獨立性，為檢察機關提起環(huán)境公益訴訟提供客觀、公正的證據(jù)。修改新《民訴法》第118條的規(guī)定，在公益訴訟中，檢察機關無需事先預交訴訟費用，被告敗訴的，由被告承擔訴訟費用，原告敗訴的，從國庫或公益訴訟基金撥付③；在檢察機關內部設立專業(yè)的職能部門負責環(huán)境公益訴訟案件，可與民事行政檢察部門合署辦公，明確檢察機關內部各職能部門之間的權責，優(yōu)化檢察機關內部監(jiān)督機制，填補環(huán)境公益訴訟中檢察機關缺乏必要監(jiān)督的漏洞。關于特別程序的具體形式，筆者建議最高人民法院、最高人民檢察院通過司法解釋的方法在法律授權范圍內對環(huán)境公益訴訟案件如何適用法律作出明確、具體的指導性規(guī)則，為檢察機關和審判機關辦理具體環(huán)境公益訴訟案件提供具有可操作性的方法。
中圖分類號：D92文獻標識碼A文章編號1006-0278（2013）06-078-01
一、公益訴訟概況
公益訴訟是一個古老的概念。二千多年前的古羅馬時期，羅馬法學家把法律分為私法和公法，也就有了私益訴訟和公益訴訟的劃分?！耙运饺速Y格發(fā)生的訴訟，以保護私人權益為目的的，叫私益訴訟；以保護公益為目的的，就叫做公益訴訟。”國內學者常用的對公益訴訟的一般闡述為：“公益訴訟是指任何組織和個人都可以根據(jù)法律的授權，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提訟，由法院依法追究違法者法律責任的活動?！?/p>
二、民事訴訟法對民事公益訴訟范圍的規(guī)定
2013年1月1日我國頒布施行的新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提訟?！边@是新法為保護社會公共利益特別規(guī)定的一項新制度，即民事公益訴訟制度。新民事訴訟法解決了制約開展民事公益訴訟的關鍵性問題，原告資格的問題，這是在我國立法中落實科學發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。新民事訴訟法的規(guī)定，為這項訴訟制度的創(chuàng)立提供了法律依據(jù)，而具體的實施規(guī)則尚需通過司法實踐進一步探索。
新民事訴訟法第五十五條采用列舉加概括式的方式規(guī)定民事公益訴訟的適用范圍是“污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”。表明當污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益的行為只有在損害公共利益，即涉及不特定多數(shù)人的利益時，才可基于維護社會公共利益提起公益訴訟。如果針對此種行為，受害人可以確定，訴訟目的是為維護個人利益，盡管代表人訴訟涉及眾多當事人，也不屬于公益訴訟的范圍，而是一般普通民事訴訟即私益訴訟?？梢蕴崞鹈袷鹿嬖V訟的案件包括但不限于“污染環(huán)境”、“侵害眾多消費者合法權益”兩類案件，公益訴訟的適用范圍還可以根據(jù)實踐的發(fā)展穩(wěn)步拓展。
三、民事訴訟法對民事公益訴訟主體的規(guī)定
新民事訴訟法第五十五條規(guī)定公益訴訟的主體為“法律規(guī)定的機關和有關組織”。關于其中“法律規(guī)定的”的限制范圍問題，有兩種不同的解讀。一是“法律規(guī)定的”既限制“機關”，又限制“有關組織”；二是“法律規(guī)定的”僅限制“機關”，而不限制“有關組織”，不強調“有關組織”須由法律規(guī)定，而是表明，至于哪些組織適宜提起公益訴訟，可以在司法實踐中逐步探索，在制定相關法律時作出進一步明確規(guī)定。
從現(xiàn)行法律來看，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第九十條第二款有具體規(guī)定規(guī)定。根據(jù)本法，對破壞海洋生態(tài)、海洋水產資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。目前可以提起民事公益訴訟的機關，是行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門。
關于“有關組織”的范圍，本法尚不明確，需要人民法院在司法實踐中逐步探索確定。但公民只能為自己的利益進行訴訟，對于與自己沒有直接利益沖突的社會公共利益則不能介入，即使公權的腐敗造成了公共利益的嚴重破壞，公民也最多只能向有關部門反應，而無權通過訴訟向公權違法說“不”。不能提訟，公權領域仍被視為私權進入的，“消極執(zhí)法”、“議價執(zhí)法”、“權錢交易”、“官官相護”也就大量存在。用公權力來制衡公權力并不是一個萬全的方法。我國傳統(tǒng)上長期偏好于行政管理式的執(zhí)法，公權力得到無限擴張。以國家處罰和制裁作為重要治理方式，試圖通過公共制裁實現(xiàn)法律的目標，較少考慮是否必要、可行、能否真正執(zhí)行。
（一）消費者的概念
相對經營者、生產者而言，由于消費者在經濟實力、信息、知識和技術等方面處于劣勢地位，且在現(xiàn)實中難以與他們相抗衡，法律為平衡利益而給予消費者傾斜保護。我國《消費者權益保護法》第2條規(guī)定，“消費者為了生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，其權益受本法保護；本法未規(guī)定的，受其他有關法律、法規(guī)保護。”從該條來看，消費者具備三個特征：（1）主體是自然人；（2）行為是購買、使用商品或接受服務；（3）目的是為了生活需要。
（二）金融消費者概念
金融消費者，實際上是指為生活需要購買、使用金融產品或接受金融服務的社會個體成員。金融消費者欲尋求消費者權益的保護，必須要符合該法第2條之規(guī)定。而該定義基本上是參照消費者保護法對金融消費者進行界定的，但金融消費往往是以營利性為目的購買金融產品和接受金融服務，與傳統(tǒng)的“生活需要”的目的仍有所差別。
首先，個人與金融機構之間的金融交易本質上是向金融機構購買金融產品或金融服務，符合消費者的特征。例如個人與銀行之間存貸款服務、信用服務；個人與保險公司之間的人身和財產保障服務；在股票買賣過程中購買股票等等。
其次，個人購買金融產品或接受金融服務是為了個人或家庭的生活需要。對于“生活需要”法律并無明文規(guī)定，但長期司法實踐中理解為“衣食住行”。實際上，隨著經濟的發(fā)展，金融需求就像衣食住行一樣，是個人消費需求的一部分。個人對金融的需求是隨著消費需求結構升級而逐漸出現(xiàn)的，金融需求并非人生而有之，而是一類較高級別的消費需求。
最后，金融消費者應當限定為購買金融產品和接受金融服務的個人。從國外經驗來看，大多數(shù)國家將消費者限定在個人?！睹绹鹑诟母锓桨浮穼⒔鹑谙M者定義為“為個人、家庭成員或家務目的而從金融機構得到金融產品或服務的個人”；英國金融服務局根據(jù)《2000年金融服務與市場法》將其定為“貿易、商業(yè)、職業(yè)目的之外接受金融服務的任何自然人”筆者認為，從理論上來說消費者權益保護制度是為了保護弱勢地位一方，基于金融消費者的特殊性，個人購買金融產品或接受金融服務處于弱勢地位。
（三）消費者與金融消費者的關系
隨著金融消費在家庭消費中的比例不斷提高和生活需求范圍從傳統(tǒng)衣食住行向包括金融消費在內的更高層次的擴展，僅以購買金融產品或接受金融服務具有營利性而否定其消費性及其消費者的地位不盡合理，金融消費者突破了營利目的的限制。盡管金融消費者有其特殊性，但是金融消費者應當是消費者下位的概念，其理應同樣受到消費者保護的實體法和程序法的保護。對于侵害眾多金融消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織理應可以向人民法院提起公益訴訟，即金融消費者公益訴訟制度具有了法律依據(jù)。
二、提起金融消費者權益公益訴訟的必要性
公益訴訟通常是指特定的組織和個人根據(jù)法律、法規(guī)的授權，就侵犯社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責任的現(xiàn)代型訴訟。金融消費者公益訴訟的提起必要性要從多個方面分析：（1）金融消費者與經營者之間的地位差距懸殊；（2）侵害金融消費者權益有侵害社會公共利益的可能性；（3）只有提起公益訴訟才能保護廣大金融消費者的合法權益。
（一）金融領域“社會分層”及“信息不對稱”導致地位不平等
依據(jù)社會學的觀點，社會分層是指特定的資源配置方式所形成的有價值的社會資源在社會成員中的不平等分配。金融領域社會分為經營者階層和消費者階層，二者在獲取社會資源的能力和機會相差很大，經營者對消費者利益的侵犯隨時都會發(fā)生。
從經濟學角度分析，經營者與消費者之間日益加劇的信息不對稱是保護消費者的根源。金融行業(yè)對信息具有高度依賴性，誰掌握了最新、最全面的信息誰就能在金融領域占據(jù)優(yōu)勢地位。但在金融行業(yè)，金融業(yè)者與消費者的信息不對稱的現(xiàn)象尤為突出。首先，金融創(chuàng)新與金融市場的發(fā)展，加劇了金融業(yè)者與消費者之間的信息不對稱。金融衍生工具為代表的金融新產品不斷地普及與推廣強化了金融產品的專業(yè)性，一般的消費者通常不具備對金融衍生產品的產品性質、結構及風險有效判斷的能力。其次，金融業(yè)者在銷售金融產品過程中更加專業(yè)化，使消費者獲取信息的難度和成本增加，極易產生誘導甚至欺詐。
（二）侵害金融消費者權益具有損害社會公共利益的可能性
金融業(yè)者侵害消費者的權益不僅僅是私權益的侵害，很多時候也會造成對公共利益的損害。但是，以銀行、證券公司、保險公司、基金公司為代表的金融機構通常業(yè)務范圍遍布全國，如果其對廣大中小金融消費者在提供金融產品和金融服務過程中采取欺詐等方式，那么其所侵害的消費者權益就具有廣泛性，廣大消費者的綜合經濟價值將會非常巨大，甚至影響到社會秩序和經濟秩序。如銀行在信用卡業(yè)務過程中有侵犯消費者合法權益的行為將造成眾多消費者經濟損失。基于金融消費者的主體的廣泛性、單一主體經濟利益較小、社會綜合經濟價值較大等特征，金融消費權益公益訴訟非常有必要。我國監(jiān)管部門也意識到了公益訴訟的必要性，中國證監(jiān)會有關負責人承認證券民事賠償存在成本高、費時長、權益難以得到保障的問題，表示將推動立法部門啟動《證券法》修訂的工作，開始探索在證券期貨民事領域建立公益訴訟制度。
（三）我國現(xiàn)有代表人訴訟制度的不足
我國《民事訴訟法》規(guī)定，一方當事人眾多的共同訴訟，可以由當事人推選代表人進行訴訟，代表人對其所代表的當事人發(fā)生效力，人民法院作出的判決、裁定，對參加登記的全體權利人發(fā)生效力，未參加登記的權利人在訴訟時效期間提起訴訟的，適用該判決、裁定。代表人訴訟在解決群體訴訟方面能起到一定的作用，但在金融領域群體訴訟方面有如下不足：（1）代表人訴訟需要推選出代表人，在大范圍的共同訴訟中很難統(tǒng)一推選出代表人，使代表人訴訟在處理金融領域內的共同訴訟方面難以有效利用；（2）單個消費者遭受的損失可能比起訴訟成本要小很多，因此不愿意提起訴訟，“搭便車”的現(xiàn)象很容易發(fā)生；（3）代表人訴訟受制于起訴條件中“直接利害”關系的規(guī)定，代表人必須是與本案有直接利害關系的人，但是金融領域的訴訟專業(yè)性非常強，選出的代表人很難勝任，而公益訴訟則不必受制于直接利害關系的約束，可以由有專業(yè)知識的組織提起訴訟；（4）消費者代表訴訟保護的是實際受到侵害的消費者，對于可能受到侵害或者威脅的消費者的權益沒有事前防范功能，也缺乏對違法侵害消費者利益的行為進行懲罰的措施，本質上是事后補償性救濟措施，而公益訴訟可以克服這方面的缺陷。
由于單個金融消費者與經營者地位的嚴重不對等，保護消費者合法權益不僅依賴于實體法律規(guī)定，也要求程序法予以保障和救濟。由于侵害眾多金融消費者權益時通常會造成社會公共利益的損害，而代表人訴訟制度尋在局限，建立金融消費者公益訴訟制度非常必要。
三、新《民事訴訟法》下金融消費者提起公益訴訟的可行性
根據(jù)《民事訴訟法》第119條規(guī)定，原告要求與案件具有直接利害關系。但新《民事訴訟法》第55條規(guī)定“法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，突破了公益訴訟主體必須有“直接利害關系”的限制，公益訴訟起訴便有了法律依據(jù)。但是對于哪些組織可以提起公益訴訟，依賴于法律的明確規(guī)定，我國目前只有《海洋環(huán)境保護法》中明確規(guī)定了海洋行政主管部門可以就海洋環(huán)境污染事件提起公益訴訟。但對于消費者領域公益訴訟的提起主體未作規(guī)定。結合理論界的觀點和現(xiàn)實情況，以下兩大類主體有可能成為提起金融消費者公益訴訟的主體：
