時間：2023-08-27 15:11:42
序論：速發(fā)表網結合其深厚的文秘經驗，特別為您篩選了11篇會議保障措施范文。如果您需要更多原創(chuàng)資料，歡迎隨時與我們的客服老師聯(lián)系，希望您能從中汲取靈感和知識！
ITC調查報告于2001年12月作出。ITC6名委員全部參加了調查。具體進行調查的人員共29人，其中，負責人（director of operations）1人，調查員（investigators）3人，產業(yè)分析師（industry analysts）7人，經濟師（economists）5人，財務分析師（financial analysts）4人，律師（attorneys）7人，高級統(tǒng)計師（senior statistician）1人，調查監(jiān)督員（ supervisory investigator）1人。
調查報告共1150頁，分三卷。
第一卷是“決定和委員的觀點”（determinations and views of commissioners）。首先是委員會就調查結果所作的共同決定，以及對國內產業(yè)進行救濟所提出的建議。這個部分的附件對有關產品的物理特點作了描述，列出了其相應的海關稅號。隨后，就損害和建議，分產品進行了的分析，即具體說明是否存在損害，以及應當采取什么相應的措施。應當說，這是整個報告的核心部分。但值得提及的是，根據ITC的慣例，有些委員對是否存在損害和應當采取何種救濟的不同觀點，也列在報告的相應部分。
第二、三卷是大量以圖表表示的調查中獲得的信息。主要有三個部分：一、總體情況（overview），包括背景情況，例如過去有關鋼鐵保障措施的調查；有關產品的生產工序和用途的描述；全球鋼鐵產業(yè)狀況，例如產量、生產能力和就業(yè)趨勢，進出口狀況，亞洲金融危機，蘇聯(lián)解體后的情況，技術發(fā)展，外國政府的計劃等；美國鋼鐵產業(yè)的情況，例如生產能力、庫存、原材料成本，就業(yè)和相關成本，金融和投資趨勢，銷售趨勢，定價，匯率等。二、有關產品的情況，包括產品的描述和用途，美國生產商情況，對實施救濟的立場，以及進口增加情況等。三、其他信息，包括“聯(lián)邦公報”（Federal Register）上有關開始調查的通知，聽證會情況（時間、地點、參加人員及其在有關問題上的立場等），以及所有圖表概覽。
二、關于調查的情況
ITC對鋼鐵的調查，是依據2001年6月22日美國貿易代表致ITC主席的一封信而發(fā)起的。[ii]在這封信中，貿易代表稱，布什總統(tǒng)已經宣布了一項應對美國鋼鐵行業(yè)所面臨挑戰(zhàn)的全面計劃，其中之一，就是指示貿易代表要求ITC根據美國1974年貿易法“201條款”，就鋼鐵進口對美國鋼鐵行業(yè)的影響發(fā)起調查。（此外還包括與其他鋼鐵生產國就全球鋼鐵限產進行談判，并制定紀律約束補貼和其他擾亂市場的做法）。
信中稱，美國鋼鐵行業(yè)及其二十萬工人在美國經濟中起著重要的作用：向制造、建筑和能源行業(yè)提供高質量的產品，鋼廠給相關行業(yè)提供了就業(yè)機會。但美國鋼鐵行業(yè)受到了外國政府50年來對市場一貫干預和對其鋼鐵業(yè)直接財政支持的影響，其結果是產量嚴重過剩，無效生產，世界市場供大于求。現在，美國鋼鐵行業(yè)財務困難，利潤大幅下降，投資和市場份額收縮，許多企業(yè)已經尋求破產保護。這些困難導致鋼廠關閉，工人失業(yè)，地方經濟受到破壞，其中以鋼鐵業(yè)為生的地方尤為嚴重。因此，需要立即進行調查，以確定某些鋼鐵產品進口的增加是否為生產相似或直接競爭產品的國內產業(yè)受到嚴重損害或者嚴重損害威脅的實質性原因。這封信的后面還附了一份要求調查的進口產品的目錄。[iii]
ITC隨即于2001年7月3日在“聯(lián)邦公報”上公告，宣布開始調查。
7月26日，ITC又收到美國參議院財政委員會的一份決定，要求進行同樣的調查。ITC依職權決定，將兩項調查合并。
ITC向生產一種或多種有關產品的大約825個公司發(fā)放了生產商問卷（這些公司的情況來自以前對鋼鐵產品的調查和其他公開行業(yè)信息），共收到281份回復。進口商問卷除隨附在生產商問卷中外，ITC還選擇了大約220個公司，共收到326份回復。購買商問卷隨附在上述825個和220個公司的問卷中。此外，ITC還要求美國生產商提供他們各自產品前三位的購買商，隨后向1100個公司發(fā)放了問卷。ITC共收到1180份可用的購買商問卷回復。對于外國生產商，ITC在網站上了空白問卷，供下載回復。ITC共收到475份回復。
隨后，ITC職員對這些回復中所提供的數據進行審查，例如將每個公司的價格、銷售價值和成本等單位數據于公開數據和所有公司的數據進行對照。對美國生產商的數據還進行了特殊的審查，使其報告的銷售、經營收入和生產能力等情況，盡量與每個公司的財務報表保持一致。此外，對其中最大的一家公司進行了有限的核查，使其問卷中的數據與公司記錄相一致。
ITC調查報告中使用的大部分數據，都是從調查問卷中獲得的。此外，也使用了一些其他來源的信息，例如對美國進口的官方統(tǒng)計。
發(fā)放、分析問卷，只是ITC調查的一部分。ITC就損害舉行了8次聽證會，就救濟舉行了3次聽證會。在ITC委員就損害和救濟分別進行表決后，最終于2001年12月19日將決定和建議提交美國總統(tǒng)。
三、ITC關于損害的觀點：法律標準
在進行保障措施調查時，ITC依據的是美國1974年貿易法“201條款”。ITC傳統(tǒng)上將該法所規(guī)定的標準分為三個方面。即如果要作出肯定的決定，ITC必須認定：有關產品進口的數量增加（不論是實際數量，還是相對于美國國內生產的數量）；美國國內生產相似或直接競爭產品的產業(yè)正在受到嚴重損害或者嚴重損害的威脅；進口是國內產業(yè)受嚴重損害或嚴重損害威脅的實質性原因（substantial cause）。要作出肯定決定，這三個條件必須都得到滿足。
如上所述，ITC調查是應美國貿易代表和參議院財政委員會的要求而發(fā)起的。調查的產品共4大類：普通碳素和合金板材（carbon and alloy flat products）、普通碳素和合金長材（carbon and alloy long products）、普通碳素和合金管道產品（carbon and alloy pipe and tube products）、不銹鋼和合金工具（stainless steel and alloy tool steel products）。為了數據收集的需要，ITC將這4大類產品又細分為33種。
一、農民工面臨的風險更大
1.健康風險。農民工普遍勞動強度大,職業(yè)危害比較嚴重。他們大多集中在建筑、餐飲、礦山、加工等行業(yè)從事著苦、臟、累、險的工作,并有更多的機會接觸粉塵和其他一些有毒、有害物質。因為工資標準起點較低(一些甚至低于當地最低生活標準),農民工要想維持生計并有所結余,必須靠加班加點,很少有休息日,這使他們不得不面臨更大的健康危險。
2.意外風險。一些用人單位片面追求發(fā)展速度和利潤增長指標,忽視安全生產管理工作,產生大量事故隱患和不安全因素。農民工自身也缺乏足夠的自我保護意識和技能,使有關工傷事故和職業(yè)傷害不斷發(fā)生。農民工因為意外人身傷害影響到勞動能力時,如果利益得不到補償,這將使其家庭經濟狀況嚴重惡化,一些人因此導致家庭重返貧困。
3.失業(yè)風險。傳統(tǒng)理論認為,農民不存在失業(yè)問題,他們“養(yǎng)老靠家庭,就業(yè)靠土地”。然而隨著城市化進程中失去賴以生存的土地的農民工將越來越多,農民向農民工身份轉變步伐的加快,文化教育程度普遍較低的農民工面臨的就業(yè)壓力和失業(yè)風險與日俱增。并且,對農民工的培訓機制又嚴重缺失,這就更容易造成失業(yè)。失業(yè)時間過長,失業(yè)率偏高,還將成為未來中國社會的重要風險。
4.養(yǎng)老風險。雖然目前農民工年輕力壯者居多,但未來的養(yǎng)老問題卻不容忽視。隨著人口老齡化加快與計劃生育導致的家庭小型化,將使傳統(tǒng)農村的家庭養(yǎng)老模式不堪重負。可以說,單純依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老以及土地保障都將使農民工養(yǎng)老面臨著嚴峻挑戰(zhàn),甚至已是一種不切實際的選擇。
二、做好農民工保障管理的困難很多
1.農民工流動性大,頻率高。農民工不僅往返流動于城鄉(xiāng)之間,并在單位之間、城鎮(zhèn)之間頻繁地變動工作崗位,使農民工在異地治療費用結算和保險關系轉接方面存在很大的困難。
2.農民工數量大且保持不斷擴大的趨勢。農民工人群的數量每年都在不斷變動。據有關專家推測,未來一段時期,如果政策不發(fā)生大的變化,農民離鄉(xiāng)外出就業(yè)的數量仍將以平均每年500萬人左右的規(guī)模持續(xù)增加。
3.農民工個人收入偏低,財力有限。這使得農民工常常不得不首先顧及眼前的生存,而不愿支付各種保險的費用。對于多數農民工來說,社會保險繳費數額超出農民工承受能力。
4.農民工群體存在異質性,有多層次的保障需求。由于農民工個體的素質、能力、年齡、體力,技能、經驗等方面存在較大的區(qū)別,農民工在進城后收入狀況不斷分化,他們要求提供多元化的保障供給以滿足差異化的需求,這也增加丁提供相關服務和管理的難度。
由于上述條件限制,多數農民工游離于制度保障之外。為此,針對農民工特點進行制度創(chuàng)新,盡快為他們建立起廣泛覆蓋、保障完善、運行高效的社會保障制度體系,是政府亟待解決的問題。
四、具體思路如下
1.實行不同于城市居民的社會保障制度安排。目前,城鎮(zhèn)勞動者社會保險采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合模式。為適應農民工流動性較大的特點和出于迅速擴大覆蓋面的考慮,可以將現行城鎮(zhèn)勞動者基本養(yǎng)老保險“大統(tǒng)籌小賬戶”模式改成農民工養(yǎng)老保險的“小統(tǒng)籌大賬戶”模式。為鼓勵建立個人賬戶,除個人繳費外,應允許從單位所繳費用中劃入一部分。要真正實現不同人群在不同地區(qū)之間的無障礙轉換,必須統(tǒng)一基本模式,提高統(tǒng)籌層次直至實現全國統(tǒng)籌。當農民工流動時,有個人賬戶的轉移個人賬戶,無個人賬戶的,轉移參加社會統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險權益。讓農民工可以憑借身份證在工作的城市建立個人永久性基本社會保險賬戶?？呻S時轉移其保險關系,盡管工作地點不定,變化工作時可能出現暫時的失業(yè),但仍可以延續(xù)保險關系,而不影響其保險待遇的享受。
緊急保障措施（emergency safeguard measures，ESM）是世界貿易組織新一輪服務貿易談判中有關規(guī)則制定的一個重要問題。（按照既定議程，服務貿易的新一輪多邊談判（“GATS 2000”）于2000年2月25日正式啟動。談判內容主要分為兩方面，即規(guī)則的制定和具體承諾的要價與出價（request and offer）。在規(guī)則制定方面主要涉及到緊急保障措施、政府采購、補貼等問題。）根據服務貿易總協(xié)定（General Agreement on Trade in Services， 下稱“GATS”）第10條的規(guī)定，成員方應在非歧視原則的基礎上就緊急保障措施問題進行多邊談判。此類談判的結果應在不遲于WTO協(xié)議生效之日起的三年內生效。據此，有關緊急保障措施的談判應最遲于1998年1月1日結束。但由于所牽涉的利益重大、各成員方之間分歧明顯，導致該談判的進行舉步唯艱。GATS規(guī)則工作組多次未能在規(guī)定期限內就有關問題達成協(xié)議，致使談判經過四次延期而未果。（有關緊急保障措施談判的延期情況：第一次延期至1999年6月30日 （See “Second Decision on Negotiations on Emergency Safeguard Measures”， adopted by the Council for Trade in Services on 24 June 1999， S/L/73）； 第二次延期至2000年12月15日 （See “Third Decision on Negotiations on Emergency Safeguard Measures”， adopted by the Council for Trade in Services on 1 December 2000， S/L/90） ； 第三次延期至2002年3月15日 （See “Decision on Negotiations on Emergency Safeguard Measures”， adopted by the Council for Trade in Services on 26 November 1997， S/L/43）； 第四次延期至2004年3月15日 （See “Fourth Decision on Negotiations on Emergency Safeguard Measures”， adopted by the Council for Trade in Services on 15 March 2002， S/L/102）。） 現在確定的談判結束期限為2004年3月15日，已經比GATS預定期限長了6年多時間。從目前情況來看，雖然至最后期限所剩時日已不多，但談判是否能夠取得重要進展或面臨再一次延期，尚難以預料。以此為背景，本文將首先介紹緊急保障措施談判的有關情況，之后對緊急保障措施制度在服務貿易中的必要性、特殊性及具體制度的設計等方面進行分析與探討。
一、有關緊急保障措施的談判
（一）關于談判情況的回顧
GATS規(guī)則工作組自1995年3月成立后，就將緊急保障措施的問題列入了談判日程。迄今為止，工作組已經舉行的40多次正式會議和許多非正式會議上都涉及這一問題。（See “Activities of the Working Party on GATS Rules - Report to the Council for Trade in Services”， 23 October 1996， S/WPGR/1； See also the reports of formal meetings of the Working Party in S/WPGR/M/1 to 41.）八年多來，成員方已就緊急保障措施談判提交了許多正式或非正式的意見，并對在GATS框架下是否需要建立緊急保障措施制度以及如何設計該制度的問題進行了充分的討論。談判可以分為兩個階段：
第一階段（大致從1995年至1998年），成員方的討論主要集中于一些基礎性的問題。例如，緊急保障措施的行使應當代表何種利益？這種措施應當在什么情況下采取、其目的是什么？ 可以采取的措施有哪些？在確定損害結果以及因果關系上應采取什么方法？澳大利亞、泰國、瑞士、美國、中國香港、新加坡以及秘魯先后就緊急保障措施問題提交了正式的書面意見。應GATS規(guī)則工作組要求，秘書處準備了幾份背景材料和文件。
到了第二階段（大致從1999年至今），成員方的討論集中于一些更為具體的技術性問題，主要包括：（1）如何界定“與貿易有關的損害”（trade-related injury）？（2）在采取保障措施時，成員方需要遵守的基本紀律，如最惠國待遇（MFN）、預先通知、措施的臨時性和逐步自由化、既得權的保護等。（3）可適用的措施范圍；（4）緊急保障措施可能采取的形式。（See e.g.，“Report of the GATS Working Party to the Council of Trade in Services， 26 October 1999， S/WPGR/4. See also Note by the Secretariat： ”Issues for Future Discussions on Emergency Safeguards“， 20 November 1998， S/WPGR/W/27. This Note was updated twice to reflect new elements in the discussions （S/WPGR/W/27/Rev.1 and 2）。）
2000年，東盟國家提交了一份有關服務貿易緊急保障措施的“概念文件”（concept paper）。（See Communication from ASEAN： “Concept Paper： Elements of a Possible Agreed Draft of Rules on Emergency Safeguard Measures for Trade in Services （GATS Article X）”， 14 March 2000， S/WPGR/W/30. ）別的成員（如波蘭、韓國等）也提交了更具體的文件。之后，GATS規(guī)則工作組主席了一個說明性的清單，引導成員方進行有關的討論。該清單包括下列問題：“國內產業(yè)”的定義及既得權的保護、保障機制的適用模式、“同類服務”的概念、確定損害結果與因果關系的標準、可適用的措施種類、補償、特殊和差別待遇、合理行使保障行動的條件、通知與協(xié)商程序、透明度及監(jiān)督機制等。（See Note from the Chairperson： “Negotiations on Safeguards under Article X of the GATS”， 29 March 2000， Job No. 1979 and Job No. 1979/Rev.1 （6 October 2000）。 該清單對于2000年和2001年的大多數正式和非正式會議提供了討論緊急保障措施的基礎。）
2001年，美國、歐盟、加拿大、委內瑞拉、巴西、墨西哥、智利、瑞士、新西蘭、阿根廷等就緊急保障措施的談判提交了正式或非正式文件。2001年7月，GATS規(guī)則工作組要求主席準備一份綱要，根據說明性清單中所列的十個條目歸納討論的情況。主席分別在2001年8月和12月提交了兩份綱要，基本上列出了成員方的主要建議及相關評論，從中體現出成員方之間存在的大量分歧。（See Synopsis - Note from the Chairperson， 7 August 2001， JOB（01）/122 and 21 December 2001， JOB（01）/122/Add.1.）有鑒于此，工作組主席邀請了一些成員，請他們在前述綱要的基礎上，對目前所建議的各種方法進行比較，但未得出比較統(tǒng)一的結論。
到了2002年，成員方在繼續(xù)提出各種建議的同時，開始對有關的建議進行審議，并在2002年7月通過了一份工作計劃（work program），確定談判的核心工作為確定、細化和鞏固（identify， elaborate and consolidate）緊急保障措施的共同原則和解決該措施的必要性和可行性方面的問題。
2003年2月25日，工作組召開最近一次會議，主要討論了下列問題：對GATS第10條談判要求的解釋、緊急保障措施的必要性及可行性、緊急保障措施的適用模式、經濟一體化協(xié)議和WTO文件中有關保障措施類型的規(guī)定等。（See Note by the Secretariat： “Report of the Meeting of 25 February 2003”， 12 March 2003， S/WPGR/M/41.）
（二）對談判進程的評價及展望
從上述對緊急保障措施談判基本情況的回顧來看，成員方對該談判給予了高度重視，全面積極地參與了有關談判，并且充分討論了緊急保障措施的各種問題。但談判取得的實際效果甚微，到目前為止的主要成績僅是確定了在服務貿易領域建立緊急保障措施需要討論的問題。 對于具體問題的解決，特別在一些關鍵問題上，成員方并未達成一致意見，導致談判未能取得預期成果。（參見GATS規(guī)則工作組主席工作報告：“關于緊急保障措施的談判”（2003年3月14日），文件號：S/WPGR/9， 第21、22段。）事實上，近年來的各種文件似乎表明，由于討論的問題越來越細化和深入，成員方的分歧顯得越來越明顯。
根據2003年3月15日GATS規(guī)則工作組主席發(fā)表的工作報告，在服務貿易領域適用緊急保障措施的談判又一次陷入僵局。談判只是在很少的原則方面達成了共識，許多基本問題上的分歧還是很大。（這些問題包括：為什么需要保障措施、什么時候需要保障措施、誰應當被保護、這種保護針對什么行為、通過什么方式進行保護、保障措施應當適用于誰等。See Report by the Chairperson of the Working Party on GATS Rules： “Negotiations on Emergency Safeguard Measures”， 14 March 2003， S/WPGR/9， p. 6.）因此，工作組主席似乎有些悲觀地談到，即使成員方現在決定草擬緊急保障措施的草案，它們對于這項工作如何進行也缺乏共同的認識基礎?，F在只剩半年多的時間，成員方需要迅速找出解決僵局的辦法，否則很難在2004年3月15日之前完成談判。
實際上，能夠使緊急保障措施談判繼續(xù)進行、并能如期結束的關鍵，取決于各成員方的政治愿望（political will）。從歷次談判重大復雜問題的國際經驗來看，政治愿望對于達成談判結果是非常關鍵的，不管該最終結果是什么。因此，如果沒有成員方強有力的政治力量的介入，在最后期限前恐怕很難完成談判內容。（See Report by the Chairperson of the Working Party on GATS Rules： “Negotiations on Emergency Safeguard Measures”， 14 March 2003， S/WPGR/9， p. 9.）另外，在談判截止日期之前，成員方應當妥善利用的一個機會是將于2003年9月在墨西哥坎昆舉行的第五次部長會議。根據工作計劃，在這次會議上，各成員應當盤點談判中取得的進展，并對那些眾多的未達成一致意見的問題進行商討，力爭在最后期限之前完成談判。但坎昆會議無果而終。
二、服務貿易領域需要緊急保障措施嗎？
緊急保障措施談判之所以如此困難重重的原因之一，在于成員方對是否需要在服務貿易領域建立緊急保障措施的問題存在很大分歧。這是談判緊急保障措施首先要解決的問題，成員方對此提交的建議有不同的觀點，GATS規(guī)則工作組在這一問題上的努力未能取得實質性進展。在討論緊急保障措施的各種技術層面時，還涉及到建立該制度是否可行的問題（feasibility）。
（一）成員方關于緊急保障措施必要性（desirability）的分歧
多數發(fā)達國家對建立服務貿易領域的緊急保障措施制度持基本反對的態(tài)度。例如，美國作為世界上最大的服務出口國，從自身利益出發(fā)，一直在對緊急保障措施談判的必要性進行質疑。（See Communication from the United States： “Desirability of a Safeguard Mechanism for Services： Promoting Liberalization of Trade in Services”， 2 October 2001， S/WPGR/W/37， p.1.）歐盟及其成員在最近提交的一份意見中，認為緊急保障措施的必要性和可行性問題尚未得到解決。（See Communication from the European Communities and Their Member States： “Scope for Emergency Safeguard Measures in GATS”， 3 March 2003， S/WPGR/W/41， p.2.）瑞士認為，考慮到現行GATS規(guī)則的靈活性，似乎并無必要引入專門的保障機制。（See Communication from the Switzerland： “Safeguards and Trade in Services”， 10 October 1996， S/WPGR/W/14， p.1.）
這些國家反對建立緊急保障措施的理由主要是GATS義務的靈活性和松散性。它們認為，根據GATS所設計的靈活框架，成員方進行的服務業(yè)開放承諾基本上能夠反映一國服務業(yè)的發(fā)展現狀和承受能力。尤其是按照服務承諾的肯定式列舉（positive list）方法，國民待遇和市場準入都是成員方自主承諾的義務。成員方如果覺得開放某一服務業(yè)的條件不成熟，則總是可以選擇不開放該部門。此外，GATS眾多的例外性條款，（這些例外條款主要包括：第2條的MFN豁免、第12條的保障國際收支的限制、第14條的一般例外、第14條之二的安全例外、第21條的減讓表的修改等。）與GATS義務的靈活性結合在一起，已經足以保護每個成員方在特殊情況下的利益。因此，GATS規(guī)則工作組無法有效證明在服務貿易領域內確實需要建立保障機制。
但大多數發(fā)展中國家對緊急保障措施的談判非常積極。泰國認為，根據GATS第10條的規(guī)定，根本不需要討論是否應當規(guī)定保障措施的問題，服務貿易對緊急保障措施的需要是不言自名的，正如在貨物貿易領域建立保障措施制度的理由一樣。目前的談判任務在于如何更好地設計這一制度，以便能夠使有關成員方在非歧視的基礎上，真正有效地處理服務貿易中的緊急情況。（See Communication from the Thailand： “A Discussion Paper on GATS Emergency Safeguards”， 18 December 1995， S/WPGR/W/6， p.1.）以東盟國家（ASEAN）為首的成員方，則向秘書處提交了具體的框架性建議。（See Communication from ASEAN： “Concept Paper： Elements of a Possible Agreed Draft of Rules on Emergency Safeguard Measures for Trade in Services （GATS Article X）”， 14 March 2000， S/WPGR/W/30. ）
支持建立緊急保障措施的理由在于：一方面，在服務貿易自由化進程中，發(fā)展中國家成員有必要利用保障機制對相對落后的國內服務業(yè)進行適當的保護，使其免受潛在的傷害；另一方面，保障機制與更高程度的自由化之間有密切的關系。如果有保障機制可資補救，發(fā)展中國家成員會建立起承擔更廣泛的服務自由化的信心，在今后的服務貿易談判中更加放心地做出新的減讓。
(一)WTO《保障措施協(xié)定》
WTO保障措施是指在產品進口激增,對進口國國內生產相似產品或生產與進口產品相競爭產品的國內產業(yè)造成了嚴重損害或嚴重損害威脅的情況下,進口國政府暫時采取的進口限制措施,又稱全球保障措施或者一般保障措施。相對于雙邊/諸邊保障措施和特殊保障措施,這一類型的保障措施主要規(guī)定在1994年《關稅和貿易總協(xié)定》(GATT1994)第19條和WTO《保障措施協(xié)定》。
(二)農產品特保措施條款
除了WTO保障措施之外,在整個WTO體系中,還有《農產品協(xié)定》中的特別保障措施,《紡織品與服裝協(xié)定》中的過渡性保障措施,以及《中國入世議定書》中的特殊保障措施和紡織品特限措施。農產品特殊保障措施是在特定對象的農產品的進口數量或者價格達到一定的觸發(fā)水平的情況下,進口國所實施的特保措施,表現為對該產品征收附加關稅。這一類型的特保措施規(guī)定在WTO《農業(yè)協(xié)定》第5條,該條的標題即為“特殊保障條款”。
(三)紡織品過渡性保障措施條款
紡織品過渡性保障措施是指對特定的紡織品和服裝實施的特殊保障措施,其實施的條件是進口成員認定某一特定產品進口至其領土內的數量增加,對生產同類和/或直接競爭產品的國內產業(yè)造成嚴重損害或嚴重損害的實際威脅。這一類型的過渡性保障措施規(guī)定在WTO《紡織品與服裝協(xié)定》第6條。鑒于《紡織品與服裝協(xié)定》已于2005年1月1日終止,根據《紡織品與服裝協(xié)定》第9條的規(guī)定,紡織品和服裝部門已全面納入GATT1994,協(xié)定不得延長適用,為此,從2005年1月1日起,WTO《保障措施協(xié)定》同時也適用于紡織品和服裝。
(四)對華特保措施條款和紡織品特限措施條款
對華特保措施指的是《中國入世議定書》第16條(以下簡稱“第16條”)規(guī)定的過渡性產品特殊保障措施,紡織品特限措施指的是被納入議定書的《中國加入工作組報告書》第242段(以下簡稱“第242段”)所載之紡織品特殊保障措施。其中,第16條又稱特保條款,是歷史上對華極端貿易保護主義條款的遺留,并經多邊化后被塞入到WTO的保障措施條款體系之中,其壽命是12年,將于2013年終止;第242段又稱紡織品特限條款,該條款已于2008年12月31日失效,退出歷史舞臺。
根據《保障措施協(xié)定》第11條的規(guī)定,協(xié)定本身有嚴格的適用范圍的限制,即“本協(xié)定不適用于一成員根據除第19條外的GATT1994其他條款和除本協(xié)定外的附件1A所列其他多邊協(xié)定,或根據在GATT1994范圍內訂立的議定書、協(xié)定或安排所尋求、采取或維持的措施?！睆募徔椘泛娃r產品的情況看,《保障措施協(xié)定》顯然不適用于存在《農產品協(xié)定》和未失效前的《紡織品與服裝協(xié)定》情況下的受各自協(xié)定管轄的農產品和紡織品及服裝。
就專門適用于中國的特殊保障措施機制而言,不排除以下可能性:即,由于《保障措施協(xié)定》對其適用范圍做了嚴格界定,第16條和242段也沒有規(guī)定該條和該段沒有規(guī)定者適用《保障措施協(xié)定》,因此,第16條和242段有可能被解釋為與《保障措施協(xié)定》毫無關系的單獨的保障措施機制。實際上,在加拿大對華燒烤架特保案中,加國際貿易法庭(CITT)就已經做出這一認定,也就是說,法庭在認定市場擾亂中無需滿足《保障措施協(xié)定》所設定的條件。當然,加拿大政府最終沒有批準CITT對中國燒烤架產品采取特保措施的建議,加對華唯一一起特保案遂告終止。然而,值得注意的是,無論是第16條還是《中國加入工作組報告書》第250段均明確提及WTO保障措施,其主要內容是規(guī)定了進口成員在特保調查立案前、發(fā)起特保調查以及采取、修改或維持特保行動過程中的各項通知義務,這些通知均應向根據《保障措施協(xié)定》所設定的保障措施委員會做出。由此可見,特保措施并非是單獨的、孤立的和與《保障措施協(xié)定》所規(guī)定的保障措施沒有關系的一種保障措施。
此外,在自由貿易協(xié)定中,不少締約方借鑒《保障措施協(xié)定》建立了雙邊/諸邊保障措施機制,以便在必要時為國內產業(yè)提供過渡性保障措施的保護。
當然,以上所述的保障措施類別均僅限于貨物貿易領域,除此之外,還有服務貿易領域的保障措施條款以及維持國際收支平衡方面的保障措施條款等。
二、WTO保障措施條款與對華特保條款的比較
(一)遵循的原則
保障措施的調查和實施需遵循非歧視原則,即不分產品來源。而特保措施僅針對一個來源,即源于中國的產品,是非歧視原則的例外。僅這一區(qū)別就大大降低了進口國采取保障措施的困難。比如,2002年,美國對鋼鐵產品采取保障措施,遭到了其他國家和地區(qū)的一致反對,結果是美國在WTO中輸了官司;相比較而言,由于特保僅針對一個國家,因此,特保調查和擬采取特保措施的國家受到的反對和抗辯也僅源于一個國家。
(二)損害的認定標準
根據第16條的規(guī)定,WTO成員只需在中國產品對其生產的同類或直接競爭產品的國內產業(yè)造成市場擾亂(即實質損害或者實質損害威脅,通常認為與反傾銷的實質損害或實質損害威脅認定相同)的情況下,即可針對中國產品單獨提起特保措施調查。而保障措施則用了“嚴重損害或者嚴重損害威脅”這一更加嚴格的標準。由于特保調查的損害認定標準已經由WTO保障措施調查中的嚴重損害標準淪落為反傾銷調查中的實質損害認定標準,但所需遵循的原則從《保障措施協(xié)定》中所嚴格要求的非歧視原則轉變?yōu)閲乐仄缫曅栽瓌t,因此,僅從遵循的原則和損害認定標準兩項比較中,我們就可以說特保條款對于進口國的約束已經大大弱化于WTO反傾銷條款,后者也明確要求實施非歧視原則,同時對調查國設立了較為明確的紀律約束。
(三)進口狀況的認定標準
《保障措施協(xié)定》在導致?lián)p害的進口狀況的規(guī)定方面使用了“進口激增并且條件若此”的用語,而第16條則用了“進口激增或條件若此”,也就是說,只要滿足“進口激增”或者“條件若此”從而導致國內產業(yè)的損害,就可以開啟特保調查,而不是“進口激增”和“條件若此”這兩個因素同時滿足,而保障措施調查的開啟則需同時滿足。此外,鑒于保障措施和特保的損害標準不同,自然,造成損害的進口狀況在程度上就可以不同。即使是在“進口激增”和“條件若此”同時滿足的情況下,開啟特保調查的條件與開啟保障措施調查的條件也可以不同。從理論上來講,導致嚴重損害比導致實質損害的“進口激增”和“條件若此”要嚴重一些。不過,值得注意的是,在判定市場擾亂時,第16條第4款規(guī)定,市場擾亂應在下列情況下存在:一項產品的進口快速增長,無論是絕對增長還是相對增長,從而構成對生產同類產品或直接競爭產品的國內產業(yè)造成實質損害或者實質損害威脅的一個重大因素。從中似乎可以推定“條件若此”這項因素在認定市場擾亂時是不相關的。
(四)“未預見的發(fā)展”的相關性
由于第16條未提及“未預見的發(fā)展”(unforeseen development)對于采取特保措施是相關的,且也沒有規(guī)定《保障措施協(xié)定》的適用,因此,各國在認定是否采取特保措施時,有可能做出“未預見的發(fā)展”對于特保來講是不相關的。CITT在前述加拿大燒烤架特保案中即做此認定。相反,對于保障措施而言,“未預見的發(fā)展”是嚴格相關的。根據“未預見的發(fā)展”這一要件的要求,采取保障措施的進口成員首先需要認定進口激增系在其與出口成員達成關稅減讓談判之后發(fā)生,而且該進口成員在關稅減讓談判期間無法預見?？梢哉f,這一要件增加了進口成員采取保障措施的難度。
(五)貿易轉移或貿易轉移威脅作為采取措施的充分條件
根據第16條的規(guī)定,采取特保措施的另一個充分條件是其他WTO成員采取的行動造成或威脅造成重大貿易轉移。而貿易轉移不能當然作為采取保障措施的充分條件,是否采取保障措施需以該貿易轉移或者貿易轉移威脅是否造成嚴重損害或者嚴重損害威脅為前提。
(六)臨時措施的形式
臨時保障措施應采取提高關稅的形式,而對于臨時特保措施的形式,第16條則沒有規(guī)定,因此,不排除調查國采取靈活形式的可能性。
(七)最終措施的內容
根據GATT1994第19條的規(guī)定,保障措施表現為對涉案產品“全部或部分中止義務或者撤銷或修改減讓”;而根據議定書第16條,特保措施表現為對涉案產品“撤銷減讓或限制進口”。由此可見,保障措施實施的前提是立案國對于涉案產品的進口擁有某種義務,實施保障措施的意義在于使這種義務消失或減少;特保措施中的限制進口顯然沒有被限定在調查國已經做出減讓承諾的產品,也就是說,調查國在采取特保措施之前,不一定對涉案產品承擔某種減讓義務,這意味著特?？梢詫φ{查國未向出口成員做出減讓承諾的產品實施。
(八)發(fā)展中國家待遇
《保障措施協(xié)定》對發(fā)展中國家出口的產品規(guī)定了專門的優(yōu)惠待遇,而第16條則沒有規(guī)定中國作為發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇。
(九)保障措施的時限
在存在緊急情況下,可以采取臨時保障措施和臨時特保措施,時間不超過200天;對于正式特保措施,第16條未對時限做出規(guī)定,但有最長時限規(guī)定,即截止時間為2013年,《保障措施協(xié)定》則規(guī)定可采取4年(該時限包括臨時保障措施的200天時限)的最終保障措施,并可延期4年。
(十)關于出口方單方面限制
第16條第2款規(guī)定中國應采取行動以防止或補救市場擾亂,而《保障措施協(xié)定》第11條則明確禁止有關自愿出口限制。
(十一)關于貿易補償
《保障措施協(xié)定》設定了貿易補償條款,有關成員可就保障措施對涉案國貿易的不利影響議定任何適當的貿易補償方式;而第16條則無相關規(guī)定。
(十二)關于報復的規(guī)定
根據《保障措施協(xié)定》的規(guī)定,如果進口方和出口涉案方雙方之間根據第12條第3款的磋商未能達成協(xié)議,則涉案方可以進行報復,具體表現為相對增長情況下的立即報復和絕對增長情況下保障措施實施3年之后的報復;而第16條則規(guī)定在相對增長的情況下,如果措施持續(xù)超過2年,則可以進行報復,在絕對增長情況下,如果措施持續(xù)超過3年,方可進行報復。對于特保情況下何時能夠報復,似乎可以被解釋為前述2年或3年期滿之后方可報復。
(十三)調查時限
特保調查時限很短,比如,美國為5個月,遠低于反傾銷、反補貼和一般保障措施的調查時限,中國涉案企業(yè)必須在很短的時間內進行應訴。
(十四)涉案方應對難度
從涉案國來講,由于保障措施不分來源,因此,往往是數個國家和地區(qū)一起應對一個國家發(fā)起的保障措施調查或采取的保障措施。與此不同,特保只針對一個國家,因此,涉案國只能單槍匹馬應對,加之特保條款賦予調查國過多的自由裁量權,應對難度可想而知。
三、WTO保障措施條款與紡織品特限條款的比較
紡織品特限條款(242段)與《保障措施協(xié)定》的差別就更大了。主要表現在:首先,與第16條相同,242段措施專門針對中國,具有嚴重的歧視性;其次,采取措施的前提條件是WTO成員認為“由于市場擾亂,威脅阻礙這些產品貿易的有序發(fā)展”,而沒有提及進口狀況;其三,措施先定,即進口國一提出磋商就意味著出口限制,且限制的水平已經確定,除非進口國與中國之間進行的磋商能夠達成雙方滿意的解決辦法;其四,沒有補償規(guī)定。如前所述,242段目前已經壽終正寢。
四、相關思索
與反傾銷和反補貼等針對國外不公平進口行為的貿易救濟工具不同,保障措施直接針對國外的公平進口行為,是對在與并不存在不公平進口行為的國外廠商相互競爭過程中處于劣勢的進口國國內產業(yè)提供的一種真正意義上的救濟,因此,對于出口國廠商個體而言,保障措施本身不一定就是公平的,盡管WTO《保障措施協(xié)定》賦予出口國貿易補償和貿易報復的權利。顯然,保障措施只能是WTO所倡導的自由貿易的例外,絕非WTO所普遍鼓勵。
WTO《保障措施協(xié)定》嚴格要求成員遵循WTO的基本原則之一即非歧視原則,并對進行保障措施調查和采取保障措施的進口成員施加了一定的紀律約束。同時,WTO的司法實踐對于這種例外的審查也相當嚴格。然而,如果能夠掙破非歧視原則,并撕開WTO《保障措施協(xié)定》給進口成員所施加的紀律約束和WTO司法的嚴格審查,最終實現高度針對性和高度自由裁量權,則可能導致給予進口國國內產業(yè)過多保護,同時對出口國相關廠商造成過大的殺傷。特保條款試圖被個別WTO成員作為這種超越的表現,并試圖被賦予此種殺傷力。然而,WTO保障措施尚且不受鼓勵,特保措施就更沒有理由盛行。
不過,保障措施也好,特保措施也好,使用的壓力時刻存在。導致這種壓力的原因也是多方面的。在國際金融危機的大背景下,貿易保護措施已經呈現上升趨勢。如果不加阻止或者克制,則無論是保障措施還是特保措施,基于措施的誘惑力,都有可能成為不少產業(yè)或組織追求使用的工具。作為各種貿易保護措施的升級版,特保措施的誘惑力和吸引力也許更是不少產業(yè)或組織所難以抗拒的。
好在反對貿易保護主義和克制使用貿易保護措施包括克制使用合法的貿易保護措施的呼聲一直存在,特保條款的歧視性、不公平性和危害性被廣泛認識,尤其是,特保條款終將有個到頭的日子。
中美兩國在第20屆中美商貿聯(lián)委會上達成多項共識
第20屆中美商貿聯(lián)委會10月29日在杭州召開,商務部部長陳德銘在中美商貿聯(lián)委會后舉行的中外記者吹風會上表示,第20屆中美商貿聯(lián)委會上,中美兩國已就反對貿易保護主義、加強能源合作以及環(huán)保、旅游、農業(yè)等領域經貿問題達成多項共識,取得重要成果。
雙方表示,中美兩國應共同反對貿易和投資保護主義,恪守G20峰會共識。雙方一致認為,解決美對華貿易逆差的措施不是限制自華的進口,而是在積極發(fā)展雙邊貿易中促進平衡。
針對中方強調與關注的反對濫用貿易救濟措施、放寬對華出口管制、全面解決中國禽肉輸美限制、承認中國市場經濟地位、為中國企業(yè)赴美投資創(chuàng)造公平環(huán)境等問題,美方表示,將加強與中方的溝通和磋商,避免濫用貿易救濟措施。美方在進行出口管制體制改革進程中,將與中方合作,妥善解決中方關注的問題,修改相關規(guī)定,盡快解決中國禽肉輸美問題,認真研究,推動解決中方關注的其他農產品檢驗檢疫問題。
美方承認中國在市場改革方面不斷取得的進展,將盡快召開市場經濟地位工作組會議,討論承認中國市場經濟地位問題。美方歡迎中國企業(yè)赴美投資,將確保中國企業(yè),包括國有企業(yè)得到公平對待;也將進一步簡化中國公民赴美簽證手續(xù),為簽證申請?zhí)峁┍憷?/p>
中方將參考有關國際組織提出的指導意見,根據風險評估結果,在科學、安全要求的基礎上,適時調整進口豬肉的有關措施;調電設備國產化的有關政策。
雙方決定建立中國31個省(區(qū)、市)和美國50個州的旅游對話機制,將中國公民赴美團隊旅游實施范圍由9省(市)擴大到21省(區(qū)、市)。
關鍵詞：保障措施、歧視性保障措施、選擇性保障措施
“保障措施條款”（safeguard measure clause），又稱“逃避條款”（escape clause），是國際貿易協(xié)定中常見的一種條款。其目的在于：使締約國所承擔的條約義務具有一定的靈活性，以便它們在特殊情況下出現時免除其在有關協(xié)定中承擔的義務，從而對已經造成的嚴重損害進行補救或避免嚴重損害之威脅可能產生的后果。保障措施是國際法上的“情勢變遷原則”在國際貿易關系中的具體運用。[1]GATT規(guī)定了反傾銷、反補貼和保障措施三種主要的貿易保護措施制度，傳統(tǒng)的GATT體制總是力圖區(qū)分公平貿易（fair trade）和非公平貿易（unfair trade），前兩種作為適用于非公平貿易的保護措施，而最后一種則可以作為對公平貿易的限制。雖然同樣作為貿易保護措施，保障措施同反傾銷和反補貼措施相比，其最大的優(yōu)點是就是可以針對來自任何國家進口的相關產品進行，但是頗具有諷刺性的是，這也是它的重大缺點之一，它缺乏反傾銷和反補貼措施外科手術般的精確性（surgical precision），常會帶來更多國家的壓力。因此，不可避免的出現了有些國家或集團（歐共體為典型代表）力圖尋求歧視性的保障措施或選擇性的保障措施（selective safeguard measures）——既可以對公平貿易限制，而又可以國別針對性的方式實施；既可以保護國內的弱勢產業(yè)，又不會觸怒貿易強國。總的來看，歧視性的保障措施主要在兩種情形下實施：a、針對新興發(fā)展中國家的激烈競爭；b、針對所謂的非市場經濟國家或國營貿易國家。歧視性的保障措施令這些國家備受其害，歧視性的保障措施也成為GATT歷次談判爭議的一個焦點。從GATT體制下保障措施的演化歷程來看，充斥著成員國直接或間接的采取歧視性保障措施，以及刻意曲解GATT第19條的現象。即使在今天的WTO體制下，歧視性的保障措施仍有其容留之地，特別是在紡織品領域和在國營貿易國家問題上。這些現象引人深思：歧視性的保障措施有其合理性和合法性嗎？歧視性的保障措施發(fā)展趨勢及如何矯正？
一、歧視性保障措施的合理性探討
一般而言，有支持保障措施的論點[2]：1、經濟調整需要（the economic adjustment argument）。該觀點認為，進口特別是最近的進口增加將損害進口國某些產業(yè)的利益，雖然從長遠上看這也許符合該國的總體福利要求，但是面臨競爭的行業(yè)不得不被迫調整以加強競爭力或是將資源轉移出該行業(yè)，這種調整是暫時的，而相應的暫時限制進口有助于國內調整。2、實際或政治需要（the pragmatic or political argument）。該觀點認為，導致需要調整的因素有很多，比如技術缺乏更新、消費者偏好轉移等，但為什么只對進口造成的調整壓力要求政府干預呢？答案是生產者組織良好，易對政府施壓，規(guī)定保障措施條款是為了緩和國內貿易主義壓力，臨時有限的進口限制可以達到此目的，而又不會嚴重偏離自由貿易的原則。
從這兩種觀點都可以得出這樣的結論，即保障措施應該是臨時性的，實施的期間也應限于便利調整的需要。但是，我們從中得不出歧視性實施保障措施的需要。此外，GATT自身邏輯是區(qū)分公平貿易和非公平貿易，大體上GATT只允許對從事非公平貿易的成員歧視性的實施貿易保護措施，以矯正貿易權利義務的失衡，而對公平貿易理應不允許歧視性實施保障措施。對公平貿易歧視性的實施貿易保護措施顯然違反了最惠國待遇原則，損害了多邊貿易體制。
我們可以說，歧視性的實施保障措施并非出于設立保障措施條款的初衷，而是保障措施實施不得不屈服于國際政治壓力的反映。因為非歧視性的實施保障措施意味著對來自任何國家的相關產品都采取貿易保護措施，這將面臨眾多國家政府的向應的回應壓力，特別是那些貿易大國。GATT第19條和保障措施規(guī)定了采取保障措施的成員通知和磋商的義務以及受該措施的成員可以采取貿易報復的權利。另外，非歧視性的實施保障措施在觀念上也為一些國家難以接受，特別是那些在調查期內并沒有增加出口的國家的產品也難以逃脫貿易限制措施。保障措施協(xié)定第8條規(guī)定了采取保障措施的成員努力對受影響的出口成員作補償，然而歷經多次多邊貿易回合談判，各種產品大體關稅已經大為降低，很難在其他產業(yè)做出實質對等的補償，至于那些剩余產品的高關稅也很難給予減讓，因為這些產業(yè)的減讓一般早已經到了成員國能承受的底線。因此，沒有哪個采取保障措施的國家愿意作出補償。在這些壓力下，“叢林競爭法則”（jungle rule）再一次適用，針對貿易實力的弱國實施保障措施成為一條貿易保護的捷徑，出口競爭力日益加強的新興發(fā)展中國家成為最大的受害者。
隨著東歐一些非市場經濟國家加入GATT，針對這類國家的特殊情況被提出。對非市場經濟國家的產品歧視性的實施保障措施則是出于這些國家特殊的經濟運行模式，非市場經濟國家的資源分配、成本分攤和產品定價都和市場經濟國家有很大區(qū)別，基本上是行政性主導的，其運作機制同建立在市場經濟體制基礎上運作的GATT完全不同，因此有必要針對其采取特殊貿易保護措施，包括特殊保障措施。然而，時隔多年，情況早已發(fā)生變化，對有些所謂非市場經濟國家如中國仍歧視性實施保障措施，則是認識上的偏差或是人為的固執(zhí)歧視。對于非市場經濟國家普遍的認定標準的缺乏，也加重了這種不公平性。
二、歧視性的保障措施在GATT和WTO體制下的合法性問題
GATT第19條第1款（a）規(guī)定，如因不能預見的情況和一締約方在本協(xié)定項下負擔包括關稅減讓在內義務的影響，進口至該締約方領土的產品數量增加如此之大且情況如此嚴重，以至對該領土內同類產品或直接競爭產品的國內生產者造成嚴重損害或嚴重損害威脅，則該締約方有權在防止或補救此種損害所必需的限度和時間內，對該產品全部或部分中止義務或撤銷或修改減讓。從這一款的規(guī)定來看，它并沒有明確說必須非歧視性的實施保障措施，因此給締約方留下了惡意曲解的余地，而且該條款也沒有明確中止的GATT義務是否包括中止第1條最惠國待遇的義務。由于總協(xié)定條文的含糊，許多國家特別是發(fā)達國家及貿易集團為對本國相關產業(yè)實行長期的保護，往往有選擇的專門對特定出口國的特定產品實施保障措施，并通常在有關國家加入總協(xié)定或議定書中訂立“選擇性保障條款”。[3]例如，歐共體認為選擇性的實施保障措施對其很重要，特別是針對一些亞洲國家選擇性的實施保障措施是其自20世紀50年代以來一直的實踐做法，而選擇性實施可以避免對來自美國的產品實施以免帶來政治糾紛。此外，歐共體認為自己已經將關稅降到很低的程度了，而有些國家卻仍保持了高關稅，因此歐共體需要采取選擇性的保障措施。最后，歐共體認為GATT的“祖父條款”允許它采取不受GATT紀律約束的做法。此外，除了這種顯而易見的歧視性的保障措施之外，自20世紀70年代開始一些國家（特別是美國）極力推行“灰色區(qū)域措施”，包括雙邊達成的自愿出口限制、有秩序的銷售安排等，從而間接歧視性的實施保障措施。歐共體認為，只有允許選擇性的實施保障措施，才能消除或減輕“灰色區(qū)域措施”。[4]可見，1947關貿總協(xié)定體制不能有效的約束締約方歧視性的實施保障措施。
在烏拉圭回合談判中，各談判方就是否允許選擇性的實施保障措施展開了激烈的爭論，以歐美為首的發(fā)達國家極力主張可以歧視性實施保障措施，而廣大發(fā)展中國家和一些中小發(fā)達國家則堅持應在非歧視基礎上實施保障措施。最后，保障措施協(xié)定第2條2款規(guī)定，保障措施應針對一正在進口的產品實施，而不考慮其來源。從這一規(guī)定來看，非歧視性的原則得以確立。然而，保障措施協(xié)定不可能完全將歐美大國的利益要求拋開，其第11條1款（c）仍規(guī)定“本協(xié)定不適用于一成員根據除GATT第19條之外的GATT1994其他條款和除本協(xié)定外的附件1A所列其他多邊貿易協(xié)定，或根據在GATT1994范圍內訂立的議定書、協(xié)定或安排所尋求、采取或維持的措施”。這一款的規(guī)定既滿足了歐美大國針對一些發(fā)展中國家競爭激烈的產品如紡織品實施特殊保障措施的要求，也容留了WTO成員可以對非市場經濟國家在加入WTO時提出特殊保障措施要求的余地。另外，保障措施協(xié)定規(guī)定的配額分配規(guī)則實際上突破了非歧視的原則。
（一）紡織品貿易中的特殊保障措施
20世紀50年代，發(fā)展中國家的紡織品逐年大量出口到發(fā)達國家，引起發(fā)達國家的強烈貿易保護沖動，歧視性的實施保障措施自然成為發(fā)達國家的要求。發(fā)達國家意圖在GATT第19條涵義下引出一新的、更易實施保障措施的情形，即“市場擾亂”（market disruption）概念，這一概念是歧視性實施保障措施的關鍵。1959年GATT成立一工作小組專門研究根據GATT的條款針對市場擾亂情形采取保障措施是否可行性，并于1960年得出報告，該報告指出是否存在市場擾亂情形應考慮包括從某些特定國家的特定產品的進口激增或潛在增長的因素，也即如果發(fā)現從特定的國家的進口造成了所謂的市場擾亂，則可以針對來自這些國家的產品歧視性的實施保障措施。雖然這種做法有違GATT的非歧視原則，但是它在事后的1961年關于面紡織品的多邊短期安排協(xié)議和1962年的長期安排協(xié)議中被采納，而且在1973年取代了后者的多種纖維協(xié)定中也得到體現。[5]
烏拉圭回合之后，紡織品貿易仍然有其特殊的運作框架和制度。紡織品與服裝協(xié)定規(guī)定了逐步取消數量限制，實現這些產品自由化，并規(guī)定了在過渡時期可以實施特殊保障措施，這種過渡性的保障措施是在歧視性的基礎上實施的，該協(xié)定第6條4款明確規(guī)定，“根據本條的規(guī)定援引的任何措施應在成員對成員的基礎上實施。第2款和第3款所指的嚴重損害或嚴重損害的實際威脅是否歸因于一個成員或多個成員，應在以下基礎上確定：自該成員或多個成員的每一個成員的進口急劇和實質性增加，無論是實際的還是迫近的，以及與其它來源的進口、市場份額以及在商業(yè)交易的可比階段進口和國內價格相比的進口水平——”。當然，這種過渡性的保障措施只是暫時的，該協(xié)定第6條1款明確指出，對根據第2條已經納入GATT1994的產品不得實施此種措施，而只能采取GATT第19條的保障措施。隨著紡織品貿易配額的逐漸取消，乃至完全實現自由化，這種過渡性的保障措施也將消失。
（二）保障措施協(xié)定中的配額分配
保障措施可以采取關稅和非關稅的形態(tài)，然而由于各國的關稅水平明確規(guī)定在關稅減讓的承諾表中，如果撤銷或修改這些承諾的話需要同談判之初的許多國家商議，因此采取提高關稅的辦法實際上太麻煩，成員國更傾向于采用非關稅措施包括設置配額。而配額本身就是歧視性的，國別配額的歧視性最為直接，全球配額也是歧視性的，因為它意味著先來者先領，對后來者歧視。此外，保障措施協(xié)定第5條2款就配額的分配作了規(guī)定，“（a）在配額在供應國之間進行分配的情況下，實施限制的成員可就配額分配問題尋求與在供應有關產品方面具有實質利益的所有其他成員達成協(xié)議。在該并非合理可行的情況下，有關成員應根據在供應該產品方面具有實質利益的成員在以往的一代表期內的供應量占該產品進口總量或進口總值的比例，將配額分配給此類成員，同時適當考慮可能已經或正在該產品貿易的任何特殊因素。（b）一成員可背離（a）項中的規(guī)定，只要在第13條第1款規(guī)定的保障措施委員會主持下根據第12條第3款進行磋商，并向委員會明確證明（i）在代表期內，自某些成員進口增長的百分比與有關產品進口的總增長不成比例，（ii）背離（a）項的規(guī)定的理由是正當的，以及（iii）此種背離的條件對有關產品的所有供應商是公正的。任何此種措施的期限不得延長超過第7條第1款規(guī)定的最初期限?！边@種配額分配規(guī)定顯然認可了傳統(tǒng)貿易大國的利益，而對新興的出口競爭較強的家和中小發(fā)達國家則造成了歧視，是一種對市場后來者（new-entrant）的歧視。
（三）對國營貿易國家或非市場國家的特殊保障措施
所謂非市場經濟國家一般是指那些實行公有制和計劃經濟，的生產和銷售價格由政府決定，貨幣不能自由兌換的國家。正如前面指出國營貿易國家（state trading countries）或非市場經濟國家經濟運作機制同市場經濟國家有很大的不同，而GATT從其創(chuàng)設之初就是建立在市場經濟基礎上的。二戰(zhàn)結束時，鑒于各國在戰(zhàn)前或戰(zhàn)中都加強了政府對經濟的干預，在1946年的聯(lián)合國經社理事會第一屆會議上，美國提出“國際貿易組織”的建議，要求處理存在的貿易壁壘，包括國營貿易，該建議實際上被用作為多邊談判的基礎文件，同時蘇聯(lián)也表示支持建立國際貿易組織。因此的建議文本中關于“國營貿易”最初包括三條，其中一條冠名為“完全壟斷進口貿易國家的貿易擴大”，該條規(guī)定國營貿易國家應同其他成員談判，國營貿易國家不僅要做關稅減讓承諾，還要承諾一定期限內的進口量，即所謂“結果導向型的貿易”。由于后來蘇聯(lián)表示沒有興趣參加談判，故而該條被刪除。而另外的一條是針對戰(zhàn)后存在的“混合經濟國家”，考慮到這種類型的國家很快就會在戰(zhàn)后向市場經濟靠攏，該條也被刪除。最后，GATT只保留了關于國營貿易企業(yè)這條，即GATT第17條，它要求國營貿易企業(yè)也必須遵守非歧視原則?？梢?，GATT1947種并沒有專門針對非市場經濟國家特殊情形的特殊條款。[6]
在GATT1954-1955年的審議會議上，國營貿易的特殊情形再次被捷克斯洛伐克提起，要求處理在反傾銷過程中針對國家壟斷貿易的特殊情形如何確定可比價格問題，修改GATT第6條1款（b）項。GATT締約方雖然沒有修改該條款，但是也表示承認的確存在該特殊情形，但沒有給出任何明確指示，實際中留給締約方自由處理。盡管在提出這一問題時，捷克斯洛伐克可能只是抱著對GATT條款補遺拾缺的目的，但是事后的表明，對該種特殊情形的承認孵化了從經濟理性上看最為不可理解、最不公平的貿易保護政策。針對非市場經國家的規(guī)定首先被到反傾銷程序中，即衍生出“替代國價格”，這在各國反傾銷立法中常見，也為國際反傾銷規(guī)則默許。理所當然，隨著東歐一些原主義國家加入GATT，針對非市場經濟國的特殊條款，包括特殊保障條款，都浮出水面。最早被要求承諾特殊保障措施條款的一批國家依次是波蘭（1967）、羅馬尼亞（1971）、匈牙利（1973），它們的加入議定書里面都有“特殊保障措施條款”，這種條款都允許歧視性的實施保障措施，即規(guī)定在自這些國家的進口急劇量增加并對國內生產者造成實質損害的情形下，經過磋商，其他成員可以自由針對來自這些國家的產品采取保障措施。從這三個國家的加入議定書來看，它們確立了非市場經濟國家加入GATT的大體條件，即包括承諾年進口總量、“替代國價格”和特殊保障措施條款。
中國作為社會主義集團中的一員，傳統(tǒng)上被認為非市場經濟國家，雖然改革開放以來，我國基本上建立了完善的市場經濟體制，但歐美等國家固執(zhí)己見，只承認中國尚處于轉型階段。因此中國在要求加入WTO之初，同樣遇到這些問題，面臨歐美等國迫使中國接受特殊保障措施的要求。此外，中國作為世界上最大的“非市場經濟國家”，貿易總額位居世界前列，WTO的成員國都對中國強大的競爭力恐慌，因此中國加入WTO付出的代價也是空前的。中國加入WTO的議定書和《工作組報告》中明確規(guī)定中國認可“WTO成員的保留”和“針對中國的過渡性保障措施”。前者允許WTO成員保留對中國大量的過去的違反WTO規(guī)則的做法，包括配額、高關稅、特殊反傾銷措施、保障措施（波蘭也可以保留針對中國的特殊保障措施）；后者則賦予WTO成員針對中國產品歧視性的實施保障措施的權利，而且實施條件較保障措施協(xié)定規(guī)定的條件更為寬松，即只要造成“市場擾亂”就可以實施，實施保障措施時也無須補償，中國也不得就此向爭端解決機構申訴。而且，中國在其他成員采取保障措施前的磋商程序中還可能被迫接受采取自愿出口限制的要求。其次，中國的加入議定書里面還規(guī)定有“貿易轉移”（trade persion），即在中國的出口產品對某個成員造成市場擾亂時，中國采取了自動出口限制措施或該進口成員采取了過渡性保障措施或臨時保障措施后，導致中國的該出口產品大量出口到另一成員的市場上，則該成員可以要求與中國或/和實施過渡性保障措施的成員磋商，以解決這一問題。如在60天內無法達成協(xié)議，則它也可以對“轉移”來的中國產品采取過渡性的保障措施。再次，WTO成員針對來自中國的紡織品服裝也可以根據“市場擾亂”的標準實施過渡性的保障措施或要求中國自動限制出口。而中國只得到在保障措施實施期限上的一些限制優(yōu)惠，另外，在中國加入WTO的12年后，過渡性的保障措施應該被取消。
三、歧視性的保障措施措施的發(fā)展趨勢及矯正
對于已經成為WTO成員的國家來說，目前允許采用的歧視性保障措施將隨確定的日期終將消亡。但這并不意味它就將永遠在世界貿易的歷史中定格，因為歧視性的保障措施仍然是推行貿易保護政策國家在面臨處在WTO多邊貿易體制之外國家的出口競爭時可以運用的手段之一，在這些國家要求加入WTO時，也可能不得不妥協(xié)讓步，認可此種不公平的待遇，特別是那些徘徊于WTO體制之外的社會主義國家如越南、北朝鮮。
如前所述，保障措施協(xié)定中配額分配上存在隱性歧視，這種歧視將在長期內合法，而且也缺乏較好的替代解決方法。但對市場后來者的歧視必然會引起新興的出口競爭強國的強烈不滿，導致貿易爭端，質疑保障措施協(xié)定該規(guī)則的合理性。筆者認為，應在分配規(guī)則中充分考慮市場新來者的利益，嚴格采取保障措施的成員國在依據該協(xié)定第5條2款（b）的規(guī)定背離一般配額分配規(guī)則時的舉證責任。此外，特別考慮照顧發(fā)展中國家的出口增長要求。
最后，對于中國而言，在長達12年的時間內，中國可能面臨其他成員的歧視性保障措施。修改議定書承諾在多邊約束之下幾乎不可能，中國應該加快國內的市場經濟體制改革步伐，并向世界極力證明改革的成果，更應加強同重要的貿易伙伴的雙邊交流、溝通，爭取對方的自我限制。在爭取針對我國特定產品的反傾銷措施中的待遇問題上的成果可以給我們很好的借鑒：先是歐共體在1998年以修正案的方式對其反傾銷立法修改，允許在生產商能證明自己是按市場經濟條件經營的話，則可以給予正常待遇，即對我國生產商分別裁決；另外，在中國加入WTO的議定書中，各國也承諾如果中國出口商能證明類似產品的制造、生產和銷售已經實現了市場經濟環(huán)境，則可采用中國的價格或成本數據。如果根據進口成員國內法確定市場經濟的標準判定中國達到了該標準，則被調查的中國產品享有正常待遇。如果判定中國在某一特定產業(yè)或部門已經建立的市場經濟條件，則對該產業(yè)或部門的產品也適用一般的做法。然而在針對中國特定產品保障措施的實施上，并沒有這樣的規(guī)定。我們要力爭其他成員國主動給予中國這樣的待遇。
「注釋
[1]曾令良著： 《世界貿易組織法》， 武漢大學出版社1996年版， 第228頁
[2]John.H.Jackson， world trading system， law and policy of international economy relations， The Massachusetts Institute of Technology 1989， p.p149-150
[3]曾令良著： 《世界貿易組織法》， 武漢大學出版社1996年版，第236頁
（一）概念。在進口產品增加，給國內產業(yè)造成嚴重損害，或者有可能造成嚴重損害的情況下，進口國可以通過提高關稅或者實施進口數量限制，對該國內產業(yè)進行保護，這種保護措施就是保障措施。其特點是只考慮進口產品對進口國市場的影響，而不論進口增長的原因，有論者甚至認為保障措施事實上與出口自限安排有異曲同工的作用。其不同僅在于前者是在多邊制度內運作，后者是在制度外實施。
（二）保障措施調查和實施的條件
1、進口產品數量的增長。進口數量的增加是實施保障措施的要件之一。進口產品數量增加，是指進口產品數量與國內生產相比絕對增加或者相對增加。在確定進口產品數量增加對國內產業(yè)造成的損害時，不得將進口增加以外的因素對國內產業(yè)造成的損害歸因于進口增加。
2、對生產同類產品或者直接競爭產品的國內產業(yè)造成嚴重損害或者嚴重損害威脅。那么，何為“嚴重損害”、何為“嚴重損害威脅”以及何為“國內產業(yè)”呢？保障措施協(xié)定第4條第1款規(guī)定，嚴重損害是指對“對國內產業(yè)狀況的重大全面減損”。嚴重損害威脅則是指“明顯迫近的嚴重損害”或是嚴重損害已經迫在眉睫。關于國內產業(yè)的定義，保障措施協(xié)定與反傾銷協(xié)定基本一致。但前者增加了直接競爭產品的概念。換言之，按照第4條的規(guī)定，國內產業(yè)為“同類產品或直接競爭產品的生產者全體”或是總產量占全部國內產量主要部分的此類產品生產者。
3、進口產品數量增加與國內產業(yè)的損害之間存在因果關系。WTO《保障措施協(xié)議》第4條2（b）規(guī)定，“除非調查根據客觀證據證明有關產品增加的進口與嚴重損害或嚴重損害威脅之間存在因果關系，否則不得做出（a）項[6]所指的決定。
4、對等原則。任何國家（地區(qū)）對中國的出口產品采取歧視性保障措施的，中國可以根據實際情況對該國家（地區(qū)）采取相應的措施。
二、我國的保障措施法律
近二十年來，我國在對外貿易迅速發(fā)展的過程中，伴隨著頻繁遭遇的反傾銷指控，也不時遭遇到一些國家對我國實施緊急進口限制措施（即保障措施）。以日本為例，1995年意欲就中國出口的大蒜和生姜實施緊急出口限制措施，后在談判過程中中國做出讓步，同意對產品實施出口配額制，主動限制出口量。
我國加入WTO后，因關稅減讓會使外國產品大量涌進我國市場，損害我國相關產業(yè)。2002年4月19日，中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會及上海寶鋼集團公司、鞍山鋼鐵集團公司、武漢鋼鐵公司、首鋼總公司和邯鄲鋼鐵集團有限公司等向我國對外經濟貿易合作部正式提交了《關于對鋼鐵產品進行保障措施調查的申請》就是例證。
我國《對外貿易法》第29條規(guī)定，因進口產品數量增加，使國內相同產品或者與其直接競爭的產品的生產者受到嚴重損害或者嚴重損害威脅時，國家可以采取必要的保障措施，消除或者減輕這種損害或者損害的威脅。
我國《對外貿易法》雖然原則性規(guī)定了政府主管部門可以采取保障措施，但沒有具體規(guī)定采取保障措施的具體條件和程序。2001年10月31日，國務院第46次常務會議通過了《中華人民共和國保障措施條例》，并于2001年11月26日予以公布，自2002《保障措施條例》是《對外貿易法》第29條的細化。《保障措施條例》規(guī)定，進口產品數量增加，并對生產同類產品或者直接競爭產品的國內產業(yè)造成嚴重損害或者嚴重損害威脅的，依照本條例的規(guī)定進行調查，采取保障措施。有明確證據表明進口產品數量增加，在不采取臨時保障措施將對國內產業(yè)難以補救的損害的緊急情況下，可以作出初裁決定，并采取臨時保障措施。臨時保障措施采取提高關稅的形式。終裁決定確定進口產品數量增加，并由此對國內產業(yè)造成損害的，可以采取保障措施。保障措施可以采取提高關稅、數量限制等形式。保障措施采取提高關稅形式的，有外經貿部提出建議，國務院關稅稅則委員會根據外經貿部的建議作出決定，由外經貿部予以公告；采取數量限制形式的，由外經貿部作出決定并予以公告。海關自公告規(guī)定實施之日起執(zhí)行。
三、特別保障措施
在中國入世談判過程中，很多WTO成員擔憂中國入世后出口可能會大量增加，因此提出與中國間保留適用《保障措施協(xié)定》，這一保留最終體現在了《中華人民共和國加入議定書》（“《入世議定書》”）中，其第16條規(guī)定了關于特定產品過渡性保障機制（以下簡稱“特保措施”）?！吨袊尤牍ぷ鹘M報告書》對于《入世議定書》中的特保措施條款的適用做出了一些更詳細的規(guī)定。
根據《入世議定書》的第16條第（1）款、（8）款和（9）款規(guī)定：從中國入世之日起12年內，如原產于中國的產品在進口至任何WTO成員領土時，其增長的數量或所依據的條件對生產同類產品或直接競爭產品的國內生產者造成或威脅造成市場擾亂，則受此影響的WTO成員有權在防止或補救此種市場擾亂所必需的限度內，對此類產品撤銷減讓或限制進口；如一WTO成員認為根據第2款、第3款或第7款采取的行動造成或威脅造成進入其市場的重大貿易轉移，WTO成員在防止或補救此類貿易轉移所必需的限度內，有權針對該產品撤銷減讓或限制自中國的進口。
（一）特保措施的危害性。特保措施是公認的中國入世所接受的四個不利條款之一，使得中國作為產品出口國在對外貿易方面具有很大的不利性，它很容易被進口國大量運用。表現在：
1、外國針對中國的出口產品采取的保障措施可以具有“選擇性”。根據《入世議定書》第16條第1款的規(guī)定，任何一個WTO成員都可以專門針對中國產品，有選擇性地采取保障措施，從而有權背離《保障措施協(xié)定》所規(guī)定的“非選擇性”的要求，這樣大大增加了外國對中國采取保障措施的幾率。
2、特保措施在損害方面門檻較低。只要滿足了進口數量增加的要求，進口國就可以基于實質損害而做出肯定性的裁決，這也無疑為進口國采取特保措施提供了很大的便利。
3、由于特保措施條款對措施的形式缺乏明確規(guī)定，就賦予了其他WTO成員很大的自由裁量權。從而，使WTO成員方可以在特保措施條款的適用期限內無限制地采取特保措施。
（二）應對策略。盡管目前中國出口面臨的保障措施限制已經很嚴重，但這只是剛剛開始，而且今后的情況有可能會更加嚴重。針對這種即將出現的嚴峻形勢，我們應該未雨綢繆，早謀對策。
首先，我們應該摒棄“出口至上”的貿易戰(zhàn)略，取消政府對出口的過度鼓勵政策，避免出口的過速增長和對他國市場的嚴重沖擊。與此同時，要通過大幅度增加農民收入、整頓市場秩序和根治地方保護等手段來提高國內市場容量，使國內企業(yè)擺脫對國際市場的過分依賴。
按照縣委、縣政府的統(tǒng)一安排部署，住建局采取了一系列強有力措施，認真做好全系統(tǒng)中國人民暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年紀念活動（以下簡稱紀念活動）空氣質量保障工作，現將具體工作開展情況匯報如下：
一、加強領導，明確目標。全縣空氣質量保障工作會議召開后，為統(tǒng)籌推進紀念活動空氣質量保障工作，我局立即于2015年8月21日召開了全系統(tǒng)紀念活動期間空氣質量保障工作動員安排會議，局班子成員、全體機關工作人員、各開發(fā)公司，施工單位負責人、下屬單位負責人等150余人參會。制發(fā)了《__縣住建局關于中國人民暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年紀念活動空氣質量保障方案》，并下發(fā)到各相關責任部門和單位。同時成立了由局長__任組長，副局長__、__、__、__、__、__、__任副組長，各責任部門負責同志為成員的__縣住建局空氣質量保障工作領導小組。領導小組辦公室設在局辦公室，負責全面協(xié)調和調度全局空氣保障工作的實施開展。
二、責任細化，明確到人。借鑒APEC會議空氣質量保障工作成功經驗，以住建系統(tǒng)揚塵源、污染源防治工作為重點，規(guī)定自2015年8月20日0時至8月23日24時，__縣建成區(qū)范圍內施工現場和商砼企業(yè)，嚴格按照《__省建筑施工揚塵治理15條措施》和《__市建筑領域揚塵管理標準》，落實各項抑塵措施。2015年8月24日0時至9月4日24時，全面啟動實施重污染天氣紅色（Ⅰ級最高級別）應急減排保障措施。對縣城建成區(qū)內建筑施工、道路施工、砂石料堆、土堆、渣土運輸、地面等方面和部位全面開展治理；控制和取締焚燒垃圾、樹葉、雜草、露天燒烤等行為。各責任部門將目標任務和管控點全部分解到人，安排專職人員做到24小時全天候、全覆蓋、全過程駐守監(jiān)控，確保不出現任何污染環(huán)境事件和行為。
三、細化標準，嚴防死守。一是對縣城8處建筑施工工地予以停工，落實施工現場地面和砂石、土方料堆采取灑水、覆蓋等抑塵措施,每日分時段灑水降塵至少6次；商砼企業(yè)停止營業(yè)，落實抑塵措施；集中供熱企業(yè)停止施工作業(yè)；房屋拆除工程全部停止施工作業(yè)。二是建筑施工工地渣土運輸車輛一律停駛；取締縣城饅頭房、洗浴場所燃煤鍋爐，杜絕冒黑煙現象；全面取締露天燒烤；及時清運并妥善處置城區(qū)內雜草、樹葉、垃圾，嚴禁就地焚燒；經營性露天堆放的煤場、料場停止營業(yè)，煤炭、灰渣、砂石、灰土等散體物料的堆場全部停止使用，并落實圍擋、覆蓋、灑水等抑塵措施；增加縣城建成區(qū)道路清掃保潔和沖洗作業(yè)頻次。三是增加縣城各主要街道灑水頻次（上午兩次、下午兩次）；自來水管網鋪設及市政道路工程全部停止施工作業(yè)。
四、措施保障，強化監(jiān)察。對重點保障措施進展及時跟蹤，并通報落實情況。對不認真履行職責，導致措施落實不到位，影響我縣空氣質量保障工作的相關部門和責任人，啟動問責程序。
按照縣委、縣政府的統(tǒng)一安排部署，住建局采取了一系列強有力措施，認真做好全系統(tǒng)中國人民暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年紀念活動（以下簡稱紀念活動）空氣質量保障工作，現將具體工作開展情況匯報如下：
一、加強領導，明確目標。全縣空氣質量保障工作會議召開后，為統(tǒng)籌推進紀念活動空氣質量保障工作，我局立即于2015年8月21日召開了全系統(tǒng)紀念活動期間空氣質量保障工作動員安排會議，局班子成員、全體機關工作人員、各開發(fā)公司，施工單位負責人、下屬單位負責人等150余人參會。制發(fā)了《__縣住建局關于中國人民暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年紀念活動空氣質量保障方案》，并下發(fā)到各相關責任部門和單位。同時成立了由局長張書君任組長，副局長劉勝、劉長河、許書龍、馬孝勇、徐建恒、齊會敏、劉偉任副組長，各責任部門負責同志為成員的__縣住建局空氣質量保障工作領導小組。領導小組辦公室設在局辦公室，負責全面協(xié)調和調度全局空氣保障工作的實施開展。
二、責任細化，明確到人。借鑒APEC會議空氣質量保障工作成功經驗，以住建系統(tǒng)揚塵源、污染源防治工作為重點，規(guī)定自2015年8月20日0時至8月23日24時，__縣建成區(qū)范圍內施工現場和商砼企業(yè)，嚴格按照《河北省建筑施工揚塵治理15條措施》和《__市建筑領域揚塵管理標準》，落實各項抑塵措施。2015年8月24日0時至9月4日24時，全面啟動實施重污染天氣紅色（Ⅰ級最高級別）應急減排保障措施。對縣城建成區(qū)內建筑施工、道路施工、砂石料堆、土堆、渣土運輸、地面等方面和部位全面開展治理；控制和取締焚燒垃圾、樹葉、雜草、露天燒烤等行為。各責任部門將目標任務和管控點全部分解到人，安排專職人員做到24小時全天候、全覆蓋、全過程駐守監(jiān)控，確保不出現任何污染環(huán)境事件和行為。
三、細化標準，嚴防死守。一是對縣城8處建筑施工工地予以停工，落實施工現場地面和砂石、土方料堆采取灑水、覆蓋等抑塵措施,每日分時段灑水降塵至少6次；商砼企業(yè)停止營業(yè)，落實抑塵措施；集中供熱企業(yè)停止施工作業(yè)；房屋拆除工程全部停止施工作業(yè)。二是建筑施工工地渣土運輸車輛一律停駛；取締縣城饅頭房、洗浴場所燃煤鍋爐，杜絕冒黑煙現象；全面取締露天燒烤；及時清運并妥善處置城區(qū)內雜草、樹葉、垃圾，嚴禁就地焚燒；經營性露天堆放的煤場、料場停止營業(yè)，煤炭、灰渣、砂石、灰土等散體物料的堆場全部停止使用，并落實圍擋、覆蓋、灑水等抑塵措施；增加縣城建成區(qū)道路清掃保潔和沖洗作業(yè)頻次。三是增加縣城各主要街道灑水頻次（上午兩次、下午兩次）；自來水管網鋪設及市政道路工程全部停止施工作業(yè)。
四、措施保障，強化監(jiān)察。對重點保障措施進展及時跟蹤，并通報落實情況。對不認真履行職責，導致措施落實不到位，影響我縣空氣質量保障工作的相關部門和責任人，啟動問責程序。
1、“十一”期間出行車流量明顯增大，過往司乘旅客早、中、晚就餐人數激增，在雙節(jié)日期間，服務區(qū)在盡可能保證所有司乘旅客安全防疫的情況下，在服務區(qū)經營大廳和衛(wèi)生間區(qū)域設置合理的人流導向指示，將上廁所、打開水的乘客和進大廳就餐的乘客進行分流，盡可能避免過多的人員聚集和接觸。
2、在經營場區(qū)大門口設置服務臺，安排專人16小時值班，對進入大廳就餐的乘客逐一測量體溫，并要求佩戴口罩進入經營場區(qū)，并用消毒液對手部進行消毒。
3、要求經營場區(qū)的營業(yè)人員必須帶好口罩手套，對食品衛(wèi)生進行嚴格檢查，做好檢查表，每天不定時對各商戶的食品和餐具進行衛(wèi)生抽查，對違規(guī)的商戶進行口頭警告，并要求立刻整改，如多次出現問題立刻關店整頓。
4、安排保安每天三次對服務區(qū)內外場進行全方位的酒精消毒，讓十一雙節(jié)期間所有進入服務區(qū)就餐的乘客“買的安心，吃得放心”。
保障措施二：對服務區(qū)基礎生活設施和安全設施進行全面排查
1、為保障“十一”期間服務區(qū)供水供電以及排污排水系統(tǒng)的正常使用，9月22日服務區(qū)管理部門安排電工和保安一起對后廚的油煙機管道、下水道排水、排污排油溝渠進行了清理和疏通，并對發(fā)電機房、水泵房、設備機房、出入口匝道進行了安全排查，以保證“十一”期間可能突發(fā)的大風降雨天氣時的安全使用，并對發(fā)現的安全隱患立即整改到位。
保障措施三：對安全生產設施及服務區(qū)公用服務設施進行全面維護
1、 9月23日服務區(qū)對公用場區(qū)的消防栓、消防柜內物品以及滅火器的效期都進行了嚴格的安全排查，保證所有消防物品“五一”期間全部都能正常使用。
2、 9月23日服務區(qū)安排電工和保安對服務區(qū)南北兩區(qū)的綠化草坪進行了修剪美化，使草坪更加美觀。并對服務區(qū)南北區(qū)的公用衛(wèi)生間、洗手池的水龍頭以及外場停車區(qū)的垃圾桶都進行了維護和更換，對公廁的蹲坑門和自動感應抽水馬桶進行了維修。
3、 將南北區(qū)大廳入門腳踏墊加固，避免穿高跟鞋和小朋友容易被翹起的鐵皮絆倒。所有維護保養(yǎng)工作都會在4月26日晚全部落實到位，有效保證了“十一”期間司乘旅客人流量激增后服務區(qū)各項基礎設施的正常使用。
保障措施四：“十一”雙節(jié)日期間的管理人員的24小時值班制
在雙節(jié)期間xx服務區(qū)主任親自帶隊帶領四名管理人員在南北區(qū)全面負責現場的管控和應急事件處理，要求所有現場工作人員統(tǒng)一著裝，穿好反光背心，在處理現場工作的情況下也要注意自身的安全。要求晚班值班人員保證手機暢通，能在五分鐘之內能趕到現場處理突發(fā)事件。
現場管理分工：
高文舉主任全面負責
專家組于2003年5月2日作出裁決報告，認定美國保障措施不符合保障措施協(xié)議。報告長達1000頁，分為11個部分：i. 概述；ii. wto程序問題；iii. 起訴方主張；iv. 起訴方要求作出的結論和建議；v. 組織會議－對初步裁決的請求；vi. 專家組工作程序；vii. 當事方主張；viii. 第三方觀點；ix. 中期審議；x. 裁決；xi. 對各起訴方主張的分別結論和建議。
2003年8月11日，美國通知dsb對專家組報告提出上訴。但上訴機構維持了專家組的總體結論，即美國對所有10種產品采取的保障措施都沒有 法律 依據。其中，對于上訴涉及的未預見 發(fā)展 、進口增加和對等性，上訴機構維持了專家組裁決；對于因果關系，上訴機構認為，對其他主張的裁決已經足以解決爭端，因此沒有必要對專家組報告中的相應內容進行審查；對于交叉上訴，上訴機構沒有裁決，因為審查這些主張的前提條件沒有出現。另外，對于鍍錫類產品和不銹鋼線材這兩種產品，上訴機構否定了專家組關于提供充分合理解釋的理解，但不影響專家組對這兩種產品的總體結論。
以下是專家組和上訴機構報告的一些重要特點。其中有些內容可圈可點，有些內容則頗有爭議。
（一）專家組報告
1、司法節(jié)制
起訴方提出了11個法律主張，包括未預見的發(fā)展，進口產品定義，國內相似產品定義，進口增加，嚴重損害，因果關系，對等性，最惠國待遇，措施的限度，關稅配額分配，發(fā)展
（二）上訴機構報告
1、“司法節(jié)制”
美國對專家組的因果關系裁決也提出了上訴。但上訴機構認為，上訴機構已經認定10種保障措施都違反了gatt第19條和保障措施協(xié)定第3條第1款，因此維持了專家組裁決，即itc沒有對未預見 發(fā)展 導致進口增加提供充分合理解釋。此外，對于對等性，上訴機構已經認定措施不符合協(xié)定第2條第1款和第4條第2款，因此維持了專家組的裁決，即itc沒有證明保障措施所針對的進口本身導致了國內產業(yè)嚴重損害。由于作出了上述裁決，因此，從解決爭端的目的看，上訴機構沒有必要對專家組的因果關系裁決是否正確的問題作出裁決。上訴機構既未推翻也未維持專家組的這些裁決。
從上訴機構的這段說明看，上訴機構也使用了“司法節(jié)制”的方法。但根據dsu第17條第12款的規(guī)定，對于上訴中所提起的專家組報告中的每一個 法律 問題和法律解釋，上訴機構都應當處理（the appellate body shall address each of the issues raised in accordance paragraph 6 during the appellate proceeding）。雖然根據dsu第3條第4款和第7款的精神看，爭端解決機制的目的是為了解決爭端，但上訴機構在本案中的做法，好像是不符合第17條第12款的明確規(guī)定的。
2、推翻專家組裁決的部分
上訴機構雖然總體上維持了專家組的裁決，并且建議dsb要求美國使其保障措施符合wto協(xié)定的義務，但對于不銹鋼線材和鍍錫類產品，推翻了專家組以下兩項裁決：1、美國沒有提供充分合理解釋，說明事實如何支持其關于進口增加的裁定，因為解釋有多種類型構成并且不能協(xié)調；2、美國沒有提供充分合理解釋，說明事實如何支持其關于因果關系的裁定，因為解釋有多種類型構成并且不能協(xié)調。
以鍍錫類產品為例，這個問題的焦點是itc委員對鍍錫類產品的分類問題，因為4個委員將鍍錫類產品視為單獨產品，而另外2個委員視為板材的一種。視為單獨產品的委員都對進口增加和嚴重損害作出了肯定裁決，但對于因果關系，只有一名委員作出了肯定裁決。因此，最終只有這名委員認為鍍錫類產品是單獨產品，而視為板材組成部分的委員是對大類作出了肯定裁決。盡管產品界定不同，itc報告仍然認定3個委員作出了肯定裁決。在美國總統(tǒng)三月份的命令中，沒有選用任一個肯定裁決作為采取保障措施的基礎，而是根據美國國內法，決定對鍍錫類產品和不銹鋼線材作出肯定裁決委員的觀點是itc裁決。因此，總統(tǒng)顯然依據的是所有3個委員的裁決，盡管這些委員沒有在同一個相似產品的基礎上作出裁決。
專家組認為，itc（作出肯定裁決的三個委員）對鍍錫類產品作出了不同裁決，而這些裁決是不可協(xié)調的，因為它們依據的是界定不同的產品。不論協(xié)議在成員內部成員決策程序方面提供了多大的靈活性，主管當局都必須對其決定提供充分合理的解釋。否則專家組就不能支持這些措施。對于鍍錫類產品，專家組看不到itc報告對該措施作出了怎樣的邏輯解釋，以及進口增加的要求滿足了。利害關系方和專家組不知道不同委員的多個不一致裁決是如何成為采取保障措施基礎的。
因此，專家組認定，對于在不同產品的基礎上作出的相互無法協(xié)調的裁決，就違反了協(xié)議所要求的提供充分合理解釋的義務。因此，itc報告的裁定沒有充分合理解釋，違反了第2條第1款和第3條第1款。
但上訴機構認為，專家組沒有審查3個委員肯定裁定的實體內容，而只是認為這些裁定所依據的不是界定相同的產品，因此無法協(xié)調，也就是沒有提供充分合理解釋。上訴機構對專家組的觀點持保留意見。首先，3個委員的裁定并非不能協(xié)調。對范圍廣泛產品的肯定裁定，與針對其中一種產品的肯定裁定，不一定相互排斥，而應當視情況而定。但專家組沒有審查裁定的細節(jié)，因此無法充分說明是否3個裁定能否協(xié)調。
其次，第3條第1款只要求公布報告，而沒有對主管當局的多種裁定或一個裁定提出要求。協(xié)定并沒有規(guī)定成員的內部決策程序。itc委員作出裁定所依據的產品分類雖然不同，但itc最后作出的是本機構的裁定。專家組沒有必要判斷不同委員的裁定是否可以協(xié)調，而是看是否提供了充分合理解釋。專家組不應當在認定有不同委員的不同裁定后就停滯不前，而應當繼續(xù)分析這些裁定是否提供了充分合理解釋。本案中，專家組在“對等性”部分就繼續(xù)進行了這樣的分析。
因此，上訴機構推翻了專家組此處的裁決。
上訴機構從這兩個方面推翻專家組裁決，但不影響專家組對這兩種產品的總體結論，即對這兩種產品采取措施不符合wto協(xié)定的義務。
【注釋】
[1] appellate body report, us – line pipe, para. 158.
一、加強領導，統(tǒng)一認識
市衛(wèi)生局很重視殘疾人保障工作。局領導班子召開專題會議研究如何在衛(wèi)生系統(tǒng)貫徹落實《殘疾人保障法》，并明確一名副局長分管此項工作。為切實做好好衛(wèi)生系統(tǒng)殘疾人保障工作，衛(wèi)生局成立了由分管局長任組長、局機關有關科室及各醫(yī)療衛(wèi)生單位負責人為成員的殘疾人保障工作領導小組，全面負責衛(wèi)生系統(tǒng)的殘疾人保障工作。領導小組下設辦公室，局醫(yī)政科長兼任辦公室主任。領導小組定期不定期召開碰頭會，協(xié)調解決各項殘疾人保障措施的落實。同時，衛(wèi)生局要求各醫(yī)療衛(wèi)生單位認真組織好《殘疾人保障法》學習、討論和宣傳，把學習《殘疾人保障法》納入“四五”普法內容，要求各單位站在全面建設和諧社會、實踐“三個代表”重要思想的高度，切實落實好殘疾人保障措施。版權所有
二、切實落實好各項殘疾人保障措施
（一）完善各項預防保健措施，避免各類病殘現象出現
市衛(wèi)生局認真貫徹落實“預防為主”的衛(wèi)生工作方針，不斷督促市衛(wèi)生防疫站、市婦幼保健院、市皮膚病防治站等單位，結合各自職能，落實好各項預防保健措施，預防各類殘疾現象發(fā)生。市衛(wèi)生防疫站，在抓好各類疫苗接種工作同時，加大工作力度，保證“脊灰”糖丸100％接種率，避免“嬰兒癱”出現。市婦幼保健院，狠抓婚前醫(yī)學保健和孕產婦保健，在育齡夫妻和孕產婦中間大力普及生育知識，提高優(yōu)育優(yōu)生率。自2002年以來，婦幼保健院在全市城鄉(xiāng)開展了新生兒聽力篩查和遺傳性疾病篩查，并保證篩查率在95％以上。對個別聽力異常和患有先天性疾病的患兒及早發(fā)現、及早治療，避免了各類殘疾現象的發(fā)生。今年，在市政府統(tǒng)一安排下，將進行免費婚檢，此舉將進一步推進我市預防保健工作的開展，提高我市優(yōu)生優(yōu)育率和人口素質。市皮膚病防治站，作為我市麻風病專職救治機構，每年進行麻風病現癥病人和愈后病人普查，及早發(fā)現麻風病人并給予及時治療和干預，防治病人向病殘發(fā)展。受到了病人及其家屬的衷心感謝。
（二）加大投入，完善設施，為殘疾人就醫(yī)提供方便
市衛(wèi)生局重視社會弱勢群體權益保障，要求各醫(yī)療衛(wèi)生單位在各方面為殘疾人提供方便。各醫(yī)療衛(wèi)生單位按照衛(wèi)生局和市殘聯(lián)等部門的要求，不斷加大投入，完善設施，為殘疾人提供方便。一是在門診、病房等顯要位置張貼、懸掛殘疾人優(yōu)先的提示，并在掛號、繳費、檢查等各環(huán)節(jié)優(yōu)先照顧殘疾人。有的醫(yī)院在門診等處安排專人，幫助老弱病殘人員掛號、繳費、檢查等。市人民醫(yī)院購置了電動車，安排專人，免費照顧、運送行動不便的病患。同時，在公用通道、衛(wèi)生間建設、病房安排等方面，都設置了殘疾人專用通道和馬桶。市中醫(yī)院等單位，還為殘疾人減免醫(yī)藥費用。
