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時間：2023-08-21 09:26:03
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區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理學(xué)與區(qū)域科學(xué)在新的時期和新的實(shí)踐中有機(jī)結(jié)合的一個新的理論和實(shí)踐課題，然而理論的發(fā)展始終落后于實(shí)踐的步伐，區(qū)域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識。為了更好的反映實(shí)踐和服務(wù)實(shí)踐，對區(qū)域公共管理理論進(jìn)行深入的研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區(qū)域公共管理理論的產(chǎn)生也同樣經(jīng)歷了一個發(fā)展的歷程。20世紀(jì)80年代，區(qū)域的空間有限性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區(qū)域經(jīng)濟(jì)概念的提出，此后許多來自不同領(lǐng)域的學(xué)者如地理學(xué)家、理論經(jīng)濟(jì)學(xué)家、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家等從不同的角度對區(qū)域經(jīng)濟(jì)這一實(shí)踐領(lǐng)域進(jìn)行分析和研究，最終主要發(fā)展成為兩大不同的學(xué)科群：一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)；一是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)。理論研究的焦點(diǎn)都在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與地方政府間的關(guān)系。然而由于國家學(xué)科設(shè)置等歷史原因，政治學(xué)和行政科學(xué)一直沒有能在區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀(jì)90年代國內(nèi)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)涉及到“區(qū)域行政”，但該領(lǐng)域?qū)W者側(cè)重的是從行政區(qū)劃改革的角度來研究區(qū)域設(shè)置與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)問題，這里的“區(qū)域行政”并不是實(shí)際意義上從行政學(xué)科角度對區(qū)域發(fā)展進(jìn)行研究的新的途徑，主要是從管理學(xué)的管理幅度與管理層次適度的原則出發(fā)考察中國行政區(qū)劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學(xué)和行政學(xué)的發(fā)展，政治學(xué)和行政學(xué)在區(qū)域發(fā)展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區(qū)域政治研究；一是從行政科學(xué)角度出發(fā)的區(qū)域行政。區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，對區(qū)域行政的一種深化。本文試從我國區(qū)域行政研究已有理論成果基礎(chǔ)上，通過對區(qū)域和區(qū)域內(nèi)關(guān)系的研究提出區(qū)域公共管理的一般概念，并對區(qū)域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀
理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實(shí)和服務(wù)于現(xiàn)實(shí)，而我國區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實(shí)的階段。在學(xué)界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學(xué)公共管理學(xué)院的劉鋒和中山大學(xué)行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學(xué)者從不同的角度，本著不同的目的對區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學(xué)的陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政的典型代表，也是實(shí)質(zhì)意義上從行政學(xué)科角度對我國區(qū)域行政進(jìn)行研究的開創(chuàng)者。她在對區(qū)域行政深厚知識積淀的基礎(chǔ)上對我國區(qū)域公共管理的一些問題作了述評，認(rèn)為任何一門學(xué)科和一種理論的產(chǎn)生都是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國區(qū)域公共管理研究的提出主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競爭的崛起、經(jīng)濟(jì)市場化下的區(qū)域政區(qū)間競爭加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區(qū)競爭力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究以及流域治理的實(shí)證研究。同時，她也對我國區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動區(qū)域科學(xué)研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內(nèi)容上對現(xiàn)代公共管理學(xué)學(xué)科創(chuàng)新。這些認(rèn)識是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認(rèn)識是在區(qū)域行政研究的基礎(chǔ)上對區(qū)域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實(shí)質(zhì)進(jìn)行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對區(qū)域公共管理進(jìn)行更深入的分析。
二、區(qū)域與區(qū)域行政
區(qū)域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區(qū)，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區(qū)域。對區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解：地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學(xué)把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；社會學(xué)把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認(rèn)識，有學(xué)者認(rèn)為要對經(jīng)濟(jì)區(qū)域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個有限的空間概念；其次，經(jīng)濟(jì)區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級以提供公共服務(wù)；第三，區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上盡可能是一個完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級的區(qū)域系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究內(nèi)容，對區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究，但行政學(xué)科作為一門獨(dú)立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎(chǔ)上還必須界定一個適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計(jì)劃或制定政策等目的而作為一個應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中，中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中受到啟發(fā)，認(rèn)為區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的，而這一定的標(biāo)準(zhǔn)可能是自然、經(jīng)濟(jì)或社會特征的一個或多個方面，那對區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領(lǐng)域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實(shí)質(zhì)的東西在于它所蘊(yùn)涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系，這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。
基于對區(qū)域的認(rèn)識，中山大學(xué)的兩位學(xué)者認(rèn)為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個或兩個以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，強(qiáng)調(diào)的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關(guān)系，并通過對政府的協(xié)調(diào)來達(dá)致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？[
三、區(qū)域公共管理
要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國外自從20世紀(jì)70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統(tǒng)一的認(rèn)識。我國有學(xué)者在綜合國內(nèi)外各種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點(diǎn)。不同的觀點(diǎn)具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應(yīng)著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動，以共同的目標(biāo)基礎(chǔ)，通過協(xié)商的方式達(dá)成。#$%不可否認(rèn)，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎(chǔ)的，除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學(xué)者在考察我國現(xiàn)代化進(jìn)程時認(rèn)為，“要擺脫中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的兩難境地，首先必須從認(rèn)識上實(shí)現(xiàn)一種思維的轉(zhuǎn)向，不能像以往的學(xué)者那樣，把目光的聚焦點(diǎn)只放在政治權(quán)威的轉(zhuǎn)型上，因?yàn)橹袊F(xiàn)代化兩難的癥結(jié)真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結(jié)構(gòu)，確切地說，在于社會一直沒有形成獨(dú)立的，自治的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域”，為此，他們引進(jìn)了西方的市民社會理論，并依據(jù)中國現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動，社會活動的私域，以及進(jìn)行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學(xué)者已有的共識的觀點(diǎn)來看，市民社會的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領(lǐng)域；（2）志愿性社團(tuán)；（3）公共領(lǐng)域。哈貝馬斯認(rèn)為公共領(lǐng)域是介于私人領(lǐng)域和公共權(quán)威之間的一個領(lǐng)域，是一種非官方的公共領(lǐng)域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領(lǐng)域?qū)矙?quán)威及其政策和共同關(guān)心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構(gòu)成這一領(lǐng)域的基本特征；（4）社會運(yùn)動。市民社會概念于20世紀(jì)80年代后在全球范圍內(nèi)的再度興起，與當(dāng)代世界各國所發(fā)生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關(guān)系，面對現(xiàn)實(shí)，理論家們對國家在社會發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。什么是治理？在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，認(rèn)為：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實(shí)踐的科學(xué)，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關(guān)系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有幾個基本的共同點(diǎn)：一是它們都強(qiáng)調(diào)管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領(lǐng)域和市民領(lǐng)域；二是在管理的目標(biāo)上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調(diào)的達(dá)成并達(dá)致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協(xié)商和調(diào)整，在認(rèn)同的基礎(chǔ)上統(tǒng)一行動。
綜合對區(qū)域和以上理論的認(rèn)識，本文認(rèn)為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質(zhì)性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實(shí)現(xiàn)共同利益，運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。這一概念包含以下幾個內(nèi)涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經(jīng)濟(jì)、政治或社會其它領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯性問題，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經(jīng)濟(jì)市場領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；（4）對象是區(qū)域內(nèi)個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關(guān)系。
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[7]張成福，黨秀云,公共管理學(xué)[M],北京：中國人民大學(xué)出版社，2001,5-12,
區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理學(xué)與區(qū)域科學(xué)在新的時期和新的實(shí)踐中有機(jī)結(jié)合的一個新的理論和實(shí)踐課題，然而理論的發(fā)展始終落后于實(shí)踐的步伐，區(qū)域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識。為了更好的反映實(shí)踐和服務(wù)實(shí)踐，對區(qū)域公共管理理論進(jìn)行深入的研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區(qū)域公共管理理論的產(chǎn)生也同樣經(jīng)歷了一個發(fā)展的歷程。20世紀(jì)80年代，區(qū)域的空間有限性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區(qū)域經(jīng)濟(jì)概念的提出，此后許多來自不同領(lǐng)域的學(xué)者如地理學(xué)家、理論經(jīng)濟(jì)學(xué)家、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家等從不同的角度對區(qū)域經(jīng)濟(jì)這一實(shí)踐領(lǐng)域進(jìn)行分析和研究，最終主要發(fā)展成為兩大不同的學(xué)科群：一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)；一是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)。理論研究的焦點(diǎn)都在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與地方政府間的關(guān)系。然而由于國家學(xué)科設(shè)置等歷史原因，政治學(xué)和行政科學(xué)一直沒有能在區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀(jì)90年代國內(nèi)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)涉及到“區(qū)域行政”，但該領(lǐng)域?qū)W者側(cè)重的是從行政區(qū)劃改革的角度來研究區(qū)域設(shè)置與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)問題，這里的“區(qū)域行政”并不是實(shí)際意義上從行政學(xué)科角度對區(qū)域發(fā)展進(jìn)行研究的新的途徑，主要是從管理學(xué)的管理幅度與管理層次適度的原則出發(fā)考察中國行政區(qū)劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學(xué)和行政學(xué)的發(fā)展，政治學(xué)和行政學(xué)在區(qū)域發(fā)展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區(qū)域政治研究；一是從行政科學(xué)角度出發(fā)的區(qū)域行政。區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，對區(qū)域行政的一種深化。本文試從我國區(qū)域行政研究已有理論成果基礎(chǔ)上，通過對區(qū)域和區(qū)域內(nèi)關(guān)系的研究提出區(qū)域公共管理的一般概念，并對區(qū)域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀
理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實(shí)和服務(wù)于現(xiàn)實(shí)，而我國區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實(shí)的階段。在學(xué)界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學(xué)公共管理學(xué)院的劉鋒和中山大學(xué)行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學(xué)者從不同的角度，本著不同的目的對區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學(xué)的陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政的典型代表，也是實(shí)質(zhì)意義上從行政學(xué)科角度對我國區(qū)域行政進(jìn)行研究的開創(chuàng)者。她在對區(qū)域行政深厚知識積淀的基礎(chǔ)上對我國區(qū)域公共管理的一些問題作了述評，認(rèn)為任何一門學(xué)科和一種理論的產(chǎn)生都是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國區(qū)域公共管理研究的提出主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競爭的崛起、經(jīng)濟(jì)市場化下的區(qū)域政區(qū)間競爭加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區(qū)競爭力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究以及流域治理的實(shí)證研究。同時，她也對我國區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動區(qū)域科學(xué)研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內(nèi)容上對現(xiàn)代公共管理學(xué)學(xué)科創(chuàng)新。這些認(rèn)識是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認(rèn)識是在區(qū)域行政研究的基礎(chǔ)上對區(qū)域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實(shí)質(zhì)進(jìn)行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對區(qū)域公共管理進(jìn)行更深入的分析。
二、區(qū)域與區(qū)域行政
區(qū)域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區(qū)，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區(qū)域。對區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解：地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學(xué)把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；社會學(xué)把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認(rèn)識，有學(xué)者認(rèn)為要對經(jīng)濟(jì)區(qū)域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個有限的空間概念；其次，經(jīng)濟(jì)區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級以提供公共服務(wù)；第三，區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上盡可能是一個完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級的區(qū)域系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究內(nèi)容，對區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究，但行政學(xué)科作為一門獨(dú)立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎(chǔ)上還必須界定一個適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計(jì)劃或制定政策等目的而作為一個應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中，中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中受到啟發(fā)，認(rèn)為區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的，而這一定的標(biāo)準(zhǔn)可能是自然、經(jīng)濟(jì)或社會特征的一個或多個方面，那對區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領(lǐng)域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實(shí)質(zhì)的東西在于它所蘊(yùn)涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系，這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。
基于對區(qū)域的認(rèn)識，中山大學(xué)的兩位學(xué)者認(rèn)為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個或兩個以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，強(qiáng)調(diào)的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關(guān)系，并通過對政府的協(xié)調(diào)來達(dá)致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？
三、區(qū)域公共管理
要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國外自從20世紀(jì)70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統(tǒng)一的認(rèn)識。我國有學(xué)者在綜合國內(nèi)外各種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點(diǎn)。不同的觀點(diǎn)具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應(yīng)著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動，以共同的目標(biāo)基礎(chǔ)，通過協(xié)商的方式達(dá)成。#$%不可否認(rèn)，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎(chǔ)的，除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學(xué)者在考察我國現(xiàn)代化進(jìn)程時認(rèn)為，“要擺脫中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的兩難境地，首先必須從認(rèn)識上實(shí)現(xiàn)一種思維的轉(zhuǎn)向，不能像以往的學(xué)者那樣，把目光的聚焦點(diǎn)只放在政治權(quán)威的轉(zhuǎn)型上，因?yàn)橹袊F(xiàn)代化兩難的癥結(jié)真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結(jié)構(gòu)，確切地說，在于社會一直沒有形成獨(dú)立的，自治的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域”，為此，他們引進(jìn)了西方的市民社會理論，并依據(jù)中國現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動，社會活動的私域，以及進(jìn)行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學(xué)者已有的共識的觀點(diǎn)來看，市民社會的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領(lǐng)域；（2）志愿性社團(tuán)；（3）公共領(lǐng)域。哈貝馬斯認(rèn)為公共領(lǐng)域是介于私人領(lǐng)域和公共權(quán)威之間的一個領(lǐng)域，是一種非官方的公共領(lǐng)域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領(lǐng)域?qū)矙?quán)威及其政策和共同關(guān)心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構(gòu)成這一領(lǐng)域的基本特征；（4）社會運(yùn)動。市民社會概念于20世紀(jì)80年代后在全球范圍內(nèi)的再度興起，與當(dāng)代世界各國所發(fā)生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關(guān)系，面對現(xiàn)實(shí)，理論家們對國家在社會發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。什么是治理？在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，認(rèn)為：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實(shí)踐的科學(xué)，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關(guān)系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有幾個基本的共同點(diǎn)：一是它們都強(qiáng)調(diào)管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領(lǐng)域和市民領(lǐng)域；二是在管理的目標(biāo)上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調(diào)的達(dá)成并達(dá)致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協(xié)商和調(diào)整，在認(rèn)同的基礎(chǔ)上統(tǒng)一行動。
綜合對區(qū)域和以上理論的認(rèn)識，本文認(rèn)為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質(zhì)性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實(shí)現(xiàn)共同利益，運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。這一概念包含以下幾個內(nèi)涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經(jīng)濟(jì)、政治或社會其它領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯性問題，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經(jīng)濟(jì)市場領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；（4）對象是區(qū)域內(nèi)個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關(guān)系。
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著名行政學(xué)者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態(tài)問題。按照韋伯斯特詞典的解釋,生態(tài)學(xué)是各種有機(jī)體與其環(huán)境之間的各種相互關(guān)系。J·W·別斯指出生態(tài)學(xué)這個詞源于希臘語oikos,意為房子或家,經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)學(xué)也有相同的詞根,經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)學(xué)有許多共同點(diǎn),但生態(tài)學(xué)的含義更廣泛。它涉及有機(jī)體與其環(huán)境之間的全部相互關(guān)系?！薄?〕美國著名學(xué)者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,開創(chuàng)行政學(xué)研究的一個新途徑。我國現(xiàn)階段的行政環(huán)境是制約和影響行政管理的重要因素,同時又是行政管理的改造對象,并為行政管理的實(shí)施提供條件。故此,我們應(yīng)努力使行政管理和行政環(huán)境保持一種動態(tài)的平衡。從20世紀(jì)50年代以來,隨著社會生態(tài)環(huán)境的變遷,傳統(tǒng)行政學(xué)歷經(jīng)了向現(xiàn)代公共管理學(xué)范式的重大轉(zhuǎn)變。邁入21世紀(jì),區(qū)域行政面對的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境,正是在這樣的背景下區(qū)域公共管理這種嶄新的制度安排應(yīng)運(yùn)而生。這種轉(zhuǎn)變很重要,“從某種意義上說,21世紀(jì)中國公共管理面對的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域公共管理的挑戰(zhàn),處理好和解決好了系列區(qū)域公共性問題,和諧社會的發(fā)展愿景就不再遙遠(yuǎn)?！薄?〕區(qū)域公共管理是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物。作為一個新的理論和實(shí)踐課題,陳瑞蓮認(rèn)為,在我國有關(guān)區(qū)域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散,區(qū)域公共管理研究的學(xué)者社群尚未成形。但是,在當(dāng)前一個不爭的事實(shí):越來越多的學(xué)者開始關(guān)注并研究區(qū)域公共管理的相關(guān)內(nèi)容。無疑,加強(qiáng)區(qū)域公共管理研究具有重要理論意義和實(shí)踐價值。有學(xué)者說,“研究任何一種理論,都必須首先弄懂它所使用的基本術(shù)語。對于了解一種新的學(xué)術(shù)理論,弄清楚它所使用的新名詞的正確含義,就尤為重要了”?！?〕區(qū)域公共管理是個復(fù)合概念,其中“區(qū)域”和“公共管理”是其兩個核心概念。
一、“區(qū)域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區(qū)域(region)是一個多側(cè)面、多層次且相對性極強(qiáng)的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區(qū)域。研究視角和內(nèi)容不同,對于區(qū)域的界定就有所不同。在社會科學(xué)叢林中,最早研究區(qū)域的學(xué)科是地理學(xué),地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分?！杜＝虻乩韺W(xué)詞典》中,“區(qū)域是指地球表面的任何一個單元,它以自然或人文特征而有別于周圍的地區(qū)”?！?〕經(jīng)濟(jì)學(xué)將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟(jì)活動造成的、具有特定地域特征的經(jīng)濟(jì)社會綜合體。埃德加·M.胡佛說,“所有的定義都把區(qū)域概括為一個整體的地理范疇,因而可以從整體上對其進(jìn)行分析”,“把區(qū)域作為一個集合體,……這一集合體對于管理、計(jì)劃和公共政策的制定和實(shí)施都是必須的。最實(shí)用的區(qū)域劃分應(yīng)當(dāng)符合行政區(qū)劃的疆界?！薄?〕政治學(xué)把區(qū)域看成是國家管理的行政單元,與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合;國際政治和國際關(guān)系的研究者對區(qū)域的解讀,往往側(cè)重從一種更為宏觀視角來討論區(qū)域的內(nèi)涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區(qū)域主義”分類法:宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。在“區(qū)域”的多種釋義中,可以看出:區(qū)域有多種分類,系統(tǒng)性或整體性是區(qū)域的共同特征;區(qū)域的概念是相對的,可以依據(jù)不同視角有多種劃分;區(qū)域是變化的,應(yīng)以動態(tài)的眼光來觀察它。實(shí)際上區(qū)域是一個很寬泛的概念,很難給出一個公認(rèn)的定義。本文是從公共管理學(xué)科角度來進(jìn)行研究,基于此視角,區(qū)域應(yīng)如何界定?有學(xué)者認(rèn)為:區(qū)域是“一個基于行政區(qū)劃又超越于國家和行政區(qū)劃的綜合性概念”?！?〕另外,從四個緯度對區(qū)域公共管理要研究的“區(qū)域”做類型學(xué)上的分析:公共管理意義上的經(jīng)濟(jì)區(qū)域、行政區(qū)域、自然地理區(qū)域和公共管理中的“問題區(qū)域”和“邊緣區(qū)域”?！?〕筆者以為,不論對“區(qū)域”進(jìn)行怎樣的界分,從公共管理學(xué)科角度看,區(qū)域?qū)嶋H上是按照公共物品為標(biāo)準(zhǔn)劃分的有限空間范圍,是擁有相同一領(lǐng)域或多領(lǐng)域公共物品的域場。在這里區(qū)域不是一個地理范疇而是一個以公共物品(或者公共事務(wù)、公共問題、公共利益)為標(biāo)準(zhǔn)形成的同質(zhì)性域場,并不絕對與行政區(qū)劃相一致。
二、公共管理研究的新視角:區(qū)域行政向區(qū)域公共管理范式的轉(zhuǎn)變
要討論區(qū)域行政向區(qū)域公共管理的轉(zhuǎn)變,首先要了解區(qū)域行政的發(fā)展背景、內(nèi)涵等基礎(chǔ)知識。區(qū)域行政問題與行政區(qū)劃密切關(guān)聯(lián)。學(xué)者劉君德在他主持的《中國行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐》等論著中,第一次明確提出了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”概念,并分析我國現(xiàn)實(shí)生活中普遍存在的地方保護(hù)主義現(xiàn)象。在我國的行政學(xué)界,宋月紅在國內(nèi)首次使用“區(qū)域行政”的概念,作者從行政區(qū)劃、行政區(qū)域與區(qū)域行政的關(guān)系角度進(jìn)行研究,但這是一種狹義的或傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政范疇?！?〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區(qū)域行政》一文中,正式提出廣義的“區(qū)域行政”概念?！?〕隨著實(shí)踐的推動和理論的發(fā)展,區(qū)域行政向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變。在學(xué)界,最早使用過“區(qū)域公共管理”概念的只有清華大學(xué)的劉鋒和中山大學(xué)的陳瑞蓮,二人從不同的角度對區(qū)域公共管理進(jìn)行論述。劉鋒運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新,在某種程度上說,這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學(xué)角度對區(qū)域公共管理的研究,而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去?！?0〕陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政和區(qū)域公共管理的典型代表,她在此領(lǐng)域的論述,在學(xué)界產(chǎn)生了廣泛的影響。
三、區(qū)域公共管理的內(nèi)涵、理論支撐
區(qū)域公共管理是個復(fù)合概念,前文已經(jīng)界分了公共管理視閾中的“區(qū)域”。對于公共管理的概念,無論是對其內(nèi)涵把握還是基本體系的構(gòu)成,都還在探討中。王樂夫教授認(rèn)為,“所謂公共管理,即公共部門對公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會活動。具體地說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實(shí)現(xiàn)公共利益,運(yùn)用公共權(quán)力的公共事務(wù)施加管理的社會活動?！?/p>
〔11〕公共管理與行政管理不同,公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動;同時,它更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動,以共同的目標(biāo)基礎(chǔ),通過協(xié)商的方式達(dá)成。無庸諱言,現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢,是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。綜上所述,區(qū)域公共管理是區(qū)域行政隨著實(shí)踐的需要,在治理范式上不斷成熟的產(chǎn)物。筆者認(rèn)為,所謂區(qū)域公共管理,即是指以區(qū)域政府組織和區(qū)域非政府組織為主的多元主體(區(qū)域公共管理部門)為了解決特定區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、社會或其它方面的公共問題,實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益,運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域、區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。區(qū)域公共管理之所以“應(yīng)運(yùn)而生”,從根本上說,區(qū)域公共管理發(fā)展的動力來自于中國現(xiàn)代化過程中的社會政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的必然要求?；蛘哒f,除了實(shí)踐的需要外,理論的發(fā)展和推動也是非常重要的。區(qū)域公共管理理論的發(fā)展除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展外,還有公民社會理論、現(xiàn)代治理、網(wǎng)絡(luò)治理理論和善治等理論。公民社會,也被稱為市民社會或民間社會。關(guān)于公民社會的定義,不同的學(xué)者根據(jù)不同的研究視角形成了種種不同的公民社會定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國家與社會二元結(jié)構(gòu)和國家、經(jīng)濟(jì)與公民社會的三元結(jié)構(gòu)。關(guān)于公民社會的結(jié)構(gòu)要素,不同學(xué)者對其強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同。就中外學(xué)者取得的共識來看,公民社會的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下四個:一是私人領(lǐng)域;二是志愿性社團(tuán);三是公共領(lǐng)域。除了公民社會的結(jié)構(gòu)性要素外,公民社會還具有自己的基本價值原則,大體說來,這些基本的價值原則包括:個人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。
市民社會理論的發(fā)展,引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來,“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中,“全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性”。治理有失敗的可能,為完善該理論,隨后善治進(jìn)入學(xué)者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程,其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種最佳關(guān)系。善治有如下要素:合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。區(qū)域善治是區(qū)域公共管理研究中一個戰(zhàn)略管理問題。
[參考文獻(xiàn)]
〔1〕理查德·J·斯蒂爾曼二世.公共行政學(xué):概念與案例〔M〕.北京:中國人民大學(xué)出版社,2004:126.
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.12.118
[中圖分類號]D669.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）12-0-02
我國在黨的第十八屆三中全會上提出了建設(shè)現(xiàn)代化的社區(qū)治理。這是社區(qū)治理的概念首次出現(xiàn)在我國國家建設(shè)事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃中，表明我國社會主義建設(shè)事業(yè)發(fā)展水平進(jìn)一步提升。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的社會發(fā)展背景下，如何結(jié)合現(xiàn)代化的先進(jìn)科學(xué)技術(shù)應(yīng)用手段，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理水平的飛速提升，就成為社區(qū)工作人員重點(diǎn)研究的課題。
1 “互聯(lián)網(wǎng)”+背景的基本概念
在我國乃至世界范圍的研究領(lǐng)域中，各個行業(yè)和各個研究領(lǐng)域的專家學(xué)者，對“互聯(lián)網(wǎng)+”社會發(fā)展背景的研究，并沒有總結(jié)出一套系統(tǒng)化、理論化的完整概念。在我國發(fā)展進(jìn)程中，有關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”背景的基本概念論述，主要可以根據(jù)研究觀點(diǎn)的不同，將其劃分為兩方面不同的內(nèi)容。
其一是將“互聯(lián)網(wǎng)+”背景的研究重點(diǎn)放在社會經(jīng)濟(jì)金融行業(yè)的研究領(lǐng)域，具體指依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合。其二則主要強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)應(yīng)用于社會基礎(chǔ)治理工作中所能發(fā)揮的優(yōu)勢和具有的發(fā)展?jié)摿?。通過應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)、政治及各種社會關(guān)系之間的協(xié)調(diào)有序發(fā)展，為社會主義和諧社會的建設(shè)與發(fā)展提供技術(shù)保障。
2 社區(qū)治理實(shí)踐工作開展中存在的實(shí)際問題
由于“互聯(lián)網(wǎng)+”的社會發(fā)展模式在我國產(chǎn)生和持續(xù)的時間較短，因此，其在社區(qū)治理工作開展過程中，并沒有得到相關(guān)管理工作人員的高度重視。當(dāng)今社會社區(qū)治理工作的開展仍存在大量需要管理人員及時解決和應(yīng)對的矛盾問題。目前，在我國社會發(fā)展進(jìn)程中，社區(qū)治理仍處于并將在以后較長的一段時間內(nèi)處于由原始工作模式向現(xiàn)代化管理方式轉(zhuǎn)型的中間時期。
在政府宏觀調(diào)控職能的影響下，受傳統(tǒng)社區(qū)治理思想的約束和限制，“互聯(lián)網(wǎng)+”社會發(fā)展背景下社區(qū)治理工作的開展，不但沒能結(jié)合應(yīng)用現(xiàn)代化的信息技術(shù)應(yīng)用手段，反而限制了社會公眾及社會企業(yè)單位在社區(qū)治理實(shí)踐中的參與程度，嚴(yán)重縮小和降低了社區(qū)治理的管理力度。
3 “互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，提升社區(qū)治理力度的思考
3.1 革新發(fā)展思想，擺正認(rèn)知理念
在廣大社會成員的認(rèn)知中，有關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”概念的提出，仍舊屬于一個較為陌生的字眼。但自我國進(jìn)入21世紀(jì)以來，以互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)應(yīng)用手段為依托的信息化生活方式，已經(jīng)逐漸滲透到我國社會成員日常工作及學(xué)習(xí)、生活的各個環(huán)節(jié)。這一社會背景要求社區(qū)工作管理人員在開展社區(qū)治理工作的過程中，要真正認(rèn)識到互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)應(yīng)用的重要性，結(jié)合信息化處理技術(shù)改變治理工作的開展方式。
需要注意的是，“互聯(lián)網(wǎng)+”的社會發(fā)展背景確實(shí)能幫助社區(qū)治理人員在一定程度上優(yōu)化自身的工作治理水平，但“互聯(lián)網(wǎng)+”的信息化處理技術(shù)并不是萬能的，工作人員在開展社區(qū)治理時，可以將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)作為輔管理工具，但不能完全依賴互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)。當(dāng)管理出現(xiàn)一定的問題和弊端時，仍需要相關(guān)管理人員在結(jié)合實(shí)際的基礎(chǔ)上，制定出有效的治理措施。
3.2 強(qiáng)化教育宣傳力度，提升社區(qū)治理的群眾參與度
管理人員還可以在日常工作中，通過互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)信息傳播功能，不斷強(qiáng)化社區(qū)治理工作開展的宣傳力度，使社區(qū)更多群眾參與到治理實(shí)踐活動開展的過程中，為社區(qū)治理工作的開展贏得更多群眾基礎(chǔ)。社區(qū)治理工作開展效率的高低，有時能直接體現(xiàn)出一個社區(qū)發(fā)育成長狀態(tài)是否完善。
社區(qū)治理應(yīng)引導(dǎo)更多社區(qū)成員參與其中，發(fā)揮人民群眾的力量，如在治理方案方面，集思廣益，從而推動社區(qū)治理工作的開展。工作人員要培養(yǎng)社區(qū)成員養(yǎng)成強(qiáng)烈的集體發(fā)展意識，在社區(qū)團(tuán)體中形成家文化的認(rèn)知發(fā)展理念。在保持個性發(fā)展認(rèn)知觀念的基礎(chǔ)上，為社區(qū)治理工作開展的負(fù)責(zé)人提供相應(yīng)的建議和意見，使管理人員能在了解和結(jié)合社區(qū)群眾實(shí)際需求的基礎(chǔ)上，制定更加完善的治理方案，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理工作的高效、有序進(jìn)行。
4 結(jié) 語
社區(qū)治理是我國社會主義事業(yè)建設(shè)中的基礎(chǔ)性工作。社區(qū)治理工作開展的效率和質(zhì)量，有時能決定整個城鎮(zhèn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展水平，與社會成員個人生活水平的高低也有著密切的內(nèi)在聯(lián)系。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的社會發(fā)展背景下，只有政府相關(guān)部門工作人員深刻了解社區(qū)治理與實(shí)踐工作開展的重要性，才能秉承正確的發(fā)展認(rèn)知觀念，實(shí)現(xiàn)治理力度與質(zhì)量的全面優(yōu)化和提升。
主要參考文獻(xiàn)
1. 生態(tài)現(xiàn)代化――深圳未來30年目標(biāo)
深圳在過去30多年里從一個邊陲小鎮(zhèn)迅速發(fā)展為現(xiàn)在人口超過千萬的國際化城市，是一個世界矚目的奇跡，也見證了中國自1978年改革開放以來經(jīng)濟(jì)騰飛產(chǎn)生的巨大變化。今天的深圳已是中國四大一線城市之一，國際重要的空海樞紐和外貿(mào)口岸，中國重要的經(jīng)濟(jì)和金融中心，2012年經(jīng)濟(jì)總量居中國大陸第四位。
然而伴隨著深圳30多年的飛速發(fā)展，也日益顯見出資源匱乏（尤其是土地資源和水資源）、能源緊缺、環(huán)境惡化、人口擁擠“四個難以為繼”的瓶頸，2005年5月，深圳市第四次黨代會就提出要實(shí)現(xiàn)從“速度深圳”向“效益深圳”轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略目標(biāo)，探求深圳發(fā)展模式的改變之路。
可以說，資源匱乏（尤其是土地資源和水資源）、能源緊缺、環(huán)境惡化、大城市人口擁擠同樣是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中影響可持續(xù)發(fā)展的最為核心的問題。美國世界觀察研究所所長萊斯特?布朗曾經(jīng)說過：“由于中國如此龐大的人口，人類至今為止走過的所有發(fā)展道路對中國都不能適用。要不了多久，中國非得開拓一條全新的航道不可。這個發(fā)明了造紙術(shù)與火藥的民族，現(xiàn)在面臨一個跨越西方發(fā)展模式的機(jī)會，向世界展示怎樣創(chuàng)造一個環(huán)境上可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)。中國如成功了，就能為全世界樹立一個光輝的楷模，為人敬仰效法；中國若失敗了，所有的人都將為此付出代價?！?/p>
中國環(huán)境保護(hù)雖然已有30年的歷史，但與發(fā)達(dá)國家相比，中國目前的工業(yè)化和城市化的發(fā)展程度還處于起步階段，環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，因此，在未來相當(dāng)長的時間內(nèi)，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力和環(huán)境資源的壓力都會非常大，現(xiàn)代化進(jìn)程中如何科學(xué)的處理經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的關(guān)系，已經(jīng)成為一個越來越重要和緊迫的問題。
可見深圳所面臨的發(fā)展困局正是整個中國所面臨的發(fā)展困局，深圳所嘗試的轉(zhuǎn)型正是整個中國需要去做的事情。作為國家的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、社會主義示范市和創(chuàng)新城市，深圳未來的發(fā)展目標(biāo)除實(shí)現(xiàn)自身有限資源條件下的城市可持續(xù)發(fā)展外，還擔(dān)負(fù)了探索未來中國現(xiàn)代化的模式和路徑的歷史使命，從某種意義上來講，深圳現(xiàn)在所面對的和30年前所面對的，就本質(zhì)而言并沒有多大區(qū)別。
社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的矛盾如何協(xié)調(diào)解決，深圳市現(xiàn)有資源環(huán)境條件能否支持未來持續(xù)性發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)更高概念的現(xiàn)代文明，深圳未來該如何定位，生態(tài)現(xiàn)代化理念或許就是答案，其特色在于進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代化進(jìn)程的生態(tài)轉(zhuǎn)型，也即是實(shí)現(xiàn)生態(tài)現(xiàn)代化，或許可以解讀為探索未來中國生態(tài)現(xiàn)代化的模式和路徑。
過去20多年，許多發(fā)達(dá)國家選擇了生態(tài)現(xiàn)代化并取得了國家發(fā)展的顯著進(jìn)步。深圳市借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用生態(tài)現(xiàn)代化理論的基本原理，去解決現(xiàn)代化發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾，這是一個科學(xué)而又行之有效的選擇，這是我國現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中的一次歷史性的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，而深圳可能再次為歷史所選擇，這或許就是深圳市未來30年作為社會示范市和國家創(chuàng)新城市的歷史使命。
此外，生態(tài)現(xiàn)代化作為一種結(jié)果和目標(biāo)指的是生態(tài)型的現(xiàn)代化，而作為一種過程指的是生態(tài)化的現(xiàn)代化。而作為人類生存和發(fā)展的空間和物質(zhì)載體， 生態(tài)涵蓋了眾多要素，例如目前熱門的低碳概念，也僅是其元素之一。同時，生態(tài)在社會復(fù)雜巨系統(tǒng)中并不是孤立的要素，它與經(jīng)濟(jì)、社會等要素相互滲透、相互促進(jìn)、相互制約。從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)出發(fā)，生態(tài)現(xiàn)代化應(yīng)是經(jīng)濟(jì)的生態(tài)現(xiàn)代化、社會的生態(tài)現(xiàn)代化、以及生態(tài)建設(shè)的現(xiàn)代化等諸方面的整合，完全可以統(tǒng)籌深圳市提出一系列城市概念，例如“效益深圳”、“低碳生態(tài)城市”、“宜居城市”、“低碳城市”、“環(huán)境保護(hù)模范城”、“園林城市”等，這樣有利于打造深圳市獨(dú)特的城市名片，與國內(nèi)其他城市的定位相區(qū)別。
2. 環(huán)境科技創(chuàng)新是生態(tài)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)
生態(tài)現(xiàn)代化的概念最初是由德國社會學(xué)家J?胡伯于1985年提出，他認(rèn)為生態(tài)現(xiàn)代化是工業(yè)社會發(fā)展的必然階段。工業(yè)社會的發(fā)展有三個階段：工業(yè)社會突破階段（1789―1848年）、工業(yè)社會形成階段（1848―1980年）、工業(yè)社會轉(zhuǎn)型階段（1980年以后）。三個階段的發(fā)展動力都是經(jīng)濟(jì)和技術(shù)，第三個階段主要凸現(xiàn)人類活動與環(huán)境保護(hù)相互協(xié)調(diào)的技術(shù)需求。胡伯還認(rèn)為，在環(huán)境轉(zhuǎn)型方面，政府的干預(yù)和環(huán)境運(yùn)動的作用都是有限的，最終能發(fā)揮重要作用的是經(jīng)濟(jì)部門和企業(yè)家，他們通過技術(shù)創(chuàng)新推動工業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)轉(zhuǎn)型，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的生態(tài)化和生態(tài)的經(jīng)濟(jì)化。其核心觀點(diǎn)是把現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新作為改善生態(tài)環(huán)境的核心機(jī)制、把環(huán)境污染既當(dāng)作危機(jī)也當(dāng)作發(fā)展環(huán)境科技的機(jī)遇、把減少污染看成是經(jīng)濟(jì)競爭力的工具。他認(rèn)為，生態(tài)現(xiàn)代化代表一種積極預(yù)防的環(huán)境思想，是利用人類智慧去協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)進(jìn)步之間矛盾的現(xiàn)代化理論。
德國社會學(xué)家M?簡尼克也是較早提出生態(tài)現(xiàn)代化概念的學(xué)者之一，他將環(huán)境政策分為補(bǔ)救性和預(yù)防性兩個類型，認(rèn)為生態(tài)現(xiàn)代化實(shí)施環(huán)境問題的解決方案是從補(bǔ)救性策略向預(yù)防性策略轉(zhuǎn)化的過程。他指出，實(shí)現(xiàn)生態(tài)現(xiàn)代化在很大程度上取決于科學(xué)技術(shù)的革新過程，并非要改變根本的社會制度。他主張通過社會結(jié)構(gòu)性變革和采用預(yù)防性策略，以有益于環(huán)境的生產(chǎn)和消費(fèi)形式替代傳統(tǒng)形式，這樣還可以避免激烈的社會沖突。
荷蘭學(xué)者A?摩爾認(rèn)為，生態(tài)現(xiàn)代化作為一種社會變革理論具有四個特點(diǎn)：第一，科學(xué)技術(shù)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素，而不是造成生態(tài)危機(jī)的罪魁禍?zhǔn)祝坏诙?，反對?jīng)濟(jì)與環(huán)境勢不兩立的觀點(diǎn)，環(huán)境影響的內(nèi)在成本化是生態(tài)現(xiàn)代化的重要機(jī)制之一；第三，承認(rèn)政府在環(huán)境管理過程中、在生產(chǎn)和消費(fèi)方式的導(dǎo)向作用中的不可或缺性；第四，政府與市場在環(huán)境問題上的重新定位在生態(tài)轉(zhuǎn)型中將發(fā)揮重要作用。摩爾還指出需要進(jìn)行變革的幾種社會要素：政治――政體向公眾參與決策的開放民主的政治組織形式轉(zhuǎn)變；經(jīng)濟(jì)――環(huán)境保護(hù)從增加成本向獲取利潤轉(zhuǎn)變；法律――舉證責(zé)任從受污染方轉(zhuǎn)移至污染方；科技――創(chuàng)新技術(shù)從補(bǔ)救性向預(yù)防性轉(zhuǎn)變。這些社會要素的變革既是社會結(jié)構(gòu)的變革也是社會基本價值觀念的變革。
學(xué)術(shù)界和各國對生態(tài)現(xiàn)代化的理解或存在一定差別，但其核心特質(zhì)卻是高度一致的，即消除現(xiàn)代化發(fā)展中經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)之間的不相容關(guān)系，尋求兩者之間正向結(jié)合的理論意蘊(yùn)和現(xiàn)實(shí)出路，并認(rèn)為環(huán)境科技創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)生態(tài)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。
3. 加速環(huán)境科技創(chuàng)新的幾點(diǎn)建議
3.1 推動思想意識的生態(tài)轉(zhuǎn)型
沒有現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境意識就沒有生態(tài)現(xiàn)代化，由此也失去環(huán)境科技的創(chuàng)新動力，提升全體市民，特別是管理者和決策者的現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境意識，是深圳市實(shí)現(xiàn)生態(tài)現(xiàn)代化的成敗關(guān)鍵，自然也是決定環(huán)境科技創(chuàng)新成效的關(guān)鍵。
現(xiàn)代化被片面地理解為經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，物質(zhì)財富的多少被視為區(qū)域發(fā)展甚至社會進(jìn)步的首要標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的繁榮與享受降低了人們對環(huán)境風(fēng)險的估計(jì)，環(huán)境退化變成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理代價，這應(yīng)當(dāng)是深圳市的可持續(xù)發(fā)展陷入“四個難以為繼”的根源。所以，深圳必須在未來的發(fā)展思路中消除上述片面的發(fā)展觀念，著眼于整體和全局的長遠(yuǎn)利益，著眼于可持續(xù)發(fā)展需要，以創(chuàng)新思維把環(huán)境保護(hù)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)增長的新動力，以現(xiàn)代化的生態(tài)轉(zhuǎn)型推動經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的全面發(fā)展。
思想意識生態(tài)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略措施主要有：①開展生態(tài)現(xiàn)代化的理論研究，詮釋生態(tài)現(xiàn)代化的生態(tài)概念，并構(gòu)建可操作的指標(biāo)體系；②加強(qiáng)環(huán)境教育，普及生態(tài)現(xiàn)代化理念；③公開環(huán)境信息，鼓勵公眾監(jiān)督和參與環(huán)境決策。
3.2 建設(shè)利于環(huán)境科技創(chuàng)新的體制環(huán)境
目前，深圳市環(huán)境科技創(chuàng)新體制有待進(jìn)一步完善，關(guān)鍵技術(shù)、工藝及設(shè)備研發(fā)嚴(yán)重滯后于市場需要，環(huán)?？萍纪度胄视写M(jìn)一步提高，環(huán)保科技成果轉(zhuǎn)化率低，難以形成成熟的環(huán)保產(chǎn)業(yè)。公益性科研機(jī)構(gòu)缺乏穩(wěn)定的投入機(jī)制，環(huán)境科研工作的系統(tǒng)性和長遠(yuǎn)性不夠，難以形成長期的、整體的、能滿足生態(tài)現(xiàn)代化所需的科技支撐能力。環(huán)境科技創(chuàng)新體系尚未形成，環(huán)境科技創(chuàng)新基礎(chǔ)能力薄弱，人才匱乏，亟需探索有利于環(huán)境科技創(chuàng)新的新機(jī)制、新體制和新制度。
結(jié)合深圳市政府機(jī)構(gòu)的深入改革，建議由深圳市環(huán)境保護(hù)主管部門統(tǒng)籌環(huán)境科技的創(chuàng)新規(guī)劃、創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)的制定和相關(guān)鼓勵政策的制定，并監(jiān)督落實(shí)相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施或直接主導(dǎo)相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施。
3.3 創(chuàng)新重點(diǎn)從“末端治理”向“全過程控制”轉(zhuǎn)變
對應(yīng)于生態(tài)現(xiàn)代化理論，環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)通過將著重于環(huán)境壓力下的“末端治理應(yīng)急性”技術(shù)向“全過程控制預(yù)防創(chuàng)新性”技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，由此實(shí)現(xiàn)推動環(huán)境保護(hù)的“成本投入型”向生態(tài)建設(shè)的“效益產(chǎn)出型”轉(zhuǎn)變。
環(huán)境科技與各行各業(yè)密切相關(guān)，需要把生態(tài)技術(shù)和設(shè)計(jì)融于各個領(lǐng)域，需要從環(huán)境問題產(chǎn)生的根源采取措施，尋求可持續(xù)的生產(chǎn)和消費(fèi)模式，使環(huán)境與發(fā)展協(xié)調(diào)。發(fā)達(dá)國家普遍加速了生態(tài)制造技術(shù)、生態(tài)建筑技術(shù)、清潔能源技術(shù)等清潔生產(chǎn)技術(shù)的研發(fā)。深圳市從上世紀(jì)90年代，從發(fā)達(dá)國家引入清潔生產(chǎn)和污染預(yù)防理念，本世紀(jì)初又引入了循環(huán)經(jīng)濟(jì)概念，當(dāng)前又興起低碳經(jīng)濟(jì)的浪潮。目標(biāo)都是希望污染控制能實(shí)現(xiàn)從末端治理向源頭削減和全過程控制轉(zhuǎn)變，采取綜合污染防治戰(zhàn)略和技術(shù)手段。而目前，在全球氣候變暖背景下，低碳經(jīng)濟(jì)概念日漸熱門則有利于能效的提高和新能源的使用。由此可見，深圳市環(huán)境技術(shù)的創(chuàng)新重點(diǎn)從“末端治理”向“全過程控制”轉(zhuǎn)變已具較好基礎(chǔ)，其實(shí)施效果的關(guān)鍵則在于落實(shí)相應(yīng)的激勵政策、資金和引入創(chuàng)新技術(shù)。
3.4 加大環(huán)境科技創(chuàng)新的資金投入
目前，深圳市直接用于環(huán)境科技創(chuàng)新的資金投入來源于兩部門，市人居環(huán)境委每年約有2000萬元的環(huán)?？蒲袑ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)，該部分資金主要用于支撐環(huán)境管理決策的研究工作，此外，科信貿(mào)工委每年提供金額不等的資金，用于環(huán)境科技方面的研究工作。但整體而言，資金的投入遠(yuǎn)低于環(huán)境科技創(chuàng)新的資金需求，企業(yè)申請的難度較大。
鑒于深圳市每年將近1個億的環(huán)保專項(xiàng)資金主要用于支持企業(yè)污染設(shè)施的升級改造，從實(shí)際使用情況來看，主要用于末端污染治理設(shè)施，而該類設(shè)施的改造本身就是排污企業(yè)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，且不符合“全過程控制預(yù)防”理念，建議將該部分資金用于補(bǔ)貼企業(yè)“全過程控制預(yù)防”的環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新工作。同時將深圳市每年投入的科技創(chuàng)新資金的五分之一直接用于環(huán)境技術(shù)的創(chuàng)新工作。
3.5 加快關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備的研發(fā)和應(yīng)用
資源匱乏（尤其是土地資源和水資源）、能源緊缺、環(huán)境惡化、人口擁擠“四個難以為繼”的瓶頸突破，水資源及能源效率的提高、環(huán)境污染的治理完全可通過環(huán)境技術(shù)的創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)，建議重點(diǎn)加強(qiáng)節(jié)能、節(jié)水技術(shù)和設(shè)備的研發(fā)和應(yīng)用、重金屬污染行業(yè)的水處理及回用技術(shù)、大氣、噪聲和固廢污染防治技術(shù)和設(shè)備的研發(fā)和應(yīng)用。
以水環(huán)境領(lǐng)域?yàn)槔捎谏钲谑兄饕恿鞯奈蹚奖冗^大，各污水處理廠出水必須達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方能滿足水環(huán)境目標(biāo)要求，而目前各污水處理廠的排水指標(biāo)距離上述目標(biāo)存在較大的差距，科技創(chuàng)新資金可適度向污水處理廠深度改造技術(shù)的研究傾斜。
3.6 打造技術(shù)創(chuàng)新及技術(shù)服務(wù)平臺
隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的迅速提升和環(huán)保監(jiān)管力度的加強(qiáng)，重污染企業(yè)污染治理投入不斷增加，政府每年同時利用近億元的“環(huán)保專項(xiàng)資金”對企業(yè)污染治理設(shè)施升級改造進(jìn)行直接補(bǔ)貼。就目前而言污染企業(yè)末端治理的硬件設(shè)施已普遍滿足法定要求或國家相應(yīng)技術(shù)規(guī)范要求，但是，大量的投資并未達(dá)到預(yù)期的環(huán)境效益，企業(yè)自身的環(huán)境管理水平及技術(shù)能力嚴(yán)重滯后，使得污染治理設(shè)施難以發(fā)揮應(yīng)有的效能是其中最為關(guān)鍵的因素之一。而從污染防治的效果來看，單純局限于污染物的末端治理難以真正解決企業(yè)的環(huán)境問題，而污染防治要向源頭和全過程控制轉(zhuǎn)變，推動企業(yè)的清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，無疑對企業(yè)的環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新能力提出了更高要求，但就大部分企業(yè)而言，完全依靠自身的力量很難實(shí)現(xiàn)突破。
企業(yè)環(huán)境技術(shù)能力尤其是創(chuàng)新能力提升的全面提升絕非一朝一夕之力，對一些環(huán)境意識、環(huán)境管理和技術(shù)水平相對落后的企業(yè)尤為如此。必須系統(tǒng)全面的診斷企業(yè)的環(huán)境問題及其在環(huán)境管理及技術(shù)能力所存在的不足，且需要政府、污染企業(yè)和節(jié)能減排技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)形成合力，并持續(xù)有效的推動實(shí)施。在類似深圳這樣的發(fā)達(dá)地區(qū)則完全有必要建設(shè)環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新及服務(wù)的公共服務(wù)平臺，探索推動企業(yè)環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新的新模式。
4. 結(jié)語
經(jīng)過30多年的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，深圳市的現(xiàn)代化進(jìn)程出現(xiàn)了資源匱乏（尤其是土地資源和水資源）、能源緊缺、環(huán)境惡化、人口擁擠“四個難以為繼”的瓶頸，而深圳所面臨的發(fā)展困局正是整個中國所面臨的發(fā)展困局，其背后的根源則在于原有的發(fā)展理念和發(fā)展模式出現(xiàn)了瓶頸。近年來，深圳市重新定位資源環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的關(guān)系，對傳統(tǒng)不可持續(xù)的現(xiàn)代化模式進(jìn)行反思與變革，并提出實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略和創(chuàng)新途徑，其實(shí)質(zhì)符合了生態(tài)現(xiàn)代化的概念。對應(yīng)于生態(tài)現(xiàn)代化理論，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，核心在于環(huán)境科技的創(chuàng)新。深圳市應(yīng)當(dāng)把環(huán)境科技創(chuàng)新作為改善生態(tài)環(huán)境的核心機(jī)制、把環(huán)境污染既當(dāng)作危機(jī)也當(dāng)作發(fā)展環(huán)境科技的機(jī)遇、把減少污染看成是經(jīng)濟(jì)競爭力的工具，利用特區(qū)人的智慧去協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)進(jìn)步之間矛盾，力爭在未來30年實(shí)現(xiàn)生態(tài)現(xiàn)代化，在實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展的同時，也為中國現(xiàn)代化進(jìn)程提供示范，這也正是作為社會示范市和國家創(chuàng)新城市的歷史使命。
參考文獻(xiàn)：
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過去37年中，中國城鎮(zhèn)人口從1.7億上升到7.5億，城市數(shù)量從193個增長到653個，城市發(fā)展可謂波瀾壯闊。但隨之而來的交通擁堵、人口膨脹、房價急升、城市污染等問題日益嚴(yán)重，“城市病”現(xiàn)象困擾著各地城市的發(fā)展。
因此，2015年底與中央經(jīng)濟(jì)工作會議套開的中央城市工作會議備受矚目。而這次會議提出的頂層設(shè)計(jì)令人耳目一新，亦為未來城市發(fā)展指明了方向。
“城市治理”的概念首次出現(xiàn)在頂層設(shè)計(jì)之中，會議明確指出要“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國特色城市發(fā)展道路?！?/p>
“尊重城市發(fā)展規(guī)律”，這顯然是有的放矢。之前城市化快速發(fā)展中，一些地方政府熱衷于開發(fā)新城新區(qū)，尤以“大廣場”、“大社區(qū)”最令人詬病，“千城一面”的現(xiàn)象也使地方城市失去了自己的特色。因之，會議著重指出“必須認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想，切實(shí)做好城市工作?！?/p>
除了理念，還有措施。會議從“統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)”“統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)”“統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力”“統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局”“統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體”系統(tǒng)、清晰地闡釋了城市未來建設(shè)“以人為本”的思路。
其中，多次指出要尊重市民意見，擴(kuò)大公眾參與環(huán)節(jié)，比如在規(guī)劃方面指出要“邀請市民共同參與”，比如在治理方面，更鮮明地提出“要提高市民文明素質(zhì)，尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享?！?/p>
著名行政學(xué)者理查德?J?斯蒂爾曼二世說：“研究公共行政必須研究它的生態(tài)問題。按照韋伯斯特詞典的解釋，‘生態(tài)學(xué)是各種有機(jī)體與其環(huán)境之間的各種相互關(guān)系?！疛?W?別斯指出‘生態(tài)學(xué)這個詞源于希臘語oikos，意為房子或家，經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)學(xué)也有相同的詞根，經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)學(xué)有許多共同點(diǎn)，但生態(tài)學(xué)的含義更廣泛。它涉及有機(jī)體與其環(huán)境之間的全部相互關(guān)系。”[1]美國著名學(xué)者利格斯（FredW?Riggs）1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，開創(chuàng)行政學(xué)研究的一個新途徑。我國現(xiàn)階段的行政環(huán)境是制約和影響行政管理的重要因素，同時又是行政管理的改造對象，并為行政管理的實(shí)施提供條件。故此，我們應(yīng)努力使行政管理和行政環(huán)境保持一種動態(tài)的平衡。從20世紀(jì)50年代以來，隨著社會生態(tài)環(huán)境的變遷，傳統(tǒng)行政學(xué)歷經(jīng)了向現(xiàn)代公共管理學(xué)范式的重大轉(zhuǎn)變。邁入21世紀(jì)，區(qū)域行政面對的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境，正是在這樣的背景下區(qū)域公共管理這種嶄新的制度安排應(yīng)運(yùn)而生。這種轉(zhuǎn)變很重要，“從某種意義上說，21世紀(jì)中國公共管理面對的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域公共管理的挑戰(zhàn)，處理好和解決好了系列區(qū)域公共性問題，和諧社會的發(fā)展愿景就不再遙遠(yuǎn)?！盵2]區(qū)域公共管理是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物。作為一個新的理論和實(shí)踐課題，陳瑞蓮認(rèn)為，在我國有關(guān)區(qū)域公共管理（行政）研究的著述尚較為零散，區(qū)域公共管理研究的學(xué)者社群尚未成形。但是，在當(dāng)前一個不爭的事實(shí)：越來越多的學(xué)者開始關(guān)注并研究區(qū)域公共管理的相關(guān)內(nèi)容。無疑，加強(qiáng)區(qū)域公共管理研究具有重要理論意義和實(shí)踐價值。有學(xué)者說，“研究任何一種理論，都必須首先弄懂它所使用的基本術(shù)語。對于了解一種新的學(xué)術(shù)理論，弄清楚它所使用的新名詞的正確含義，就尤為重要了”。[3]區(qū)域公共管理是個復(fù)合概念，其中“區(qū)域”和“公共管理”是其兩個核心概念。
一、“區(qū)域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區(qū)域（region）是一個多側(cè)面、多層次且相對性極強(qiáng)的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區(qū)域。研究視角和內(nèi)容不同，對于區(qū)域的界定就有所不同。在社會科學(xué)叢林中，最早研究區(qū)域的學(xué)科是地理學(xué)，地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分?！杜＝虻乩韺W(xué)詞典》中，“區(qū)域是指地球表面的任何一個單元，它以自然或人文特征而有別于周圍的地區(qū)”。[4]經(jīng)濟(jì)學(xué)將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟(jì)活動造成的、具有特定地域特征的經(jīng)濟(jì)社會綜合體。埃德加?M.胡佛說，“所有的定義都把區(qū)域概括為一個整體的地理范疇，因而可以從整體上對其進(jìn)行分析”，“把區(qū)域作為一個集合體，……這一集合體對于管理、計(jì)劃和公共政策的制定和實(shí)施都是必須的。最實(shí)用的區(qū)域劃分應(yīng)當(dāng)符合行政區(qū)劃的疆界?！盵5]政治學(xué)把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；國際政治和國際關(guān)系的研究者對區(qū)域的解讀，往往側(cè)重從一種更為宏觀視角來討論區(qū)域的內(nèi)涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區(qū)域主義”分類法：宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。在“區(qū)域”的多種釋義中，可以看出：區(qū)域有多種分類，系統(tǒng)性或整體性是區(qū)域的共同特征；區(qū)域的概念是相對的，可以依據(jù)不同視角有多種劃分；區(qū)域是變化的，應(yīng)以動態(tài)的眼光來觀察它。實(shí)際上區(qū)域是一個很寬泛的概念，很難給出一個公認(rèn)的定義。本文是從公共管理學(xué)科角度來進(jìn)行研究，基于此視角，區(qū)域應(yīng)如何界定？有學(xué)者認(rèn)為：區(qū)域是“一個基于行政區(qū)劃又超越于國家和行政區(qū)劃的綜合性概念”。[6]另外，從四個緯度對區(qū)域公共管理要研究的“區(qū)域”做類型學(xué)上的分析：公共管理意義上的經(jīng)濟(jì)區(qū)域、行政區(qū)域、自然地理區(qū)域和公共管理中的“問題區(qū)域”和“邊緣區(qū)域”。[7]筆者以為，不論對“區(qū)域”進(jìn)行怎樣的界分，從公共管理學(xué)科角度看，區(qū)域?qū)嶋H上是按照公共物品為標(biāo)準(zhǔn)劃分的有限空間范圍，是擁有相同一領(lǐng)域或多領(lǐng)域公共物品的域場。在這里區(qū)域不是一個地理范疇而是一個以公共物品（或者公共事務(wù)、公共問題、公共利益）為標(biāo)準(zhǔn)形成的同質(zhì)性域場，并不絕對與行政區(qū)劃相一致。
二、公共管理研究的新視角：區(qū)域行政向區(qū)域公共管理范式的轉(zhuǎn)變
治理，英文為governance①①也有學(xué)者如毛壽龍等，將其譯為“治道”。，是當(dāng)今流行的一個概念，源于拉丁文，意指“操縱、掌控”，在公域和私域廣泛使用。在傳統(tǒng)政治學(xué)、行政學(xué)英文文獻(xiàn)中，該詞尤常與統(tǒng)治（government）一詞交替使用，包涵以下幾層涵義：“一是存在著一整套正式的組織機(jī)構(gòu)，它擁有對同一社會中的其他組織和團(tuán)體的強(qiáng)制性權(quán)力，而且，這種強(qiáng)制性權(quán)力得到其他組織和團(tuán)體的承認(rèn)。在現(xiàn)代社會中，這套組織機(jī)構(gòu)就是政府；二是在對公共事務(wù)的管理或處理方面，政府擁有最終的決策權(quán)，同時也承擔(dān)最終的責(zé)任；三是雖然政府可以采用不同的行為方式，但這些行為的實(shí)質(zhì)性效力取決于政府強(qiáng)制力的存在，政府活動的過程就是權(quán)力的運(yùn)用過程。將上述涵義落實(shí)到公共行政上，公共行政就成了政府機(jī)構(gòu)對國家和社會公共事務(wù)進(jìn)行的壟斷性和強(qiáng)制性的管理活動。”[1]
然而，西方政治學(xué)家和行政學(xué)家通過二十世紀(jì)的發(fā)展實(shí)踐已經(jīng)意識到，單純依靠國家和市場手段都無法實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置。面對國家和市場機(jī)制的雙雙失效，人們開始轉(zhuǎn)而尋求新的治理手段和方式。于是，20世紀(jì)90年代以后，治理一詞被國際組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體、民間組織等頻繁使用，并且其涵意已大大超出統(tǒng)治的涵義。正如治理理論的主要創(chuàng)始人詹姆斯N·羅西瑙所言，“治理與政府統(tǒng)治并非同義詞。盡管兩者都涉及目的性行為、目標(biāo)導(dǎo)向的活動和規(guī)則體系的含義，但是政府統(tǒng)治意味著由正式權(quán)力和警察力量支持的活動，以保證其適時制定的政策能夠得到執(zhí)行。治理則是由共同的目標(biāo)所支持的，這個目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé)，而且它也不一定需要依靠強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從。換句話說，與統(tǒng)治相比，治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象。它既包括政府機(jī)制，同時也包含非正式、非政府的機(jī)制，隨著治理范圍的擴(kuò)大，各色人等和各類組織得以借助這些機(jī)制滿足各自的需要、并實(shí)現(xiàn)各自的愿望”[2]。也就是說，治理不再是統(tǒng)治的同義語，相反它標(biāo)志著一種不以強(qiáng)制力為依托，強(qiáng)調(diào)協(xié)商、互信、平等、自主、合作，以政府、企業(yè)、社會、個人為共同參與主體的新的管理過程或方式的產(chǎn)生。于是，圍繞治理這一核心詞匯，一種新型公共行政理論——公共治理理論便應(yīng)運(yùn)而生。
（二）現(xiàn)代化治理的特征
對于治理的界定，學(xué)術(shù)界尚難達(dá)成一致。然而，全球治理委員會的定義極具權(quán)威性和代表性：“治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。”[3]
此外，格里·斯托克所提出的五個論點(diǎn)進(jìn)一步揭示了治理的特征，并且比較完整地概括了目前對治理理論進(jìn)行研究的各種觀點(diǎn)。
1.治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，它認(rèn)為政府并不是國家唯一的權(quán)力中心。各式各樣的公共和私人的機(jī)構(gòu)只要行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個不同層面上的權(quán)力中心。
2.治理理論明確指出在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解答的過程中存在的界限和責(zé)任方面的模糊之點(diǎn)。它表明，在現(xiàn)代社會國家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體，這樣，國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限和責(zé)任便日益變得模糊不清。
3.治理明確肯定了在涉及集體行動的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。進(jìn)一步說，致力于集體行動的組織必須依靠其他組織；為達(dá)到目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目標(biāo)；交換的結(jié)果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進(jìn)行交換的環(huán)境。
改革論壇每個欄目名稱宋心然：依法治國與治理能力現(xiàn)代化的幾點(diǎn)思考4.治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。
中圖分類號：D610 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）02-0017-03
從大歷史和長波段的視角看，現(xiàn)代性作為一種描述社會發(fā)展普遍特征的術(shù)語，概括和總結(jié)了人類社會工業(yè)化階段以工業(yè)文明為代表的社會發(fā)展形態(tài)的基本規(guī)定性。對于這一概念演進(jìn)過程以及內(nèi)涵的探討，為現(xiàn)代化的地方性制度實(shí)踐提供了研判基本問題的基準(zhǔn)和尺度，尤其對于當(dāng)代我國社會發(fā)展總體樣貌及趨勢的探討，擴(kuò)展了中國特色現(xiàn)代化實(shí)踐的一般價值，也為解決本土性困境提供了富有創(chuàng)新意蘊(yùn)的改革方案。
一、現(xiàn)代性及其言說
現(xiàn)代性是一個“簡單卻又無比令人困惑的問題”。[1]縱觀人類的現(xiàn)代化史 ，“現(xiàn)代性”的言說主要有以下五個方面：
1.從歷史層面上看，現(xiàn)代性是一個具有強(qiáng)烈的歷史意識和時間意識的概念。人們普遍認(rèn)為現(xiàn)代性起源于西方中世紀(jì)文藝復(fù)興時期，它最初是指西歐國家從文藝復(fù)興到大眾傳媒的崛起這段歷史；從歐洲中世紀(jì)封建統(tǒng)治結(jié)束后延續(xù)至今的西方社會形態(tài)是典型的現(xiàn)代社會?？謨?nèi)斯庫認(rèn)為：“只有在一種特定時間意識，即線性不可逆的、無法阻止地流逝的歷史性時間意識的框架中，現(xiàn)代性這個概念才能被構(gòu)想出來。”[2]25從這個意義上講，“文藝復(fù)興是一個新的歷史周期的開始，它完成了在意識形態(tài)上與時間的一種革命性結(jié)盟。它的整個時間哲學(xué)是基于下述信念：歷史有一個特定的方向，它所表現(xiàn)的不是一個超驗(yàn)的、先定的模式，而是內(nèi)在的各種力之間必然的相互作用。人因而是有意識地參與到未來的創(chuàng)造之中。”[2]337這說明，現(xiàn)代性內(nèi)蘊(yùn)著歷史的進(jìn)步性和時間的不可逆性。一方面，現(xiàn)代性表明一個不同于過去的時代，它標(biāo)志著一個時期的當(dāng)前性；另一方面，現(xiàn)代性意味著適應(yīng)現(xiàn)時，因此也帶著無可置疑的“新穎性”。
2.從社會層面上看，現(xiàn)代性指社會的一種類型或模式。在吉登斯看來，“現(xiàn)代性指社會生活和組織模式，大約17世紀(jì)出現(xiàn)在歐洲，并且在后來的歲月里，程度不同地在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生影響?！盵3]它是現(xiàn)代社會或工業(yè)文明的縮略語，與現(xiàn)代化過程密不可分。處在現(xiàn)代性狀態(tài)的社會被稱作現(xiàn)代社會（modern society），一個社會演變成為現(xiàn)代社會的過程就叫現(xiàn)代化（modernization）。就現(xiàn)代化的過程來看，世俗政治權(quán)力的確立和合法化、現(xiàn)代民族國家的建立、市場經(jīng)濟(jì)的形成和工業(yè)化過程、傳統(tǒng)社會秩序的衰落和社會的分化與分工以及宗教的衰微與世俗文化的興起，都深刻地反映了現(xiàn)代社會的形成。因此，現(xiàn)代性并不是一個單一的過程和結(jié)果，它涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等不同層面。社會理論家孔德、斯賓塞、迪爾凱姆、滕尼斯、帕森斯及吉登斯等都從不同方面揭示了現(xiàn)代社會的制度性特征，如由機(jī)械團(tuán)結(jié)向有機(jī)團(tuán)結(jié)、由特殊主義到普遍主義、由禮俗社會到法理型社會以及由宗法等級制向市場制度的轉(zhuǎn)變等等。
3.從文化層面來看，存在一個與社會范疇相對立和分裂的美學(xué)的現(xiàn)代性?？謨?nèi)斯庫在《現(xiàn)代性的五副面孔》中對兩種對立的現(xiàn)代性，特別是美學(xué)現(xiàn)代性的產(chǎn)生、核心和特征作了深刻的揭示。他認(rèn)為，兩種現(xiàn)代性的深刻分裂在于：一個是理性主義的，另一個是強(qiáng)烈批評理性的；一個是富有信心和樂觀主義的，另一個是深刻懷疑并致力于對信心和樂觀主義進(jìn)行非神秘化的；一個是世界主義的，另一個是排他主義或民族主義的?？傊鐣I(lǐng)域的現(xiàn)代性從社會上講是進(jìn)步的、理性的、競爭的、技術(shù)的；美學(xué)現(xiàn)代性從文化上講則是批判與自我批判的，它致力于對社會領(lǐng)域現(xiàn)代性的基本價值觀念進(jìn)行非神秘化。
4.就心理層面而言，現(xiàn)代性是指對客觀歷史巨變的一種特定的體驗(yàn)，即一種關(guān)于時間和空間、自我和他人、生活的各種可能和危險的體驗(yàn)。伯曼把這種體驗(yàn)稱之為現(xiàn)代性。據(jù)此，伯曼將現(xiàn)代性分為三個歷史階段：現(xiàn)代性體驗(yàn)的懵懂階段（從16世紀(jì)初到18世紀(jì)末）、現(xiàn)代性體驗(yàn)的矛盾和兩分階段（始于18世紀(jì)90年代的大革命浪潮）、現(xiàn)代性體驗(yàn)的世界化和無根階段（20世紀(jì)至今），每個階段由于體驗(yàn)的不同又有著各自不同的特征。
5.從精神層面來看，現(xiàn)代性是一種精神氣質(zhì)?，F(xiàn)代性是對過去的挑戰(zhàn)和與傳統(tǒng)的決裂，它暗含了否定、懷疑和批判的精神氣質(zhì)。在?？驴磥?，所謂“現(xiàn)代性”，作為一種哲學(xué)的態(tài)度而不是時期的概念，恰恰就是那種以反諷的方式將這樣的“今天”英雄化與神秘化的精神氣質(zhì)，“它可以被描述為對我們的歷史時代的永恒的批判”。[4]因此，作為文化精神的啟蒙，現(xiàn)代性就是通過對傳統(tǒng)的否定和批判，由啟蒙運(yùn)動確立起一種新的時代意識和社會理想。它樹立了人們對理性、知識、科學(xué)的信仰，讓人們相信理性是衡量一切是非的標(biāo)準(zhǔn)，相信知識和科學(xué)的歷史進(jìn)步性。
通過以上對現(xiàn)代性不同層面的描述和解釋可以看出，現(xiàn)代性是一個涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等多方面內(nèi)容的具有內(nèi)在張力的總體性概念，它不是固定不變的，而是歷史地變化著，它具有多元異質(zhì)性、開放流動性的特征?？梢哉f，現(xiàn)代性是理論與實(shí)踐、事實(shí)與價值、確定與流變的統(tǒng)一。
二、本土語境與現(xiàn)代性困境
誠然，現(xiàn)代性是一個源于西方的概念，作為一個西方概念，它顯然有談?wù)撛搯栴}的西方語境，這似乎與中國有沒有現(xiàn)代性并無關(guān)系。但是，正如有學(xué)者指出的，“任何概念都是某種語境的產(chǎn)物，而這同時也意味著，只要類似的語境出現(xiàn)，相關(guān)的概念也會應(yīng)運(yùn)而生?！盵5]從實(shí)踐上看，這種源于西方的現(xiàn)代性概念伴隨著全球化發(fā)展而向全球范圍內(nèi)擴(kuò)張，但是以西方文化為主導(dǎo)的當(dāng)代文化并沒有儲備起能夠解釋全球化背景下的人類文化轉(zhuǎn)型的文化理論，即使是當(dāng)代西方的現(xiàn)代性，本身也存在著一種通過融入非西方文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換從而實(shí)現(xiàn)從西式的現(xiàn)代性提升為全球現(xiàn)代性的歷史性轉(zhuǎn)換。因此，“對于非西方國家特別是中國這樣典型的非西方國家來說，實(shí)現(xiàn)自身文化的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型，早已被看成全球現(xiàn)代性建設(shè)不可離棄的資源，看作是西方國家與非西方國家不斷通過文化上的適應(yīng)性調(diào)整而共同推動全球人類文化的當(dāng)代轉(zhuǎn)型的過程?！盵6]
現(xiàn)代性在世界范圍內(nèi)的普遍確立已經(jīng)成為事實(shí)。而人們在享受現(xiàn)代性的成果時，現(xiàn)代性所蘊(yùn)含的啟蒙與野蠻、生存與毀滅的現(xiàn)實(shí)悖論也“將我們所有的人都倒進(jìn)了一個不斷崩潰與更新、斗爭與沖突、模棱兩可與痛苦的大漩渦”。[7]烏爾里?！へ惪伺c吉登斯用“第二次現(xiàn)代性”表達(dá)了對現(xiàn)代性困境的自覺反省，激進(jìn)的后現(xiàn)代主義者更是通過對現(xiàn)代性的解構(gòu)和重寫來宣布經(jīng)典現(xiàn)代性的壽終正寢?？傊?，矛盾重重的現(xiàn)代性正陷入前所未有的困境之中，在此背景下認(rèn)真反思中國本土的現(xiàn)代性問題，就顯得十分必要。
伴隨著中國現(xiàn)代化的進(jìn)程，現(xiàn)代性困境逐漸轉(zhuǎn)顯現(xiàn)出來，并呈現(xiàn)出了二律背反式的悖論。一方面，中國必須努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，沒有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會物質(zhì)財富的巨大豐富，就根本談不上中國的現(xiàn)代性；另一方面，由于我們在一段歷史時期內(nèi)過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的增長，而忽視經(jīng)濟(jì)與社會、人與自然、人與人之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，又使中國的現(xiàn)代性充滿了矛盾與分裂。但是，在當(dāng)代中國，“現(xiàn)代性是現(xiàn)代主體和現(xiàn)代社會根深蒂固的、安身立命的內(nèi)在支撐”，[8]因此，我們又必須努力完成“現(xiàn)代性方案”。正是這種理性與價值、發(fā)展與代價、和諧與沖突的內(nèi)在悖論，使中國的現(xiàn)代性陷入了難以回避的困境。
1.社會的現(xiàn)代性困境?，F(xiàn)代性的后果之一就是社會風(fēng)險。長期以來，我們雖然注重社會的穩(wěn)定與和諧，卻在一定程度上低估了人民內(nèi)部利益矛盾的摩擦和沖突，忽視了對一些社會矛盾的妥善處理，結(jié)果陷入了異常復(fù)雜的社會風(fēng)險之中，并導(dǎo)致了政府的治理危機(jī)。在我國，社會風(fēng)險總體上呈現(xiàn)出以下兩個基本特征：一是改革開放后積累已久的傳統(tǒng)的社會風(fēng)險仍舊嚴(yán)重，難以化解。諸如人民深惡痛絕的貧富兩極懸殊、官員腐敗、干群沖突以及各種食品安全問題等，這些傳統(tǒng)的社會風(fēng)險久難治理，反而呈現(xiàn)出日益擴(kuò)大化的嚴(yán)重趨勢。二是新的突發(fā)性社會風(fēng)險層出不窮，難以預(yù)測。從多起反野蠻拆遷的自焚事件，到各種礦難事故頻頻發(fā)生，從幼兒園與小學(xué)生安全事件，到近期“公交兇殺案”，這些重大的無一不表明中國官民矛盾、恐怖襲擊和勞資沖突等新的社會風(fēng)險越加普遍且劇烈。更令人憂慮的是，傳統(tǒng)的社會風(fēng)險與新的突發(fā)性社會風(fēng)險相互纏繞，形成了一個混亂的“風(fēng)險場”，這無疑加大了中國社會風(fēng)險的治理難度。一旦這些社會風(fēng)險得不到及時而有效的治理，并且越積越深，就有可能造成社會矛盾的激化和不同利益群體之間矛盾的尖銳沖突，并引發(fā)嚴(yán)重的社會動蕩。
2.環(huán)境的現(xiàn)代性困境。人與自然之間的物質(zhì)變換是人類繁衍和生存發(fā)展的絕對前提，沒有自然界的饋贈，也就無所謂人的存在與未來。然而，現(xiàn)代社會卻以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為由，借助強(qiáng)大的科技力量，通過不斷地索取自然資源、污染環(huán)境和破壞生態(tài)平衡，使自然界遭受了前所未有的人為破壞，古老的“天人合一”境界成了現(xiàn)代人遙不可及的詩意想象。長久以來，那種粗放型的經(jīng)濟(jì)增長方式已經(jīng)使中國的生態(tài)環(huán)境付出了慘重的代價，正如恩格斯所言，“我們不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓ψ匀唤绲膭倮?，對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進(jìn)行報復(fù)。”[9] 2010年年初，中國西南地區(qū)百年難遇的嚴(yán)重干旱，同年3月席卷全國21個省區(qū)的沙塵暴以及7月松花江污染事件，皆與一些地方為了經(jīng)濟(jì)效益而盲目地濫伐、濫牧、濫用水資源和濫占耕地有莫大關(guān)聯(lián)?？傊?，盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展所造成的自然界對我們的一系列報復(fù)，已經(jīng)成為當(dāng)代中國“不能承受之重”。這也預(yù)示著，中國要擺脫環(huán)境的現(xiàn)代性困境，就必須徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。
3.個體人的現(xiàn)代性困境。中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的提出和踐行，既是一場前所未有的經(jīng)濟(jì)革命，又不啻為一場影響深遠(yuǎn)的人學(xué)革命。但是，市場經(jīng)濟(jì)對人的發(fā)展影響畢竟是雙重的：一方面，市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展使自由、民主、平等、法治等經(jīng)典現(xiàn)代性觀念日益深入人心，獨(dú)立自主、敢于創(chuàng)新、銳意進(jìn)取的現(xiàn)代性精神也被當(dāng)代中國社會廣泛接受；另一方面，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，所有的人際關(guān)系都納入強(qiáng)調(diào)自我利益、自我優(yōu)先權(quán)的模式，而市場經(jīng)濟(jì)所造成的經(jīng)濟(jì)繁榮，又使人們陷入對物質(zhì)需求和感官享樂的極度依賴，人成了無可奈何的“經(jīng)濟(jì)人”、“功利人”。再者，當(dāng)代中國在經(jīng)濟(jì)層面始終未能擺脫政府權(quán)力過度地介入資源配置的狀態(tài)，這就使中國的市場經(jīng)濟(jì)具有一定的權(quán)力性、投機(jī)性色彩。在此背景下，社會關(guān)系變得更加理性和冷酷，裸的利益關(guān)系、冷酷無情的“現(xiàn)金交易”叢生。社會關(guān)系的普遍物化，使人與人關(guān)系的普遍疏離。于是，個人的無意義感，即那種覺得生活沒有提供任何有價值的東西的感受，成為根本性的心理問題，這些就是當(dāng)代中國在個體心靈層面正在遭遇的現(xiàn)代性困境。
三、和諧社會是現(xiàn)代性重構(gòu)的價值與路徑
現(xiàn)代性的三重困境已經(jīng)迫使人們反思中國現(xiàn)代性的重建問題。在當(dāng)代中國語境下，所謂現(xiàn)代性重建，就是要建構(gòu)一種既能享受現(xiàn)代性的成果，又能最大限度地減少現(xiàn)代性的風(fēng)險和代價，并且符合中國國情和廣大人民群眾利益的現(xiàn)代性。這種現(xiàn)代性，在實(shí)踐上既不同于西方的經(jīng)典現(xiàn)代性，也有別于其他發(fā)展中國家的現(xiàn)代性模式，但是它又能汲取其他國家和地區(qū)的現(xiàn)代性成果及建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。從一般意義上來說，我們要構(gòu)建的現(xiàn)代性應(yīng)該是具有中國特色的社會主義現(xiàn)代性。
1.“科學(xué)發(fā)展”是構(gòu)建中國特色社會主義現(xiàn)代性的基本準(zhǔn)則。傳統(tǒng)發(fā)展觀具有兩個基本特征，一是注重片面的經(jīng)濟(jì)增長，把經(jīng)濟(jì)的發(fā)展當(dāng)做醫(yī)治一切社會矛盾的“靈丹妙藥”；二是狹隘的人類中心主義，把自然界當(dāng)作現(xiàn)代工業(yè)和科學(xué)技術(shù)任意擄掠資源的工具，造成人與自然之間緊張對立的關(guān)系。這樣的傳統(tǒng)發(fā)展觀導(dǎo)致我國現(xiàn)代性陷入種種困境。而科學(xué)發(fā)展觀摒棄了落后的傳統(tǒng)發(fā)展理念，為中國現(xiàn)代性的重建開辟了廣闊空間。堅(jiān)持以人為本，是消除人的現(xiàn)代性困境的根本出路。“以人為本”中的“人”，是既有物質(zhì)需求又有精神追求的人，因此，堅(jiān)持以人為本，要求我們既要努力改善民生，盡早實(shí)現(xiàn)共同富裕，又要加強(qiáng)精神文明建設(shè)，精神上主動關(guān)心人，給人以人文關(guān)懷。堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，是消除環(huán)境的現(xiàn)代性困境的基本要求?？茖W(xué)發(fā)展觀既強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會的全面建設(shè)，又堅(jiān)持生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，走低能耗、低污染、低排放的發(fā)展道路，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，在可持續(xù)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，是擺脫社會的現(xiàn)代性困境的根本方法。通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內(nèi)發(fā)展和對外開放，統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系，統(tǒng)籌個人利益和群體利益、局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益、群體與群體之間的利益，妥善處理好城鄉(xiāng)二元對立、貧富兩極分化、勞資糾紛等當(dāng)前突出的社會矛盾，協(xié)調(diào)好不同利益群體之間的利益沖突，維護(hù)社會的良好秩序。
2.“本土特色”是構(gòu)建中國特色社會主義現(xiàn)代性的民族場域?，F(xiàn)代性并不等同于西方化，從某種意義上說，現(xiàn)代性是多元的。艾森斯塔特認(rèn)為，“多元現(xiàn)代性最重要的意義之一是，現(xiàn)代性與西方化是不相同的，西方式的現(xiàn)代性不是唯一‘真實(shí)的’現(xiàn)代性?！盵10]38正因如此，“現(xiàn)代性的歷史應(yīng)當(dāng)看成是多種多樣的現(xiàn)代性文化方案和多種多樣的具有獨(dú)特品質(zhì)的制度模式不斷發(fā)展和形成、建構(gòu)和重新建構(gòu)的過程?！盵10]91中國特色現(xiàn)代性的提出主要是基于以下三點(diǎn)考慮：一是中國異于西方的社會主義制度和政治理念要求中國在社會結(jié)構(gòu)上不能照搬西方經(jīng)典的現(xiàn)代性模式，而應(yīng)該開始具有中國特色的社會主義現(xiàn)代性發(fā)展模式。二是中國異于西方的文化傳統(tǒng)、思維習(xí)慣和社會理想決定中國在文化心理上不能全盤接受西方具有理性主義傳統(tǒng)的現(xiàn)代性，而應(yīng)該兼容并蓄，塑造出一種融合工具理性和價值理性于一體的新現(xiàn)代性。三是改革開放后，中國遭遇的與西方相類似的現(xiàn)代性問題要求中國既要吸取西方現(xiàn)代性的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，又要獨(dú)辟蹊徑地開創(chuàng)出符合時展潮流、具有中國特色的現(xiàn)代性?？傊?，中國特色現(xiàn)代性的提出，不僅堅(jiān)持了中國現(xiàn)代性重建必須從中國國情出發(fā)的基本前提，而且彰顯了中國超越西方現(xiàn)代性模式的理論自覺和民族信念。中國改革開放30多年的成就，進(jìn)一步為中國現(xiàn)代性提供新的意義。
3.“和諧社會”是構(gòu)建中國特色社會主義現(xiàn)代性的價值目標(biāo)。當(dāng)前，中國正處于嚴(yán)峻的社會矛盾凸顯期，來自經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等諸多領(lǐng)域的風(fēng)險層出不窮，交織并存，對中國社會的穩(wěn)定與和諧構(gòu)成了巨大威脅。當(dāng)社會風(fēng)險成為中國最現(xiàn)實(shí)的現(xiàn)代性困境時，與“風(fēng)險社會”相對應(yīng)的“和諧社會”的提出，無疑為我們超越風(fēng)險社會和重建中國現(xiàn)代性明確了理論導(dǎo)向和價值目標(biāo)。當(dāng)然，和諧社會的構(gòu)建是一項(xiàng)長期而艱巨的系統(tǒng)工程，需要我們在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，采取有效的措施使其由可能轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。就中國社會風(fēng)險現(xiàn)狀來看，和諧社會的構(gòu)建應(yīng)該重點(diǎn)解決兩大社會問題：一是社會主義民生問題。民生問題事關(guān)人民的切身利益，是構(gòu)建社會主義和諧社會的核心內(nèi)容。具體說來，就是要努力解決好當(dāng)前人民最關(guān)心的貧富差距、房價調(diào)控、醫(yī)療改革、教育公平、社會保障等熱點(diǎn)民生問題，使人民群眾各盡所能、各得其所、人盡其才，老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、居有其屋、衣食無憂。二是社會主義民主政治問題。近年來，我國突發(fā)性頻繁爆發(fā)，其中一個重要原因就在于政治體制改革滯后，民主政治建設(shè)進(jìn)程緩慢。一方面，政府官員的權(quán)力行使得不到有效監(jiān)督和制約，官員的“事后尋租”尚未得以根治，官員的“事前尋租”的腐敗現(xiàn)象卻日漸興起。另一方面，人民群眾的各種意愿除了訴諸互聯(lián)網(wǎng)和個別媒體，尚缺乏直接暢通的表達(dá)渠道，而群眾正當(dāng)?shù)纳显L、舉報等合法的民意表達(dá)又常常受到忽視，致使人民群眾的許多合理利益訴求得不到有效解決。其結(jié)果往往造成官員的腐敗現(xiàn)象治標(biāo)不治本，人民群眾的民利難以得到尊重和保障，從而導(dǎo)致官民之間缺乏互信，官民矛盾越積越深。從根源上看，預(yù)防和治理風(fēng)險環(huán)生的突發(fā)性，離不開社會主義民主政治建設(shè)。只有在高度的民主政治下，擴(kuò)大人民群眾民主的有序的政治參與，維護(hù)人民群眾的民利和對政府的監(jiān)督權(quán)利，才能規(guī)范政府行為，轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政方式，重塑政府與民眾以互信為基礎(chǔ)的良性互動關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)社會的穩(wěn)定與和諧。
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面對錯綜復(fù)雜的國際環(huán)境和艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展環(huán)境，“十三五規(guī)劃”將我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展概括為以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展為引領(lǐng)，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。①面對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局，公安機(jī)關(guān)亟待順勢完善區(qū)域安全與公共服務(wù)的職能，提升區(qū)域安全治理能力。
警務(wù)合作可以理解為區(qū)域警務(wù)協(xié)同治理。自2010年9月以來全國公安機(jī)關(guān)先后簽署七個區(qū)域警務(wù)合作協(xié)議，初步形成區(qū)域警務(wù)合作框架?，F(xiàn)已建成的區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制，對于有效整合資源，打擊犯罪和提升社會治安防控能力，成效顯著，意義深遠(yuǎn)。區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制在發(fā)展的過程中，不僅強(qiáng)化了公安機(jī)關(guān)打擊犯罪的精確度和力度，同時整合了警務(wù)資源，形成團(tuán)隊(duì)作戰(zhàn)合力。但在取得成效和進(jìn)展的同時，這一合作機(jī)制也存在著來自外部經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，尤其是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的新趨勢和公安改革過程中組織機(jī)制變革帶來的挑戰(zhàn)。因此，在新的“十三五”區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下，亟待對區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制的發(fā)展趨勢進(jìn)行理論梳理和分析。
關(guān)于區(qū)域警務(wù)合作的產(chǎn)生與發(fā)展
區(qū)域合作的概念早期是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)和區(qū)域公共管理領(lǐng)域中提出的，是在全球化過程中形成的。早期的區(qū)域警務(wù)合作研究，更多涉及的是國際警務(wù)合作。打破警務(wù)管理區(qū)劃的局限，建立區(qū)域間的警務(wù)合作，是一種發(fā)揮資源共享、走內(nèi)涵式發(fā)展道路并實(shí)現(xiàn)合作雙贏的良性機(jī)制。該機(jī)制不僅簡單易行節(jié)約資源，而且很好的體現(xiàn)整體性治理理念。就區(qū)域警務(wù)合作演化進(jìn)程和方式而言，可分為區(qū)際警務(wù)合作、跨區(qū)域警務(wù)合作以及區(qū)域警務(wù)合作等方式。早在20世紀(jì)70年代，區(qū)際警務(wù)合作就已啟動，所謂區(qū)際警務(wù)合作是指在“一國兩制”條件下，根據(jù)中國大陸同港澳臺地區(qū)不同的法域規(guī)則，為共同打擊犯罪而進(jìn)行的相互合作與協(xié)助的警務(wù)活動。自20世紀(jì)80年代，香港與廣東就啟動了警務(wù)合作。隨著合作的不斷深入，2000年以來建立了定期會晤工作機(jī)制、聯(lián)合行動機(jī)制、情報交流工作機(jī)制等。在兩岸四地區(qū)際警務(wù)合作不斷加強(qiáng)辦案執(zhí)法等領(lǐng)域合作的過程中，打擊跨境犯罪活動的成效顯著，有效提升了警務(wù)戰(zhàn)斗力。
相較于區(qū)際警務(wù)合作，跨區(qū)域警務(wù)合作經(jīng)歷了從靜態(tài)打擊犯罪的警務(wù)模式向動態(tài)打擊犯罪警務(wù)模式的轉(zhuǎn)變。早期的跨區(qū)域警務(wù)合作體現(xiàn)為個案合作的方式，以1983年“二王”案、2000年張君案為例都采取了個案合作的方式。隨著經(jīng)濟(jì)社會區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，跨區(qū)域犯罪的激增，隨之帶來了區(qū)域間多領(lǐng)域協(xié)作模式的豐富。以長三角地區(qū)警務(wù)合作機(jī)制為例，早期的長三角地區(qū)警務(wù)合作只限于單一警種，即江浙滬刑偵警務(wù)協(xié)作機(jī)制，該合作被認(rèn)為是我國區(qū)域警務(wù)合作的開端。隨著社會管理創(chuàng)新的不斷深入，現(xiàn)行的蘇浙皖滬區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制已經(jīng)不僅僅局限于刑事偵查單一警種的合作，而是在合作共贏原則的基礎(chǔ)上開展應(yīng)急聯(lián)勤指揮合作、情報合作等多維度深入合作?？梢?，現(xiàn)行的跨區(qū)域警務(wù)合作是回應(yīng)警務(wù)實(shí)踐需求，以合作為基調(diào)的區(qū)域警務(wù)戰(zhàn)略。
所謂跨區(qū)域警務(wù)合作是一種橫向協(xié)作模式，以各自的行政區(qū)劃為準(zhǔn)，依據(jù)區(qū)域安全問題的性質(zhì)，分層次和等級的不同行政隸屬的公安機(jī)關(guān)或者內(nèi)部不同警種和部門之間協(xié)同行動，即通過警務(wù)合作機(jī)制的方式達(dá)成區(qū)域共同體。由于跨區(qū)域警務(wù)合作在實(shí)踐運(yùn)行中存在復(fù)雜性，區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制逐步形成。在打破行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，基于區(qū)域協(xié)同發(fā)展大戰(zhàn)略背景下，公安機(jī)關(guān)之間根據(jù)特殊地域聯(lián)系、犯罪同源關(guān)系、犯罪發(fā)展態(tài)勢關(guān)系、區(qū)域應(yīng)急處理突發(fā)事件關(guān)系等社會治理任務(wù)需求，在自愿合作、互利共贏原則的基礎(chǔ)上，建立起以維護(hù)區(qū)域安全、打擊區(qū)域犯罪、創(chuàng)新社會區(qū)域治安治理為共同目標(biāo)，合作各方、整合資源、協(xié)同行動的一種穩(wěn)定而可持續(xù)的警務(wù)戰(zhàn)略合作關(guān)系。從當(dāng)前我國區(qū)域警務(wù)合作發(fā)展的情況來看，主要的合作類型種類多元，形式多樣。②區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制是在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略不斷關(guān)注和發(fā)展區(qū)域協(xié)同的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展起來的，該機(jī)制在區(qū)域整合的多變性和行政區(qū)劃非從屬性的前提下形成了平等、互利、合作、共贏的協(xié)作體系。
關(guān)于區(qū)域警務(wù)合作的路徑
從區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制產(chǎn)生和發(fā)展的歷程來看，該機(jī)制經(jīng)歷了從靜態(tài)合作到跨區(qū)域協(xié)議互助再到區(qū)域警務(wù)共同合作的過程。全國公安機(jī)關(guān)先后建立的七個區(qū)域警務(wù)合作都是建立在警務(wù)協(xié)議的制度基礎(chǔ)上，通過契約的方式使合作常態(tài)化、規(guī)范化、信息化。我國區(qū)域警務(wù)合作的路徑通常有兩種選擇，一是制度化區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制，即在上級政策指導(dǎo)下，以區(qū)域協(xié)同發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)區(qū)域內(nèi)公安機(jī)關(guān)間區(qū)域整體利益所達(dá)成的共識，在制度和組織資源的基礎(chǔ)上推動區(qū)域警務(wù)合作，進(jìn)而整合區(qū)域資源整體，發(fā)揮合作優(yōu)勢。二是非制度化區(qū)域警務(wù)合作，即在傳統(tǒng)警務(wù)模式下，辦理跨區(qū)域案件，基于雙方或多方合作，所傳承下來的警務(wù)合作傳統(tǒng)。該傳統(tǒng)一部分轉(zhuǎn)化為制度化合作機(jī)制，另一部分為傳統(tǒng)協(xié)助模式，至今在打擊區(qū)域犯罪、應(yīng)急處突等區(qū)域危機(jī)合作中依然發(fā)揮著重要的作用。
從區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制的路徑來看，該機(jī)制發(fā)展趨勢的理論研究正是應(yīng)現(xiàn)實(shí)的各區(qū)域警務(wù)合作實(shí)踐需要而展開的。早期的區(qū)域警務(wù)合作理論研究多是基于該機(jī)制的警務(wù)實(shí)踐進(jìn)行梳理，而對國內(nèi)警務(wù)合作已有模式進(jìn)行理論梳理與發(fā)展趨勢判斷的相關(guān)研究還較為薄弱，亟待在理論上分析我國公安機(jī)關(guān)面臨社會動態(tài)治理問題以及對不同的區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制發(fā)展進(jìn)行必要性分析和理論分析，科學(xué)闡述這一機(jī)制的發(fā)展趨勢，推動區(qū)域警務(wù)合作向前邁進(jìn)。
關(guān)于區(qū)域警務(wù)合作的必要性分析
區(qū)域警務(wù)合作是時代大背景的產(chǎn)物。早在20世紀(jì)50年代，國際區(qū)域警務(wù)合作就伴隨地理區(qū)位鄰近國家頻繁的經(jīng)濟(jì)往來而產(chǎn)生了，就區(qū)域社會治安秩序維護(hù)展開探索。早期的區(qū)域警務(wù)合作是基于兩國或多國間相同的文化背景下展開的，這類合作通常采取簽署警務(wù)合作協(xié)議的方式，形成區(qū)域一致警務(wù)管理對策和方略，共同完成區(qū)域治安治理。就警務(wù)合作這一事務(wù)來看，無論國際警務(wù)合作、區(qū)際警務(wù)合作還是我國區(qū)域警務(wù)合作，都是由長期以來公安實(shí)踐不斷探索的成功范例發(fā)展起來的。目前構(gòu)建的國內(nèi)區(qū)域警務(wù)合作，是一種組織橫向架構(gòu)間的合作伙伴式社會治安治理。因此，區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制的高效運(yùn)行，一方面在于通過區(qū)域防范體系的構(gòu)建，維護(hù)了區(qū)域社會安全穩(wěn)定；另一方面在于不斷完善合作的過程中，將區(qū)域系統(tǒng)穩(wěn)定和安全放在突出位置。
社會治安“新常態(tài)”要求加強(qiáng)警務(wù)合作。區(qū)域社會開放程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、人口流動程度、治安控制強(qiáng)度等因素都是影響治安形勢的晴雨表。因此，面對社會治安呈現(xiàn)地緣犯罪同域化動態(tài)化的新常態(tài)，同樣要求進(jìn)一步務(wù)實(shí)警務(wù)合作。地緣犯罪同域化是指在推動區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展的同時，要面對犯罪以同樣速度增長的嚴(yán)峻考驗(yàn)。區(qū)域違法犯罪日益突出組織職業(yè)化和暴力智能化的特點(diǎn)，流竄作案加劇且時空轉(zhuǎn)換加劇、頻率遞增。傳統(tǒng)警務(wù)是在行政區(qū)劃的框架內(nèi)開展的，當(dāng)?shù)鼐壏缸锿蚧l(fā)展時，警務(wù)工作就會在打防控治安時面臨犯罪同域化而警務(wù)行政區(qū)劃之間的矛盾，難以突破行政區(qū)怪圈。區(qū)域警務(wù)合作的大力推進(jìn)，有助于應(yīng)對地緣犯罪同域化和動態(tài)化發(fā)展趨勢，將警務(wù)便利原則發(fā)揮淋漓盡致，全方位打擊清查區(qū)域內(nèi)各類犯罪，尤其是跨區(qū)域違法犯罪。通過合作打破行政區(qū)警務(wù)下的孤立和各自為政，將警務(wù)活動的整體作戰(zhàn)能力有效提升，警務(wù)的真空地帶不再出現(xiàn)。
公安信息化與規(guī)范化促進(jìn)區(qū)域警務(wù)合作。新時期的公安信息化是基于大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的智慧警務(wù)，科技的進(jìn)步為現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制的建立提供了重要基礎(chǔ)。如何真正實(shí)現(xiàn)信息情報的生命力和價值，就在于充分的信息交流和情報使用，從這個角度來說，我國區(qū)域警務(wù)合作正是順應(yīng)這一趨勢的。同時，公安的規(guī)范化建設(shè)是基于科學(xué)管理基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)化與流程化運(yùn)行，也為區(qū)域警務(wù)合作奠定了良好的基礎(chǔ)。為滿足我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化的一體化發(fā)展，構(gòu)建多層級、多動力、多維向的區(qū)域警務(wù)合作，既是公安信息化的要求，又是規(guī)范化建設(shè)的題中之義，從而滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對公安安全產(chǎn)品的需求變化。
區(qū)域警務(wù)合作發(fā)展趨勢的理論分析
當(dāng)前，公安工作站在公安改革的歷史起點(diǎn)上，改革的目標(biāo)是為了建立與我國第五個現(xiàn)代化③相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制，區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制是現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制中重要的一項(xiàng)社會治理機(jī)制，充分發(fā)揮了我國的政治優(yōu)勢和體制優(yōu)勢。我國區(qū)域警務(wù)合作、警種合作機(jī)制以及部門合作機(jī)制的完善，逐步形成社會治理的整體合力，以區(qū)域治安治理為目標(biāo)的警務(wù)合作有效提升了我國公安機(jī)關(guān)區(qū)域治理能力的現(xiàn)代化。
區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制順應(yīng)警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化發(fā)展趨勢。我國區(qū)域警務(wù)合作框架形成以來，各區(qū)域不斷完善合作機(jī)制，呈現(xiàn)良好態(tài)勢，有效提升了警務(wù)戰(zhàn)斗力。同時進(jìn)一步深入推進(jìn)區(qū)域警務(wù)合作，提升公安機(jī)關(guān)基層基礎(chǔ)工作以及打防管控的實(shí)戰(zhàn)能力，進(jìn)而全面提升社會治安治理能力。在合作層級方面，向一線基層延伸，在各區(qū)域交界及次區(qū)域地帶，尤其是派出所、業(yè)務(wù)警種和巡特警等基層警種，深入推動小區(qū)域合作，凸顯小、快、靈的特點(diǎn)，使基層一線整體作戰(zhàn)和快速反應(yīng)能力整體提升；在合作對象方面，加強(qiáng)同政府相關(guān)部門的緊密合作，進(jìn)一步推動區(qū)域協(xié)同警務(wù)合作，優(yōu)化常態(tài)合作機(jī)制，從四維空間繼續(xù)拓展警務(wù)合作。在合作內(nèi)容方面，向公安業(yè)務(wù)橫向和縱向延伸，努力拓展到公安機(jī)關(guān)社會治理、打擊犯罪和公共服務(wù)諸方面。
區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制順應(yīng)社會治理理論的發(fā)展趨勢。治理理論主張治理多中心化，即治理理論中政府權(quán)力的特性為主體之間責(zé)任界限的模糊。這種多中心化的直接表現(xiàn)就在于社會力量的日漸強(qiáng)大，區(qū)域協(xié)同的日漸豐富，使得權(quán)力合作伙伴關(guān)系和依賴關(guān)系的多元化治理主體間協(xié)作共贏。權(quán)力中心多元化，NGO組織、第三部門及私營組織等行使的權(quán)力在得到公眾認(rèn)可的前提下，同樣可能成為不同社會層面上的權(quán)力中心。多元治理主體在這樣的網(wǎng)絡(luò)中，基于主體之間的相互信任，確立共同目標(biāo)，并依據(jù)和整合各自的資源和優(yōu)勢，在合作與對話當(dāng)中持續(xù)增進(jìn)相互理解與認(rèn)同，相互鼓勵來共同承擔(dān)風(fēng)險，最終使公共事務(wù)的聯(lián)合管理得到確立。
社會治理的多樣化治理模式特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)在：一是社會治理主體多元是一個交流、互商以及參與的過程?，F(xiàn)代社會逐步走向多中心化，權(quán)力和社會利益逐漸分化，政府服務(wù)要獲得市民的支持，必須選擇合作模式。區(qū)域警務(wù)合作致力于推動國家治理能力現(xiàn)代化，將提升治安治理能力作為關(guān)鍵因素。首先，該機(jī)制堅(jiān)持以公安政策為原則，考慮地區(qū)利益的多樣性，考慮不同利益主體在該地區(qū)的利益需求，實(shí)行不同措施。其次，區(qū)域警務(wù)合作使權(quán)力實(shí)現(xiàn)途徑多元化，區(qū)域治安治理主體間因區(qū)域共同的社會安全需求而相互依賴，基于區(qū)域治安治理進(jìn)行協(xié)商，解決區(qū)域面對共同社會安全治理難題，形成共識，整合共同的利益訴求反映到區(qū)域安全治理策略中，各自目的的實(shí)現(xiàn)是以共同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)。再次，交流、互商及參與機(jī)制是重要基礎(chǔ)，能夠保證區(qū)域警務(wù)合作的健康發(fā)展。多元化的社會治理主體是一個相互合作的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任的平衡。區(qū)域在公安機(jī)關(guān)的協(xié)作關(guān)系，本著對公眾負(fù)責(zé)的核心理念進(jìn)行社會治理，不乏為創(chuàng)新之舉。
我國區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制順應(yīng)整體性治理理論的發(fā)展趨勢。21世紀(jì)以來，隨著新公共管理式微和信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，整體性治理日漸取代強(qiáng)調(diào)碎片化和分散化競爭的新公共管理。整體性治理在西方政府改革的潮流中顯示出強(qiáng)大的生命力，有效解決了新公共管理中分散化帶來的效率低下等問題。整體性治理作為一種新型的政府改革模式，主張從管理走向治理，從部分走向整體，更多地著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)集中與整合。
重新整合是整體性治理的重要思想之一。這一思想也是對新公共管理碎片化的有力回?fù)?，即逆碎片化和部門化。以美國國土安全部為例，在應(yīng)對“9?11”恐怖襲擊時期，美國的警務(wù)運(yùn)行模式呈現(xiàn)出極度分散化，也因此在情報研判和應(yīng)急處置的過程中產(chǎn)生了低效甚至無效，其實(shí)質(zhì)在于警察組織內(nèi)部跨部門內(nèi)部協(xié)同的工作機(jī)制出現(xiàn)了整合效能不足的問題。從整體性治理重新整合思想出發(fā)，要求我國區(qū)域警務(wù)合作在進(jìn)一步發(fā)展的過程中，應(yīng)為整體公安改革戰(zhàn)略服務(wù)，必須始終服務(wù)于我國公安改革的整體戰(zhàn)略，基于公安改革的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域警務(wù)協(xié)同整合與單個地區(qū)警務(wù)發(fā)展之間的統(tǒng)一，適應(yīng)整個警務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行與環(huán)境之間的交互與改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同作戰(zhàn)與跨部門協(xié)同作戰(zhàn)，從整體把握區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制的進(jìn)一步發(fā)展。
追求整體并多元整合的組織結(jié)構(gòu)是整體性治理的又一重要思想。以行政區(qū)劃為劃分基礎(chǔ)建立的各級公安機(jī)關(guān)，都是以科層制為組織架構(gòu)的，同樣面對科層制帶來的分工弊端。面對警察組織的進(jìn)一步發(fā)展，整體性組織理念無疑能夠帶來區(qū)域警務(wù)合作的可持續(xù)性。我國區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制向縱深發(fā)展同樣要符合這一發(fā)展大勢，整體合作框架具體表現(xiàn)為各大區(qū)形成合作伙伴關(guān)系，突破行政區(qū)劃的單打獨(dú)斗，從網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中為整體處理各種綜合性社會突發(fā)事件反應(yīng)滯后等社會治理瓶頸問題提供解決方案，形成共同領(lǐng)導(dǎo)多個部門，區(qū)域整體績效評估，區(qū)域共享工作成果、風(fēng)險及責(zé)任的工作機(jī)制。
我國區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制在順應(yīng)治理理論的發(fā)展過程中，要充分利用區(qū)域治理的特點(diǎn)和規(guī)律創(chuàng)造并管理新的警務(wù)合作系統(tǒng)，并不斷創(chuàng)新。所以，我國區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制的完善和發(fā)展在于統(tǒng)籌機(jī)制中的整體要素關(guān)系，完善跨部門協(xié)同治理機(jī)制，優(yōu)化多方整合的組織結(jié)構(gòu)，從而為區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制的可持續(xù)性發(fā)展提供整體性治理策略。
（作者為中國人民公安大學(xué)公安管理學(xué)院博士研究生 ）
【注釋】
①《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，新華網(wǎng)，http：//.cn/，2016-03-18。
另一方面，隨著國家對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視，一些地方干部的思想觀念也發(fā)生了變化。他們認(rèn)為，任何意義上的經(jīng)濟(jì)增長都是以自然資本減少為代價，因而均是不可持續(xù)的。這樣的理解，具有絕對化和反向發(fā)展的思想蘊(yùn)含。
由于上述兩種不正確的認(rèn)識，結(jié)果不是以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和增加GDP為理由亂作為，過度開發(fā)環(huán)境資源，惡化了自然生態(tài)環(huán)境，就是以保護(hù)自然環(huán)境為理由不作為，導(dǎo)致了區(qū)域發(fā)展停滯不前。
不過，現(xiàn)在主導(dǎo)行為方式還是那種將經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境三者并列的發(fā)展模式。在實(shí)際運(yùn)作過程中，主要表現(xiàn)在設(shè)定評估指標(biāo)和測量方法上，多數(shù)地方政府仍采用經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境三個系統(tǒng)的簡單加和，并以此為標(biāo)準(zhǔn)衡量可持續(xù)發(fā)展水平。所謂綠色GDP也具有這樣的特征。
這就導(dǎo)致了嚴(yán)重的發(fā)展悖論，只要經(jīng)濟(jì)增長超過環(huán)境退化，仍然認(rèn)為區(qū)域發(fā)展具有可持續(xù)性。從東部沿海來看，過度開發(fā)自然資源的現(xiàn)象還是大量存在；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)表現(xiàn)得更為突出。
所以，地方政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真反思，按照可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)內(nèi)涵，重新研究制定可持續(xù)發(fā)展的評估體系和相關(guān)指標(biāo)。
發(fā)達(dá)地區(qū)需要降低自己的過度消費(fèi)模式，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)騰出滿足基本需求的物質(zhì)發(fā)展空間，后者需要在生態(tài)門檻之內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，兩者需要通過不同的方式實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在可持續(xù)發(fā)展中，強(qiáng)調(diào)發(fā)展模式和治理模式的綠色化，才是最根本的資源環(huán)境問題的解套之路。
在實(shí)踐中，我們一方面，不能只關(guān)注末端治理，不注意源頭預(yù)防，將可持續(xù)發(fā)展停留在環(huán)境治理的水平上，結(jié)果總是進(jìn)行救火式和事后補(bǔ)救式的工作；另一方面，不能有了源頭關(guān)注，就放棄末端治理，任何情況下末端工作總是管理的第一步，即先是治標(biāo)抑制不良事態(tài)的擴(kuò)大，然后是治本消除源頭的驅(qū)動因素。這就是可持續(xù)發(fā)展給我們帶來的思維方式的啟示和變革。
可持續(xù)發(fā)展涉及經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境方面的不同利益，在地方政府決策中，應(yīng)發(fā)揮不同組織和不同機(jī)制的各自作用。強(qiáng)調(diào)單一的政府機(jī)制，或者強(qiáng)調(diào)單一的市場機(jī)制、社會機(jī)制，都不是面向可持續(xù)發(fā)展的合作治理。
