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中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中國自1978年經(jīng)濟體制改革以來，當前經(jīng)濟社會正向市場經(jīng)濟體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經(jīng)濟全球化的轉型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導各地方政府開展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉型特定時期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問題，提出實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對策建議，為構建中國特色的土地利用總體規(guī)劃編制實施模式奠定理論基礎。
1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內(nèi)涵
“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機構經(jīng)營管理相同事務的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。
我國學者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內(nèi)運用權威維持秩序，滿足公眾需要?！爸卫怼睆娬{的是合作，認為政府不是合法權力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權力的來源［1］?，F(xiàn)在，更多公共管理研究者認同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構在內(nèi)的多個主體，協(xié)同處理公共事務，以滿足公眾需求，實現(xiàn)最大化公共利益的過程［2］。
從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內(nèi)涵：第一，認為社會公共資源與事務管理的權力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機構等，強調在政府與市場之間權力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務的網(wǎng)絡狀的合作管理，是“多中心”的，目標是多元的，最終目標是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務管理是上下互動的管理過程，以補充市場機制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達到“雙贏”管理格局。
1.2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析
在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規(guī)劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國土規(guī)劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規(guī)劃”，是國家（政府）干預社會經(jīng)濟的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導性規(guī)劃理論（Advocacy Planning）”至現(xiàn)今在規(guī)劃領域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規(guī)劃的復雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規(guī)劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。
我國改革開放以來，隨著規(guī)劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對統(tǒng)一的概念：即對一定區(qū)域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術經(jīng)濟措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態(tài)性。
實質上，國內(nèi)、國外的土地利用規(guī)劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規(guī)劃權力制度化進程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國政府控制和參與區(qū)域社會經(jīng)濟活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過程己成為政府行政的一個組成部分。基于這一認識，土地利用總體規(guī)劃更是技術支撐的國家（公共權力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。
根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機構以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現(xiàn)公共目標的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領和政策的制訂，調整社會經(jīng)濟關系的變化，引導社會經(jīng)濟和環(huán)境的發(fā)展方向、行動步驟，促進社會經(jīng)濟在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數(shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。
第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過協(xié)調和調節(jié)土地使用關系，包括不同利害關系人的文化理念、政治觀點和經(jīng)濟利益等的綜合協(xié)調，從而建立社會經(jīng)濟和環(huán)境要素在土地使用上的關系以及共同行動的行為準則（政策制度），為社會經(jīng)濟和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。
第三，基本特征。為充分實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權力居主導地位，通過協(xié)商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構建土地資源配置的協(xié)同綱領，并為社會和業(yè)主（土地使用者、所有者、權利者）的經(jīng)濟活動提供高效服務。
2 轉型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評
2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規(guī)劃
第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據(jù)《土地管理法》和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設第二步戰(zhàn)略目標的要求編寫的。1993年2月國務院正式批準實施了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個省級規(guī)劃，9個經(jīng)國務院批準實施，全國的縣級規(guī)劃也大部分完成?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要》基本方針是“切實保護耕地；保障必要的建設用地”。基本上體現(xiàn)了當時處在社會主義計劃商品經(jīng)濟下的服務型土地利用規(guī)劃特點。初步建立了國家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級土地利用規(guī)劃體系和符合中國國情的規(guī)劃方法。這一時期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強的計劃指令性質，具體情況如下：
第一，規(guī)劃治理職能與市場經(jīng)濟體制發(fā)展不相適應。我國土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見，規(guī)劃編制缺少技術指導和規(guī)范。規(guī)劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執(zhí)行上級下達的指令性規(guī)劃指標），致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計劃經(jīng)濟色彩，公共治理職能不適應社會主義市場經(jīng)濟體制的改革與發(fā)展。
第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴格保護耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強調保護耕地，從而導致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進一步的發(fā)展；同時，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，規(guī)劃缺乏有效的建設用地調控機制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。
第三，缺乏相關法規(guī)條例使規(guī)劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會地位和市場經(jīng)濟下的法律約束都沒有達到應有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒有制定規(guī)劃實施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應有的作用，導致在市場經(jīng)濟沖擊下，建設占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟過熱現(xiàn)象出現(xiàn)時，耕地減少速度達到高峰。
2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規(guī)劃
1997年，國務院了11號文件，即《關于進一步加強土地管理、切實保護耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護為重點的土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規(guī)劃作了詳細規(guī)定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規(guī)劃并開始正式實施。
第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，確立社會主義市場經(jīng)濟體制時期以耕地保護為主的目標，并以一套高度集權的、復雜的行政審批制度保證這套指標的實施。這輪規(guī)劃對我國市場經(jīng)濟制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉型、經(jīng)濟發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權威性和嚴肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下：
第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府（包括公務員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應性”（Responsiveness）的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務素質的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學性。
第二，規(guī)劃公共治理目標不夠全面。在規(guī)劃治理目標上過分強調對農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護，以“嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標。各類用地指標層層分解下達，各級政府都按指標制定規(guī)劃，致使對國民經(jīng)濟發(fā)展必須的建設用地需求保障不夠，對生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實際操作過程中缺乏合理性。
第三，實現(xiàn)規(guī)劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權由國務院（行政機構）通過各級政府層層（科層制）方式來實現(xiàn)，導致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個層面進行。例如，中央通過國家級規(guī)劃對一定時期土地利用進行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉型過程中的利與弊也是在規(guī)劃的調控與反調控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。
第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運用的協(xié)調配合。社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專項規(guī)劃之間如何協(xié)調沒有成熟的理論和經(jīng)驗可循。發(fā)展規(guī)劃側重于經(jīng)濟社會發(fā)展領域，城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃側重于城市（鄉(xiāng)）空間布局，土地利用總體規(guī)劃側重各類用地平衡，要求后兩個規(guī)劃協(xié)調一致，存在較大難度。專項規(guī)劃間的協(xié)調，實質是部門利益的協(xié)調；專項規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調，實質是條塊利益的協(xié)調。部門條塊利益的協(xié)調，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展和管理中的難點［7］。
3社會轉型期對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響3.1 社會經(jīng)濟發(fā)展對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場經(jīng)濟體制的完善而轉變。當前，我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，市場在資源配置中的基礎作用顯著增強，宏觀調控體系日趨完善；以公有制經(jīng)濟為主體的個體和私營等非公有制經(jīng)濟共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經(jīng)濟體制。與此相適應，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應逐步由大而全的控制模式轉變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃刂坪蛯崿F(xiàn)公共利益為主導的模式［8］。
第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經(jīng)濟全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡化的市場體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟全球化進程中，要求我國各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運用價格規(guī)律的獨立性，從開放的國際市場中選擇土地開發(fā)的機遇，將土地利用結構調整積極融入到國際經(jīng)濟競爭進程中去，以市場為基礎引導土地資源的合理配置。
第三，市場經(jīng)濟下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場經(jīng)濟促進了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國社會轉型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟全球化和國家經(jīng)濟高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復雜的非線性相互作用效應表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規(guī)劃縱向集中和下達的，土地面臨著兩種不同質的配置方式運轉，磨擦成本是很高的。
第四，城市化發(fā)展對土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉型期城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過程中，城鄉(xiāng)空間結構將不斷整合，土地利用也會隨之而調整和改變。這樣一種與土地利用有關的“二元”結構變化，對規(guī)劃治理職能有著特殊的需求：即應有利于“二元”結構轉變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結構轉變過程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社會轉型期實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的條件分析社會轉型時期，市場經(jīng)濟體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運動與發(fā)展、經(jīng)濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉變?！皩崿F(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能：
第一，市場化經(jīng)濟奠定社會基礎。經(jīng)濟體制改革后，各級政府職能逐步轉變，經(jīng)營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機制與政府服務監(jiān)管模式轉變，國家把本應屬于社會的權力重新歸還給社會；同時，市場經(jīng)濟的運行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進了相關企業(yè)和非政府組織及社會公眾平等權利的實現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過程中發(fā)揮所應具有的決策和參與作用，表達自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務的意識和社會中介組織體系，為實現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會基礎。
第二，民主化進程奠定政治基礎。伴隨經(jīng)濟改革的是政治改革。對原有的政府集權政治結構進行調整，大大推動社會民主化進程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉變，表現(xiàn)為政府權力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］?，F(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡信息流動渠道與信息反饋機制，集中民智以保證政府決策的科學性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優(yōu)化，為實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎。
第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經(jīng)濟全球化行列，參與國際競爭。轉型時期，我國國土行政管理部門、土地相關的公共部門與私營機構、土地權益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強了國家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。
4實現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對策建議在我國社會轉型時期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應從如下方面著手：
4.1 科學確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標
土地利用總體規(guī)劃公共治理目標的確定應充分考慮本區(qū)域社會概況、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權威和公共權力，共同決定規(guī)劃的目標與戰(zhàn)略方向；政府應從土地“經(jīng)營管理”理念向土地“公共治理”理念轉變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營性用地供給的專項規(guī)劃，它要滿足社會發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放”的發(fā)展觀來確定規(guī)劃公共治理目標，從而實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。
4.2 規(guī)劃編制實施中樹立市場經(jīng)濟和全球化理念
我國社會轉型期，市場經(jīng)濟體制不斷完善，土地利用方式和結構要求適應市場供求變化進行調整，同時經(jīng)濟全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國內(nèi)、國際兩個市場的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，分析規(guī)劃實施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調整的原則。應在遵循“供給制約、引導需求”指導思想的基礎上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟的比較優(yōu)勢、從市場的角度等考慮經(jīng)濟發(fā)展與土地調配的協(xié)調問題。避免主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規(guī)劃實施情況動態(tài)評價的基礎上，根據(jù)國內(nèi)、國際（WTO規(guī)則）兩個市場對規(guī)劃公共治理職能進行結構調整和不斷優(yōu)化。
4.3 構建與經(jīng)濟體制發(fā)展階段相適應的規(guī)劃內(nèi)容
在社會主義市場經(jīng)濟條件下，土地利用總體規(guī)劃是對地區(qū)發(fā)展實行調控和管理的重要手段。轉型期為適應社會主義經(jīng)濟體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應從政府管制走向公共治理。在構建和完善與經(jīng)濟體制改革相適應的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟發(fā)展為主導走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經(jīng)濟有效、社會接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會經(jīng)濟發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期保障發(fā)展、保護資源和保護環(huán)境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質建設規(guī)劃轉向更注重于“人”的社會全面發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會相互協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。
4.4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會的網(wǎng)絡治理作用
所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關的社會中介組織或資助公益事業(yè)；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權，以適當方式參與土地公共治理與監(jiān)管應是其本分［13］；最后，市場經(jīng)濟型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強調公民社會的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會網(wǎng)絡治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動過程，在協(xié)商過程中充分反映和協(xié)調他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。
4.5 規(guī)劃實施中加強市場對土地資源配置功能
土地利用總體規(guī)劃作為一種引導地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實施過程實質上是要通過規(guī)劃的宏觀引導和調控保證市場運作的長期有效，即在政府必要的干預下（糾正市場失靈）讓市場機制對土地資源配置的調節(jié)作用得到自覺發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機制對土地公共治理作用，改變政府作為建設用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級市場談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關系。從而降低城市化過程中城鄉(xiāng)“二元”結構轉變過程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個合理補償與安置，例如，將征地與開發(fā)通過資本運作聯(lián)結起來，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來的收益。
4.6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強對微觀主體規(guī)制
依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達國家的共同特點，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關法律法規(guī)的改進。我國社會轉型時期，為了強化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應盡早出臺《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過程中，即放松進入規(guī)制的同時，更要加強對這些微觀主體的質量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對政府、企業(yè)、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴格依法行政。
4.7 實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調
土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調是指與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調。可以將主體功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關系的主要載體。國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關系較為明確，而且編制的部門是一致的，協(xié)調難度較?。恢黧w功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調難度相對較小。因此，通過主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調更加科學，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規(guī)劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。
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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
【關鍵詞】：土地利用規(guī)劃；環(huán)境影響；指標法
【前言】：《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中明確規(guī)定在土地利用總體規(guī)劃編制過程中進行環(huán)境影響評價，結合我國的土地利用現(xiàn)狀，運用指標法對土地規(guī)劃進行環(huán)境影響評價。采用指標法對土地利用總體規(guī)劃實施區(qū)域進行環(huán)境影響評價，通過建立土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價指標體系，對各評價指標值進行標準化并確定各評價指標的權重，計算出綜合評價指數(shù)，從總體上評價規(guī)劃方案對環(huán)境的影響[1]。
1有關概念
1.1土地利用總體規(guī)劃的概念
土地利用體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀?、?jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎。
1.2土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價概念
土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價（簡稱規(guī)劃環(huán)評）是指對土地利用規(guī)劃實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、 預測和評價，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施， 進行跟蹤監(jiān)測的方法和制度， 其核心在于評價指標體系的構建[2]。
2評價指標體系的構建
2.1環(huán)境影響評價指標的建立
根據(jù)規(guī)劃環(huán)評的原則和目的，建立環(huán)境影響評價指標體系。該評價指標體系從農(nóng)用地保護、建設用地保障和土地生態(tài)建設三個方面提出了12項指標。
2.1.1農(nóng)用地保護。選取了農(nóng)用地增長適宜度（正向型）、耕地綜合變化度（正向型）、基本農(nóng)田變化度（正向型）和補充耕地集中度（逆向型）4個指標，分別用農(nóng)用地對人口的彈性系數(shù)、標準農(nóng)田面積、人均基本農(nóng)田面積和補充耕地縣級行政區(qū)個數(shù)來表征。
2.1.2建設用地保障。選取了建設用地增長適宜度（逆向型）、城鄉(xiāng)建設用地變化度（逆向型）、城鎮(zhèn)工礦用地集聚度（逆向型）和基礎設施用地合理度（正向型）4個指標，分別用建設用地對GDP的彈性系數(shù)、人均城鄉(xiāng)建設用地、新增城鎮(zhèn)工礦用地片數(shù)和基礎設施用地布局吻合率來表征。
2.1.3土地生態(tài)建設。選取了生態(tài)服務功能變化度（正向型）、自然景觀變化度（正向型）、退化土地整治度（逆向型）和生物多樣性保護度（正向型）4個指標，分別用生態(tài)系統(tǒng)服務價值、自然景觀保存面積、退化土地面積以及自然保護區(qū)和濕地面積表征。
2.2環(huán)境影響評價方法
通過建立規(guī)劃環(huán)評指標體系，對各評價指標值進行標準化并確定各評價指標的權重，計算出綜合評價指數(shù)，從總體上評價規(guī)劃方案對環(huán)境的影響。
2.2.1 指標值的標準化
指標值的標準化方法如下：如果用ai、amax、amin分別對應指標值、最大指標值、最小指標值，對于正向型指標，標準化值（Ai）可以表示為：Ai=ai/amax，（i=1、2、3、……12）。對于逆向性指標，標準化值（Ai）可以表示為：Ai=amin/ai，（i=1、2、3、……12）[3]。遼寧省錦州市的指標值標準化見表1。
2.2.2權重確定
采用特爾斐法確定指標值的權重，遼寧省錦州市各項評價指標權重見表2。
2.2.3 綜合評價指數(shù)計算結果
用M表示綜合評價指數(shù)，Ai表示各項表征指標的標準化值，Ki表示各項二級指標對應的綜合權重，則M=∑（Ai×Ki），（i=1、2、3、……12）。遼寧省錦州市綜合評價指標見表3。
3評價結果分析
從表3可以看出2005年、2010年、2020年綜合評價指數(shù)是逐年增大的，說明土地利用總體規(guī)劃方案的實施總體上有利于促進錦州市的生態(tài)環(huán)境建設。綜合評價指數(shù)反映規(guī)劃方案對生態(tài)環(huán)境的影響是正面的，因此，該規(guī)劃方案的實施有利于錦州市生態(tài)環(huán)境的不斷改善。
【參考文獻】：
1986年土地管理法頒布實施以來，土地利用總體規(guī)劃經(jīng)歷了三輪編制。30年時間里，規(guī)劃編制的思路、方法、技術手段得到了長足的發(fā)展與創(chuàng)新，土地利用總體規(guī)劃在“保護資源、保障發(fā)展”上起到了重要的作用。但是由于土地規(guī)劃研究的時間相對較短，以及國際社會經(jīng)濟形勢發(fā)生深刻調整，土地利用總體規(guī)劃編制和執(zhí)行過程中也存在一些問題。筆者結合近15年的學習和工作經(jīng)歷，談談對縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制及執(zhí)行過程中問題的認識。
一、土地利用總體規(guī)劃的概念及發(fā)展歷程
“規(guī)劃是對未來不確定性的緩解和抵消”，土地利用總體規(guī)劃也不例外，也是對未來土地利用過程中的不確定性的緩解和抵消，是指在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀?、?jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在時間上、空間上所做的總體的、戰(zhàn)略的安排和布局，是國家實行土地用途管制的依據(jù)。
相對于城市規(guī)劃來說，我國的土地利用總體規(guī)劃編制體系產(chǎn)生較晚，一共經(jīng)歷了三輪規(guī)劃編制，逐步形成了一套有中國特色的規(guī)劃編制體系。第一輪規(guī)劃始于1987年，是在1986年土地管理法出臺后編制的，規(guī)劃目標年是2000年。當時由于客觀原因，該輪規(guī)劃編制完成后，基本上沒有得到實施。第二輪規(guī)劃的規(guī)劃期為1997～2010年，形成了一套土地利用總體規(guī)劃編制技術路線和規(guī)劃指標控制體系，建立了國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級的規(guī)劃體系。第三輪規(guī)劃即新一輪土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃期為2006～2020年，該輪規(guī)劃充分吸收了前面兩輪規(guī)劃的經(jīng)驗和教訓，形成了較為成熟的編制規(guī)程、制圖規(guī)范、數(shù)據(jù)庫標準，大大提高了土地利用總體規(guī)劃編制的科學性和實用性。
二、新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的編制過程
新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃工作始于2005年，規(guī)劃基期為2005年，規(guī)劃目標年為2020年，規(guī)劃期為2006～2020年。經(jīng)歷了重大問題前期專題研究、規(guī)劃大綱、規(guī)劃條文及說明等階段，其中前期專題研究主要分為上輪規(guī)劃實施評價、耕地和基本農(nóng)田保護研究、節(jié)約與集約利用土地研究、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構與布局研究、協(xié)調土地利用與生態(tài)環(huán)境建設研究、統(tǒng)籌區(qū)域土地利用研究、規(guī)劃實施保障措施研究七個專題。江蘇省縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃起步比較早，以蘇州市為例，2005年啟動規(guī)劃專題研究工作，2008年完成前期專題研究并獲得批復，2010年完成縣級規(guī)劃大綱并獲得江蘇省國土資源廳批復，2011年完成縣鄉(xiāng)兩級規(guī)劃條文及說明，并獲得江蘇省人民政府批準。
三、新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制及執(zhí)行過程中存在的問題
（一）編制規(guī)程不夠細化，各地的做法不一致
國土資源部于2010年6月27日市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程。在過去的六年里，編制規(guī)程在對土地利用總體規(guī)劃的編制及調整修改的規(guī)范化起到了關鍵的作用。但是各地在實際操作過程中，對于規(guī)程的理解不完全一致，導致各地都有自己的做法，從而使一些統(tǒng)計數(shù)據(jù)不便于全省、全國層面上的對接。例如在江蘇省，有些地方將現(xiàn)狀交通水利用地建設用地納入允許建設區(qū)、新增交通水利用地納入限制建設區(qū)；而有些地方則將現(xiàn)狀和新增交通水利用地均納入限制建設區(qū)；在江西省，則普遍將現(xiàn)狀交通水利用地（主要是公路用地）放入允許建設區(qū)。又例如規(guī)程中要求對土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進行規(guī)劃基數(shù)轉換，但由于規(guī)程對于規(guī)劃基數(shù)轉換的要求比較簡略，各地在實際操作當中都有各自的標準，特別是其他獨立建設用地，確定的方法比較多，也沒有統(tǒng)一的檢查標準。
（二）普遍存在對社會經(jīng)濟情況預測偏差較大的情況
在縣級土地利用總體規(guī)劃修編前期專題研究的時候，對規(guī)劃期末的經(jīng)濟社會情況進行了預測，主要是GDP水平、人口規(guī)模等重要指標。這些重要指標支撐著土地利用總體規(guī)劃里的約束性指標，比如人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模與人口規(guī)模是直接相關的，而城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模在預測時候也采取了與GDP相掛鉤的方法，因此在對經(jīng)濟社會情況預測偏差較大的情況下，則對土地利用總體規(guī)劃中的約束性指標的論證也缺乏支撐。例如江西省安遠縣土地利用總體規(guī)劃前期專題研究中，由于在十一五期間安遠縣GDP年均增幅保持在10%左右，根據(jù)工業(yè)化發(fā)展的一般規(guī)律及國內(nèi)外各地區(qū)在工業(yè)化發(fā)展階段過程中的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，預測規(guī)劃期內(nèi)GDP年均增幅為10.9%。但實際當中安遠縣2014年GDP為48.8億元，2015年52.34億元，從數(shù)據(jù)上看，增長速度僅為6.76%。又例如蘇州工業(yè)園區(qū)土地利用總體規(guī)劃前期專題研究中，規(guī)劃期間GDP增長速度按照十一五規(guī)劃綱要中的20%，而實際情況是蘇州工業(yè)園區(qū)2014年GDP增長速度為5.05%，2015年為2.86%，與原來的預測有較大差距。
（三）圖數(shù)不一致的編制方法給規(guī)劃的實施管理帶來不便
在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制之初，江蘇省采用的土地利用現(xiàn)狀底圖為“一調”的變更圖，文本數(shù)據(jù)采用的也是“一調”變更數(shù)據(jù)，后來按照要求跟“二調”進行銜接，因此底圖采用“二調”數(shù)據(jù)，但是文本仍采用原“一調”變更數(shù)據(jù)，造成了文本和圖件圖數(shù)不一致。在規(guī)劃文本之外，有一套實際圖上新增城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)計數(shù)據(jù)，文本里除了基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，其他數(shù)據(jù)基本上沒有作用，這種做法給規(guī)劃實施管理帶來不便，在平常的工作中容易造成混淆，給后續(xù)的實施評估也帶來不便。
（四）在增加規(guī)劃彈性的同時，也增加規(guī)劃管理的難度
針對上一輪規(guī)劃執(zhí)行過程中顯示出來的剛性有余、彈性不足的問題，新一輪規(guī)劃注重規(guī)劃的彈性，采取了有條件建設區(qū)調整使用、“列清單、留通道”等彈性做法。但是在實際操作過程中發(fā)現(xiàn)，“列清單”項目的用地預審和報批通過之后，在規(guī)劃圖上沒有相應的修改，造成了新增建設用地或新增交通水利指標在圖上和實際上有差別，不利于規(guī)劃的實施管理工作的開展。
（五）缺乏科學的規(guī)劃理念，單純地落實指標
新一輪規(guī)劃在安排土地利用規(guī)劃布局的時候，往往還是以跟隨領導意志為主，用地布局一般都跟著項目走，要求修改規(guī)劃以滿足項目用地需求，不能體現(xiàn)科學的土地規(guī)劃理念，運用土地利用規(guī)劃學的原理，充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設用地布局統(tǒng)籌的作用。土地利用規(guī)劃還是脫離不了單純落實上級下達的指標這一局面。例如在蘇州高新區(qū)土地利用總體規(guī)劃圖上，規(guī)劃修編時為了達到上級下達的林地指標的要求，布置了很多林業(yè)用地區(qū)，但實地上并不是林地或者規(guī)劃林地，導致在規(guī)劃實施過程中，規(guī)劃修改觸及林業(yè)用地區(qū)的時候產(chǎn)生矛盾。按照江蘇省要求，規(guī)劃修改涉及林業(yè)用地要去林業(yè)部門出具證明，但是在林業(yè)部門的圖上，該塊修改地塊并不是林地，因此拒絕出具證明，因此影響該地塊的報批和使用。
四、對策及建議
（一）針對規(guī)劃編制過程出現(xiàn)的問題，進一步完善編制規(guī)程
建議在編制規(guī)程中，進一步細化明確相關定義，例如允許建設區(qū)內(nèi)涵，是否包括交通水利用地及其他建設用地，其他建設用地中風景名勝設施用地和特殊用地若不納入允許建設區(qū)，則后續(xù)又會出現(xiàn)矛盾：明明是建設用地，但是卻不在允許建設區(qū)里。另外要細化規(guī)劃基數(shù)轉換的要求，減少人工判讀部分，減少可以給地方操作的空間。
建議在編制規(guī)程中，精簡指標體系。對一些預期性指標如林地、園地、牧草地等，如果規(guī)劃基數(shù)不準確，會導致指標也不準確，為了落實上級下達指標，使規(guī)劃圖的編制不合理，因此需精簡這些預期性指標，或者在規(guī)程里說明，哪些指標需要圖數(shù)一致，哪些相應的數(shù)據(jù)可以統(tǒng)計在指標里，統(tǒng)一檢查標準。
（二）加強對社會經(jīng)濟情況的研究，消減規(guī)劃的不確定性
在對社會經(jīng)濟情況進行研究時，一是要盡最大可能的去收集相關資料，充分的挖掘信息，加強對當前社會經(jīng)濟形勢的判斷和對未來經(jīng)濟形勢的預判；二是要充分利用相關規(guī)劃例如城市規(guī)劃的成果，加強對未來人口數(shù)量、GDP水平的研究。在對社會經(jīng)濟水平研究的基礎上，提出對耕地和基本農(nóng)田、建設用地需求量的預測，從而更加準確的確定控制指標。建議采取規(guī)劃滾動調整方法，將較長的規(guī)劃期限分解為若干短的規(guī)劃期限，針對較近期的未來進行預測，將遠期高度不確定性的規(guī)劃目標“拉近”到中期較不確定性的框架性規(guī)劃目標中，再根據(jù)近期實際執(zhí)行情況和內(nèi)外部環(huán)境的變化調整較長期規(guī)劃目標。
（三）加強對彈性措施的研究，增強規(guī)劃的科學性
加強對土地利用總體規(guī)劃彈性措施的研究，對“列清單、留通道”的項目，在完成用地報批后，也要將這些重點項目范圍線落實到土地利用總體規(guī)劃圖上，每年年終集中進行更新處理。同時，針對一些未達到列入重點項目清單要求的項目，例如風景旅游區(qū)里的一些項目的選址，具有不確定性，可以安排用地指標、但不落實用地布局，在管理方法上實施臺賬管理的模式，可以后期再落實用地布局。
（四）推動多規(guī)融合，賦予土地利用規(guī)劃更多的話語權
一直以來，公眾對于城市規(guī)劃有一定的認識，但是對于土地利用規(guī)劃，很多人還是不甚了解?，F(xiàn)實當中盲目擴大城市范圍、浪費土地的現(xiàn)象依然存在，因此必須充分認識到土地利用規(guī)劃在調整經(jīng)濟結構和轉變經(jīng)濟增長方式方面的調控作用，只有節(jié)約集約用地，才能從根本上解決我國土地利用的突出矛盾。應該提高土地利用規(guī)劃的地位，將土地利用規(guī)劃作為一個基本規(guī)劃，除國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃外，其他規(guī)劃都應該與土地規(guī)劃相銜接。在當前開展的多規(guī)融合工作當中，應該賦予土地利用規(guī)劃更多的話語權，以土地利用規(guī)劃為抓手，整合各類規(guī)劃的目標，銜接統(tǒng)一規(guī)劃期限，統(tǒng)一多規(guī)編制技術標準，搭建“多規(guī)合一”基礎平臺，嚴格控制建設用地總規(guī)模、充分挖掘存量建設用地潛力，建設節(jié)約型社會。
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一、引言
土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀?、?jīng)濟和社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理和保護，在空間、時間上所作的總體安排和布局，是國家對土地實行用途管制和土地利用計劃管理的基礎和依據(jù)。其實質是對有限的土地資源在國民經(jīng)濟部門間的合理配置，即土地資源在部門間的時空分配（數(shù)量、質量、區(qū)位），體現(xiàn)在土地利用結構上的合理和科學布局。它是土地利用管理的“龍頭”。
20世紀80年代以來，針對經(jīng)濟加快發(fā)展過程中出現(xiàn)的建設用地規(guī)模擴張過快、耕地大量減少等情況，我國先后組織開展了兩輪土地利用總體規(guī)劃編制和實施工作，取得了很大成就，很大程度上發(fā)揮了規(guī)劃在科學利用和合理配置土地資源中的宏觀調控作用。但隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和改革開放的不斷深入，規(guī)劃預測的不確定性因素越來越多，特別是第二輪規(guī)劃是在90年代初經(jīng)濟過熱，中央采取從緊政策，加強宏觀調控，加強土地管理和耕地保護的背景下編制的，規(guī)劃實施后，出現(xiàn)了一系列新情況、新問題，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和宏觀政策的調整，使得這輪規(guī)劃在許多方面顯現(xiàn)出不相適應的地方。隨著我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》的制定和國內(nèi)、國際土地利用規(guī)劃新理念的傳播，我國的土地利用管理思路也進行了相應的調整，上一輪規(guī)劃越來越難以適應土地管理的新形勢、新要求，迫切需要進行新的修訂。目前，如何開展新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作，是一項十分重要的課題。要在總結上一輪規(guī)劃實施的基礎上，改進規(guī)劃方法，提高規(guī)劃水平，確保規(guī)劃的科學性和可行性。
二、新一輪土地利用總體編制與實施的思考
通過上輪土地利用總體規(guī)劃編制與實施的成效及存在問題進行分析，筆者認為，新一輪的規(guī)劃編制，應重點研究解決好以下五個方面的問題。
（一）規(guī)劃的多元化目標定位問題
社會決策中的目標通常不會只有一個，不同經(jīng)濟層次的組織有不同的目標，不同水準的個人也有不同的目標，同一組織或同一個人也不會只有一個目標，這就是多目標決策。多目標決策有兩個特性：一是目標之間的不可公度性。人們所追求的目標之間沒有統(tǒng)一的衡量標準。對于經(jīng)濟效益，可以用貨幣來衡量標準，而社會和諧、生態(tài)環(huán)境問題中，是無法用貨幣指標作為衡量的。二是目標之間的矛盾性。當改進了某一個目標值，就很可能使另一目標變壞，滿足了一個目標卻損害了另一個目標，經(jīng)濟的增長并不一定意味著人們愉悅程度得到增加、生態(tài)環(huán)境得到改善。很顯然。土地利用總體規(guī)劃是一個多目標決策問題，在新一輪土地編制中，如何確定規(guī)劃的多元化目標問題，如何對目標進行篩選、排序、優(yōu)化是一個值得探討的問題。
（二）規(guī)劃的彈性與剛性關系問題
彈性，是指當經(jīng)濟變量之間存在函數(shù)關系時，一變量對另一變量變化反應的靈敏程度。運用到規(guī)劃中，是指規(guī)劃思路及指標體系對隨機性的市場經(jīng)濟發(fā)展的適應程度。從理論上講，規(guī)劃和市場之間存在一種相互聯(lián)系、相互制約的辯證關系，一方面規(guī)劃對市場起著誘導、調控、規(guī)范和拉動作用，另一方面市場對規(guī)劃起著主導的、決定性的作用；就土地利用總體規(guī)劃而言，首先是規(guī)劃在編制時接受市場變動的信號，即信號刺激，如地區(qū)建設用地供給不足、需求市場發(fā)生變動，導致用地結構布局變化或需求導致區(qū)域大量土地閑置等；繼而規(guī)劃通過各種機制對此做出相應調整，如增加建設用地指標，調整用地結構和布局等；隨后規(guī)劃將這一信息反饋到市場，對市場進行調整和引導，市場在規(guī)劃的作用下不斷調節(jié)并將新的信息反饋給規(guī)劃，從而實現(xiàn)動態(tài)式雙向作用機制。在西方國家，彈性被廣泛運用到各個規(guī)劃領域。如波蘭、法國、西德等西方國家早在上世紀60年代就開始探討彈性發(fā)展規(guī)劃方法論，同時做出若干不同方案，供決策部門評價選擇。實踐證明，彈性規(guī)劃對于市場經(jīng)濟條件下區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，資源的合理配置和利用有較強的適應性和指導性。關鍵在于如何處理彈性與剛性的關系，彈性太大會給地方政府留有尋租的機會，地方高興，國家遭殃；剛性太大會使規(guī)劃呆板，國家好管理，地方?jīng)]自。
（三）規(guī)劃的開放性問題
從系統(tǒng)論角度看，土地的本質是由土地生態(tài)系統(tǒng)和土地經(jīng)濟系統(tǒng)在時空耦合而成的復合系統(tǒng)，土地生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)是一個開放的系統(tǒng)，只有開放，才可能保持系統(tǒng)的有序性。土地規(guī)劃就是在時間上和空間上對土地生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)不斷地輸入和輸出物質、能量、信息和資金，使之向決策者預期的方向發(fā)展變化，以實現(xiàn)土地生態(tài)和經(jīng)濟的雙贏。系統(tǒng)的開放程度決定于影響系統(tǒng)開放的激勵機制。所謂激勵，就是經(jīng)濟活動的當事人達到的一種狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，他具有從事某種經(jīng)濟活動的內(nèi)在推動力。一般而言，激勵功能的強弱，主要與經(jīng)濟活動當事人的努力和報酬的接近程度相關，要使土地利用總體規(guī)劃具有開放性就是要營造這種開放性的激勵機制。
（四）規(guī)劃理念與規(guī)劃技術問題
20世紀80年代以后，基于可持續(xù)發(fā)展的土地可持續(xù)利用研究日益成為熱點，它尋求實現(xiàn)土地資源合理配置的有效途徑，認為土地利用規(guī)劃應遵循公平、選擇、共同、需求等一系列原則，應以不損害、不掠奪后代的發(fā)展需求作為前提，滿足當代的發(fā)展需求，以體現(xiàn)高效和諧、循環(huán)再生、協(xié)調有序、運行平穩(wěn)的良性狀態(tài)。近10年來，新土地規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃理論在區(qū)域發(fā)展問題的過程中進一步把視角從“物”轉向了“人”，轉向了人對土地資源需求的滿足和社會發(fā)展，主要借助人文社會科學的方法論，強調經(jīng)濟的社會和文化特點，并引用相關人文社會學科的理論、來分析其對經(jīng)濟空間問題的影響。如勞動地域分工中借用生產(chǎn)關系理論， 新產(chǎn)業(yè)空間中借助經(jīng)濟學中的柔性生產(chǎn)概念，網(wǎng)絡研究中借助社會學家的社會根植性概念等。在方法和技術應用上，近年來發(fā)展很快，隨著最優(yōu)化技術的出現(xiàn)與應用，各種線性和非線性規(guī)劃及多目標規(guī)劃的方法開始應用于土地利用規(guī)劃編制和研究過程中，已較為廣泛地運用遙感(RS)、全球定位系統(tǒng)(GPS)與地理信息系統(tǒng)(GIS)等新技術進行土地利用適宜性評價、現(xiàn)狀變更調查、動態(tài)監(jiān)測、規(guī)劃動態(tài)管理和信息系統(tǒng)建設方面，并探索“3S”一體化技術和WebGIS在土地利用規(guī)劃中的運用。
（五）規(guī)劃實施與追蹤管理問題
規(guī)劃作為一種中長期計劃和一種行動綱領，其編制工作的完成，僅僅是規(guī)劃成功邁出的第一步。是否能夠實施，則是規(guī)劃成功的關鍵，它直接影響著規(guī)劃的生命力和應用前景。土地利用總體規(guī)劃編制過程與實施過程是一對有機聯(lián)系不可分割的孿生體，規(guī)劃編制過程僅僅是一種研究、一種分析、一種建議和一種規(guī)定，只有將這種規(guī)定和建議同規(guī)劃實施追蹤過程對接起來，才能構成一個系統(tǒng)完整的規(guī)劃全過程，這種全過程規(guī)劃就是土地利用總體規(guī)劃編制與實施追蹤一體化的過程。這種一體化過程包括三個方面：1.規(guī)劃“政策”化。規(guī)劃在未進入實施前，不管實施可行性看起來有多強，都只能是停留在文字（圖件）化階段。規(guī)劃的政策化過程就是將土地利用總體規(guī)劃文本中的各種規(guī)劃目標、各類實施措施等變成政府的政策加以實施。2.謀劃與決斷的相互監(jiān)控。土地利用總體規(guī)劃是區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展用地的咨詢服務系統(tǒng)，主要通過探討各種土地利用問題，對土地利用系統(tǒng)進行綜合分析，向政府針對具體土地利用問題提出多個理念，多個規(guī)劃方案。也就是說，土地利用總體規(guī)劃只擔任“謀士”的角色，最后的決斷權在政府決策者。只有真實反映某一時期區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展用地需求的規(guī)劃才是好的規(guī)劃，才能在實施過程中，不斷促進地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。3.動態(tài)化的追蹤管理。規(guī)劃作為對未來多種可能性的描述，在實施過程中不可避免地會遇到這樣那樣的問題，需要經(jīng)常在實施過程中加以調整，也就是對規(guī)劃實行動態(tài)式追蹤管理，對區(qū)域土地利用狀況、土地規(guī)劃執(zhí)行狀況等進行動態(tài)監(jiān)測。
三、新一輪土地利用總體規(guī)劃編制與實施的具體建議
(一)堅持為以保護耕地為主線的規(guī)劃目標不動搖，重點兼顧土地空間布局，土地生態(tài)環(huán)境規(guī)劃目標
實踐證明，在土地利用總體規(guī)劃中，堅持以保護耕地為主線的功能定位，是符合我國人多地少、農(nóng)用地特別是耕地不足的基本國情的。國土資源部就第三次土地利用總體規(guī)劃的修編，也提出了嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田是修編的首要原則。
土地的空間布局首先就要考慮農(nóng)用地布局尤其是耕地布局，主要是基本農(nóng)田布局問題?；巨r(nóng)田布局就要根據(jù)我國未來人口高峰期，綜合考慮城鎮(zhèn)發(fā)展體系和城鎮(zhèn)用地規(guī)模，科學地確定。參照英國的作法，在大城市周圍修建綠化帶，作為隔離地帶，可以有效控制城市外延，對保護城市郊區(qū)耕地起到了很好的作用。這樣確定的基本農(nóng)田不會輕易被占，不會造成對基本農(nóng)田投入的浪費。除劃定的基本農(nóng)田外，其他一般農(nóng)田改設為農(nóng)業(yè)調整區(qū)，把合理布局，突出區(qū)域特色，大力發(fā)展區(qū)域化、專業(yè)化、集約化較高的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地作為規(guī)劃的一項重要內(nèi)容，并根據(jù)集約利用的原則進行集中布局。只要是不破壞耕層，在指標上不限制，可根據(jù)實際情況在農(nóng)業(yè)調整區(qū)進行安排，視為符合規(guī)劃。其次要考慮建設用地的布局。建設用地布局主要是城鎮(zhèn)體系布局，在規(guī)劃中，從統(tǒng)籌區(qū)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的空間均衡理念出發(fā)，使人口、經(jīng)濟、城鎮(zhèn)的分布與環(huán)境、資源的承載能力相協(xié)調。要考慮哪些地方適合擴大城市規(guī)模，適合進一步聚集人口，哪些地方不適合進行大規(guī)模開發(fā)和建設，而是需要進行保護和恢復，甚至疏散人口，這些問題都需要通過加強發(fā)展規(guī)劃的空間引導和約束功能來予以解決。
在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制中，要考慮由于規(guī)劃實施而產(chǎn)生外部性作用。一般而言，正的外部性應當?shù)玫窖a償，負的外部性應當賠償，不能以犧牲環(huán)境、犧牲子孫后代的利益為代價來換取一時的經(jīng)濟增長。
（二）改革僵化的指標體系，構建剛、彈性互補的規(guī)劃指標
要改革目前僵化的指標體系，根據(jù)新形勢的需要，應把指標分成強制性指標、指導性指標和機動性指標。強制性指標主要包括耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設占用耕地面積、城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模等指標。這部分指標需要無條件地實施，如規(guī)劃應明確規(guī)定在空間上需要進行嚴格保護和管制、嚴格禁止開發(fā)建設的區(qū)域和地段。指導性指標主要包括農(nóng)業(yè)結構調整指標(設施農(nóng)業(yè)、畜禽飼養(yǎng)和養(yǎng)殖水面等農(nóng)業(yè)用地占用耕地指標、生態(tài)退耕)、土地資源生態(tài)保護、林木覆蓋率等指標。這些指標主要是為農(nóng)業(yè)結構調整、生態(tài)保護需要，具體實施是由相關部門實施。機動性指標主要針對一些定位隨機性較大的、零星或突發(fā)性建設項目而設置，因其建設用地數(shù)量及位置難以準確預測，用機動指標進行調節(jié)。在規(guī)劃的建設用地指標中，增設適當比例的機動指標，以保證一些特殊用地的需要。根據(jù)各地實際情況，這部分指標可以是規(guī)劃期規(guī)劃建設用地增量的10％~20％，由各級人民政府機動調整，增強規(guī)劃的可操作性，但這些指標不能隨意突破，這些指標都要由上級土地管理部門和用地審批部門同意與備案。
（三）建立規(guī)劃修編的公眾參與制度，提高規(guī)劃的開放程度
公眾參與規(guī)劃編制是規(guī)劃編制人性化的要求，有利于增強規(guī)劃本身的綜合性，為規(guī)劃實施創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。公眾參與的方式應根據(jù)規(guī)劃編制不同階段的特點，采取行之有效的參與方式，注重實效。政府應制定相應的法規(guī)，規(guī)定土地利用規(guī)劃中公眾參與的組織設置、參與形式及參與步驟，確保公眾參與的合法性，保證公眾參與層面廣、參與活動貫穿規(guī)劃編制全過程。市級規(guī)劃采取了吸收各相關部門及其專家參與專題研究、方案論證的方式，專題研究吸納了土地管理部門、學術研究機構的觀點，規(guī)劃方案綜合了部門發(fā)展意見，活躍了學術探討氛圍，探索出順應城市經(jīng)濟發(fā)展、又不違背國家土地政策的規(guī)劃方案和實施保障措施?？h級規(guī)劃將采取部門提出行業(yè)規(guī)劃、縣主要領導參與規(guī)劃方案審查等公眾參與方式。鄉(xiāng)級規(guī)劃的公眾參與主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出地方建設發(fā)展設想，對實施涉及到農(nóng)民切身利益的項目(如居民點調整、土地開發(fā)整理、生態(tài)退耕等）的安排廣泛征求村民委員會和村民意見等。
（四）堅持“以人為本”的規(guī)劃理念，同時做好土地資源的供需預測工作
堅持“以人為本”的規(guī)劃理念，就是要以黨的十六屆四中全會提出的“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展”的科學發(fā)展觀為指導，改變過去單純追求經(jīng)濟增長、忽視資源保護的規(guī)劃理念，把土地生態(tài)環(huán)境保護和提高耕地質量納入規(guī)劃目標體系。要轉變土地資源利用方式，變粗放、掠奪性的消耗模式為集約和永續(xù)利用模式，以實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)增長。
堅持“以人為本”的規(guī)劃理念，要吸收國際國內(nèi)先進的規(guī)劃理念，如全球化理念、社會化理念、外部性、資源稟賦、理性發(fā)展理念等。這里著重介紹一下理性發(fā)展理念。理性發(fā)展理念在20世紀90年代初由美國的建筑師創(chuàng)立，在學院派的理論學說基礎上，形成理性發(fā)展政策。理性發(fā)展理念符合可持續(xù)發(fā)展原則，是可持續(xù)發(fā)展在現(xiàn)實條件下的具體實踐。理性發(fā)展作為一種與市場機制相對應的政府宏觀調控職能，主要是通過法律、財政、金融、稅收等手段對土地開發(fā)和利用的過程與模式進行管理，以控制城市蔓延，提高土地的使用效率，實現(xiàn)城市的理性發(fā)展。筆者認為，對于我國人多地少的國情，適當控制城市發(fā)展的規(guī)模是必要的，理性發(fā)展理念值得借鑒。
針對上輪土地規(guī)劃土地供需預測，特別是建設用地偏差較大的情況，筆者認為，在研究方法論的同時，主要做好土地供需預測的調查工作與基礎數(shù)據(jù)的收集工作，做到定性與定量、主觀與客觀的統(tǒng)一。這是因為基于數(shù)理統(tǒng)計的方法論并不完全能夠反應現(xiàn)實情況，除了基礎數(shù)據(jù)的準確之外，還要通過實地調查來檢驗，這往往是以往規(guī)劃容易忽視的環(huán)節(jié)。
（五）完善土地利用總體規(guī)劃實施的監(jiān)控體系
“三分規(guī)劃，七分管理”，在土地利用總體規(guī)劃管理過程中，編制是基礎，審批是保證，實施是最終目的。首先，要加快相關法律法規(guī)的立法步伐。抓緊制定《土地規(guī)劃法》《土地用途管制法》等項法律法規(guī)，在這些法律法規(guī)中應著重明確土地利用總體規(guī)劃的權威性，一切土地利用都應在土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)進行。其次，要建立起由政府、公眾和規(guī)劃師三位一體的群體決策支持系統(tǒng)，其組成結構可以是各占1/3。決策支持系統(tǒng)對規(guī)劃的實施起決定作用，既對政府的尋租行為起到約束和制約作用，也可以對個人和單位的土地利用行為和方式進行監(jiān)督。第三，要建立完整的規(guī)劃編制評估體制。通過建立“規(guī)劃編制――實施――評估――調整”，修訂一套完整的規(guī)劃體制，解決“重編制、輕實施、缺評估、泛調整”的問題，建立規(guī)劃的監(jiān)督檢查、動態(tài)監(jiān)測和反饋修改機制。第四,建立規(guī)劃的動態(tài)化追蹤管理機制。充分應用各種技術手段，對區(qū)域土地利用狀況、土地規(guī)劃執(zhí)行狀況等進行動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)問題，反饋問題，解決問題。
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技術路線和研究方法
本文以環(huán)境科學、環(huán)境規(guī)劃與評價學、生態(tài)學為理論指導，借鑒國內(nèi)外規(guī)劃環(huán)境影響評價的理論和實踐經(jīng)驗以及《規(guī)劃環(huán)境影響評價導則》，構建基于PSR框架的指標體系，運用層次分析法確定指標權重，并進行規(guī)劃環(huán)境影響評價，建立評價模型，最終得出隆回縣土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響優(yōu)度值。
土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響識別
戰(zhàn)略環(huán)境影響識別就是通過檢驗戰(zhàn)略所有預期的、直接和間接的環(huán)境影響，篩選出顯著的或關鍵的環(huán)境影響，確定“源”與“受體”之間的因果關系。根據(jù)對隆回縣環(huán)境現(xiàn)狀和土地利用總體規(guī)劃方案要點的分析，結合規(guī)劃實施、環(huán)境效應的影響程度、影響方式以及環(huán)境受體敏感性等因素，確定本次規(guī)劃影響的環(huán)境因子，并編制規(guī)劃環(huán)境影響識別表（表1）。
土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價指標體系構建
·構建評價指標體系
最初由加拿大政府組織力量初步研究，后由經(jīng)濟合作和開發(fā)組織與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署合作，共同提出了環(huán)境指標的壓力（Pressure）——狀態(tài)（State）——響應（Response）概念模型，即PSR概念模型，它幾乎是所有環(huán)境指標體系的基礎。以規(guī)劃環(huán)境影響識別表的分析為基礎，結合隆回縣環(huán)境現(xiàn)狀和土地利用規(guī)劃分析，以隆回縣資源環(huán)境與社會經(jīng)濟相互協(xié)調的可持續(xù)發(fā)展為目標，構建了基于PSR框架的土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價指標體系，如表2。
·指標權重的確定
確定權重的方法主要有特爾菲法、模糊綜合評判法、主成分分析法、層次分析法、灰度分析法等。層次分析法是美國運籌學家T·L·Saaty教授于20世紀70年代提出的一種定性與定量相結合的決策分析方法。它是一種將決策者對復雜系統(tǒng)的決策思維過程模型化、數(shù)量化的過程。本文采用層次分析法確定各指標的權重，見表3。
土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響綜合評價
·評價方法
本次環(huán)評采用定性分析與定量分析相結合的方法。對于規(guī)劃方案的用地空間布局調整和規(guī)劃后的防災減災能力，將定性的分析評價其環(huán)境影響。
·土地利用空間布局合理性評價
規(guī)劃方案是在進行土地生態(tài)敏感性分區(qū)的基礎上，組織土地利用的空間布局調整，充分考慮到了隆回縣的土地生態(tài)安全和生態(tài)環(huán)境效益問題。對隆回縣的環(huán)境產(chǎn)生正面影響，促進隆回縣社會經(jīng)濟與資源環(huán)境相互協(xié)調的可持續(xù)發(fā)展。
·指標評價標準
目前我國缺乏相應的法定評價標準，為此，本文通過咨詢環(huán)保、土地、水利、農(nóng)業(yè)、規(guī)劃等各部門的專家，查閱相關文獻，參照可持續(xù)發(fā)展水平較高地區(qū)的各指標值，并參考其他規(guī)劃環(huán)境影響評價的實例，結合隆回縣土地利用總體規(guī)劃本身的特點，確定各指標的可行等級區(qū)間。
森林覆蓋率、人均公共綠地面積、城鎮(zhèn)生活污水集中處理率、城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率4項指標的確定：主要根據(jù)《中華人民共和國森林法實施細則》、《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設指標》、《國家生態(tài)市建設標準》、聯(lián)合國環(huán)境衛(wèi)生組織提出的要求，以及國內(nèi)外主要同級別城市的標準。耕地轉化率和城鎮(zhèn)建設及工礦用地率的確定：借鑒陳百明、李成瑞等人的相關研究結果。人均耕地面積、單位土地地區(qū)生產(chǎn)總值、土地開發(fā)率、城鎮(zhèn)化率、水土流失面積比、土地利用多樣性、退化土地治理率等指標的確定，主要根據(jù)隆回縣本身的現(xiàn)狀特點、人居舒適度以及國內(nèi)外主要城市的相關標準。根據(jù)評價指標的特點，對環(huán)境產(chǎn)生正效應的稱為正向指標，反之，稱為負向指標。
·指標標準化處理
本文采用的是極差標準化法，計算公式為：
正向指標標準化：
（式1）
負向指標標準化：
（式2）
式中：ki是指標的標準化值，xi是指標的實際數(shù)值，api為可行區(qū)間的最低臨界值，bpi為可行區(qū)間的最高臨界值。（見表4）
·綜合評價結果
運用加權指數(shù)法，求出規(guī)劃方案的環(huán)境影響綜合優(yōu)度值。
Y=∑Ki（c）譿i（c）+∑Ki（d）譿i（d）+∑Ki（e）譿i（e）
Y表示環(huán)境影響綜合優(yōu)度值，Ki表示各指標標準化值，wi表示指標權重值。當Y=1時，說明規(guī)劃方案各評價指標均達到理想狀態(tài)，完全可行；當0
運用上述公式，可以得出本次隆回縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）的環(huán)境影響綜合評價結果，2006-2010年為0.39， 2010-2020年為0.56。由以上結果可知，隆回縣土地利用總體規(guī)劃從近期到遠期的環(huán)境影響負面影響程度較小，且負面影響隨時間減小，規(guī)劃方案是基本可行的。
一、 土地利用總體規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟實施評價的主要方法
1.相關評價方法的概述和特征
在土地利用總體規(guī)劃區(qū)域實施評價中，其采取評價的方法很多，綜合考慮土地利用總體規(guī)劃中經(jīng)濟、社會、生態(tài)的不確定的因素較多，且對規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟評價的影響份量大，所以這里主要介紹模糊數(shù)學、灰色系統(tǒng)理論和層次分析法三種最常用的不確定性系統(tǒng)研究方法。
模糊數(shù)學重點研究“認知的不確定性”問題，其研究對象具有“內(nèi)涵明確，外延不明確”的特點。對于那些經(jīng)濟、社會、生態(tài)等內(nèi)涵明確，外延不明確的“認知不確定”問題，模糊數(shù)學主要是憑借經(jīng)驗借助于隸屬函數(shù)進行處理，它對用模糊數(shù)表示的不確定性評價因素體系，有著良好的處理能力。
灰色系統(tǒng)理論重點研究概率統(tǒng)計、模糊數(shù)學中所難以解決的“小樣本”、“貧信息”不確定性問題，該方法首先確定一個理想狀態(tài)下最優(yōu)的規(guī)劃評價系統(tǒng)，并確定其評價中的經(jīng)濟、社會、生態(tài)等指標的值，然后求取被評價指標與理想狀態(tài)下評價指標的關聯(lián)度，最后根據(jù)權重計算關聯(lián)度總合在加以評價，該方法的缺點就是理想狀態(tài)的規(guī)劃評價系統(tǒng)很難確定。
層次分析法是通過對土地利用系統(tǒng)的經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多個因素的分析，劃分出各因素間相互聯(lián)系的有序層次，再請專家對每一層次的各因素進行客觀的判斷后，相應地給出相對重要性的定量表示，根據(jù)各因素的權重值確定影響該土地利用系統(tǒng)的主要因素，并對主要影響因素進行量化和標準化，最后對各因素值，按照權重值的大小進行加和，得到土地規(guī)劃的綜合評價。
2.評價方法的區(qū)別與聯(lián)系
對以上三種方法通過對比分析可以知道，他們之間主要區(qū)別與聯(lián)系如表所示：
通過對比分析可以知道，以上方法的主要不足之處是這些方法都以定量為主，定性為輔具有系統(tǒng)性、完整性等特點。對于不確定性的經(jīng)濟評價，往往不能合理的界定在一定范圍內(nèi)，尤其是在確定區(qū)域經(jīng)濟指標實施評價的不確定性上很難斷定出一個合理的區(qū)間進行評價。根據(jù)以上的不足，現(xiàn)把一種新的方法―集對分析法運用于土地利用總體規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟實施評價中。
二、 建立集對分析法在土地利用總體規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟評價中的探討
1.集對分析理論評價基本原理及概念
集對分析(set pair analysis, SPA)是趙克勤在1989年提出的一種新的系統(tǒng)分析方法[2]，它從同、異、反等3個方面對兩種事物的不確定性進行研究,它全面刻畫了兩種不同事物的聯(lián)系，集對分析的本質是一種新的不確定性理論,其核心思想是將確定和不確定視為一個確定不確定系統(tǒng) 。
2.聯(lián)系度
給定2個集合A和B,并設這2個集合組成集對H=(A,B),在某個具體的問題背景下(設為)下,對集對H的特性展開分析,共得到N個特性,其中:有S個為集對H中的兩個集合A和B所共同具有;在P個特性上集合A和B相對立,在其余的F=N-S-P個特性上既不相互對立,又不為這2個集合所共同具有。用式(1)加以統(tǒng)一表示集合A與集合B的聯(lián)系度為：
式(1)中, j為對立度系數(shù),規(guī)定j恒取-1,i為差異度系數(shù),在(-1,1)區(qū)間視不同情況取值。
3.集對分析法在土地利用總體規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟評價中模型的建立
利用集對數(shù)方法對土地利用總體規(guī)劃進行評價實質上是將確定性的評價指標和評價標準與不確定性的評價因子及其變化相結合進行分析的過程，其重要的目的是確定差異度系數(shù)和聯(lián)系度，這樣才更正確的對土地利用總體規(guī)劃實施做出科學的評價。有N個同一等級的評價指標，則可據(jù)此建立該評價問題的聯(lián)系度表達式。以評價指標相對于土地利用總體規(guī)劃實施評價標準的大小及其所占的比例，確定土地利用總體規(guī)劃實施評價指標數(shù)值的差異。最后根據(jù)需要對分級標準繼續(xù)進行同一、差異、對立的集對分析。
土地利用總體規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟評價的好壞對規(guī)劃的修編、經(jīng)濟的調整和發(fā)展起重要影響作用。本文把集對分析法應用于土地利用總體規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟評價中，這樣使得評價問題表達更清晰和準確。
三、 結論
一套完整的土地利用總體規(guī)劃評價體系中，經(jīng)濟、社會、生態(tài)等因素往往存在一些不確定因素，要解決這些問題就必需要求更適用的方法，以往相關的評價研究常采用模糊理論來處理這類不確定性問題，而模糊不確定性在一定范圍不確定的信息，本文試分析集對分析法應用于土地利用總體規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟評價中，以進一步證實該方法在土地利用總體規(guī)劃評價的科學性和適用性，進而使得該地區(qū)的規(guī)劃更加符合當?shù)氐慕?jīng)濟、社會、生態(tài)等方面的發(fā)展。
作者單位：西北農(nóng)林科技大學經(jīng)濟管理學院
參考文獻：
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[中圖分類號] D918.5 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2014）-8-326-2
1建設項目用地預審的概念
建設項目用地預審（以下簡稱預審）是指國土資源管理部門在建設項目審批、核準、備案階段，依法對建設項目涉及的土地利用事項進行的審查。預審的內(nèi)容包括對土地利用的調查、記錄、分析和對土地利用結構以及布局的安排，若是涉及農(nóng)用地轉建設用地的，還會涉及土地利用經(jīng)濟問題。預審的意見是建設項目審核、批準和備案的必備文件。
有關項目投資的政府管理是一項系統(tǒng)工程，發(fā)展改革部門是主管部門，負責投資項目的審批、核準、備案；國土資源、環(huán)境保護、城市規(guī)劃、質量監(jiān)督、銀行監(jiān)管、工商管理等部門協(xié)同配合對投資項目進行監(jiān)管，項目一旦經(jīng)發(fā)展改革部門審批、核準、備案，其他監(jiān)管部門就應履行相應的許可手續(xù)。在這種模式下，預審已然成為審批、核準、備案的必要條件，是土地供應的第一道閘門。
2建設項目用地預審的原則
經(jīng)2008年11月12日國土資源部第13次部務會議修正通過《建設項目用地預審管理辦法》（中華人民共和國國土資源部令 第42號），其中第三條預審應當遵循的原則包括四個方面：（1）符合土地利用總體規(guī)劃；（2）保護耕地，特別是基本農(nóng)田；（3）合理和集約節(jié)約利用土地；（4）符合國家供地政策。
“符合土地利用總體規(guī)劃”是預審原則的第一條，但是體現(xiàn)在《建設項目用地預審管理辦法》與《土地管理法》之中卻存在一些問題?！督ㄔO項目用地預審管理辦法》第九條需要提供材料中提到“（三）屬于《土地管理法》第二十六條規(guī)定情形，建設項目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，應當出具經(jīng)相關部門和專家論證的規(guī)劃修改方案、規(guī)劃修改對規(guī)劃實施影響評估報告和修改規(guī)劃聽證會紀要”；第十一條審查內(nèi)容中提到“（五）屬《土地管理法》第二十六條規(guī)定情形，建設項目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，規(guī)劃的修改方案、規(guī)劃修改對規(guī)劃實施影響評估報告等是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定”?！锻恋毓芾矸ā返诙鶙l：“經(jīng)批準的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準機關批準；未經(jīng)批準，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途；經(jīng)國務院批準的大型能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，根據(jù)國務院的批準文件修改土地利用總體規(guī)劃；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規(guī)劃批準權限內(nèi)的，根據(jù)省級人民政府的批準文件修改土地利用總體規(guī)劃?！薄锻恋毓芾矸ā返诙鶙l描述的是建設項目用地不符合該地區(qū)土地利用總體規(guī)劃情況下預審的基本思想，這樣的規(guī)定很容易出現(xiàn)“不符合當?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃，但符合土地管理法、符合國家相關產(chǎn)業(yè)政策或供地政策”的建設項目通過預審。
“保護耕地，特別是基本農(nóng)田；合理和集約節(jié)約利用土地”這兩條原則可以合并為一條公共利益原則。42號令所述的預審原則是最直觀、最基本的原則，但是在技術層面上沒有提出相應的原則。在技術層面要把握預審的深度與廣度，認清建設用地預審與建設用地審批的區(qū)別，不要以預審代替用地審批、代替農(nóng)用地用途轉用審查、代替土地征用審查。
3預審工作的程序
從國土資源管理部門來看，預審程序是一種針對建設項目立項的準入性審查，主要體現(xiàn)在用地的合理性和適宜性兩個方面。預審資料的來源為項目的可行性研究報告和規(guī)劃選址意見等。預審意見只是作為建設項目獲得批準、核準、備案和獲得進入用地審批的準入條件，因此預審過程無論在內(nèi)容、方法、結論和建議上只要做到宏觀調控即可。
在《建設項目用地預審程序》中，對預審的法律依據(jù)、權限、申請時間、程序與時限等做了原則性的規(guī)定。其中基本步驟可以概括為以下五個：（1）申請；（2）審查；（3）會簽；（4）批件制作；（5）發(fā)函。
3.1申請
申請是審查類程序的第一個任務，最少由咨詢、接受申請材料、申請審查、移交材料等4個步驟組成。
咨詢的主要內(nèi)容為就有關建設項目用地預審政策進行解答，提供《建設項目用地預審一次性告知單》和《建設項目用地預審申請表》等。
接受申請材料主要包括文字材料與圖件材料。文字材料主要包括：申請預審的正式文件、建設項目用地預審申請表、需審批的建設項目應提供項目建議書批復文件、需核準的建設項目應提供發(fā)展和改革委員會等部門同意項目開展前期工作的《核準項目受理通知單》、需備案的建設項目應提供發(fā)展和改革委員會等部門出具的《備案項目受理通知單》、建設規(guī)劃行政主管部門出具的選址意見、建設項目可行性研究報告、項目選址地質災害危險性評估確認意見（根據(jù)具體情況而定）、壓覆礦產(chǎn)資源證明（根據(jù)具體情況而定）、下級國土資源行政主管部門出具的初審意見，建設項目符合《土地管理法》第二十六條的還應出具國家和省級重大基礎設施項目性質的認定意見、規(guī)劃修改或調整方案、建設項目對規(guī)劃實施影響評估報告、由項目所在地國土資源行政主管部門負責組織相關部門和專家論證同意的規(guī)劃修改方案、規(guī)劃實施影響評估報告的會議紀要、修改規(guī)劃聽證會紀要等。
圖件部分主要包括建設項目所處位置的1/1萬土地利用現(xiàn)狀圖；建設項目所處位置的1/1萬土地利用總體規(guī)劃圖；建設項目用地土地勘測定界技術報告書（含勘測定界圖）；建設項目總平面布置圖。
申請審查一般為形式審查，主要審查申請人的資格和申請材料的完備性。申請人資格的判定主要審查申請預審的正式文件、建設項目用地預審申請表、批復文件（或《核準項目受理通知單》，或《備案項目受理通知單》）。申請材料的完備性審查主要包括材料種類是否齊全、件數(shù)是否正確、材料內(nèi)部的簽章是否齊全等。
移交材料主要是將整理好的預審材料移送預審主辦處科室。
3.2審查
審是審查程序中最重要的任務，最少由初審、實地踏勘與論證、會審、會簽準備等步驟組成。
初審主要是根據(jù)申請資料及主辦處科室收到的申報材料，按照受理條件進行詳細審查并做出相關決定，其決定指向為：對于受理項目出具《行政許可申請受理決定書》；對于不予受理項目出具《行政許可申請不予受理決定》，對于需要補充資料的項目出具《行政許可補正材料告知書》。在決定受理審查后，主辦處科室還必須做出兩個審查決策：一是實地踏勘與論證方案的確定；二是會審形式的確定。
實地踏勘與論證應遵循以下程序：（一） 項目建設單位根據(jù)編制的專項報告，向本級或上級國土資源部門提出踏勘論證的申請及工作方案；（二）由本級或上級國土資源部門根據(jù)項目用地立項具體情況和要求，對初審合格的項目，報請省廳安排實地踏勘和論證工作；省廳根據(jù)建設項目情況，組織專家組赴實地對項目用地進行踏勘，召開建設項目用地預審論證會，并出具書面意見；（三）項目建設單位根據(jù)書面意見，優(yōu)化建設項目用地方案，經(jīng)設區(qū)的市國土資源局審定后報省廳，納入預審程序進行審查。
會審的形式一般情況下有兩種：一種是以主、協(xié)辦處科室獨立辦文的形式對應審查相關內(nèi)容，另一種是以會議形式召集主、協(xié)辦處科室審查人員共同審查。
會簽準備的主要任務是對會審意見進行分析、研究，并與協(xié)辦處科室反饋、溝通，然后準備會簽材料，草擬的預審意見。
3.3會簽
會簽是審查程序中最關鍵的程序。由主辦處科室召集審查人員及其相關領導召開會議。會議內(nèi)容主要包括：聽取主辦處科室的預審情況匯報；審定《建設項目用地預審意見（代擬稿）》；在《建設項目用地預審工作流程表》上填寫審定意見。
3.4批件
通過會簽準予許可的，制作《建設項目用地預審意見》，加蓋公章，送交業(yè)務受理窗口，需要抄報和抄送的許可文件由辦公室分送相關部門。不予許可的，制作《不予行政許可決定書》，加蓋公章，送交業(yè)務受理窗口。審批工作結束后，將審批過程中形成的文書材料按要求歸檔、備案，經(jīng)辦人將辦理結果通過計算機網(wǎng)絡等形式進行公示。
3.5發(fā)函
業(yè)務受理部門負責通知申請人領取批復文件等材料，申請人憑收件回執(zhí)領取相關文書、證件和資料，并在業(yè)務受理部門辦理簽收手續(xù)。
4預審工作的意義
預審是土地供應審批的前置程序，是建設項目用地預先安排的合理性和適宜性審查，是一項實踐性非常強的活動，也是一項對人地關系（權利關系與利用關系）產(chǎn)生重要影響的土地制度。在目的層面，預審旨在理順人與土地的關系；在用地管理層面，預審制度可以有力地促進規(guī)劃的實施、促進存量土地的使用和供地方式的改革；在社會經(jīng)濟發(fā)展層面，預審是實現(xiàn)土地宏觀調控、促進土地可持續(xù)利用的有效手段。
根據(jù)預審管理辦法和至今為止取得的預審效果，預審是利用行政手段在宏觀層面對土地利用的方向性把握，其目的直指土地的可持續(xù)利用。隨著人口增長和社會財富的增長，人地矛盾在相當長的時間內(nèi)都會成為社會可持續(xù)發(fā)展的主要矛盾之一，預審所起調控作用要盡可能符合自然土地的覆蓋規(guī)律，耕地的保有量必須能滿足后代人吃飯、穿衣、住宿等生存的基本需求。
Abstract：The construction project for the pre-trial is pre-arranged on a construction project is reasonable and suitable for review，and is the first road "gate"of the land supply. The construction project for the pre-trial from concept to now，although only a short period of 10 years of experience，but the concept of cognition，practice and innovation in three stages，the relationship between the construction project for the pre-trial aims to rationalize the people and land，the principles and procedures for the perfection and development，will effectively promote the planning implementation，implementation of macro-control and land sustainable use.
Keyword：The pre-trial；principle；application
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中圖分類號： P285 文獻標識碼： A
土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的開展執(zhí)行主要是從決策源頭上減少生態(tài)的破壞和環(huán)境的污染，有助于環(huán)境、經(jīng)濟和社會之間的和諧發(fā)展，是我國實施可持續(xù)發(fā)展中不可缺少的關鍵環(huán)節(jié)。但就目前來看，土地利用總體規(guī)劃特別是土地利用總體規(guī)劃（簡稱總體規(guī)劃）的環(huán)境影響評價（簡稱環(huán)評）工作在我國剛剛起步，其研究的技術方法體系處于探索階段，目前還很不成熟。再加上部分地區(qū)都以經(jīng)濟的增長作為其發(fā)展的唯一衡量標準，對土地利用總體規(guī)劃缺乏科學性和可預見性，這就造成了對資源的不合理利用和對生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞。下面我就將從不同的層面就我國土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價工作做一個分析探討。
1、土地利用總體規(guī)劃環(huán)評的概念及意義
土地利用總體規(guī)劃環(huán)評指的是土地利用總體規(guī)劃中對土地發(fā)展戰(zhàn)略、方針、政策的實施可能對環(huán)境帶來的影響做出預測、分析和評價，把環(huán)境因素納入到土地利用和社會經(jīng)濟發(fā)展的綜合決策之中，并提出相應的預防措施，以避免或降低由于決策失誤帶來的環(huán)境影響，它是協(xié)調環(huán)境和經(jīng)濟、社會發(fā)展關系的一種科學規(guī)劃手段。
2、土地利用總體規(guī)劃環(huán)評的理論基礎
2.1、可持續(xù)發(fā)展理論
可持續(xù)發(fā)展是以自然資源的可持續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境為基礎的經(jīng)濟、社會的可持續(xù)的發(fā)展。它從環(huán)境角度規(guī)劃實施資源的可持續(xù)性，并提出符合可持續(xù)發(fā)展要求的改善措施，為最終實施土地利用規(guī)劃提供環(huán)境依據(jù)。
2.2、景觀生態(tài)學理論
景觀的生態(tài)學研究的是由相互作用生態(tài)系統(tǒng)組成的異質地表的結構、功能，它是與地理學以及生態(tài)學相交叉的科學，主要把地理學研究的自然地理同生態(tài)學研究的生態(tài)系統(tǒng)的方法相結合，進而研究景觀空間格局以及生態(tài)過程的相互關系。
2.3、生態(tài)承載力理論
土地利用總體規(guī)劃環(huán)境評價工作中的生態(tài)承載力主要是從一個全新的角度考慮人類與生態(tài)環(huán)境的關系。這個方法主要提供了一個核算地區(qū)以及個人對自然資本利用狀況的簡明框架，通過測算人類對自然生態(tài)服務的需求以及自然所能夠提供的生態(tài)服務之間的差距，以此來評價人類對自然資源利用的實際情況，進而更為準確地判定評價對象的可持續(xù)發(fā)展程度。從理論體系來看，生態(tài)承載力模型表示的是一個國家或者區(qū)域的人口所擁有的現(xiàn)實生物的生產(chǎn)面積，為正確評價土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響提供了量化依據(jù)
3、土地利用總體規(guī)劃環(huán)評的方法
3.1、對規(guī)劃設計方案的分析
對土地利用總體規(guī)劃環(huán)評而言，對其主要的規(guī)劃目標以及方案的分析尤為重要。土地利用總體規(guī)劃目標應該主要包括有相關的總目標和具體目標。總目標一般作定性描述，而具體目標主要包括有耕地總量的動態(tài)基本農(nóng)田保護目標、相關的平衡目標、低產(chǎn)農(nóng)用地改造目標、建設用地控制目標、生態(tài)環(huán)境改善目標等等。
3.2、現(xiàn)狀調查與分析
在土地利用總體規(guī)劃環(huán)評的工作中對其現(xiàn)狀的分析和評價的主要內(nèi)容包括：通過對規(guī)劃區(qū)社會、經(jīng)濟與環(huán)境的問題分析，以此來確定當前主要環(huán)境問題和其產(chǎn)生的原因；還有就是對規(guī)劃區(qū)內(nèi)生態(tài)敏感區(qū)進行重點分析，比如對于特殊的環(huán)境、特有的濕地、水土保持區(qū)、生態(tài)退化區(qū)、特有人文以及自然景觀等等。
3.3、環(huán)境影響識別與評價
環(huán)境影響識別與評價指標的確定對土地利用總體規(guī)劃而言也是相當重要的，環(huán)境影響識別的內(nèi)容主要為規(guī)劃目標以及方案的影響因素進行識別。要特別注意在進行土地利用規(guī)劃環(huán)境影響的識別時，可把相關規(guī)劃的目標或者規(guī)劃的方案進行分解，將其分成若干經(jīng)濟行為，比如土地的開發(fā)、復墾、治理水土流失、退耕還林等等，然后再依據(jù)這些經(jīng)濟行為產(chǎn)生的環(huán)境影響進行識別，找出環(huán)境影響的發(fā)生原因和受影響的環(huán)境因素，將它們與土地利用規(guī)劃中的土地經(jīng)濟行為相對應。
4、土地利用總體規(guī)劃環(huán)評存在的問題
4.1、評價模式欠佳
目前在國際上，很多國家的環(huán)境評價戰(zhàn)略大多采取“自我評價”的模式。而再在國內(nèi)，由于相關的負責單位在其評價模式上大多沒有自己的主見，在思路上是多是效仿人家建設項目的方法，采取“第三方”的評價模式。而這樣的方式雖然在對土地利用總體規(guī)劃環(huán)評的科學性以及合理性上有了一定的保證，但是對規(guī)劃的編制不能有效地介入，這就導致對已經(jīng)制定出的規(guī)劃方案、環(huán)境保護的措施等起不到保護環(huán)境的目標和要求。
4.2、評價技術不成熟
目前，在土地利用總體規(guī)劃環(huán)評的實踐中，我國主要引用建設項目環(huán)評的思想和技術方法，但這個評價技術方法在實際用于規(guī)劃環(huán)評中是不能完全試用的。其原因主要是土地利用總體規(guī)劃環(huán)評是對處于高層次的規(guī)劃和計劃的環(huán)評，而項目或區(qū)域環(huán)境影響評價的預測是在環(huán)境質量現(xiàn)狀監(jiān)測的基礎上進行的。
4.3、理論和實踐相脫節(jié)
就目前我國土地利用總體規(guī)劃環(huán)評發(fā)展的現(xiàn)狀而言，存在很多技術方法以及理論實踐方面的問題。在技術方法的理論研究中，幾乎是沒有制定出符合我國國情的一套理論方法，不能滿足土地利用總體規(guī)劃環(huán)評的實踐要求；而在技術方法的實踐中，往往也都脫離了實際情況，只對原則性的要求進行說明，沒有關于在不同情況下采用不同的技術方法去解決土地利用總體規(guī)劃環(huán)評在實踐中存在的問題，可行性不是很高，不能形成具有一定理論依據(jù)。
5、改善規(guī)劃環(huán)評的措施
5.1、加強人員隊伍建設
在具體的工作中，對于相關人員的培訓工作要有針對性。比如根據(jù)工作基礎和背景情況對參加培訓的人員給予分類的培訓，提高培訓的效率。同時強化大眾參與的力度，可以在實踐中充分的利用媒體網(wǎng)絡的普遍性，向公眾宣傳規(guī)劃環(huán)評的作用，從而使他們能自覺的參與對規(guī)劃環(huán)評的監(jiān)督，成為推動規(guī)劃環(huán)評的主要力量。
5.2、保證理論與實踐相結合
首先，在具體的工作中根據(jù)規(guī)劃環(huán)評自身目的的要求，改進評價中的評價模式，推進“自我評價”模式在評價工作中的應用。其次，加大對規(guī)劃環(huán)評相關技術方法的研究，國家也應組織相關的專業(yè)研究小組進行技術改造，成立一套完整的符合我國國情的規(guī)劃環(huán)評的技術方法。最后，進一步擴大規(guī)劃環(huán)評試點的范圍。促進規(guī)劃環(huán)評理論與實踐兩方面相結合的體系的完善，推進其在全國范圍內(nèi)的開展。
5.3、優(yōu)化規(guī)劃、評價方案
在具體的工作中選將指標法與格局分析法的評價結果進行綜合對比，選取最優(yōu)規(guī)劃方案。保證整個工作的有效開展。
5.4、完善評價制度與體系
在具體的工作中完善相關的評價體系，并以此確定相對應的評價范圍和內(nèi)容以及工作的程序、評價技術方法手段等等。還要加強完善公眾參與制度、完善評審體制和健全環(huán)境影響評價法律責任制度三方面的研究。從而提高工作的效率及可操作性
綜上所述，規(guī)劃環(huán)評有很大的現(xiàn)實意義，所以在以后的工作中我應該從政策的制定、條例的實施、人員的培養(yǎng)等多方面進行努力，以此提高整個工作效益，保證我國經(jīng)濟、文化的可持續(xù)化發(fā)展。
參考文獻
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關鍵詞： 土地；利用；規(guī)劃；建議
Key words： land；use；plan；suggestion
中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2014）08-0316-02
0 引言
土地是人類社會發(fā)展的根本，對土地資源合理規(guī)劃和利用，是人類社會必須履行的職責。然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們對土地進行了掠奪式的開發(fā)和利用，土地受到破壞的面積越來越大，人口與資源之間的矛盾也越來越突出，所以，我們應該認識到現(xiàn)在土地使用過程中所存在的問題，找到有效的解決措施，從而對土地進行合理的開發(fā)利用。
1 土地規(guī)劃的概念和意義
土地利用規(guī)劃亦稱土地規(guī)劃。是指在土地利用的過程中，為達到一定的目標，對各類用地的結構和布局進行調整或配置的長期計劃。是根據(jù)土地開發(fā)利用的自然和社會經(jīng)濟條件，歷史基礎和現(xiàn)狀特點，國民經(jīng)濟發(fā)展的需要等，對一定地區(qū)范圍內(nèi)的土地資源進行合理的組織利用和經(jīng)營管理的一項綜合性的技術經(jīng)濟措施。
土地利用規(guī)劃不僅是政府調節(jié)土地資源配置的重要手段，而且能夠有效的解決土地利用中的問題，另外，土地利用規(guī)劃是土地利用管理的重要依據(jù)。主要有綜合性、戰(zhàn)略性、長期性、控制性和權威性五個特點。
2 我國土地利用規(guī)劃存在的問題
2.1 土地退化問題嚴重，治理措施薄弱
長期以來，人們只顧從自然生態(tài)系統(tǒng)中不斷地掠奪索取資源發(fā)展經(jīng)濟，卻忽視了經(jīng)濟與生態(tài)的協(xié)調發(fā)展，導致水土流失不斷加劇，生態(tài)環(huán)境逐步退化，我國現(xiàn)在水土流失嚴重，得不到有效及時的治理，導致耕地肥力下降，甚至喪失耕種能力。一些河流因為水土流失導致水質污染，從而影響生態(tài)平衡。另外，由于水土流失也導致一些河道，湖泊淤積。以浙江省為例，雖然相對別的省市浙江水土流失現(xiàn)象不太嚴重，但是省內(nèi)仍有八條水系的河床普遍增高了0.1至0.2米，內(nèi)河的航行里程相對60年代也減少了1000公里。雖然，近些年，在水土流失方面政府做了很多工作，也取得了一定的成效，但是在治理的過程中，盲目重視工程質量而忽略了生物的維護措施，對過去已經(jīng)成熟的林地和人工草地，亂墾亂伐的現(xiàn)象沒有得到遏制，從而致使水土流失的現(xiàn)象未能從根本上得到治理。
2.2 土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間的沖突
土地利用總體規(guī)劃是指在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟、社會條件對土地的開發(fā)利用保護在時間上所做的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎；城市總體規(guī)劃是指城市人民政府依據(jù)社會發(fā)展規(guī)劃和國民經(jīng)濟及當?shù)氐恼w狀況，為確定城市的發(fā)展方向和規(guī)模，協(xié)調城市空間布局，合理利用城市土地，在一定期限內(nèi)作出的具體安排和綜合部署。土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間是相互利用和相互制約的關系，城市總體規(guī)劃是土地規(guī)劃的一部分，土地利用總體規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的核心，他們都使為了能夠使土地資源能夠得到合理利用，從而促進社會經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
兩者的規(guī)劃思路不同，土地規(guī)劃屬于有控制規(guī)劃，城市規(guī)劃則屬于無控制規(guī)劃，我國地方政府普遍都熱衷于城市總體規(guī)劃，希望把自己的城市規(guī)模做的越來越大，規(guī)劃部門為了迎合上級政府的旨意，和自己的私利，也總是把城市做成大規(guī)劃，大規(guī)模，從而導致和土地利用總體規(guī)劃銜接困難。另外，兩種規(guī)劃參數(shù)的統(tǒng)計口徑、土地分類體系，法律地位以及政府的行政態(tài)度均不一樣。
2.3 土地使用管理制度存在弊端
我國的土地使用管理制度的土地預審制度不完善，批后建設監(jiān)管制度不健全，缺乏有效的手段和措施，另外驗收監(jiān)管欠缺，執(zhí)行不嚴，驗收制度存在漏洞，對建設用地有些地方?jīng)]有進行竣工驗收，并且擅自改變土地的用途。禁止農(nóng)村宅基地流轉，為了擴大征地范圍，低價征收農(nóng)民的土地，現(xiàn)如今強拆事件不斷出現(xiàn)，最根本的原因就是政府征收農(nóng)民的土地價格過低，造成農(nóng)民財產(chǎn)的流失，圈地，賣地現(xiàn)象嚴重，現(xiàn)在各地城市邊界都在不斷擴張，大造新城現(xiàn)象屢屢不斷，最后導致的結果就是政府有錢了，開發(fā)商富了，貧富差距越來越嚴重了。政府壟斷建設用地供給，導致很多違法用地的事情出現(xiàn)。我們可以看到很多政府大樓壯觀豪華，禁而不絕，因為一些建設用地是無償劃撥的，所以導致用地的粗放利用，大大降低了土地的利用率。
2.4 土地利用總體規(guī)劃法律制度不健全
土地規(guī)劃法律法規(guī)不夠完善，雖然我國的《土地管理法》清晰的明確了土地利用規(guī)劃的法律地位，但是國家并沒有針對土地利用規(guī)劃管理制定出相關的法律政策，如何對土地利用進行宏觀控制尚不明確，土地利用活動中的違反規(guī)劃的現(xiàn)象也無法進行及時有效的管理。
3 對策分析
3.1 做好水土保持，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán) 首先要減少坡面徑流量，減緩徑流速度，提高土壤吸水能力和坡面抗沖能力，并盡可能抬高侵蝕基準面；其次要進行強化造林治理，針對造林不易成功的陡坡地，要輔以培地埂，挖水平溝，修水平臺地等工程強化措施；加強預防監(jiān)督職能的發(fā)揮，依法防治水土流失；處理好生態(tài)效益與社會經(jīng)濟效益的關系；加強水土保持的科技投入，提高科學治理水平。做好水土保持，可以涵養(yǎng)水土，保護植被、調節(jié)氣候、凈化環(huán)境、美化景觀，保證生態(tài)系統(tǒng)各種生物鏈條的正常運轉，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。
3.2 提高規(guī)劃質量，注重規(guī)劃間的協(xié)調與銜接 依據(jù)我國目前的國情，將各種規(guī)劃整合為一個整體是不太可能的，所以我們能做的就是盡量做好各種規(guī)劃之間的協(xié)調與銜接的工作，尤其是土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃之間的協(xié)調，這兩者之間協(xié)調的基礎是圖件的比例尺，在條件允許的情況下，城市規(guī)劃可以使用較大的比例尺進行實測，以便保持現(xiàn)狀圖的真實性，這樣地界線和用地范圍才能有一個較好的協(xié)調。另外要針對土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的不同點進行修正，同時，還要注重總歸內(nèi)部的自我協(xié)調，做好總體規(guī)劃與其他專項規(guī)劃之間的協(xié)調，當前重點是做好總體規(guī)劃與基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)則及土地開發(fā)整理規(guī)劃的協(xié)調。
3.3 深化土地使用管理制度 明晰土地產(chǎn)權，加強對土地產(chǎn)權的管理，在法律上對土地所有權進行明確界定，理清中央與地方政府在土地權利中的地位，使土地配置能夠真正反映國家與地方利益的協(xié)調；細化土地權能，建立如空間使用權、地役權、土地發(fā)展權等權能，有效的促進城市土地使用管理；建立土地價格機制，規(guī)范土地市場行為，加強土地市場制度建設和監(jiān)管力度，避免地方政府在土地一級市場亂用權利，對土地價格進行操縱；完善城市土地儲備制度，建立政府授權委托下的土地儲備市場運營機制，理順土地收購儲備機構的角色和定位；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，從根本上打斷政府壟斷征地特權的局面；對原劃撥用地采取靈活的政策，將其納入合法的運營軌道，以適應城市經(jīng)濟發(fā)展和城市土地市場有序發(fā)展的需要。
3.4 加快規(guī)劃法規(guī)建設，完善相關法律法規(guī) 根據(jù)《土地管理法》進行修編，是保障土地利用規(guī)劃落實的重要依據(jù)，只有建立完善的法律機制，才能使土地用途管制制度和耕地制度得到全面落實，才能對違反規(guī)劃的現(xiàn)象進行嚴肅查處，從而維護法規(guī)的權威性，也有助于土地利用規(guī)劃管理與城市規(guī)劃之間的協(xié)調。另外，要對公民進行對規(guī)劃法規(guī)的教育學習，提高依法用地的意識。完善相關制度和配套政策，推動依法行政。完善規(guī)劃管理領導責任制、規(guī)劃公示制度、土地利用年度計劃管理制度、建設項目用地預審制度、農(nóng)用地專用和土地征用審批會審制度、規(guī)劃審查制度、規(guī)劃實施監(jiān)督檢查制度。適應社會經(jīng)濟發(fā)展新形勢，不斷完善各項實施細則，提高各項制度的科學性、適應性和可操作性。
4 小結
土地是生態(tài)系統(tǒng)存在的基礎，是經(jīng)濟活動最重要的生產(chǎn)要素。合理利用土地資源關系著生態(tài)系統(tǒng)的平衡與穩(wěn)定，關系著人類基本需求的供給保障，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本途徑。土地利用總體規(guī)劃是國家從長遠利益及全局出發(fā)，對我國土地的開發(fā)、利用、整治和保護等方面做出的長遠規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。因為土地利用總體規(guī)劃意義重大，因此，十分有必要加強對其進行深入研究。
參考文獻：
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1土地利用總體規(guī)劃編制和實施中存在的主要問題
1.1基礎數(shù)據(jù)難統(tǒng)一
編制土地利用總體規(guī)劃時，涉及到的數(shù)據(jù)和資料很多，數(shù)據(jù)在審核時，也需要通過多個部門，再由低一級部門向上級部門遞交數(shù)據(jù)，以此類推，由最高級部門來進行最終數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和審核。在這個過程中，會存在一些虛假的數(shù)據(jù)編排。如在過去，農(nóng)民需要交納一定的農(nóng)業(yè)稅，使得賬戶上記載的耕地面積小于實際耕地面積。此外，土地在編制過程中，程序較為復雜，需要多個部門的審批，經(jīng)歷的周期也比較長，導致一些數(shù)據(jù)的統(tǒng)計錯過了時點，數(shù)據(jù)的有效性缺失也是造成基礎數(shù)據(jù)難以統(tǒng)一的一大問題。
1.2不確定因素難以把握
為了更好地實施制度，人們會事先確立一個相對完善的計劃。但是，俗話說：“計劃趕不上變化”。在計劃實施的過程中，會有諸多的不確定性因素。如在土地規(guī)劃過程中，氣候條件是主要影響因素之一。對土地的年產(chǎn)值進行評估時，尤其是農(nóng)業(yè)用地。它的主要經(jīng)濟產(chǎn)值是農(nóng)作物的產(chǎn)量，而作物的產(chǎn)量在絕大多數(shù)條件下都受到氣候的影響，因此，在對其進行評估前，氣候因素是較難把握的。此外，任何一個計劃的實施在預測范圍內(nèi)的情況少之又少。在土地利用總體規(guī)劃以及編制方面也是同樣的道理。
1.3產(chǎn)業(yè)建設用地指標被截留
隨著社會的發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展被提上新的議程。然而，在實際操作過程中，政府總是較多地將目標放在中心城市的發(fā)展軌道上，一幢幢豪華辦公樓的興起就是代表性特征之一。所以說，在土地的利用上，優(yōu)先滿足城鎮(zhèn)建設用地，對于產(chǎn)業(yè)用地的指標，則有所截留。產(chǎn)業(yè)是一個地方發(fā)展的特色甚至是一種經(jīng)濟上的支柱，離開了產(chǎn)業(yè)，區(qū)域性的經(jīng)濟發(fā)展就受到了限制。顯然，產(chǎn)業(yè)建設用地指標的截留對于當?shù)氐陌l(fā)展是有不利影響的。
1.4規(guī)劃缺乏應變性
土地在利用和建設過程中會有一些突況的發(fā)生，如政策的改變以及外來文化的影響等，而這些影響往往是無法預測的，這就要求土地字啊規(guī)劃和應變過程中具備靈活應變的能力。但是，在現(xiàn)有的土地規(guī)劃中，一般是按照《土地管理法》的要求進行的，對于建設用地以及宅基地利用等方面都進行了相對完善的分析。但是，不足之處在于這些指標是定性和定點地分析，以至于在實施過程中太過具體，缺乏靈活性和應變性。
2對土地利用規(guī)劃的相關建議
2.1有效控制城市建設用地規(guī)模
隨著城市人口的增多，人們對于城市房產(chǎn)的需求也越來越大。近年來，城市建設用地正在以城市中心為一個點，向著四周擴張。一幢幢高樓大廈拔地而起，這種無限制式的擴張對于土地的合理利用而言，失去了土地原有的價值，也損害了農(nóng)民的利益。此外，城市發(fā)展速度過快，使得農(nóng)村和城市建設之間完全脫節(jié)，不利于城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌化發(fā)展，情節(jié)嚴重時，還會產(chǎn)生泡沫。所以，相關部門應該嚴格控制城市建設用地規(guī)模，平衡農(nóng)村和城市的協(xié)調化發(fā)展。
2.2合理評價城市建設用地規(guī)模
城市建設用地的規(guī)模應該做到集約高效，從土地利用的實質出發(fā)，使得土地得到有效利用。從科學的角度來說，一個城市的土地利用是否合理和該城市的規(guī)模并不直接掛鉤，和城市的用地量也沒有直接的關系，而是看該城市的土地利用是都集約高效。如果一味地擴大城市建設用地，造成土地在城市中處于閑置的狀態(tài)，而農(nóng)民也失去了土地的使用權。顯然，這是極不協(xié)調的狀態(tài)。所以說，城市發(fā)展建設用地的合理性是和城市的經(jīng)濟發(fā)展關系有關的。評價一個城市的建設用地，必須從整體性出發(fā)，統(tǒng)籌該城市的文化、經(jīng)濟以及政治發(fā)展狀況。
2.3統(tǒng)籌主體功能區(qū)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃以及城市發(fā)展規(guī)劃之間的關系
主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及城市發(fā)展規(guī)劃應該是統(tǒng)一協(xié)調的關系，三者之間都由政府統(tǒng)一編制，其大體的方向和目標也是一樣的，必須建立在科學發(fā)展觀的基礎上。在土地利用上，還需要充分考慮區(qū)域性的建設對于當?shù)丨h(huán)境的影響，建立環(huán)境集約型社會。同時，在加強城市功能區(qū)建設，完善各項設備時，還應該考慮當?shù)亟?jīng)濟建設的發(fā)展狀況。
2.4強化規(guī)劃的科學意識
城市的建設是一個操作性的實踐過程，實踐過程的實施需要以科學的理論作為依托。此時，規(guī)劃的科學意識就是一種理論的概念。在土地規(guī)劃前，必須認清事物的本質，從基礎入手，政府在編制過程中，尤其要注重實驗數(shù)據(jù)的分析，并且在總結經(jīng)驗和教訓的基礎上做出強有力的判斷，尋找出城市發(fā)展的自然規(guī)律和本來面貌。同時，還應該注重成本和利益之間的關系，在規(guī)劃過程中，符合各項法律規(guī)章制度，降低產(chǎn)業(yè)成本。在保障建設質量的同時考慮成本效應。
小結：
土地的利用和總體功能區(qū)的規(guī)劃是一個循序漸進的過程，不是一朝一夕能夠完成的。作為政府相關部門，應該在編制過程中注重科學發(fā)展觀，平衡城市和農(nóng)村之間的差異性，進一步縮小城鄉(xiāng)一體化建設的差距，使兩者統(tǒng)一、協(xié)調發(fā)展。
參考文獻：
1. 土地儲備規(guī)劃的概念
土地儲備規(guī)劃是各級政府在一定的區(qū)域內(nèi)，根據(jù)其當?shù)刈匀坏乩?、社會?jīng)濟等條件，對所儲備的土地在空間、時間、規(guī)模上進行總體安排和布局。
2. 土地儲備規(guī)劃的背景
我國開展土地儲備工作相對較晚，管理模式長期處于模仿和探索階段。由于缺乏規(guī)范可行的管理模式，土地儲備工作一直處于人手管理的形式。隨著時間的推移，儲備項目的增多，越來越容易產(chǎn)生混亂，給日常管理工作帶來很多不便。2007年，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合了《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)[2007]277號），進一步完善國家關于土地儲備的法律法規(guī)，加強土地調控，規(guī)范土地市場運行，促進土地節(jié)約集約利用，提高建設用地保障能力。
在此基礎上，土地儲備工作為實施區(qū)域土地開發(fā)，推進產(chǎn)業(yè)結構調整升級起到積極的作用，同時也為交通、城建和部分國有資產(chǎn)經(jīng)營單位通過土地收儲運作推動基礎設施和公益建設項目的運作。但由于缺乏有效的土地儲備規(guī)劃，儲備土地不能很好地與土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等銜接，造成無法合理用地，產(chǎn)生了較多歷史遺留問題。為提高土地儲備的可操作性和效率，有效指導以后的土地儲備工作，需要編制土地儲備規(guī)劃。
3. 編制土地儲備規(guī)劃的可行性
（1）政策上可行
近年來，土地儲備作為土地市場的重要環(huán)節(jié)和組成部分，已成為各地土地管理部門關注的熱點和工作重心。為了更科學有效地指導土地儲備工作，各地紛紛編制土地儲備規(guī)劃（計劃），大大促進了土地儲備工作的有序、有效進行。特別是《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)[2007]277號）的頒布實施，為土地儲備規(guī)劃的編制提出了新的指導思想。其中：第七條要求市、縣人民政府國土資源管理、財政及當?shù)厝嗣胥y行相關分支行等部門應根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展計劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準，并報上級國土資源管理部門備案。因此，編制土地儲備規(guī)劃（計劃）符合國家的政策要求。
（2）技術上可行
目前以數(shù)字化虛擬、地理信息系統(tǒng)（GIS）為基礎的空間信息技術在土地管理、城市規(guī)劃等行業(yè)的應用越來越深入，包括第二次全國土地調查、土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃等重大項目，實現(xiàn)了圖、數(shù)和空間的無縫結合。通過完備的數(shù)據(jù)庫成果，能夠科學管理土地資源，減少工作失誤，提高工作準確度。因此，運用空間信息技術進行土地儲備規(guī)劃也是大勢所趨，并且能實現(xiàn)與土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃等成果銜接，提高規(guī)劃的可操作性。編制土地儲備規(guī)劃在技術層面上可行。
（3）經(jīng)濟條件成熟
我國開始推行經(jīng)濟改革和對外開放政策以來，經(jīng)濟增長一直保持在高位水平上。在近20多年的經(jīng)濟發(fā)展中，國家在對經(jīng)濟發(fā)展的宏觀調控方面認識不斷深化，經(jīng)濟調控的手段日趨多樣化，調控的水平不斷提高，標志著中國經(jīng)濟的增長日趨成熟，省、市、縣等各級政府均積累了一定的財政基礎。經(jīng)濟條件的成熟，衍生了對土地儲備規(guī)劃的需求，土地儲備規(guī)劃同樣也會作為社會經(jīng)濟發(fā)展的催化劑，為經(jīng)濟發(fā)展提供思路和方向，兩者相輔相成，相互促進。由此，編制土地儲備規(guī)劃能夠得到各級政府有力的資金保障，經(jīng)濟上可行。
5. 編制土地儲備規(guī)劃的工作內(nèi)容
土地儲備規(guī)劃是一項系統(tǒng)性、專業(yè)性很強的專題規(guī)劃，其工作內(nèi)容主要包括：（1）開展前期專題研究，調查和分析土地利用、儲備開發(fā)、供應的現(xiàn)狀特點；（2）調查和分析土地儲備工作的組織結構、工作流程、工作績效與經(jīng)驗，把握城市土地儲備工作面臨的問題和關鍵點；（3）協(xié)調上層次規(guī)劃（城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及國民經(jīng)濟發(fā)展計劃），提高土地儲備規(guī)劃的可操作性；（4）對規(guī)劃范圍內(nèi)建設用地供應潛力、規(guī)模、布局等進行全面摸底；（5）依照城市空間發(fā)展規(guī)律，正確預測規(guī)劃期土地儲備的需求的范圍；（6）根據(jù)土地儲備的現(xiàn)狀調查和預測結果，制定土地儲備規(guī)劃方案，從土地儲備的規(guī)模、結構、布局和時序等對儲備土地進行合理安排；（7）重點闡述規(guī)劃期內(nèi)土地儲備的近遠期目標以及各階段（年度）的任務、計劃及資金安排等；（8）分析土地儲備規(guī)劃預期達到的社會、經(jīng)濟效益；（9）提出符合地方發(fā)展的相關建議，制定切實可行的規(guī)劃實施保障措施；（10）編制土地儲備規(guī)劃圖件，做到文本、圖件、數(shù)據(jù)一致；（11）建立土地儲備規(guī)劃數(shù)據(jù)庫；（12）安排方案成果的部門討論及開展專家咨詢工作；（13）提交成果驗收。
6. 土地儲備規(guī)劃的成果內(nèi)容探索
目前，我國還沒有對土地儲備規(guī)劃頒布詳細的規(guī)程規(guī)范，各地開展土地儲備規(guī)劃，其成果內(nèi)容五花八門，沒有統(tǒng)一的成果標準。在參考了土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃等成果要求的基礎上，土地儲備規(guī)劃的主要內(nèi)容應該包含以下方面：
6.1 文本
（1）總則：描述規(guī)劃項目的目的、原則、依據(jù)、范圍、期限等；（2）現(xiàn)狀與目標：描述規(guī)劃對象的地理區(qū)位、歷史沿革、社會經(jīng)濟，以及土地儲備的現(xiàn)狀情況，土地儲備的目標等；（3）土地儲備潛力測算：主要分析和預測規(guī)劃對象各類型儲備土地的潛力；（4）土地儲備規(guī)劃方案：主要描述土地儲備的規(guī)模、結構、布局和時序安排等；（5）近期重點儲備計劃：主要描述近期重點安排的土地儲備項目；（7）效益分析：主要計算土地儲備達到的社會、經(jīng)濟效益；（6）規(guī)劃保障措施：主要描述實施本規(guī)劃的相關建議和舉措。
6.2 編制說明
（1）項目概況：主要描述規(guī)劃項目的由來、意義等基本情況；（2）規(guī)劃編制過程：主要描述規(guī)劃編制的流程、方法等；（3）基礎數(shù)據(jù)說明：描述規(guī)劃采用的基礎數(shù)據(jù)的來源、種類等；（4）問題研究與分析：主要分析當前土地儲備的問題和不足；（5）規(guī)劃方案說明：描述確定規(guī)劃方案產(chǎn)生的依據(jù)、數(shù)量、時序關系等；（6）規(guī)劃方案可行性評價：從社會發(fā)展、經(jīng)濟增長等方面描述本方案帶來的效益。
6.3 規(guī)劃圖冊
（1）土地潛力分析圖：反映土地儲備潛力等級和空間分布；（2）儲備土地空間分布圖：反映當前土地儲備的空間分布；（3）儲備土地結構圖：反映儲備土地的結構種類；（4）儲備土地時序圖：反映土地儲備項目的時序安排；（5）軌道交通儲備規(guī)劃圖：反映軌道交通的土地儲備空間分布和時間安排；（6）工業(yè)用地儲備規(guī)劃圖：反映工業(yè)用地土地儲備的空間分布和時間安排。
參考文獻
