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時(shí)間：2023-03-29 09:26:42
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在黨的以來的農(nóng)村改革實(shí)踐中，人們對(duì)農(nóng)民使用土地的權(quán)利形成了一個(gè)通行且己被法律認(rèn)可了的叫法-土地承包經(jīng)營權(quán)。然而，在法律、法規(guī)、政策及學(xué)術(shù)者述中，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)概念。內(nèi)涵與外延的表述有諸多不同，歸納起來主要有以下幾種：
（一）稱之為土地承爭經(jīng)營權(quán)，定義為：公民集體對(duì)集體所有或國家所有由全民所有制或集體所有制單位使用的國有土地的承包經(jīng)營權(quán)。該項(xiàng)權(quán)利的權(quán)利主體為公民或集體；權(quán)利客體為集體所有土地或國家所有由全民所有制單位或集體所有制單位使用的國有土地；權(quán)利內(nèi)容由合同約定。主要依據(jù)是該定義是根據(jù)憲法所規(guī)定的，由我國民法通則和土地管理法明確規(guī)定的，并綜合《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)規(guī)定而得出的。憲法修正案第6條肯定了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制”《民法通則》第80第2款規(guī)定：“公民、集體依法對(duì)集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護(hù)。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定”集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營，從事農(nóng)林牧副漁生產(chǎn)，承包經(jīng)營土地的集體或者個(gè)人，有保護(hù)和按照合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務(wù)。土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律的保護(hù)“。其它法律如《農(nóng)業(yè)法》《擔(dān)保法》中的相關(guān)規(guī)及其它一些行政法規(guī)、規(guī)章司法解釋和政策中也多使用土地承包經(jīng)營權(quán)的概念，并作了類似于上述含義的規(guī)定。在諸多學(xué)者的學(xué)術(shù)著作中使用的也是”土地承包經(jīng)營權(quán)“仍不失為一個(gè)最恰當(dāng)?shù)母爬?，因?yàn)榫唧w的農(nóng)用土地使用權(quán)利大多仍是根據(jù)承包經(jīng)營合同而設(shè)立的。而且土地承包經(jīng)營權(quán)是已被廣大農(nóng)民認(rèn)可了的稱謂。
（二）稱之為農(nóng)地使用權(quán)。一些學(xué)者主張用“農(nóng)地使用權(quán)”一語取代現(xiàn)今使用的土地承包經(jīng)營權(quán)概念，并以物權(quán)關(guān)系固定農(nóng)地使用關(guān)系。農(nóng)地使用權(quán)是指農(nóng)業(yè)經(jīng)營者在集體經(jīng)濟(jì)組織所有的或國家所有由集體經(jīng)濟(jì)組織長期使用的土地上進(jìn)行耕作，養(yǎng)殖或畜牧等農(nóng)業(yè)活動(dòng)的權(quán)利。它是一種真正的用益物權(quán)，具有用益物權(quán)的全部性質(zhì)。他們認(rèn)為聯(lián)產(chǎn)承包合同，屬于債權(quán)關(guān)系，基于承包合同所取得的農(nóng)地使用權(quán)，屬于債權(quán)性質(zhì)。債權(quán)效力比物權(quán)弱，債權(quán)原則上不能對(duì)抗物權(quán)。改革開放以來，各地經(jīng)常發(fā)生發(fā)包方任意撕毀承包合同，嚴(yán)重侵害承包方合法權(quán)益的事件，主要是因?yàn)檗r(nóng)戶所取得的使用權(quán)屬于債權(quán)。此外，債權(quán)屬于有期限的權(quán)利，致使臨近合同到期農(nóng)戶對(duì)土地不愿投入，甚至進(jìn)行掠奪式經(jīng)營以及重新簽訂合同時(shí)引起農(nóng)村秩序動(dòng)蕩等現(xiàn)象。如果采用物權(quán)關(guān)系和物權(quán)制度，基于物權(quán)的效力，可以對(duì)抗所有權(quán)人，據(jù)此可以避免任意侵害農(nóng)戶利益的現(xiàn)象。還有的學(xué)者認(rèn)為，我國的土地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)歷了一個(gè)債權(quán)物權(quán)化的過程。而土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的一個(gè)形式上的結(jié)果，就是在農(nóng)村土地用益物權(quán)體系中，不再使用“承包經(jīng)營權(quán)”這一帶有債權(quán)特點(diǎn)的概念，“為了避免與債法上的‘承包經(jīng)營’相混淆，在物權(quán)法上還是不用這一概念為好”。還有的學(xué)者認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)中國法制的現(xiàn)代化，在法律術(shù)語上應(yīng)與各國通行做法一致，故應(yīng)用農(nóng)地使用權(quán)代替土地承包經(jīng)營權(quán)。
（三）稱之為永佃權(quán)。有的學(xué)者提出我國的農(nóng)用土地使用制度應(yīng)實(shí)行永佃權(quán)制度。有的則認(rèn)為，目前我國的農(nóng)村土地承包權(quán)就是一種新的永佃權(quán)。在社會(huì)主義制度下仍是一種用益物權(quán)，它是指土地經(jīng)營者（永佃權(quán)人）以支付佃租，長期在集體所有或國家所有但由集體使用的土地上耕種的權(quán)利。他們認(rèn)為永佃權(quán)從權(quán)利性質(zhì)內(nèi)容到權(quán)利期限（30年甚至更長）都是與現(xiàn)行關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)范接軌的必要實(shí)行永佃權(quán)制度。實(shí)行永佃權(quán)，不僅可以使土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，而且可以使土地經(jīng)營權(quán)得以流動(dòng)，形成規(guī)模經(jīng)營，并為土地投資提供內(nèi)在動(dòng)力，可以有效地克服家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的土地均包而引起的土地經(jīng)營規(guī)模較小，承包地流轉(zhuǎn)困難，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整受阻等問題。且永佃權(quán)的長期性可以避免農(nóng)戶對(duì)土地的掠奪式經(jīng)營。他們有的還認(rèn)為可以而且應(yīng)該用“永佃權(quán)”代替“農(nóng)地使用權(quán)”“永”表明該權(quán)利為一種長期的權(quán)利，“佃”字表明永佃權(quán)反映租佃關(guān)系，簡潔明了，內(nèi)涵確定。而“農(nóng)地使用權(quán)”系生造的概念，以“使用權(quán)”概括，易生歧義，因?yàn)閷?duì)土地承包經(jīng)營的權(quán)利不僅限于使用權(quán)，因而，如果我國將來物權(quán)立法采取一種與永佃權(quán)制度基本一致的制度，在名稱上應(yīng)采取永佃權(quán)，總之，目前，在美土地承包經(jīng)營權(quán)的名稱、內(nèi)涵及外延上尚有不同的認(rèn)識(shí)。我們認(rèn)為各種主張均有一定的合理和可取之處。但我們還認(rèn)為
二、土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。
關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，理論界的代表性觀點(diǎn)主要有物權(quán)說和債權(quán)說：
（一）物權(quán)說
大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利。但理由不盡相同。1：承包經(jīng)營權(quán)表現(xiàn)為對(duì)土地等物的直接支配的權(quán)利。承包人基于承包合同而實(shí)際占有、控制、使用土地，對(duì)土地行使直接支配的權(quán)利。2、承包經(jīng)營權(quán)具有排他性。集體組織在與農(nóng)民簽訂承包合時(shí)，不能就同一標(biāo)的設(shè)定兩個(gè)承包權(quán)，承包人對(duì)于其承包標(biāo)的可以按照合同的約定，自主地行使使用和收益的權(quán)利，排除任何人的非法干涉。任何人都負(fù)有不得侵犯承包人的承包經(jīng)營權(quán)的義務(wù)，3、承包經(jīng)營權(quán)具有優(yōu)先性、追及性。承包合同都是有期限的，期滿后，再次簽訂承包合同時(shí)原承包人在相同條件下享有優(yōu)先權(quán)。承包人根據(jù)合同占有承包標(biāo)的后，任何人都不得妨礙其權(quán)利的行使，不管承包的土地被誰占有，承包人都有追索權(quán)。4、《民法通則》將承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為“與所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”，而不是規(guī)定在債權(quán)部分，至少說明立法原意也是把它排除在債權(quán)之外的。5、承包經(jīng)營權(quán)是根據(jù)承包合同設(shè)定的，但并不能據(jù)此認(rèn)定承包經(jīng)營權(quán)為債權(quán)。物權(quán)和合同并非互相排斥，相反合同往往是物權(quán)產(chǎn)生的主要原因。在承包經(jīng)營關(guān)系中，承包人根據(jù)合同請求集體將土地交由自己承包經(jīng)營的權(quán)利是一種債權(quán)，而承包人依據(jù)合同直接對(duì)土地承包經(jīng)營的權(quán)利則是物權(quán)，是對(duì)物的直接支配權(quán)，可以對(duì)抗任何人。
學(xué)者們還從革除實(shí)踐中的弊病出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的特性決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性需要經(jīng)營者作長期投入，而長期投入的決定性因素是土地使用關(guān)系的長期穩(wěn)定及土地使用權(quán)利的自主流轉(zhuǎn)，而這只能在土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的基礎(chǔ)上才能統(tǒng)一起來，我國的第二輪土地承包與第一輪相比有一個(gè)明顯的不同，就是非常強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地使用關(guān)系的穩(wěn)定突出“30年不變，及對(duì)土地的頻繁調(diào)”透過30年不變的制度安排；賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，以促使農(nóng)民增加對(duì)土地的長期投入，避免掠奪式經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用、“增人不增地，減人不減地”。土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，一方面可以控制農(nóng)村人口的出生率，另一方面可以實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)的自主流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地資源的市場化配置，提高土地資源的利用效率，以克服土地均包模式所導(dǎo)致的土地資源利用效率不高和土地規(guī)模狹小的弊端，同時(shí)也杜絕鄉(xiāng)村級(jí)干部在土地調(diào)整中的侵權(quán)行為。只有確定土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性才有利于維護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，才有利于農(nóng)用土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，才有利于農(nóng)用土地的合理利用。
（二）債權(quán)說
近年來，有觀點(diǎn)認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，其主要理由如下：1、從土地承包經(jīng)營權(quán)的連帶性上看，土地承包經(jīng)營權(quán)連帶于聯(lián)產(chǎn)承包，不是一個(gè)獨(dú)立的物權(quán)?！奥?lián)產(chǎn)”意味著承包人必須達(dá)到“承包指標(biāo)”，發(fā)包人對(duì)作為承包經(jīng)營權(quán)標(biāo)的物的土地，仍有相當(dāng)大的支配力，2、從承包人與土地所有者的關(guān)系上看，聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系是發(fā)包人與承包人之間的內(nèi)部關(guān)系，因此而取得的承包權(quán)實(shí)際上只有對(duì)人而無對(duì)也的效力。3、從土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件來看，承包人不能自主轉(zhuǎn)讓承包權(quán)，而須經(jīng)發(fā)包人同意，這種轉(zhuǎn)讓方式完全是普通債權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式。4、依《民法通則》第80條第2款；就會(huì)出現(xiàn)土地所有權(quán)上設(shè)定土地使用權(quán)，又在土地使用權(quán)上設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)的梯次結(jié)構(gòu)，這時(shí)的土地承包經(jīng)營權(quán)是否物權(quán)，不無疑問。5、在土地轉(zhuǎn)包關(guān)系中，轉(zhuǎn)包人取得的權(quán)利也是土地承包經(jīng)營權(quán)，若該權(quán)利性質(zhì)為物權(quán)，這顯然違背一般物權(quán)法原理，若為債權(quán)，則立法上和實(shí)踐上不得不區(qū)別物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)。
（三）對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)分析。
1、物權(quán)說失依體系解釋方法；將土地承包經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為物權(quán)，并又從實(shí)踐的需要方面論述了土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)的必要性。債權(quán)說則是從現(xiàn)行規(guī)范經(jīng)過實(shí)證分析得出土地承包經(jīng)營權(quán)為債權(quán)的結(jié)論。而在土地承包經(jīng)營權(quán)推行的十多年中，隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，土地承包經(jīng)營權(quán)具備了由債權(quán)向物權(quán)轉(zhuǎn)化的物質(zhì)條件，而在生活實(shí)踐中更多地具有債權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營權(quán)，對(duì)土地承包人極為不利，因此多數(shù)學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)。
2、物權(quán)和債權(quán)說兩種不同的見解，表明了我國對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)行規(guī)范的沖突，依體系解釋方法，民法通則將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定膦“與所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”，則土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)為他物權(quán)自屬無疑。從《民法通則》第80條第2款，《農(nóng)業(yè)法》第12條，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)系基于合同約定而產(chǎn)生的權(quán)利，當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)由合同約定，顯然與物權(quán)法定原則相違背。此外，非經(jīng)發(fā)包人同意，土地承包經(jīng)營權(quán)人不能轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)。不能轉(zhuǎn)包承包土地，這表明土地承包經(jīng)營權(quán)只有對(duì)人效力而不具有對(duì)物效力，因而性質(zhì)當(dāng)為債權(quán)而非物權(quán)。正是因?yàn)榇嬖谶@些規(guī)范的不一致才使得立法者旨在規(guī)為物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)，在低價(jià)位的具體規(guī)范中，表現(xiàn)出許多債權(quán)特征，從而就有了物權(quán)說與債權(quán)說的不同見解。
三：關(guān)于土地承經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題
現(xiàn)階段我國實(shí)行的是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度。流轉(zhuǎn)達(dá)是市場的基本特征之一，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就是土地使用權(quán)權(quán)利主體的轉(zhuǎn)換或變更。關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，學(xué)者們主要對(duì)以下問題進(jìn)行了探討。
（一）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性問題
關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性學(xué)者們的觀點(diǎn)比較一致，即土地承包經(jīng)營權(quán)確有必要進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)的原因?qū)W者們有不同的看法，可歸納為以下幾種。1、我國現(xiàn)在實(shí)行的是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)的主要特征就是市場化、社會(huì)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素是土地。如果不能實(shí)現(xiàn)土地資源的市場化配置，市場經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的建立將是一句家話。現(xiàn)有的是將集體所有土地按人口平均分包到一家一戶，如果不允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，土地將被凝固在分散的一家一戶上，根本無法實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置?？陀^上阻礙了我國的土地資源向種田能手集中不利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)及土地的適度規(guī)模經(jīng)營，無法實(shí)現(xiàn)土地的市場化配置，那只有仍繼續(xù)原來的準(zhǔn)行政性分配土地的制度。這種準(zhǔn)行政性分配導(dǎo)致的缺點(diǎn)很多，否定了土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)因素和效益原則，事實(shí)上阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)上步發(fā)展。農(nóng)地的市場化配置將是進(jìn)一步深化農(nóng)村改革所必需的。2、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的特點(diǎn)要求對(duì)土地的長期投入。為了確保農(nóng)戶對(duì)工地長期投入的利僧必須要穩(wěn)定的土地使用制度并允許土地使用權(quán)自主流轉(zhuǎn)，為此必須建立和健全我國的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度。3、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立是解決農(nóng)村勞動(dòng)力的市場化、社會(huì)化的需要。我國現(xiàn)行的土地制度很大程度上禁固了農(nóng)村勞動(dòng)力。土地的承包經(jīng)營權(quán)基本是該集體的成員才能使用，這樣使農(nóng)村的勞動(dòng)力只能禁固在特定的集體所有的土地上。并且承包垢收入多寡直接關(guān)系到農(nóng)戶收入的多寡，家庭的主要任務(wù)就是必須種好承包地，因此，家庭主要成員在農(nóng)忙時(shí)必須回到土地上，仍擺脫不了土地的禁固。再者因?yàn)橐曅型恋毓芾碇贫群推渌詫俚卦瓌t相關(guān)的制度，如戶口等，使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力即使轉(zhuǎn)化到其他方面，戶口仍在農(nóng)村“農(nóng)民永遠(yuǎn)是農(nóng)民”這種禁固與土地有密切關(guān)系要解除土地對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的禁固，第一步必須從改革現(xiàn)行土地使用制度入手，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可流轉(zhuǎn)制度。使農(nóng)村勞動(dòng)既能通過這種制度取得土地承包權(quán)，又能通過這種制度將其轉(zhuǎn)讓出去同時(shí)搞好綜合改革，如戶籍制度改革等，4、土地承包經(jīng)營權(quán)的可流轉(zhuǎn)制度是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)上步發(fā)展，規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的需要，現(xiàn)行的按人口平均分包土地的模式。使我國一家一戶的承包地不但面積小而且過于分散不僅制約了大型、先進(jìn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械的有效使用，而且耗費(fèi)人力多、物力多，又使統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一施工的水利建設(shè)難以進(jìn)行，從而影響了農(nóng)業(yè)機(jī)械化、水利化工作的全面推進(jìn)。一方面會(huì)種田的種能能手得不到大規(guī)模土地供其耕種，另一方既使不會(huì)耕種者，無法耕種者也擁有一份土地使土地資源得不到有效利用，從而造成土地資源的極大浪費(fèi)。為了改善這種狀況，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營，必須確立農(nóng)地可流轉(zhuǎn)制度，使會(huì)經(jīng)營土地者得到較大規(guī)模的土地，而不善經(jīng)營者將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去搞其他經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。5、是完善的土地法律制度的需要?！锻恋毓芾怼返?條第3款規(guī)定，土使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓。然而除城市國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓已形成系統(tǒng)的法律規(guī)則和市場運(yùn)行機(jī)制外，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的漢轉(zhuǎn)尚無成形的法律法規(guī)。而早在建立之初，土地承包經(jīng)營權(quán)就不同程度地自發(fā)進(jìn)入了市場。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，這種自發(fā)進(jìn)入市場所帶來的糾紛和混亂表明，完善土地法律制度，依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，它是當(dāng)務(wù)爭。
（二）上地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制芳設(shè)計(jì)
雖然學(xué)者們論述了應(yīng)建立土地承包經(jīng)營權(quán)的依法右流轉(zhuǎn)的制度，但現(xiàn)有的法律規(guī)定卻不是很充分《土地管理法》第12條規(guī)定了土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓。第14條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，從事種植林、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”。第15條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之三以上成員或三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”?？梢娡恋爻邪?jīng)營權(quán)原則須受讓人具有社區(qū)成員的身份，非社區(qū)成員的個(gè)人或組織受讓集體土地使用權(quán)作為例外受到嚴(yán)格限制。農(nóng)業(yè)部1994年12月《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知中指出：“在堅(jiān)持上地集體所有和不設(shè)土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)收包方同意，允許承包方面承包期間。對(duì)承包標(biāo)的物依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、其合法權(quán)益受法律保護(hù)”?！掇r(nóng)業(yè)法》第13條規(guī)定：“在承包期內(nèi)經(jīng)收包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)讓所承包的土地嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也可以將農(nóng)來承包合同的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者?！?986年最高法院在《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》中規(guī)定，承包人未經(jīng)發(fā)包人同意私自轉(zhuǎn)達(dá)、轉(zhuǎn)達(dá)包承包合同的。承包合同無效?！稉?dān)保法》第37條規(guī)定：“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”以上這些規(guī)定構(gòu)成了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要的法律淵源，此外還有一些根據(jù)這些規(guī)定而制定的行政法規(guī)，地方性法規(guī)規(guī)章。從以上這些規(guī)定可以看出：土地承包經(jīng)營權(quán)可以在集體組織成員內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股的方式流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員受讓土地承包經(jīng)營權(quán)則很來格。土地承包經(jīng)營權(quán)不可以抵押。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為如此規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，流轉(zhuǎn)范圍封閉，社區(qū)成員的身份因素對(duì)漢轉(zhuǎn)有很大影響，采取債權(quán)的漢轉(zhuǎn)方式，使得我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并不順暢。另有學(xué)者認(rèn)為之所以要限制土地承包經(jīng)營權(quán)的漢轉(zhuǎn)范圍，是因?yàn)檗r(nóng)村生產(chǎn)水平不高，而且為了維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定有必要這樣限制。
此外學(xué)者們還認(rèn)為我國的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，操作無章可循，自發(fā)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象多，沒有統(tǒng)一規(guī)范的程序，有很多“口頭協(xié)調(diào)”，糾紛隱患多，影響農(nóng)村正常的經(jīng)濟(jì)秩序。而且漢轉(zhuǎn)管理是落后，（1）缺乏一部規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本法，（2）沒有專門負(fù)責(zé)農(nóng)地管理的職能機(jī)構(gòu)，（3）農(nóng)村土地地籍制制芳尚未全面建立，有的學(xué)者認(rèn)為我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)采取登記原則。不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)必須依法登記。這樣做：（1）可以強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力。（2）可以維護(hù)交易安全。但具體深入的登記機(jī)關(guān)的設(shè)置、登記的程序和方法等并救濟(jì)化述。此外還應(yīng)對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作一不定期的限制1：不得改變土地用途。2：禁止炒賣土地承包經(jīng)營權(quán)。3：規(guī)定最低流轉(zhuǎn)面積，避免農(nóng)地過于分散化。總之，學(xué)者們對(duì)這一部研究無論的深度，還是從廣泛上講，都需做進(jìn)上步的努力。
四：土地承包經(jīng)營的行政管理
（一）農(nóng)村承包經(jīng)營公司的管理
農(nóng)村改革之初，土地所實(shí)行的家庭承包責(zé)任制是一種粗放型的改革方案，未能建立規(guī)范化農(nóng)村土地管理制度。目前，農(nóng)村承包合同從簽訂、履行到解除常處在無人管理的狀態(tài)。依法簽訂，履行到解除常處在無人管理的狀態(tài)。依法簽訂，履行這類關(guān)系著集體利益與承包者合法權(quán)益的大量合同，對(duì)于當(dāng)前穩(wěn)定社會(huì)大局，穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有著舉足輕重的作用。如何加強(qiáng)對(duì)這類合同的管理，已成為當(dāng)前及今后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中亟待解決的頭號(hào)題。一、農(nóng)村承包合同形成與發(fā)展過程中（即發(fā)包、簽訂、履行三個(gè)階段）存在著諸多方面的問題1：發(fā)包階段（1）“標(biāo)的”違法（2）“拉黑?！爆F(xiàn)象嚴(yán)重。（3）重疊發(fā)包等，2：簽訂階段（1）自己。（2）權(quán)利義務(wù)關(guān)系失衡。（3）違法條款明顯。3：履行中存在的問題。（1）對(duì)承包合同缺乏簽訂后的管理。（2）用行政命令與行政手段的方法隨意解除合同。（3）發(fā)包方主要領(lǐng)導(dǎo)的更換造成合同中止或無法履行，（4）短期行為嚴(yán)重。（5）“轉(zhuǎn)包”現(xiàn)象嚴(yán)重而大都違法。為解決現(xiàn)行土地承爭經(jīng)營合同中存在的問題，對(duì)土地承包經(jīng)營合同的管理及其機(jī)構(gòu)設(shè)置，學(xué)者們有以下設(shè)想：1、利用現(xiàn)有的行政機(jī)構(gòu)在不增加編制的條件下，調(diào)整業(yè)務(wù)部門，專設(shè)農(nóng)村承包經(jīng)營管理部門。2、公證機(jī)關(guān)對(duì)土地承包經(jīng)營合進(jìn)行管理提出該觀點(diǎn)的學(xué)者對(duì)公證機(jī)關(guān)提前介入的可能性與必然性作了論述。為保證公證機(jī)關(guān)正確發(fā)揮職能作用。嚴(yán)肅執(zhí)法應(yīng)賦予公證機(jī)關(guān)以下權(quán)力（1）對(duì)合同進(jìn)行公證的必須權(quán)。（2）公證機(jī)關(guān)經(jīng)審查以后不合法，不真實(shí)，不可行的合同有決定中止履行的權(quán)利以及其他有關(guān)的權(quán)利。
（二）農(nóng)用土地的用途管理制度。
如前述。土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，這意味農(nóng)民將獲得更大程度的自，在此情況下如何保護(hù)土地資源將是一個(gè)嚴(yán)重的問題，對(duì)此，學(xué)者提出了一些方法。土地用途管理，是拗國家采取必要的法定形式，使農(nóng)村土地各種現(xiàn)有性質(zhì)固定化，土地用途變更程序化。土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)一個(gè)重要的制芳條件是建立健全土地產(chǎn)權(quán)登記制度。土地產(chǎn)權(quán)登記制度，一方面以法定形式明確土地產(chǎn)權(quán)的歸屬；另一方面以法定形式固定土地登記之用途。國家土地用途管理主要是對(duì)土地登記之用途。國家土地用途管理主要是對(duì)土地登記之用途的管理。在設(shè)立、轉(zhuǎn)移或行使土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)，如果擅自變更土地用途，政府土地主管機(jī)關(guān)可對(duì)此行使強(qiáng)恢復(fù)原狀或行政處罰的權(quán)力。
應(yīng)將土地承包經(jīng)營權(quán)定位為物權(quán)還是債權(quán)，我國學(xué)界歷來就有物權(quán)說與債權(quán)說之爭。認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)是一種物權(quán)的觀點(diǎn)，主要出于以下理由：（1）土地承包經(jīng)營權(quán)是民法通則第五章第一節(jié)所直接規(guī)定的權(quán)利，并且學(xué)界通常認(rèn)為該節(jié)是對(duì)物權(quán)制度所作的規(guī)定；（2）承包人對(duì)所承包的土地有在法律和合同規(guī)定范圍內(nèi)直接控制、利用的權(quán)利；（3）土地承包經(jīng)營權(quán)是具有排他性的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)是一種債權(quán)的觀點(diǎn)，主要出于以下理由：
（1）從土地承包經(jīng)營權(quán)的連帶性上看，土地承包經(jīng)營權(quán)連帶于聯(lián)產(chǎn)承包，屬于農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的組成部分，農(nóng)民以具有復(fù)雜意義的“聯(lián)產(chǎn)”為對(duì)價(jià)，取得土地這一生產(chǎn)資料的承包經(jīng)營權(quán)，而發(fā)包人對(duì)作為承包經(jīng)營的標(biāo)的物的土地，仍有相當(dāng)大的支配力。
（2）從承包人與土地所有人的關(guān)系上看，上述聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系，本質(zhì)上為發(fā)包人與承包人之間的內(nèi)部關(guān)系，因這種內(nèi)部關(guān)系而取得的承包經(jīng)營權(quán)實(shí)際上只有對(duì)人（作為土地所有人的集體）的效力，而并無對(duì)世效力。
（3）從土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓條件來看，承包人不能自主轉(zhuǎn)讓承包權(quán)，而須經(jīng)發(fā)包人同意，這種轉(zhuǎn)讓方式完全是普通債權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式。
（4）依《民法通則》第80條第二款，對(duì)國家所有而集體使用的土地設(shè)定承包經(jīng)營權(quán)，就會(huì)出現(xiàn)土地所有權(quán)上設(shè)定土地使用權(quán)，又在土地使用權(quán)上設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)的梯次結(jié)構(gòu)，這時(shí)的土地承包經(jīng)營權(quán)是否物權(quán)，不無疑問。
（5）土地轉(zhuǎn)包關(guān)系中，轉(zhuǎn)包人取得的權(quán)利也是土地承包經(jīng)營權(quán)，若該權(quán)利性質(zhì)為物權(quán)，這顯然違背一般物權(quán)法原理，若該權(quán)利性質(zhì)為債權(quán)，則立法上和實(shí)踐上就不得不區(qū)別物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)。
二、本文的觀點(diǎn)
就財(cái)產(chǎn)而言，債權(quán)方式和物權(quán)方式均可以達(dá)到利用他人客體物的目的。但通過對(duì)債權(quán)方式保護(hù)與物權(quán)方式保護(hù)的比較，本文認(rèn)為將土地承包經(jīng)營權(quán)定位為物權(quán)更有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地利用關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民利益。
（一）債權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)定位的缺陷
債權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)定位的缺陷，最主要的是以承包合同調(diào)整雙方的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，加上發(fā)包方具有行政色彩，導(dǎo)致發(fā)包方在土地承包期限內(nèi)和經(jīng)營過程中任意變更、終止合同等權(quán)利濫用行為，這種行為造成的后果會(huì)嚴(yán)重影響其他承包人對(duì)于承包經(jīng)營土地的收益預(yù)期，影響到農(nóng)民對(duì)土地的長期投資和改良，最終不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1998年《土地管理法》修改后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的期限被確定為30年，這在一定程度上以法的形式固定了農(nóng)民對(duì)土地使用的期限，減少了農(nóng)民對(duì)承包期內(nèi)變更的擔(dān)憂。但是，如果承包經(jīng)營權(quán)還是定位在債權(quán)的話，那么從本質(zhì)上說，其對(duì)世效力、可轉(zhuǎn)讓性還是區(qū)別于物權(quán)。
目前，我國土地承包制下的農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)基本是以債權(quán)方式進(jìn)行的。依照我國法律的有關(guān)規(guī)定，承包人轉(zhuǎn)讓土地的承包經(jīng)營權(quán)，必須經(jīng)發(fā)包方同意，否則，轉(zhuǎn)讓無效。這顯然符合民法通則債的轉(zhuǎn)讓須經(jīng)對(duì)方同意的規(guī)定。另外，受讓人一般也被限定在本村范圍內(nèi)，具有封閉性。1994年12月關(guān)于《穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系的意見》中規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式包括集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部之間承包轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押等。至1998年修改后的《土地管理法》對(duì)轉(zhuǎn)讓范圍的限制雖有所放寬，但依然還規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上的村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的同意。”可見，我國立法者仍傾向于將土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移限制在一個(gè)較封閉的范圍之中。這種債權(quán)式的、封閉式的流轉(zhuǎn)方式上不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的，不利于資源的社會(huì)配置，實(shí)現(xiàn)資源的有效利用。
（二）物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)定位的優(yōu)勢
第一，可以用物權(quán)法定主義原則，運(yùn)用法律規(guī)范確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，義務(wù)內(nèi)容及權(quán)利的消滅、權(quán)利取得規(guī)則的透明化，縮減完全依靠當(dāng)事人意思導(dǎo)致的隨意性。我國《民法通則》第80條第二款，第81條第三款都規(guī)定“承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定?！毙薷暮蟮摹锻恋毓芾矸ā返?4條也規(guī)定“發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)?！边@種以合同的方式確定雙方的權(quán)利義務(wù)的做法最大的弊端莫過于債權(quán)的不穩(wěn)定性及糾紛的易發(fā)性。正如上文所論及的，債權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)必然通過合同確定雙方的權(quán)利和義務(wù)內(nèi)容，但它在體現(xiàn)了承包戶的意思自治的同時(shí)，也為發(fā)包方得以任意侵犯承包戶的合法權(quán)利提供另外極為便利的途徑。
第二，借助于物權(quán)地位，承包經(jīng)營權(quán)不僅具有了對(duì)抗一般世人的效力，而且具備了對(duì)抗發(fā)包人的權(quán)利，對(duì)抗所有不正當(dāng)?shù)母深A(yù)。另外，承包經(jīng)營權(quán)人在承包期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓或進(jìn)行其他允許的處分時(shí)，也就有了較強(qiáng)的自主性。因?yàn)椋餀?quán)本質(zhì)上是一種具有對(duì)世性的排他支配權(quán)，物權(quán)的處分一般情況下無須他人意思或行為之介入。例如，當(dāng)承包戶的權(quán)利遭受第三人侵害時(shí)（現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在“一地兩包”的現(xiàn)象，即某個(gè)集體組織，把一塊土地承包給某承包戶后，又把同一土地以較高的提留出包給了另一戶），基于承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，承包戶可以直接追及第三人處，請求返還，以實(shí)現(xiàn)對(duì)其所承包的土地的直接支配的效力。但若是基于債權(quán)性質(zhì)，即使承認(rèn)“第三人侵害債權(quán)”理論，但在法律救濟(jì)上承包人只能向發(fā)包方請求，而不能直接向第三人主張自己的權(quán)利。
【中圖分類號(hào)】 D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1007-4244（2014）08-104-2
伴隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題受到了人們越來越多的關(guān)注。其不僅與農(nóng)民切身利益和農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度息息相關(guān)，更關(guān)系到了整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定和國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。對(duì)于繼承能否被作為“轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓以外”的流轉(zhuǎn)方式，我國現(xiàn)行法律并沒有明確的規(guī)定，學(xué)界也存在著不同觀點(diǎn)。實(shí)踐中，近年有不少土地承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛案例見諸報(bào)端。因此，探討農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題，不僅具有理論意義，同時(shí)也具有深刻的實(shí)踐意義。
一、土地承包經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)
學(xué)術(shù)界對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)曾存在兩種不同的觀點(diǎn)，分別為物權(quán)說和債權(quán)說。物權(quán)說認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)是對(duì)土地的占有、使用、收益為內(nèi)容的權(quán)利，實(shí)質(zhì)上是對(duì)物的支配，承包經(jīng)營權(quán)的主要作用是保障承包人對(duì)發(fā)包人的物進(jìn)行使用和收益，所以它屬于用益物權(quán)。債權(quán)說則認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容由合同確立，其本質(zhì)上是一種聯(lián)產(chǎn)承包的合同關(guān)系，它發(fā)生在承包人與發(fā)包人之間，不具備對(duì)抗第三人的效力，基于聯(lián)產(chǎn)承包合同取得的土地承包經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)，尤其是從土地轉(zhuǎn)包來看，承包人取得的都是短期性的權(quán)利，承包人轉(zhuǎn)讓承包權(quán)也須經(jīng)得發(fā)包人同意，這完全是普通債權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式。
筆者同意物權(quán)說的觀點(diǎn)，認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)屬于用益物權(quán)。首先，土地承包經(jīng)營權(quán)是由法律直接規(guī)定的權(quán)利，其內(nèi)容不能由當(dāng)事人通過承包合同任意創(chuàng)設(shè)。雖然《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定當(dāng)事人可以訂立承包合同，但承包合同不能隨意剝奪法律規(guī)定的承包方依法應(yīng)享有的權(quán)利，只能在法定權(quán)利范圍內(nèi)確定其具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，或者使法定的抽象的權(quán)利規(guī)定具體化，這就意味著我國的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)由當(dāng)事人通過合同意定轉(zhuǎn)化為法定，這是權(quán)利物權(quán)化的突出表現(xiàn)。其次，土地承包經(jīng)營權(quán)具有排他的支配性，其保護(hù)帶有明顯的物權(quán)特征。在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得擅自收回承包地、不得調(diào)整承包地，其保護(hù)帶有物權(quán)的性質(zhì)，任何組織和個(gè)人侵害承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。再次，土地承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，發(fā)包方不得干涉?！掇r(nóng)村土地承包法》第10條規(guī)定：“國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！币虼?，土地承包經(jīng)營權(quán)具備了物權(quán)所具有的財(cái)產(chǎn)性和可轉(zhuǎn)讓性特征。
二、土地承包經(jīng)營權(quán)繼承問題的法律規(guī)定與理論爭議
根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第31條規(guī)定：“承包人應(yīng)得的承包收益， 依照繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包人死亡， 其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包?！狈伤坪醭姓J(rèn)了對(duì)林地的繼承權(quán)，沒有承認(rèn)對(duì)林地以外土地的繼承權(quán)。其實(shí)，嚴(yán)格說來，林地承包人的繼承人是否對(duì)林地具有繼承權(quán)，仍然值得商榷，因?yàn)椤霸诔邪趦?nèi)繼續(xù)承包”并不完全等同于“繼承”。而2007年實(shí)施的《物權(quán)法》則繼續(xù)回避了土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題，仍未出現(xiàn)“繼承”的字眼，僅在第126條第二款中規(guī)定：“前款規(guī)定的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。”其對(duì)繼承能否作為轉(zhuǎn)包互換轉(zhuǎn)讓以外的流轉(zhuǎn)方式也沒有明確規(guī)定。
自全國二十世紀(jì)八十年代初推行以來，學(xué)界對(duì)于這種新型的土地使用權(quán)能否繼承的問題形成了兩種對(duì)立的意見。不能繼承的理由主要有：首先，土地承包經(jīng)營合同因當(dāng)事人一方死亡而終止，承包合同關(guān)系是不能繼承的，因而不發(fā)生繼承；其次，承包人并不享有農(nóng)村土地的所有權(quán)，農(nóng)地歸集體所有它并不是承包人的私有財(cái)產(chǎn)，因此不存在發(fā)生繼承問題；再次，農(nóng)村絕大部分土地是以家庭名義承包的，因此家庭成員共同享有承包權(quán)，家庭中個(gè)別成員死亡，其他成員應(yīng)繼續(xù)履行承包合同；最后，土地承包經(jīng)營權(quán)并不屬于財(cái)產(chǎn)繼承范圍，不是一種純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，故此種權(quán)利不能繼承?？梢岳^承的理由主要是：首先，土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，在土地承包經(jīng)營權(quán)人死亡后，法律應(yīng)當(dāng)允許其繼承人繼承該項(xiàng)權(quán)利。其次，雖然農(nóng)村土地承包合同通常是以戶為單位簽訂的，但其實(shí)質(zhì)上是個(gè)人承包，這滿足了《繼承法》中“個(gè)人承包，依照法律允許由繼承人繼續(xù)承包的，按照承包合同辦理?！焙汀掇r(nóng)業(yè)法》中“承包人在承包期內(nèi)死亡的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包。”的規(guī)定，因此，從農(nóng)業(yè)法實(shí)施之日起，我國公民即享有了對(duì)農(nóng)村土地承包權(quán)的繼承權(quán)。
三、土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題應(yīng)區(qū)分不同情況確定
根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，我國將農(nóng)村土地的類型分為耕地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，農(nóng)村土地承包則分為“家庭承包”和“其他方式的承包”兩類?！凹彝コ邪钡某邪绞菍儆诒炯w經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，“其他方式的承包”是指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，通過招標(biāo)、拍賣，公開協(xié)商等方式的承包，承包方的主體可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人?！掇r(nóng)村土地承包法》第50條對(duì)于上述“其他方式的承包”有明確規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的，該承包人死亡，其應(yīng)得的承包權(quán)益，依照繼承法的規(guī)定繼承；在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包?！币虼耍鲜鲆?guī)定實(shí)質(zhì)上是針對(duì)上述“四荒地”，其并不包含耕地在內(nèi)。耕地承包人死亡后，在承包期內(nèi)其繼承人是否能繼續(xù)承包該耕地，我國現(xiàn)行立法并沒有明確規(guī)定。
有學(xué)者認(rèn)為，由于林地的見效周期長，投資大，“四荒地”的先期投入更多，風(fēng)險(xiǎn)更大，因此，明確繼承人在承包期的繼承權(quán)，對(duì)防治水土流失和土地荒漠化，提高植被覆蓋率，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富，推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，具有重要意義。但因耕地在我國有著其特殊的地位，農(nóng)村人多地少，在大部分經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，耕地不但是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料，而且是他們最主要的生活來源，其承載了農(nóng)民生存權(quán)的保障功能，因此，耕地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題需要特別審慎對(duì)待。
如果賦予公民對(duì)耕地承包的繼承權(quán)，可能會(huì)導(dǎo)致日益減少的農(nóng)村耕地變得更加緊張，耕地承包合同失去原有的本質(zhì)和意義，履行農(nóng)村耕地承包合同失控，廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性受挫等不利影響。例如，繼承人本身就屬于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的其他戶，若繼承了被繼承人的土地承包經(jīng)營權(quán)，其享有的土地份額將明顯多于本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他村民，這有違公平原則。再例如，繼承人是屬于其他集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，如若繼承了被繼承人的土地承包經(jīng)營權(quán)后，則本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地由其他集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶耕種，這就出現(xiàn)了非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員與該集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民爭奪田地的混亂局面。這有違集體土地所有權(quán)使用、收益權(quán)應(yīng)當(dāng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同享有的性質(zhì)，并侵犯了本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員的利益。
因此，筆者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)不能成為繼承權(quán)的客體。以家庭承包方式為主的土地承包經(jīng)營權(quán)，它是農(nóng)戶基于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，通過簽訂合同的方式從而無償取得的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。因集體土地所有權(quán)的限制，土地承包經(jīng)營權(quán)也被嚴(yán)格限定為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)具有嚴(yán)格的人身依附性，因此，它不具有可繼承性。
我國《土地承包法》確定了以“戶”為生產(chǎn)經(jīng)營單位的耕地承包經(jīng)營權(quán)模式。土地承包權(quán)在性質(zhì)上是家庭成員的財(cái)產(chǎn)共有關(guān)系，即共有的用益物權(quán)。因此，家庭中部分成員死亡，只要作為承包方的戶還在，就不會(huì)發(fā)生繼承的問題。若在承包人死亡，且作為承包經(jīng)營的家庭消亡的情況下，因耕地不屬于該戶的私有財(cái)產(chǎn)，其承包經(jīng)營權(quán)不允許繼承，該承包經(jīng)營合同因“戶”這一主體的消亡而終止，此時(shí)應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回耕地或另行發(fā)包，或者用于解決新增農(nóng)村人口生活用地的矛盾。集體經(jīng)濟(jì)組織在收回耕地時(shí)應(yīng)當(dāng)將土地上的收益抵償給繼承人。
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一、西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)概況
西疇縣土地的流向都是流入農(nóng)戶之間，全縣有承包耕地面積172546.5畝，其中：田46044.8畝，地126501.7畝，從二輪土地承包以來，土地流轉(zhuǎn)涉及1782個(gè)村，占全縣總村數(shù)的100％，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶有4554戶，占總承包戶的8.4％，流轉(zhuǎn)面積14839畝，占承包總面積的8.6％。以上調(diào)查僅僅只是對(duì)西疇縣地區(qū)，所涉及的面還是比較窄的，但是凸現(xiàn)的問題卻并不少，這其中固然有土地承包經(jīng)營權(quán)制度在實(shí)踐層面由于執(zhí)行者本身的原因帶來的問題，也有我國長期以來農(nóng)村土地制度的習(xí)慣帶來的問題，然而更根本的一個(gè)方面還是我國的土地承包經(jīng)營權(quán)法律制度中不完善、不健全而帶來的問題。所以我們非常有必要全面分析考察西疇縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的基本狀況，包括其中存在的問題和弊端，只有從制度層面入手，才能從根本上真正解決西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度在實(shí)踐中存在的各種問題。
二、西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中主要存在的問題
從全國的情況來看，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)生率一直是很低的?！拔覈?0世紀(jì)80年代后期以來，農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)面積占承包地面積的比例(以下簡稱流轉(zhuǎn)比例)基本保持在1%～8%之間，發(fā)達(dá)地區(qū)一般保持較高的水平，有的甚至達(dá)30%以上，內(nèi)地則較低?！盵1]80年代后期以來，農(nóng)戶自發(fā)進(jìn)行的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，基本保持在l%－3%之間，沿海一些發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊地區(qū)的比例稍高一些”。從西疇縣二輪土地承包以來看，土地流轉(zhuǎn)涉及1782個(gè)村，占全縣總村數(shù)的100％，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶有4554戶，占總承包戶的8.4％，流轉(zhuǎn)面積14839畝，占承包總面積的8.6％。
土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中還存在著許多問題，主要表現(xiàn)在：一是地區(qū)性的不平衡。在離縣城近的地區(qū)，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)非常活躍，而在離縣城遠(yuǎn)的地區(qū)，流轉(zhuǎn)程度卻非常低，流轉(zhuǎn)具有封閉性，土地經(jīng)營規(guī)模相對(duì)較小，流轉(zhuǎn)相對(duì)困難。二是事先須經(jīng)發(fā)包方同意，在一定程度上限制了流轉(zhuǎn)。三是流轉(zhuǎn)還不規(guī)范，農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)大多采取口頭協(xié)議的形式，很少采用書面形式，有些地方依靠行政手段強(qiáng)行推進(jìn)流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)的操作程序不夠規(guī)范。目前，規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制還沒有建立，在完備流轉(zhuǎn)手續(xù)、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序方面存在不少問題。不少農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”，私下進(jìn)行自發(fā)性的流轉(zhuǎn)，不遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，未通過流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，糾紛隱患較多。四是土地流轉(zhuǎn)方式還存在問題，對(duì)是否應(yīng)允許抵押、繼承等實(shí)踐中存在爭議。五是土地流轉(zhuǎn)的中介組織不夠健全。大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢。流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不良，中介組織匱乏，信息不靈，往往出現(xiàn)農(nóng)戶有轉(zhuǎn)出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，影響了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。
三、完善西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的策略
（一）規(guī)范西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)作程序
為了避免在西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)土地糾紛，建議必須規(guī)范運(yùn)作程序：
第一，民主議定。凡是由集體統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)的，無論采取哪種形式、其流轉(zhuǎn)期限、租金的確定，必須經(jīng)當(dāng)事人的同意方可進(jìn)行，決不準(zhǔn)少數(shù)人說了算。第二，逐級(jí)審批。凡向本村以外流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)的，須向村集體經(jīng)濟(jì)組織提出土地流轉(zhuǎn)申請，經(jīng)審議同意后方可實(shí)施。如涉及利益關(guān)系復(fù)雜的，村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府請示，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府把關(guān)。第三，簽定合同。西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方一定要有較清楚的流轉(zhuǎn)意愿表達(dá)、有效的實(shí)現(xiàn)方式，轉(zhuǎn)包、互換、出租的期限，土地名稱、坐落、面積、用途、價(jià)款及支付方式、雙方應(yīng)履行的權(quán)利、義務(wù)、違約責(zé)任。第四，采用登記生效主義的立法模式。所謂登記生效主義，是指登記是承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的生效的要件，如不經(jīng)登記，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得生效、不受法律保護(hù)。
（二）完善西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場體系
第一，培育西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。要在“依法、自愿、有償”的基礎(chǔ)上，確立土地流轉(zhuǎn)上的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。加快培育西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，培育市場決定西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)格機(jī)制。政府應(yīng)在市場準(zhǔn)入、交易程序、權(quán)利義務(wù)等方面做出明確規(guī)定。
第二，完善市場中介組織?！胺e極培育農(nóng)村土地市場，締造中介服務(wù)組織，特別是發(fā)展以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，是推進(jìn)與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)配套制度改革的重要內(nèi)容之一”[2]。建議建立諸如資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等。流轉(zhuǎn)中介組織要調(diào)查、收集農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的供求、價(jià)格等信息資料，并通過一定的渠道甚至媒體公開，使供需雙方能夠獲得可靠的市場信息，溝通供需雙方的聯(lián)系，為西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)雙方提供信息引導(dǎo)、政策咨詢、法律服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。
（三）積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革
要加快土地的流轉(zhuǎn)，就必須弱化農(nóng)村土地社會(huì)保障功能，要積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革。根據(jù)我國國情，農(nóng)村社會(huì)保障制度的主要任務(wù)應(yīng)該是:基本保障農(nóng)村居民“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”，即辦好最低生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等三種保障項(xiàng)目。
四、結(jié)論
本文是建立在對(duì)西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行實(shí)際調(diào)查的基礎(chǔ)上，圍繞西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐現(xiàn)狀的分析，農(nóng)民土地承包經(jīng)營合同的簽訂以及土地流轉(zhuǎn)過程中的一些做法，我們?nèi)詿o法明確土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)所在，是物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利卻為何又在很多方面打上了債權(quán)的烙印?法律規(guī)定有欠完善，實(shí)際中也存在諸多問題:如各級(jí)政府以行政手段強(qiáng)制土地流轉(zhuǎn);再收回土地承包經(jīng)營權(quán)后又指給予過低的補(bǔ)償甚至不予補(bǔ)償。“土地承包經(jīng)營權(quán)屬用益物權(quán)范疇，用益物權(quán)的權(quán)能主要表現(xiàn)為使用和收益，包括權(quán)利人自己使用土地并收益和權(quán)利人將土地讓與他人使用而從中獲得利益?！盵3]針對(duì)當(dāng)前西疇縣土地承包經(jīng)營權(quán)制度在現(xiàn)實(shí)中，本文并基于此提出了相關(guān)的完善我國土地承包經(jīng)營權(quán)的基本制度的些許建議。希望此研究能夠?qū)ξ覈r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生一定的實(shí)踐指導(dǎo)意義。
參考文獻(xiàn)
一、西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)概況
西疇縣土地的流向都是流入農(nóng)戶之間，全縣有承包耕地面積172546.5畝，其中：田46044.8畝，地126501.7畝，從二輪土地承包以來，土地流轉(zhuǎn)涉及1782個(gè)村，占全縣總村數(shù)的100％，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶有4554戶，占總承包戶的8.4％，流轉(zhuǎn)面積14839畝，占承包總面積的8.6％。以上調(diào)查僅僅只是對(duì)西疇縣地區(qū)，所涉及的面還是比較窄的，但是凸現(xiàn)的問題卻并不少，這其中固然有土地承包經(jīng)營權(quán)制度在實(shí)踐層面由于執(zhí)行者本身的原因帶來的問題，也有我國長期以來農(nóng)村土地制度的習(xí)慣帶來的問題，然而更根本的一個(gè)方面還是我國的土地承包經(jīng)營權(quán)法律制度中不完善、不健全而帶來的問題。所以我們非常有必要全面分析考察西疇縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的基本狀況，包括其中存在的問題和弊端，只有從制度層面入手，才能從根本上真正解決西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度在實(shí)踐中存在的各種問題。
二、西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中主要存在的問題
從全國的情況來看，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)生率一直是很低的。“我國自20世紀(jì)80年代后期以來，農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)面積占承包地面積的比例(以下簡稱流轉(zhuǎn)比例)基本保持在1%～8%之間，發(fā)達(dá)地區(qū)一般保持較高的水平，有的甚至達(dá)30%以上，內(nèi)地則較低?！盵1]80年代后期以來，農(nóng)戶自發(fā)進(jìn)行的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，基本保持在l%－3%之間，沿海一些發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊地區(qū)的比例稍高一些”。從西疇縣二輪土地承包以來看，土地流轉(zhuǎn)涉及1782個(gè)村，占全縣總村數(shù)的100％，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶有4554戶，占總承包戶的8.4％，流轉(zhuǎn)面積14839畝，占承包總面積的8.6％。
土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中還存在著許多問題，主要表現(xiàn)在：一是地區(qū)性的不平衡。在離縣城近的地區(qū)，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)非?；钴S，而在離縣城遠(yuǎn)的地區(qū)，流轉(zhuǎn)程度卻非常低，流轉(zhuǎn)具有封閉性，土地經(jīng)營規(guī)模相對(duì)較小，流轉(zhuǎn)相對(duì)困難。二是事先須經(jīng)發(fā)包方同意，在一定程度上限制了流轉(zhuǎn)。三是流轉(zhuǎn)還不規(guī)范，農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)大多采取口頭協(xié)議的形式，很少采用書面形式，有些地方依靠行政手段強(qiáng)行推進(jìn)流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)的操作程序不夠規(guī)范。目前，規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制還沒有建立，在完備流轉(zhuǎn)手續(xù)、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序方面存在不少問題。不少農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”，私下進(jìn)行自發(fā)性的流轉(zhuǎn)，不遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，未通過流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，糾紛隱患較多。四是土地流轉(zhuǎn)方式還存在問題，對(duì)是否應(yīng)允許抵押、繼承等實(shí)踐中存在爭議。五是土地流轉(zhuǎn)的中介組織不夠健全。大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢。流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不良，中介組織匱乏，信息不靈，往往出現(xiàn)農(nóng)戶有轉(zhuǎn)出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，影響了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。
三、完善西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的策略
（一）規(guī)范西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)作程序
為了避免在西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)土地糾紛，建議必須規(guī)范運(yùn)作程序：
第一，民主議定。凡是由集體統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)的，無論采取哪種形式、其流轉(zhuǎn)期限、租金的確定，必須經(jīng)當(dāng)事人的同意方可進(jìn)行，決不準(zhǔn)少數(shù)人說了算。第二，逐級(jí)審批。凡向本村以外流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)的，須向村集體經(jīng)濟(jì)組織提出土地流轉(zhuǎn)申請，經(jīng)審議同意后方可實(shí)施。如涉及利益關(guān)系復(fù)雜的，村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府請示，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府把關(guān)。第三，簽定合同。西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方一定要有較清楚的流轉(zhuǎn)意愿表達(dá)、有效的實(shí)現(xiàn)方式，轉(zhuǎn)包、互換、出租的期限，土地名稱、坐落、面積、用途、價(jià)款及支付方式、雙方應(yīng)履行的權(quán)利、義務(wù)、違約責(zé)任。第四，采用登記生效主義的立法模式。所謂登記生效主義，是指登記是承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的生效的要件，如不經(jīng)登記，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得生效、不受法律保護(hù)。（二）完善西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場體系
第一，培育西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。要在“依法、自愿、有償”的基礎(chǔ)上，確立土地流轉(zhuǎn)上的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。加快培育西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，培育市場決定西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)格機(jī)制。政府應(yīng)在市場準(zhǔn)入、交易程序、權(quán)利義務(wù)等方面做出明確規(guī)定。
第二，完善市場中介組織。“積極培育農(nóng)村土地市場，締造中介服務(wù)組織，特別是發(fā)展以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，是推進(jìn)與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)配套制度改革的重要內(nèi)容之一”[2]。建議建立諸如資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等。流轉(zhuǎn)中介組織要調(diào)查、收集農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的供求、價(jià)格等信息資料，并通過一定的渠道甚至媒體公開，使供需雙方能夠獲得可靠的市場信息，溝通供需雙方的聯(lián)系，為西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)雙方提供信息引導(dǎo)、政策咨詢、法律服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。
（三）積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革
要加快土地的流轉(zhuǎn)，就必須弱化農(nóng)村土地社會(huì)保障功能，要積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革。根據(jù)我國國情，農(nóng)村社會(huì)保障制度的主要任務(wù)應(yīng)該是:基本保障農(nóng)村居民“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”，即辦好最低生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等三種保障項(xiàng)目。
四、結(jié)論
本文是建立在對(duì)西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行實(shí)際調(diào)查的基礎(chǔ)上，圍繞西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐現(xiàn)狀的分析，農(nóng)民土地承包經(jīng)營合同的簽訂以及土地流轉(zhuǎn)過程中的一些做法，我們?nèi)詿o法明確土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)所在，是物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利卻為何又在很多方面打上了債權(quán)的烙印?法律規(guī)定有欠完善，實(shí)際中也存在諸多問題:如各級(jí)政府以行政手段強(qiáng)制土地流轉(zhuǎn);再收回土地承包經(jīng)營權(quán)后又指給予過低的補(bǔ)償甚至不予補(bǔ)償?！巴恋爻邪?jīng)營權(quán)屬用益物權(quán)范疇，用益物權(quán)的權(quán)能主要表現(xiàn)為使用和收益，包括權(quán)利人自己使用土地并收益和權(quán)利人將土地讓與他人使用而從中獲得利益?！盵3]針對(duì)當(dāng)前西疇縣土地承包經(jīng)營權(quán)制度在現(xiàn)實(shí)中，本文并基于此提出了相關(guān)的完善我國土地承包經(jīng)營權(quán)的基本制度的些許建議。希望此研究能夠?qū)ξ覈r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生一定的實(shí)踐指導(dǎo)意義。
參考文獻(xiàn)：
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)在我國法律和法學(xué)界都已經(jīng)達(dá)成共識(shí),都是支持土地流轉(zhuǎn),但對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押一直存在爭議,本文將做具體分解。
一、土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)論文
土地承包經(jīng)營權(quán)是指權(quán)利人依法對(duì)農(nóng)民集體所有和國家所有的耕地、林地、草地等享有占用、使用和收益的權(quán)利,有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn),是農(nóng)民對(duì)土地的一項(xiàng)基本權(quán)利。在法學(xué)界,對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)有兩種爭議,分為債權(quán)說和無權(quán)說。(1)債權(quán)說。此種認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)是依據(jù)土地承包合同成立土地承包關(guān)系,承包合同的發(fā)包方和承包方受承包合同的約束,承包人未經(jīng)發(fā)包方的同意,不能轉(zhuǎn)包,有債權(quán)的形式;另外承包合同不能對(duì)抗善意第三天人。債權(quán)說不能對(duì)抗社會(huì)第三人,反介入的權(quán)能低,不能對(duì)承包人進(jìn)行很好的保護(hù)。(2)物權(quán)說。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為:土地承包經(jīng)營權(quán)依據(jù)法律規(guī)定,以承包合同的形式確立,承包人對(duì)承包的土地享有在法律和合同規(guī)定范圍內(nèi)直接控制,利用的權(quán)利;土地承包經(jīng)營權(quán)是具有排他性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán);不能以承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)是合同來否定其物權(quán)屬性。我國《物權(quán)法》第一百二十五條的規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利”。土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為物權(quán),能更好保護(hù)承包經(jīng)營人的權(quán)利,可以對(duì)抗一般人和所有權(quán)人。能更好的穩(wěn)定承包關(guān)系,能讓承包經(jīng)營人更放心安心的經(jīng)營土地。我個(gè)人認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為物權(quán)更合適。
二、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的困境和可行性
土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押,是指抵押人(即承包方)通過農(nóng)村土地承包方式承包取得物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在的前提下,為擔(dān)保自己或他人債務(wù)的履行,不轉(zhuǎn)移土地占有,將物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)擔(dān)保的行為。抵押人不能按照約定履行債務(wù)時(shí),抵押權(quán)人(即債權(quán)人)依照擔(dān)保法規(guī)定,拍賣、變賣該承包經(jīng)營權(quán),并從所得價(jià)款中優(yōu)先受償。在我國土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押一直存在爭議,對(duì)于爭議將做具體的分解。
(一)禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的理由
我國國內(nèi)對(duì)有許多學(xué)者反對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,原因如下:(1)土地保障說。在中國,土地不僅是生產(chǎn)資料,而且具有社會(huì)保障功能,農(nóng)民的生產(chǎn)生活主要依賴土地。一旦允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),農(nóng)民離開了土地沒有了土地承包經(jīng)營權(quán),社會(huì)又不能對(duì)農(nóng)民提供保障,這將會(huì)使農(nóng)民喪失基本的生活保障。(2)保護(hù)耕地說。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn),將導(dǎo)致權(quán)利的流轉(zhuǎn),可能引起大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為商業(yè)開發(fā)用地,不利于耕地的保護(hù)。(3)土地兼并說。土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押會(huì)導(dǎo)致土地的大量兼并,很容易造成農(nóng)村的兩極分化,導(dǎo)致很嚴(yán)重的社會(huì)問題。
(二)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的可行性和可能性
1.以上的理由不成立。我國現(xiàn)階段的發(fā)展?fàn)顩r是人多地少,在許多農(nóng)村,土地是無法養(yǎng)活整個(gè)家庭,大部分家庭都是靠外出打工,才能生活,他們的生活保障不是靠農(nóng)村的土地,而是依靠自己的勞動(dòng)力來生存。保護(hù)耕地說更是無理由了,《物權(quán)法》和《土地承包法》嚴(yán)格禁止非農(nóng)建設(shè),不會(huì)存在商業(yè)開發(fā)的問題。土地兼并說發(fā)生的可能那時(shí)封建社會(huì)時(shí)生的事情,我國是社會(huì)主義時(shí)期,土地屬于公有制的,土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押只是一個(gè)融資方式,不是一個(gè)兼并的方式,在農(nóng)民不能到期付款的時(shí)候,可以與銀行協(xié)商繼續(xù)承包,或以其他方式保留使用土地承包經(jīng)營權(quán),讓農(nóng)民在有能力的時(shí)候再還款,不可能出現(xiàn)大量兼并的問題。
2.承包經(jīng)營不存在法理障礙。我國憲法1988年修正案以及《中華人民共和國土地管理法》都規(guī)定“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”,《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第32條、第41條規(guī)定家庭為單位承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。法律允許以家庭為單位承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓,而設(shè)立在土地承包經(jīng)營權(quán)上的抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式則是通過拍賣、變賣等方式將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后就所得的價(jià)款優(yōu)先受償。而《中華人民共和國擔(dān)保法》卻禁止對(duì)耕地進(jìn)行抵押。雖然以家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押存在法律障礙,但并不存在法理障礙。因?yàn)?如前所述,無論是《農(nóng)村土地承包法》,還是《物權(quán)法》,都允許該類土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的后果是轉(zhuǎn)讓方失去土地承包經(jīng)營權(quán),而土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的后果是抵押人并不一定失去土地承包經(jīng)營權(quán)。
3.法律規(guī)定不公平?！段餀?quán)法》和《擔(dān)保法》都對(duì)四荒取得承包經(jīng)營權(quán)的土地可以進(jìn)行抵押。而對(duì)于取得土地承包經(jīng)營權(quán)的土地,不屬于四荒就沒有權(quán)利進(jìn)行抵押,有違法律公平的價(jià)值。
4.土地抵押有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在東南沿海的許多省市的農(nóng)民都愿意進(jìn)行抵押?，F(xiàn)實(shí)中,一份《農(nóng)民希望土地權(quán)利的權(quán)能內(nèi)容調(diào)查表》中顯示,希望擁有抵押權(quán)的達(dá)到三成,而在江蘇省個(gè)別市區(qū),已有近六成的農(nóng)戶愿意擁護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押,事實(shí)上,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓已經(jīng)成為一種大量發(fā)生的客觀現(xiàn)象。在中國的許多農(nóng)村,土地的收入嚴(yán)重減少,很難養(yǎng)活一個(gè)家庭,大部分農(nóng)民的生活主要還是靠外出打工生活,農(nóng)民對(duì)土地的依賴性正在降低。另外,土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押只是給農(nóng)民一個(gè)融資的途徑,農(nóng)民按時(shí)還款不會(huì)出現(xiàn)土地兼并的問題。在許多試點(diǎn)的地區(qū),大部分的農(nóng)民都按時(shí)還款,所以,土地抵押有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),有很大的可行性。
三、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的設(shè)計(jì)
由于農(nóng)戶利用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款而獲得的資金,其投向具有周期長且利潤低的特點(diǎn),因此,土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的制度設(shè)計(jì)只能借鑒國外的經(jīng)驗(yàn),建立由政法特設(shè)的類似國外土地銀行的金融機(jī)構(gòu),由其提供抵押貸款。土地經(jīng)營承包經(jīng)營權(quán)抵押制度設(shè)計(jì)除了設(shè)立政策銀行外,還要考慮其它因素,制度具體內(nèi)容如下:
(一)設(shè)立政策性銀行,實(shí)行?？顚Ｓ?/p>
我國目前業(yè)涉農(nóng)的政策銀行只有中國農(nóng)業(yè)銀行,其主要任務(wù)是按照國家的法律、法規(guī)和方針政策,以國家信用擔(dān)保為基礎(chǔ),籌集農(nóng)業(yè)政策性信貸資金,承擔(dān)國家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融服務(wù),財(cái)政性支農(nóng)資金的支付,為農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供優(yōu)惠低息貸款。而土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押則是土地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的展現(xiàn),目的是為了農(nóng)業(yè)發(fā)展,改良土地籌措資金,本金償還的時(shí)間長,利息低,抵押物的受限多。所以農(nóng)業(yè)銀行不應(yīng)包括農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的抵押,應(yīng)設(shè)立農(nóng)業(yè)專門政策性的銀行,專門從事土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押,抵押的內(nèi)容分為專門為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押和為了個(gè)別的經(jīng)營而進(jìn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押。對(duì)于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押實(shí)行無息貸款,幫助農(nóng)業(yè)發(fā)展;對(duì)于為其他經(jīng)營而設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押,實(shí)行低息貸款或是無息貸款,這樣做就是為發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì),對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押就是實(shí)現(xiàn)土地的擔(dān)保價(jià)值,給農(nóng)民一個(gè)融資的途徑。農(nóng)業(yè)專門政策性銀行的款項(xiàng)可以來自國家撥款、發(fā)行債券、資本公積金等。
(二)村委會(huì)監(jiān)督承包抵押人款項(xiàng)用途
為使土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押能落到實(shí)處,發(fā)揮土地承包經(jīng)營的職能就需要一個(gè)監(jiān)督主體。在和承包人密切的聯(lián)系的主體中,承包人所在的村委會(huì)是最合適的主體。因?yàn)榇逦瘯?huì)和承包人聯(lián)系非常緊密,而且隨時(shí)能掌握抵押人的資金動(dòng)向,讓村委會(huì)監(jiān)督承包人的抵押款的資金動(dòng)向,防止土地承包經(jīng)營權(quán)人亂用抵押款,降低風(fēng)險(xiǎn)。村委會(huì)監(jiān)督土地承包經(jīng)營權(quán)抵押人的抵押款的動(dòng)向,定時(shí)向農(nóng)業(yè)政策性銀行報(bào)告,防止抵押款的亂用風(fēng)險(xiǎn)。
(三)抵押貸款人辦理相關(guān)手續(xù)、定時(shí)向銀行報(bào)告情況
土地承包經(jīng)營權(quán)人抵押是在相關(guān)的土地部門辦理相關(guān)的抵押登記,防止不登記亂貸款,損害銀行的利益。辦理登記就是為了防止土地承包權(quán)人重復(fù)抵押,一地多抵押。對(duì)于一個(gè)土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押只能成立一個(gè)抵押;并且要以登記為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押為成立、生效要件。登記后有排他的效力。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押人要按時(shí)向政策性銀行報(bào)告自己的資金動(dòng)向,保證土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的資金動(dòng)向安全,確保抵押金的將來實(shí)現(xiàn)。在危害土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)的時(shí)候,政策性銀行可以向法院申請財(cái)產(chǎn)保全措施。
我國十三億人口中，九億在農(nóng)村，農(nóng)村人口占全國人口總數(shù)69.2%，是中國人民中名副其實(shí)的“大多數(shù)人”。雖然到2000年，我國總體上己經(jīng)實(shí)現(xiàn)了小康，但如此“大多數(shù)人”達(dá)不到小康水平，就不會(huì)有全國人民的小康?，F(xiàn)階段的小康也只能是低水平的、不全面的、發(fā)展得不平衡的小康。為了實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，我們必須更多地關(guān)注農(nóng)村，支持農(nóng)村，把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重，放在更加突出的位置。
在過去的三十年里，農(nóng)民為我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了巨大的貢獻(xiàn)。暫且不計(jì)革命時(shí)期農(nóng)民的無價(jià)貢獻(xiàn)，不計(jì)農(nóng)村儲(chǔ)蓄向城市和工業(yè)提供的有償信貸資金，也不計(jì)算過去農(nóng)民為國家所繳的稅費(fèi)，僅僅工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、土地、工資差和未上社保等幾項(xiàng)，農(nóng)民建國后為工業(yè)化和城市化提供的積累，按現(xiàn)價(jià)計(jì)算，最保守估計(jì)也高達(dá)三十萬億!農(nóng)民為我們國家的發(fā)展己經(jīng)作出了巨大的犧牲，在我國已進(jìn)入人均gdp上千美元的今天，應(yīng)該是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的時(shí)候了。新階段“三農(nóng)”工作的重要指導(dǎo)方針是“多予、少取、放活”，而給農(nóng)民以土地方面的政策，實(shí)際上是最大的多予。土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)，當(dāng)然也是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，如何使土地這一財(cái)產(chǎn)能夠成為農(nóng)民增加收入的來源之一，就需要有土地產(chǎn)權(quán)制度的變革。把土地財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)收入的前提是土地產(chǎn)權(quán)要能夠流轉(zhuǎn)，即農(nóng)戶擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)要能夠流轉(zhuǎn)。這種流轉(zhuǎn)是按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易，作為土地承包經(jīng)營權(quán)這一財(cái)產(chǎn)權(quán)利就是在交易中實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)實(shí)收入的轉(zhuǎn)化。如果土地承包經(jīng)營權(quán)滯留在農(nóng)民手中而不能流轉(zhuǎn)，就不能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)收入。這實(shí)際上也就阻斷了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的來源，農(nóng)民收入的增加就會(huì)因?yàn)橹荒軄碓从趧趧?dòng)性收入而受到制約。在全力以赴提高農(nóng)民生活水平的現(xiàn)階段，農(nóng)民利益歸根結(jié)底與國家利益、集體利益是統(tǒng)一的。在設(shè)計(jì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度時(shí)，應(yīng)始終把農(nóng)民利益放在首位，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。而保護(hù)農(nóng)民利益，就是保護(hù)集體利益，就是保護(hù)國家利益。
一、穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系
科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，三農(nóng)問題的關(guān)鍵因素在于人，在于農(nóng)民。土地承包關(guān)系穩(wěn)定與否，直接關(guān)系中國九億農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益有無保障，進(jìn)而關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。2009年“兩會(huì)”總理工作報(bào)告闡明了2009年將全面加強(qiáng)“三農(nóng)”工作，在相關(guān)措施中，報(bào)告提出:要穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，賦予農(nóng)民包括離鄉(xiāng)農(nóng)民工更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)從“長期不變”到“長久不變’夕，一字之差，卻具有重大的實(shí)質(zhì)意義，是黨在農(nóng)業(yè)問題上的一個(gè)重大決斷。有學(xué)者建議把土地有時(shí)限承包，即從開始的十五年承包，現(xiàn)行的三十年承包，完善發(fā)展成為無時(shí)限承包。因?yàn)橛袝r(shí)限承包，如三十年承包，就意味著承包到期要變，會(huì)埋下懸念和疑慮，不符合土地承包關(guān)系“長久不變”的要求。而無時(shí)限承包使農(nóng)民權(quán)利的完整性從權(quán)利的行使時(shí)間方面得以實(shí)現(xiàn)，幾乎使農(nóng)民有了土地用于農(nóng)業(yè)用途的全部權(quán)利。農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營權(quán)成了完整的資產(chǎn)和獨(dú)立的商品，具備市場交換的產(chǎn)權(quán)條件，其含金量將和土地所有權(quán)大體相當(dāng)。農(nóng)村土地承包關(guān)系由“長期不變”改為“長久不變”，體現(xiàn)了我國政府穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的決心，這一政策性變化也將成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新起點(diǎn)。三十年來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不健康的一個(gè)重要原因就是很難規(guī)范農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。而農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)一旦“長久不變”，產(chǎn)權(quán)就清晰穩(wěn)定了，土地流轉(zhuǎn)市場隨之才可能健康發(fā)育。只有土地承包關(guān)系穩(wěn)定了，才能解除農(nóng)民對(duì)投資土地生產(chǎn)的后顧之憂，農(nóng)民才會(huì)對(duì)土地生產(chǎn)有長遠(yuǎn)的預(yù)期產(chǎn)出期望，自愿對(duì)土地投入，進(jìn)行農(nóng)田基本建設(shè)，提高土爆朗肋，發(fā)展沾啞當(dāng)立閻。
二、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度
雖然改革開放發(fā)展到今天，農(nóng)民謀生的手段己經(jīng)多種多樣，但是，土地仍然是農(nóng)民的就業(yè)保障、社會(huì)保障。絕大多數(shù)農(nóng)民的主要收入仍來源于土地的產(chǎn)出，土地的基本產(chǎn)出能力決定了農(nóng)民生活的基本狀況。盡管依附于土地的保障是一種最低水平的而且也常常是最低效率的保障，但畢竟給了農(nóng)民希望。很多農(nóng)民沒有其他技術(shù)，都把種地作為一種依靠、作為一種工作。長期以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)際上是作為農(nóng)村社會(huì)保障的一種替代而存在著。中國農(nóng)村土地在現(xiàn)實(shí)中一直承載著重要的社會(huì)功能，即土地是農(nóng)民生活的基本保障，土地的社會(huì)功能在現(xiàn)實(shí)中處于首要位置上州頁予以優(yōu)先考慮。正是基于農(nóng)村土地社會(huì)保障的特殊功能，很多學(xué)者對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是持懷疑態(tài)度的?！巴恋爻邪?jīng)營權(quán)的設(shè)立目的是使農(nóng)戶有地種，而不是使農(nóng)戶有地賣，公有的土地分給農(nóng)戶種植本身就沒有讓土地進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場的意義，不然，國有或集體所有的土地直接在產(chǎn)權(quán)市場掛牌交易就可以了，無須再有土地承包了?！薄罢f土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場有利于農(nóng)民也是一個(gè)神話，土地承包經(jīng)營權(quán)的交易可能給農(nóng)民帶來一筆收入，但農(nóng)民從此不再有土地可種，損害的是農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。這不過是以市場的名義剝奪農(nóng)民的生存權(quán)利。即便從交易本身看，我國多數(shù)農(nóng)民防范風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)權(quán)益的意識(shí)和能力不強(qiáng)，是市場中的弱者，土地承包經(jīng)營權(quán)的市場化中，吃虧的一定是農(nóng)民”?？磥?，只有解決了農(nóng)村社會(huì)保障問題，才能打消反對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的學(xué)者的顧慮。而更重要的是，只有解決了農(nóng)村社會(huì)保障問題，才能打消農(nóng)民主動(dòng)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的顧慮。
農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺位不但削減了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，也限制了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式的豐富。如有學(xué)者主張以家庭為單位的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押?！拔覈鴳?yīng)當(dāng)放開家庭承包之土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，建立家庭承包與非家庭承包之土地承包經(jīng)營權(quán)可以一體抵押的制度”。通過土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，可以為農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)融資提供條件，也能發(fā)揮土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的價(jià)值。然而，目前還沒有法律規(guī)定以家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，以家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)屬于《物權(quán)法》第184條禁止抵押的對(duì)象。這正是緣于我國農(nóng)用地承載的農(nóng)村社會(huì)保障功能。很多學(xué)者，包括立法者認(rèn)為，允許農(nóng)民抵押自己的承包地意味著農(nóng)民會(huì)因?yàn)閭鶆?wù)而喪失土地，從而失去生存的基本條件，而以其它方式承包的土地，沒有這個(gè)后顧之憂。如果土地承包權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押出去，一旦不能按期償還債務(wù)，抵押權(quán)人如果行使抵押權(quán)則會(huì)對(duì)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行處置，承包方就要失去土地承包經(jīng)營權(quán)，從而使農(nóng)民失去生活保障，嚴(yán)重影響農(nóng)戶家庭的生活，造成社會(huì)問題。
農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度的完善相比，顯然是落后的。而這種落后同時(shí)又制約了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。從目前來看，農(nóng)民的社會(huì)保障還受兩個(gè)方面因素的制約:一是城鎮(zhèn)社會(huì)保障的高標(biāo)準(zhǔn)、高費(fèi)率使得農(nóng)民無法承受;二是社會(huì)保障無法有效轉(zhuǎn)移的弊端不能適應(yīng)農(nóng)民流動(dòng)性的特點(diǎn)，使得已有的保障實(shí)際功能大大削弱。土地仍然是農(nóng)民生存保障的基本依托，農(nóng)民因年老、疾病而喪失勞動(dòng)能力時(shí)，他所分得的土地承包經(jīng)營權(quán)就成為他從家庭獲取生活資料的重要理由，他也可以將土地轉(zhuǎn)包出去以獲得收益。因此，大部分外出務(wù)工的農(nóng)民，甚至是已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)轉(zhuǎn)非職業(yè)轉(zhuǎn)變的農(nóng)民，因社會(huì)基本保障功能因其農(nóng)民身份仍主要寄托于土地，而寧愿使土地閑置，也不愿將其土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去。從進(jìn)入流轉(zhuǎn)的土地看，基本上都是非耕地或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地，其原因就是非耕地不受或少受為農(nóng)民提供基本收入和社會(huì)保障的約束，土地能夠自由進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。發(fā)達(dá)地區(qū)的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)多，農(nóng)民退路多，土地的社會(huì)保障功能弱化，土地也較容易進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。難怪有學(xué)者斷言，“土地承包經(jīng)營權(quán)可不可進(jìn)入市場，不是一個(gè)理論問題，而是一個(gè)我國社會(huì)能不能為失地農(nóng)民的生存提供足夠的社會(huì)保障這樣一個(gè)實(shí)際問題。能，我們就不必?fù)?dān)心土地向一部分人集中;如不能，我們就不能允許農(nóng)民在毫無生存保障的情況下失去土地。不考慮失地農(nóng)民的生存問題，僅僅從所謂市場配置資源更有效的教條出發(fā)，就主張將土地承包權(quán)推入產(chǎn)權(quán)交易市場，是脫離實(shí)際的”。
因此，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，當(dāng)務(wù)之急是完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。農(nóng)村社會(huì)保障制度亦稱農(nóng)地社會(huì)保障制度，是國家構(gòu)建的以保障農(nóng)民基本生存權(quán)為目的包括醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、最低生活保障和社區(qū)福利等在內(nèi)的系列法律保障制度的總稱。農(nóng)村社會(huì)保障制度可以起到弱化農(nóng)地長期以來所負(fù)載的對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在減輕社會(huì)功能負(fù)擔(dān)后凸顯其經(jīng)濟(jì)功能，進(jìn)而使無力或無興趣經(jīng)營農(nóng)地的農(nóng)戶，在解除其生存權(quán)保障的后顧之憂后，積極參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。2009年政府工作報(bào)告宣布要在部分縣(市)進(jìn)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)。國務(wù)院《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)指導(dǎo)意見》決定2009年在全國選擇10%的縣(市、區(qū)、旗)開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，通過個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼積累新農(nóng)保基金。以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，全國普遍實(shí)施，2020年前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。這一重要舉措對(duì)中國農(nóng)民、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，甚至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)都具有歷史性的積極意義。我們期待著此次新農(nóng)保試點(diǎn)的成功，同時(shí)，我們對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場健康快速發(fā)展的期待也便有了理由。
三、尊重農(nóng)民意愿
土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民享有的實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)，“為了促使資源由較小價(jià)值向較大價(jià)值用途移轉(zhuǎn)，財(cái)產(chǎn)權(quán)在原則上應(yīng)該是可以自由轉(zhuǎn)讓的”。農(nóng)民有權(quán)依照自身意愿決定土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，包括流轉(zhuǎn)數(shù)量、方式均由農(nóng)民自己決定。任何組織和個(gè)人不得以行政手段阻礙或強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)自己土地，讓農(nóng)民受益，土地增效?！掇r(nóng)村土地承包法》第十六條、第三十四條明確規(guī)定:承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。農(nóng)戶有權(quán)決定土地依法流轉(zhuǎn)，也有權(quán)決定土地不流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶有權(quán)決定土地流轉(zhuǎn)方式和取得收益。中央三令五申土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的主體地位，依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行。
我國十三億人口中，九億在農(nóng)村，農(nóng)村人口占全國人口總數(shù)69.2%，是中國人民中名副其實(shí)的“大多數(shù)人”。雖然到2000年，我國總體上己經(jīng)實(shí)現(xiàn)了小康，但如此“大多數(shù)人”達(dá)不到小康水平，就不會(huì)有全國人民的小康?，F(xiàn)階段的小康也只能是低水平的、不全面的、發(fā)展得不平衡的小康。為了實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，我們必須更多地關(guān)注農(nóng)村，支持農(nóng)村，把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重，放在更加突出的位置。
在過去的三十年里，農(nóng)民為我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了巨大的貢獻(xiàn)。暫且不計(jì)革命時(shí)期農(nóng)民的無價(jià)貢獻(xiàn)，不計(jì)農(nóng)村儲(chǔ)蓄向城市和工業(yè)提供的有償信貸資金，也不計(jì)算過去農(nóng)民為國家所繳的稅費(fèi)，僅僅工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、土地、工資差和未上社保等幾項(xiàng)，農(nóng)民建國后為工業(yè)化和城市化提供的積累，按現(xiàn)價(jià)計(jì)算，最保守估計(jì)也高達(dá)三十萬億!農(nóng)民為我們國家的發(fā)展己經(jīng)作出了巨大的犧牲，在我國已進(jìn)入人均GDP上千美元的今天，應(yīng)該是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的時(shí)候了。新階段“三農(nóng)”工作的重要指導(dǎo)方針是“多予、少取、放活”，而給農(nóng)民以土地方面的政策，實(shí)際上是最大的多予。土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)，當(dāng)然也是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，如何使土地這一財(cái)產(chǎn)能夠成為農(nóng)民增加收入的來源之一，就需要有土地產(chǎn)權(quán)制度的變革。把土地財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)收入的前提是土地產(chǎn)權(quán)要能夠流轉(zhuǎn)，即農(nóng)戶擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)要能夠流轉(zhuǎn)。這種流轉(zhuǎn)是按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易，作為土地承包經(jīng)營權(quán)這一財(cái)產(chǎn)權(quán)利就是在交易中實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)實(shí)收入的轉(zhuǎn)化。如果土地承包經(jīng)營權(quán)滯留在農(nóng)民手中而不能流轉(zhuǎn)，就不能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)收入。這實(shí)際上也就阻斷了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的來源，農(nóng)民收入的增加就會(huì)因?yàn)橹荒軄碓从趧趧?dòng)性收入而受到制約。在全力以赴提高農(nóng)民生活水平的現(xiàn)階段，農(nóng)民利益歸根結(jié)底與國家利益、集體利益是統(tǒng)一的。在設(shè)計(jì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度時(shí)，應(yīng)始終把農(nóng)民利益放在首位，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。而保護(hù)農(nóng)民利益，就是保護(hù)集體利益，就是保護(hù)國家利益。
一、穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系
科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，三農(nóng)問題的關(guān)鍵因素在于人，在于農(nóng)民。土地承包關(guān)系穩(wěn)定與否，直接關(guān)系中國九億農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益有無保障，進(jìn)而關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。2009年“兩會(huì)”總理工作報(bào)告闡明了2009年將全面加強(qiáng)“三農(nóng)”工作，在相關(guān)措施中，報(bào)告提出:要穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，賦予農(nóng)民包括離鄉(xiāng)農(nóng)民工更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)從“長期不變”到“長久不變’夕，一字之差，卻具有重大的實(shí)質(zhì)意義，是黨在農(nóng)業(yè)問題上的一個(gè)重大決斷。有學(xué)者建議把土地有時(shí)限承包，即從開始的十五年承包，現(xiàn)行的三十年承包，完善發(fā)展成為無時(shí)限承包。因?yàn)橛袝r(shí)限承包，如三十年承包，就意味著承包到期要變，會(huì)埋下懸念和疑慮，不符合土地承包關(guān)系“長久不變”的要求。而無時(shí)限承包使農(nóng)民權(quán)利的完整性從權(quán)利的行使時(shí)間方面得以實(shí)現(xiàn)，幾乎使農(nóng)民有了土地用于農(nóng)業(yè)用途的全部權(quán)利。農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營權(quán)成了完整的資產(chǎn)和獨(dú)立的商品，具備市場交換的產(chǎn)權(quán)條件，其含金量將和土地所有權(quán)大體相當(dāng)。農(nóng)村土地承包關(guān)系由“長期不變”改為“長久不變”，體現(xiàn)了我國政府穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的決心，這一政策性變化也將成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新起點(diǎn)。三十年來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不健康的一個(gè)重要原因就是很難規(guī)范農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。而農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)一旦“長久不變”，產(chǎn)權(quán)就清晰穩(wěn)定了，土地流轉(zhuǎn)市場隨之才可能健康發(fā)育。只有土地承包關(guān)系穩(wěn)定了，才能解除農(nóng)民對(duì)投資土地生產(chǎn)的后顧之憂，農(nóng)民才會(huì)對(duì)土地生產(chǎn)有長遠(yuǎn)的預(yù)期產(chǎn)出期望，自愿對(duì)土地投入，進(jìn)行農(nóng)田基本建設(shè)，提高土爆朗肋，發(fā)展沾啞當(dāng)立閻。
二、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度
雖然改革開放發(fā)展到今天，農(nóng)民謀生的手段己經(jīng)多種多樣，但是，土地仍然是農(nóng)民的就業(yè)保障、社會(huì)保障。絕大多數(shù)農(nóng)民的主要收入仍來源于土地的產(chǎn)出，土地的基本產(chǎn)出能力決定了農(nóng)民生活的基本狀況。盡管依附于土地的保障是一種最低水平的而且也常常是最低效率的保障，但畢竟給了農(nóng)民希望。很多農(nóng)民沒有其他技術(shù)，都把種地作為一種依靠、作為一種工作。長期以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)際上是作為農(nóng)村社會(huì)保障的一種替代而存在著。中國農(nóng)村土地在現(xiàn)實(shí)中一直承載著重要的社會(huì)功能，即土地是農(nóng)民生活的基本保障，土地的社會(huì)功能在現(xiàn)實(shí)中處于首要位置上州頁予以優(yōu)先考慮。正是基于農(nóng)村土地社會(huì)保障的特殊功能，很多學(xué)者對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是持懷疑態(tài)度的。“土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立目的是使農(nóng)戶有地種，而不是使農(nóng)戶有地賣，公有的土地分給農(nóng)戶種植本身就沒有讓土地進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場的意義，不然，國有或集體所有的土地直接在產(chǎn)權(quán)市場掛牌交易就可以了，無須再有土地承包了?！薄罢f土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場有利于農(nóng)民也是一個(gè)神話，土地承包經(jīng)營權(quán)的交易可能給農(nóng)民帶來一筆收入，但農(nóng)民從此不再有土地可種，損害的是農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。這不過是以市場的名義剝奪農(nóng)民的生存權(quán)利。即便從交易本身看，我國多數(shù)農(nóng)民防范風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)權(quán)益的意識(shí)和能力不強(qiáng)，是市場中的弱者，土地承包經(jīng)營權(quán)的市場化中，吃虧的一定是農(nóng)民”。看來，只有解決了農(nóng)村社會(huì)保障問題，才能打消反對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的學(xué)者的顧慮。而更重要的是，只有解決了農(nóng)村社會(huì)保障問題，才能打消農(nóng)民主動(dòng)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的顧慮。
農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺位不但削減了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，也限制了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式的豐富。如有學(xué)者主張以家庭為單位的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押?！拔覈鴳?yīng)當(dāng)放開家庭承包之土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，建立家庭承包與非家庭承包之土地承包經(jīng)營權(quán)可以一體抵押的制度”。通過土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，可以為農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)融資提供條件，也能發(fā)揮土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的價(jià)值。然而，目前還沒有法律規(guī)定以家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，以家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)屬于《物權(quán)法》第184條禁止抵押的對(duì)象。這正是緣于我國農(nóng)用地承載的農(nóng)村社會(huì)保障功能。很多學(xué)者，包括立法者認(rèn)為，允許農(nóng)民抵押自己的承包地意味著農(nóng)民會(huì)因?yàn)閭鶆?wù)而喪失土地，從而失去生存的基本條件，而以其它方式承包的土地，沒有這個(gè)后顧之憂。如果土地承包權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押出去，一旦不能按期償還債務(wù)，抵押權(quán)人如果行使抵押權(quán)則會(huì)對(duì)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行處置，承包方就要失去土地承包經(jīng)營權(quán)，從而使農(nóng)民失去生活保障，嚴(yán)重影響農(nóng)戶家庭的生活，造成社會(huì)問題。
農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度的完善相比，顯然是落后的。而這種落后同時(shí)又制約了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。從目前來看，農(nóng)民的社會(huì)保障還受兩個(gè)方面因素的制約:一是城鎮(zhèn)社會(huì)保障的高標(biāo)準(zhǔn)、高費(fèi)率使得農(nóng)民無法承受;二是社會(huì)保障無法有效轉(zhuǎn)移的弊端不能適應(yīng)農(nóng)民流動(dòng)性的特點(diǎn)，使得已有的保障實(shí)際功能大大削弱。土地仍然是農(nóng)民生存保障的基本依托，農(nóng)民因年老、疾病而喪失勞動(dòng)能力時(shí)，他所分得的土地承包經(jīng)營權(quán)就成為他從家庭獲取生活資料的重要理由，他也可以將土地轉(zhuǎn)包出去以獲得收益。因此，大部分外出務(wù)工的農(nóng)民，甚至是已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)轉(zhuǎn)非職業(yè)轉(zhuǎn)變的農(nóng)民，因社會(huì)基本保障功能因其農(nóng)民身份仍主要寄托于土地，而寧愿使土地閑置，也不愿將其土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去。從進(jìn)入流轉(zhuǎn)的土地看，基本上都是非耕地或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地，其原因就是非耕地不受或少受為農(nóng)民提供基本收入和社會(huì)保障的約束，土地能夠自由進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。發(fā)達(dá)地區(qū)的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)多，農(nóng)民退路多，土地的社會(huì)保障功能弱化，土地也較容易進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。難怪有學(xué)者斷言，“土地承包經(jīng)營權(quán)可不可進(jìn)入市場，不是一個(gè)理論問題，而是一個(gè)我國社會(huì)能不能為失地農(nóng)民的生存提供足夠的社會(huì)保障這樣一個(gè)實(shí)際問題。能，我們就不必?fù)?dān)心土地向一部分人集中;如不能，我們就不能允許農(nóng)民在毫無生存保障的情況下失去土地。不考慮失地農(nóng)民的生存問題，僅僅從所謂市場配置資源更有效的教條出發(fā)，就主張將土地承包權(quán)推入產(chǎn)權(quán)交易市場，是脫離實(shí)際的”。
因此，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，當(dāng)務(wù)之急是完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。農(nóng)村社會(huì)保障制度亦稱農(nóng)地社會(huì)保障制度，是國家構(gòu)建的以保障農(nóng)民基本生存權(quán)為目的包括醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、最低生活保障和社區(qū)福利等在內(nèi)的系列法律保障制度的總稱。農(nóng)村社會(huì)保障制度可以起到弱化農(nóng)地長期以來所負(fù)載的對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在減輕社會(huì)功能負(fù)擔(dān)后凸顯其經(jīng)濟(jì)功能，進(jìn)而使無力或無興趣經(jīng)營農(nóng)地的農(nóng)戶，在解除其生存權(quán)保障的后顧之憂后，積極參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。2009年政府工作報(bào)告宣布要在部分縣(市)進(jìn)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)。國務(wù)院《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)指導(dǎo)意見》決定2009年在全國選擇10%的縣(市、區(qū)、旗)開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，通過個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼積累新農(nóng)?；稹Ｒ院笾鸩綌U(kuò)大試點(diǎn)，全國普遍實(shí)施，2020年前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。這一重要舉措對(duì)中國農(nóng)民、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，甚至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)都具有歷史性的積極意義。我們期待著此次新農(nóng)保試點(diǎn)的成功，同時(shí)，我們對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場健康快速發(fā)展的期待也便有了理由。
三、尊重農(nóng)民意愿
土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民享有的實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)，“為了促使資源由較小價(jià)值向較大價(jià)值用途移轉(zhuǎn)，財(cái)產(chǎn)權(quán)在原則上應(yīng)該是可以自由轉(zhuǎn)讓的”。農(nóng)民有權(quán)依照自身意愿決定土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，包括流轉(zhuǎn)數(shù)量、方式均由農(nóng)民自己決定。任何組織和個(gè)人不得以行政手段阻礙或強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)自己土地，讓農(nóng)民受益，土地增效。《農(nóng)村土地承包法》第十六條、第三十四條明確規(guī)定:承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。農(nóng)戶有權(quán)決定土地依法流轉(zhuǎn)，也有權(quán)決定土地不流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶有權(quán)決定土地流轉(zhuǎn)方式和取得收益。中央三令五申土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的主體地位，依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行。
中圖分類號(hào):F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)33-0049-02
農(nóng)業(yè)是中國國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ),土地問題是農(nóng)業(yè)問題的重要組成部分,是影響農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。目前,隨著農(nóng)村大量青壯年進(jìn)城務(wù)工,農(nóng)村土地的經(jīng)營狀況受到很大影響,一方面,很多農(nóng)民工由于缺乏在城市的保障以及收入較少,不愿放棄農(nóng)村土地,但又沒有時(shí)間經(jīng)營或經(jīng)營不好;另一方面,一些種地能手想擴(kuò)大規(guī)模卻缺少途徑,部分轉(zhuǎn)包經(jīng)營不僅規(guī)模小,難以集中,承包期間也不穩(wěn)定。因此,如何提高土地利用效率,最大限度地增加農(nóng)民工所擁有土地的收入,同時(shí)解決農(nóng)村集約化經(jīng)營,成為當(dāng)今農(nóng)村土地經(jīng)營中面臨的最大問題,創(chuàng)新土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式成為農(nóng)地改革的現(xiàn)實(shí)需求。
正是在這種環(huán)境下,中國許多地方借鑒國外土地信托模式,將此前只在金融領(lǐng)域運(yùn)用的信托制度引入農(nóng)村土地使用權(quán)市場,創(chuàng)造性地催生了中國特有的農(nóng)村土地信托制度。如浙江紹興地區(qū)即是典型的一例。但由于農(nóng)村土地信托是一種新興事物,目前還缺乏完整的理論和運(yùn)行模式,相關(guān)法規(guī)也很不完善,加強(qiáng)該領(lǐng)域的研究非常必要。
一、農(nóng)村土地信托的基本理論
信托制度源于中世紀(jì)的英國,由于信托制度的雙重所有權(quán)理論與大陸法系國家的“一物一權(quán)”理論相沖突,長期以來,大陸法系國家沒有引入這一制度,但在第一次世界大戰(zhàn)后,隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,信托制度的優(yōu)越性不斷得到體現(xiàn),一些大陸法系國家開始引入這一制度。中國在改革開放后也出現(xiàn)了大量信托投資公司,為更好地規(guī)范信托行為,于2001年制定《信托法》,但目前中國的信托主要應(yīng)用于商業(yè)領(lǐng)域,農(nóng)村土地信托還剛剛開始,因此,理清該制度的框架和基本理論顯得尤為必要。
農(nóng)村土地信托是指土地承包經(jīng)營權(quán)人(委托人)基于信任關(guān)系,將土地承包經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)委托給土地信托公司(受托人),由土地信托公司以自己的名義,為受益人的利益進(jìn)行管理的行為。農(nóng)村土地信托是一種新型的信托模式,它以設(shè)立在農(nóng)村土地上的土地承包經(jīng)營權(quán)為中心,對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)及其相關(guān)權(quán)益進(jìn)行合理的制度安排,實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)人依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)、達(dá)到間接管理財(cái)產(chǎn)的目的。
(一)農(nóng)村土地信托的主體
根據(jù)信托制度的基本原理,信托主要包括委托人、受托人和受益人三方。農(nóng)村土地信托的委托人是土地承包者,他可以根據(jù)自己的意志,在保留承包地承包權(quán)的前提下,將承包經(jīng)營權(quán)分離出來委托給受托人,由受托人對(duì)其進(jìn)行獨(dú)立管理、經(jīng)營。受托人是指承包地經(jīng)營權(quán)的受讓者,他可以以自己的名義對(duì)信托土地進(jìn)行經(jīng)營管理或處分,各種法人、工商企業(yè)以及自然人均可成為土地受托人。受益人是由委托人指定有資格享有信托收益權(quán)的第三人,其只享有信托收益權(quán),而無權(quán)對(duì)信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理、處分,受益人可以是委托人本人或其指定的其他人,在特定情況下也可以是受托人。在中國目前的農(nóng)村土地信托中,受益人主要是委托人本人即農(nóng)村土地承包者。
(二)農(nóng)村土地信托的客體
農(nóng)村土地信托法律關(guān)系的客體即信托財(cái)產(chǎn)指的是土地承包經(jīng)營權(quán),包括土地承包經(jīng)營權(quán)人享有的對(duì)其所承包的農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行占有、使用和收益的權(quán)利。雖然中國《物權(quán)法》未明文規(guī)定,但依民法通說,土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán),具有用益物權(quán)的一般特性,如“限制性”、“獨(dú)立性”、“使用收益目的性”等。土地承包經(jīng)營在本質(zhì)上是對(duì)農(nóng)村土地的一種使用方式,這種方式中,“經(jīng)營”才是其最終目的,“承包”僅僅是實(shí)現(xiàn)目的的途徑,人們通過“承包”取得“經(jīng)營權(quán)”后,對(duì)承包地進(jìn)行管理,從而獲取經(jīng)營效益。
(三)農(nóng)村土地信托中的法律關(guān)系
農(nóng)村土地信托制度中三方當(dāng)事人存在如下三種法律關(guān)系:(1)委托人與受托人之間存在委托關(guān)系,根據(jù)信托協(xié)議,委托人將其土地經(jīng)營權(quán)委托給受托人經(jīng)營、管理,受托人應(yīng)盡到忠實(shí)管理義務(wù),像經(jīng)營自己的土地一樣對(duì)信托土地進(jìn)行經(jīng)營管理,確保土地收益最大化。同時(shí),受托人應(yīng)當(dāng)接受委托人的監(jiān)督,但除非受托人犯了比較明顯的原則性錯(cuò)誤,委托人應(yīng)盡量不要干涉信托事務(wù),確保受托人能以自己的意愿對(duì)土地進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營。(2)受托人必須為了受益人的利益最大化而行事,且有義務(wù)將信托收益交付受益人,而受益人則有權(quán)享有信托收益,在其受益權(quán)受到侵害時(shí)有權(quán)行使收益請求權(quán)和排除妨害權(quán)。同時(shí),受益人有義務(wù)協(xié)助受托人完成信托收益的交付行為。(3)委托人有權(quán)獨(dú)立指定或更換受益人,而不必經(jīng)受益人同意。委托人與受益人之間的法律關(guān)系具有無因性,不因信托設(shè)立前雙方之間法律關(guān)系的變更而變更。
二、中國農(nóng)村土地信托模式構(gòu)建
(一)完善相關(guān)法規(guī)
中國已于2001年4月公布《中華人民共和國信托法》,從而使中國信托事業(yè)有法可依。但發(fā)展信托事業(yè)需要一整套完善的法規(guī)支持,而中國“信托業(yè)法”至今尚未出臺(tái),嚴(yán)重制約了信托業(yè)的發(fā)展。特別是對(duì)中國特有的農(nóng)村土地信托更應(yīng)該出臺(tái)專門的法律。在國外,由于土地的私有性,土地信托是信托業(yè)務(wù)的重要組成部分,但由于中國實(shí)行土地國有和集體所有,使中國的土地信托具有特殊性,因此,要真正促進(jìn)土地信托經(jīng)營業(yè)務(wù)的發(fā)展,必須制定有關(guān)規(guī)范各種土地信托經(jīng)營業(yè)務(wù)的政策法規(guī)及實(shí)施細(xì)則,如關(guān)于土地投資信托基金如何具體運(yùn)作、土地信托紅利確定的依據(jù)、土地信托經(jīng)營業(yè)務(wù)的稅費(fèi)制度、土地信托產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償與變更登記問題等。
(二)成立農(nóng)村土地信托中介機(jī)構(gòu)
由于農(nóng)民信息的不對(duì)稱,在農(nóng)村產(chǎn)生了農(nóng)戶“有地?zé)o力開發(fā)、有力無地開發(fā)”的弊端,為了解決這一矛盾,必須成立農(nóng)村土地信托中介機(jī)構(gòu)。土地信托中介機(jī)構(gòu)的主要職能包括:
1.信息傳遞職能。定期舉行土地流轉(zhuǎn)信息會(huì),如浙江紹興縣柯橋鎮(zhèn)“土地信托服務(wù)站”受13個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社的委托,向社會(huì)推介2 200畝土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓信息,公開招標(biāo)高效農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目,在不到一天的時(shí)間里,已有9家企業(yè)簽訂了投資協(xié)議,而原土地承包經(jīng)營者將可獲得土地信托分紅。
2.中介服務(wù)職能。協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)雙方提出的有關(guān)事宜,在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上,落實(shí)合約關(guān)系,維護(hù)雙方利益;發(fā)行收益憑證,為受托人融通開發(fā)資金服務(wù),為投資者拓寬投資領(lǐng)域服務(wù),并從中收取相應(yīng)勞務(wù)酬金。
3.監(jiān)督治理職能。對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的用途進(jìn)行監(jiān)督治理,以提高土地利用“三態(tài)”效益為目的,促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用為宗旨。
(三)建立土地投資信托基金
土地開發(fā)需要巨額資金,通過財(cái)政撥款、個(gè)人自有資金等途徑往往受資金來源的限制滿足不了需求,建立土地投資信托基金可有效解決土地開發(fā)資金不足問題。土地信托基金是土地信托部門為開發(fā)經(jīng)營土地而設(shè)置的營運(yùn)資金,其主要來源有:銀行等金融部門吸收的土地信托存款、政府發(fā)行的土地證券、企事業(yè)單體待用的土地信托基金、預(yù)算外自有資金等。
原土地承包者作為委托人與受益人將土地信托給土地信托機(jī)構(gòu),土地信托機(jī)構(gòu)作為受托人既可將土地經(jīng)營權(quán)以出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股等方式給土地開發(fā)經(jīng)營者從而收取租金、轉(zhuǎn)讓(包)金或股利;也可與專業(yè)土地開發(fā)公司通過簽訂土地開發(fā)合同,收取開發(fā)收益。土地信托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)將信托紅利給委托人。土地開發(fā)經(jīng)營過程中所需的巨額資金可通過土地信托機(jī)構(gòu)向金融機(jī)構(gòu)貸款(農(nóng)業(yè)貸款,政府扶持、利率優(yōu)惠)來籌集,金融機(jī)構(gòu)可通過出售貸款債權(quán)的方式向廣大投資者再融通資金,既增加投資渠道,又分散金融風(fēng)險(xiǎn)。
(四)完善農(nóng)村土地信托市場競爭機(jī)制
在農(nóng)村土地信托中,土地信托機(jī)構(gòu)的官方、半官方性質(zhì)是農(nóng)村土地信托市場壟斷產(chǎn)生的根本原因,防范農(nóng)村土地信托市場的壟斷風(fēng)險(xiǎn),首先要從其根源入手,擺脫政府對(duì)土地信托市場的絕對(duì)控制,降低土地信托公司的準(zhǔn)入門檻,引進(jìn)農(nóng)村土地信托市場競爭機(jī)制,吸納和鼓勵(lì)民營土地信托公司經(jīng)營農(nóng)村土地信托事務(wù);其次要逐步打破農(nóng)村土地信托“一言堂”的壟斷現(xiàn)象,允許多家土地信托公司同時(shí)經(jīng)營,公平競爭,合法競爭,提高土地信托公司的服務(wù)意識(shí)和經(jīng)營水平,同時(shí)也要賦予土地信托公司充分的權(quán)利包括獨(dú)立管理權(quán)和獲取報(bào)酬權(quán),以利于他們積極參與市場競爭,促進(jìn)中國土地信托業(yè)的發(fā)展和繁榮。
總之,由于中國目前農(nóng)民工的大量增加,農(nóng)村出現(xiàn)大量土地拋荒現(xiàn)象。與此同時(shí),社會(huì)大量閑置資金找不到相關(guān)的土地項(xiàng)目進(jìn)行投資,農(nóng)村土地使用方式過于落后。而現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式存在許多缺陷,中國急需改進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式。農(nóng)村土地信托是以土地承包經(jīng)營權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為出發(fā)點(diǎn)和目的地的信托形式,它在農(nóng)村土地的所有者與土地承包經(jīng)營權(quán)人分離的基礎(chǔ)上再次將土地承包經(jīng)營權(quán)人與實(shí)際管理經(jīng)營人分離,既保證了農(nóng)村土地所有權(quán)的合法歸屬和土地承包經(jīng)營權(quán)的基本穩(wěn)定,又賦予土地承包經(jīng)營權(quán)人依法將土地承包經(jīng)營權(quán)交由他人管理的權(quán)利,使其能在獲得穩(wěn)定收益的同時(shí)得以放心投身于其他事業(yè),而土地信托公司的專業(yè)化運(yùn)作也能有效保障農(nóng)村土地信托各方當(dāng)事人基本利益的實(shí)現(xiàn),因此,建立和推廣農(nóng)村土地信托制度是解決中國農(nóng)村土地問題的有效途徑。
參考文獻(xiàn):
十七屆三中全會(huì)提出在保證土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。政策允許農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，其目的在于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)逐步向規(guī)?；⒓s化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)效率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。
1土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的帕累托改進(jìn)效應(yīng)及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件
帕累托改進(jìn)是建立在帕累托最優(yōu)的基礎(chǔ)上的概念，帕累托最優(yōu)是指在一個(gè)完全競爭的、一般均衡的市場體系中，資源配置的任何改變都不可能使一個(gè)人的境況變好而不使別人的境況變壞，即在不損害一方福利的情況下，就不能增進(jìn)其任何他人的福利。帕累托最優(yōu)是現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)判斷一個(gè)社會(huì)的資源配置是否達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)和社會(huì)福利最大化的標(biāo)準(zhǔn)之一。
過多的勞動(dòng)投入與過少的資本和技術(shù)投入的均衡是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源配置的特點(diǎn)，這顯然是農(nóng)業(yè)發(fā)展的低階均衡，農(nóng)業(yè)的高階均衡應(yīng)該是資本、技術(shù)的投入與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的均衡。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)要發(fā)展起來必須打破低階均衡，使剩余勞動(dòng)力流出農(nóng)業(yè)部門，而資本與技術(shù)等要素流人農(nóng)業(yè)部門。要想逐步改進(jìn)我國農(nóng)業(yè)的低階均衡的狀況，進(jìn)行土地規(guī)?；?jīng)營是一個(gè)可行之路，規(guī)?；?jīng)營必然要求資本與技術(shù)的大力投人。
實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營涉及到完善土地流轉(zhuǎn)制度問題。美國和日本分別采取租用別人土地、出臺(tái)促進(jìn)流轉(zhuǎn)土地的法律和政策及采取措施擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模。我國可以模仿美國和日本通過土地租賃實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營擴(kuò)大的經(jīng)營模式，這對(duì)于我國實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需要的規(guī)模要求是適用的，這就需要流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。
土地承包經(jīng)營權(quán)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要的前提條件就是土地的產(chǎn)權(quán)是清晰的，在保證土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有外，土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)是歸農(nóng)民個(gè)人自由支配的(但不能改變土地的農(nóng)用耕地用途)。
市場是配置資源的基本形式，任何有限經(jīng)濟(jì)資源的利用，如果不通過市場機(jī)制進(jìn)行配置將缺乏效率，土地作為一種重要的經(jīng)濟(jì)資源更不能例外。而清晰的產(chǎn)權(quán)是市場發(fā)揮作用的前提，產(chǎn)權(quán)的清晰界定和自由轉(zhuǎn)讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效率(Coase，1937，1960；North，1990；張五常，2002)，可見，制度約束對(duì)于農(nóng)地市場的作用和經(jīng)濟(jì)的效率具有顯著影響。只要產(chǎn)權(quán)是排他性的和可轉(zhuǎn)讓的，不同的合約安排就意味著不同的資源配置效率(張五常，1996)。我國目前的產(chǎn)權(quán)具有不完全的排他性，所以不同的合約安排(包括形式和時(shí)間)都影響著資源的配置效率。
2我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、存在問題及其改進(jìn)
以來，實(shí)現(xiàn)了我國農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，農(nóng)村逐步確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這是對(duì)農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新，極大的解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，可以說是我國農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的第一次飛躍。
2．1農(nóng)村土地承包經(jīng)營現(xiàn)狀及存在問題
隨著我國改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，的局限性也逐漸暴露出來，影響和制約著農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展。農(nóng)村土地制度需要進(jìn)行新的改革，實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展的第二次飛躍，客觀上要求農(nóng)村土地必須走規(guī)模經(jīng)營、集約發(fā)展的道路。政策允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，無疑將有助于促進(jìn)我國土地生產(chǎn)要素市場的發(fā)育和建立，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場化配置的進(jìn)程，為實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在保持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變、不改變土地用途和不損害農(nóng)民承包權(quán)益的前提下，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)在不同市場主體之間的轉(zhuǎn)移和流動(dòng)?，F(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)的主要方式是轉(zhuǎn)包式流轉(zhuǎn)，指土地承包方自愿將一定期限內(nèi)的承包權(quán)轉(zhuǎn)包給他人，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包的期限和轉(zhuǎn)包金額及其支付方式由雙方自行約定。
這項(xiàng)制度尚處于初期的探索發(fā)展階段，存在一些問題也是在所難免的，重要的是要正確的認(rèn)識(shí)問題之所在，積極探索其解決之道。
農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，比較普遍的問題是流轉(zhuǎn)中的“五多”和“五少”。所謂“五多”，即農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的多，零星流轉(zhuǎn)的多，口頭協(xié)議的多，債權(quán)不清的多，隱性問題的多；所謂“五少”，即有流轉(zhuǎn)服務(wù)的少，有秩序流轉(zhuǎn)的少，有操作規(guī)程的少，有規(guī)范合同的少，有檔案管理的少。
另外，流轉(zhuǎn)機(jī)制的不健全導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)混亂。多數(shù)地方?jīng)]有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、租賃的市場，有些地方客觀存在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，但市場往往具有隱蔽性、無序性、地域性強(qiáng)、市場狹小的特點(diǎn)。各地雖然均存在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，但是沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，影響了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的公平。因此，中國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場仍然只是具有雛形，尚處于非常初級(jí)的階段，且發(fā)育緩慢，需要政府的引導(dǎo)和相應(yīng)的政策措施的支持。在我國農(nóng)村非政府組織或者說是民間組織不是很發(fā)達(dá)的情況下，政府的官方認(rèn)證、支持和引導(dǎo)就顯得至關(guān)重要了。
2．2完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營機(jī)制
針對(duì)這些問題，政府應(yīng)在這幾方面著手：一是清理和完善農(nóng)村土地承包手續(xù)，保證土地產(chǎn)權(quán)的界定清晰。按照十七屆三中全會(huì)《決定》的要求，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。二是完善法制體系，制定或完善相關(guān)法律法規(guī)，細(xì)化原則性的條款規(guī)定。《農(nóng)村土地承包法》有許多是原則性的條款，應(yīng)將其進(jìn)一步的細(xì)化，以便在實(shí)際的操作中有可依的具體規(guī)定，減少在執(zhí)行過程中自由裁量過大而帶來的不良影響。三是提高農(nóng)民素質(zhì)，加大對(duì)農(nóng)民教育和培訓(xùn)的投入。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，農(nóng)民素質(zhì)的提高有利于土地流轉(zhuǎn)市場的形成和完善，同時(shí)，也對(duì)資本技術(shù)投入增加后所實(shí)施的規(guī)模經(jīng)營提供人力資源的支持。
3農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)與完善
土地是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。在當(dāng)前中國農(nóng)村，社會(huì)保障體系尚未建立和健全，土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會(huì)福利的唯一依靠，是農(nóng)民的基本的社會(huì)保障，對(duì)于大多數(shù)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民來說，失去土地，投身于城市化、工業(yè)化進(jìn)程將面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。所以，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，要建立在積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革的基礎(chǔ)上，逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠土地轉(zhuǎn)為依靠社會(huì)和制度，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等保障。解決好農(nóng)民自身的保障問題，解除他們的后顧之憂，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度，土地的流轉(zhuǎn)自然就會(huì)加快。地方政府在開展土地流轉(zhuǎn)工作的過程中，應(yīng)積極推進(jìn)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)，可以采取地方政府、失地農(nóng)民和土地受讓方各拿一點(diǎn)的方式，為失地農(nóng)民建立起最基本的社會(huì)保障，既可解決失地農(nóng)民的后顧之憂，也可為我國社會(huì)穩(wěn)定打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
3．1農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)與完善
3．1．1建立和健全農(nóng)村最低生活保障制度，為農(nóng)民提供最低生活保障
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所“農(nóng)村低保制度研究”課題組(2007)認(rèn)為，在市場化、工業(yè)化和城市化背景下，構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)該是一個(gè)正確的發(fā)展方向。農(nóng)村低保是農(nóng)村社會(huì)保障體系的“基石”，健全和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)該是也必須是從這里起步。而且，建立農(nóng)村低保制度，也是對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度的改革和完善。建立規(guī)范化、科學(xué)化和法制化的農(nóng)村低保制度來豐富和完善農(nóng)村社會(huì)救助體系，是健全農(nóng)村社會(huì)保障體系的迫切需要。
最低生活保障制度是對(duì)公民生存權(quán)的保障。是“最后的安全網(wǎng)”。作為一種制度，農(nóng)村最低生活保障制度的建立是具有重要意義的，它不是以前那種隨意性的臨時(shí)救濟(jì)，不是一種施舍性的行為，是人們保證自己生存權(quán)的一種應(yīng)有的權(quán)利?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)重視農(nóng)村低保工作，為農(nóng)民的生存提供基本的保障，具體的低保政策由各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的情況來制定，要保證其有可行性。目前，在我國農(nóng)村，因病致貧、因教育致貧等現(xiàn)象是比較嚴(yán)重的，如果沒有低保來兜底農(nóng)民的基本生存，后果不堪設(shè)想。貧困是動(dòng)蕩的主要誘因，貧困特別是大面積人群的貧困具有明顯的負(fù)的外部效應(yīng)，糾正這種負(fù)的外部效應(yīng)，避免動(dòng)蕩，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是政府的應(yīng)盡職責(zé)。
3．1．2健全農(nóng)民合作醫(yī)療體系，保證其病有所醫(yī)
新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。自2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(簡稱新農(nóng)合)試點(diǎn)推廣以來，全國各地已經(jīng)取得了較多制度建設(shè)和基金擴(kuò)面成效。截至2007年9月底，全國已開展新農(nóng)合的縣(市、區(qū))有2448個(gè)，占全國總縣(市、區(qū))的85．53％；參加新農(nóng)合人口達(dá)到7‘26億，參合率達(dá)到了85．96％，已有9．2億人次享受到新農(nóng)合補(bǔ)償，共補(bǔ)償資金591億元。
新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度應(yīng)進(jìn)一步的完善，政府財(cái)政尤其是中央財(cái)政對(duì)這部分的投入支出要加大，保證這項(xiàng)制度的健康運(yùn)行有穩(wěn)定持續(xù)的資金支持。2009年，全國財(cái)政收入61316．9億元，比2008年增加9995．12億元，增長19．5％，這說明，我國現(xiàn)在的財(cái)政收入是完全可以支撐新農(nóng)合所需資金的。
3．1．3養(yǎng)老保障可借鑒日本的農(nóng)民年金制度
在農(nóng)民達(dá)到一定年齡后，規(guī)定他們必須對(duì)土地的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，政府給予這部分農(nóng)民足以保障其生活的補(bǔ)貼，這種做法相當(dāng)于給了農(nóng)民退休金，采用農(nóng)民年金制度會(huì)促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的福利水平的提高。這樣就使農(nóng)民的晚年生活有了保障，同時(shí)也極大減輕土地的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。在農(nóng)民養(yǎng)老方面，也要發(fā)揮原有的家庭養(yǎng)老的作用，多給老人們精神上的慰藉，讓社會(huì)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老能很好的結(jié)合起來，讓農(nóng)民也能安享幸福的晚年。
3．2農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化建設(shè)
從另外的一個(gè)角度來看，不僅僅是農(nóng)村社會(huì)保障的建立和完善有助于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的集約化和適度規(guī)模經(jīng)營，同時(shí)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也為我國向城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系邁進(jìn)，提供了一個(gè)很好的契機(jī)。
我國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)二元體制是由我國的二元經(jīng)濟(jì)模式導(dǎo)致的，從西方發(fā)達(dá)國家來看，二元經(jīng)濟(jì)模式并不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須要經(jīng)歷的階段。但是，現(xiàn)階段的發(fā)展中國家基本上都存在著二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展中國家的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與其所處的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境及采取的經(jīng)濟(jì)政策是密切相關(guān)的。在和平發(fā)展的世界環(huán)境中，發(fā)展中國家要推動(dòng)本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就要積極地進(jìn)行工業(yè)化，而工業(yè)化所需的原始資本積累已顯然不能像西方發(fā)達(dá)圍家那樣通過殖民掠奪來實(shí)現(xiàn)，由此，發(fā)展中國家只能在本國范圍內(nèi)進(jìn)行，硬性的、人為的劃分農(nóng)村和城市，通過政府的政治強(qiáng)制權(quán)力來保障城市工業(yè)發(fā)展所需的資源、資本等，在這其中最典型的應(yīng)屬前蘇聯(lián)的斯大林模式。
在我國，圍繞著《物權(quán)法》草案的出臺(tái)，物權(quán)法學(xué)界對(duì)如何制定這部法律進(jìn)行了熱烈的討論，如中國到底應(yīng)該不應(yīng)該制定一部物權(quán)法，究竟是用大的財(cái)產(chǎn)法概念還是局限于物權(quán)法這一概念，我國的物權(quán)法制定中什么是最關(guān)鍵的，立法技術(shù)與立法政策在物權(quán)法制定中的作用哪個(gè)更重要，等等。本文筆者對(duì)下面幾個(gè)問題加以分析:
一、關(guān)于一些重要的物權(quán)制度
1.所有權(quán)。制定物權(quán)法，只規(guī)定一般的所有權(quán)制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須對(duì)國家所有權(quán)、集體所有權(quán)、私人所有權(quán)作出區(qū)分。因?yàn)椋覈写罅康膰胸?cái)產(chǎn)存在，有大量的集體財(cái)產(chǎn)存在，又有大量的正在日益增長的私人財(cái)產(chǎn)的存在。如果不注意這些情況，只是籠統(tǒng)地講財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，就很難體現(xiàn)出我國的基本經(jīng)濟(jì)制度。由于我國物權(quán)制度改革的重中之重是國家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，因而，我們首先要把國家所有權(quán)的要害問題說清楚。另外，對(duì)集體所有權(quán)，人們常常說不清楚其權(quán)利主體。我們必須明確集體成員，了解集體所有權(quán)怎么行使，同時(shí)弄明白集體所有權(quán)是不是特殊的一種成員的共有權(quán)，成員的權(quán)利應(yīng)該如何得到保護(hù)。另外，所有權(quán)是集體的，那么如何使其成員享有物權(quán)呢?因此，集體所有權(quán)下面必須有一個(gè)能夠得到法律堅(jiān)強(qiáng)保障的承包經(jīng)營權(quán)，并保證承包期限且使其能夠轉(zhuǎn)讓、抵押并能夠出租。其實(shí)質(zhì)是使我國的農(nóng)民有一份自己的物權(quán)。只有這樣才能使中國農(nóng)民能夠用這一點(diǎn)財(cái)產(chǎn)走出土地，轉(zhuǎn)向其他行業(yè)。
2.物上請求權(quán)制度。物上請求權(quán)是指物權(quán)的圓滿狀態(tài)受到妨害時(shí)，物權(quán)人得請求妨害人為一定行為或不為一定行為的權(quán)利，一般包括請求停止侵害、排除妨害、恢復(fù)原狀、返還原物等權(quán)利。
3.物權(quán)的公示與公信制度。就不動(dòng)產(chǎn)而言，物權(quán)以登記作為公示的方法，而動(dòng)產(chǎn)物權(quán)以占有作為權(quán)利享有、以交付作為權(quán)利變更的公示方法。在此前提下，即使公示出的物權(quán)有瑕疵，法律對(duì)于信賴此公示方法所表示的物權(quán)而與之為交易的人，仍然承認(rèn)有和真實(shí)物權(quán)相同的法律效果。這一保護(hù)第三人善意取得的制度已經(jīng)越來越成為現(xiàn)代法治國家在市場經(jīng)濟(jì)下有力提高市場交易安全度而努力倡導(dǎo)的原則。
4.取得時(shí)效制度。取得時(shí)效制度是指無權(quán)利人以一定狀態(tài)占有他人財(cái)產(chǎn)或行使他人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，達(dá)一定期間即取得其所有權(quán)或其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利的制度。
5.用益物權(quán)。傳統(tǒng)意義上所說的用益物權(quán)，實(shí)際上就是不動(dòng)產(chǎn)的用益物權(quán)，而且不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)更多的是土地的用益物權(quán)，連房屋都沒有用益物權(quán)。所以，在制定物權(quán)法時(shí)，應(yīng)考慮對(duì)房屋的用益權(quán)作出相關(guān)規(guī)定。另外還有空間使用權(quán)、典權(quán)，也是應(yīng)該考慮納人物權(quán)法。當(dāng)然，如果能夠把無形財(cái)產(chǎn)即知識(shí)產(chǎn)權(quán)的一些基本的法規(guī)也
2.以王利明先生為代表的學(xué)者反對(duì)采納物權(quán)行為理論。他們認(rèn)為我國民法從未承認(rèn)動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的移轉(zhuǎn)必須具有物權(quán)合意，同時(shí)我國法律也不承認(rèn)在不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同中存在債權(quán)合同和物權(quán)合同兩個(gè)合同，不動(dòng)產(chǎn)的交付也是依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)買賣合同所產(chǎn)生的義務(wù)，而不動(dòng)產(chǎn)的登記也要以不動(dòng)產(chǎn)買賣合同為依據(jù)。
3.以梁慧星先生為代表的學(xué)者們主張采納物權(quán)行為的獨(dú)立性，但不采納物權(quán)行為無因性觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，物權(quán)行為理論的重點(diǎn)在于物權(quán)變動(dòng)與原因行為的區(qū)分和物權(quán)變動(dòng)以登記和交付為生效要件，而不在于“物權(quán)行為”及其“無因性”。因此物權(quán)法草案不采物權(quán)行為無因性理論，而應(yīng)明文規(guī)定物權(quán)變動(dòng)與原因行為的區(qū)分原則和公示原則。
筆者認(rèn)為，物權(quán)行為理論作為德國民法典的基礎(chǔ)理論之一，在保持法典體系完整、邏輯嚴(yán)密等方面具有重要作用。但是，在我國法律體系中由于存在善意取得、瑕疵擔(dān)保等制度，同時(shí)物權(quán)行為理論本身也存在嚴(yán)重缺陷，如嚴(yán)重?fù)p害出賣人利益，而且其內(nèi)容也是晦澀難以理解，因而，筆者主張，我國物權(quán)立法中不應(yīng)采納這種理論。
三、關(guān)于禁止農(nóng)民轉(zhuǎn)讓或抵押農(nóng)地使用權(quán)問題
判斷一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律規(guī)則是否正當(dāng)合理，除了要看其規(guī)范目標(biāo)是否正當(dāng)以及能否達(dá)到目標(biāo)外，重要的是看該法律規(guī)則實(shí)際上如何分配了財(cái)富和風(fēng)險(xiǎn)，如何影響人們的行為。
