時(shí)間：2023-03-23 15:21:26
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低保檔案即各級民政部門在低保申請、審批、發(fā)放、管理過程中形成的具有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同載體的歷史記錄。它在低保工作持續(xù)發(fā)展和低保動(dòng)態(tài)管理中日益突顯出其重要作用，是民生檔案的重要組成部分。低保檔案真實(shí)記錄了低保政策的落實(shí)情況及實(shí)施情況，反映了享受低保待遇家庭的真實(shí)的生活狀況，是決策低保資金發(fā)放的重要依據(jù)，也是低保工作的基礎(chǔ)，它充分體現(xiàn)了黨和政府對貧困家庭的扶助。
不僅如此，低保檔案的建立與管理對于后期相關(guān)工作的展開及推進(jìn)也有著非常重要的輔助作用。當(dāng)前我國城市和農(nóng)村的低保工作還處于起步階段，低保主要是針對因疾病、殘疾、勞動(dòng)能力喪失或生活條件特別惡劣等原因而造成的常年處于生活困難狀態(tài)的群體，在這個(gè)過程中很多工作細(xì)則都需要逐步來落實(shí)，很多管理規(guī)則也需要逐步來完善，而這些工作的展開都有賴于低保檔案的建立與管理，低保檔案能夠很好的為低保申請、審批、發(fā)放等工作提供有力的參考依據(jù)。做好城鄉(xiāng)低保檔案管理工作是改革傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)方式的需要，是建立健全新型社會(huì)救助體系的必然要求，也是做好城鄉(xiāng)低保工作的基礎(chǔ)。
2 城鄉(xiāng)低保檔案管理中存在的問題
2.1 對檔案管理工作崗位的偏見
城鄉(xiāng)低保檔案建立與管理是一項(xiàng)意義重大的工作，通過對檔案的搜集、整理、分類、保存等一系列工作的完成能夠讓很多珍貴的資料得以保存，從而為相關(guān)歷史留下憑證。在實(shí)際工作的展開過程中，存在的一個(gè)很大問題就是很多管理人員對于檔案管理工作存在偏見，很多人認(rèn)為檔案管理工作枯燥乏味，沒有挑戰(zhàn)性沒有價(jià)值，這樣的思想意識下很多工作人員在工作中表現(xiàn)出工作態(tài)度不端正，對工作不積極，并且經(jīng)常會(huì)造成工作中的小差錯(cuò)。這種現(xiàn)狀十分普遍，然而也值得我們進(jìn)行深刻反思。此外，由于檔案管理工作在社會(huì)認(rèn)知范疇內(nèi)得不到應(yīng)有的重視，正是因?yàn)槿绱撕芏喙芾砣藛T辛勤的勞動(dòng)與付出得不到應(yīng)有的認(rèn)同與贊許，這也很大程度降低了他們工作的積極性，從而讓這種偏見進(jìn)一步在他們心里深化。
2.2 檔案收集欠齊全過程
城鄉(xiāng)低保檔案管理工作的一個(gè)重要前提是能夠很好的完成檔案收集工作，只有從各方將有效資源匯集起來才能夠從中提取更為珍貴的資源，從而進(jìn)入后期的整理歸檔及一系列檔案管理工作。各級民政部門在低保申請、審批、發(fā)放、管理過程中形成的所有具有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同載體都是檔案管理的重要對象，然而，在實(shí)際工作中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)檔案收集欠齊全的狀況，這不僅會(huì)導(dǎo)致無法搜集到有效資源，也為后續(xù)工作的進(jìn)行留下障礙。檔案收集的齊全與否對于整個(gè)檔案管理工作而言是非常重要的，如果前期的收集工作無法落實(shí)，后期的管理工作也就失去了意義，因此，這個(gè)問題是很有必要盡快做出改善的。
2.3 檔案管理人員素質(zhì)有待提高
檔案管理人員的職業(yè)素養(yǎng)直接決定城鄉(xiāng)低保檔案管理工作完成的質(zhì)量，檔案管理是一項(xiàng)龐雜而系統(tǒng)的工作，過程中需要工作人員有專業(yè)的理論知識作為輔助，也需要工作人員有良好的工作態(tài)度。然而，在實(shí)際工作過程中經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)，很多檔案管理人員的素質(zhì)都很局限，首先存在的問題就是檔案管理人員對于自己的工作在認(rèn)識上就存在偏差，他們通常會(huì)覺得檔案管理工作繁瑣復(fù)雜并且不太重要，如果抱有這樣的心理將會(huì)很難讓實(shí)際檔案管理工作得以良好實(shí)施。此外，很多檔案管理人員不僅不具備完善的專業(yè)知識，自身的工作水平及工作態(tài)度也不夠，這給實(shí)際工作帶來很多障礙，經(jīng)常會(huì)造成檔案管理工作效率低下的狀況。
3 如何規(guī)范、完善城鄉(xiāng)低保檔案管理工作
3.1 加強(qiáng)檔案管理意識
想要讓城鄉(xiāng)低保檔案管理工作更為規(guī)范與完善，首先需要做的就是加強(qiáng)檔案管理意識。這需要從兩個(gè)方面展開：首先，從社會(huì)層面而言要提升社會(huì)整體的檔案管理意識，只有大家都認(rèn)識到并且認(rèn)可檔案管理工作的重要性，國家才會(huì)有更多的資源及扶持投入到這項(xiàng)工作中，這會(huì)讓實(shí)際工作更容易展開；此外，要提升管理人員的檔案管理意識，要讓他們領(lǐng)會(huì)到這份工作的價(jià)值與意義所在，這份看似乏味的工作其實(shí)十分重要，它不僅能夠?yàn)榈捅５纳暾?、審批、發(fā)放提供重要的參考依據(jù)，某種程度上這份工作在改變著部分人的生活，只有讓檔案管理人員從思想層面意識到自己工作的重要性及意義，才會(huì)使得他們在平時(shí)的工作中更投入、更認(rèn)真。
3.2 提高檔案管理人員的素質(zhì)
檔案管理人員的素質(zhì)直接決定檔案管理工作落實(shí)的程度與質(zhì)量，實(shí)際工作中經(jīng)常會(huì)碰到由于管理人員職業(yè)素養(yǎng)不夠而造成的各類問題，因此，想要規(guī)范、完善城鄉(xiāng)低保檔案管理工作，首先要從提升管理人員的專業(yè)素養(yǎng)開始。一方面，在后續(xù)的管理人員的招收上可以設(shè)置更高的門檻，那些具備系統(tǒng)而完善的專業(yè)知識并且有相從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人才是人才首選，另一方面，對于已有職工要更多的展開學(xué)習(xí)培訓(xùn)，這不僅能夠鞏固與深化他們的專業(yè)知識及專業(yè)技能，過程中也能讓工作人員間就工作中實(shí)際遇到的問題展開探討，這不僅是一種很有效的交流，也能夠讓很多棘手的問題更好的得以解決。
3.3 做好文書處理
在檔案管理工作中文書處理過程是非常重要的，對于各類資料及文書只有做好有效的處理工作才能夠讓后續(xù)的檔案管理過程更容易展開。文書處理應(yīng)當(dāng)按照相應(yīng)的流程執(zhí)行，首先對于新收集的資料需要做好文書的登記，這個(gè)過程能夠很好的為文書留下記錄，隨后應(yīng)當(dāng)做好文書的收發(fā)及分發(fā)，這是將文書進(jìn)行整理歸檔的過程，最后需要做的是文書的擬辦與批辦，這是讓相關(guān)人員對于部分收文的辦理提出意見，從而供領(lǐng)導(dǎo)參考，最后相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或負(fù)責(zé)人會(huì)就文書提出批示性意見的過程。整個(gè)文書處理過程是有較為嚴(yán)密的執(zhí)行流程的，工作人員只有嚴(yán)格按照相關(guān)章程來具體執(zhí)行，文書處理工作才能更好的被落實(shí)。
3.4 加快檔案信息化建設(shè)
想要讓城鄉(xiāng)低保檔案管理工作更為規(guī)范與完善，一個(gè)最直接的途徑就是加快檔案信息化建設(shè)。信息化時(shí)代的到來讓計(jì)算機(jī)及互聯(lián)網(wǎng)的使用深入到各行各業(yè)，檔案管理工作也不例外。借助計(jì)算機(jī)及互聯(lián)網(wǎng)的幫助，可以很大程度提升檔案管理工作的效率及質(zhì)量。信息一體化能夠讓各個(gè)相關(guān)部門實(shí)現(xiàn)聯(lián)結(jié)，這不僅能夠更好的實(shí)現(xiàn)資源共享，也能夠更迅速的解決檔案管理中的實(shí)際問題。此外，如果能夠建設(shè)信息化數(shù)據(jù)庫這不僅大大提升了檔案保存的空間，這也讓很多檔案的保存更為有效。因此，加快檔案信息化建設(shè)是很有必要的。
4 結(jié)語
城鄉(xiāng)低保檔案建設(shè)與管理工作是有很實(shí)際的意義與價(jià)值的，然而在工作展開中仍然存在各類問題，想要規(guī)范、完善城鄉(xiāng)低保檔案管理工作，必須從相關(guān)方面做出積極改善。首先，要加強(qiáng)檔案管理意識，這是提升工作質(zhì)量的根本所在。同時(shí)，要提升檔案管理人員的素質(zhì)，并且做好文書處理，這樣才能讓工作質(zhì)量更高。此外，要加快檔案信息化建設(shè)，這樣才能讓城鄉(xiāng)低保檔案管理工作更有效。
參考文獻(xiàn)
[1].徐娟娟；我國城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)問題研究[D]；天津財(cái)經(jīng)大學(xué)；2011年.
一、 查找問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)
民政檔案是民政事業(yè)的記錄和見證，不僅具有現(xiàn)時(shí)實(shí)用價(jià)值，而且具有資政存史價(jià)值。檔案管理的基礎(chǔ)打不好，勢必影響檔案事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前，由于諸多原因，各地民政檔案管理工作中存在著不少的問題：一是對民政檔案的重要性缺乏足夠的認(rèn)識， 雖然一些單位增加了對檔案工作的投入，但不少檔案人員檔案意識薄弱，檔案知識和檔案法律法規(guī)嚴(yán)重缺乏，更有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部片面地認(rèn)為檔案工作只是檔案員的事情，因而造成了檔案資料殘缺、行文不規(guī)范及“三色筆”等現(xiàn)象的普遍存在，嚴(yán)重影響了檔案的保存壽命。 二是檔案資料收集不全。由于在檔案管理中存在相關(guān)業(yè)務(wù)科室和事業(yè)單位各自為陣的現(xiàn)象，致使辦公室在收集和整理檔案材料時(shí)，往往收不齊，收不到，一些有價(jià)值的必須歸檔的資料被遺漏，給民政檔案工作造成了很大的損失。 三是檔案利用效率不高。民政工作的特點(diǎn)決定了民政部門形成的檔案不僅種類多、數(shù)量大，專業(yè)性強(qiáng)、管理復(fù)雜，而且有些檔案需要直接為社會(huì)提供利用，為廣大民政對象服務(wù)。民政部門雖然在地方檔案部門的指導(dǎo)下積極開展了檔案利用工作，但因檔案存在缺、漏現(xiàn)象，顯得“只可遠(yuǎn)觀而不可細(xì)瞧”?？偟目磥恚裾n案在收養(yǎng)、優(yōu)待撫恤、復(fù)退軍人接收安置、婚姻登記、續(xù)寫民政志等方面的利用仍有欠缺，略顯單薄。
二、 理順體制，依法規(guī)范
鑒于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)從組織領(lǐng)導(dǎo)、保管條件、人員配備、經(jīng)費(fèi)保障以及其綜合開發(fā)利用等諸方面加以改進(jìn)。各級民政局黨委應(yīng)對民政檔案實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的綜合管理。這樣既便于協(xié)調(diào)各方面的工作關(guān)系，帶來人財(cái)物的節(jié)省，避免因檔案多部門、多頭分散管理而造成的混亂、丟失、損毀等，有利于檔案的規(guī)范化管理及綜合開發(fā)利用。為此，建議各級民政部門成立統(tǒng)一的檔案工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立綜合檔案室，配備專門和兼職檔案管理人員，明確職責(zé)分工，努力形成統(tǒng)一的民政檔案網(wǎng)絡(luò)體系，以促進(jìn)民政檔案管理工作的健康發(fā)展。
三、主動(dòng)“出擊”，強(qiáng)化指導(dǎo)
面對檔案工作出現(xiàn)的新動(dòng)態(tài)，檔案管理部門不能“坐等”上級業(yè)務(wù)主管部門下發(fā)文件、提出要求后再去開展工作，而要以全新的服務(wù)理念，主動(dòng)出擊，依法加強(qiáng)和規(guī)范民政檔案工作，使其與歷史同步發(fā)展，針對民政工作涉及的部門多、內(nèi)容寬泛、資料收集難度大等問題，民政檔案部門應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)共作，重點(diǎn)突出“三個(gè)狠抓”。一是狠抓業(yè)務(wù)培訓(xùn)。可采取專題培訓(xùn)、上崗培訓(xùn)、以會(huì)代訓(xùn)等形式，組織檔案人員認(rèn)真學(xué)習(xí)檔案法律法規(guī)和專業(yè)知識，學(xué)習(xí)貫徹上級的各項(xiàng)規(guī)范性文件，并結(jié)合外出參觀學(xué)習(xí)，從理論與實(shí)踐的結(jié)合上，提高檔案工作人員的素質(zhì)。二是狠抓材料收集。檔案部門要指導(dǎo)各業(yè)務(wù)部門結(jié)合自身實(shí)際，制定出具體的歸檔范圍和保管期限，建立健全各項(xiàng)檔案管理工作制度，實(shí)行崗位目標(biāo)責(zé)任制、與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤等措施，把好歸檔材料的收集關(guān)口，確保文件材料的歸檔率、完整率達(dá)到98%以上。三是狠抓規(guī)范管理。實(shí)行統(tǒng)一管理，各門類、各載體檔案由綜合檔案室實(shí)行統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化管理。
四、上下聯(lián)動(dòng)，齊抓共管
實(shí)踐證明，要做好民政檔案管理工作，必須聯(lián)合相關(guān)業(yè)務(wù)部門齊抓共管、同心協(xié)力，才能取得事半功倍的成效。為此，一方面，檔案行政管理部門應(yīng)定期組織相關(guān)部門進(jìn)行工作交流和業(yè)務(wù)溝通，研究措施，制定管理辦法、意見、工作規(guī)范等，并開展好業(yè)務(wù)咨詢指導(dǎo)服務(wù)。另一方面，檔案行政管理部門應(yīng)抓好對民政檔案部門的監(jiān)管、檔案工作規(guī)范化目標(biāo)管理的認(rèn)定及評優(yōu)表彰活動(dòng)等，激勵(lì)和督促各部門依法建檔，規(guī)范管理，為民政檔案事業(yè)的健康發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。
五、與時(shí)俱進(jìn)，注重開發(fā)
社會(huì)保障是國家的福利制度，是從政策的角度整合社會(huì)閑散資金，經(jīng)過合理配置之后用于扶持社會(huì)中的弱勢群體，包括低收入水平的公民或者是缺乏勞動(dòng)能力的公民經(jīng)過審核批準(zhǔn)后都可以享受這一福利待遇。生存于社會(huì)中的弱勢群體，往往會(huì)由于經(jīng)濟(jì)收入低于社會(huì)平均收入水平而被推向社會(huì)的邊緣。隨著中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)弱勢群體的生活狀況也要相應(yīng)地改善，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。建立并完善社保檔案管理制度，有助于更好地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
一、建立并完善社保檔案管理制度的必要性
（一）隨著企業(yè)的改革不斷深入，需要建立并完善社保檔案管理制度。企業(yè)以創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)效益為主。為了降低人力資源成本，將傳統(tǒng)的終身聘用模式打破，而采用了簽訂合同的方式，使得企業(yè)的工作人員的流動(dòng)性增加，企業(yè)也更具有生機(jī)和活力。但是，企業(yè)在人力資源管理上實(shí)施了這一系列改革，失業(yè)人員的生活保障問題就由政府來承擔(dān)，以保證社會(huì)的和諧穩(wěn)定。這就需要國家有關(guān)部門將社會(huì)保障體系建立起來，以對失業(yè)人員的基本生活問題予以解決。
（二）建立并完善社保檔案管理制度是國家性質(zhì)所決定的。在中國的社會(huì)保障體系中，主要包括4個(gè)方面的內(nèi)容，即社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫和社會(huì)救濟(jì)，其中社會(huì)保險(xiǎn)是最為重要的組成部分。目前的失業(yè)問題已經(jīng)成為了社會(huì)性問題，如果失業(yè)的人越來越多，就會(huì)給社會(huì)造成一定的負(fù)擔(dān)，同時(shí)社會(huì)的穩(wěn)定性也會(huì)受到影響。除此之外，醫(yī)療問題和養(yǎng)老問題已經(jīng)得到了社會(huì)的高度關(guān)注，特別是中國正逐步邁進(jìn)老齡化社會(huì)運(yùn)行軌道，養(yǎng)老問題就倍顯突出。與這些社會(huì)保障內(nèi)容相關(guān)的單位要提高服務(wù)質(zhì)量，以達(dá)到人民滿意，就要秉承“為人民服務(wù)”的宗旨，做好社保檔案管理工作。建立并完善社保檔案管理制度可以確保社會(huì)保障工作有序展開。
二、社保檔案管理制度的運(yùn)行現(xiàn)狀
（一）社保檔案管理工作缺乏系統(tǒng)化。中國的社會(huì)保障檔案管理部門比較多，由于管理工作缺乏系統(tǒng)性，就會(huì)導(dǎo)致檔案管理工作難以過于繁瑣而導(dǎo)致工作責(zé)任分散，難以提高檔案管理效率。將社會(huì)保障檔案管理制度建立起來，就是要構(gòu)建相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，將有關(guān)的法律制度融入其中，以使得社會(huì)保障工作無法統(tǒng)一性管理。社會(huì)保障檔案關(guān)乎到公民基本保障是否能夠穩(wěn)定運(yùn)行，做好檔案資料管理工作，有助于更好地落實(shí)社會(huì)保障工作，提高工作效率。比如，在醫(yī)療保險(xiǎn)管理中，不同的管理內(nèi)容需要相應(yīng)的管理部門管理，民政部門管理最低生活保障金，其中并不含有社會(huì)保險(xiǎn)等方面的內(nèi)容。這就必然會(huì)影響到社會(huì)保障工作。辦理社會(huì)保障業(yè)務(wù)的公民就需要到不同的部門辦理相關(guān)的工作內(nèi)容，公民在辦理社會(huì)保障工作中，不僅費(fèi)時(shí)，而且也費(fèi)力。如果有公民辦理社會(huì)保障業(yè)務(wù)而有部門工作人員推脫的現(xiàn)象，就會(huì)導(dǎo)致工作人員與公民之間的矛盾產(chǎn)生。
（二）社保檔案管理工作的透明度不夠。中國的社保檔案管理工作受到傳統(tǒng)管理模式的影響而存在管理制度保密的問題。公民沒有權(quán)力查閱文件的原件，就難以獲得有效的工作證據(jù)。即便是公民可以看到文件，也要遵循規(guī)定的各種限制條件。這就存在著“有保不能查”的問題。社保檔案管理工作的透明度不夠，不利于社會(huì)保障體系的可持續(xù)發(fā)展。
三、建立并完善社保檔案管理制度的策略
（一）將統(tǒng)一的社會(huì)保障檔案管理機(jī)構(gòu)建立起來。要確保社會(huì)保障檔案得到科學(xué)和規(guī)范的管理，就要將相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)建立起來，以使得目前眾多管理部門針對社會(huì)保障時(shí)管理更為規(guī)范化，而且能夠切實(shí)保障相關(guān)的管理責(zé)任落實(shí)到位。只有根據(jù)工作實(shí)際需要實(shí)施合理化的管理，才能夠確保社會(huì)保障體系能夠發(fā)揮穩(wěn)定社會(huì)的作用。隨著社會(huì)保障檔案管理機(jī)構(gòu)的建立，并實(shí)施制度化管理，才能夠使得社會(huì)保障的工作效率有所提高，以獲得真正意義上的方便民眾，給民眾帶來利益的效果。
（二）社會(huì)保障檔案管理按照法制化軌道運(yùn)行。隨著中國的發(fā)展步入法制化運(yùn)行軌道，社會(huì)保障體系也要法制化運(yùn)行，以使得公民的權(quán)益得到保障。將“以人為本”的觀念作為支撐，將社會(huì)保障檔案管理的相關(guān)法律制定出來，并落實(shí)到具體工作中，還要針對制度進(jìn)行不斷地修改和完善，按照法律法規(guī)而展開，使得社會(huì)保障檔案管理在法律的保障下展開，不僅流程規(guī)范，而且還提高了有關(guān)管理部門的約束力，使得社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)更為重視檔案管理工作，以使得檔案管理工作人員的工作效率有所提高。
四、總結(jié)
綜上所述，在國家的社會(huì)福利制度中，社會(huì)保障制度是重要的組成部分。建立社保檔案管理制度，在于對社會(huì)保障工作有效管理，并根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要對相關(guān)工作不斷完善，以推進(jìn)社會(huì)保障良性化發(fā)展。
【參考文獻(xiàn)】
農(nóng)村社會(huì)救助是農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容之一，搞好農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，對維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展具有十分重要的作用。從永州市的情況看，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，598.5萬人口中農(nóng)業(yè)人口達(dá)504.6萬人，占總?cè)丝诘?4.3 % ;農(nóng)村貧困人口達(dá)89.7萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的17%，其中絕對貧困人口36.9萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的7%;地形以山地丘陵為主，自然災(zāi)害頻發(fā)，每年都不同程度的遭受洪澇、山體滑坡、泥石流、龍卷風(fēng)、冰雹、干早等多種自然災(zāi)害，常年受災(zāi)人口達(dá)200余萬人次，需政府重點(diǎn)救助的45萬余人。由此可見，進(jìn)一步加強(qiáng)、整合和完善社會(huì)救助體系，最大限度地滿足弱勢群眾的救助需求，是各級黨委、政府面臨的重大課題，是從根本上深化改革、推動(dòng)發(fā)展、保持穩(wěn)定，加速構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)工程。
一、意義深遠(yuǎn):助弱同進(jìn)，共享發(fā)展
“按照社會(huì)公平正義的理念，包括弱勢群體在內(nèi)的每一位社會(huì)成員都應(yīng)過上合乎人類尊嚴(yán)的生活，這構(gòu)成了對弱勢群體實(shí)行的公益救助的基本理據(jù)。”大力推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，全面扶助弱勢群體，對于促進(jìn)社會(huì)各個(gè)層面和諧進(jìn)步有重要意義。
1.有利于更好地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定
安定有序是和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，是事業(yè)進(jìn)步和改革發(fā)展的基本條件。當(dāng)前，永州市正處于從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)矛盾比較復(fù)雜，弱勢群體具有很強(qiáng)的同質(zhì)性、集中性和群體性。這種特點(diǎn)一方面使他們表達(dá)和追求自身利益的能力增強(qiáng)，另一方面他們的利益如果被忽視或處置不當(dāng)，就會(huì)使他們采用非理性的方式來維護(hù)自己的利益，給社會(huì)帶來不穩(wěn)定隱患，進(jìn)而成為構(gòu)建和諧社會(huì)的瓶頸。大力推進(jìn)社會(huì)救助體系建設(shè)，有利于化解突出的社會(huì)矛盾和問題，維護(hù)和保障弱勢群體的基本權(quán)益，緩解弱勢群體的失衡心理，有效促進(jìn)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定。
2.有利于更好地凝聚發(fā)展合力
建設(shè)全面小康，構(gòu)建和諧社會(huì)，必須堅(jiān)持以人為本，讓廣大人民群眾的工作熱情充分進(jìn)發(fā)，讓個(gè)體社會(huì)成員的聰明才智充分涌流。困難群體作為社會(huì)成員的組成部分，由于處于弱勢位置，容易被忽略，不易感受到黨和政府的關(guān)懷和溫暖，對黨和人民缺少歸屬感、認(rèn)同感和信任感，不利于他們在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性。推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，不僅體現(xiàn)了黨和國家對弱勢群體的關(guān)心，更可以讓社會(huì)發(fā)展的成果惠及到社會(huì)全體成員，有利于團(tuán)結(jié)弱勢群體，凝聚促進(jìn)發(fā)展的合力，調(diào)動(dòng)全體成員謀發(fā)展的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，全力促進(jìn)和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。
3.有利于更好地促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步
人與人之間和睦相處、真誠友愛是構(gòu)建和諧社會(huì)的基本要求。中華民族自古以來就是一個(gè)樂善好施、扶貧濟(jì)困的民族。進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，不僅能給予困難群體物質(zhì)上的救助，解決他們的燃眉之急，而且能調(diào)動(dòng)社會(huì)各個(gè)層面的群眾共同關(guān)注弱勢群體，進(jìn)一步營造互相關(guān)心、互相幫助的良好社會(huì)風(fēng)氣，有利于更好地弘揚(yáng)人道主義精神，增強(qiáng)全社會(huì)的慈善意識，促進(jìn)團(tuán)結(jié)友愛、平等互助的道德風(fēng)尚和價(jià)值觀念的形成，推動(dòng)社會(huì)主義精神文明和社會(huì)主義先進(jìn)文化不斷發(fā)展進(jìn)步。
二、工作成效:因地制宜，扎實(shí)有序
1.農(nóng)村低保基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保
目前，永州市共有農(nóng)村低保對象12萬戶27.6萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的5.5 %，月發(fā)放低保金1049萬元，月人均救助水平為38元。2008年上半年，按照上級要求進(jìn)行了農(nóng)村低保擴(kuò)面，將農(nóng)村居民中無勞動(dòng)力或因病、因殘等原因致使主要?jiǎng)趧?dòng)力喪失、因生存條件特別惡劣地方常年生活困難居民等三類家庭全部納人保障范圍，新增低保對象12萬人，基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保目標(biāo)。
2.農(nóng)村醫(yī)療救助制度逐步完善
為緩解農(nóng)村困難群眾的看病就醫(yī)壓力，根據(jù)上級要求，永州市從2004年開始在東安縣、新田縣開展農(nóng)村大病醫(yī)療救助工作試點(diǎn)，邁出了探索建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度的第一步。2005年，對城市低保戶、農(nóng)村特困戶、農(nóng)村五保戶等特困對象家庭中患惡性腫瘤、尿毒癥、肝硬化腹水、白血病以及其它年醫(yī)藥費(fèi)在1萬元以上大病的，給予500-3000元的醫(yī)療救助金，在全省領(lǐng)先建立了城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療救助制度。2007年，結(jié)合全市實(shí)際，在救助范圍上擴(kuò)大到城鄉(xiāng)低保邊緣戶，救助病種增加了精神病種，救助標(biāo)準(zhǔn)提高到1000-4000元。2008年，面向全市城鄉(xiāng)低保戶、五保戶、城鄉(xiāng)低保邊緣戶、百歲老人等特定對象，逐步建立和實(shí)施資助救助、門診救助、住院救助、臨時(shí)救助、慈善援助五位一體的新型城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。全市在建立城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度以來，共累計(jì)救助農(nóng)村大病救助對象1.42萬人次，發(fā)放救助金2468.8萬元，人均年救助水平為1738元;資助農(nóng)村五保戶、農(nóng)村低保戶參合34.3萬人次，資助金額533萬元。
3.農(nóng)村五保供養(yǎng)水平進(jìn)一步提高
永州市共有五保對象51214人，占農(nóng)村總?cè)丝?.27%。共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院106所，村級“五保之家”46所，集中供養(yǎng)4854人，其它46360人由村、組分散進(jìn)行供養(yǎng)，分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由2005年年人均600元提高到1000元，集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由2005年1200元提高到2070.46元，農(nóng)村五保戶生活有了較大改善。2006年國務(wù)院新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》實(shí)施后，五保供養(yǎng)資金從省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和市、縣財(cái)政預(yù)算中列支，建立了“政府牽頭、民政負(fù)責(zé)、財(cái)政投人、按標(biāo)施保、應(yīng)保盡?！钡奈灞９B(yǎng)工作新體制。2008年，永州市人民政府辦公室下發(fā)了關(guān)于貫徹落實(shí)《湖南省實(shí)施(農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例)辦法》的通知，明確規(guī)定集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)每人每年不低于2000元，分散供養(yǎng)每人每年不低于1000元，要求將五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的日常管理經(jīng)費(fèi)和工作人員工資列人財(cái)政預(yù)算，不得在發(fā)給五保供養(yǎng)對象本人的供養(yǎng)資金中列支，從而有效地保障了五保戶的基本生活權(quán)益。
4.災(zāi)害救助工作不斷規(guī)范
一是規(guī)范了救災(zāi)款物管理工作。2008年，永州市民政局、市財(cái)政局、市監(jiān)察局、市審計(jì)局聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于印發(fā)《永州市基層救災(zāi)款物管理使用操作規(guī)程》的通知，對救災(zāi)款物的申請、撥付與發(fā)放、管理等方面作出嚴(yán)格規(guī)定，確保了救災(zāi)資金分配的科學(xué)合理、公平公正，救災(zāi)款物及時(shí)落實(shí)到災(zāi)民手中。二是災(zāi)害應(yīng)急救助體系初步形成。2008年，市政府出臺(tái)了《永州市自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，并成立了永州市減災(zāi)委員會(huì)，進(jìn)一步完善了全市應(yīng)急救助體系，形成了統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制。三是救災(zāi)資金投人大幅度增加。2008年我市累計(jì)受災(zāi)人口702萬人次，直，接經(jīng)濟(jì)損失145.07億元。向上級爭取救災(zāi)資金9395萬元，救災(zāi)棉被39111床、棉大衣1000件、帳篷443頂，市本級財(cái)政配套救災(zāi)資金500萬元;一年來，發(fā)放救濟(jì)糧3522噸，救濟(jì)災(zāi)民42萬人，發(fā)放衣被20萬件，救濟(jì)災(zāi)民巧萬人，救濟(jì)傷病人口7.83萬人。全市共為災(zāi)民恢復(fù)重建房屋12042戶45163間。由于救災(zāi)工作應(yīng)對處置及時(shí)果斷，救助措施得力，在應(yīng)對2008年百年不遇的冰凍雨雪災(zāi)害和五十年不遇的“6·13”洪災(zāi)過程中，做到了大災(zāi)面前零死亡，得到了上級的充分肯定。 轉(zhuǎn)貼于 三、存在問題:基礎(chǔ)薄弱，任務(wù)艱巨
1.社會(huì)救助立法滯后
迄今為止，我國尚沒有一部社會(huì)救助方面的專門性法律，農(nóng)村社會(huì)救助工作中除五保供養(yǎng)以政府法規(guī)形式頒布以外，其它各項(xiàng)工作都是通過各種規(guī)范性文件的，缺乏法律權(quán)威、制度剛性和懲處力度，實(shí)施過程中有令不行、違規(guī)不禁的現(xiàn)象比較突出。
2.基層機(jī)構(gòu)隊(duì)伍薄弱
據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)以前，全市有區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)430個(gè)，按每個(gè)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配一名民政干部，至少有430個(gè)，撤區(qū)并鄉(xiāng)后，全市共有198個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和辦事處，只有民政干部271人，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1:37人，比撤區(qū)并鄉(xiāng)前減少1S9人。所配民政干部專職的少，年齡偏大，文化偏低，素質(zhì)不高。近幾年民政部門新增城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)大病救助、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和村五保之家建設(shè)和管理、五保供養(yǎng)資金發(fā)放等工作，全市每年救濟(jì)災(zāi)民30萬人以上，城鄉(xiāng)低保人數(shù)30余萬，農(nóng)村五保戶有4.2萬人，重點(diǎn)優(yōu)撫對象S.3萬，大病救助近萬人，還有71萬老年人，直接工作對象140萬人，日常管理的工作任務(wù)十分繁重。近年來，民政救助資金大幅度增加，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放的民政救助資金，有的幾百萬元，最高的達(dá)到近1000萬元，社會(huì)救助各項(xiàng)資金在基層的發(fā)放問題令人擔(dān)憂。如寧遠(yuǎn)縣水市鎮(zhèn)，轄區(qū)人口7.3萬人，有民政工作對象5000;余人，全市發(fā)放各類資金335萬元。2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時(shí)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政職能劃人社會(huì)事務(wù)辦，明確由S3歲的李某1人負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)民政工作，并兼駐村任務(wù)。李某不僅要負(fù)責(zé)5000名民政對象的人戶調(diào)查、初審、年檢年審、動(dòng)態(tài)管理等日常管理工作，還要逐戶建立規(guī)范的統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬和工作檔案，該人不懂電腦，工作效率十分低下，難以按規(guī)定要求完成各項(xiàng)社會(huì)救助工作任務(wù)，只能應(yīng)付了事，導(dǎo)致社會(huì)救助基礎(chǔ)工作不扎實(shí)。
3.救助資金投入少
一是國家財(cái)政投入不足，各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)救助工作普遍存在較大資金缺口，導(dǎo)致保障水平偏低。以農(nóng)村低保為例，2008年全市低保人數(shù)為27.6萬人，全年上級下?lián)艿霓r(nóng)村低保資金為6765萬元，按人平計(jì)算，月人均僅有20元，人數(shù)是城市低保的2.6倍，上級下?lián)苜Y金不足城市低保的一半，月人均救助水平不足城市低保對象的1/3。二是本級財(cái)政配套資金難以足額到位。按照有關(guān)法規(guī)和政策規(guī)定，農(nóng)村五保、農(nóng)村低保、農(nóng)村醫(yī)療救助均要由地方人民政府財(cái)政預(yù)算中安排一定比例的資金，由于市、縣區(qū)財(cái)政困難，往往未能足額配套，或列而不支，致使農(nóng)村社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)得不到保證，工作開展乏力。
4.城鄉(xiāng)救助發(fā)展不均衡
社會(huì)救助工作涉及到民政、勞動(dòng)、教育、衛(wèi)生、房產(chǎn)、司法、扶貧、國土、規(guī)劃建設(shè)等多個(gè)職能部門，但各部門之間缺乏聯(lián)動(dòng)，存在各行其事的現(xiàn)象，尤其是在救助對象和救助標(biāo)準(zhǔn)確定，救助項(xiàng)目安排，救助資金的投人等方面缺乏統(tǒng)一安排，導(dǎo)致多頭救助、重復(fù)救助、遺漏救助的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，制約了社會(huì)救助整體優(yōu)勢的發(fā)揮。同時(shí)，還存在城鄉(xiāng)救助發(fā)展不平衡的狀況，如城市低保對象享有的廉租房政策及生活用水、用電、有線電視收視等價(jià)費(fèi)優(yōu)惠措施，農(nóng)村救助對象暫時(shí)不能享有，整體救助水平較低。
四、根本舉措:統(tǒng)籌運(yùn)作，合力推進(jìn)
1.加快救助立法進(jìn)程
農(nóng)村社會(huì)救助工作關(guān)系到困難群眾的基本生活，涉及到社會(huì)的各個(gè)層面。推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，國家應(yīng)盡早出臺(tái)《社會(huì)救助法》及與之相配套的法律法規(guī)，把城鄉(xiāng)低保、五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、自然災(zāi)害救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助及教育救助、住房救助、司法救助等各項(xiàng)社會(huì)救助制度以法律的形式固定下來，同時(shí)對社會(huì)救助工作機(jī)構(gòu)、人員、資金保障作出剛性規(guī)定，為依法推進(jìn)社會(huì)救助體系建設(shè)提供法制保障。
2.加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)
各級黨委、政府要在社會(huì)救助機(jī)構(gòu)、人員、編制等問題上給予重視支持，特別是要解決社會(huì)救助機(jī)構(gòu)人員的公務(wù)員身份問題。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民政工作力量，安排專職工作人員，解決有機(jī)構(gòu)、有人做事的問題，我們建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立民政所或社會(huì)救助站，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排3至4個(gè)，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排4至6個(gè)干部，專門從事民政工作，在行政村設(shè)民政聯(lián)絡(luò)員，并適當(dāng)解決待遇，以切實(shí)解決好基層民政工作有人干事的問題，為工作落實(shí)，規(guī)范管理，資金發(fā)放公平公正提供組織保證。同時(shí)，要建立社會(huì)救助工作隊(duì)伍準(zhǔn)人機(jī)制，嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)，加強(qiáng)在職工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高隊(duì)伍整體素質(zhì)。
3.擴(kuò)寬資金投入渠道
一是加大財(cái)政投人。市、縣兩級政府應(yīng)根據(jù)本級財(cái)政實(shí)際，把社會(huì)救助資金列人財(cái)政預(yù)算，并逐年提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要設(shè)立專項(xiàng)救助基金，實(shí)行?？顚Ｓ?。二是積極向上爭取。要加大跑“部”進(jìn)“廳”力度，多爭取上級支持。三是面向社會(huì)籌集資金。大力開展各種慈善募捐活動(dòng)和對口捐助活動(dòng)，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)慈善團(tuán)體等非營利性組織參與社會(huì)救助工作。同時(shí)，組織開展多種形式的扶貧幫困活動(dòng)，如救助服務(wù)、志愿者活動(dòng)等。要發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，搞好救助對象在醫(yī)療、教育、住房、司法援助等方面的專項(xiàng)救助。
4.強(qiáng)化救助工作保障
首先，考慮到小班孩子安全壓力大，大班有的孩子欺生、淘氣，而中班孩子相對容易接納實(shí)習(xí)生，班導(dǎo)師給妮妮安排到中班實(shí)習(xí)。其次，與中班保教人員溝通，讓她們包容、接納妮妮，伸出溫暖的手，幫助她度過實(shí)習(xí)期。妮妮在中班實(shí)習(xí)時(shí)，也出現(xiàn)了獨(dú)自舞蹈，導(dǎo)致幼兒興奮地模仿亂成一團(tuán)，早上睡過頭，沒有上班的現(xiàn)象。在這種情況下，中班保教人員及時(shí)與班導(dǎo)師溝通，班導(dǎo)師及時(shí)了解她的情況，給予她幫助。只有班導(dǎo)師、教師和保育員提供包容、接納、寬松的實(shí)習(xí)環(huán)境，妮妮才能度過艱難的實(shí)習(xí)期。
(二)挖掘她的閃光點(diǎn)，揚(yáng)長避短
妮妮擅長繪畫，也能靜下心來做一件事。班導(dǎo)師建議她指導(dǎo)幼兒繪畫，既發(fā)揮了她的特長，也給她一個(gè)任務(wù)驅(qū)動(dòng)，讓她在學(xué)中做、做中學(xué)。妮妮在指導(dǎo)幼兒繪畫中體驗(yàn)到存在的價(jià)值，獲得了歸屬感、成就感和幸福感。
(三)與同伴交往，建立安全感
在附屬幼兒園實(shí)習(xí)的還有另外一位福建籍實(shí)習(xí)生，班導(dǎo)師建議妮妮與這位同伴交往，避免孤獨(dú)感，盡快融入到幼兒園這個(gè)集體中。由于在實(shí)習(xí)前期出現(xiàn)了挫折，妮妮到附屬幼兒園實(shí)習(xí)時(shí)缺乏安全感，處處小心翼翼。班導(dǎo)師明確告訴她，不要緊張，大膽實(shí)習(xí)，不管遇到多大的困難，附屬幼兒園一定給予她實(shí)習(xí)的機(jī)會(huì)。在消除顧慮、有安全感的氛圍中，妮妮積極與其他實(shí)習(xí)生交往，建立同伴互助的團(tuán)隊(duì)，相互支持，共同提高。
(四)密切與家長溝通，共助成長
經(jīng)常與家長溝通，特別是妮妮情緒不穩(wěn)定、消沉?xí)r，借助家長的關(guān)心和關(guān)愛幫助她走出困境，讓親情給予她肯定與鼓勵(lì)，幫助她重拾信心，找到心靈的依托。妮妮經(jīng)歷幼兒園辭退后時(shí)常做夢，在夢境中又被辭退。妮妮家長則鼓勵(lì)她:大家都認(rèn)為她在大學(xué)學(xué)習(xí)這兩年進(jìn)步很大，如她在上學(xué)期間，冬天雙手生了凍瘡，也能勇敢地承受，不向家長訴苦，獨(dú)立能力增強(qiáng)了不少。家校的有效合作可以有利促進(jìn)學(xué)生的成長。
(五)給予展示平臺(tái)，充分展現(xiàn)價(jià)值
附屬幼兒園要求每一位實(shí)習(xí)生在實(shí)習(xí)結(jié)束前展示一節(jié)匯報(bào)課，班導(dǎo)師、實(shí)習(xí)生、指導(dǎo)教師參與聽課、評課。妮妮想在匯報(bào)課上有充分的展示并有所創(chuàng)新，但由于準(zhǔn)備不充分，出現(xiàn)了一些問題。不過她第一次嘗試了組織幼兒活動(dòng)，也熟悉了組織幼兒活動(dòng)的基本流程，積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也圓滿完成了實(shí)習(xí)任務(wù)。教育實(shí)習(xí)的一個(gè)重要目的是使學(xué)生畢業(yè)后具有在幼兒園獨(dú)立從事教學(xué)和教育工作的能力，獲得從事幼教工作的自信。教育實(shí)習(xí)應(yīng)為學(xué)生提供充分鍛煉的機(jī)會(huì)，需要為學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)的幼兒園和高素質(zhì)的班導(dǎo)師。2014年5月，妮妮參加福建省幼兒園教師招聘考試，筆試已經(jīng)入圍，面試成績尚可，但由于缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，最后僅以四分之差落選。但她不氣餒，準(zhǔn)備明年繼續(xù)應(yīng)戰(zhàn)。每一個(gè)人都秉性不同具有差異，但每個(gè)人都有生長的空間，在學(xué)生的成長路上，學(xué)校、家長以及周圍同伴應(yīng)伸出溫暖之手，共同幫助他成長。
二、班導(dǎo)師引導(dǎo)教育實(shí)習(xí)的策略思
考某具有幼兒園教師教育院校的學(xué)前教育專業(yè)學(xué)生基本是女生，在教育實(shí)習(xí)階段，她們具有雙重身份———在校大學(xué)生和幼兒園教師。這是她們第一次獨(dú)立面對紛繁復(fù)雜的社會(huì)，她們?nèi)狈ι鐣?huì)經(jīng)驗(yàn)，卻要與幼兒園領(lǐng)導(dǎo)、同事、家長、幼兒等對象展開交往，難免出現(xiàn)初入職的焦慮、迷茫、浮躁、困惑等社會(huì)不適應(yīng)。下文以該校2011級學(xué)前教育專業(yè)大三年級女生為例，分析與思考班導(dǎo)師引導(dǎo)教育實(shí)習(xí)的策略:
(一)就業(yè)指導(dǎo)———幫助選擇優(yōu)質(zhì)
幼兒園幼兒園的環(huán)境相對比較單純，可以為教育實(shí)習(xí)生提供邁向社會(huì)的過渡緩沖期，幫助其成熟心智進(jìn)而增強(qiáng)應(yīng)對紛繁復(fù)雜社會(huì)的能力。大型民辦幼兒園大多擁有一支優(yōu)質(zhì)的教師團(tuán)隊(duì)，而省級示范幼兒園都重視教師的培訓(xùn)工作，在這樣的團(tuán)隊(duì)中教育實(shí)習(xí)生能得到很好的鍛煉，專業(yè)能力也能提升較快。班導(dǎo)師推薦兩位教育實(shí)習(xí)生到九江早期教育學(xué)校(幼兒園)就業(yè)。九江早期教育學(xué)校是1997年創(chuàng)辦的一所大型民辦省級示范幼兒園，生源充足，管理規(guī)范，提供實(shí)習(xí)津貼，免費(fèi)提供食宿。兩位教育實(shí)習(xí)生在一個(gè)單位工作，也是一個(gè)互助團(tuán)隊(duì)，遇到困難能相互商量、照應(yīng)，共同度過就業(yè)適應(yīng)期。艷艷是這兩位實(shí)習(xí)生中的一位，曾在教育實(shí)習(xí)之前找到班導(dǎo)師要求給予指導(dǎo)。到這所幼兒園實(shí)習(xí)后，艷艷給班導(dǎo)師的短信中寫道:“真的很感謝老師推薦到早期教育學(xué)校實(shí)習(xí)，感謝老師在我最迷茫的時(shí)候指引我。在幼兒園我學(xué)到了很多、實(shí)踐了很多。在教師技能比賽中，我的說課嘗試用PPT演示，還擔(dān)任了主持人。任何一種嘗試對于我來說都是學(xué)習(xí)和成長，是經(jīng)驗(yàn)的積累和知識的不斷擴(kuò)充。我會(huì)繼續(xù)努力，不會(huì)讓老師失望?！痹谶@里，班導(dǎo)師幫助實(shí)習(xí)生選擇優(yōu)質(zhì)幼兒園就業(yè)，為實(shí)習(xí)生提供了發(fā)展的平臺(tái)。
(二)基層面對面———走近實(shí)習(xí)生和園長班導(dǎo)師需要
走向基層、走進(jìn)幼兒園、走近實(shí)習(xí)生，需要了解實(shí)習(xí)生在幼兒園工作的實(shí)際情況，了解他們的困難并進(jìn)行面對面的交流，這不僅能讓實(shí)習(xí)生覺得親切、溫暖，而且能更加激發(fā)他們的工作熱情。班導(dǎo)師還與九江早期教育學(xué)校的園長進(jìn)行深度交流，園長對兩位教育實(shí)習(xí)生的評價(jià)很高，認(rèn)為她們工作態(tài)度好、有激情、專業(yè)能力強(qiáng)。園長還特別表揚(yáng)了艷艷，講述了這樣一件事:九江早期教育學(xué)校春季教學(xué)是正月初五開學(xué)，正月初二艷艷就離開甘肅老家回到單位工作，責(zé)任心很強(qiáng)。園長感謝幼兒園教師教育的院校為幼兒園輸送了兩位優(yōu)秀實(shí)習(xí)生，希望今后能推薦更多的畢業(yè)生到幼兒園工作。走基層活動(dòng)也是班導(dǎo)師全面了解幼兒園的良好契機(jī)。2011級有兩位教育實(shí)習(xí)生應(yīng)聘到一所新園———未來星幼兒園。班導(dǎo)師赴未來星幼兒園對幼兒園辦園基本條件、舉辦者的身份背景、幼兒園園長和幼兒園的資質(zhì)等方面進(jìn)行考察，確保教育實(shí)習(xí)生的實(shí)習(xí)單位能持續(xù)發(fā)展，實(shí)習(xí)生有安全保障。班導(dǎo)師與未來星幼兒園園長交流時(shí)，園長反映了實(shí)習(xí)生存在的一些問題，如上班時(shí)間吃零食、遲到、認(rèn)為幼兒園管理苛刻、小題大做等組織紀(jì)律不嚴(yán)、生活不嚴(yán)謹(jǐn)、對自身要求不嚴(yán)的現(xiàn)象。在這種情況下，班導(dǎo)師要正視教育實(shí)習(xí)生存在的問題，引導(dǎo)實(shí)習(xí)生以《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》師德為先的基本理念，熱愛學(xué)前教育事業(yè)，具有職業(yè)理想，踐行社會(huì)主義核心價(jià)值體系，履行教師職業(yè)道德規(guī)范。為人師表，教書育人，自尊自律，做幼兒健康成長的啟蒙者和引路人。
(三)教研指導(dǎo)———引導(dǎo)實(shí)習(xí)生進(jìn)行教研活動(dòng)
《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》對專業(yè)能力有如下要求:主動(dòng)收集分析相關(guān)信息，不斷進(jìn)行反思，改進(jìn)保教工作。針對保教工作中的現(xiàn)實(shí)需要與問題，進(jìn)行探索和研究。制訂專業(yè)發(fā)展規(guī)劃，不斷提高自身專業(yè)素質(zhì)?！队變簣@工作規(guī)程》第三十七條規(guī)定了幼兒園教師的主要職責(zé)，要求教師參加業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和幼兒教育研究活動(dòng)。班導(dǎo)師應(yīng)積極引導(dǎo)實(shí)習(xí)生開展社會(huì)實(shí)踐和教研活動(dòng)，有意識地培養(yǎng)實(shí)習(xí)生的教研興趣、教研能力和社會(huì)實(shí)踐技能。如江西省九江市學(xué)前教育專業(yè)委員會(huì)每年開展幼教論文、教育案例、觀察筆記征集活動(dòng)，班導(dǎo)師積極鼓勵(lì)教育實(shí)習(xí)生參加活動(dòng)，并對實(shí)習(xí)生撰寫的幼教文章給予修改。在班導(dǎo)師的指導(dǎo)下，實(shí)習(xí)生英英的幼教論文《播下一個(gè)行為收獲一種習(xí)慣》在江西省九江市學(xué)前教育專業(yè)委員會(huì)2013年征集活動(dòng)中獲得一等獎(jiǎng)的優(yōu)異成績，也激發(fā)了所有教育實(shí)習(xí)生的教研熱情。在江西省九江市學(xué)前教育專業(yè)委員會(huì)2014年開展的幼教論文、教育案例、觀察筆記征集活動(dòng)中，所有實(shí)習(xí)生都積極參賽，實(shí)習(xí)生寫作和分析問題的教研能力得到了提升。
因此，本文在收集大量數(shù)據(jù)和資料的基礎(chǔ)上，分析了低保制度的現(xiàn)狀，十多年來的發(fā)展進(jìn)程和取得的重大進(jìn)展，了解制度框架本身和制度運(yùn)行中存在的問題，提出了完善低保制度的政策建議。以期對我國低保制度的發(fā)展和完善有所裨益。
一、城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的概念
關(guān)于我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度以下簡稱“低保制度”,我國理論界在借鑒國外成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國現(xiàn)階段的實(shí)際，分別給出了各自的定義。比較有代表性的有以下兩種：一種是陳雁提出的，即低保制度是指由政府對實(shí)際收入低于最低生活保障線每個(gè)城市根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和人民生活水平所確定的維持城鎮(zhèn)居民基本生活的最低支出標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)居民進(jìn)行社會(huì)救濟(jì)的一項(xiàng)制度，其內(nèi)容包括保障對象和保障標(biāo)準(zhǔn)的確定方法、資金來源和管理體制等。另一種是多吉才提出的，即低保制度是以保障城市城鎮(zhèn)居民基本生活為目的，科學(xué)、合理地確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，然后對其家庭成員的人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的部分給予差額補(bǔ)助的一種社會(huì)救助制度。
仔細(xì)比較上述兩種定義，可以發(fā)現(xiàn)兩者是“大同小異”.雖然在語句的表述上有差異，如前者突出了低保制度的保障主體政府、保障對象實(shí)際收入低于保障線的城鎮(zhèn)居民，但對如何兌付低保待遇則語言不詳后者強(qiáng)調(diào)了低保制度的目的保障城鎮(zhèn)居民的基本生活，并且簡明扼要地介紹了低保待遇的兌付方式通過差額補(bǔ)助確保低保對象的收入水平達(dá)到最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。但是兩種定義在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上是接近的、一致的。筆者認(rèn)為，如果將上述兩種定義“取長補(bǔ)短”,予以綜合，則可以將我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度定義為以保障城市城鎮(zhèn)居民基本生活為目的，由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平，科學(xué)、合理地確定當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)保障線，然后由政府對其家庭成員人均收入低于保障標(biāo)準(zhǔn)的部分給予差額補(bǔ)助的一種社會(huì)救助制度。
按照國務(wù)院頒發(fā)的《城市居民最低生活保障條例》中的規(guī)定，“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利”.對于享受低保人員的界定，僅是以家庭收入為考量標(biāo)準(zhǔn)，并無其他層次的“歧視”標(biāo)準(zhǔn)。最低保障線也是針對所有城鎮(zhèn)貧困居民設(shè)置的，所以，城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度是對于城鎮(zhèn)居民的一項(xiàng)“普惠性”的社會(huì)保障制度，同時(shí)又是最基礎(chǔ)的一項(xiàng)社會(huì)保障制度。
二、城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的現(xiàn)狀與存在的問題（一）我國城鎮(zhèn)低保制度的現(xiàn)狀
經(jīng)過十多年的實(shí)踐，我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度得到了迅速的發(fā)展。1993年，上海市率先出臺(tái)了城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，取得良好效果。
截至2009年底，全國人均低保支出水平有所提高，低保對象主要集中在中西部地區(qū)、老工業(yè)基地和資源枯竭礦山較多的地區(qū)。從低保對象的構(gòu)成看，2009年己將離崗職工中的生活困難者納入低保范圍，是凈增人數(shù)最多的一類，占低保對象的22.9%.其他增幅較大的人群依次是貧困人口家屬及其他、失業(yè)人員、下崗職工、在職職工、退休職工和三無對象。在現(xiàn)有的低保對象中，特困職工（包括在職職工、下崗職工、離崗職工和退休人員）已經(jīng)成為主體，占到總數(shù)的50%左右，而傳統(tǒng)上由民政部門救濟(jì)的三無對象只占5%.低保對象的迅速增加并不表明我國城市貧困人口在迅速增加，它直接說明的是越來越多的已經(jīng)存在的貧困人口得到了有效的生活保障，換句話說，它是初步實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的標(biāo)志。過去之所以保障對象少，是由于大量應(yīng)該得到基本生活保障的貧困人日沒有保起來，也就是“應(yīng)保未保”問題。一方面，由于資金不足，各地普遍存在“以錢定人”,人為控制低保人數(shù)的做法；另一方而，各地還存在各種十政策，將有勞動(dòng)能力但無收入來源的人排除在低保之外。此外，一些地區(qū)對于屬地化管理執(zhí)行不力，沒有將符合低保條件的國有大中型企業(yè)特困職工納入低保范圍。因此，過去城市低保這張“最后的安全網(wǎng)”實(shí)際上并沒有兜住所有城市貧困人口。所以，近三年來低保對象的迅速增加，反映了低保工作的巨大進(jìn)步。
（二）城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度存在的問題
最低生活保障制度實(shí)施以來，特別是近兩年，確實(shí)是起到了最后一道安全網(wǎng)的作用，保障了人民的基本生活，但是從目前的運(yùn)行情況看，無論是制度框架本身，還是實(shí)際操作中，的確存在著不少問題。
1.低保制度的管理體系不夠完善
低保制度的順利推進(jìn)離不開完善、高效的管理體系作保障。但是，低保管理體系在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、管理手段以及工作經(jīng)費(fèi)等方面，薄弱之處，不能適應(yīng)低保工作日益繁重的現(xiàn)實(shí)。
（1）就機(jī)構(gòu)設(shè)置而占一。根據(jù)《條例》第四條的規(guī)定，低保管理體系形成了從國家民政部、省級民政部門、縣級民政部門、街道辦事處到社區(qū)居委會(huì)的六級網(wǎng)絡(luò)。其中，前三層級對低保工作的管理屬于宏觀層次的；四、五層級負(fù)責(zé)低保的具體管理審批工作，是低保工作的管理審批機(jī)關(guān)；第六層級則根據(jù)管理審批機(jī)關(guān)的委托，承擔(dān)對低保的日常管理和服務(wù)工作。應(yīng)該說六級管理網(wǎng)絡(luò)的設(shè)置是比較健全的，各級之間的分工也是比較明確的，是科學(xué)、合理的制度設(shè)計(jì)。問題在于，雖然有六級管理網(wǎng)絡(luò)，但是各個(gè)層級都沒有設(shè)置專門的低保管理機(jī)構(gòu)。在縣級以上是由民政部門內(nèi)設(shè)的社會(huì)救濟(jì)處負(fù)責(zé)低保工作，街道辦事處及鎮(zhèn)政府一級則是民政科負(fù)責(zé)低保作。對如此大規(guī)模的人員和資金實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，沒有專門的管理機(jī)構(gòu)顯然是難以適應(yīng)實(shí)際工作的需要的。更何況民政部門內(nèi)設(shè)的社會(huì)救濟(jì)工作部門擔(dān)負(fù)的城鄉(xiāng)災(zāi)害救濟(jì)以及平時(shí)救濟(jì)工作本身就很繁重，繼續(xù)由其承擔(dān)低保管理工作，明顯力不從心。
（2）就人員配備而言。一低保工作的管理機(jī)構(gòu)特別是基層的管理審批機(jī)關(guān)，除了擔(dān)負(fù)日常性的管理、審批工作外，根據(jù)《條例》第七條第二款以及第十條第二款的規(guī)定，還要負(fù)責(zé)對申請低保待遇的家庭進(jìn)行入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證等調(diào)查工作，對己享受低保待遇家庭的收入情況需要進(jìn)行定期核查。兩項(xiàng)工作都費(fèi)時(shí)費(fèi)力，需要調(diào)動(dòng)大量的人員參與。但是，目前基層低保工作人員的配備情況遠(yuǎn)不能滿足工作的需要。在這種情況下，各地一般采用臨時(shí)借調(diào)人員等辦法開展工作，這作為一種臨時(shí)性的救急措施尚無大問題，但若是常態(tài)的工作方法，顯然是不適當(dāng)?shù)?，?huì)嚴(yán)重影響低保工作的效率。
（3）就管理手段而言。對低保工作的日常管理在很大程度上是對低保對象有關(guān)信息的管理。對低保對象實(shí)行有效的動(dòng)態(tài)管理，離不開對相關(guān)信息的及時(shí)、全面的掌握。而且這些信息是處在經(jīng)常變動(dòng)之中的。因此，低保管理機(jī)構(gòu)需要處理的信息總量是相當(dāng)驚人的。處理如此巨量的信息，需要借助先進(jìn)的信息處理手段，如計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)管理，否則依靠傳統(tǒng)的手工方式來記錄、整理、儲(chǔ)存信息，不但工作量超乎想象，而且查詢、修改信息也非常不便。但是，目前不少的縣級民政部門、街道辦事處、鎮(zhèn)政府和社區(qū)居委會(huì)都沒有電腦。在起碼的信息處理設(shè)備都不具備的情況下，運(yùn)用計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)的管理手段顯然是不切實(shí)際的。
（4）就工作經(jīng)費(fèi)而言。由于目前低保管理沒有專門的機(jī)構(gòu)及人員，因而也就沒有編列專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)。但是，低保管理工作量大、牽涉面廣，在入戶調(diào)查及定期核查等環(huán)節(jié)均需要不菲的經(jīng)費(fèi)支出。工作經(jīng)費(fèi)得不到充分保障，迫使基層低保工作人員不得不常常擠占、挪用其它項(xiàng)目的資金，以滿足低保工作的需要。這樣做顯然是不恰當(dāng)也是不能長久的。
2.低保對象的審核難以確定
現(xiàn)在，非正規(guī)就業(yè)者、隱性就業(yè)者越來越多，他們的收入一方面不穩(wěn)定，另一方面又很隱蔽，計(jì)算起來非常困難，除非申請者本人配合，而實(shí)際上這種配合的情形是很少見的。即便是穩(wěn)定就業(yè)的職工、有明確管理單位的下崗職工、離退休人員，要知道他們實(shí)際拿到了多少錢，也會(huì)有一些困難。如果相關(guān)單位遵守規(guī)則，公事公辦，核定收入還要容易一些。但是，實(shí)際上一些單位由于各種原因，通常不報(bào)告真實(shí)情況。此外，對于一次性的拆遷補(bǔ)貼、解除勞動(dòng)關(guān)系補(bǔ)償款或捐贈(zèng)收入等，各地在如何計(jì)算方面，也面臨著實(shí)際困難。并且家庭財(cái)產(chǎn)需要重新定位，隨著形勢的發(fā)展，在家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查中，家庭財(cái)產(chǎn)問題需要考慮的。特別是在實(shí)行“應(yīng)保盡保”的打面之后，有勞動(dòng)能力但目前沒有勞動(dòng)機(jī)會(huì)的人也被置于最低生活保障制度的庇護(hù)，家庭財(cái)產(chǎn)，特別是金融資產(chǎn)和房產(chǎn)就成為敏感問題。按照國際經(jīng)驗(yàn)，關(guān)于金融資產(chǎn)的個(gè)人資料應(yīng)該由金融部門提供；房產(chǎn)則分為自住和出租，出租的租金無疑應(yīng)該算入個(gè)人或家庭收入，這方面的信息可以得自于稅務(wù)部門。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)最低生活保障制度部門與金融、稅務(wù)等部門的聯(lián)合行動(dòng)，恐怕還需要更加權(quán)威的國家力量作為后盾。
另外，有些申請者家里有很多耐用消費(fèi)品，有住房，甚至有些經(jīng)營，但是他們目前又確實(shí)生活困難，究竟如何解決？當(dāng)然，有的地方給予臨時(shí)救濟(jì)，但是，很多地方是將他們排除的。
3.財(cái)政壓力大，資金缺口大來源窄，籌集機(jī)制不合理這問題的主要原因是低保制度操作層面的不完善性，我國的低保資金主要來源于中央和地方財(cái)政，來源渠道比較窄。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)競爭的加劇，納入低保的人數(shù)成倍增加，財(cái)政壓力逐步增大。中央財(cái)政負(fù)擔(dān)很重，地方財(cái)政也比較吃緊，而且經(jīng)濟(jì)越不景氣的地方，貧困人口越多，財(cái)政越困難。隨著低保資金的財(cái)政支出繼續(xù)增加，尤其是在把農(nóng)村貧困人口納入低保范圍后，財(cái)政壓力會(huì)明顯增加。
《條例》第五條第一款規(guī)定“城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算，納入社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，專項(xiàng)管理，專款專用。”該款規(guī)定確立了低保資金完全由地方政府主要是直轄市及其所轄區(qū)、縣地級市及其所轄區(qū)、縣縣級市負(fù)責(zé)的籌資機(jī)制。根據(jù)《條例》的原則規(guī)定，并結(jié)合本地實(shí)際，目前各地在低保資金的籌集上主要有以下兩種方式：一是低保資金由市轄區(qū)和市直轄市、地級市兩級財(cái)政分?jǐn)?，比例不等；二是縣級市和縣政府所在地的鎮(zhèn)所需低保資金由縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)。這種籌集機(jī)制沒有將各級財(cái)政連貫起來從整體上確定各級的分擔(dān)比例，且現(xiàn)有的兩級分擔(dān)比例不是很合理，導(dǎo)致了在資金的籌集上責(zé)任主體不明確，直接影響了低保制度的保障效果。
4.救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，低保對象生活難以維持
低保人員生活不穩(wěn)定，基本生活需要難以滿足。救助標(biāo)準(zhǔn)較低，保障供給能力與低保人群實(shí)際需要之間存在很大的差距，難以滿足其基本生活需求。例如對低保對象的基本醫(yī)療需要就無法保障，而貧困和疾病在這一特殊人群中具有相當(dāng)緊密的互為因果的聯(lián)系，可能使低保家庭陷入“貧困-疾病-治病-更加貧困”的惡性循環(huán)之中。保障不了低保人員的基本生活需要，就不能使他們脫離生活不穩(wěn)定的狀態(tài)，從而無法從根本上解決與之相聯(lián)系的一系列社會(huì)問題。我國低保標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際執(zhí)行中只能起到維持保障對象“基本生存”的作用，對于《條例》規(guī)定的維持“基本生活”的要求則是無能為力的。
三、完善城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的對策與建議（一）建立綜合性救助體系
實(shí)行最低生活保障制度涉及全社會(huì)的各個(gè)方面，是社會(huì)系統(tǒng)工程。論文格式它要求建立一個(gè)全社會(huì)協(xié)調(diào)的完整的科學(xué)的運(yùn)作系統(tǒng)與有效互補(bǔ)的運(yùn)作機(jī)制，否則就會(huì)流于形式。低保金與最低工資標(biāo)準(zhǔn)及失業(yè)保險(xiǎn)金相互制約，例如低保金的額度不能超過失業(yè)保險(xiǎn)金。最低生活保障制度的完善以職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度的逐步完善為前提。只有建立健全這些制度，才能有一效的防止貧困面的擴(kuò)大，減輕最低生活保障防線的壓力，讓其有效的發(fā)揮作用。因此，建立城鎮(zhèn)最低生活保障制度要與其他社會(huì)保障措施搞好銜接配合。如，凡是申請最低生活保障金的家庭，如果有在職人員，應(yīng)以在職人員按規(guī)定領(lǐng)取的最低工資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算其家庭成員人均收入；如果有離退休人員，應(yīng)按離退休人員領(lǐng)取的最低離退休費(fèi)計(jì)算其家庭成員的人均收入；如果有失業(yè)人員的，應(yīng)按家庭失業(yè)人員領(lǐng)取的事業(yè)保險(xiǎn)金計(jì)算家庭人均收入；家庭人均收入低于最低生活保障線的，其差額由最低生活保障金支付。
勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部和財(cái)政部聯(lián)合《關(guān)于做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)和城市居民最低生活保障制度銜接工作的通知》，一是讓有資格領(lǐng)取基本生活保障費(fèi)和失業(yè)保險(xiǎn)金的人員能夠從再就業(yè)服務(wù)中心和失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獲得相應(yīng)待遇，二是城市居民最低生活保障制度也應(yīng)該充分發(fā)揮它安全網(wǎng)的“兜底”作用。這樣，三條保障線相互銜接，建立綜合性救助體系，有利于城市的穩(wěn)定和繁榮。要加大政府各部門協(xié)調(diào)配合及調(diào)整力度，避免民政部門孤軍作戰(zhàn)。除國家規(guī)定的行政職責(zé)和法律的硬性規(guī)定外，各部門還要在技術(shù)上互相協(xié)調(diào)、互相支持。目前可行的辦法是建立城市低保人員的數(shù)據(jù)庫，并與工商、勞動(dòng)、房管、市政市容、金融等部門實(shí)現(xiàn)信息共享，達(dá)到信息的最廣泛的傳播、最有效的利用。有些部門的工作職能可以考慮合并，建立部門聯(lián)手運(yùn)行機(jī)制，如，民政與勞動(dòng)部門的相關(guān)職能，可以考慮合并。充分發(fā)揮職能部門的作用，齊抓共管，提高城市低保工作的效率。實(shí)施最低生活保障制度，既不能代替其他社會(huì)保障措施，又不是其他社會(huì)保障措施的終止。相反，只有不斷提高社會(huì)保障各個(gè)措施的保障功能，才能減輕最低生活保障線的承受壓力。因此，注重發(fā)揮各種社會(huì)保障措施的能力，重視近期保障能力和長遠(yuǎn)保障能力的有機(jī)結(jié)合，從實(shí)質(zhì)上講，也是提高了生活保障線的救助能力。
（二）嚴(yán)格審批制度，做好身份識別
什么人可以吃低保，應(yīng)該建立一套嚴(yán)格的審批制度和工作程序。在入戶調(diào)查的基礎(chǔ)上建立社區(qū)低保的群眾評審制度，由低保工作人員、居委會(huì)主任、社區(qū)人大代表、黨員代表、管段民警、居民積極分子等組成評審小組，在對申請人和申請理由進(jìn)行調(diào)查后，召開評審會(huì)議，公開評審，當(dāng)場以無記名投票方式表決，決定同意與否，為了進(jìn)一步發(fā)揮群眾評審的作用，評審小組成員要定期改選，并制定和完善相關(guān)的資格、審查、備案制度和改選制度，建立評審小組成員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度及評審小組成員評審工作的監(jiān)督機(jī)制，并在固定評審員的基礎(chǔ)上，增加非固定評審員，以確保社區(qū)低保初審的透明性、公正性和民主性。
同時(shí)，要完善申報(bào)審批的公示制度。在個(gè)人申請的基礎(chǔ)上，要由居委會(huì)進(jìn)行調(diào)查初審，張榜公示。街道辦事處及民政局進(jìn)行審核批準(zhǔn)，進(jìn)行張榜公示。規(guī)范檔案管理，建立跟蹤調(diào)查制度。利用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)擴(kuò)大建檔范圍和科學(xué)分類。把檔案分成目前保障對象和原低保對象兩個(gè)部分，對于后者，在建檔的同時(shí)，可以給低保對象一個(gè)承諾，就是當(dāng)其再次失業(yè)時(shí)，當(dāng)事人及其家庭的基本情況已經(jīng)為有關(guān)機(jī)構(gòu)掌握，可以不必再從頭辦理，這是因?yàn)榈捅ο蠹词拐业焦ぷ鞔蠖嘁彩切》€(wěn)定的，對這類對象做出一些特殊的規(guī)定，有利于低保工作順利開展。
（三）完善低保預(yù)算，拓寬資金來源渠道
低保資金的來源除了財(cái)政資金外，結(jié)合我國國情，大力吸納社會(huì)資金以充實(shí)低保資金，也是非常必要和可行的。大力吸納社會(huì)資金，不但可以在一定程度上彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且有利于喚起社會(huì)各界對低保人員的重視和關(guān)心。應(yīng)拓寬低保資金籌資渠道，實(shí)現(xiàn)低保籌資社會(huì)化、多元化，在各級財(cái)政撥款主渠道之外，建立健全社會(huì)捐助資金的籌措體系，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人踴躍捐資，鼓勵(lì)社會(huì)自主建立民間救助組織?！稐l例》第五條第二款規(guī)定：“國家鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人為城市居民最低生活保障提供捐贈(zèng)、資助所提供的捐贈(zèng)資助，全部納入當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ腺Y金”.有關(guān)部門應(yīng)該有計(jì)劃、有組織地開展社會(huì)公益活動(dòng)和社會(huì)捐助活動(dòng)，鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人為低保提供捐贈(zèng)，民政部門可以定期或不定期的組織社會(huì)各界開展募捐“義演”、“義賣‘等活動(dòng)，及時(shí)救助低保對象遇到的特殊困難，逐步在全社會(huì)形成一種扶危濟(jì)困的良好風(fēng)氣，從而把社會(huì)方方面面的力量集中起來，拓寬低保資金來源，最大限度地解決好困難群眾的生活問題。
另外，可以開辟個(gè)人所得稅的一部分為省內(nèi)低保資金的主要財(cái)源，保障城市低保資金來源。個(gè)人所得稅是調(diào)節(jié)貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的主要手段之一，可以考慮加大個(gè)人所得稅的征管力度，將作為地方稅收的個(gè)人所得稅的一部分辟為城市居民最低生活保障資金的主要財(cái)源，保障城市低保資金來源。以及發(fā)行以籌集低保資金為目的的彩票工作也可以在一定程度上彌補(bǔ)資金缺口。如果使用得當(dāng)，這筆捐贈(zèng)資金無疑能夠發(fā)揮對財(cái)政資金的重要補(bǔ)充作用。
總之，通過落實(shí)優(yōu)惠鼓勵(lì)政策以及加強(qiáng)對受贈(zèng)資金的管理和使用，才能真正使低保捐贈(zèng)工作步入健康的、可持續(xù)發(fā)展的軌道，在籌集低保資金的工作中發(fā)揮更大作用。
（四）加大政府投資，做到”應(yīng)保盡保“
低保工作是一項(xiàng)政治性很強(qiáng)的工作，關(guān)乎千家萬戶切身利益，對于維社會(huì)穩(wěn)定意義重大。但是，資金缺口大卻是個(gè)大問題。我國東西部發(fā)展不平衡，地方財(cái)政收入差距懸殊，所以完全靠地方財(cái)政負(fù)擔(dān)低保資金是不現(xiàn)實(shí)也是不合理的。因此，中央政府應(yīng)當(dāng)加大對低保資金的撥付力度，尤其要加大對中西部經(jīng)濟(jì)落后省份的投入力度，緩解地方財(cái)政壓力。同時(shí)，地方政府更要”自力更生“,做好開源節(jié)流。低保資金應(yīng)該列入中央和地方各級財(cái)政的預(yù)決算，各級政府都應(yīng)建立低保的專門帳戶，由民政部門專人管理，確保貧困人口的吃飯問題。專款專用，要確保資金不被挪用和擠占。轉(zhuǎn)帳要按己確定的各級財(cái)政的分?jǐn)偙壤龊檬杖霂?，一目了然。同時(shí)要按貧困人口的具體人數(shù)，做好支出帳。低保資金除了對低保對象發(fā)放以外，其他出口一律堵塞，避免擠占、挪用，做到專款專用。低保資金的劃撥應(yīng)做到及時(shí)、足額到位。應(yīng)以資金到位為前提，經(jīng)財(cái)政部確定后下?lián)?，并須在?guī)定的時(shí)間內(nèi)撥到基層專戶中。建立一個(gè)穩(wěn)定可靠的最低生活保障資金籌措機(jī)制，逐年增加財(cái)政對城市居民最低生活保障資金的投入，是逐步使所有符合條件的困難人口都能享受保障的前提。
論文摘要:統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要手段，是確?！皟蓚€(gè)率先”目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)的重要舉措。烏江鎮(zhèn)現(xiàn)行的各種保障制度在規(guī)范化程度、覆蓋率、保障水平以及實(shí)際發(fā)揮的作用上差異較大，就此我們提出了一些建議，以建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的、適用于城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個(gè)體勞動(dòng)者、管理和服務(wù)社會(huì)化的農(nóng)村社會(huì)保障體系。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要手段，是確?！皟蓚€(gè)率先”目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)的重要舉措。建立、健全社會(huì)保障制度，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的長治久安。烏江鎮(zhèn)2005年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民參保率在85%以上;2007年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民參保率在90%以上。近兩年來，基本做到應(yīng)保盡保，制度比較成熟規(guī)范，在全省乃至全國處于比較領(lǐng)先的地位。在這一條件下，周文青、陸曉和我等人利用業(yè)余時(shí)間對烏江鎮(zhèn)農(nóng)場社會(huì)保障的情況進(jìn)行了調(diào)查并收集了一些資料，獲得了大量真實(shí)、有價(jià)值的數(shù)據(jù)，通過對所獲取的信息材料及相關(guān)數(shù)據(jù)的分析研究，為烏江鎮(zhèn)建立和健全農(nóng)村社會(huì)保障制度提供了參考和借鑒。
一、調(diào)查內(nèi)容簡介
1.調(diào)查時(shí)間和地點(diǎn)
南京市浦口區(qū)烏江鎮(zhèn)，是當(dāng)代草圣林散之的故鄉(xiāng)，素有“金陵門戶”之美譽(yù)，地處南京市長江北岸，與南京老城隔江相望，位于東經(jīng)118.37，北緯 30.23，總面積57平方公里。烏江鎮(zhèn)目前總?cè)丝跀?shù)為22000人，農(nóng)業(yè)人口14000人，占總?cè)丝诘?4%。其中已參加農(nóng)保人數(shù)7300人，其他社會(huì)保險(xiǎn)人數(shù)約2000人，參加農(nóng)保的覆蓋率達(dá)到90%以上。此次調(diào)查自2010年4月份開始，至5月中旬結(jié)束，我們利用業(yè)余時(shí)間對烏江鎮(zhèn)進(jìn)行了集中調(diào)查。
2.調(diào)查對象
本次調(diào)查對象主要為具有本鎮(zhèn)戶籍，男年滿18周歲不滿60周歲、女年滿18周歲不滿55周歲，當(dāng)期未參加其他社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的各類農(nóng)村居民(不含被征地農(nóng)民基本生活保障人員)。為了更全面、真實(shí)地了解問題，我們還對當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門的負(fù)責(zé)人、烏江鎮(zhèn)勞動(dòng)與社會(huì)保障局負(fù)責(zé)人、就業(yè)局的負(fù)責(zé)人以及當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)主管進(jìn)行了專門的走訪調(diào)查。
3.調(diào)查方法
在團(tuán)隊(duì)出發(fā)前的準(zhǔn)備階段，我們設(shè)計(jì)了相關(guān)的調(diào)查問卷。我們?nèi)?duì)共分為兩個(gè)小組，每組兩個(gè)人。其中一個(gè)小組著重對五一村的農(nóng)村社會(huì)保障情況進(jìn)行調(diào)查，填寫調(diào)查問卷。另外一個(gè)組對武家嘴造船廠進(jìn)行了調(diào)查，調(diào)閱其所掌握的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及相關(guān)政策文件以作參考。
二、調(diào)查成果綜述
1.烏江鎮(zhèn)農(nóng)村社會(huì)保障體系總體評價(jià)
烏江鎮(zhèn)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障體系主要由農(nóng)村低保制度、新型合作醫(yī)療制度、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、“五?！贫?、扶貧救濟(jì)及優(yōu)撫安置制度等一系列制度構(gòu)成。但各種保障制度在規(guī)范化程度、覆蓋率、保障水平以及實(shí)際發(fā)揮的作用上差異較大。南京市政府正式出臺(tái)了《農(nóng)村最低生活保障實(shí)施意見》，有關(guān)部門制定了實(shí)施細(xì)則，基本做到應(yīng)保盡保，制度比較成熟規(guī)范，在全省乃至全國處于比較領(lǐng)先的地位。農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度全國正在試點(diǎn)，烏江鎮(zhèn)與南京市同步，全面推進(jìn)，但目前在實(shí)際操作中籌資困難較大，報(bào)銷水平偏低，規(guī)范化水平有待進(jìn)一步提高。農(nóng)民養(yǎng)老仍以家庭贍養(yǎng)和土地保障為主，與全國大多數(shù)地區(qū)的狀況相同，存在制度上的不穩(wěn)定性，保障效果不盡理想。另外，各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)普遍缺乏立法支持。總的來說，在目前城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所能提供的基礎(chǔ)條件上，農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)相對滯后，全市農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)水平亞待提高。
2.烏江鎮(zhèn)的農(nóng)村社會(huì)保障具體情況分析:
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以來，農(nóng)村的社會(huì)保障體系和農(nóng)村保障對象狀況發(fā)生了很大變化，烏江鎮(zhèn)于2007年開始實(shí)行新型農(nóng)村社會(huì)保障制度，目前已初現(xiàn)成效。
(1)初步建立了農(nóng)村生活保障體系。一是實(shí)施農(nóng)村五保制度，保障老人安度晚年。按照“應(yīng)保盡保、分類施?！钡脑瓌t，對農(nóng)村無兒無女的孤寡老人納人救助的五保戶。目前，五保戶共有127戶，其中集中到敬老院供養(yǎng)為63人，占五保戶總數(shù)的49.6%。二是建立農(nóng)村低保補(bǔ)助制度。按照“特困重保，陽光操作”的原則，烏江鎮(zhèn)自19%年起，對農(nóng)村中因殘、因病等因素導(dǎo)致的貧困戶建立低保補(bǔ)助制度。目前，已年有275戶農(nóng)村貧困戶納人了農(nóng)村低保補(bǔ)助范圍，涉及1100人，占總?cè)丝诘?%，根據(jù)社會(huì)生活指數(shù)和農(nóng)民平均收人每戶每月260-360元不等的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助。啟動(dòng)了農(nóng)村低收人純農(nóng)戶增收工程，對人均純收人在2000元以下的農(nóng)村純農(nóng)戶在“增收項(xiàng)目”“多免多補(bǔ)”等方面給予全方位地資金補(bǔ)助，千方百計(jì)地增加農(nóng)村低收人群體的收人。
(2)著力推行農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生保障。一是不斷增加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保面，同時(shí)實(shí)行村干部農(nóng)保進(jìn)城保制度，現(xiàn)已將在職的50余名村干部由農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)納人城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，從而徹底解決了他們的后顧之憂。二是切實(shí)保障失地農(nóng)民生活。對被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生活通過養(yǎng)老保險(xiǎn)渠道進(jìn)行解決，從土地征償費(fèi)中切出一塊為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)。改變以往將土地征用的各種補(bǔ)償一次性發(fā)放到失地農(nóng)民的做法，受到了廣大群眾的擁護(hù)。三是著力推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大病醫(yī)療救助制度，全鎮(zhèn)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民達(dá)到21560人，占應(yīng)參保人口的98。四是推行重大疾病防控機(jī)制。近幾年浦口區(qū)財(cái)政持續(xù)增加投人，建立疾病防控中心，壯大了烏江鎮(zhèn)衛(wèi)生院(社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心)，完善配套了醫(yī)療設(shè)施，村村建有衛(wèi)生室，形成了以區(qū)為中心，以鎮(zhèn)為紐帶，以村為基礎(chǔ)的疾病防控體系。
(3)逐步健全農(nóng)村教育保障體系。加大貧困學(xué)生的教育費(fèi)用減免幅度。自1996年開始已對農(nóng)村中小學(xué)生減免部分學(xué)雜費(fèi)，對特困生發(fā)放助學(xué)券，免費(fèi)提供基本學(xué)習(xí)用品，同時(shí)積極爭取社會(huì)資助，利用社會(huì)資源解決貧困生的上學(xué)問題。
(4)大力實(shí)施農(nóng)村危房改造，保障農(nóng)民生命安全。自19%年開始實(shí)施危房改造，截止到目前已經(jīng)基本完成，在改造過程中，政府按每戶6000元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼，鎮(zhèn)政府和農(nóng)戶各籌一半，浦口區(qū)聯(lián)合烏江鎮(zhèn)共投人200.6萬元，其中農(nóng)民自籌占總額的一半，對農(nóng)村家庭危房進(jìn)行了改造，保障了農(nóng)民的生命財(cái)產(chǎn)安全。
三、烏江鎮(zhèn)社會(huì)保障存在的問題
1.群眾參與養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)意識不強(qiáng)，缺乏主動(dòng)性
烏江“十里造船帶”，勞動(dòng)力就業(yè)的途徑多數(shù)是到周邊船廠務(wù)工。受全球金融危機(jī)的影響，2009年造船企業(yè)也面臨較大困難，開工不足，用工減少。春節(jié)后已有so余人離開船廠回家，農(nóng)民就業(yè)壓力增大，農(nóng)民增收的壓力逐漸顯現(xiàn)。在收人得不到保障的情況下，農(nóng)民連溫飽都得不到保障，更何談參保呢?此外，還有部分烏江鎮(zhèn)的群眾錯(cuò)誤地認(rèn)為保險(xiǎn)的資金應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)，不愿意自己出錢。這些種種原因使得當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面不廣。
2鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)收入低，社會(huì)事業(yè)投入負(fù)擔(dān)較重，社保工作缺乏資金支持
由于新農(nóng)村建設(shè)的資金嚴(yán)重不足。僅2008年，村投人集體道路建設(shè)、河塘清淤、辦公場所建設(shè)等項(xiàng)目的資金達(dá)100多萬元，鎮(zhèn)集體負(fù)債較重。社會(huì)保障體系是一項(xiàng)投資量大、涉及面廣、情況繁雜的重要工程。健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，除了省市補(bǔ)助、個(gè)人出資外，縣級財(cái)政補(bǔ)貼托底是關(guān)鍵，因此要建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，做到養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)人人惠及，烏江鎮(zhèn)還有很長的路要走。
3.社會(huì)保障管理制度不夠規(guī)范
目前，烏江鎮(zhèn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作還存在著體制不順，條塊分割的現(xiàn)實(shí)。像民政部門管社會(huì)救助，衛(wèi)生部門管農(nóng)村合作醫(yī)療，勞動(dòng)部門管農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，這種條塊分割的現(xiàn)實(shí)造成了政策、協(xié)調(diào)、資源共享等諸方面的矛盾，不利于社保工作的推動(dòng)和開展。
4.社會(huì)保障部門人力資源有限，需要注入新鮮血液
目前，烏江鎮(zhèn)的社會(huì)保障工作主要依靠烏江鎮(zhèn)勞動(dòng)和社會(huì)保障所開展，但是全所只有16名工作人員，他們又要照顧到各個(gè)村和各個(gè)組，可謂是一人多用，而且他們只拿標(biāo)準(zhǔn)工資，無專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，從中可以看出鎮(zhèn)政府在對社會(huì)保障方面人力資源的配置缺口較大。
5.缺乏完善的法律保障
社會(huì)保障制度需要有力的法律法規(guī)來支撐。從目前我國農(nóng)村社會(huì)保障立法的狀況來看，突出的表現(xiàn)是立法層次低、立法主體混亂、立法層級無序，烏江鎮(zhèn)也不例外。
四、關(guān)于建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的建議
按照因地制宜、因人而異的原則，以多層次的保障方式覆蓋全鎮(zhèn)農(nóng)村各類人群，將有條件的農(nóng)民納人城保，被征地農(nóng)民納人征保，純農(nóng)民納人農(nóng)保，低收人貧困農(nóng)民納人低保，同時(shí)給予生活困難補(bǔ)助。加快建立“低水平、廣覆蓋、適度保障”的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
1.擴(kuò)大宣傳，在主要街道、路口懸掛橫幅宣傳，制作展板、宣傳單，錄制宣傳磁帶、光盤，利用宣傳車巡回宣傳。同時(shí)各村把新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)主要內(nèi)容、辦理手續(xù)程序在公開欄張貼，張貼到自然村，并分片召開村民代表、生產(chǎn)隊(duì)長和有一定影響力的人員會(huì)議廣泛宣傳，有廣播的村每天要滾動(dòng)宣傳和縣新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。
2.完善和加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障機(jī)制。在烏江鎮(zhèn)范圍內(nèi)，依靠各行政村和各生產(chǎn)隊(duì)，開展普查，對無收人來源、無勞動(dòng)能力的農(nóng)戶，一個(gè)不漏地進(jìn)行登記造冊掌握實(shí)情，分類確定保障對象和標(biāo)準(zhǔn)，做到“應(yīng)保盡?！?。同時(shí)，要建立健全動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，對農(nóng)村低保制度實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，在每一個(gè)行政村設(shè)立巡禮員，積極配合好鎮(zhèn)政府做好社會(huì)保障動(dòng)態(tài)管理工作，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)解決，使一些突發(fā)貧困戶能有基本的生活保障。建立個(gè)人賬戶，確保社會(huì)保障基金保值增值，各人享受保障基金，主要靠自己的勞動(dòng)積累，國家和地方財(cái)政給予大力扶持。加強(qiáng)規(guī)范管理，保證社會(huì)保障資金?？顚Ｓ?，減少不必要的資金流失。對社會(huì)保障資金實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理和監(jiān)督，確保社會(huì)保障基金的安全和完整。
論文摘要:統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要手段，是確保“兩個(gè)率先”目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)的重要舉措。烏江鎮(zhèn)現(xiàn)行的各種保障制度在規(guī)范化程度、覆蓋率、保障水平以及實(shí)際發(fā)揮的作用上差異較大，就此我們提出了一些建議，以建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的、適用于城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個(gè)體勞動(dòng)者、管理和服務(wù)社會(huì)化的農(nóng)村社會(huì)保障體系。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要手段，是確保“兩個(gè)率先”目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)的重要舉措。建立、健全社會(huì)保障制度，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的長治久安。烏江鎮(zhèn)2005年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民參保率在85%以上;2007年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民參保率在90%以上。近兩年來，基本做到應(yīng)保盡保，制度比較成熟規(guī)范，在全省乃至全國處于比較領(lǐng)先的地位。在這一條件下，周文青、陸曉和我等人利用業(yè)余時(shí)間對烏江鎮(zhèn)農(nóng)場社會(huì)保障的情況進(jìn)行了調(diào)查并收集了一些資料，獲得了大量真實(shí)、有價(jià)值的數(shù)據(jù)，通過對所獲取的信息材料及相關(guān)數(shù)據(jù)的分析研究，為烏江鎮(zhèn)建立和健全農(nóng)村社會(huì)保障制度提供了參考和借鑒。
一、調(diào)查內(nèi)容簡介
1.調(diào)查時(shí)間和地點(diǎn)
南京市浦口區(qū)烏江鎮(zhèn)，是當(dāng)代草圣林散之的故鄉(xiāng)，素有“金陵門戶”之美譽(yù)，地處南京市長江北岸，與南京老城隔江相望，位于東經(jīng)118.37，北緯 30.23，總面積57平方公里。烏江鎮(zhèn)目前總?cè)丝跀?shù)為22000人，農(nóng)業(yè)人口14000人，占總?cè)丝诘?4%。其中已參加農(nóng)保人數(shù)7300人，其他社會(huì)保險(xiǎn)人數(shù)約2000人，參加農(nóng)保的覆蓋率達(dá)到90%以上。此次調(diào)查自2010年4月份開始，至5月中旬結(jié)束，我們利用業(yè)余時(shí)間對烏江鎮(zhèn)進(jìn)行了集中調(diào)查。
2.調(diào)查對象
本次調(diào)查對象主要為具有本鎮(zhèn)戶籍，男年滿18周歲不滿60周歲、女年滿18周歲不滿55周歲，當(dāng)期未參加其他社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的各類農(nóng)村居民(不含被征地農(nóng)民基本生活保障人員)。為了更全面、真實(shí)地了解問題，我們還對當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門的負(fù)責(zé)人、烏江鎮(zhèn)勞動(dòng)與社會(huì)保障局負(fù)責(zé)人、就業(yè)局的負(fù)責(zé)人以及當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)主管進(jìn)行了專門的走訪調(diào)查。
3.調(diào)查方法
在團(tuán)隊(duì)出發(fā)前的準(zhǔn)備階段，我們設(shè)計(jì)了相關(guān)的調(diào)查問卷。我們?nèi)?duì)共分為兩個(gè)小組，每組兩個(gè)人。其中一個(gè)小組著重對五一村的農(nóng)村社會(huì)保障情況進(jìn)行調(diào)查，填寫調(diào)查問卷。另外一個(gè)組對武家嘴造船廠進(jìn)行了調(diào)查，調(diào)閱其所掌握的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及相關(guān)政策文件以作參考。
二、調(diào)查成果綜述
1.烏江鎮(zhèn)農(nóng)村社會(huì)保障體系總體評價(jià)
烏江鎮(zhèn)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障體系主要由農(nóng)村低保制度、新型合作醫(yī)療制度、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、“五?！贫?、扶貧救濟(jì)及優(yōu)撫安置制度等一系列制度構(gòu)成。但各種保障制度在規(guī)范化程度、覆蓋率、保障水平以及實(shí)際發(fā)揮的作用上差異較大。南京市政府正式出臺(tái)了《農(nóng)村最低生活保障實(shí)施意見》，有關(guān)部門制定了實(shí)施細(xì)則，基本做到應(yīng)保盡保，制度比較成熟規(guī)范，在全省乃至全國處于比較領(lǐng)先的地位。農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度全國正在試點(diǎn)，烏江鎮(zhèn)與南京市同步，全面推進(jìn)，但目前在實(shí)際操作中籌資困難較大，報(bào)銷水平偏低，規(guī)范化水平有待進(jìn)一步提高。農(nóng)民養(yǎng)老仍以家庭贍養(yǎng)和土地保障為主，與全國大多數(shù)地區(qū)的狀況相同，存在制度上的不穩(wěn)定性，保障效果不盡理想。另外，各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)普遍缺乏立法支持。總的來說，在目前城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所能提供的基礎(chǔ)條件上，農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)相對滯后，全市農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)水平亞待提高。
2.烏江鎮(zhèn)的農(nóng)村社會(huì)保障具體情況分析:
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以來，農(nóng)村的社會(huì)保障體系和農(nóng)村保障對象狀況發(fā)生了很大變化，烏江鎮(zhèn)于2007年開始實(shí)行新型農(nóng)村社會(huì)保障制度，目前已初現(xiàn)成效。
(1)初步建立了農(nóng)村生活保障體系。一是實(shí)施農(nóng)村五保制度，保障老人安度晚年。按照“應(yīng)保盡保、分類施?！钡脑瓌t，對農(nóng)村無兒無女的孤寡老人納人救助的五保戶。目前，五保戶共有127戶，其中集中到敬老院供養(yǎng)為63人，占五保戶總數(shù)的49.6%。二是建立農(nóng)村低保補(bǔ)助制度。按照“特困重保，陽光操作”的原則，烏江鎮(zhèn)自19%年起，對農(nóng)村中因殘、因病等因素導(dǎo)致的貧困戶建立低保補(bǔ)助制度。目前，已年有275戶農(nóng)村貧困戶納人了農(nóng)村低保補(bǔ)助范圍，涉及1100人，占總?cè)丝诘?%，根據(jù)社會(huì)生活指數(shù)和農(nóng)民平均收人每戶每月260-360元不等的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助。啟動(dòng)了農(nóng)村低收人純農(nóng)戶增收工程，對人均純收人在2000元以下的農(nóng)村純農(nóng)戶在“增收項(xiàng)目”“多免多補(bǔ)”等方面給予全方位地資金補(bǔ)助，千方百計(jì)地增加農(nóng)村低收人群體的收人。
(2)著力推行農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生保障。一是不斷增加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保面，同時(shí)實(shí)行村干部農(nóng)保進(jìn)城保制度，現(xiàn)已將在職的50余名村干部由農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)納人城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，從而徹底解決了他們的后顧之憂。二是切實(shí)保障失地農(nóng)民生活。對被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生活通過養(yǎng)老保險(xiǎn)渠道進(jìn)行解決，從土地征償費(fèi)中切出一塊為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)。改變以往將土地征用的各種補(bǔ)償一次性發(fā)放到失地農(nóng)民的做法，受到了廣大群眾的擁護(hù)。三是著力推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大病醫(yī)療救助制度，全鎮(zhèn)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民達(dá)到21560人，占應(yīng)參保人口的98。四是推行重大疾病防控機(jī)制。近幾年浦口區(qū)財(cái)政持續(xù)增加投人，建立疾病防控中心，壯大了烏江鎮(zhèn)衛(wèi)生院(社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心)，完善配套了醫(yī)療設(shè)施，村村建有衛(wèi)生室，形成了以區(qū)為中心，以鎮(zhèn)為紐帶，以村為基礎(chǔ)的疾病防控體系。
(3)逐步健全農(nóng)村教育保障體系。加大貧困學(xué)生的教育費(fèi)用減免幅度。自1996年開始已對農(nóng)村中小學(xué)生減免部分學(xué)雜費(fèi)，對特困生發(fā)放助學(xué)券，免費(fèi)提供基本學(xué)習(xí)用品，同時(shí)積極爭取社會(huì)資助，利用社會(huì)資源解決貧困生的上學(xué)問題。
(4)大力實(shí)施農(nóng)村危房改造，保障農(nóng)民生命安全。自19%年開始實(shí)施危房改造，截止到目前已經(jīng)基本完成，在改造過程中，政府按每戶6000元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼，鎮(zhèn)政府和農(nóng)戶各籌一半，浦口區(qū)聯(lián)合烏江鎮(zhèn)共投人200.6萬元，其中農(nóng)民自籌占總額的一半，對農(nóng)村家庭危房進(jìn)行了改造，保障了農(nóng)民的生命財(cái)產(chǎn)安全。
三、烏江鎮(zhèn)社會(huì)保障存在的問題
1.群眾參與養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)意識不強(qiáng)，缺乏主動(dòng)性
烏江“十里造船帶”，勞動(dòng)力就業(yè)的途徑多數(shù)是到周邊船廠務(wù)工。受全球金融危機(jī)的影響，2009年造船企業(yè)也面臨較大困難，開工不足，用工減少。春節(jié)后已有so余人離開船廠回家，農(nóng)民就業(yè)壓力增大，農(nóng)民增收的壓力逐漸顯現(xiàn)。在收人得不到保障的情況下，農(nóng)民連溫飽都得不到保障，更何談參保呢?此外，還有部分烏江鎮(zhèn)的群眾錯(cuò)誤地認(rèn)為保險(xiǎn)的資金應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)，不愿意自己出錢。這些種種原因使得當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面不廣。
2鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)收入低，社會(huì)事業(yè)投入負(fù)擔(dān)較重，社保工作缺乏資金支持
由于新農(nóng)村建設(shè)的資金嚴(yán)重不足。僅2008年，村投人集體道路建設(shè)、河塘清淤、辦公場所建設(shè)等項(xiàng)目的資金達(dá)100多萬元，鎮(zhèn)集體負(fù)債較重。社會(huì)保障體系是一項(xiàng)投資量大、涉及面廣、情況繁雜的重要工程。健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，除了省市補(bǔ)助、個(gè)人出資外，縣級財(cái)政補(bǔ)貼托底是關(guān)鍵，因此要建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，做到養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)人人惠及，烏江鎮(zhèn)還有很長的路要走。
3.社會(huì)保障管理制度不夠規(guī)范
目前，烏江鎮(zhèn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作還存在著體制不順，條塊分割的現(xiàn)實(shí)。像民政部門管社會(huì)救助，衛(wèi)生部門管農(nóng)村合作醫(yī)療，勞動(dòng)部門管農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，這種條塊分割的現(xiàn)實(shí)造成了政策、協(xié)調(diào)、資源共享等諸方面的矛盾，不利于社保工作的推動(dòng)和開展。
4.社會(huì)保障部門人力資源有限，需要注入新鮮血液
目前，烏江鎮(zhèn)的社會(huì)保障工作主要依靠烏江鎮(zhèn)勞動(dòng)和社會(huì)保障所開展，但是全所只有16名工作人員，他們又要照顧到各個(gè)村和各個(gè)組，可謂是一人多用，而且他們只拿標(biāo)準(zhǔn)工資，無專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，從中可以看出鎮(zhèn)政府在對社會(huì)保障方面人力資源的配置缺口較大。
5.缺乏完善的法律保障
社會(huì)保障制度需要有力的法律法規(guī)來支撐。從目前我國農(nóng)村社會(huì)保障立法的狀況來看，突出的表現(xiàn)是立法層次低、立法主體混亂、立法層級無序，烏江鎮(zhèn)也不例外。
四、關(guān)于建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的建議
按照因地制宜、因人而異的原則，以多層次的保障方式覆蓋全鎮(zhèn)農(nóng)村各類人群，將有條件的農(nóng)民納人城保，被征地農(nóng)民納人征保，純農(nóng)民納人農(nóng)保，低收人貧困農(nóng)民納人低保，同時(shí)給予生活困難補(bǔ)助。加快建立“低水平、廣覆蓋、適度保障”的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
1.擴(kuò)大宣傳，在主要街道、路口懸掛橫幅宣傳，制作展板、宣傳單，錄制宣傳磁帶、光盤，利用宣傳車巡回宣傳。同時(shí)各村把新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)主要內(nèi)容、辦理手續(xù)程序在公開欄張貼，張貼到自然村，并分片召開村民代表、生產(chǎn)隊(duì)長和有一定影響力的人員會(huì)議廣泛宣傳，有廣播的村每天要滾動(dòng)宣傳和縣新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。
2.完善和加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障機(jī)制。在烏江鎮(zhèn)范圍內(nèi)，依靠各行政村和各生產(chǎn)隊(duì)，開展普查，對無收人來源、無勞動(dòng)能力的農(nóng)戶，一個(gè)不漏地進(jìn)行登記造冊掌握實(shí)情，分類確定保障對象和標(biāo)準(zhǔn)，做到“應(yīng)保盡?！?。同時(shí)，要建立健全動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，對農(nóng)村低保制度實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，在每一個(gè)行政村設(shè)立巡禮員，積極配合好鎮(zhèn)政府做好社會(huì)保障動(dòng)態(tài)管理工作，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)解決，使一些突發(fā)貧困戶能有基本的生活保障。建立個(gè)人賬戶，確保社會(huì)保障基金保值增值，各人享受保障基金，主要靠自己的勞動(dòng)積累，國家和地方財(cái)政給予大力扶持。加強(qiáng)規(guī)范管理，保證社會(huì)保障資金?？顚Ｓ茫瑴p少不必要的資金流失。對社會(huì)保障資金實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理和監(jiān)督，確保社會(huì)保障基金的安全和完整。
十七屆三中全會(huì)提出在保證土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。政策允許農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，其目的在于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)逐步向規(guī)?；?、集約化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)效率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。
1土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的帕累托改進(jìn)效應(yīng)及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件
帕累托改進(jìn)是建立在帕累托最優(yōu)的基礎(chǔ)上的概念，帕累托最優(yōu)是指在一個(gè)完全競爭的、一般均衡的市場體系中，資源配置的任何改變都不可能使一個(gè)人的境況變好而不使別人的境況變壞，即在不損害一方福利的情況下，就不能增進(jìn)其任何他人的福利。帕累托最優(yōu)是現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)判斷一個(gè)社會(huì)的資源配置是否達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)和社會(huì)福利最大化的標(biāo)準(zhǔn)之一。
過多的勞動(dòng)投入與過少的資本和技術(shù)投入的均衡是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源配置的特點(diǎn)，這顯然是農(nóng)業(yè)發(fā)展的低階均衡，農(nóng)業(yè)的高階均衡應(yīng)該是資本、技術(shù)的投入與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的均衡。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)要發(fā)展起來必須打破低階均衡，使剩余勞動(dòng)力流出農(nóng)業(yè)部門，而資本與技術(shù)等要素流人農(nóng)業(yè)部門。要想逐步改進(jìn)我國農(nóng)業(yè)的低階均衡的狀況，進(jìn)行土地規(guī)?；?jīng)營是一個(gè)可行之路，規(guī)模化經(jīng)營必然要求資本與技術(shù)的大力投人。
實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營涉及到完善土地流轉(zhuǎn)制度問題。美國和日本分別采取租用別人土地、出臺(tái)促進(jìn)流轉(zhuǎn)土地的法律和政策及采取措施擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模。我國可以模仿美國和日本通過土地租賃實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營擴(kuò)大的經(jīng)營模式，這對于我國實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需要的規(guī)模要求是適用的，這就需要流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。
土地承包經(jīng)營權(quán)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要的前提條件就是土地的產(chǎn)權(quán)是清晰的，在保證土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有外，土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)是歸農(nóng)民個(gè)人自由支配的(但不能改變土地的農(nóng)用耕地用途)。
市場是配置資源的基本形式，任何有限經(jīng)濟(jì)資源的利用，如果不通過市場機(jī)制進(jìn)行配置將缺乏效率，土地作為一種重要的經(jīng)濟(jì)資源更不能例外。而清晰的產(chǎn)權(quán)是市場發(fā)揮作用的前提，產(chǎn)權(quán)的清晰界定和自由轉(zhuǎn)讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效率(Coase，1937，1960；North，1990；張五常，2002)，可見，制度約束對于農(nóng)地市場的作用和經(jīng)濟(jì)的效率具有顯著影響。只要產(chǎn)權(quán)是排他性的和可轉(zhuǎn)讓的，不同的合約安排就意味著不同的資源配置效率(張五常，1996)。我國目前的產(chǎn)權(quán)具有不完全的排他性，所以不同的合約安排(包括形式和時(shí)間)都影響著資源的配置效率。
2我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、存在問題及其改進(jìn)
以來，實(shí)現(xiàn)了我國農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，農(nóng)村逐步確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這是對農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新，極大的解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，可以說是我國農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的第一次飛躍。
2．1農(nóng)村土地承包經(jīng)營現(xiàn)狀及存在問題
隨著我國改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，的局限性也逐漸暴露出來，影響和制約著農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展。農(nóng)村土地制度需要進(jìn)行新的改革，實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展的第二次飛躍，客觀上要求農(nóng)村土地必須走規(guī)模經(jīng)營、集約發(fā)展的道路。政策允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，無疑將有助于促進(jìn)我國土地生產(chǎn)要素市場的發(fā)育和建立，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場化配置的進(jìn)程，為實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在保持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變、不改變土地用途和不損害農(nóng)民承包權(quán)益的前提下，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)在不同市場主體之間的轉(zhuǎn)移和流動(dòng)?，F(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)的主要方式是轉(zhuǎn)包式流轉(zhuǎn)，指土地承包方自愿將一定期限內(nèi)的承包權(quán)轉(zhuǎn)包給他人，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包的期限和轉(zhuǎn)包金額及其支付方式由雙方自行約定。
這項(xiàng)制度尚處于初期的探索發(fā)展階段，存在一些問題也是在所難免的，重要的是要正確的認(rèn)識問題之所在，積極探索其解決之道。
農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，比較普遍的問題是流轉(zhuǎn)中的“五多”和“五少”。所謂“五多”，即農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的多，零星流轉(zhuǎn)的多，口頭協(xié)議的多，債權(quán)不清的多，隱性問題的多；所謂“五少”，即有流轉(zhuǎn)服務(wù)的少，有秩序流轉(zhuǎn)的少，有操作規(guī)程的少，有規(guī)范合同的少，有檔案管理的少。
另外，流轉(zhuǎn)機(jī)制的不健全導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)混亂。多數(shù)地方?jīng)]有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、租賃的市場，有些地方客觀存在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，但市場往往具有隱蔽性、無序性、地域性強(qiáng)、市場狹小的特點(diǎn)。各地雖然均存在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，但是沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，影響了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的公平。因此，中國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場仍然只是具有雛形，尚處于非常初級的階段，且發(fā)育緩慢，需要政府的引導(dǎo)和相應(yīng)的政策措施的支持。在我國農(nóng)村非政府組織或者說是民間組織不是很發(fā)達(dá)的情況下，政府的官方認(rèn)證、支持和引導(dǎo)就顯得至關(guān)重要了。
2．2完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營機(jī)制
針對這些問題，政府應(yīng)在這幾方面著手：一是清理和完善農(nóng)村土地承包手續(xù)，保證土地產(chǎn)權(quán)的界定清晰。按照十七屆三中全會(huì)《決定》的要求，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。二是完善法制體系，制定或完善相關(guān)法律法規(guī)，細(xì)化原則性的條款規(guī)定?！掇r(nóng)村土地承包法》有許多是原則性的條款，應(yīng)將其進(jìn)一步的細(xì)化，以便在實(shí)際的操作中有可依的具體規(guī)定，減少在執(zhí)行過程中自由裁量過大而帶來的不良影響。三是提高農(nóng)民素質(zhì)，加大對農(nóng)民教育和培訓(xùn)的投入。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，農(nóng)民素質(zhì)的提高有利于土地流轉(zhuǎn)市場的形成和完善，同時(shí)，也對資本技術(shù)投入增加后所實(shí)施的規(guī)模經(jīng)營提供人力資源的支持。
3農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)與完善
土地是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。在當(dāng)前中國農(nóng)村，社會(huì)保障體系尚未建立和健全，土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會(huì)福利的唯一依靠，是農(nóng)民的基本的社會(huì)保障，對于大多數(shù)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民來說，失去土地，投身于城市化、工業(yè)化進(jìn)程將面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。所以，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，要建立在積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革的基礎(chǔ)上，逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠土地轉(zhuǎn)為依靠社會(huì)和制度，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等保障。解決好農(nóng)民自身的保障問題，解除他們的后顧之憂，降低農(nóng)民對土地的依賴程度，土地的流轉(zhuǎn)自然就會(huì)加快。地方政府在開展土地流轉(zhuǎn)工作的過程中，應(yīng)積極推進(jìn)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)，可以采取地方政府、失地農(nóng)民和土地受讓方各拿一點(diǎn)的方式，為失地農(nóng)民建立起最基本的社會(huì)保障，既可解決失地農(nóng)民的后顧之憂，也可為我國社會(huì)穩(wěn)定打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
3．1農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)與完善
3．1．1建立和健全農(nóng)村最低生活保障制度，為農(nóng)民提供最低生活保障
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所“農(nóng)村低保制度研究”課題組(2007)認(rèn)為，在市場化、工業(yè)化和城市化背景下，構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)該是一個(gè)正確的發(fā)展方向。農(nóng)村低保是農(nóng)村社會(huì)保障體系的“基石”，健全和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)該是也必須是從這里起步。而且，建立農(nóng)村低保制度，也是對傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度的改革和完善。建立規(guī)范化、科學(xué)化和法制化的農(nóng)村低保制度來豐富和完善農(nóng)村社會(huì)救助體系，是健全農(nóng)村社會(huì)保障體系的迫切需要。
最低生活保障制度是對公民生存權(quán)的保障。是“最后的安全網(wǎng)”。作為一種制度，農(nóng)村最低生活保障制度的建立是具有重要意義的，它不是以前那種隨意性的臨時(shí)救濟(jì)，不是一種施舍性的行為，是人們保證自己生存權(quán)的一種應(yīng)有的權(quán)利?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)重視農(nóng)村低保工作，為農(nóng)民的生存提供基本的保障，具體的低保政策由各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的情況來制定，要保證其有可行性。目前，在我國農(nóng)村，因病致貧、因教育致貧等現(xiàn)象是比較嚴(yán)重的，如果沒有低保來兜底農(nóng)民的基本生存，后果不堪設(shè)想。貧困是動(dòng)蕩的主要誘因，貧困特別是大面積人群的貧困具有明顯的負(fù)的外部效應(yīng)，糾正這種負(fù)的外部效應(yīng)，避免動(dòng)蕩，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是政府的應(yīng)盡職責(zé)。 轉(zhuǎn)貼于
3．1．2健全農(nóng)民合作醫(yī)療體系，保證其病有所醫(yī)
新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。自2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(簡稱新農(nóng)合)試點(diǎn)推廣以來，全國各地已經(jīng)取得了較多制度建設(shè)和基金擴(kuò)面成效。截至2007年9月底，全國已開展新農(nóng)合的縣(市、區(qū))有2448個(gè)，占全國總縣(市、區(qū))的85．53％；參加新農(nóng)合人口達(dá)到7‘26億，參合率達(dá)到了85．96％，已有9．2億人次享受到新農(nóng)合補(bǔ)償，共補(bǔ)償資金591億元。
新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度應(yīng)進(jìn)一步的完善，政府財(cái)政尤其是中央財(cái)政對這部分的投入支出要加大，保證這項(xiàng)制度的健康運(yùn)行有穩(wěn)定持續(xù)的資金支持。2009年，全國財(cái)政收入61316．9億元，比2008年增加9995．12億元，增長19．5％，這說明，我國現(xiàn)在的財(cái)政收入是完全可以支撐新農(nóng)合所需資金的。
3．1．3養(yǎng)老保障可借鑒日本的農(nóng)民年金制度
在農(nóng)民達(dá)到一定年齡后，規(guī)定他們必須對土地的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，政府給予這部分農(nóng)民足以保障其生活的補(bǔ)貼，這種做法相當(dāng)于給了農(nóng)民退休金，采用農(nóng)民年金制度會(huì)促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的福利水平的提高。這樣就使農(nóng)民的晚年生活有了保障，同時(shí)也極大減輕土地的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。在農(nóng)民養(yǎng)老方面，也要發(fā)揮原有的家庭養(yǎng)老的作用，多給老人們精神上的慰藉，讓社會(huì)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老能很好的結(jié)合起來，讓農(nóng)民也能安享幸福的晚年。
3．2農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化建設(shè)
從另外的一個(gè)角度來看，不僅僅是農(nóng)村社會(huì)保障的建立和完善有助于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的集約化和適度規(guī)模經(jīng)營，同時(shí)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也為我國向城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系邁進(jìn)，提供了一個(gè)很好的契機(jī)。
我國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)二元體制是由我國的二元經(jīng)濟(jì)模式導(dǎo)致的，從西方發(fā)達(dá)國家來看，二元經(jīng)濟(jì)模式并不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須要經(jīng)歷的階段。但是，現(xiàn)階段的發(fā)展中國家基本上都存在著二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展中國家的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與其所處的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境及采取的經(jīng)濟(jì)政策是密切相關(guān)的。在和平發(fā)展的世界環(huán)境中，發(fā)展中國家要推動(dòng)本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就要積極地進(jìn)行工業(yè)化，而工業(yè)化所需的原始資本積累已顯然不能像西方發(fā)達(dá)圍家那樣通過殖民掠奪來實(shí)現(xiàn)，由此，發(fā)展中國家只能在本國范圍內(nèi)進(jìn)行，硬性的、人為的劃分農(nóng)村和城市，通過政府的政治強(qiáng)制權(quán)力來保障城市工業(yè)發(fā)展所需的資源、資本等，在這其中最典型的應(yīng)屬前蘇聯(lián)的斯大林模式。
首先，盡管我國已建立有比較完備的機(jī)關(guān)檔案室體系，但其整體效能與具有經(jīng)濟(jì)和高效優(yōu)點(diǎn)的文件中心相比還是存在一定差距。
其次，不斷變化的社會(huì)環(huán)境和檔案工作環(huán)境使半現(xiàn)行文件管理呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)，相應(yīng)產(chǎn)生了建立半現(xiàn)行文件管理機(jī)構(gòu)的多元化需求。我國當(dāng)前正處在變革時(shí)期，社會(huì)環(huán)境復(fù)雜多變，這對檔案工作環(huán)境產(chǎn)生了相當(dāng)大的沖擊和影響。一方面，國家政治體制改革引發(fā)的機(jī)構(gòu)精簡和人員調(diào)整使得相當(dāng)一批政府機(jī)關(guān)的檔案部門不得不撤銷或合并，檔案人員也不得不下崗或分流。另一方面，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的確立和發(fā)展使我國所有制成份和企業(yè)資產(chǎn)形式從單一走向多元化，三資企業(yè)和私營企業(yè)大量建立，國有中小企業(yè)大量改組、轉(zhuǎn)制、兼并甚至破產(chǎn)，這些企業(yè)的檔案工作或需要新建，或需要調(diào)整，或需要移交。政府機(jī)關(guān)和企業(yè)檔案工作出現(xiàn)的新特點(diǎn)和面臨的新形勢需要實(shí)行多元化的管理方式，以適應(yīng)不同特點(diǎn)和需求。
必須強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，筆者針對上述現(xiàn)實(shí)需要提出我國當(dāng)前建立文件中心的設(shè)想必須基于一個(gè)前提，那就是應(yīng)將文件中心不再視為半現(xiàn)行文件管理機(jī)構(gòu)的一種特定稱謂，而應(yīng)視為半現(xiàn)行文件管理最佳組織形式的代名詞。假如一味糾纏于文件中心的狹義概念，結(jié)果可能就會(huì)像某些學(xué)者那樣，依據(jù)我國沒有對應(yīng)稱謂得出“我國沒有文件中心”的結(jié)論1。退一步說，即使如此，這一結(jié)論并不意味著我國沒有建立文件中心的必要，相反恰恰證明了建立的迫切需要。實(shí)踐證明，在追求文檔管理最優(yōu)化目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，我國已經(jīng)開始出現(xiàn)了一些新型檔案管理組織形式，它們與文件中心可以說是名異而實(shí)同的。
二、我國現(xiàn)有新型檔案管理機(jī)構(gòu)
及其與文件中心的關(guān)系
一聯(lián)合檔案室
聯(lián)合檔案室主要是針對區(qū)、縣級機(jī)關(guān)檔案管理的不足，從80年代起建立的一種新型機(jī)關(guān)檔案管理組織形式。一般做法是在相同的行業(yè)系統(tǒng)或區(qū)域，在充分考慮機(jī)關(guān)單位駐地遠(yuǎn)近和檔案利用方便的基礎(chǔ)上，將原來若干“小而全”的機(jī)關(guān)檔案室以縱向或橫向的方式聯(lián)合起來，組織成為一個(gè)綜合性的檔案管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一制度、整體開發(fā)、綜合利用。這種聯(lián)合檔案室大多歸屬于牽頭單位領(lǐng)導(dǎo)，它的庫房、經(jīng)費(fèi)和編制由牽頭單位和參聯(lián)單位共同解決。80年代以來，我國不少區(qū)、縣都出現(xiàn)了聯(lián)合檔案室，較富代表性的包括河北張家口地區(qū)地直機(jī)關(guān)聯(lián)合檔案室、四川長壽縣縣直機(jī)關(guān)聯(lián)合檔案室、吉林市船營區(qū)區(qū)直機(jī)關(guān)聯(lián)合檔案室等等。
近20年的實(shí)踐證明，聯(lián)合檔案室取得了明顯的成效。它不僅有利于消除區(qū)、縣級機(jī)關(guān)原有單一檔案室管理模式中存在的機(jī)構(gòu)不健全、人員不穩(wěn)定、制度不規(guī)范、管理水平不高等不足，更重要的優(yōu)點(diǎn)是節(jié)省了人財(cái)物資源，符合精簡高效的原則。因?yàn)槁?lián)合檔案室可以通過人財(cái)物資源的集中配備和使用確保檔案室設(shè)施的齊備，改變了原來檔案工作各自為政、參差不齊的局面，提高了管理質(zhì)量。僅以吉林市船營區(qū)區(qū)直機(jī)關(guān)聯(lián)合檔案室為例，它是由區(qū)政府下屬16個(gè)機(jī)關(guān)檔案室聯(lián)合而成的。聯(lián)合前共有16名兼職檔案人員，庫房面積累計(jì)192平方米；聯(lián)合后只設(shè)2名專職檔案人員，庫房面積僅用35平方米就滿足了工作需要。為此，理論界對聯(lián)合檔案室的優(yōu)越性給予了充分肯定，認(rèn)為它是一種適合區(qū)、縣級機(jī)關(guān)檔案管理的切實(shí)可行的組織形式。目前，聯(lián)合檔案室已經(jīng)推廣到全國許多地區(qū)，成為檔案室體系中的一種新型形式。
二檔案寄存中心
檔案寄存中心主要是針對企業(yè)檔案的多元化管理需要到90年代末建立的一種新型檔案管理組織形式。這種多元化管理需要是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。在過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國的企業(yè)只不過是政府分支機(jī)構(gòu)，它們與政府機(jī)關(guān)一樣也是無論大小均設(shè)置檔案室保管檔案。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，企業(yè)的性質(zhì)和特點(diǎn)發(fā)生了明顯變化。從性質(zhì)上看，企業(yè)從政府的附屬物轉(zhuǎn)變成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，成為以市場為中心、追求最大經(jīng)濟(jì)效益的利益主體。從特點(diǎn)上看，企業(yè)不僅數(shù)量急劇增加，而且類型大大豐富。多元化的所有制形式和多層次的資產(chǎn)聯(lián)合改變了過去國有企業(yè)資產(chǎn)單一化的形式，企業(yè)的類型劃分具有多標(biāo)準(zhǔn)、多結(jié)果的特點(diǎn)。
企業(yè)類型的多元化使得各個(gè)企業(yè)的外部環(huán)境和內(nèi)部條件都存在相當(dāng)差異，檔案工作自然也是千差萬別，相應(yīng)產(chǎn)生了多元化的管理需求。特別是90年代以來，無論是國有企業(yè)還是非國有企業(yè)，檔案管理都出現(xiàn)了一些新情況和新問題。一方面，國有企業(yè)改革中出現(xiàn)了企業(yè)檔案管理不善甚至流失的現(xiàn)象。在“抓大放小”的指導(dǎo)思想下，不少國有中小企業(yè)由于破產(chǎn)、拍賣、改組、兼并、轉(zhuǎn)制等因素導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)發(fā)生變動(dòng)，長期生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)中形成的企業(yè)檔案處于失控狀態(tài)，整理不及時(shí)、管理不完善、流向不合理的情況常有發(fā)生，有的檔案落入個(gè)人手中，有的檔案甚至被當(dāng)成廢紙銷毀，致使大量檔案流失。另一方面，非國有企業(yè)的檔案管理大多處于混亂和無序狀態(tài)。近年來，三資企業(yè)和私營企業(yè)發(fā)展相當(dāng)迅速。它們大多租房辦公，部門設(shè)置簡單，人員流動(dòng)頻繁；加之在盈利目的驅(qū)動(dòng)下，主要精力放在生產(chǎn)和經(jīng)營管理上，很難投入足夠的人力物力來設(shè)立檔案機(jī)構(gòu)或配備檔案人員，致使檔案保管條件較差，檔案的損毀現(xiàn)象比較嚴(yán)重。這兩方面的問題表明，企業(yè)在檔案室撤銷或者根本沒有建立的情況下需要采取新的形式來實(shí)現(xiàn)檔案的安全保管，否則就會(huì)造成國家檔案財(cái)富的流失。
企業(yè)檔案管理的新形勢和新問題在經(jīng)濟(jì)特區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。因此，深圳市先行一步，探索出了一種以檔案部門代管企業(yè)檔案的管理模式，成為最早建立檔案寄存中心的地區(qū)。1996年以來，深圳市檔案館就接收和代管了一些破產(chǎn)國有企業(yè)的檔案，有效地避免了企業(yè)檔案的流失。為了進(jìn)一步適應(yīng)企業(yè)以及其他單位或個(gè)人的檔案管理需求，深圳市檔案局館于1998年專門設(shè)立了檔案寄存中心，用于為本市不具備檔案安全保管條件或有需要的企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人提供檔案寄存的有償服務(wù)。這一舉措是檔案部門適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需求的大膽改革，是向檔案社會(huì)化管理的積極邁進(jìn)。在深圳市帶動(dòng)下，目前我國一些市縣檔案館或其他有關(guān)部門也都設(shè)立了檔案寄存機(jī)構(gòu)或開展了檔案寄存業(yè)務(wù)。比較典型的有山東省濟(jì)南市成立了非公有制檔案服務(wù)中心、湖北省姊歸縣檔案館為本縣財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的檔案提供有償寄存服務(wù)、北京市農(nóng)科院情報(bào)所代管了市科委的全部成果檔案，等等。
三聯(lián)合檔案室、檔案寄存中心與文件中心的關(guān)系
筆者認(rèn)為，聯(lián)合檔案室和檔案寄存中心都是我國追求檔案管理組織形式高效化進(jìn)程的產(chǎn)物。它們與文件中心均有著緊密聯(lián)系，甚至可以說它們都是文件中心的一種形式，都是有中國特色的文件中心。
聯(lián)合檔案室與文件中心的共同之處可概括為五點(diǎn)。第一，二者的性質(zhì)相同。從文檔管理系統(tǒng)的所處階段來看，它們同為半現(xiàn)行文件管理機(jī)構(gòu)，都是介于機(jī)關(guān)與檔案館之間的過渡性機(jī)構(gòu)，都具有“中轉(zhuǎn)站”的性質(zhì)。第二，二者的基本功能相同。半現(xiàn)行文件的價(jià)值特性決定了它們都具備兩項(xiàng)基本功能：一是妥善保管機(jī)關(guān)的半現(xiàn)行文件，滿足機(jī)關(guān)的利用需求；二是對半現(xiàn)行文件進(jìn)行最終處置，將其中具有長久價(jià)值的部分移交檔案館保存。第三，二者保管對象的歸屬權(quán)一致。聯(lián)合檔案室保管的檔案和文件中心保管的文件，都仍然歸屬形成機(jī)關(guān)所有。第四，二者的建立目的一致。它們都是為了避免各機(jī)關(guān)分散保存半現(xiàn)行文件、降低保管成本、精簡機(jī)構(gòu)和人員而建立的一種機(jī)構(gòu)。第五，二者都具有明顯的效益優(yōu)點(diǎn)，包括節(jié)省保管費(fèi)用、精簡人力物力資源、實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益等等。美國早在70年代末就嘗到了建立文件中心帶來的效益，聯(lián)邦政府每年因此可節(jié)省經(jīng)費(fèi)上億美元。我國張家口地區(qū)地直機(jī)關(guān)聯(lián)合檔案室1984年的一組對比數(shù)據(jù)，也可反映這種效益優(yōu)點(diǎn)：28個(gè)參聯(lián)機(jī)關(guān)在聯(lián)合前有專兼職檔案員28名、檔案柜52套、庫房面積為150平方米；聯(lián)合后檔案人員為2名、檔案柜38套、庫房面積為75平方米。
檔案寄存中心與文件中心的關(guān)系相對復(fù)雜一點(diǎn)，因?yàn)榧拇嬷行氖且环N隸屬于檔案部門，為有需要的企業(yè)、團(tuán)體或個(gè)人提供檔案寄存有償服務(wù)的機(jī)構(gòu)。國外文件中心就隸屬關(guān)系而言，有屬于政府檔案系統(tǒng)、某一特定機(jī)構(gòu)、甚至私人之分；就服務(wù)方式而言，也有無償服務(wù)和有償服務(wù)之分。據(jù)此，筆者認(rèn)為寄存中心同樣可以看成是文件中心的一種特殊形式，原因主要基于五點(diǎn)：第一，二者保管對象的歸屬權(quán)一致，它們保管的檔案或文件都仍然是原形成機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)，檔案或文件的所有權(quán)并未發(fā)生轉(zhuǎn)移。因此，二者都只是機(jī)構(gòu)，它們受形成機(jī)關(guān)的委托，負(fù)責(zé)為機(jī)關(guān)提供檔案或文件的代管服務(wù)。第二，二者的基本功能相同。它們既要為形成機(jī)關(guān)提供代管服務(wù)，滿足機(jī)關(guān)利用需求；又要對屬于檔案館接收范圍內(nèi)的那些機(jī)關(guān)提供檔案或文件處置服務(wù)，確保進(jìn)館檔案的質(zhì)量。第三，二者的隸屬關(guān)系存在相同之處。寄存中心隸屬于政府檔案系統(tǒng)，這一點(diǎn)與國外政府文件中心相同。第四，二者的服務(wù)方式也有相同特點(diǎn)。實(shí)行有償服務(wù)的寄存中心與國外商業(yè)性文件中心一致。第五，二者也都具有效益優(yōu)點(diǎn)，它們以集中的方式保管若干機(jī)構(gòu)的檔案或文件，同樣可以獲得節(jié)省保管費(fèi)用、精簡人力物力資源和實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益的良好效果。
之所以說聯(lián)合檔案室、檔案寄存中心都是有中國特色的文件中心，主要是因?yàn)樗鼈冏鳛閭鹘y(tǒng)檔案室的革新形式，吸取了文件中心的突出優(yōu)點(diǎn)棗經(jīng)濟(jì)和高效。一方面，它們以聯(lián)合或集中的方式避免了機(jī)關(guān)檔案管理盲目追求“小而全”的傾向，取得了明顯的效益優(yōu)點(diǎn)，具有經(jīng)濟(jì)實(shí)用的特征；另一方面，它們，特別是寄存中心可以使檔案館全面控制檔案從機(jī)關(guān)直至進(jìn)館的整個(gè)運(yùn)動(dòng)過程并確保質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)管理高效化。但是，它們與文件中心并非毫無差別。聯(lián)合檔案室與文件中心的最大區(qū)別在于隸屬關(guān)系的定位不同，聯(lián)合檔案室大多歸屬牽頭機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，文件中心則大多歸屬檔案部門領(lǐng)導(dǎo)。這種定位差別表明國外多將文件中心納入檔案系統(tǒng)，更有利于檔案館通過控制文件中心來實(shí)現(xiàn)文件的全過程管理。寄存中心則是國外政府文件中心與商業(yè)性文件中心的有機(jī)結(jié)合，它的隸屬關(guān)系和經(jīng)費(fèi)來源與政府文件中心相同，它的保管任務(wù)與服務(wù)方式卻與商業(yè)性文件中心一致。這表明寄存中心的建立充分體現(xiàn)了中國國情，既能保證政府檔案系統(tǒng)對國家檔案的有效控制；又能符合市場經(jīng)濟(jì)下追求利益和效益的要求?？傊?lián)合檔案室與檔案寄存中心作為我國尊重現(xiàn)有國情建立的兩種經(jīng)濟(jì)高效化的半現(xiàn)行文件管理機(jī)構(gòu)，就可以說成我國建立文件中心的兩種有效形式。
三、我國建立文件中心的總體形式和布局
應(yīng)當(dāng)說我國在建立文件中心進(jìn)程中已取得了初步成效，迄今為止，除了聯(lián)合檔案室與寄存中心外，我國還出現(xiàn)了企業(yè)檔案托管中心、檔案中介機(jī)構(gòu)、檔案事務(wù)所等新型檔案管理組織形式。盡管名稱各異，但它們都有著力圖追求經(jīng)濟(jì)高效的共同特征。因此，筆者認(rèn)為對文件中心建立形式這一問題，預(yù)測可能出現(xiàn)的具體名稱既無必要，也無法窮盡。筆者僅就文件中心建立的總體形式和布局提出較為宏觀的設(shè)想。當(dāng)然這是檔案行政管理部門管轄的事務(wù)，筆者無權(quán)也無意插手，只是通過理論探討提供一點(diǎn)參考意見。
國外文件中心的類型可以為我國建立文件中心的總體形式提供參考。概括起來國外文件中心包括三大類：一是政府系統(tǒng)的文件中心，包括聯(lián)邦政府和地方政府州市、縣等的文件中心，一般是指由政府出資建立，歸屬政府檔案部門領(lǐng)導(dǎo)，免費(fèi)為政府機(jī)關(guān)提供半現(xiàn)行文件保管和利用服務(wù)的機(jī)構(gòu)。二是特定機(jī)構(gòu)的文件中心，這類文件中心分布很廣，從學(xué)校、企業(yè)、醫(yī)院到社團(tuán)組織均有設(shè)立，嚴(yán)格說來屬于特定機(jī)構(gòu)的內(nèi)部文件管理機(jī)構(gòu)，類似于我國的機(jī)關(guān)檔案室。以上兩類均是非營利性機(jī)構(gòu)。三是商業(yè)性文件中心，一般是指為工商企業(yè)或其他有需要的機(jī)構(gòu)或個(gè)人提供文件管理有償服務(wù)的營利性機(jī)構(gòu)。其中，政府文件中心和商業(yè)性文件中心應(yīng)當(dāng)說更集中體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高效的優(yōu)點(diǎn)，而且它們也分別代表了服務(wù)方式的兩種發(fā)展方向棗無償服務(wù)和有償服務(wù)。
依據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國國情，筆者認(rèn)為我國建立文件中心總體上可以采取兩種形式：一種是政府系統(tǒng)中設(shè)立無償服務(wù)的文件中心，專門面向各級各類政府機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)提供檔案保管、利用和處置服務(wù)。這種文件中心與傳統(tǒng)機(jī)關(guān)檔案室的不同之處在于，每一個(gè)機(jī)關(guān)單位不再單設(shè)一個(gè)檔案室，而是由國家統(tǒng)一安排，分級、分區(qū)域、分系統(tǒng)設(shè)立若干文件中心。每一個(gè)文件中心集中保管若干機(jī)構(gòu)的檔案文件。如果可能，這種文件中心最好能歸屬于各級綜合檔案局館領(lǐng)導(dǎo)，必要時(shí)一些行業(yè)系統(tǒng)的文件中心也可歸屬專業(yè)檔案館領(lǐng)導(dǎo)。另一種是適應(yīng)檔案管理的多元化需要設(shè)立的有償服務(wù)的文件中心，專門面向有需要的企業(yè)、團(tuán)體或個(gè)人，提供檔案寄存或者是檔案保管、利用和處置全方位服務(wù)。這種文件中心又可以分兩種方式設(shè)置，一是以各級檔案館為依托設(shè)置，借助檔案館的專業(yè)管理和人才資源優(yōu)勢，對有需要或是不具備安全保管條件的單位或個(gè)人提供檔案代管服務(wù)，這既能減輕形成機(jī)關(guān)的壓力，又能避免國家檔案財(cái)富的流失。二是允許設(shè)置純粹商業(yè)性的文件中心，好處是可加快實(shí)現(xiàn)檔案的社會(huì)化管理，激發(fā)良性競爭；但在目前條件下，國家可以通過采取一定措施對它加以控制和規(guī)范，避免出現(xiàn)盲目追求利益的不良后果。
文件中心的總體布局是指國家對需要設(shè)置文件中心的地區(qū)、部門或機(jī)構(gòu)作出全盤規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。根據(jù)上述設(shè)想的文件中心的總體形式，筆者認(rèn)為除了商業(yè)性文件中心以外，國家均可對政府系統(tǒng)文件中心和以各級檔案局館為依托的文件有償服務(wù)中心進(jìn)行合理布局。這可以從兩方面來分析：一方面，就政府系統(tǒng)文件中心而言，我國目前中小城市和區(qū)縣的機(jī)關(guān)建立了其中的一種形式棗聯(lián)合檔案室，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還應(yīng)上下延伸，在大中城市的大、中型機(jī)關(guān)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣建立文件中心。另一方面，就以各級檔案局館為依托的文件有償服務(wù)中心而言，我國可以在總結(jié)深圳市檔案寄存中心先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市或開發(fā)區(qū)如經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等建立，然后逐步向有需要的地區(qū)推廣。這是因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市或開發(fā)區(qū)，檔案管理的多元化需求比較突出，而且人們的效益觀念也比較明顯。只要文件中心能夠?yàn)槠髽I(yè)、單位或個(gè)人的檔案管理提供省時(shí)、省力、省財(cái)?shù)膬?yōu)厚回報(bào)，它的前景就必然光明。對于這一點(diǎn)，文件中心自身的效益優(yōu)點(diǎn)以及檔案部門的資源優(yōu)勢可以提供有力的保證。
至此，筆者對文件中心這一熱點(diǎn)問題的思考暫時(shí)告一段落。
注釋：
隨著社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)保障體系的不斷完善,醫(yī)療保險(xiǎn)(medical care)作為國家和社會(huì)向法定范圍內(nèi)的勞動(dòng)者提供預(yù)防和 治療 疾病、傷殘的費(fèi)用和服務(wù)的一種社會(huì)保險(xiǎn),已和我們的生活越來越密切。按醫(yī)療保險(xiǎn)的實(shí)施方式分為2種:一種是國家強(qiáng)制的法定保險(xiǎn),由政府醫(yī)療保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理,其目標(biāo)是廣覆蓋,低保障;另一種是自愿保險(xiǎn),由商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)接保和理賠個(gè)人自愿投保的醫(yī)療保險(xiǎn)。
病案(medical record)作為一種醫(yī)療檔案是醫(yī)務(wù)人員對病人的診斷、檢查、治療、護(hù)理所做的客觀真實(shí)的文字記錄,對病案科學(xué)合理的管理至關(guān)重要,它已成為醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支付和理賠醫(yī)療費(fèi)用的重要依據(jù)。
1病案的書寫質(zhì)量管理直接影響醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的支付和理賠
1.1病案首頁是病人結(jié)束住院診治的 總結(jié) 其所反應(yīng)的信息為測算醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)率提供較完善的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。為社保機(jī)構(gòu)考評、監(jiān)督 醫(yī)院 的服務(wù)質(zhì)量、技術(shù)水平提供了量化指標(biāo)。其書寫要點(diǎn)是應(yīng)填項(xiàng)目必須填寫正確,完整,特別是正確的疾病和手術(shù)操作分類的編碼,關(guān)系到理賠的費(fèi)率。例如臨床上“畸胎瘤”的性質(zhì)一定要根據(jù)病理報(bào)告的描述進(jìn)行良、惡性腫瘤,包括交界惡性腫瘤的區(qū)分。這就要求醫(yī)生要書寫規(guī)范的疾病診斷名稱,疾病編碼人員也要有高度的責(zé)任心和熟練的編碼技術(shù)。
1.2入院記錄包括主訴、現(xiàn)病史、既往史、個(gè)人史、家族史、體格檢查、實(shí)驗(yàn)室檢查與特殊檢查結(jié)果、診斷、診斷討論、治療計(jì)劃討論。其中現(xiàn)病史、既往史的描述對涉保理賠至關(guān)重要?，F(xiàn)病史以主訴為主線進(jìn)一步闡述疾病發(fā)病癥狀、體征、時(shí)間和病歷中記錄的重要陽性和陰性表現(xiàn),治療、檢查經(jīng)過,治療效果等,不應(yīng)出現(xiàn)邏輯性失誤,這樣為鑒定病案的價(jià)值做好基礎(chǔ)準(zhǔn)備。既往史是記錄病人既往的一般健康狀況,急、慢性傳染病史,藥物不良反應(yīng)及過敏史,手術(shù)和嚴(yán)重創(chuàng)傷史及其他重要病史。按發(fā)病時(shí)間順序記載,凡與現(xiàn)病診斷和鑒別診斷有關(guān)的疾病,更應(yīng)詳細(xì)記載。所有這些臨床醫(yī)生都應(yīng)認(rèn)真填寫不得有誤。有時(shí)因臨床醫(yī)生沒有做有關(guān)的病史采集或筆誤,以及患者故意隱瞞造成保險(xiǎn)理賠時(shí)出現(xiàn)糾紛。
1.3手術(shù)和麻醉記錄是手術(shù)全過程的詳細(xì)記錄包括手術(shù)經(jīng)過,麻醉方法和深度,術(shù)中輸血、輸液,及其他藥物使用情況。在此注意的有兩點(diǎn),一是記錄要正確、及時(shí)和完整,如麻醉單上術(shù)中輸血情況的記錄是目前血液中心對輸血引起的丙型肝炎保險(xiǎn)賠償?shù)闹匾罁?jù)之一;二是對人工材料的植入必須填寫“植入醫(yī)療材料使用登記表”,并詳細(xì)寫明產(chǎn)品名稱、規(guī)格(型號)、生產(chǎn)批號、生產(chǎn)單位等信息,因?yàn)椴煌娜斯ぶ踩氩牧显卺t(yī)保的支付中是不同的。
1.4醫(yī)囑單是醫(yī)囑的執(zhí)行記錄分為長期醫(yī)囑和臨時(shí)醫(yī)囑。為醫(yī)保部門審核醫(yī)療費(fèi)用提供準(zhǔn)確信息,有利于患者和醫(yī)保部門共同對醫(yī)院醫(yī)療行為進(jìn)行監(jiān)督、檢查。也為統(tǒng)籌基金的支付和管理提供客觀依據(jù),以使社保機(jī)構(gòu)能有效控制醫(yī)療費(fèi)用的開支,杜絕浪費(fèi),確保統(tǒng)籌基金的合理使用。醫(yī)囑單的書寫要做到:(1)正確填寫醫(yī)囑上端病人姓名、病房、床號、病案號和頁次。(2)長期醫(yī)囑和臨時(shí)醫(yī)囑的時(shí)間應(yīng)準(zhǔn)確、具體到分。(3)遇有手術(shù)或分娩病例時(shí),在醫(yī)囑單上劃一紅線,表示線上醫(yī)囑停止執(zhí)行。(4)對部分醫(yī)囑作廢時(shí)應(yīng)及時(shí)加蓋作廢章,以免引起重復(fù)記帳。
2病案的完整性管理使醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)理賠有了可靠依據(jù)
殘缺不全的病案,不僅反映在醫(yī)療質(zhì)量上不夠嚴(yán)謹(jǐn),也為臨床診斷和治療的合理性帶來困難,還使教學(xué)和科學(xué)研究工作得不到可靠的資料,同時(shí)對醫(yī)療事故、醫(yī)療糾紛的處理和 法律 責(zé)任鑒定造成困難和不必要的損失。一份完整的病案是發(fā)揮其使用價(jià)值的必然要素, 也是醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行理賠的重要依據(jù)。隨著醫(yī)療體制的改革,為了合理使用有限的醫(yī)療衛(wèi)生資源,各醫(yī)院都普遍提高了病床周轉(zhuǎn)率,減低了病人平均住院天數(shù),但是,由于一些檢驗(yàn)報(bào)告滯后歸檔,在病人出院時(shí)有時(shí)正式的病理診斷報(bào)告還未完成。這就需要醫(yī)生在得到各種檢驗(yàn)報(bào)告后必須及時(shí)歸入病人的病案中,以使病案的完整性得到保證。例如醫(yī)保機(jī)構(gòu)在對病人使用白蛋白時(shí),決定是否支付報(bào)銷的依據(jù)就是病人的血液報(bào)告里的白蛋白指標(biāo)。又如醫(yī)療保險(xiǎn)文件規(guī)定,應(yīng)用抗霉菌藥物必須有霉菌檢出的陽性結(jié)果,否則按自費(fèi)處理。這些都需要從病案中相應(yīng)的檢驗(yàn)報(bào)告結(jié)果作為依據(jù)。
3病案的供應(yīng)和保存也影響醫(yī)療保險(xiǎn)的理賠
3.1保證病案及時(shí)提供病案作為保險(xiǎn)理賠和支付的重要依據(jù),如在醫(yī)保機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司需要查閱時(shí)不能及時(shí)提供必將影響理賠速度。因此要求病案管理人員做到病案的及時(shí)收回,及時(shí)歸檔(包括整理,裝訂,首頁電腦錄入,上架),堅(jiān)持和完善病案借閱制度,杜絕病案遺失。病案管理工作中的任何疏忽大意,都會(huì)影響病案的正常供應(yīng),進(jìn)而影響病案的使用包括保險(xiǎn)理賠。為此,我院專門制定了一系列獎(jiǎng)懲制度,責(zé)任到人,保證病案的及時(shí)收回和避免遺失,取得了良好的效果。
3.2病案的保管也會(huì)影響保險(xiǎn)理賠如沒有完善、 科學(xué) 的病案管理,不能提供病案資料將直接影響患者得到合理的賠償。病案保管工作的好壞,直接影響病案的供應(yīng)和使用。因此,運(yùn)用科學(xué)的管理方法,合理地規(guī)定病案保管期限,并做到病案上架及時(shí),排列有序,整齊清潔,查找方便,完整無缺,防止損壞丟失。
