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時(shí)間：2023-03-17 18:12:13
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根據(jù)現(xiàn)行行政法律、法規(guī)的規(guī)定，可將自由裁量權(quán)歸納為以下幾種：
1、在行政處罰幅度內(nèi)的自由裁量權(quán)：即行政機(jī)關(guān)在對行政管理相對人作出行政處罰時(shí)，可在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇。它包括在同一處罰種類幅度的自由選擇和不同處罰種類的自由選擇。例如，《治安管理處罰條例》第24第規(guī)定了違反本條規(guī)定的“處十五日以下拘留、二百元以下罰款或者警告”，也就是說，既可以在拘留、罰款、警告這三種處罰中選擇一種，也可以就拘留或罰款選擇天數(shù)或數(shù)額。
2、選擇行為方式的自由裁量權(quán)：即行政機(jī)關(guān)在選擇具體行政行為的方式上，有自由裁量的權(quán)力，它包括作為與不作為。例如，《海關(guān)法》第21條第3款規(guī)定：“前兩款所列貨物不宜長期保存的，海關(guān)可以根據(jù)實(shí)際情況提前處理?！币簿褪钦f，海關(guān)在處理方式上（如變價(jià)、冰凍等），有選擇的余地，“可以”的語義包涵了允許海關(guān)作為或不作為。
3、作出具體行政行為時(shí)限的自由裁量權(quán)：有相當(dāng)數(shù)量的行政法律、法規(guī)均未規(guī)定作出具體行政行為的時(shí)限，這說明行政機(jī)關(guān)在何時(shí)作出具體行政行為上有自由選擇的余地。
4、對事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定的自由裁量權(quán)：即行政機(jī)關(guān)對行政管理相對人的行為性質(zhì)或者被管理事項(xiàng)的性質(zhì)的認(rèn)定有自由裁量的權(quán)力。例如，《漁港水域交通安全管理?xiàng)l例》第21條第（3）項(xiàng)規(guī)定：“在漁港內(nèi)的航道、港池、錨地和停泊區(qū)從事有礙海上交通安全的捕撈、養(yǎng)殖等生產(chǎn)活動(dòng)的”可給予警告式或罰款。這里的生產(chǎn)活動(dòng)對海上交通安全是否“有礙”，缺乏客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)對“有礙”性質(zhì)的認(rèn)定有很大的自由裁量權(quán)。
5、對情節(jié)輕重認(rèn)定的自由裁量權(quán)：我國的行政法律、法規(guī)不少都有“情節(jié)較輕的”、“情節(jié)較重的”“情節(jié)嚴(yán)重的”這樣語義模糊的詞，又沒有規(guī)定認(rèn)定情節(jié)輕重的法定條件，這樣行政機(jī)關(guān)對情節(jié)輕重的認(rèn)定就有自由裁量權(quán)。
6、決定是否執(zhí)行的自由裁量權(quán)：即對具體執(zhí)行力的行政決定，法律、法規(guī)大都規(guī)定由行政機(jī)關(guān)決定是否執(zhí)行。例如，《行政訴訟法》
第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！边@里的“可以”就表明了行政機(jī)關(guān)可以自由裁量。
二、不正確行自由量權(quán)表現(xiàn)形式
從以上的分類可以自看出，行政機(jī)行使自由裁量權(quán)的范圍是很廣泛的，幾乎滲透到行政執(zhí)法的全過程。但是，所謂“自由”是相對的，絕對的“自由”是不存在的。正如英國十六世紀(jì)某大法官所說：“自由裁量權(quán)意味著，根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個(gè)人意見做某事……，根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個(gè)人好惡做某事，自由裁量權(quán)不應(yīng)是專制的，含糊不清的，捉摸不定的權(quán)力，而應(yīng)是法定的、有一定之規(guī)的權(quán)力。”（注1）自由裁量權(quán)“是一種明辯真與假、對與錯(cuò)的藝術(shù)和判斷力，……而不以他們的個(gè)人意愿和私人感情為轉(zhuǎn)移。”（注2）
根據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，不正確地行使自由裁量權(quán)的表現(xiàn)形式主要有：
1、。它是不正確地行使自由裁量權(quán)的最典型表現(xiàn)，其導(dǎo)致的法律后果──所作出的具體行政行為無效。是一種目的違法，其特點(diǎn)是：自由裁量權(quán)的行使不符合法律授予這種權(quán)力的目的。它主要表現(xiàn)為行政執(zhí)法人員假公濟(jì)私、公報(bào)私仇、，以實(shí)現(xiàn)種種不廉潔的動(dòng)機(jī)。人民法院對的審查有兩方面：首先是確定所適用的法律、法規(guī)的目的（包括被適用文條的目的）；其次是確實(shí)具體行政行的目的，然后將二者相對照，以便確定是否。由于是一種目的違法、人民法院在確定法律目的和具體行政行為目的方面，難度較大，特別是對行使職權(quán)的目的難以取證。
因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從行政執(zhí)法的全過程、與案件有關(guān)的各種情節(jié)、因素和行政執(zhí)法的社會(huì)效果等方面來推定具體行政行為的目的是否違法，對此要充分尊重合議庭審判人員一致作出的認(rèn)定意見。
2、行政處罰顯折合公正。凡法律、法規(guī)規(guī)定了法律責(zé)任的，其立法的一條重要原則便是合理和公正的原則。這里的合理和公正已不是一般意義上的合理和公正，而是通過法律形式固定下來合理和公正，即注入了國家意志的、成為法定的合理和公正。如果行政處罰顯失公正，就是違背了國家意志，即不符合立法本意，這實(shí)質(zhì)上是濫用自由裁量權(quán)的又一表現(xiàn)形式。人民法院對顯失公正的行政處罰，可依據(jù)公正原則予以變更。
3、拖延履行法定職責(zé)。由于有不少法律、法規(guī)未規(guī)定行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的期限，因而何時(shí)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)便可以自由裁量。行政管理的一個(gè)重要原則就是效率原則，如果違反這一原則，或者出于某種不廉潔動(dòng)機(jī)，而拖延履行法定職責(zé)，也是不正確地行使了自由裁量權(quán)，人民法院便可依法判決行政機(jī)關(guān)限期履行法定職責(zé)。
三、關(guān)于衡量行政執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)
現(xiàn)在普遍存在這樣一種觀點(diǎn)：行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的行為，不產(chǎn)生是否違法的問題，只有是否適當(dāng)?shù)膯栴}。這實(shí)質(zhì)上是關(guān)系到衡量行政執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)問題。
前已述及，自由裁量權(quán)是法律、法規(guī)授予行政機(jī)關(guān)的一種權(quán)力，因此，行使自由裁量權(quán)的行為必定是行政執(zhí)法行為。我國法律體系是以成文法為本位，《憲法》第5條規(guī)定了法治原則，即強(qiáng)調(diào)依法辦事。
因此，衡量某項(xiàng)行政執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)，只能看其是否合法，不合法即違法，這是符合邏輯學(xué)中的二分法的。如果評價(jià)某項(xiàng)行政執(zhí)法行為拋開是否合法不談，只講是否適當(dāng)，必然增加了執(zhí)法活動(dòng)的主觀隨意性、獨(dú)斷專橫，甚至導(dǎo)致以適當(dāng)為由堂而皇之地為目的違法而辯護(hù)，從而喪失執(zhí)法的公正尺度，以致行政法律、法規(guī)的權(quán)威性受到動(dòng)搖，更重要的是人民群眾對依法行政喪失信心。可見，這種衡量標(biāo)準(zhǔn)的多元化是不可取的。只有在那些無法可依的情況下，作出的行政行為（非行政執(zhí)法行為，與自由裁量權(quán)無關(guān)），才有是否適當(dāng)?shù)膯栴}。
筆者認(rèn)為，合法的行政執(zhí)法行為必須同時(shí)具備以下兩個(gè)條件：
（1）在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)；（2）符合立法本意。那種在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)施行政執(zhí)法行為就是“合法”的觀點(diǎn)。是對“合法”的曲解。如果不符合立法本意，即不符合法律、法規(guī)授予這種權(quán)力的目的。即便在法律、法規(guī)范圍內(nèi)，也是不合法的，所產(chǎn)生的法律后果是應(yīng)當(dāng)撤銷或變更具體行政行為?！缎姓V訟法》將和拖延履行法定職責(zé)都視為違法行為，正說明了這一點(diǎn)。但是，將顯失公正的行政處罰（實(shí)質(zhì)上是的一種特殊表現(xiàn)形式）又視為合法性的一種例外情況予以規(guī)定，又反映了立法時(shí)的矛盾。筆者對此問題的論述，意在對自由裁量權(quán)應(yīng)加以限制，并非要否認(rèn)自由裁量權(quán)存在的價(jià)值。
四、自由裁量權(quán)存在的客觀依據(jù)及利弊
無
論在任何一個(gè)國家，行政執(zhí)法的自由裁量權(quán)都是存在的，區(qū)別在范圍不同和監(jiān)督方式不同而已。從我國的國情出發(fā)，考察行政執(zhí)法中自由裁量存在的客觀依據(jù)及其利弊是非常必要的，這對完善行政執(zhí)法，正確行使自由裁量權(quán)有著重要意義。
1、保證行政效率是自由裁量權(quán)存在的決定因素。依法行政管理的范圍非常廣泛，這就要求行政機(jī)關(guān)所擁有的行政權(quán)必須適應(yīng)紛繁復(fù)雜，發(fā)展變化的各種具體情況。為了使行政機(jī)關(guān)能夠?qū)彆r(shí)度勢、權(quán)衡輕重，不至于在復(fù)雜多變的問題面前束手無策，錯(cuò)過時(shí)機(jī)，法律、法規(guī)必須賦予行政機(jī)關(guān)在規(guī)定的原則和范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，從而靈活果斷地解決問題，提高行政效率。在現(xiàn)代社會(huì)中，必然要加強(qiáng)行政管理，講效率，因而行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)也會(huì)越來越大，這對行政機(jī)關(guān)積極主動(dòng)地開展工作，提高行政效率是有利的，但也容易產(chǎn)生弊端──。為了防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員在工作中假公濟(jì)私、武斷專橫，導(dǎo)致“人治”，就必須對自由裁量權(quán)予以一定的限制。
2、立法的普遍性與事件的個(gè)別性之矛盾是自由裁量權(quán)存在的又一決定因素。由于我國是一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的大國，各地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展很不平衡，社會(huì)習(xí)俗、生活方式也有很大差別，法律、法規(guī)所調(diào)整的各種社會(huì)關(guān)系在不同地區(qū)也有不同程度的區(qū)別，對各種情況也不可能概括完善、羅列窮盡。因此，從立法技術(shù)來看，立法機(jī)關(guān)無法作出細(xì)致的規(guī)定，往往只能規(guī)定一些原則，規(guī)定一些有彈性的條文，可供選擇的措施，可供上下活動(dòng)的幅度，使得行政機(jī)關(guān)有靈活機(jī)動(dòng)的余地，從而有利于行政機(jī)關(guān)因時(shí)因地因人卓有成效地進(jìn)行行政管理。但是，法律條文的“彈性”與執(zhí)法的“可操作性”卻容易產(chǎn)生矛盾。如果“彈性”到不便于“操作”，那么法律實(shí)施的效益就要大打折扣。（注3）這也是有些行政執(zhí)法人員鉆法律的空子的重要根源。
值得一提的是，一些資產(chǎn)階級國家的行政法學(xué)者認(rèn)為，昔日消極的“依法行政”，在今天應(yīng)有新的解釋，即所謂“依法行政”并不是指行政機(jī)關(guān)的任何活動(dòng)都需要有法律的規(guī)定，而是指在不違反法律的范圍內(nèi)，允許行政機(jī)關(guān)有自由裁量權(quán)，即具有因時(shí)因事因地制宜的權(quán)力。也就是說，行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)并不限于現(xiàn)有法律明定范圍，只要不違反法律仍被視為符合法治，這不僅不予“法治”相矛盾，而且是對它的發(fā)展和補(bǔ)充。因?yàn)?，原來講法治，主要從消極方面考慮問題，即主要是防患行政機(jī)關(guān)。其實(shí)，法治也有積極的方面，即保障行政機(jī)關(guān)有效地行使職權(quán)，以維護(hù)法律和秩序。這種理論在資產(chǎn)階級法學(xué)界正日益得勢。（注4）
五、人民法院對自由裁量權(quán)的司法審查
歷史學(xué)家阿克頓勛爵說：“權(quán)力有腐敗的趨勢，絕對的權(quán)力絕對地腐敗，”（注5）自由裁量權(quán)亦復(fù)如是。自由裁量權(quán)的授予，絕不是允許行政機(jī)關(guān)及其工作人員把它作為獨(dú)斷專橫的庇護(hù)傘，相反應(yīng)當(dāng)實(shí)行有效的控制，正如詹姆士。密爾在《政府論文集》中所說的：
“凡主張授予政權(quán)的一切理由亦即主張?jiān)O(shè)立保障以防止濫用政權(quán)的理由?！保ㄗ?）法律、法規(guī)賦予人民法院對一部分具體行政行為行使司法審查權(quán)，正是基于這樣的考慮。
《行政訴訟法》第5條規(guī)定了人民法院審查具體行政行為合法性的原則，王漢斌在《關(guān)于「中華人民共和國行政訴訟法（草案）的說明》中指出：“人民法院審理行政案件，是對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。至于行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)作出的具體行政行為是否適當(dāng)，原則上應(yīng)由行政復(fù)議處理，”也就是說，人民法院通過行政訴訟依法對被訴行政機(jī)關(guān)的具體行政行為行使司法審查權(quán)，審查的主要內(nèi)容是具體行政行為的合法性而不是不適當(dāng)性。
但是，這并不是說人民法院對自由裁量權(quán)就無法進(jìn)行司法監(jiān)督了。
如前所述，行政機(jī)關(guān)所擁有的自由裁量權(quán)滲透到作出具體行政行為的各個(gè)階段，由于不正確地行使自由裁量權(quán)，其表現(xiàn)形式主要有、拖延履行法定職責(zé)、行政處罰顯失公正等，所導(dǎo)致的法律后果是人民法院有權(quán)依法撤銷，限制履行或者變更具體行政行為。
然而，審查具體行政行為合法性的原則，表明了人民法院的有限司法審查權(quán)。當(dāng)前，我國正在大力加強(qiáng)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)，強(qiáng)調(diào)為政清廉，人民法院應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮審判職能作用，在這方面要有所作為。一方面要嚴(yán)格依法辦案，既要保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，又要維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，克服畏難思想和無原則的遷就行政機(jī)關(guān)。另一方面要完善人民法院的司法建議權(quán)，對那些確實(shí)者，或者其他違法違紀(jì)者，人民法院無法通過行政訴訟予以糾正的，應(yīng)當(dāng)以司法建議的形式向有關(guān)部門提出，以維護(hù)國家和人民的利益。
六、控制自由裁量權(quán)的對策
為了防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員，把自由裁量權(quán)變成一種專斷的權(quán)力，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取如下對策：
1、健全行政執(zhí)法監(jiān)督體系。監(jiān)督主體不僅有黨、國家機(jī)關(guān)（包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)），還有企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾組織和公民。對已有的法定監(jiān)督方式還應(yīng)當(dāng)根據(jù)形勢的需要，繼續(xù)補(bǔ)充、完善；對沒有法定監(jiān)督方式的，要通過立法或制定規(guī)章，以保證卓有成效的監(jiān)督。同時(shí)，要有對的人采取嚴(yán)厲的懲罰措施，還要有對監(jiān)督有功人員的獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)。
2、在立法方面，要處理好法律條文的“彈性”和執(zhí)法的“可操作性”的關(guān)系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”，尤其是對涉及到公民合法權(quán)益的條款，更應(yīng)如此。同時(shí)，要切實(shí)貫徹執(zhí)行國務(wù)院1987年4月21日批準(zhǔn)的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第17條的規(guī)定：
一、概論
傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論以蒂伯特1956年發(fā)表的《地方支出的純理論》為標(biāo)志，然后馬斯格雷夫、奧茨等經(jīng)濟(jì)學(xué)家對此作出補(bǔ)充和發(fā)展。傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論對財(cái)政分權(quán)的合理性、必要性給出了一定的解釋和說明，其研究的一個(gè)基本問題是如何將各項(xiàng)財(cái)政職能及相應(yīng)的財(cái)政工具在各級政府之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆峙洌诵挠^點(diǎn)認(rèn)為：如果將資源配置的權(quán)力更多地向地方政府傾斜，那么通過地方政府間的競爭，能夠使地方政府更好地反映納稅人的偏好，從而加強(qiáng)對政府行為的預(yù)算約束，相當(dāng)程度上改變中央政府在財(cái)政政策中存在的不代表地方公民意見的狀態(tài)。
（一）蒂伯特的用腳投票理論
蒂伯特從公共品入手，假定居民可以自由流動(dòng)，具有相同偏好和收入水平的居民會(huì)自動(dòng)聚集到某一地方政府周圍，居民的流動(dòng)性會(huì)帶來政府間的競爭，一旦政府不能滿足其要求，那么居民可以“用腳投票”遷移到自己滿意的地區(qū)，結(jié)果地方政府要吸引選民，就必須按選民的要求供給公共品，從而可以達(dá)到帕累托效率。
（二）馬斯格雷夫的分權(quán)思想
馬斯格雷夫認(rèn)為：宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與收入再分配職能應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，因?yàn)榈胤秸畬暧^經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定實(shí)施控制缺乏充足的財(cái)力，另外經(jīng)濟(jì)主體的流動(dòng)性也使地方政府難以進(jìn)行再分配；而資源配置政策則應(yīng)根據(jù)各地居民的偏好不同而有所差別，在這方面地方政府比中央政府更適合，更有利于經(jīng)濟(jì)效率的提高和社會(huì)福利水平的改進(jìn)。他還指出在公共品供給效率和分配的公正性實(shí)現(xiàn)方面，中央政府和地方政府間必要的分權(quán)是可行的，這種分權(quán)可以通過稅種在各級政府間的分配固定下來，從而賦予地方政府相對獨(dú)立的權(quán)力。
（三）奧茨的分權(quán)定理
奧茨在《財(cái)政聯(lián)邦主義》一書中，通過一系列假定提出了分散化提供公共品的比較優(yōu)勢，即奧茨“分權(quán)定理”：對某種公共品來說，如果對其消費(fèi)涉及全部地域的所有人口的子集，并且關(guān)于該公共品的單位供給成本對中央政府和地方政府都相同，那么讓地方政府將一個(gè)帕累托有效的產(chǎn)出量提供給他們各自的選民則總是要比中央政府向全體選民提供的任何特定的且一致的產(chǎn)出量有效率得多。因?yàn)榕c中央政府相比，地方政府更了解自己的公眾，更了解其所管轄區(qū)選民的效用與需求。也就是說，由下級政府提供公共產(chǎn)品效率會(huì)更高。
除上述理論外，有關(guān)傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論的解釋，還有斯蒂格勒的“菜單”理論、特里西的偏好誤差理論以及布坎南的分權(quán)俱樂部理論。
二、財(cái)政分權(quán)理論的最新發(fā)展
從世界范圍來看，分權(quán)已成為了一種大趨勢， 隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有關(guān)財(cái)政分權(quán)的理論已不僅僅局限在財(cái)政領(lǐng)域，而是更多的關(guān)注其對其他的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題的相關(guān)研究。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）實(shí)驗(yàn)聯(lián)邦主義和制度創(chuàng)新
奧茨指出：在不完全信息下，地方政府通過邊做邊學(xué)，可以從解決社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題的各種實(shí)驗(yàn)中得到潛在的利益，由于地方政府對當(dāng)?shù)鼐用竦钠煤唾Y源條件更了解，在財(cái)政分權(quán)下，地方政府就有可能找到與地方相適應(yīng)的制度安排，其中蘊(yùn)含的制度知識還可能通過地方政府之間的競爭而擴(kuò)散出去，從而間接地促進(jìn)其他地方的制度創(chuàng)新。這樣通過地方之間開展的各種制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)，最終促進(jìn)了公共政策制定上的進(jìn)步。這也就是許多國家將原本由中央掌握的社會(huì)保障方面的權(quán)利下放地方，進(jìn)行福利改革的原因之一。但就目前來說，有關(guān)實(shí)驗(yàn)聯(lián)邦主義的理論還比較缺乏，難以指導(dǎo)實(shí)證研究。
（二）財(cái)政分權(quán)與腐敗
財(cái)政對這個(gè)問題爭議的焦點(diǎn)在于兩者具有怎樣的相關(guān)關(guān)系，有兩種觀點(diǎn)并存的截然相反的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致了地方政府腐敗的增加，認(rèn)為地方政府的腐敗變得越來越普遍，是因?yàn)橛懈嗟臋C(jī)會(huì)和更大的地方利益的壓力，地方政府具有更大的權(quán)威和更少的障礙。Tanzi認(rèn)為地方政府同居民的接近使地方政府更容易受到尋租行為的沖擊，特別是在發(fā)展中國家。Prud.homme，Tanzi、Roseackerman和Carbonara認(rèn)為在發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家，財(cái)政分權(quán)增加了官員尋租行為的可能性。Trisman認(rèn)為聯(lián)邦政府比單一政府更腐敗，可歸結(jié)為三個(gè)因素：聯(lián)邦政府比單一政府更大；存在兩院制的議會(huì)。Buennan和Buchanan就強(qiáng)調(diào)政府間競爭會(huì)降低政府官員在提供公共服務(wù)過程中尋租的能力。
（三）財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長
關(guān)于財(cái)政分權(quán)究竟是促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長還是妨礙了經(jīng)濟(jì)增長，在學(xué)術(shù)界無法達(dá)成一致意見。有些作者持肯定態(tài)度，如Lin and Liu認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)通過改善中國的資源配置效率，從而與中國的總體經(jīng)濟(jì)增長率存在正相關(guān)關(guān)系。Davoodi and Zou（1998）指出，財(cái)政分權(quán)在欠發(fā)達(dá)國家是個(gè)影響經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)面因素，在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)中關(guān)系則并不明確，但如以稅收份額作為財(cái)政分權(quán)程度的度量，其與經(jīng)濟(jì)增長之間存在弱的負(fù)相關(guān)性。Zhang and Zou（2001）發(fā)現(xiàn)，盡管中國的財(cái)政分權(quán)對各省的經(jīng)濟(jì)增長有阻礙作用，印度的財(cái)政分權(quán)卻促進(jìn)了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展，以及各國內(nèi)部市場化程度的提高，都要求更加靈活和具有創(chuàng)新精神的政府體制與之相適應(yīng)。
三、對我國財(cái)政分權(quán)體制改革的啟示
由于財(cái)政分權(quán)所帶來的影響是多方面的，所以單純地說絕對的分權(quán)或是絕對的集權(quán)體制都是不科學(xué)的，由于當(dāng)前各級政府間職能尚未理順，財(cái)政缺位、越位和錯(cuò)位的現(xiàn)象普遍存在的情況下，我國財(cái)政分權(quán)過程中應(yīng)當(dāng)注意的是：
（一）適度分權(quán)
ABSTRACT：Fiscal decentralization theory discuss how government functions configure between different government levels as well as content of various fiscal policy tools by using neoclassical economics as analytical framework.Within the framework of Fiscal decentralization theory and from the view of effectiveness of public good provision，this article concludes that local governments provide public goods more efficiently than the Central Government under the condition of no spillover of public goods.Culminated with the conclusion，this article mainly studies the main tool of superior governments influence local ones’fiscal behavior in China，especially policy spending efficiency and effectiveness.The main section of the article overall evaluates China's policy spending.First，it summarizes the basic situation and main characteristics of current policy spending，including descriptive definitions of policy spending and classifications in China；it also roughly introduces the content of the national policy spending and their major features.Second，combined with the key points of fiscal decentralization theory，the article analyzes the disadvantages of public good provision from the view of affecting the autonomy of local budgets and the policy spending efficiency，these disadvantages mainly include：Input in fiscal responsibility at all levels of governments does not match their actual responsibilities；Operating mechanism is difficult to respond effectively to the actual situation；Performance evaluation and monitoring mechanism is not perfect and the implementation details are not clear，and so on.Finally，combined with the current financial system and budget management system，the article makes some suggestions：clean up and standardize policy spending，improving intergovernmental fiscal system and establish performance evaluation system.
一、西方財(cái)政分權(quán)理論
（一）喬治·施蒂格勒的最優(yōu)分權(quán)論。
為了回答地方政府分權(quán)的必要性問題，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家喬治·施蒂格勒(George Stigler)首先從公眾需要和更好發(fā)揮政府職能的角度進(jìn)行了論證。施蒂格勒在1957年發(fā)表的《地方政府功能的有理范圍》一文中，對于為什么需要地方政府這一基本問題作了公理性的解釋，提出了兩條基本原則:第一，與中央政府相比，地方政府更接近于自己的選民，地方政府比中央政府更加了解他所管轄的公民的效用與需求;第二，不同地區(qū)的居民有權(quán)對自己需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的種類和數(shù)量進(jìn)行選擇。按照施蒂格勒的兩條原則，可以得出這樣的結(jié)論是: 事關(guān)滿足居民公共需要的決策，應(yīng)當(dāng)在最低行政層次的政府部門進(jìn)行，有利于實(shí)現(xiàn)資源配置的有效性和分配的公平性。
（二）埃克斯坦的“按受益原則分權(quán)”的理論。
美國學(xué)者埃克斯坦(Echesten)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來有效地劃分各級政府的職能，并依此作為分配財(cái)權(quán)的依據(jù)。因此，那些有益于全體國民的公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由中央政府來提供。另有一些公共產(chǎn)品雖然只惠及某一階層或某些人，但因?qū)θ鐣?huì)和國家的發(fā)展至關(guān)重要，也要由中央政府提供，如對適齡兒童的義務(wù)教育、對特困地區(qū)和受災(zāi)地區(qū)的專項(xiàng)補(bǔ)助等。但是，為了維護(hù)局部利益，地方政府也應(yīng)具有一定的職權(quán)和財(cái)力。從倫理的角度講，為了保護(hù)個(gè)人的充分自由，政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)最大限度地分散，而且，因?yàn)楣茌牱秶叫〉恼畣挝?，其決策結(jié)果與合理的市場決策越接近。因此，小規(guī)模的政府單位所作出的決策比大規(guī)模的政府單位所作出的決策往往更有效率。
（三）奧茨的財(cái)政分權(quán)理論。
奧茨(Wallace·E·Oates)在1972年出版的《財(cái)政聯(lián)邦主義》(《Fiscal Federalism》)一書中，為地方財(cái)政的存在提出了一個(gè)分權(quán)理論。奧茨所運(yùn)用的是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，一種最有效的資源配置應(yīng)使社會(huì)福利達(dá)到極大，即帕累托最優(yōu)。在達(dá)到帕累托最優(yōu)之前，資源配置的方式是可以改進(jìn)的。根據(jù)帕累托最優(yōu)理論論證，奧茨提出了財(cái)政分權(quán)定理:“對于某種公共物品來說———關(guān)于這種公共品的消費(fèi)被定義為是遍及全部地域的所有人口的子集的，并且，關(guān)于該物品的每一個(gè)產(chǎn)出量的提供成本無論對中央政府還是對地方政府來說都是相同的———那么，讓地方政府將一個(gè)帕累托有效的產(chǎn)出量提供給它們各自的選民，則總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量有效得多”。據(jù)此，可以引申出的結(jié)論是:中央政府只應(yīng)提供具有廣泛的偏好相同的公共產(chǎn)品。
（四）蒂博的分權(quán)模型與“用腳投票”理論。
美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂博(Charles Tiebout)在一系列嚴(yán)格的假設(shè)條件下提出了財(cái)政分權(quán)模型。蒂博認(rèn)為，在人口流動(dòng)不受限制、存在大量轄區(qū)政府、各轄區(qū)政府稅收體制相同、轄區(qū)間無利益外溢、信息完備等假設(shè)條件下，由于各轄區(qū)政府提供的公共產(chǎn)品和稅負(fù)組合不盡相同，所以各地居民可以根據(jù)各地方政府提供的公共產(chǎn)品和稅負(fù)的組合，來自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。居民們可以從不能滿足其偏好的地區(qū)遷出，而遷入可以滿足其偏好的地區(qū)居住。形象地說，居民們通過“用腳投票”，在選擇能滿足其偏好的公共產(chǎn)品與稅負(fù)的組合時(shí)，展現(xiàn)了其偏好并作出了選擇哪個(gè)政府的決定。蒂博模型說明由地方政府分散提供公共產(chǎn)品不僅可行而且有效，該模型為財(cái)政分權(quán)和財(cái)政競爭提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。此后，大量關(guān)于財(cái)政分權(quán)和財(cái)政競爭的文獻(xiàn)涌現(xiàn)出來。
上述的幾種西方財(cái)政分權(quán)理論對政府間分權(quán)的合理性和必要性、政府間財(cái)政職能和財(cái)政工具的分配、政府維護(hù)市場的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)等問題給出了一定的解釋和說明，表明財(cái)政在中央與地方之間的分權(quán)有利于減少信息成本、提高資源配置效率、遏制政府規(guī)模的擴(kuò)大、引入競爭和創(chuàng)新機(jī)制，完全否定行政性分權(quán)的觀點(diǎn)是不能成立的。不僅如此，各級地方政府之間也存在著財(cái)政分權(quán)的必要性，應(yīng)將地方性公共產(chǎn)品的供應(yīng)職責(zé)分配和指定給某級合適的地方政府，而該級地方政府則僅代表該地方性公共產(chǎn)品影響所及的那些民眾。因此，全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供，范圍大小不同的地方性公共產(chǎn)品由不同層次的地方政府提供。
二、我國實(shí)行適度分權(quán)地方分級財(cái)政體制的必要性
長期以來，我國實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃體制和財(cái)政管理體制，中央集權(quán)過多，地方政府的積極性沒有充分發(fā)揮。在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，要特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮地方政府在協(xié)調(diào)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極性和主動(dòng)性，因此，了解和借鑒西方國家財(cái)政分權(quán)理論中的合理成分，是有一定啟示作用和積極意義的。結(jié)合我國目前實(shí)際情況看，在財(cái)政體制上采取適度分權(quán)的地方分級財(cái)政體制是有益的。
第一，適度分權(quán)有利于公共產(chǎn)品的有效供應(yīng)。從公共產(chǎn)品的有效提供看，由于大部分公共產(chǎn)品屬于地方性公共產(chǎn)品，與中央政府比較，地方政府更貼近企業(yè)和居民，更了解居民對公共產(chǎn)品的需求偏好及其數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)等信息，且獲取信息的成本低。從公共產(chǎn)品的有效需求看，由于各地居民對公共產(chǎn)品的需求偏好和結(jié)構(gòu)不同，若公共產(chǎn)品均由中央政府提供，全國統(tǒng)一的公共產(chǎn)品的種類和水平不可能最大限度地滿足各地居民的需求。
第二，適度分權(quán)有利于使公共產(chǎn)品提供的成（下轉(zhuǎn)第282頁）（上接第208頁）本費(fèi)用分?jǐn)偱c受益直接掛鉤，可以提高地方居民對政府事務(wù)的參與程度，同時(shí)也有利于加強(qiáng)當(dāng)?shù)卣呢?zé)任感。反之，如果實(shí)行高度集權(quán)的體制，公共產(chǎn)品提供的資金均由中央政府撥款，而非本地居民納稅，由于缺乏本地納稅人的直接或間接監(jiān)督，執(zhí)行公共項(xiàng)目的地方官員往往不關(guān)心項(xiàng)目的成本與收益，地方政府花錢也沒有像花“自己的錢”那樣精打細(xì)算。
第三，適度分權(quán)有利于創(chuàng)新。高度集權(quán)體制下，地方政府沒有或很少有決策自主權(quán)，地方官員是中央政府行政命令的執(zhí)行者，各地的支出、稅收、工業(yè)政策及執(zhí)政目標(biāo)等均由中央決定，地方政府無法利用政策創(chuàng)新來與其他地方競爭，體制和政策僵化使得政府缺乏應(yīng)變能力，管理效率低。而適度分權(quán)則有利于地方從實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)造性地管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，有利于提高行政效率。
第四，適度分權(quán)有利于稅收征管。從組織財(cái)政收入的角度看，地方政府比中央政府更接近納稅人，更了解稅源和征稅對象的情況，從而在稅收征管上具有一定的優(yōu)勢，在防止分散、零星稅款流失方面的優(yōu)勢則更加明顯。
第五，適度分權(quán)有利于社會(huì)公眾對地方政府的監(jiān)督。高度集權(quán)體制下的地方政府長官往往由上級政府任命，這種體制使得地方政府長官只關(guān)心如何迎合上級的意圖，而忽視地方居民的呼聲。而分權(quán)體制下，公民在政治上有很大的參與度，政府花的錢也主要來自當(dāng)?shù)氐募{稅人，地方政府往往比較注重順乎民意，有助于提高政府決策的科學(xué)性、民主性，形成政府與民眾相互信賴、相互制約的關(guān)系。
三、我國地方分級財(cái)政體制的改革方向
省級政府適當(dāng)集中財(cái)權(quán)和財(cái)力，提高中觀的宏觀調(diào)控能力，主要負(fù)責(zé)本省內(nèi)資源配置的職能、具有宏觀性的與收入再分配有關(guān)的事權(quán)和主要的經(jīng)濟(jì)服務(wù)性事權(quán)。與此相適應(yīng)，將營業(yè)稅、社會(huì)保障稅、環(huán)保稅等涉及社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境改善方面的稅種劃為省級稅收。
市(縣)級政府主要負(fù)責(zé)本地居民的生活服務(wù)性事權(quán)和一部分經(jīng)濟(jì)服務(wù)性事權(quán)。市政府的經(jīng)濟(jì)服務(wù)性職能主要是對跨縣(區(qū))的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)設(shè)施的管理?？h政府主要負(fù)責(zé)縣內(nèi)的小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理(如農(nóng)田水利設(shè)施)以及配合省、市級基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理。市(縣)財(cái)政的固定收入包括:不動(dòng)產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、車船使用稅、印花稅、土地增值稅、遺產(chǎn)及贈(zèng)與稅、教育稅和契稅等流動(dòng)性較低、信息要求較細(xì)、適宜由基層掌握的稅種。
另外，可將基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫等涉及國民素質(zhì)、國計(jì)民生方面的支出作為省和市(縣)政府的共同職責(zé)，以便省級財(cái)政能在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)控、協(xié)調(diào)發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
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[3]王傳綸，高培勇.當(dāng)代西方財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論.商務(wù)印書館，1995.
一、西方財(cái)政分權(quán)理論
(一)喬治·施蒂格勒的最優(yōu)分權(quán)論。
為了回答地方政府分權(quán)的必要性問題,美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家喬治·施蒂格勒(George Stigler)首先從公眾需要和更好發(fā)揮政府職能的角度進(jìn)行了論證。施蒂格勒在1957年發(fā)表的《地方政府功能的有理范圍》一文中,對于為什么需要地方政府這一基本問題作了公理性的解釋,提出了兩條基本原則:第一,與中央政府相比,地方政府更接近于自己的選民,地方政府比中央政府更加了解他所管轄的公民的效用與需求;第二,不同地區(qū)的居民有權(quán)對自己需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的種類和數(shù)量進(jìn)行選擇。按照施蒂格勒的兩條原則,可以得出這樣的結(jié)論是: 事關(guān)滿足居民公共需要的決策,應(yīng)當(dāng)在最低行政層次的政府部門進(jìn)行,有利于實(shí)現(xiàn)資源配置的有效性和分配的公平性。
(二)埃克斯坦的“按受益原則分權(quán)”的理論。
美國學(xué)者?？怂固?Echesten)認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來有效地劃分各級政府的職能,并依此作為分配財(cái)權(quán)的依據(jù)。因此,那些有益于全體國民的公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由中央政府來提供。另有一些公共產(chǎn)品雖然只惠及某一階層或某些人,但因?qū)θ鐣?huì)和國家的發(fā)展至關(guān)重要,也要由中央政府提供,如對適齡兒童的義務(wù)教育、對特困地區(qū)和受災(zāi)地區(qū)的專項(xiàng)補(bǔ)助等。但是,為了維護(hù)局部利益,地方政府也應(yīng)具有一定的職權(quán)和財(cái)力。從倫理的角度講,為了保護(hù)個(gè)人的充分自由,政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)最大限度地分散,而且,因?yàn)楣茌牱秶叫〉恼畣挝?其決策結(jié)果與合理的市場決策越接近。因此,小規(guī)模的政府單位所作出的決策比大規(guī)模的政府單位所作出的決策往往更有效率。
(三)奧茨的財(cái)政分權(quán)理論。
奧茨(Wallace·E·Oates)在1972年出版的《財(cái)政聯(lián)邦主義》(《Fiscal Federalism》)一書中,為地方財(cái)政的存在提出了一個(gè)分權(quán)理論。奧茨所運(yùn)用的是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法,根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn),一種最有效的資源配置應(yīng)使社會(huì)福利達(dá)到極大,即帕累托最優(yōu)。在達(dá)到帕累托最優(yōu)之前,資源配置的方式是可以改進(jìn)的。根據(jù)帕累托最優(yōu)理論論證,奧茨提出了財(cái)政分權(quán)定理:“對于某種公共物品來說———關(guān)于這種公共品的消費(fèi)被定義為是遍及全部地域的所有人口的子集的,并且,關(guān)于該物品的每一個(gè)產(chǎn)出量的提供成本無論對中央政府還是對地方政府來說都是相同的———那么,讓地方政府將一個(gè)帕累托有效的產(chǎn)出量提供給它們各自的選民,則總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量有效得多”。據(jù)此,可以引申出的結(jié)論是:中央政府只應(yīng)提供具有廣泛的偏好相同的公共產(chǎn)品。
(四)蒂博的分權(quán)模型與“用腳投票”理論。
美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂博(Charles Tiebout)在一系列嚴(yán)格的假設(shè)條件下提出了財(cái)政分權(quán)模型。蒂博認(rèn)為,在人口流動(dòng)不受限制、存在大量轄區(qū)政府、各轄區(qū)政府稅收體制相同、轄區(qū)間無利益外溢、信息完備等假設(shè)條件下,由于各轄區(qū)政府提供的公共產(chǎn)品和稅負(fù)組合不盡相同,所以各地居民可以根據(jù)各地方政府提供的公共產(chǎn)品和稅負(fù)的組合,來自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。居民們可以從不能滿足其偏好的地區(qū)遷出,而遷入可以滿足其偏好的地區(qū)居住。形象地說,居民們通過“用腳投票”,在選擇能滿足其偏好的公共產(chǎn)品與稅負(fù)的組合時(shí),展現(xiàn)了其偏好并作出了選擇哪個(gè)政府的決定。蒂博模型說明由地方政府分散提供公共產(chǎn)品不僅可行而且有效,該模型為財(cái)政分權(quán)和財(cái)政競爭提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。此后,大量關(guān)于財(cái)政分權(quán)和財(cái)政競爭的文獻(xiàn)涌現(xiàn)出來。
上述的幾種西方財(cái)政分權(quán)理論對政府間分權(quán)的合理性和必要性、政府間財(cái)政職能和財(cái)政工具的分配、政府維護(hù)市場的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)等問題給出了一定的解釋和說明,表明財(cái)政在中央與地方之間的分權(quán)有利于減少信息成本、提高資源配置效率、遏制政府規(guī)模的擴(kuò)大、引入競爭和創(chuàng)新機(jī)制,完全否定行政性分權(quán)的觀點(diǎn)是不能成立的。不僅如此,各級地方政府之間也存在著財(cái)政分權(quán)的必要性,應(yīng)將地方性公共產(chǎn)品的供應(yīng)職責(zé)分配和指定給某級合適的地方政府,而該級地方政府則僅代表該地方性公共產(chǎn)品影響所及的那些民眾。因此,全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供,范圍大小不同的地方性公共產(chǎn)品由不同層次的地方政府提供。
二、我國實(shí)行適度分權(quán)地方分級財(cái)政體制的必要性
長期以來,我國實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃體制和財(cái)政管理體制,中央集權(quán)過多,地方政府的積極性沒有充分發(fā)揮。在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中,要特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮地方政府在協(xié)調(diào)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極性和主動(dòng)性,因此,了解和借鑒西方國家財(cái)政分權(quán)理論中的合理成分,是有一定啟示作用和積極意義的。結(jié)合我國目前實(shí)際情況看,在財(cái)政體制上采取適度分權(quán)的地方分級財(cái)政體制是有益的。
第一,適度分權(quán)有利于公共產(chǎn)品的有效供應(yīng)。從公共產(chǎn)品的有效提供看,由于大部分公共產(chǎn)品屬于地方性公共產(chǎn)品,與中央政府比較,地方政府更貼近企業(yè)和居民,更了解居民對公共產(chǎn)品的需求偏好及其數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)等信息,且獲取信息的成本低。從公共產(chǎn)品的有效需求看,由于各地居民對公共產(chǎn)品的需求偏好和結(jié)構(gòu)不同,若公共產(chǎn)品均由中央政府提供,全國統(tǒng)一的公共產(chǎn)品的種類和水平不可能最大限度地滿足各地居民的需求。
第二,適度分權(quán)有利于使公共產(chǎn)品提供的成(下轉(zhuǎn)第282頁)(上接第208頁)本費(fèi)用分?jǐn)偱c受益直接掛鉤,可以提高地方居民對政府事務(wù)的參與程度,同時(shí)也有利于加強(qiáng)當(dāng)?shù)卣呢?zé)任感。反之,如果實(shí)行高度集權(quán)的體制,公共產(chǎn)品提供的資金均由中央政府撥款,而非本地居民納稅,由于缺乏本地納稅人的直接或間接監(jiān)督,執(zhí)行公共項(xiàng)目的地方官員往往不關(guān)心項(xiàng)目的成本與收益,地方政府花錢也沒有像花“自己的錢”那樣精打細(xì)算。
第三,適度分權(quán)有利于創(chuàng)新。高度集權(quán)體制下,地方政府沒有或很少有決策自主權(quán),地方官員是中央政府行政命令的執(zhí)行者,各地的支出、稅收、工業(yè)政策及執(zhí)政目標(biāo)等均由中央決定,地方政府無法利用政策創(chuàng)新來與其他地方競爭,體制和政策僵化使得政府缺乏應(yīng)變能力,管理效率低。而適度分權(quán)則有利于地方從實(shí)際出發(fā),創(chuàng)造性地管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù),有利于提高行政效率。
第四,適度分權(quán)有利于稅收征管。從組織財(cái)政收入的角度看,地方政府比中央政府更接近納稅人,更了解稅源和征稅對象的情況,從而在稅收征管上具有一定的優(yōu)勢,在防止分散、零星稅款流失方面的優(yōu)勢則更加明顯。
第五,適度分權(quán)有利于社會(huì)公眾對地方政府的監(jiān)督。高度集權(quán)體制下的地方政府長官往往由上級政府任命,這種體制使得地方政府長官只關(guān)心如何迎合上級的意圖,而忽視地方居民的呼聲。而分權(quán)體制下,公民在政治上有很大的參與度,政府花的錢也主要來自當(dāng)?shù)氐募{稅人,地方政府往往比較注重順乎民意,有助于提高政府決策的科學(xué)性、民主性,形成政府與民眾相互信賴、相互制約的關(guān)系。
三、我國地方分級財(cái)政體制的改革方向
省級政府適當(dāng)集中財(cái)權(quán)和財(cái)力,提高中觀的宏觀調(diào)控能力,主要負(fù)責(zé)本省內(nèi)資源配置的職能、具有宏觀性的與收入再分配有關(guān)的事權(quán)和主要的經(jīng)濟(jì)服務(wù)性事權(quán)。與此相適應(yīng),將營業(yè)稅、社會(huì)保障稅、環(huán)保稅等涉及社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境改善方面的稅種劃為省級稅收。
市(縣)級政府主要負(fù)責(zé)本地居民的生活服務(wù)性事權(quán)和一部分經(jīng)濟(jì)服務(wù)性事權(quán)。市政府的經(jīng)濟(jì)服務(wù)性職能主要是對跨縣(區(qū))的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),包括公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)設(shè)施的管理?？h政府主要負(fù)責(zé)縣內(nèi)的小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理(如農(nóng)田水利設(shè)施)以及配合省、市級基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理。市(縣)財(cái)政的固定收入包括:不動(dòng)產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、車船使用稅、印花稅、土地增值稅、遺產(chǎn)及贈(zèng)與稅、教育稅和契稅等流動(dòng)性較低、信息要求較細(xì)、適宜由基層掌握的稅種。
另外,可將基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫等涉及國民素質(zhì)、國計(jì)民生方面的支出作為省和市(縣)政府的共同職責(zé),以便省級財(cái)政能在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)控、協(xié)調(diào)發(fā)展。
參考文獻(xiàn):
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1.1“省直管縣”財(cái)政體制改革的理論分析，典型的有兩種思路。其一，財(cái)政分權(quán)與相關(guān)財(cái)稅政策設(shè)置。早期的財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，地方政府具有信息優(yōu)勢。因?yàn)楦鱾€(gè)地區(qū)居民的偏好并不完全不同，所以由地方政府有所區(qū)別地分別提供地方性公共物品，顯然比整齊劃一地由中央政府統(tǒng)一提供地方性公共物品更有效率。Oates（1972）認(rèn)為中央政府應(yīng)當(dāng)賦予地方政府提供相應(yīng)地方性公共物品的財(cái)政收支權(quán)力，這樣將更有利于提高經(jīng)濟(jì)效率，加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)全國經(jīng)濟(jì)增長。Tiebout（1956）指出，如果居民具有充分流動(dòng)性，地方政府就會(huì)根據(jù)本地區(qū)居民的偏好設(shè)計(jì)出迎合他們需求的公共產(chǎn)品，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。第二代財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，適當(dāng)?shù)姆謾?quán)化制度安排可以向地方政府提供市場化激勵(lì)，維持和促進(jìn)市場化進(jìn)程，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。Qian和Weingast(1997)提出，財(cái)政分權(quán)有助于形成一種稱之為“保護(hù)市場的聯(lián)邦主義”。在這種體制下，中央政府與地方政府明確劃分彼此的責(zé)權(quán)利，并由地方政府承擔(dān)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的主要責(zé)任。這樣一種體制能夠形成一種有助于保護(hù)市場的地區(qū)間財(cái)政競爭，政府間的競爭對地方政府隨意干預(yù)市場構(gòu)成了約束，從而促使地方政府強(qiáng)化對預(yù)算的硬約束，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。楊之剛（2006）認(rèn)為中央和地方政府應(yīng)當(dāng)按照共同同意的決策規(guī)則，在各個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)明確地劃分責(zé)任。政府間財(cái)政分權(quán)不僅要對政府職能進(jìn)行有效配置，同時(shí)，合理的收入分享制度、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度、符合法定程序的舉債制度等是不可或缺的，最優(yōu)的分權(quán)度需要針對不同的政府職能或政策任務(wù)具體地一一考察。其二，縱向稅收競爭與相關(guān)財(cái)稅政策設(shè)置。自上世紀(jì)90年代中期開始，西方學(xué)者開始考察國內(nèi)縱向稅收競爭問題。國內(nèi)縱向稅收競爭是把雙刃劍。一方面，適度、合理、規(guī)范的稅收競爭可以調(diào)動(dòng)中央、地方政府的積極性，防止中央政府因?yàn)槎悪?quán)過分集中而引起效率低下、官員腐敗等問題；另一方面，縱向稅收競爭如果過度、不規(guī)范，就會(huì)使中央政府難以籌到足夠的財(cái)政資金，以履行其在全國范圍內(nèi)實(shí)行資源配置、公平分配和宏觀調(diào)控職能等嚴(yán)重的問題，甚至還有可能引致國家分離等政治問題。Dahlby(1996)分析了財(cái)政外部性包括縱向稅收外部性與政府間轉(zhuǎn)移支付機(jī)制設(shè)計(jì)問題；Keen(1997)詳細(xì)分析了財(cái)政聯(lián)邦主義理論中的縱向稅收外部性問題；Besley和Rosen(1998)則從實(shí)證的角度分析了美國在石油、煙草稅設(shè)置上的縱向外部性問題；Sato(2000)也就財(cái)政外部性和聯(lián)邦制國家的有效轉(zhuǎn)移支付問題進(jìn)行了研究；Wilson(1999)則研究了國內(nèi)縱向稅收競爭與征稅過度問題；Br?ulhart和Jametti（2003）則從實(shí)證的角度詳細(xì)分析了瑞士的縱向稅收競爭問題。
1.2“省直管縣”財(cái)政體制改革的實(shí)踐分析。學(xué)者的研究主要根據(jù)我國早期“省直管縣”改革實(shí)踐（例如浙江?。﹪@以下幾個(gè)方面展開。首先是“市管縣”與“省直管縣”財(cái)政體制的優(yōu)劣比較。與“市管縣”相比，“省直管縣”具有以下優(yōu)勢：①有利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。市管縣財(cái)政體制在一定程度上阻礙了城鄉(xiāng)資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，制約了農(nóng)村的發(fā)展，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和“三農(nóng)”問題的解決。實(shí)行省直管縣（市）財(cái)政體制改革，實(shí)質(zhì)就是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”與留利于農(nóng)村，體現(xiàn)了關(guān)注“三農(nóng)”和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的全新理念，符合全面建設(shè)小康社會(huì)的要求。②有利于提高財(cái)政管理效率。實(shí)行省直管縣（市）財(cái)政體制改革后，相應(yīng)地減少了地市級中間管理環(huán)節(jié)，可有效地避免管理效率的遞減，防止財(cái)政資金的層層盤剝和滯留，增強(qiáng)了省級財(cái)政的調(diào)控能力，提高了財(cái)政資金的利用效率和周轉(zhuǎn)速度。③有利于擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣和富民強(qiáng)縣。實(shí)行省直管縣（市）財(cái)政體制改革后，能增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性。④有利于緩解縣級財(cái)政困難。實(shí)行省直管縣（市）財(cái)政體制改革后，省級財(cái)政按財(cái)政管理體制直接結(jié)算到縣（市），既能避免地級市集中縣級財(cái)力的“市刮縣”問題發(fā)生，又可以使縣級財(cái)政困難直接反饋到省級財(cái)政，從而省級財(cái)政能夠直接解決縣級財(cái)政困難。同時(shí)，也要看到“省直管縣”財(cái)政體制的負(fù)面影響：加大了省級財(cái)政對縣級財(cái)政監(jiān)管的工作量和難度；行政管理與財(cái)政管理不同步；制約了區(qū)域性中心城市的發(fā)展；可能造成縣域開發(fā)的無序進(jìn)行。其次是與“省直管縣”財(cái)政體制改革的配套財(cái)稅政策。正是考慮到“省直管縣”財(cái)政體制的負(fù)面影響，學(xué)者們紛紛提出了與“省直管縣”財(cái)政體制改革的配套財(cái)稅政策：①相對確定的各級政府事權(quán)的確立。各級政府事權(quán)的確定是一個(gè)由何級政府承擔(dān)才能最有效率的問題。事權(quán)的相對確定性，不是說事權(quán)不能變，而是要求每一次事權(quán)的變動(dòng)都應(yīng)該有對應(yīng)的財(cái)力變動(dòng)，即事權(quán)變動(dòng)有相應(yīng)的財(cái)力支持。②稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)、發(fā)債權(quán)、國有經(jīng)濟(jì)與國有資源收益權(quán)等地方財(cái)權(quán)的重新劃分。稅權(quán)的界定，要綜合考慮稅收的征收成本、政府所承擔(dān)的職責(zé)以及其對收入分配的影響等因素。如個(gè)人所得稅就是一個(gè)與收入再分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定密切相關(guān)的稅種，從政府職責(zé)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)來界定，應(yīng)屬于中央政府征收的稅種。收費(fèi)權(quán)往往與政府所提供的公共服務(wù)直接對應(yīng)。一般說來，收費(fèi)僅針對受益對象明顯的公共服務(wù)，但這不是說所有受益對象明確的公共服務(wù)都應(yīng)該收費(fèi)?，F(xiàn)代政府負(fù)有基本公共服務(wù)均等化的職責(zé)，應(yīng)保證提供最低水平的基本公共服務(wù)。按照全口徑預(yù)算(綜合預(yù)算)的要求，政府收費(fèi)不僅要納入預(yù)算，而且收費(fèi)權(quán)也應(yīng)在不同層級的政府之間進(jìn)行分配。③轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化。財(cái)權(quán)劃分并不能完全解決事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配問題，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可彌補(bǔ)這一缺陷。應(yīng)盡可能完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，標(biāo)準(zhǔn)收入的測算將融入更多的激勵(lì)因素，考慮更多的財(cái)政努力因素，以盡可能減少其負(fù)激勵(lì)效應(yīng)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則應(yīng)盡可能使決策公開透明，并在一定范圍內(nèi)引入競爭機(jī)制。應(yīng)創(chuàng)造條件讓更多的地方政府參與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的競爭，以盡可能降低政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的成本。再次是與“省直管縣”財(cái)政體制改革的配套條件。①行政管理體制改革。財(cái)政非常重要，政府各項(xiàng)事務(wù)都與之緊密相關(guān)，政府的各種活動(dòng)都會(huì)對之產(chǎn)生影響。為確?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制改革成功推進(jìn)，需要進(jìn)行相應(yīng)的行政管理體制改革。②行政區(qū)劃調(diào)整。從浙江省的經(jīng)驗(yàn)來看，轄區(qū)面積小和各縣（市）之間距離近是其實(shí)行“省直管縣”獨(dú)特的地理?xiàng)l件。實(shí)行“省直管縣”后，全國多數(shù)省份除了管理數(shù)量較少的地市之外，還要管理數(shù)十個(gè)甚至上百個(gè)縣的財(cái)政。這無疑會(huì)急劇增加省財(cái)政的壓力，增加省級財(cái)政的工作量，對省級財(cái)政管理能力也是一種考驗(yàn)。雖然信息化的推行可減少一定的工作量，但從根本上看，還需要對一些面積小、人口規(guī)模小的縣市進(jìn)行合并，以減少工作量。
2湖南省直管縣財(cái)政體制改革的內(nèi)容與初步成效
2.1改革的內(nèi)容
2.1.1推進(jìn)湖南地方政府財(cái)政分權(quán)的財(cái)稅政策研究。財(cái)政分權(quán)有助于各級政府明確劃分彼此的責(zé)權(quán)利，并由地方政府承擔(dān)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的主要責(zé)任。這種體制能夠形成一種有助于保護(hù)市場的地區(qū)間財(cái)政競爭，政府間的競爭對地方政府隨意干預(yù)市場構(gòu)成了約束，從而促使地方政府強(qiáng)化對預(yù)算的硬約束并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這方面，財(cái)稅政策有許多工具可以運(yùn)用，通過直接作用于市場經(jīng)濟(jì)，能夠?yàn)榇龠M(jìn)湖南地方財(cái)政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
2.1.2促進(jìn)湖南地方層級政府之間良性稅收競爭的財(cái)稅政策研究。適度、合理、規(guī)范的稅收競爭不但可以調(diào)動(dòng)地方各級政府的積極性，而且還可以防止各級政府因?yàn)槎悪?quán)過分集中而引起效率低下、官員腐敗等問題。在這方面，將利用各種財(cái)稅政策允許地方根據(jù)當(dāng)?shù)囟愒辞闆r，行使必要的稅收管理權(quán)，以提高稅收制度的效率。
2.1.3推進(jìn)湖南“省直管縣”財(cái)政體制改革的配套財(cái)稅政策研究。省直管縣部分解決了不同層級政府財(cái)政的分工問題，但與市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所要求的財(cái)政體制相比，還有不小的差距，因此配套的財(cái)稅體制改革與政策是必不可少的。在結(jié)合國家政策基礎(chǔ)上，我們將對湖南地區(qū)如何制定和實(shí)施推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政體制改革的配套財(cái)稅政策，進(jìn)行全面的分析和論述，提出具有建設(shè)性的意見。
2.1.4推進(jìn)湖南“省直管縣”財(cái)政體制改革的配套條件的研究?！笆≈惫芸h”的推進(jìn)成效與其配套條件緊密相關(guān)。行政管理體制改革以及行政區(qū)劃調(diào)整等都是十分關(guān)鍵的因素。這些方面都可以充分發(fā)掘財(cái)稅政策的著力點(diǎn)。
2.2主要觀點(diǎn)
本論文的主要觀點(diǎn)包括以下幾方面：一是以財(cái)稅政策來促進(jìn)湖南地方財(cái)政分權(quán)和地方自治，這也是推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政體制改革的根本目的。二是財(cái)稅政策應(yīng)有利于構(gòu)造湖南地方各級政府間良性的縱向稅收競爭。三是與湖南“省直管縣”財(cái)政體制改革配套的財(cái)稅政策要緊密配合。例如相對確定的各級政府事權(quán)的準(zhǔn)確劃分，稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)、發(fā)債權(quán)、國有經(jīng)濟(jì)與國有資源收益權(quán)的重新劃分，以及轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范等。四是與“省直管縣”財(cái)政體制改革配套的條件要跟上，如行政管理體制改革以及行政區(qū)劃調(diào)整等。五是應(yīng)借鑒包括浙江等省在內(nèi)的國內(nèi)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在財(cái)稅支持“省直管縣”財(cái)政體制改革有所創(chuàng)新，包括努力爭取更加廣泛的中央財(cái)政政策支持，這些都是促進(jìn)財(cái)政體制改革的重要條件。
2.3理論創(chuàng)新程度與實(shí)際應(yīng)用價(jià)值
在研究地方政府支出結(jié)構(gòu)的文獻(xiàn)中，普遍的結(jié)論是地區(qū)間標(biāo)尺競爭和官員晉升激勵(lì)競賽成為產(chǎn)生地方政府支出偏向的主要原因。尹恒和朱虹（2011）通過比較縣級財(cái)政可支配轉(zhuǎn)移支付作“增量收入”和“既有收入”的用途，分析了以GDP為中心的政績考核制度，使地方政府官員獲得提高經(jīng)濟(jì)增長率的激勵(lì)，證明了縣級財(cái)政存在生產(chǎn)性支出偏向。喬寶云等（2005）利用1979年~2001年的省級數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)政競爭導(dǎo)致政府存在對資本投資的偏好，義務(wù)教育財(cái)政支出不足，地方居民的經(jīng)濟(jì)福利被忽視了。平新喬和白潔（2006）運(yùn)用1999年~2002年省級數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，預(yù)算內(nèi)支出主要用于教育等公共品，而預(yù)算外支出則主要用于滿足本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。傅勇、張晏（2007）運(yùn)用1994年~2004年的省級數(shù)據(jù)同樣發(fā)現(xiàn)政府支出結(jié)構(gòu)存在“重建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的傾向。
2.政府教育支出結(jié)構(gòu)。
Su（2004）認(rèn)為地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會(huì)影響教育資源配置政策對經(jīng)濟(jì)增長以及收入分配的效果，文章利用兩階段人力資本積累模型，證明基礎(chǔ)教育的支出偏向會(huì)有利于貧困落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入分配公平，實(shí)證部分探討了公共教育支出的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。廖楚輝（2003）利用Logistic模型驗(yàn)證了政府在義務(wù)教育和高等教育的支出偏向以及帶來的效益增長之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府加大基礎(chǔ)教育投入力度在普及九年義務(wù)教育初期的重要作用。李貞（2012）從教育支出的地域結(jié)構(gòu)角度，借鑒新古典經(jīng)濟(jì)增長理論中的經(jīng)濟(jì)收斂概念，提出政府應(yīng)該縮小教育投入的地區(qū)差距，向貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)以及人口大省有所傾斜。王蓉、楊建芳（2008）認(rèn)為財(cái)政分權(quán)對省級政府公共教育支出具有顯著影響。鄭磊（2008）研究認(rèn)為地方政府之間的標(biāo)尺競爭、財(cái)政分權(quán)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府規(guī)模等對地方政府教育支出比重產(chǎn)生顯著的負(fù)影響，而財(cái)政自給度具有正效應(yīng)。上述研究有助于澄清政府教育支出在三個(gè)層級教育以及區(qū)域之間分配偏向的原因，但很明顯，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界在對于本科教育以及高等職業(yè)教育這兩類高等教育類型的撥款劃分比例研究上尚存在空白。2014年5月國務(wù)院頒布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，國家已經(jīng)將職業(yè)教育作為教育改革的重點(diǎn)工作來推進(jìn)，但從基層實(shí)踐的情況來看，政府對職業(yè)教育的投入要迎合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以及勞動(dòng)力市場對高素質(zhì)技能型人才的需求還有很大差距。
3.職業(yè)教育投資回報(bào)。
DanielaGlocker、JohannaStorck（2014）利用夏普指數(shù)（Sharpe-ratio）研究了不同類型不同專業(yè)人力資本投資的回報(bào)與風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)應(yīng)用學(xué)科和職業(yè)教育的收益/風(fēng)險(xiǎn)比值要高于大學(xué)教育。JonathanMeer（2005）研究發(fā)現(xiàn)，職業(yè)教育不僅有助于降低輟學(xué)率，而且提高了弱勢群體的收入。綜上，目前勞動(dòng)力市場上的結(jié)構(gòu)性矛盾使得高等教育需要被重新審視和定位，高等職業(yè)教育在調(diào)節(jié)高校畢業(yè)生就業(yè)難和技術(shù)技能型人才供給不足的矛盾中應(yīng)該發(fā)揮作用，但是我國高職高專的發(fā)展現(xiàn)狀并不樂觀，因此本文試圖對地方政府職業(yè)教育支出的影響因素以及進(jìn)行分析。
二、實(shí)證分析
1.計(jì)量模型、指標(biāo)選取和數(shù)據(jù)來源。
本文使用31省、自治區(qū)、直轄市2005年~2012年的面板數(shù)據(jù)，探討地區(qū)經(jīng)濟(jì)特征，勞動(dòng)力市場特征，教育發(fā)展水平以及政府因素等與地方政府高等教育支出偏向的關(guān)系。以地方政府對其所屬普通本科學(xué)校和高職高專的撥款比值作為度量衡量高等教育支出結(jié)構(gòu)的指標(biāo)，建立以下回歸模型：Yit=β0+βTXitT+ai+uit其中，Yit為地方政府高等教育支出偏向變量，本文使用高等職業(yè)教育地方財(cái)政支出與高等本科教育地方財(cái)政支出比作為衡量；XitT為各影響因素向量；β0為截距項(xiàng)；βT為各影響因素的系數(shù)；ai不隨時(shí)間變化的其他因素；uit為因時(shí)而變的其他影響因素。我們將可能影響地方政府高等教育支出結(jié)構(gòu)的因素分為以下四類：具體描述如下：（1）地區(qū)經(jīng)濟(jì)特征。地區(qū)生產(chǎn)總值，來描述地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。由于地區(qū)生產(chǎn)總值不平穩(wěn)，進(jìn)行回歸時(shí)會(huì)出現(xiàn)偽回歸現(xiàn)象，本文對其取自然對數(shù)然后進(jìn)行差分；第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重，衡量地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；城鎮(zhèn)人口（或非農(nóng)業(yè)人口）比例，來度量地區(qū)的城市化程度。（2）勞動(dòng)力市場特征。由于部分用人單位招聘設(shè)有學(xué)歷門檻，為了反映本科學(xué)歷和高職高專學(xué)歷在勞動(dòng)力市場上的擇業(yè)差異，我們采用國有單位就業(yè)人員占地區(qū)從業(yè)人員總數(shù)的比重來反映畢業(yè)生就業(yè)靈活度；分別用就業(yè)人員中大專、本科及研究生以上學(xué)歷來表示地區(qū)的勞動(dòng)力素質(zhì)或地區(qū)對技能型以及理論型人才的需求程度。（3）政府行為。由于考慮到目前我國本科高校具有層次劃分，其經(jīng)費(fèi)來源的主要渠道也不同。在本科大學(xué)中，國家重點(diǎn)建設(shè)的中央部委直屬重點(diǎn)本科的經(jīng)費(fèi)由中央直接劃撥，而普通本科和高職高專由省級政府和企事業(yè)單位撥款籌建。因此，為了研究地方政府在普通本科和高職高專間的支出偏差，需要剔除中央政府直接劃撥給重點(diǎn)本科的經(jīng)費(fèi)，表示為各地區(qū)本科院校中中央政府給重點(diǎn)本科的撥款比例，但由于我國有11?。ㄗ灾螀^(qū)）沒有中央直屬本科學(xué)校，因此采用地方屬本科學(xué)校政府經(jīng)費(fèi)與所有本科學(xué)校政府經(jīng)費(fèi)比值來代替；其次，用地區(qū)公共財(cái)政預(yù)算支出中教育支出所占比例衡量地方政府對教育重視程度；分別用央地財(cái)政收入比值（收入分權(quán)度）、財(cái)政支出比值（支出分權(quán)度）、地方財(cái)政收入支出比值（財(cái)政自給率）作為衡量財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)。（4）地區(qū)教育發(fā)展水平。地方政府高等教育支出偏向也會(huì)受到該地區(qū)對高等職業(yè)教育的供給能力，或者學(xué)生對該地區(qū)高等職業(yè)教育需求的影響，我們用各地區(qū)本科和專科的學(xué)生規(guī)模作為指標(biāo)。但考慮到本科學(xué)生規(guī)模的統(tǒng)計(jì)口徑并未區(qū)分重點(diǎn)本科和普通本科，這樣國家直屬重點(diǎn)本科的人數(shù)未能剔除，因此以各地區(qū)本科院校中中央政府給重點(diǎn)本科的撥款比值作為普通本科學(xué)生規(guī)模的權(quán)重。各變量度量指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源如下：地方屬普通高等本科學(xué)校、高職高專學(xué)校、中央屬普通高等本科學(xué)校、普通本科學(xué)校經(jīng)費(fèi)收入的數(shù)據(jù)來源于《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》中“各地區(qū)各級各類教育機(jī)構(gòu)教育經(jīng)費(fèi)收入情況”；地區(qū)生產(chǎn)總值、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》；中央及地方財(cái)政收入、支出、地方教育支出均來自于《中國財(cái)政年鑒》；各地區(qū)本專科在校來源于《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》；大專學(xué)歷占就業(yè)人數(shù)的比重、城鎮(zhèn)化程度（城鎮(zhèn)戶口人數(shù)比例），數(shù)據(jù)來源于《中國人口與就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。
2.實(shí)證結(jié)果。
在進(jìn)行回歸分析之前，為了避免偽回歸出現(xiàn)，要進(jìn)行單位根檢驗(yàn)。本文分別采用基于同根假設(shè)的LLC檢驗(yàn)方法和基于不同跟假設(shè)的ADF檢驗(yàn)方法，結(jié)果顯示，地方支付教育支出結(jié)構(gòu)（y）、地區(qū)生產(chǎn)總值對數(shù)差分值（ggdp）、城鎮(zhèn)化水平（city）、人才需求度（xl）、教育資源差異（dedu）、地方政府對高等教育的重視程度（hedu）、地方支出偏好（dexp）、財(cái)政分權(quán)各指標(biāo)（czzj、srfq、zcfq）為平穩(wěn)數(shù)據(jù)，國有企業(yè)從業(yè)人員比例（gyrs）一階差分后平穩(wěn)，故后續(xù)分析中采用國有企業(yè)從業(yè)人員比例（gyrs）的一階差分（dgy）作為回歸分析變量。在進(jìn)行面板數(shù)據(jù)回歸時(shí)，采用Huasman檢驗(yàn)來選擇固定效應(yīng)模型或者隨機(jī)效應(yīng)模型，根據(jù)結(jié)果，論文使用固定效應(yīng)模型對回歸方程進(jìn)行估計(jì)。模型1中加入了國有單位員工人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)比重這一指標(biāo)，結(jié)果顯示其并不顯著，同時(shí)與模型2進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，出去這個(gè)變量對回歸結(jié)果影響很小，進(jìn)一步更換財(cái)政分權(quán)變量發(fā)現(xiàn)，國有單位員工人數(shù)指標(biāo)始終不顯著，且去除后對回歸結(jié)果影響較小，因此，本文認(rèn)為國有單位員工人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)比重對地方政府高等教育財(cái)政支出結(jié)果影響不顯著。模型2、模型3、模型4選取了不同的財(cái)政分權(quán)變量，回歸結(jié)果顯示，各回歸變量都顯著，其中地區(qū)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)化水平、地區(qū)學(xué)歷需求、地方政府對高等教育的重視程度、財(cái)政分權(quán)等指標(biāo)的系數(shù)為正，而教育資源差異和地方支出差異兩個(gè)指標(biāo)的系數(shù)為負(fù)，各變量的系數(shù)變化不大，與預(yù)期結(jié)果相似，因此認(rèn)為本文的回歸分析具有可信性。
三、主要結(jié)論
分別來看各項(xiàng)因素對地方政府高等教育支出結(jié)構(gòu)的影響：
1.財(cái)力充沛的省份有職業(yè)教育支出偏向。
從回歸結(jié)果來看，地區(qū)GDP、城鎮(zhèn)化水平、對高等教育的重視程度、財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的回歸系數(shù)都為正，且地區(qū)GDP、財(cái)政分權(quán)和對高等教育的重視程度三個(gè)指標(biāo)的系數(shù)較大，對地方政府高等教育支出結(jié)構(gòu)具有明顯的正向影響，因此，我們可以從中得到初步結(jié)論：財(cái)力充沛的省份有職業(yè)教育支出偏向，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越強(qiáng)、財(cái)政收入越高的省份更傾向于縮小職業(yè)教育和本科教育的差距。
2.高等教育資源差距大的省份傾向于縮小職業(yè)教育與本科教育支出差距。
從教育資源差距這個(gè)指標(biāo)的回歸系數(shù)來看，各模型回歸系數(shù)都顯著，且為負(fù)數(shù)，系數(shù)較大，影響顯著。地方高等職業(yè)教育和地方本科教育在校學(xué)生數(shù)反應(yīng)了當(dāng)?shù)馗叩冉逃逃械陌l(fā)展?fàn)顟B(tài)和規(guī)模，這個(gè)指標(biāo)的意義在于，地方政府高等職業(yè)教育與本科教育資源差距越大，地方政府越傾向于在財(cái)政支出方面進(jìn)行彌補(bǔ)，縮小這種差距。
我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致農(nóng)民行路難、通訊難、就醫(yī)難、上學(xué)難、飲水難、用電難等不良后果，制約了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高，是導(dǎo)致當(dāng)前我國“三農(nóng)”問題的重要原因。因而，增加和改善我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，應(yīng)成為當(dāng)前解決“三農(nóng)”問題的重要著力點(diǎn)和突破口。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、調(diào)整國民收入分配格局的政策背景下，中央提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的方針，加大了改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政策力度。本文主要從財(cái)政體制改革的視角討論增加和改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題。
一、我國縣鄉(xiāng)財(cái)政困難與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足問題同時(shí)并存
雖然增加我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給可廣開渠道、多方籌資，實(shí)行一定的政策傾斜，也可嘗試公共產(chǎn)品供給的市場化運(yùn)作方式，但不容置疑的是，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體依然只能是縣鄉(xiāng)政府。然而，1994年分稅制改革后，我國縣鄉(xiāng)財(cái)政日益陷入困境，縣鄉(xiāng)一級政權(quán)的財(cái)政收支矛盾相當(dāng)尖銳，主要表現(xiàn)為工資欠發(fā)、赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大、實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日漸膨脹等，縣鄉(xiāng)財(cái)政多維持在“吃飯”的水平上，用來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力非常有限。據(jù)推算，目前中國平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債約400余萬元，共計(jì)2200億元左右(許正中，2004)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債規(guī)模龐大，來源復(fù)雜，債務(wù)利息高，累積時(shí)間長，滾雪球般越滾越大，形勢極為嚴(yán)峻。
長期以來，我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)分離的二元公共產(chǎn)品供給制度：城鎮(zhèn)實(shí)行由政府供給為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給制度，城市的公共產(chǎn)品完全由政府保障，并列入財(cái)政預(yù)算；而對農(nóng)村的公共產(chǎn)品來說，政府投入很少，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴(yán)重不足，農(nóng)田水利和農(nóng)村道路常年失修，農(nóng)村公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障均十分落后，城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自籌制度取消，縣鄉(xiāng)財(cái)政主要依賴農(nóng)業(yè)稅來應(yīng)付日益龐大的財(cái)政支出，縣鄉(xiāng)財(cái)政更顯困難，無力提供農(nóng)村基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)。而隨著取消農(nóng)業(yè)稅改革的實(shí)施和落實(shí)，以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財(cái)政失去了其主要收入來源，縣鄉(xiāng)財(cái)政尤其是大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更加困難。
我國縣鄉(xiāng)一級政府和財(cái)政是面向農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)村、提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的主體。尤其在當(dāng)前“三農(nóng)”問題日益凸出、城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大的背景下，如何加強(qiáng)縣鄉(xiāng)一級財(cái)政，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)財(cái)政解困，增強(qiáng)其服務(wù)農(nóng)村和提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的能力，是財(cái)政體制改革必須面對的問題。為此，我們應(yīng)從現(xiàn)行財(cái)政體制的內(nèi)在弊端著手，找出當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的體制原因，以明確縣鄉(xiāng)財(cái)政解困和財(cái)政體制改革的方向。
二、我國現(xiàn)行財(cái)政體制的缺陷
1994年形成的分稅制財(cái)政體制雖然比財(cái)政包干制是一個(gè)進(jìn)步，但遠(yuǎn)不是一種成熟的分稅制財(cái)政體制，還存在較為明顯的非規(guī)范性和過渡性質(zhì)，其固有的內(nèi)在體制缺陷直接導(dǎo)致了當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難，也制約了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的改善。
1．政府間的財(cái)政關(guān)系缺少法律規(guī)范，財(cái)政分權(quán)與政治集權(quán)存在矛盾。由于行政垂直集權(quán)和政府間財(cái)政關(guān)系缺少法律保障，導(dǎo)致政府間財(cái)政關(guān)系極不穩(wěn)定、極不規(guī)范，而基層政府在責(zé)、權(quán)、利的分配上則處于不利地位。這種財(cái)政分權(quán)與政治集權(quán)并存的體制，極易導(dǎo)致各級政府“上收財(cái)權(quán)”與“下放事權(quán)”的機(jī)會(huì)主義行為。事實(shí)上，我國各級政府在財(cái)力分配上層層“抓大集中”，將大稅種、大稅源抓到手中，到了基層財(cái)政也就基本沒有大稅可分，稅種雜而收入規(guī)模小，造成基層財(cái)政收入來源極不穩(wěn)定。同時(shí)，上級政府通過各種形式的“事權(quán)下放”，加重了基層的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
2．現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制側(cè)重“收入”的劃分而缺乏對于各級政府事權(quán)責(zé)任的清晰界定。1994年的分稅制改革明確了各級政府間的收入劃分，但對各級政府的事權(quán)范圍則沒有做出清晰的界定，導(dǎo)致各級政府間事權(quán)責(zé)任不清乃至于相互推諉，而基層縣鄉(xiāng)財(cái)政尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政則不合理地承擔(dān)了過多過重的事權(quán)責(zé)任。目前，縣鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)了許多本該由中央、省級財(cái)政承擔(dān)的事權(quán)負(fù)擔(dān)，比如，民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫、計(jì)劃生育和義務(wù)教育等。無論是根據(jù)財(cái)政分權(quán)的“受益”原則，還是參照市場經(jīng)濟(jì)國家通行的做法，這些事項(xiàng)都應(yīng)劃歸中央和省級政府的事權(quán)范圍，或由中央和省級財(cái)政承擔(dān)大部分責(zé)任。而在我國卻都壓到了基層財(cái)政頭上，由此形成縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難局面。同時(shí)，也造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不足。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，目前全國農(nóng)村義務(wù)教育的投人中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)78％左右，縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)約9％，省級財(cái)政負(fù)擔(dān)約11％，而中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)約2％(陳紀(jì)瑜、趙合云，2004)。如能將農(nóng)村義務(wù)教育的投資主體上升到中央和省級財(cái)政，僅此一項(xiàng)便將大大減輕縣鄉(xiāng)財(cái)政的支出負(fù)擔(dān)，也將更有利于農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的財(cái)力保障和長遠(yuǎn)發(fā)展。
3．省級政府對下級地方政府轉(zhuǎn)移支付制度不健全是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要原因。分稅制改革后，按照中央對省的體制模式，各地在省內(nèi)建立起的轉(zhuǎn)移支付制度很不完善，直接制約了基層財(cái)政獲取必要財(cái)力。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是各省級政府對下級地方政府的轉(zhuǎn)移支付資金總量有限，無法從根本上解決基層財(cái)政運(yùn)行困難的問題。二是轉(zhuǎn)移支付形式以稅收返還、專項(xiàng)撥款為主，這兩種形式在財(cái)力分配上都有利于富裕地區(qū)，不利于調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差異。三是各省通過“因素法”分配財(cái)力的資金非常有限，無法在貧困地區(qū)、富裕地區(qū)間實(shí)現(xiàn)財(cái)力均等化。
三、改革我國財(cái)政體制，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的對策
進(jìn)一步改革和完善我國現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制，加快公共財(cái)政體制建設(shè)步伐，在各級政府間合理劃分職責(zé)范圍和收入，做到財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，是加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政、改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的體制保障。 轉(zhuǎn)貼于
1．以法律形式明確各級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責(zé)范圍。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是一種從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的多級供給體制。其中，縣鄉(xiāng)政府作為國家財(cái)政體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，直接為農(nóng)村居民提供各種類型的公共產(chǎn)品。而農(nóng)村公共產(chǎn)品構(gòu)成上的層次性，決定了作為供給主體的各級政府間的責(zé)任劃分：屬于全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由中央政府承擔(dān)，屬于地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由地方政府承擔(dān)，一些跨地區(qū)的公共項(xiàng)目和工程可由地方政府承擔(dān)為主，中央一定程度上參與和協(xié)調(diào)。依據(jù)這一原則，諸如環(huán)境保護(hù)、大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置、社會(huì)福利等項(xiàng)支出應(yīng)由中央、省級政府承擔(dān)，縣級政府負(fù)責(zé)管理，縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)具體事務(wù)；農(nóng)村基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療服務(wù)的支出應(yīng)由中央和各級地方政府共同承擔(dān)；縣鄉(xiāng)政府作為基層政權(quán)，主要承擔(dān)本轄區(qū)范圍的行政管理、社會(huì)治安和本區(qū)域內(nèi)小型基礎(chǔ)設(shè)施方面的支出責(zé)任。這種政府間職責(zé)的劃分應(yīng)以法律的形式加以明確，以杜絕上級政府下放事權(quán)的機(jī)會(huì)主義行為，防止增加縣鄉(xiāng)財(cái)政的負(fù)擔(dān)。
2．大力培植以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅源的縣級財(cái)政稅收體系?？h級財(cái)政缺乏大宗、穩(wěn)定的主體稅源，是財(cái)政困難的一個(gè)重要因素。目前，省以下政府大宗收入是營業(yè)稅，而從前景看，應(yīng)注意發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)稅，逐步形成省級以營業(yè)稅為財(cái)源支柱、縣級以財(cái)產(chǎn)稅為財(cái)源支柱的格局。不動(dòng)產(chǎn)稅是最適合基層地方政府掌握的稅種，是非常穩(wěn)定的稅源，只要地方政府一心一意優(yōu)化投資環(huán)境，自己地界上的不動(dòng)產(chǎn)就會(huì)不斷升值，每隔3年至5年重新評估一次稅基，地方政府的財(cái)源就會(huì)隨著投資環(huán)境的改善而不斷擴(kuò)大，地方政府的職能和財(cái)源的培養(yǎng)便非常吻合，這正適應(yīng)政府職能和財(cái)政職能調(diào)整的導(dǎo)向。我們應(yīng)借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，逐漸把不動(dòng)產(chǎn)稅調(diào)整為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅來征收，同時(shí)考慮不同地段的因素并幾年一次重評稅基。這樣，不動(dòng)產(chǎn)稅就會(huì)逐漸隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而成為地方政府的一個(gè)支柱性的重要稅源(賈康，白景明，2003)，從而緩解基層政府的財(cái)力困境，為改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供保障。
3．建立規(guī)范化的地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。一是簡并轉(zhuǎn)移支付制度形式，規(guī)范專項(xiàng)撥款，逐步取消稅收返還和體制補(bǔ)助，進(jìn)一步加大均等化轉(zhuǎn)移支付資金力度。1994年以來建立起的地方轉(zhuǎn)移支付制度，盡管在某種程度上緩解了地區(qū)間的財(cái)力差距，但并沒有從根本上緩解基層財(cái)政的困難，基礎(chǔ)教育等最基本的社會(huì)公共服務(wù)在各省內(nèi)部也未實(shí)現(xiàn)“均等”。因此，應(yīng)進(jìn)一步增加均等化轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，確立均等化轉(zhuǎn)移支付在地方政府間轉(zhuǎn)移支付中的主體地位。二是進(jìn)一步調(diào)整不合理轉(zhuǎn)移支付資金分配格局。將調(diào)整“既得利益”的資金用于均等化轉(zhuǎn)移支付，有助于增強(qiáng)中央、省對下的調(diào)控力度，進(jìn)一步緩解基層財(cái)政困難。三是建立基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付制度，解決在基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生上的社會(huì)公共服務(wù)不平等問題。四是建立穩(wěn)定的均等化轉(zhuǎn)移支付資金，資金分配要高度重視解決縣級財(cái)政困境問題。
4．改進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策程序和方式。傳統(tǒng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序是“自上而下”的，這難免會(huì)造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供求失衡的現(xiàn)象。在建設(shè)農(nóng)村公共財(cái)政體制過程中，推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制，將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀笔欠浅Ｖ匾?。要?shí)行鄉(xiāng)、村兩級政務(wù)公開、事務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開，增加公共資源使用的透明度，定期向村民公布收支情況。此外，根據(jù)公共財(cái)政學(xué)說的一般理論，很多具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的農(nóng)村公共產(chǎn)品可采用政府與市場混合的方式提供。在政府財(cái)力有限的條件下可提供有效的制度安排，動(dòng)員社會(huì)資源進(jìn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，建立起以財(cái)政為主體、動(dòng)員社會(huì)各方面力量共同參與的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。比如，由政府和私人通過談判的方式聯(lián)合供給公共產(chǎn)品，這種公共產(chǎn)品通?？赏ㄟ^產(chǎn)權(quán)界定賦予私人部分收益權(quán)，本著“誰投資，誰受益”的原則。這樣，有助于將投資于農(nóng)村公共產(chǎn)品的各種積極因素調(diào)動(dòng)起來。
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租稅國概念最早由著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特與奧地利財(cái)政學(xué)者Rudolf Goldscheid論戰(zhàn)中所提出。Rudolf Goldscheid面對一次大戰(zhàn)后奧地利的財(cái)政困境,提出了是國家資本主義?或是國家社會(huì)主義?的問題,他認(rèn)為:對于戰(zhàn)爭所帶來的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān),國家的租稅制度已沒有能力承擔(dān),需改造公共財(cái)?shù)闹刃?另外尋求一套財(cái)政系統(tǒng),即在公共財(cái)政學(xué)的領(lǐng)域,必須將公共財(cái) (public property)的理論發(fā)揮到極致,進(jìn)而成為法律秩序的基礎(chǔ),藉以保障、增益公共財(cái),并提高其生產(chǎn)能力。此外,Goldscheid還認(rèn)為,從財(cái)政社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)來看,社會(huì)自然發(fā)展的結(jié)果,將會(huì)是國家向人民的需求愈趨減少,而給予人民者,卻愈益增加,因此一個(gè)規(guī)劃完善的公經(jīng)濟(jì)體系,對于全體社會(huì)的所得來源而言,將是必要的。針對以上觀點(diǎn),熊彼特認(rèn)為,一戰(zhàn)后德國的財(cái)務(wù)危機(jī)是戰(zhàn)爭所引發(fā),并非租稅國的危機(jī),租稅國的體制,并不會(huì)因戰(zhàn)爭,而暴露它在本質(zhì)上、結(jié)構(gòu)上的缺陷,頂多只是突顯租稅國家受到了外在的沖擊而已。租稅國家在面對危機(jī)時(shí)的處理方式,自然是透過租稅的方式為之。因此,熊彼特力求經(jīng)濟(jì)自由度的確保,主張運(yùn)用租稅國家的體制,即足以應(yīng)付得宜;反之,倘國家欲侵入私經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域攫取財(cái)貨,反而可能破壞市場機(jī)制,使經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨緩。
1 財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制的關(guān)系:一個(gè)無法回避的問題
眾所周知，我國是中央集權(quán)型的政治單一制國家，不能否認(rèn)，我國經(jīng)濟(jì)改革以財(cái)政體制改革為突破口，而財(cái)政體制的改革，無論是最初的“分灶吃飯”，還是后來的各種大包干，或者是現(xiàn)行的分稅制，一直走的是財(cái)政聯(lián)邦制的道路。盡管財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制不在一個(gè)層面上，但同為我國處理央地關(guān)系的兩種不同的重大制度。因此，必須理清楚二者的相互關(guān)系，才能做出恰當(dāng)?shù)陌才牛苊庀嗷コ钢?，促進(jìn)和諧的央地關(guān)系的形成。但是，在我國的改革中，財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制的關(guān)系，實(shí)際一直被有意地回避了?？赡艿脑蚴牵庇X似乎告訴人們，“分灶吃飯”、大包干和分稅制等財(cái)政聯(lián)邦制的各種形式，都是與中央集權(quán)的政治單一制相沖突的制度，而中央集權(quán)制又是敏感的“政治問題”，只能少說為佳;或者認(rèn)為弄清楚財(cái)政聯(lián)邦制的各種形式與中央集權(quán)制的關(guān)系，只會(huì)阻礙改革，自然是不清楚更好。在這種氛圍中，就是有一些人明知中央集權(quán)的政治單一制在我國不能動(dòng)搖，因怕被人誤解，或怕扯改革的后腿，也會(huì)三緘其口。正是因?yàn)檫@種似是而非的認(rèn)識及對財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制關(guān)系問題的有意回避，我國的財(cái)政體制改革出現(xiàn)了不少問題:前期各種形式的大包干忘記了中央集權(quán)的政治單一制，嚴(yán)重削弱了中央的財(cái)政能力，將整個(gè)國家推到了非常危險(xiǎn)的境地;現(xiàn)行的分稅制又因?yàn)樘岣吡素?cái)政權(quán)力的中央集權(quán)程度而遭到不少人的批評;在不推動(dòng)政治單一制改革的前提下，分稅制不可能規(guī)范運(yùn)行，也不能在省以下推行，更重要的是，迷失了改革方向，變成了“分錢制”， 不僅未能解決“放亂收死”的循環(huán)問題，而且還導(dǎo)致了嚴(yán)重的“諸侯經(jīng)濟(jì)”問題;近年來，更有一種因財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制“不匹配”而干脆否定分稅制改革的觀點(diǎn)逐漸流行起來，[1，2]財(cái)政體制改革面臨著誤入歧途的嚴(yán)重危險(xiǎn)。
由此可見，無論是理論，還是事實(shí)，都充分說明，在我國，理清財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制的相互關(guān)系，實(shí)在是一個(gè)無法回避的重大問題。
2 政治單一制:財(cái)政聯(lián)邦制的前提框架
在我國，中央集權(quán)的政治單一制具有不可動(dòng)搖性。我國中央集權(quán)的政治單一制是由我國悠久的中央集權(quán)政治傳統(tǒng)、大一統(tǒng)的儒家文化基礎(chǔ)、大雜居小聚居的多民族構(gòu)成、遼闊復(fù)雜的地理超級大國和極不平衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展等國情決定的。中央集權(quán)的政治單一制是維護(hù)國家統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定的根本保證，因而是不能動(dòng)搖的。這是已被我國幾千年的歷史反復(fù)證明了的結(jié)論。這些國情不僅從未有逆向改變，而且經(jīng)濟(jì)不平衡、新的國際環(huán)境等要求中央集權(quán)的因素正在強(qiáng)化，尤其是作為后現(xiàn)代化國家，我國正面臨著迫切而艱巨的實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的任務(wù)，歷史和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明，這一任務(wù)的完成只能以政府為主導(dǎo)，必然要求完善和加強(qiáng)中央集權(quán)制，以保證強(qiáng)有力的中央政府的指揮和領(lǐng)導(dǎo)。因此，在今天，我國的中央集權(quán)制更是不能動(dòng)搖的根本制度，其他一切處理央地關(guān)系的制度安排必須以中央集權(quán)制為基本框架和根本前提。顯而易見，這純粹是國情使然，而不存在什么敏感的“政治問題”。
財(cái)政聯(lián)邦制是西方學(xué)者借鑒政治學(xué)中的聯(lián)邦制概念而提出的一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，只是對財(cái)政分權(quán)理論的一種形象概括。同聯(lián)邦制概念一樣，財(cái)政聯(lián)邦制的概念只能是特征描述性的，而不能對其進(jìn)行準(zhǔn)確的內(nèi)涵界定。一般認(rèn)為，只要在明確中央和地方財(cái)政職能分工的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)地方財(cái)政的自主性和獨(dú)立性，就是財(cái)政聯(lián)邦制，而任何國家的央地間必然存在一定程度的財(cái)政職能分工，任何國家的地方財(cái)政都具有一定的自主性和獨(dú)立性，因而財(cái)政聯(lián)邦制這一概念本身具有較大的模糊性。這使所謂的財(cái)政聯(lián)邦制具有了普適性，由此容易得出的結(jié)論是，財(cái)政聯(lián)邦制與國家結(jié)構(gòu)并無必然聯(lián)系，無論是聯(lián)邦制國家，還是單一制國家，都可以存在財(cái)政聯(lián)邦制。問題是，這種理論嚴(yán)重忽視了具體的國家結(jié)構(gòu)模式對所謂的財(cái)政聯(lián)邦制的決定作用，很容易導(dǎo)致對他國制度設(shè)計(jì)的盲目照搬，其后果不僅僅是南橘北枳，而且可能是災(zāi)難性的，可能動(dòng)搖我國中央集權(quán)的政治單一制，斷送我國的現(xiàn)代化大業(yè)。事實(shí)上，具體的國家結(jié)構(gòu)模式對一國地方財(cái)政自主性和獨(dú)立性的決定作用，是顯而易見的。在聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦中央和地方的分權(quán)明確而徹底，地方的公共支出決策能完全獨(dú)立于中央，地方的公共支出能完全反映出轄區(qū)內(nèi)居民的需求偏好。因此，地方財(cái)政具有高度的自主性和獨(dú)立性。但在我國目前的中央集權(quán)的單一制下，中央和地方之間不存在嚴(yán)格意義上的權(quán)力劃分，中央對地方的財(cái)政收支不僅具有直接的決定作用，而且還常常通過立法、行政、人事、司法和政策等控制手段的運(yùn)用，施加間接而重大的影響。因此，地方財(cái)政不可能具有高度的自主性和獨(dú)立性。這些事實(shí)說明的一個(gè)道理是，任何國家的財(cái)政聯(lián)邦制只能以本國的國家結(jié)構(gòu)為前提框架，在我國，只可能存在中央集權(quán)的政治單一制基本框架內(nèi)的財(cái)政聯(lián)邦制。究其實(shí)，我國幾十年的財(cái)政體制改革，實(shí)質(zhì)是以財(cái)政聯(lián)邦制的方式，不斷規(guī)范和完善中央集權(quán)的政治單一制的過程。財(cái)政聯(lián)邦制改革，正是我國中央集權(quán)的政治單一制改革的一條穩(wěn)妥的道路。
3 財(cái)政聯(lián)邦制改革:政治單一制的改革道路
盡管政治單一制和是政治聯(lián)邦制是兩種不同的國家結(jié)構(gòu)，但二者追求的目標(biāo)卻都是相同的，那就是充分發(fā)揮中央和地方的各自優(yōu)勢。政治單一制和政治聯(lián)邦制也無所謂優(yōu)劣，能實(shí)現(xiàn)充分發(fā)揮中央和地方各自優(yōu)勢的目標(biāo)，就是優(yōu)的，否則就是劣的，而這一目標(biāo)，只有在國家結(jié)構(gòu)適合本國國情的條件下，才可能實(shí)現(xiàn)。中央集權(quán)的政治單一制是適合我國國情的國家結(jié)構(gòu)，這使我國中央和地方各自優(yōu)勢的充分發(fā)揮具備了必要條件，但并不具備充分條件。這一充分條件是否具備，還要看我國的中央集權(quán)制的具體形式。改革之前，我國的政治單一制類型是極端的中央集權(quán)制。這種體制將市場和地方應(yīng)有的權(quán)力都集中到了中央，成為一種包辦一切但又僵化無能的官僚體制，不僅扼殺了市場的活力和效率，而且還使地方弄虛作假，中央盲目指揮成為必然，不僅中央和地方各自的優(yōu)勢無從發(fā)揮，而且在中央極端集權(quán)的另一端，呈現(xiàn)的是無法根治的地方濫權(quán)，整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在央地間權(quán)力爭奪中動(dòng)蕩不安。在30年前，這種體制將我國推到了經(jīng)濟(jì)崩潰和政治危機(jī)的邊緣，因而不得不對其進(jìn)行改革。
很容易理解，我國的改革是沿著兩條線——還權(quán)于市場和分權(quán)給地方——進(jìn)行的，第一條線是市場化改革之路，第二條線是財(cái)政聯(lián)邦制改革之路。能充分發(fā)揮中央和地方各自優(yōu)勢的中央集權(quán)制，只能是這兩路改革的不斷深入、共同作用的結(jié)果。
我國的財(cái)政聯(lián)邦制改革，是完善和規(guī)范中央集權(quán)制的必然路徑，其實(shí)質(zhì)是在極端的中央集權(quán)政治單一制中，加進(jìn)聯(lián)邦制的因素，去除其極端性，給地方應(yīng)有的地位，使其成為更符合我國國情的中央集權(quán)的政治單一制，以實(shí)現(xiàn)充分發(fā)揮中央和地方各自優(yōu)勢的目標(biāo)，而決不是要將其改造成聯(lián)邦制。明確了這一性質(zhì)和方向，我國的財(cái)政聯(lián)邦制改革便既不應(yīng)該存在因動(dòng)搖中央集權(quán)制而成為“敏感的政治問題”的問題，也不應(yīng)該存在與中央集權(quán)制“不匹配”的問題。財(cái)政聯(lián)邦制改革也正是我國中央集權(quán)的政治單一制改革的一條穩(wěn)妥的道路。因?yàn)樨?cái)政體制是央地關(guān)系的核心問題，既是經(jīng)濟(jì)問題，又是政治問題，對其改革能從經(jīng)濟(jì)問題入手，抓住關(guān)鍵，推動(dòng)央地關(guān)系這一政治問題的解決，阻力最小，又能取得較大成果。同時(shí)，財(cái)政體制改革可以在原體制其他制度不動(dòng)的條件下率先進(jìn)行，可以保障國家的統(tǒng)一、社會(huì)的穩(wěn)定和中央的權(quán)威等良好的改革環(huán)境，而財(cái)政體制的改革又必將平穩(wěn)地推動(dòng)其他所有制度的改革。正因如此，我國的改革以財(cái)政體制的改革為突破口。
4 市場化改革:推動(dòng)財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制改革的最主要的動(dòng)力
到今為至，我國的財(cái)政聯(lián)邦制改革一直是由中央政府推動(dòng)的，但是，我國的市場化改革必將成為推動(dòng)財(cái)政聯(lián)邦制改革的最主要的動(dòng)力。我國的市場化改革必然要經(jīng)歷兩個(gè)階段，第一個(gè)階段的根本任務(wù)是由日益強(qiáng)大的市場力量，根據(jù)市場干得了、能干好的事，政府不得插手的原則，明確劃分市場和政府的權(quán)力，將政府從自己的領(lǐng)地上驅(qū)除出去，并時(shí)時(shí)嚴(yán)防政府的再次侵犯，迫使其成為“有限政府”和“有用的政府”。這一階段可稱之為市場和政府權(quán)力劃分階段。第二個(gè)階段的根本任務(wù)是由強(qiáng)大而理性的市場力量，根據(jù)低一級政府干得了、能干好的事，高一級政府不得插手，地方政府干得了、能干好的事，中央政府不得插手的原則，將有限的政府權(quán)力在各級政府之間明確劃分。這種權(quán)力劃分，實(shí)質(zhì)是對公共產(chǎn)品的不同提供主體的選擇，是從下到上的權(quán)力授予，能充分發(fā)揮“離納稅人最近的政府最能反映納稅人的需求偏好”和“分散決策”的優(yōu)勢，能使各級政府的產(chǎn)出適合當(dāng)?shù)仄?，鼓?lì)政府間競爭和地方提供物品和服務(wù)的實(shí)驗(yàn)和創(chuàng)新，[3]也便于納稅人對政府的有效監(jiān)督，能使各級政府都成為“離納稅人最近的政府”和“最好的政府”。這一階段可稱之為各級政府權(quán)力劃分階段。這一階段實(shí)質(zhì)就是由市場力量推動(dòng)的財(cái)政聯(lián)邦制改革。我國的市場化改革至今還基本處于第一個(gè)階段，市場的力量基本上還無暇顧及各級政府權(quán)力的劃分，但是隨著力量的日益強(qiáng)大和第一階段改革任務(wù)的基本完成，必然會(huì)將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到各級政府權(quán)力的劃分上，大力推進(jìn)財(cái)政聯(lián)邦制的改革。為了大力推進(jìn)兩個(gè)階段的改革，市場力量必將逐步掌握和充分運(yùn)用我國各級人大以實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，而這又必將推動(dòng)我國中央和地方關(guān)系，即中央集權(quán)的政治單一制的全面改革。
市場化改革的結(jié)果應(yīng)該是，我國的各級人大將真正成為納稅人(市場力量)的代表機(jī)構(gòu)，能真正代表全體納稅人的根本利益，能從根本上控制各級政府的行為，使其既不“越位”，也不“缺位”;各級地方政府將真正同時(shí)受到上下兩方面的有效監(jiān)控，既不可能欺下，也不可能瞞上，財(cái)政聯(lián)邦制從下到上的權(quán)力授予使其能提供充分滿足地方需求偏好的公共產(chǎn)品，中央集權(quán)制從上到下的領(lǐng)導(dǎo)又使其無法進(jìn)行地方主義保護(hù);中央政府將真正成為整個(gè)社會(huì)調(diào)控的核心，獨(dú)一無二的位置使其能高瞻遠(yuǎn)矚，數(shù)量不多的任務(wù)使其能集中精力，絕對大比例的財(cái)政資金使其有能力引導(dǎo)和控制地方的行為，抓關(guān)鍵和利益誘導(dǎo)的方式使其調(diào)控具有很高的藝術(shù)水平，這將極大地提高其維護(hù)國家統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定、領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)的能力。這樣的制度能同時(shí)充分發(fā)揮中央和地方各自的優(yōu)勢。這就是我國中央集權(quán)的政治單一制改革的目標(biāo)模式。
參考文獻(xiàn)
二、分析框架
公共支出可以通過以下幾個(gè)傳導(dǎo)途徑影響中國的產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平等。
（一）公共支出的“需求效應(yīng)”1.通過勞動(dòng)力和“腳底松”企業(yè)流動(dòng)的“需求效應(yīng)”。通過勞動(dòng)力和“腳底松”企業(yè)的流動(dòng)，地方政府本級財(cái)政支出都會(huì)產(chǎn)生“本土市場效應(yīng)”，尤其是對于經(jīng)濟(jì)比較落后的內(nèi)陸省份來說，增加本地區(qū)在基本建設(shè)、科技研發(fā)和教育等方面的支出能夠顯著改善本地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平和公共服務(wù)水平，從而增加對勞動(dòng)力和企業(yè)的吸引力，形成經(jīng)濟(jì)集聚。因而，激勵(lì)地方政府本級支出、尤其是落后地區(qū)的公共支出有利于緩解地區(qū)間發(fā)展不平衡現(xiàn)象。但是，對于經(jīng)濟(jì)比較落后的省份來說，由于很多內(nèi)地省份還有比較濃厚的二元經(jīng)濟(jì)特征，政府的本級支出可能會(huì)更偏向城鎮(zhèn)基本建設(shè)投資和城鎮(zhèn)公共品的提供而忽視農(nóng)村基本建設(shè)投資和農(nóng)村公共品的提供，從而加劇地區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)不平等；這個(gè)問題對于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的沿海省份來說可能并不嚴(yán)重，因?yàn)楫?dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到比較高的水平，本級政府公共支出只會(huì)從內(nèi)地省份或者其他沿海省份吸引更多的勞動(dòng)力和企業(yè)到本地區(qū)。即使考慮到戶籍等因素使得跨地區(qū)的勞動(dòng)力流動(dòng)是有限的，政府公共支出仍有可能通過“垂直關(guān)聯(lián)效應(yīng)”（VerticalLink-ageEffect）使得沿?！獌?nèi)地原有的產(chǎn)業(yè)分工結(jié)構(gòu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以強(qiáng)化而不是削弱，因而導(dǎo)致地區(qū)不平等程度提高，這一點(diǎn)還沒有在相關(guān)的文獻(xiàn)中得到深入的討論。中國特色的漸進(jìn)式改革和開放模式在很大程度導(dǎo)致沿?！獌?nèi)地之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異，在沿海地區(qū)形成珠三角、長三角、環(huán)渤海等加工出口產(chǎn)業(yè)聚集地，而內(nèi)陸地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要以農(nóng)業(yè)、原材料、能源等初級和中間產(chǎn)品部門為主，內(nèi)地各省相當(dāng)一部分工業(yè)企業(yè)部門的產(chǎn)出作為中間品被運(yùn)到沿海省份進(jìn)行最終產(chǎn)品的生產(chǎn)，然后銷往出口國外。由于沿海地區(qū)以民營經(jīng)濟(jì)為主的企業(yè)生產(chǎn)效率遠(yuǎn)高于內(nèi)陸地區(qū)以公有經(jīng)濟(jì)為主的企業(yè)生產(chǎn)效率，這導(dǎo)致中間品的生產(chǎn)收益率低于最終產(chǎn)品的生產(chǎn)收益率，最終產(chǎn)品所得利潤大部分為東部沿海省份獲得。如果政府公共支出提供的基礎(chǔ)設(shè)施僅僅是有利于降低內(nèi)陸地區(qū)中間品的跨省運(yùn)輸成本，它反而會(huì)強(qiáng)化原有的不平等的市場分工，加速經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向沿海地區(qū)集中，從而加劇沿?！獌?nèi)陸地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。2.通過“腳底松”資本的“需求效應(yīng)”。地方政府本級財(cái)政支出擴(kuò)大了內(nèi)部市場需求，從而吸引更多“腳底松”資本的流入，縱使這些資本的流入只是尋求政策優(yōu)惠和利用本地區(qū)廉價(jià)的勞動(dòng)力進(jìn)行生產(chǎn)而不會(huì)從實(shí)質(zhì)上提高本地區(qū)的生產(chǎn)效率，但是市場規(guī)模的擴(kuò)大無疑會(huì)使得內(nèi)部交易的信息成本降低，進(jìn)而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集聚。這種形式的經(jīng)濟(jì)集聚有利于提高該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長水平和居民收入，因而有利于緩解沿?！獌?nèi)陸地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)不平等。與勞動(dòng)力和企業(yè)流動(dòng)的情況一樣，一旦考慮到產(chǎn)業(yè)間的“垂直關(guān)聯(lián)效應(yīng)”，這種集聚不一定會(huì)降低沿海-內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平等，由于強(qiáng)化了內(nèi)陸地區(qū)初級產(chǎn)品和中間產(chǎn)品生產(chǎn)的專業(yè)分工程度反而導(dǎo)致沿?！獌?nèi)地差距增加。這是因?yàn)?，如果“腳底松”資本主要投入到資本流出地產(chǎn)業(yè)的上游原材料和中間產(chǎn)品生產(chǎn)行業(yè)，那么資本的流入只會(huì)強(qiáng)化本地區(qū)在產(chǎn)業(yè)分工中所處的邊緣地位，使得外來資本攫取本地區(qū)更多的利益。如果放松FC模型的一個(gè)假設(shè)，“腳底松”資本的流入是為了節(jié)省運(yùn)輸成本、更好地滿足本地區(qū)市場的消費(fèi)需求而進(jìn)行生產(chǎn)，那么沿?！獌?nèi)地企業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)就是水平型的，本地政府的公共投資會(huì)促進(jìn)本地區(qū)市場擴(kuò)大的同時(shí)，還會(huì)進(jìn)一步刺激“本土市場效應(yīng)”的形成，從而逐漸改變在產(chǎn)業(yè)鏈中不利的分工地位。從這個(gè)角度上講，地方政府的財(cái)政支出如果有利于本地區(qū)居民消費(fèi)升級，刺激消費(fèi)需求，那么會(huì)吸引資本流入的同時(shí)，提高本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，縮減與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。
（二）公共支出的“生產(chǎn)效應(yīng)”1.公共投資改善了本地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，從而提高了私人資本的收益率。私人資本收益率的提高一方面有利于吸引“腳底松”企業(yè)進(jìn)入本地區(qū)，另一方面有利于本地區(qū)資本積累水平的提高，從而形成經(jīng)濟(jì)集聚，這是FE模型和CC模型的內(nèi)在含義。這種形式的經(jīng)濟(jì)集聚不會(huì)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)分工鏈中處于邊緣地位地區(qū)的不利地位，反而有可能通過內(nèi)在資本的積累促進(jìn)更高級產(chǎn)業(yè)的形成，從而縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。2.如果考慮產(chǎn)業(yè)聚集過程中知識生產(chǎn)的“學(xué)習(xí)效應(yīng)”，我們還可以發(fā)現(xiàn)，知識資本在地區(qū)間的“全局溢出”和地區(qū)內(nèi)的“局部溢出”都加速形成經(jīng)濟(jì)集聚。在沒有政府干預(yù)的情況下，初始收入水平比較高的地區(qū)由于有較高的知識積累，因而會(huì)生產(chǎn)更多的知識資本，從而本地區(qū)收入提高，與貧窮地區(qū)的差距越來越大。這時(shí)候，落后地區(qū)增加對知識資本生產(chǎn)的投入，例如教育、研發(fā)和創(chuàng)新活動(dòng)等，會(huì)增強(qiáng)本地區(qū)知識資本溢出效應(yīng)，提高本地區(qū)生產(chǎn)效率，從而縮減與富裕地區(qū)的收入差距。
