序論：速發(fā)表網(wǎng)結(jié)合其深厚的文秘經(jīng)驗(yàn)，特別為您篩選了11篇土地制度論文范文。如果您需要更多原創(chuàng)資料，歡迎隨時(shí)與我們的客服老師聯(lián)系，希望您能從中汲取靈感和知識(shí)！

篇1

本文先后闡述了我國(guó)土地管理法中土地的所有權(quán)和使用權(quán)制度；我國(guó)集體土地的五項(xiàng)征用原則；國(guó)有土地有償使用的使用權(quán)出讓、出租、作價(jià)入股和劃撥的形式。并著重介紹了國(guó)有土地使用權(quán)出讓的四種形式：一.以協(xié)議方式出讓土地；二.以招標(biāo)方式出讓土地；三.以拍賣方式出讓土地；四.以協(xié)議方式出讓土地。在最后介紹了目前我國(guó)閑置土地的認(rèn)定方法及國(guó)家對(duì)其處置的方案。

關(guān)鍵詞：集體土地國(guó)有土地土地使用權(quán)

一．中國(guó)現(xiàn)行土地制度的內(nèi)容

（一）我國(guó)土地目前的利用現(xiàn)狀

土地是人類賴以生存和發(fā)展的最珍貴的自然資源，是一切勞動(dòng)過(guò)程得以實(shí)現(xiàn)的必要條件和物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，也是工業(yè)生產(chǎn)的場(chǎng)所。我國(guó)總土地面積為960萬(wàn)平方公里（折合144億畝），其中有耕地14.9億畝、草地42.9億畝、林地18.3億畝，其它面積為67.9億畝。應(yīng)當(dāng)說(shuō)我國(guó)國(guó)土遼闊，土地資源是豐富的，但是人口眾多，人均耕地僅有1.2畝左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界人均耕地4.8畝的水平①。再加上長(zhǎng)期以來(lái)，人們無(wú)法使用土地，對(duì)科學(xué)開發(fā)和利用土地問(wèn)題重視不夠，亂占濫用等現(xiàn)象很普遍，土地資源遭到破壞，耕地面積逐年減少，土地問(wèn)題的矛盾將日益尖銳。為了管好和用好土地，必須制定和完善土地管理法規(guī)，以便更好地用法律手段調(diào)整土地關(guān)系，保護(hù)土地資源。

為了適應(yīng)土地管理和全面建設(shè)小康社會(huì)的需要，提高土地的集中節(jié)約利用水平，緩解建設(shè)用地指標(biāo)不足的壓力，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地資源的需求，近年來(lái)開封市政府按照河南省政府常務(wù)會(huì)議關(guān)于開展磚瓦窯場(chǎng)、工礦廢棄地整治工作的指示精神，依據(jù)國(guó)務(wù)院加強(qiáng)耕地保護(hù)的要求和法律、法規(guī)的規(guī)定，在全市范圍內(nèi)開展磚瓦窯場(chǎng)、工礦廢棄地的整治工作，并取得可喜成績(jī)，這樣，不僅提高了土地的集中節(jié)約利用效率，減少耕地占用，降低用地成本，減少閑置浪費(fèi)，更能促進(jìn)小康社會(huì)的建設(shè)。

（二）土地的所有權(quán)制度

土地的所有權(quán)，是指土地所有人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用和處分土地，并從土地上獲得利益的權(quán)利。土地所有權(quán)制度是保護(hù)土地所有制的法律工具我國(guó)《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定我國(guó)土地所有制為社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。集體所有，即農(nóng)民群眾集體經(jīng)濟(jì)組織（或村民委員會(huì)）的土地的所有權(quán)。

目前我國(guó)存在兩種土地所有制形式，即土地的國(guó)家所有制和土地的農(nóng)村集體所有制?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”同時(shí)，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制?！憋@然，我國(guó)現(xiàn)行的土地所有權(quán)制度與國(guó)家推行的社會(huì)制度即公有制是相適應(yīng)的。

（三）土地的使用權(quán)制度

土地的使用權(quán)，是指土地使用人依照法律的規(guī)定，對(duì)占有的土地進(jìn)行合理利用的權(quán)利。所有權(quán)的內(nèi)容是由占有、使用、收益和處分的權(quán)能組成的。我國(guó)土地管理法規(guī)定，國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)。

農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。

我國(guó)的土地使用權(quán)制度，應(yīng)視使用者使用土地的所有權(quán)性質(zhì)而定。一般情況下，農(nóng)民使用本集體所有的土地是無(wú)償?shù)摹２粌H如此，由于歷史原因引起的非農(nóng)業(yè)人口使用的農(nóng)村集體所有的土地也是無(wú)償?shù)?，比如宅基地，?duì)于國(guó)有土地來(lái)說(shuō)，除了法律規(guī)定的無(wú)償使用者外，就連中國(guó)公民住宅使用的國(guó)有土地都是有償?shù)摹！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第二條第五款規(guī)定：“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。但是，國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥土地使用權(quán)的除外?！?/p>

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大中城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部都成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)化和土地利用變化最為頻繁和快速的地區(qū)，流動(dòng)人口增加導(dǎo)致的房屋、土地租賃為主要形式的土地市場(chǎng)發(fā)展較快。土地利用非農(nóng)化速度加快，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)越來(lái)越普遍，隨著體制改革，結(jié)構(gòu)的調(diào)整與資產(chǎn)的重組，現(xiàn)在進(jìn)行的結(jié)構(gòu)調(diào)整就是通過(guò)產(chǎn)權(quán)的交易、轉(zhuǎn)讓，依靠資本市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行的。

二．我國(guó)集體土地的征用原則

我國(guó)將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，在征用土地時(shí)，土地管理部

門和用地單位必須嚴(yán)格遵守以下原則：②

（一）珍惜耕地、合理利用土地的原則

土地是人類賴以生存和生活的基礎(chǔ)，我國(guó)耕地具有明顯的特點(diǎn)：人均占有耕地少、耕地總體質(zhì)量差、生產(chǎn)水平低、退化嚴(yán)重、后備資源不足。但是，隨著城市建設(shè)的發(fā)展和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要以及人民生活水平的不斷提高，必然還要占用一部分耕地，因此，在征用地時(shí)必須要堅(jiān)持“一要吃飯、二要建設(shè)”的方針，必須堅(jiān)持精打細(xì)算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，堅(jiān)決反對(duì)征而不用、多征少用、浪費(fèi)土地的做法。

（二）保證國(guó)家建設(shè)用地原則

在征用土地時(shí)應(yīng)反對(duì)兩個(gè)極端：一是以節(jié)約土地為理由，拒絕國(guó)家征用；二是大幅度提高征地費(fèi)用，以限制非農(nóng)業(yè)部門占用土地。因此，既要貫徹節(jié)約用地的原則，又要保證國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目所必須的土地。

（三）妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則

由于中國(guó)土地遼闊，各地情況差異較大，補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)很難確定，更不易統(tǒng)一，但補(bǔ)償、補(bǔ)助要求適度。所謂適度，是既不要因?yàn)檎饔猛恋囟档捅徽鞯厣a(chǎn)單位的生產(chǎn)水平和農(nóng)民個(gè)人的生活水平，也不要因征地而過(guò)大的提高農(nóng)民的生活水平或超過(guò)當(dāng)?shù)氐纳钏健?/p>

（四）有償使用土地的原則

有償使用土地，是管好土地、促進(jìn)節(jié)約用地和合理利用土地、提高經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)手段。在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，土地使用制度將實(shí)行雙軌制，既土地使用權(quán)有償出讓和土地使用權(quán)劃撥兩種制度長(zhǎng)期并存。

（五）依法征地的原則

建設(shè)單位征用土地，必須依據(jù)國(guó)家的有關(guān)規(guī)定和要求，持有國(guó)家主管部門或縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)的證書和文件，并按照征用土地的程序和法定的審批權(quán)限，依法辦理了征用手續(xù)后，才能合法用地③。凡無(wú)征地手續(xù)或無(wú)權(quán)批準(zhǔn)使用土地的單位批準(zhǔn)使用的土地或超權(quán)限批準(zhǔn)使用的土地，均屬非法征地，不受法律保護(hù)。

三．國(guó)有土地有償使用的形式

國(guó)有土地有償使用是指國(guó)家將一定時(shí)期內(nèi)的土地使用權(quán)提供給單位和個(gè)人

使用，而土地使用者一次或分年度向國(guó)家繳納土地使用費(fèi)的行為。目前，國(guó)有土地有償使用的形式如下：

（一）國(guó)有土地使用權(quán)出讓

國(guó)有土地使用權(quán)出讓，是指國(guó)家將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。

國(guó)有土地使用權(quán)出讓必須符合土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，可以采取招標(biāo)、拍賣、協(xié)議、掛牌交易的方式。商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標(biāo)方式；沒(méi)有條件，不能采取拍賣、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式④。出讓的最高年限是由國(guó)務(wù)院規(guī)定，應(yīng)當(dāng)簽定書面合同，合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽定；使用者要改變土地用途必須取得出讓方和市、縣人民政府規(guī)劃主管部門的同意，簽定土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或重新簽定土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)

金。國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的年限屆滿前不得收回。

（二）國(guó)有土地使用權(quán)出租

國(guó)有土地使用權(quán)出租，是指土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。

在我國(guó)土地使用者如果未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資、開發(fā)土地的，不得出租土地使用權(quán)；在土地使用權(quán)出租時(shí)，出租人與承租人應(yīng)當(dāng)簽定租賃合同，其內(nèi)容不得違反國(guó)家法律、法規(guī)和土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定，出租人必須履行土地使用權(quán)出讓合同中規(guī)定的義務(wù)；土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物出租時(shí)，出租人必須依法辦理登記手續(xù)。

（三）國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)入股

對(duì)于省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)實(shí)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)或國(guó)家控股公司試點(diǎn)的企業(yè)方可采用授權(quán)經(jīng)營(yíng)或國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式配置土地。經(jīng)國(guó)務(wù)院改制的企業(yè)，土地資產(chǎn)處置方案應(yīng)報(bào)國(guó)土資源部審批；其他企業(yè)的土地資產(chǎn)處置方案應(yīng)報(bào)土地所在的省級(jí)土地行政主管部門審批。

（四）國(guó)有土地使用權(quán)劃撥

國(guó)有土地使用權(quán)劃撥，是指經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)后，在土地使用者依法繳納了土地補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后，國(guó)家將該幅土地交付給土地使用者使用，或國(guó)家將土地使用權(quán)無(wú)償交付給土地使用者的行為。

我國(guó)下列幾種建設(shè)用地的土地使用權(quán)，確屬必須的，可以由縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)劃撥：⑴國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地。⑵城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地。⑶國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地。⑷法律、法規(guī)規(guī)定的其他特殊用地⑤。在這里需要說(shuō)明，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目，可以劃撥方式提供土地使用權(quán)。但是對(duì)于以營(yíng)利為目的，非國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)以有償使用方式提供土地使用權(quán)。

四．土地取得的程序及有關(guān)規(guī)定

（一）集體土地征用的程序

嚴(yán)密可行的工作程序，對(duì)于提高工作效率、防止失誤、保證工作質(zhì)量有著重要的作用。征用集體土地一般按照下列工作程序辦理：先申請(qǐng)用地，建設(shè)單位持經(jīng)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書或初步設(shè)計(jì)、年度基本建設(shè)計(jì)劃以及地方政府規(guī)定需提交的相應(yīng)材料、證明。凡土地所在地的縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門申請(qǐng)建設(shè)用地，縣級(jí)以上人民政府土地行政管理部門負(fù)責(zé)建設(shè)用地的申請(qǐng)、審查、報(bào)批工作，對(duì)應(yīng)受理的建設(shè)項(xiàng)目在30日內(nèi)擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征地方案和供地方案，編制建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說(shuō)明書，經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意后報(bào)上一級(jí)土地管理部門審查，經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施。建設(shè)用地批準(zhǔn)后直至頒發(fā)土地使用證書之前，應(yīng)進(jìn)行跟蹤和管理。建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，用地單位向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T提出土地登記申請(qǐng)，經(jīng)測(cè)繪部門測(cè)繪，核定用地面積，確認(rèn)土地權(quán)屬界限，地籍管理部門注冊(cè)登記后由人民政府頒發(fā)土地使用證，作為使用土地的法律憑證。

（二）國(guó)有土地使用權(quán)出讓的形式

為了進(jìn)一步對(duì)國(guó)有土地的管理，體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公開、公平、公正原則，在我國(guó)除涉及國(guó)家安全和保密外，都必須向社會(huì)公開。招標(biāo)、拍賣出讓國(guó)有土地使用權(quán)不僅集中體現(xiàn)了公開、公平、公正的原則，同時(shí)可以實(shí)現(xiàn)政府按規(guī)劃統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地，以供應(yīng)引導(dǎo)和制約需求，實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置，還可以有效防止土地出讓中的不正之風(fēng)和腐敗行為，保障依法行政。

1.以協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)主要適用于：高科技項(xiàng)目用地；福利住宅用地；國(guó)家機(jī)關(guān)、部隊(duì)、文化、教育、衛(wèi)生、體育、科研和市政公共設(shè)施等非營(yíng)利性用地；政府批準(zhǔn)的其他用地。土地使用者需要按協(xié)議出讓方式獲得土地使用權(quán)時(shí)，可向土地使用權(quán)出讓方索取地塊的有關(guān)資料和文件，并于規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提交包括土地開發(fā)建設(shè)方案、出讓金數(shù)額及付款方式等內(nèi)容的文件。出讓方在收到上述有關(guān)文件后，應(yīng)于規(guī)定期限內(nèi)給予答復(fù)。如果雙方均有意向，就可進(jìn)一步協(xié)商，直至達(dá)成協(xié)議。土地使用者可與土地管理部門簽定合同并支付定金。土地使用者支付出讓金后，可向土地管理局或房地產(chǎn)管理部門辦理使用登記，領(lǐng)取國(guó)有土地使用證。

2.以招標(biāo)方式出讓土地使用權(quán)是指在規(guī)定的期限內(nèi)，由符合條件的單位和個(gè)人以書面的形式投標(biāo)，競(jìng)投某一地塊的使用權(quán)，由招標(biāo)人經(jīng)過(guò)開標(biāo)、評(píng)標(biāo)，最后擇優(yōu)中標(biāo)者的出讓方式。其程序是依據(jù)市、縣人民政府土地行政主管機(jī)關(guān)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃等擬訂招標(biāo)公告，包括出讓地塊的用途、年限、出讓方式、時(shí)間等內(nèi)容，邀請(qǐng)有意向的公民、法人和其他組織參加國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)。招標(biāo)分為公開招標(biāo)和定向招標(biāo)。投標(biāo)人提出申請(qǐng)后，招標(biāo)人對(duì)其資格能力等方面進(jìn)行審查，然后向符合條件的投標(biāo)人發(fā)出招標(biāo)文件，投標(biāo)人在拖表結(jié)束前將標(biāo)書投入標(biāo)箱，并交納保證金，標(biāo)書投入標(biāo)箱后不可撤回，如果撤回投標(biāo)書，則投標(biāo)人喪失保證金，但在投標(biāo)截止日期前如果需要修改標(biāo)書可另投修改好的標(biāo)書，原標(biāo)書歸于無(wú)效。招標(biāo)人按照招標(biāo)公告規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)開標(biāo)，推選代表檢查標(biāo)箱的密封情況，應(yīng)當(dāng)開啟標(biāo)箱，宣布招標(biāo)人名稱、投標(biāo)價(jià)格和投標(biāo)文件的主要內(nèi)容（投標(biāo)人少于三個(gè)的應(yīng)重新招標(biāo)）最后由評(píng)標(biāo)小組進(jìn)行評(píng)標(biāo)，中標(biāo)者保證金可轉(zhuǎn)為定金，亦有地方規(guī)定可抵作出讓金，未中標(biāo)者可退還保證金，中標(biāo)者在拿到中標(biāo)通知書之后，在一定時(shí)間內(nèi)和招標(biāo)人簽定《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》并支付規(guī)定數(shù)額的定金，在簽約后60日內(nèi)支付全部土地使用權(quán)出讓金，過(guò)期不全部支付的，招標(biāo)人有權(quán)解除合同，并請(qǐng)求違約賠償。

3.以拍賣方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)，是指出讓人拍賣公告，由競(jìng)買人在指定時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行公開競(jìng)價(jià)，根據(jù)出價(jià)結(jié)果確定土地使用者的行為。國(guó)有土地使用權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，可以通過(guò)拍賣這種競(jìng)爭(zhēng)易方式得到較為充分的對(duì)價(jià)。其程序是拍賣出讓國(guó)有土地使用權(quán)是指出讓拍賣公告，由競(jìng)買人在指定的時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行公開競(jìng)價(jià)根據(jù)出價(jià)結(jié)果確定土地使用者的行為。市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地估價(jià)結(jié)果和政府產(chǎn)業(yè)政策確定底價(jià)，在拍賣前七日，拍賣人應(yīng)通過(guò)報(bào)紙和其他新聞媒體拍賣公告。公告內(nèi)容包括：拍賣時(shí)間、地點(diǎn)、出讓地點(diǎn)的編號(hào)、位置、面積、用途、使用條件、出讓年限；競(jìng)拍人應(yīng)當(dāng)具備條件，并辦理相關(guān)手續(xù)⑥。拍賣當(dāng)天，由主持人介紹有關(guān)拍賣的情況，宣布起叫價(jià)，競(jìng)買人競(jìng)價(jià)，最高應(yīng)價(jià)者為競(jìng)得人，應(yīng)當(dāng)注意競(jìng)買人不足三人，或競(jìng)買人的最高應(yīng)價(jià)未達(dá)到底價(jià)時(shí)，主持人應(yīng)當(dāng)終止拍賣。拍賣成交后，雙方應(yīng)當(dāng)簽署成交確認(rèn)書，買方應(yīng)當(dāng)持拍賣出具的成交證明和有關(guān)材料向土地管理部門辦理證照變更手續(xù)。

4.國(guó)有土地使用權(quán)通過(guò)協(xié)議方式出讓給土地使用者。在我國(guó)只有除法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或掛牌方式外才可采取。出讓金不得低于新

增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)、征地補(bǔ)償費(fèi)用以及按照國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)交納的有關(guān)稅費(fèi)之和；有基準(zhǔn)地價(jià)的土地協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于出讓地塊所在級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)的70%。實(shí)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)、作價(jià)出資方式取得應(yīng)按政府收取出讓金額計(jì)作國(guó)家資本金或股金。以協(xié)議出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的土地使用者，需要將土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用途的，應(yīng)當(dāng)取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃部門的同意，簽定土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽定土地使用權(quán)出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)交相應(yīng)的土地使用權(quán)出讓金，并依法辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)。

五.我國(guó)閑置土地的處置辦法

閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)政府同意，超過(guò)規(guī)定的期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。

在我國(guó)國(guó)有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動(dòng)工開發(fā)建設(shè)日期，自國(guó)有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿一年未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的；已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%且未經(jīng)批準(zhǔn)終止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿一年的都認(rèn)定為閑置土地。

目前我國(guó)的處置方案有：（1）延長(zhǎng)開發(fā)建設(shè)時(shí)間，但最長(zhǎng)不得超過(guò)一年；（2）改變土地用途，辦理有關(guān)手續(xù)后繼續(xù)開發(fā)建設(shè)；（3）安排臨時(shí)使用，待原項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)條件具備后，重新批準(zhǔn)開發(fā)，土地增值的由政府收取增值地價(jià)；（4）政府為土地使用者置換其他等價(jià)閑置土地或者現(xiàn)有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)；（5）政府采取招標(biāo)、拍賣等方式確定新的土地使用者，對(duì)原建設(shè)項(xiàng)目繼續(xù)開發(fā)建設(shè)，并對(duì)原土地使用者給予補(bǔ)償；（6）土地使用者與政府簽訂土地使用權(quán)交還協(xié)議等文書，將土地使用權(quán)交還政府。原土地使用者需要使用土地時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)依照土地使用權(quán)交還協(xié)議等文書的約定供應(yīng)與其交還土地等價(jià)的土地。

在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費(fèi)；滿兩年未動(dòng)工開發(fā)時(shí)，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)

工開發(fā)必須的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)延遲的除外。

綜上所述，大家都能看出，土地作為重要的生產(chǎn)資料，無(wú)論在什么樣的社會(huì)，無(wú)論在什么樣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，都是一樣重要的。為此，我國(guó)政府在近年來(lái)也出臺(tái)了一些相關(guān)的法律、法規(guī)，只有管好國(guó)有土地和集體所有土地，進(jìn)行科學(xué)的土地規(guī)劃，合理利用和征用土地，建立良好的土地管理秩序和生態(tài)環(huán)境，才能促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

[注釋]：

①參見《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》主編潘靜成，中央廣播電視大學(xué)出版社出版，2000年8月。

②參見1988年8月29日修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第一章第四條。

③參見1999年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第

五章第二十二條。

④參見1995年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二章第十二條。

⑤參見《房地產(chǎn)基本制度與政策》主編陸克華，中國(guó)建筑工業(yè)出版社出版，2003年5月第49頁(yè)。

⑥參見1997年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)拍賣法》第四章第二條。

[參考文獻(xiàn)]：

1.《土地利用管理文件匯編》地質(zhì)出版社出版，2004年12月。

2.《土地利用管理調(diào)研報(bào)告匯編》國(guó)土資源部土地利用管理司編，2004年11月。

3.《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》主編潘靜成，中央廣播電視大學(xué)出版社出版，2000年8月。

4.《房地產(chǎn)政策與法規(guī)》主編孫辛勤李勝利，中國(guó)物資出版社出版，1998年11月。

篇2

2、工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入和監(jiān)管政策滯后，力度有待加強(qiáng)。一是工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)徟O(jiān)管執(zhí)法主體缺位。目前，從國(guó)家和省級(jí)層面還未出臺(tái)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入條件和監(jiān)管辦法，也未明確準(zhǔn)入審批部門和監(jiān)管執(zhí)法部門。比如，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入條件具體是由誰(shuí)制定、是屬于前置審批條件還是作為附加參考條件；出現(xiàn)改變耕地用途的情況是由哪個(gè)部門監(jiān)管、違規(guī)者處罰的依據(jù)、程序及標(biāo)準(zhǔn)等都沒(méi)有明確規(guī)定。二是地方利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管失軟。目前，地方政府受大招商政策的影響，為完成當(dāng)?shù)卣猩桃Y任務(wù)，對(duì)外來(lái)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域不愿主動(dòng)設(shè)立門檻，避免因設(shè)置準(zhǔn)入條件束縛當(dāng)?shù)厥帜_，更不可能主動(dòng)把工商資本擋在門外。同時(shí)，限制工商資本經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的范圍，既影響社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)的積極性，又影響當(dāng)?shù)卣恼猩桃Y。在這種政策導(dǎo)向和利益驅(qū)使下，地方政府對(duì)制定工商進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入條件不積極，對(duì)工商企業(yè)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地出現(xiàn)的“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象監(jiān)管不到位，個(gè)別地方甚至是聽之任之，放手不管。

3、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度管理辦法缺失，認(rèn)識(shí)有待提高。一是土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度具體內(nèi)容不明確。各地對(duì)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金的繳納比例、資金來(lái)源渠道缺乏依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。流轉(zhuǎn)承包土地每667m2需要交納多少保證金合適無(wú)法界定，太多就會(huì)增加土地流入方的資金負(fù)擔(dān)，影響正常經(jīng)營(yíng)，太少又無(wú)法完全規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)不到應(yīng)有的目的；土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金的收取和監(jiān)管部門不明確、資金使用程序不清楚；對(duì)流入方不愿繳納土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金的，缺乏強(qiáng)制性執(zhí)行的依據(jù)和手段。二是對(duì)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度思想認(rèn)識(shí)上存在偏差。部分地方認(rèn)為，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)是一種市場(chǎng)行為，在堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)上，由家庭承包農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或工商企業(yè)自發(fā)簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)原則上應(yīng)由雙方自行解決，政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中起到指導(dǎo)、規(guī)范和服務(wù)作用。如果讓地方財(cái)政拿出一部分資金來(lái)建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金，由政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行“兜底”，地方的積極性不高。對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體而言，由于缺乏有效抵押物，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)貸款難現(xiàn)象普遍存在。在這種背景下，作為農(nóng)村承包土地的流入方，除要預(yù)付流出方土地價(jià)款外，如果再要求繳納一定的風(fēng)險(xiǎn)保證金，無(wú)形中加劇了流入方的資金負(fù)擔(dān)。因此，對(duì)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金認(rèn)識(shí)上還不到位，思想有顧慮。

二、幾點(diǎn)建議

推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，是河南省委全面深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，符合十八屆三中、四中全會(huì)和中央1號(hào)文件精神，符合河南農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，是盤活農(nóng)村土地資源和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要手段；加強(qiáng)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入和監(jiān)管，是降低工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域“非糧化”比率和杜絕“非農(nóng)化”、保證農(nóng)地農(nóng)用和糧食安全的重要舉措；實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，是規(guī)避農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)農(nóng)民土地收益的重要保障。因此，堅(jiān)定不移推進(jìn)這項(xiàng)改革，既要積極探索，又要慎重穩(wěn)妥；要在建立和完善相關(guān)制度上下功夫，要在搭建服務(wù)平臺(tái)上下功夫，要在探索和完善運(yùn)作模式上下功夫。

（一）建議制定完善相關(guān)管理辦法一是按照已出臺(tái)的《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款暫行管理辦法》的要求，積極鼓勵(lì)支持金融機(jī)構(gòu)制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)施細(xì)則，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款能夠順利推進(jìn)和規(guī)范運(yùn)行；二是著手研究制定省級(jí)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入條件和監(jiān)管辦法，鼓勵(lì)有條件的縣（市）先行先試，明確工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的具體條件和監(jiān)管實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化社會(huì)資本長(zhǎng)期租用農(nóng)戶土地的監(jiān)管；三是引導(dǎo)各地制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度》，明確風(fēng)險(xiǎn)保障金的籌措比例和渠道、使用范圍、審批程序和監(jiān)管辦法，促進(jìn)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地規(guī)范有序。

（二）建議積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革試點(diǎn)各地要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，完善配套政策，積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革相關(guān)試點(diǎn)。要選擇地方財(cái)力比較強(qiáng)、政府推動(dòng)積極性高、土地流轉(zhuǎn)比較規(guī)范的縣（市）和承貸積極性高的金融機(jī)構(gòu)，共同開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)；選擇條件成熟的縣（市），通過(guò)籌措一部分財(cái)政資金，收取承租方繳納的一部分資金，共同建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障基金；選擇土地流轉(zhuǎn)比率高的縣（市）開展工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入和監(jiān)管試點(diǎn)，強(qiáng)化工商資本長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地的用途管理。省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革各成員單位，要加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)的指導(dǎo)和服務(wù)，強(qiáng)化檢查和督導(dǎo)，提升總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。

（三）建議注重抓好重點(diǎn)環(huán)節(jié)

1、在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款方面，一要穩(wěn)步開展確權(quán)頒證，完善登記管理。加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)進(jìn)度，適時(shí)拓寬確權(quán)范圍，完善確權(quán)登記管理，詳盡掌握土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬面積、時(shí)限、承包人經(jīng)營(yíng)意愿和能力等。對(duì)需要辦理?yè)?dān)保融資的，可試點(diǎn)優(yōu)先確權(quán)頒證，開展擔(dān)保登記備案工作，建立健全土地臺(tái)賬，為金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資奠定基礎(chǔ)。二要建立產(chǎn)權(quán)交易和價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，完善交易服務(wù)。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心或充實(shí)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押登記、信息和流轉(zhuǎn)交易等服務(wù)。對(duì)于抵押融資的土地權(quán)利一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn),可在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心或農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心上，通過(guò)拍賣方式對(duì)擔(dān)保標(biāo)的進(jìn)行處置流轉(zhuǎn)；建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，制定農(nóng)村土地價(jià)值參考標(biāo)準(zhǔn)，開展價(jià)值評(píng)估服務(wù)，簡(jiǎn)化價(jià)值評(píng)估程序，為金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押授信提供依據(jù)。三要建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。鼓勵(lì)地方政府成立農(nóng)業(yè)政策性擔(dān)保公司，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)依法提供擔(dān)保服務(wù)，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放此類貸款的積極性，有效降低貸款風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)由財(cái)政出資設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，用于補(bǔ)償金融機(jī)構(gòu)貸款出現(xiàn)的合理?yè)p失。同時(shí)，加大對(duì)種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的融資擔(dān)保支持。四是建立激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制，提高承貸銀行的積極性。鼓勵(lì)政府對(duì)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款給予一定的利息補(bǔ)貼，降低借款人融資成本。加大貨幣政策、金融監(jiān)管政策支持。人行利用差別準(zhǔn)備金、支農(nóng)再貸款、支小再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具，支持承貸銀行增強(qiáng)資金實(shí)力，擴(kuò)大信貸投放；銀監(jiān)部門實(shí)施差異化金融監(jiān)管政策，適當(dāng)提高承貸銀行涉農(nóng)貸款不良貸款率容忍度。按照《河南省金融業(yè)發(fā)展專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》（豫財(cái)金〔2014〕34號(hào)），對(duì)承貸銀行給予一定獎(jiǎng)補(bǔ)。

篇3

在研究中，我們采用柯布—道格拉斯模型，引入的變量包括：土地、勞動(dòng)、資本、土地制度、農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)稅，價(jià)格指數(shù)。其中，土地、勞動(dòng)和資本主要衡量的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，基本要素投入對(duì)于產(chǎn)出的影響。勞動(dòng)為當(dāng)年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人數(shù)，資本主要以當(dāng)年農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力衡量。土地制度、農(nóng)業(yè)財(cái)政支出、農(nóng)業(yè)稅，以及價(jià)格指數(shù)主要解釋了制度因素對(duì)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的影響。土地制度以每年末轉(zhuǎn)化為占生產(chǎn)隊(duì)比例來(lái)衡量；農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼，反映國(guó)家對(duì)于農(nóng)業(yè)支持支持對(duì)于產(chǎn)出的影響；價(jià)格指數(shù)指標(biāo)主要用于考察價(jià)格波動(dòng)對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)的激勵(lì)效果，從而對(duì)產(chǎn)出的影響。

2.計(jì)量結(jié)果及分析

利用EViews統(tǒng)計(jì)軟件，對(duì)影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)水平的因素進(jìn)行了計(jì)量分析，

（1）從分析結(jié)果來(lái)看，R方為0.989，調(diào)整后的R方為0.977，該模型回歸擬合較好。

（2）在回歸模型中，作為基本要素投入的變量土地，顯著性水平為0.613，并未通過(guò)顯著性水平為0.05的t檢驗(yàn)，表明該時(shí)間段內(nèi)，土地要素對(duì)于產(chǎn)出的影響較小。

（3）在回歸模型中，作為制度影響因素的變量農(nóng)村財(cái)政補(bǔ)貼，顯著性水平為0.447，并未通過(guò)顯著性水平為0.05的t檢驗(yàn)，表明該時(shí)間段內(nèi)，財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)于產(chǎn)出的影響較小。

（4）在回歸模型中，作為制度影響因素的變量農(nóng)業(yè)稅，顯著性水平為0.135，并未通過(guò)顯著性水平為0.05的t檢驗(yàn)，表明該時(shí)間段內(nèi)，農(nóng)業(yè)稅對(duì)于產(chǎn)出的影響較小。

（5）在回歸模型中，作為制度影響因素的變量?jī)r(jià)格指數(shù)，顯著性水平為0.934，并未通過(guò)顯著性水平為0.05的t檢驗(yàn)，表明該時(shí)間段內(nèi)，價(jià)格指數(shù)對(duì)于產(chǎn)出的影響較小。部分原因可能在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，價(jià)格未能有效引導(dǎo)資源配置，另一方面，糧食收購(gòu)價(jià)格較為穩(wěn)定，導(dǎo)致價(jià)格激勵(lì)機(jī)制不顯著。

（6）在回歸模型中，作為制度影響因素的變量中，僅土地制度，即比重通過(guò)顯著性水平為0.05的t檢驗(yàn)，顯著性水平為0.0003，說(shuō)明該因素對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)具有顯著影響。1978——1984年間，比重由0%變?yōu)?9%，總產(chǎn)出增長(zhǎng)58.49%，而該時(shí)期土地制度改革所帶來(lái)產(chǎn)出增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率為46.53%，即土地制度改革一項(xiàng)就貢獻(xiàn)了產(chǎn)出增長(zhǎng)的79.55%。

二、結(jié)論

1.明確界定土地權(quán)利

該統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，由體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭歉母镩_放后農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的主要源泉。西昌市普遍實(shí)行后，發(fā)揮了集體的優(yōu)越性和個(gè)人的積極性，既能適應(yīng)分散經(jīng)營(yíng)的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也能適應(yīng)相對(duì)集中的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，因而促進(jìn)了勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，提高了廣大農(nóng)民的生活水平。

篇4

本文先后闡述了我國(guó)土地管理法中土地的所有權(quán)和使用權(quán)制度；我國(guó)集體土地的五項(xiàng)征用原則；國(guó)有土地有償使用的使用權(quán)出讓、出租、作價(jià)入股和劃撥的形式。并著重介紹了國(guó)有土地使用權(quán)出讓的四種形式：一.以協(xié)議方式出讓土地；二.以招標(biāo)方式出讓土地；三.以拍賣方式出讓土地；四.以協(xié)議方式出讓土地。在最后介紹了我國(guó)閑置土地的認(rèn)定及國(guó)家對(duì)其處置的方案。

關(guān)鍵詞：集體土地國(guó)有土地土地使用權(quán)

一．現(xiàn)行土地制度的

（一）我國(guó)土地目前的利用現(xiàn)狀

土地是人類賴以生存和發(fā)展的最珍貴的自然資源，是一切勞動(dòng)過(guò)程得以實(shí)現(xiàn)的必要條件和物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，也是工業(yè)生產(chǎn)的場(chǎng)所。我國(guó)總土地面積為960萬(wàn)平方公里（折合144億畝），其中有耕地14.9億畝、草地42.9億畝、林地18.3億畝，其它面積為67.9億畝。應(yīng)當(dāng)說(shuō)我國(guó)國(guó)土遼闊，土地資源是豐富的，但是人口眾多，人均耕地僅有1.2畝左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界人均耕地4.8畝的水平①。再加上長(zhǎng)期以來(lái)，人們無(wú)法使用土地，對(duì)開發(fā)和利用土地重視不夠，亂占濫用等現(xiàn)象很普遍，土地資源遭到破壞，耕地面積逐年減少，土地問(wèn)題的矛盾將日益尖銳。為了管好和用好土地，必須制定和完善土地管理法規(guī)，以便更好地用手段調(diào)整土地關(guān)系，保護(hù)土地資源。

為了適應(yīng)土地管理和全面建設(shè)小康社會(huì)的需要，提高土地的集中節(jié)約利用水平，緩解建設(shè)用地指標(biāo)不足的壓力，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地資源的需求，近年來(lái)開封市政府按照河南省政府常務(wù)會(huì)議關(guān)于開展磚瓦窯場(chǎng)、工礦廢棄地整治工作的指示精神，依據(jù)國(guó)務(wù)院加強(qiáng)耕地保護(hù)的要求和法律、法規(guī)的規(guī)定，在全市范圍內(nèi)開展磚瓦窯場(chǎng)、工礦廢棄地的整治工作，并取得可喜成績(jī)，這樣，不僅提高了土地的集中節(jié)約利用效率，減少耕地占用，降低用地成本，減少閑置浪費(fèi)，更能促進(jìn)小康社會(huì)的建設(shè)。

（二）土地的所有權(quán)制度

土地的所有權(quán)，是指土地所有人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用和處分土地，并從土地上獲得利益的權(quán)利。土地所有權(quán)制度是保護(hù)土地所有制的法律工具我國(guó)《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定我國(guó)土地所有制為社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。集體所有，即農(nóng)民群眾集體經(jīng)濟(jì)組織（或村民委員會(huì)）的土地的所有權(quán)。

目前我國(guó)存在兩種土地所有制形式，即土地的國(guó)家所有制和土地的集體所有制?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！蓖瑫r(shí)，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。”顯然，我國(guó)現(xiàn)行的土地所有權(quán)制度與國(guó)家推行的社會(huì)制度即公有制是相適應(yīng)的。

（三）土地的使用權(quán)制度

土地的使用權(quán)，是指土地使用人依照法律的規(guī)定，對(duì)占有的土地進(jìn)行合理利用的權(quán)利。所有權(quán)的內(nèi)容是由占有、使用、收益和處分的權(quán)能組成的。我國(guó)土地管理法規(guī)定，國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)。

農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。

我國(guó)的土地使用權(quán)制度，應(yīng)視使用者使用土地的所有權(quán)性質(zhì)而定。一般情況下，農(nóng)民使用本集體所有的土地是無(wú)償?shù)?。不僅如此，由于原因引起的非農(nóng)業(yè)人口使用的農(nóng)村集體所有的土地也是無(wú)償?shù)?，比如宅基地，?duì)于國(guó)有土地來(lái)說(shuō)，除了法律規(guī)定的無(wú)償使用者外，就連中國(guó)公民住宅使用的國(guó)有土地都是有償?shù)?。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條第五款規(guī)定：“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。但是，國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥土地使用權(quán)的除外?！?/p>

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大中城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部都成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)化和土地利用變化最為頻繁和快速的地區(qū)，流動(dòng)人口增加導(dǎo)致的房屋、土地租賃為主要形式的土地市場(chǎng)發(fā)展較快。土地利用非農(nóng)化速度加快，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)越來(lái)越普遍，隨著體制改革，結(jié)構(gòu)的調(diào)整與資產(chǎn)的重組，現(xiàn)在進(jìn)行的結(jié)構(gòu)調(diào)整就是通過(guò)產(chǎn)權(quán)的交易、轉(zhuǎn)讓，依靠資本市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行的。

二．我國(guó)集體土地的征用原則

我國(guó)將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，在征用土地時(shí)，土地管理部

門和用地單位必須嚴(yán)格遵守以下原則：②

（一）珍惜耕地、合理利用土地的原則

土地是人類賴以生存和生活的基礎(chǔ)，我國(guó)耕地具有明顯的特點(diǎn)：人均占有耕地少、耕地總體質(zhì)量差、生產(chǎn)水平低、退化嚴(yán)重、后備資源不足。但是，隨著城市建設(shè)的發(fā)展和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要以及人民生活水平的不斷提高，必然還要占用一部分耕地，因此，在征用地時(shí)必須要堅(jiān)持“一要吃飯、二要建設(shè)”的方針，必須堅(jiān)持精打細(xì)算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，堅(jiān)決反對(duì)征而不用、多征少用、浪費(fèi)土地的做法。

（二）保證國(guó)家建設(shè)用地原則

在征用土地時(shí)應(yīng)反對(duì)兩個(gè)極端：一是以節(jié)約土地為理由，拒絕國(guó)家征用；二是大幅度提高征地費(fèi)用，以限制非農(nóng)業(yè)部門占用土地。因此，既要貫徹節(jié)約用地的原則，又要保證國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目所必須的土地。

（三）妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則

由于中國(guó)土地遼闊，各地情況差異較大，補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)很難確定，更不易統(tǒng)一，但補(bǔ)償、補(bǔ)助要求適度。所謂適度，是既不要因?yàn)檎饔猛恋囟档捅徽鞯厣a(chǎn)單位的生產(chǎn)水平和農(nóng)民個(gè)人的生活水平，也不要因征地而過(guò)大的提高農(nóng)民的生活水平或超過(guò)當(dāng)?shù)氐纳钏健?/p>

（四）有償使用土地的原則

有償使用土地，是管好土地、促進(jìn)節(jié)約用地和合理利用土地、提高經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)手段。在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，土地使用制度將實(shí)行雙軌制，既土地使用權(quán)有償出讓和土地使用權(quán)劃撥兩種制度長(zhǎng)期并存。

（五）依法征地的原則

建設(shè)單位征用土地，必須依據(jù)國(guó)家的有關(guān)規(guī)定和要求，持有國(guó)家主管部門或縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)的證書和文件，并按照征用土地的程序和法定的審批權(quán)限，依法辦理了征用手續(xù)后，才能合法用地③。凡無(wú)征地手續(xù)或無(wú)權(quán)批準(zhǔn)使用土地的單位批準(zhǔn)使用的土地或超權(quán)限批準(zhǔn)使用的土地，均屬非法征地，不受法律保護(hù)。

三．國(guó)有土地有償使用的形式

國(guó)有土地有償使用是指國(guó)家將一定時(shí)期內(nèi)的土地使用權(quán)提供給單位和個(gè)人

使用，而土地使用者一次或分年度向國(guó)家繳納土地使用費(fèi)的行為。目前，國(guó)有土地有償使用的形式如下：

（一）國(guó)有土地使用權(quán)出讓

國(guó)有土地使用權(quán)出讓，是指國(guó)家將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。

國(guó)有土地使用權(quán)出讓必須符合土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，可以采取招標(biāo)、拍賣、協(xié)議、掛牌交易的方式。商業(yè)、、娛樂(lè)和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標(biāo)方式；沒(méi)有條件，不能采取拍賣、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式④。出讓的最高年限是由國(guó)務(wù)院規(guī)定，應(yīng)當(dāng)簽定書面合同，合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽定；使用者要改變土地用途必須取得出讓方和市、縣人民政府規(guī)劃主管部門的同意，簽定土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或重新簽定土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)

金。國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的年限屆滿前不得收回。

（二）國(guó)有土地使用權(quán)出租

國(guó)有土地使用權(quán)出租，是指土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。

在我國(guó)土地使用者如果未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資、開發(fā)土地的，不得出租土地使用權(quán)；在土地使用權(quán)出租時(shí)，出租人與承租人應(yīng)當(dāng)簽定租賃合同，其內(nèi)容不得違反國(guó)家法律、法規(guī)和土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定，出租人必須履行土地使用權(quán)出讓合同中規(guī)定的義務(wù)；土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物出租時(shí)，出租人必須依法辦理登記手續(xù)。

（三）國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)入股

對(duì)于省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)實(shí)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)或國(guó)家控股公司試點(diǎn)的方可采用授權(quán)經(jīng)營(yíng)或國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式配置土地。經(jīng)國(guó)務(wù)院改制的企業(yè)，土地資產(chǎn)處置方案應(yīng)報(bào)國(guó)土資源部審批；其他企業(yè)的土地資產(chǎn)處置方案應(yīng)報(bào)土地所在的省級(jí)土地行政主管部門審批。

（四）國(guó)有土地使用權(quán)劃撥

國(guó)有土地使用權(quán)劃撥，是指經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)后，在土地使用者依法繳納了土地補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后，國(guó)家將該幅土地交付給土地使用者使用，或國(guó)家將土地使用權(quán)無(wú)償交付給土地使用者的行為。

我國(guó)下列幾種建設(shè)用地的土地使用權(quán)，確屬必須的，可以由縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)劃撥：⑴國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地。⑵城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地。⑶國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地。⑷法律、法規(guī)規(guī)定的其他特殊用地⑤。在這里需要說(shuō)明，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目，可以劃撥方式提供土地使用權(quán)。但是對(duì)于以營(yíng)利為目的，非國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)以有償使用方式提供土地使用權(quán)。

四．土地取得的程序及有關(guān)規(guī)定

（一）集體土地征用的程序

嚴(yán)密可行的工作程序，對(duì)于提高工作效率、防止失誤、保證工作質(zhì)量有著重要的作用。征用集體土地一般按照下列工作程序辦理：先申請(qǐng)用地，建設(shè)單位持經(jīng)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書或初步設(shè)計(jì)、年度基本建設(shè)計(jì)劃以及地方政府規(guī)定需提交的相應(yīng)材料、證明。凡土地所在地的縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門申請(qǐng)建設(shè)用地，縣級(jí)以上人民政府土地行政管理部門負(fù)責(zé)建設(shè)用地的申請(qǐng)、審查、報(bào)批工作，對(duì)應(yīng)受理的建設(shè)項(xiàng)目在30日內(nèi)擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征地方案和供地方案，編制建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說(shuō)明書，經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意后報(bào)上一級(jí)土地管理部門審查，經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施。建設(shè)用地批準(zhǔn)后直至頒發(fā)土地使用證書之前，應(yīng)進(jìn)行跟蹤和管理。建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，用地單位向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T提出土地登記申請(qǐng)，經(jīng)測(cè)繪部門測(cè)繪，核定用地面積，確認(rèn)土地權(quán)屬界限，地籍管理部門注冊(cè)登記后由人民政府頒發(fā)土地使用證，作為使用土地的法律憑證。

（二）國(guó)有土地使用權(quán)出讓的形式

為了進(jìn)一步對(duì)國(guó)有土地的管理，體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公開、公平、公正原則，在我國(guó)除涉及國(guó)家安全和保密外，都必須向社會(huì)公開。招標(biāo)、拍賣出讓國(guó)有土地使用權(quán)不僅集中體現(xiàn)了公開、公平、公正的原則，同時(shí)可以實(shí)現(xiàn)政府按規(guī)劃統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地，以供應(yīng)引導(dǎo)和制約需求，實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置，還可以有效防止土地出讓中的不正之風(fēng)和腐敗行為，保障依法行政。

1.以協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)主要適用于：高項(xiàng)目用地；福利住宅用地；國(guó)家機(jī)關(guān)、部隊(duì)、文化、、衛(wèi)生、、科研和市政公共設(shè)施等非營(yíng)利性用地；政府批準(zhǔn)的其他用地。土地使用者需要按協(xié)議出讓方式獲得土地使用權(quán)時(shí)，可向土地使用權(quán)出讓方索取地塊的有關(guān)資料和文件，并于規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提交包括土地開發(fā)建設(shè)方案、出讓金數(shù)額及付款方式等內(nèi)容的文件。出讓方在收到上述有關(guān)文件后，應(yīng)于規(guī)定期限內(nèi)給予答復(fù)。如果雙方均有意向，就可進(jìn)一步協(xié)商，直至達(dá)成協(xié)議。土地使用者可與土地管理部門簽定合同并支付定金。土地使用者支付出讓金后，可向土地管理局或房地產(chǎn)管理部門辦理使用登記，領(lǐng)取國(guó)有土地使用證。

2.以招標(biāo)方式出讓土地使用權(quán)是指在規(guī)定的期限內(nèi)，由符合條件的單位和個(gè)人以書面的形式投標(biāo)，競(jìng)投某一地塊的使用權(quán)，由招標(biāo)人經(jīng)過(guò)開標(biāo)、評(píng)標(biāo)，最后擇優(yōu)中標(biāo)者的出讓方式。其程序是依據(jù)市、縣人民政府土地行政主管機(jī)關(guān)根據(jù)計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃等擬訂招標(biāo)公告，包括出讓地塊的用途、年限、出讓方式、時(shí)間等，邀請(qǐng)有意向的公民、法人和其他組織參加國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)。招標(biāo)分為公開招標(biāo)和定向招標(biāo)。投標(biāo)人提出申請(qǐng)后，招標(biāo)人對(duì)其資格能力等方面進(jìn)行審查，然后向符合條件的投標(biāo)人發(fā)出招標(biāo)文件，投標(biāo)人在拖表結(jié)束前將標(biāo)書投入標(biāo)箱，并交納保證金，標(biāo)書投入標(biāo)箱后不可撤回，如果撤回投標(biāo)書，則投標(biāo)人喪失保證金，但在投標(biāo)截止日期前如果需要修改標(biāo)書可另投修改好的標(biāo)書，原標(biāo)書歸于無(wú)效。招標(biāo)人按照招標(biāo)公告規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)開標(biāo)，推選代表檢查標(biāo)箱的密封情況，應(yīng)當(dāng)開啟標(biāo)箱，宣布招標(biāo)人名稱、投標(biāo)價(jià)格和投標(biāo)文件的主要內(nèi)容（投標(biāo)人少于三個(gè)的應(yīng)重新招標(biāo)）最后由評(píng)標(biāo)小組進(jìn)行評(píng)標(biāo)，中標(biāo)者保證金可轉(zhuǎn)為定金，亦有地方規(guī)定可抵作出讓金，未中標(biāo)者可退還保證金，中標(biāo)者在拿到中標(biāo)通知書之后，在一定時(shí)間內(nèi)和招標(biāo)人簽定《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》并支付規(guī)定數(shù)額的定金，在簽約后60日內(nèi)支付全部土地使用權(quán)出讓金，過(guò)期不全部支付的，招標(biāo)人有權(quán)解除合同，并請(qǐng)求違約賠償。

3.以拍賣方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)，是指出讓人拍賣公告，由競(jìng)買人在指定時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行公開競(jìng)價(jià)，根據(jù)出價(jià)結(jié)果確定土地使用者的行為。國(guó)有土地使用權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，可以通過(guò)拍賣這種競(jìng)爭(zhēng)易方式得到較為充分的對(duì)價(jià)。其程序是拍賣出讓國(guó)有土地使用權(quán)是指出讓拍賣公告，由競(jìng)買人在指定的時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行公開競(jìng)價(jià)根據(jù)出價(jià)結(jié)果確定土地使用者的行為。市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地估價(jià)結(jié)果和政府產(chǎn)業(yè)政策確定底價(jià)，在拍賣前七日，拍賣人應(yīng)通過(guò)報(bào)紙和其他新聞媒體拍賣公告。公告內(nèi)容包括：拍賣時(shí)間、地點(diǎn)、出讓地點(diǎn)的編號(hào)、位置、面積、用途、使用條件、出讓年限；競(jìng)拍人應(yīng)當(dāng)具備條件，并辦理相關(guān)手續(xù)⑥。拍賣當(dāng)天，由主持人介紹有關(guān)拍賣的情況，宣布起叫價(jià)，競(jìng)買人競(jìng)價(jià)，最高應(yīng)價(jià)者為競(jìng)得人，應(yīng)當(dāng)注意競(jìng)買人不足三人，或競(jìng)買人的最高應(yīng)價(jià)未達(dá)到底價(jià)時(shí)，主持人應(yīng)當(dāng)終止拍賣。拍賣成交后，雙方應(yīng)當(dāng)簽署成交確認(rèn)書，買方應(yīng)當(dāng)持拍賣出具的成交證明和有關(guān)材料向土地管理部門辦理證照變更手續(xù)。

4.國(guó)有土地使用權(quán)通過(guò)協(xié)議方式出讓給土地使用者。在我國(guó)只有除、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或掛牌方式外才可采取。出讓金不得低于新

增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)、征地補(bǔ)償費(fèi)用以及按照國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)交納的有關(guān)稅費(fèi)之和；有基準(zhǔn)地價(jià)的土地協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于出讓地塊所在級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)的70%。實(shí)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)、作價(jià)出資方式取得應(yīng)按政府收取出讓金額計(jì)作國(guó)家資本金或股金。以協(xié)議出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的土地使用者，需要將土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)、、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用途的，應(yīng)當(dāng)取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃部門的同意，簽定土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽定土地使用權(quán)出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)交相應(yīng)的土地使用權(quán)出讓金，并依法辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)。

五.我國(guó)閑置土地的處置辦法

閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)政府同意，超過(guò)規(guī)定的期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。

在我國(guó)國(guó)有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動(dòng)工開發(fā)建設(shè)日期，自國(guó)有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿一年未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的；已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%且未經(jīng)批準(zhǔn)終止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿一年的都認(rèn)定為閑置土地。

我國(guó)的處置方案有：（1）延長(zhǎng)開發(fā)建設(shè)時(shí)間，但最長(zhǎng)不得超過(guò)一年；（2）改變土地用途，辦理有關(guān)手續(xù)后繼續(xù)開發(fā)建設(shè)；（3）安排臨時(shí)使用，待原項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)條件具備后，重新批準(zhǔn)開發(fā)，土地增值的由政府收取增值地價(jià)；（4）政府為土地使用者置換其他等價(jià)閑置土地或者現(xiàn)有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)；（5）政府采取招標(biāo)、拍賣等方式確定新的土地使用者，對(duì)原建設(shè)項(xiàng)目繼續(xù)開發(fā)建設(shè)，并對(duì)原土地使用者給予補(bǔ)償；（6）土地使用者與政府簽訂土地使用權(quán)交還協(xié)議等文書，將土地使用權(quán)交還政府。原土地使用者需要使用土地時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)依照土地使用權(quán)交還協(xié)議等文書的約定供應(yīng)與其交還土地等價(jià)的土地。

在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費(fèi)；滿兩年未動(dòng)工開發(fā)時(shí)，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)

工開發(fā)必須的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)延遲的除外。

綜上所述，大家都能看出，土地作為重要的生產(chǎn)資料，無(wú)論在什么樣的社會(huì)，無(wú)論在什么樣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，都是一樣重要的。為此，我國(guó)政府在近年來(lái)也出臺(tái)了一些相關(guān)的法律、法規(guī)，只有管好國(guó)有土地和集體所有土地，進(jìn)行的土地規(guī)劃，合理利用和征用土地，建立良好的土地管理秩序和生態(tài)環(huán)境，才能促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

[注釋]：

①參見《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》主編潘靜成，中央廣播電視大學(xué)出版社出版，2000年8月。

②參見1988年8月29日修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第一章第四條。

③參見1999年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第

五章第二十二條。

④參見1995年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二章第十二條。

⑤參見《房地產(chǎn)基本制度與政策》主編陸克華，建筑出版社出版，2003年5月第49頁(yè)。

⑥參見1997年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)拍賣法》第四章第二條。

[]：

1.《土地利用管理文件匯編》地質(zhì)出版社出版，2004年12月。

2.《土地利用管理調(diào)研報(bào)告匯編》國(guó)土資源部土地利用管理司編，2004年11月。

3.《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》主編潘靜成，中央廣播電視大學(xué)出版社出版，2000年8月。

4.《房地產(chǎn)政策與法規(guī)》主編孫辛勤李勝利，中國(guó)物資出版社出版，1998年11月。

篇5

21世紀(jì)上半葉，中國(guó)將完成農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化改造。隨著現(xiàn)代化程度的提升，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求與現(xiàn)行分散承包的土地制度之間的矛盾將日漸加劇。如何通過(guò)現(xiàn)行土地制度的創(chuàng)新加速我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，是一個(gè)具有重要意義的研究課題。

一、土地制度創(chuàng)新的約束條件和方向選擇

土地制度不是某種因素、某種力量作用的簡(jiǎn)單函數(shù)，它是某個(gè)特定時(shí)期特定政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)諸多因素共同作用的產(chǎn)物。土地制度創(chuàng)新必須充分考慮到制約其生成的種種條件。制約我國(guó)當(dāng)前土地制度創(chuàng)新的主要條件有：

第一、我國(guó)是社會(huì)主義性質(zhì)的國(guó)家，生產(chǎn)資料的公有制始終被認(rèn)為是決定經(jīng)濟(jì)社會(huì)主義性質(zhì)的基礎(chǔ)。由于土地的特殊重要性，決定了土地制度不僅是農(nóng)業(yè)部門最重要的制度安排，而且是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度最基本的方面。特別是對(duì)于那些農(nóng)業(yè)比重還很高甚至是國(guó)民經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，土地制度更成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)和核心。鑒于我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和土地制度在整個(gè)經(jīng)濟(jì)制度安排中的重要地位，現(xiàn)階段土地制度的創(chuàng)新不能也不應(yīng)當(dāng)越出公有制的框架。

第二、從總體技術(shù)特征來(lái)看，我國(guó)尚處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過(guò)渡階段，廣大中、西部地區(qū)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的特征還相當(dāng)明顯。全社會(huì)70％左右的人口仍然要依靠這個(gè)最原始產(chǎn)業(yè)提供生存保障，近50％的社會(huì)勞動(dòng)人口仍然只能從農(nóng)業(yè)中得到就業(yè)機(jī)會(huì)。根據(jù)馬克思生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力性質(zhì)的原理，現(xiàn)階段土地制度安排必須與農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)度性階段的生產(chǎn)力水平相適應(yīng)，而不能超越農(nóng)業(yè)發(fā)展階段去建構(gòu)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段的先進(jìn)的

土地制度模式。

第三、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展追求的而且是希望盡早實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，現(xiàn)階段土地制度安排應(yīng)有利于將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)向現(xiàn)代化目標(biāo)。鑒于龐大的人口基數(shù)和不斷增長(zhǎng)的人口壓力，以及工業(yè)化加速導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，糧食安全問(wèn)題已成為政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的首選目標(biāo)。政府這一農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)偏好，決定了它必然傾向于有利于上地產(chǎn)出率提高的土地制度選擇。增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收人，縮小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與非農(nóng)生產(chǎn)之間的利益差距，是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所追求的最現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)。上地制度的設(shè)計(jì)必須有利于滿足農(nóng)民對(duì)收人增長(zhǎng)目標(biāo)的追求，這＃才能使農(nóng)民成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展最積極的力量。我國(guó)現(xiàn)階段土地制度的設(shè)計(jì)，既要有利于政府產(chǎn)量增長(zhǎng)目標(biāo)與農(nóng)民收人增長(zhǎng)追求之間的協(xié)調(diào)，又必須使它納人有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化早日實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的軌道。

第四、一種土地制度是否合理有效，最終只能由農(nóng)民在這種制度下的行為反映作出檢驗(yàn)。一種可行的土地制度，不僅不能背離廣大農(nóng)民的意愿，相反應(yīng)當(dāng)反映他們的利益要求。在我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)階段，占有土地是廣大農(nóng)民最基本的愿望，土地的流轉(zhuǎn)化程度低就是證明；產(chǎn)權(quán)不受侵犯是來(lái)自農(nóng)民最強(qiáng)烈的呼聲，一個(gè)重要表現(xiàn)就是農(nóng)民對(duì)過(guò)重負(fù)擔(dān)的抵制和抱怨；家庭經(jīng)營(yíng)是最受農(nóng)民歡迎的生產(chǎn)組織形式，改革前后農(nóng)民截然不同的工作態(tài)度是最有力的說(shuō)明。

土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性，來(lái)自制度安排與其所對(duì)應(yīng)的約束條件的協(xié)調(diào)性。針對(duì)不同的約束條件，只能實(shí)行不同的土地制度安排。我國(guó)新型土地產(chǎn)權(quán)制度，只能在上述約束條件給定的框架內(nèi)生成，并且只能是這些條件的內(nèi)在要求處在耦合和均衡狀態(tài)時(shí)的產(chǎn)物。上述約束條件給定的我國(guó)現(xiàn)階段土地制度的創(chuàng)新空間是相當(dāng)狹小的。它們決定了我國(guó)土地制度創(chuàng)新只能沿著如下方向推進(jìn)；（1）在土地集體所有制不變的前提下，尋求產(chǎn)權(quán)主體明確、產(chǎn)權(quán)權(quán)能完善的新型集體所有制實(shí)現(xiàn)形式。也就是說(shuō)，雖然對(duì)現(xiàn)行土地集體所有制的改革是必要的，但這種改革最好是集體所有制的完善或新型集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的建構(gòu)，而不應(yīng)是對(duì)集體所有制的替代。（2）在家庭經(jīng)營(yíng)不變的基礎(chǔ)上探求土地資源有效配置方式和有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的土地利用方式。家庭經(jīng)營(yíng)方式的改變，不僅背離了廣大農(nóng)民的意愿，也會(huì)使政府糧食總量增長(zhǎng)目標(biāo)至少經(jīng)受不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。

二、土地股份投包制：新型土地制度模式的設(shè)計(jì)

在理論界提出的各種土地制度模式中，完善家庭承包制模式對(duì)現(xiàn)階段土地制度創(chuàng)新約束條件的考慮相對(duì)最為充分，因而它受到政府的推崇并成為我國(guó)現(xiàn)階段上地制度建構(gòu)的主體模式。這一模式最積極的意義在于對(duì)家庭經(jīng)營(yíng)方式的充分肯定。這種肯定首先源于推行改革20年來(lái)農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)的成功實(shí)踐，并且可以從世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的普遍經(jīng)驗(yàn)中獲得支持，同時(shí)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中亦不乏理論依據(jù)。但是，家庭承包制完善模式的最大問(wèn)題在于，它對(duì)傳體體制下形成的土地集體所有的權(quán)屬關(guān)系存在的固有缺陷采取回避態(tài)度，試圖繞過(guò)所有制通過(guò)經(jīng)營(yíng)形式的改善來(lái)克服根源于所有制的產(chǎn)權(quán)缺陷。不可否認(rèn)，這只能延緩和積累矛盾，不可能從根本上克服現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度的不足進(jìn)而刺激農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)。

在現(xiàn)有土地制度創(chuàng)新模式中，土地股份合作制最具創(chuàng)新意義。一方面它在集體所有制或公有制的前提下比較好地實(shí)現(xiàn)了集體產(chǎn)權(quán)的明晰化，另一方面又為土地的集中和規(guī)?；?jīng)營(yíng)提供了一條極富啟發(fā)性的思路；一方面它迎合了農(nóng)民實(shí)實(shí)在在占有土地的愿望，另一方面又滿足了政府土地制度創(chuàng)新低政治風(fēng)險(xiǎn)的要求。不難分析，土地股份合制與我國(guó)現(xiàn)階段土地制度創(chuàng)新依賴的約束條件之間在很大程度上也是協(xié)調(diào)的，因而它的出現(xiàn)受到理論界和決策部門的高度關(guān)

注。現(xiàn)有土地股份合作制探索反映出來(lái)的最突出問(wèn)題，是存在著以合作化經(jīng)營(yíng)或集體化經(jīng)營(yíng)否定家庭經(jīng)營(yíng)的傾向。盡管其出發(fā)點(diǎn)是試圖克服家庭分散承包帶來(lái)的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，但這種傾向還是值得認(rèn)真反思的。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)中集體經(jīng)營(yíng)的低激勵(lì)效應(yīng)和高管理成本不制轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋毓煞莨灿兄?，并把股份共有制視作集體所有制的新型實(shí)現(xiàn)形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理論與實(shí)踐中的一個(gè)重要誤區(qū)，即忽視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性而試圖以集中化、統(tǒng)一化經(jīng)營(yíng)取代農(nóng)戶的個(gè)體經(jīng)營(yíng)。因此，與土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特點(diǎn)，是試圖使家庭經(jīng)營(yíng)方式在土地產(chǎn)權(quán)清晰健全、土地配置規(guī)模合理的基礎(chǔ)上繼續(xù)成為農(nóng)業(yè)持續(xù)增長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的制度性保證。

三、家庭承包制向土地股份投包制的過(guò)渡

土地股份投包制設(shè)計(jì)的基本目標(biāo)，是希圖在較易得到政府和農(nóng)民雙方接受并支持的基礎(chǔ)上，建構(gòu)起土地合理流轉(zhuǎn)和有效集中的機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的順利過(guò)渡。土地股份投包制的現(xiàn)代化指向和規(guī)模經(jīng)濟(jì)偏好決定了其建構(gòu)的主要條件是，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)應(yīng)有相當(dāng)程度的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力能夠?qū)崿F(xiàn)較大規(guī)模的非農(nóng)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移，使目前緊張的人地關(guān)系與勞地關(guān)系得以改變。如果沒(méi)有二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展創(chuàng)造出相對(duì)寬松的人地比例關(guān)系，70％左右的農(nóng)業(yè)人口依然凝固在農(nóng)業(yè)上實(shí)現(xiàn)就業(yè)和維持生存及低水平發(fā)展，那么，以減小土地有效流轉(zhuǎn)阻力的土地股份化設(shè)計(jì)必然失去意義，以擴(kuò)大農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模的投包機(jī)制亦無(wú)發(fā)揮作用的可能。

>地股份投包制建構(gòu)條件表明，目前我國(guó)大部分地區(qū)特別是二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后的中、西部地區(qū)，還不具備該模式普遍推行的條件。因此，上地股份投包制在我國(guó)的建構(gòu)，第一，在時(shí)間上將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)業(yè)人口的比重還很高，農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)轉(zhuǎn)移任務(wù)還相當(dāng)艱巨；第二，在空間上將由點(diǎn)到面逐步擴(kuò)展，首先在二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快地區(qū)形成，然后隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地域擴(kuò)張而逐步推開；第三，在農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略上，應(yīng)把土地股份投包制的建立與加速二、三產(chǎn)業(yè)特別是農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展結(jié)合起來(lái)。

土地股份投包制是土地制度變遷的目標(biāo)模式，而這一制度變遷的起點(diǎn)則是現(xiàn)行的家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。由于在土地所有制和經(jīng)營(yíng)方式方面的一致，使得兩種制度模式之間能夠?qū)崿F(xiàn)較好的銜接。其銜接過(guò)渡可以通過(guò)三個(gè)階段完成：

篇6

我國(guó)征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)包括:1、土地補(bǔ)償費(fèi)。2、安置補(bǔ)償費(fèi)3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。

我國(guó)土地征用中存在的若干：1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對(duì)非法占地行為的處罰力度過(guò)輕。3、征地補(bǔ)償過(guò)低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無(wú)保障。

我國(guó)農(nóng)村土地征用過(guò)程中導(dǎo)致上述問(wèn)題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的主要原因。

對(duì)農(nóng)村土地征用過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題提出的相應(yīng)對(duì)策。1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。2、要界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。

本文通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地征用制度概念的理解以及闡述了農(nóng)村土地征用應(yīng)遵循的原則和在土地征用時(shí)應(yīng)補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。另外，根據(jù)我國(guó)在農(nóng)村集體土地征用過(guò)程中存在的問(wèn)題，了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補(bǔ)償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地征用制度“公共利益”范圍農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償農(nóng)村集體土地征用程序

我國(guó)土地的所有形式包括兩種，一是土地的國(guó)家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國(guó)農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國(guó)家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。

一、集體土地征用應(yīng)遵循的原則。

1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。

我國(guó)人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長(zhǎng)，耕地將繼續(xù)減少，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國(guó)家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅(jiān)持：(1)加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實(shí)制止亂占耕地的濫用土地行為。

2、保證國(guó)家建設(shè)用地的原則。

國(guó)家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無(wú)條件服從，這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄?guó)家權(quán)力的行使，而且因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的行使是為了維護(hù)的公共利益。社會(huì)公共利益是一國(guó)的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得違背社會(huì)公共利益，而且在與社會(huì)公共利益相抵觸時(shí)就得對(duì)私人利益加以限制以維護(hù)社會(huì)公共利益。國(guó)家建設(shè)即是社會(huì)公共利益的體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地的前提下保證國(guó)家建設(shè)用地。

3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。

集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對(duì)土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對(duì)被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對(duì)征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。

4、誰(shuí)使用土地誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

土地征用的補(bǔ)償并不是由國(guó)家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)?，?guó)家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個(gè)因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。

二、征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)家建設(shè)征用土地由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)用。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括以下三項(xiàng)內(nèi)容：

1、土地補(bǔ)償費(fèi)，主要是因國(guó)家征用土地而對(duì)土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

2、安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來(lái)源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)，如房屋，水井，林木及正處于生長(zhǎng)而未能收獲的農(nóng)作物等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。

三、我國(guó)土地征用中存在的若干問(wèn)題

1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)使用具有很大的隨意性，往往是誰(shuí)申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰(shuí)使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、對(duì)非法占地行為的處罰力度過(guò)輕。目前已查處的大量違法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再補(bǔ)辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補(bǔ)辦手續(xù)，做善后工作，最終實(shí)現(xiàn)征地占地的“合法化”。今年以來(lái)，全國(guó)已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件4.69萬(wàn)件，結(jié)案2.78萬(wàn)件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)，16人被追究刑事責(zé)任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權(quán)威性，也沒(méi)有使違法者受到震懾。

3、征地補(bǔ)償過(guò)低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無(wú)保障。在對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征用后，政府通常給予四種補(bǔ)償費(fèi)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。前兩種費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，后兩種費(fèi)用則是給地上附著物及青苗所有人的。國(guó)家在對(duì)農(nóng)村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟(jì)組織，而個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟(jì)組織中受償，失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，成了多余的勞動(dòng)力。加之沒(méi)有配套措施安排其生產(chǎn)和生活，造成農(nóng)民失地又失業(yè)生活極度困難。

四、農(nóng)村土地征用過(guò)程中導(dǎo)致上述問(wèn)題的成因。

在土地征用過(guò)程中出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。

1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認(rèn)為了公共設(shè)施和公益事

業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對(duì)征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補(bǔ)償產(chǎn)生了質(zhì)疑。國(guó)家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平：政府以低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價(jià)轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商。把這一行為認(rèn)定為了“公共利益”，顯然是沒(méi)有說(shuō)服力的。該行為使農(nóng)民的私權(quán)利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及農(nóng)民對(duì)自己土地的利用率。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。農(nóng)村土地的征用主要針對(duì)農(nóng)村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的集體土地。對(duì)農(nóng)村土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)民個(gè)人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補(bǔ)償強(qiáng)行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營(yíng)合同，強(qiáng)行征用農(nóng)

民承包的土地。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意的征用，社會(huì)上便出現(xiàn)了一種新的群體-“失地農(nóng)民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會(huì)不穩(wěn)定因素。

3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過(guò)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！边@是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在我國(guó)農(nóng)村土地征用過(guò)程中最大的問(wèn)題是不按審批程序進(jìn)行。我國(guó)的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村土地享有著絕對(duì)的權(quán)力，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時(shí)又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時(shí)候便會(huì)出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地征用費(fèi)低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費(fèi)，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。

4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的主要原因。

首先，行政補(bǔ)償體系不健全。我國(guó)憲法規(guī)定了國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，但未規(guī)定應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對(duì)于補(bǔ)償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予何種補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。其次，補(bǔ)償辦法規(guī)定不合理、不，在實(shí)踐中的可操作性較差?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為征用前三年該地前三年的平均產(chǎn)值的六倍至十倍，對(duì)安置費(fèi)的補(bǔ)償規(guī)定為最高不超過(guò)十五倍，兩者相加不超過(guò)三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實(shí)際價(jià)值令人懷疑。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，

近三年全國(guó)土地出讓金收入累計(jì)達(dá)9100多億元。這其中又有多少真正補(bǔ)償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？

五、對(duì)土地征用過(guò)程中出現(xiàn)諸多提出的相應(yīng)對(duì)策。

1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。

在實(shí)際征地過(guò)程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動(dòng)機(jī)不純，往往是出于利用土地做無(wú)本買賣，以求盡快實(shí)現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個(gè)人政績(jī)。其實(shí)，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項(xiàng)基本功能，或者說(shuō)能解決兩個(gè)問(wèn)題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時(shí)獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢(shì)的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護(hù)有限土地資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)持續(xù)協(xié)調(diào)的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有以此為出發(fā)點(diǎn)，并作為實(shí)施征地過(guò)程的指導(dǎo)思想，輔以切實(shí)措施，才能確保在推進(jìn)城市化過(guò)程的同時(shí)，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實(shí)現(xiàn)耕地資源的動(dòng)態(tài)平衡。

2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴(kuò)大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個(gè)筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國(guó)際上有關(guān)國(guó)家《征地法》的規(guī)定，有必要對(duì)“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國(guó)防、軍事需要；(2)、國(guó)家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國(guó)家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護(hù)等建設(shè)事業(yè)；(4)、國(guó)家和地方政府需要修建的機(jī)關(guān)，以及以非營(yíng)利性為目的的機(jī)關(guān)、、學(xué)校等事業(yè)單位。“公共利益”具有動(dòng)態(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來(lái)了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對(duì)于社會(huì)普遍承認(rèn)的、獨(dú)立于社會(huì)和國(guó)家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項(xiàng)目，如有關(guān)國(guó)民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對(duì)那些由社會(huì)發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會(huì)、國(guó)家急需要的相對(duì)公共利益項(xiàng)目，尤其是有爭(zhēng)議的項(xiàng)目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過(guò)采用公開、透明的方式，向社會(huì)說(shuō)明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認(rèn)同。

3、要規(guī)范政府的征地行為。

在對(duì)農(nóng)民集體土地的征收、征用過(guò)程中，政府始終處于強(qiáng)勢(shì)地位，它既是征收、征用的主體，又是補(bǔ)償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對(duì)有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，但政府在征地過(guò)程中的強(qiáng)勢(shì)地位并未有多大的改變，對(duì)“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對(duì)征地如何補(bǔ)償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，首先要嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力，理清征收、征用的界限。其次強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。國(guó)家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時(shí)，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對(duì)集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進(jìn)行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個(gè)很大的利益空間。它構(gòu)成了濫用征地權(quán)力、任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的癥結(jié)。因此，必須有針對(duì)性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系。

4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。

筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地征用事關(guān)農(nóng)民的生存，完善農(nóng)村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個(gè)步驟：其一應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，應(yīng)該增加農(nóng)村土地征用的聽證程序。在農(nóng)村土地被征用時(shí)，農(nóng)民往往是最后一個(gè)知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過(guò)程中的暗箱操作，應(yīng)當(dāng)增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權(quán)，提高征地的透明度。其三，加強(qiáng)農(nóng)村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無(wú)權(quán)決定土地被征用的用途，但對(duì)征地補(bǔ)償?shù)拇_定及補(bǔ)償費(fèi)用的分配及使用，卻有權(quán)進(jìn)行參與，發(fā)表自己的意見，如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對(duì)土地使用情況，如果被征土地被閑置，農(nóng)民當(dāng)然地有權(quán)申請(qǐng)恢復(fù)土地的耕種，如此不僅達(dá)到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護(hù)國(guó)家有限的土地資源。

5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。

農(nóng)村土地征用補(bǔ)償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問(wèn)題，《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個(gè)極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，時(shí)主觀性很強(qiáng)，不僅增大了政府自由補(bǔ)償?shù)碾S意性，而且在實(shí)踐中征地的雙方多數(shù)時(shí)是達(dá)不成共識(shí)的。因此，筆者認(rèn)為解決這些問(wèn)題應(yīng)該從幾個(gè)方面著手：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)在是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的，只有以土地的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)才較為合理，讓土地所有人或使用人切實(shí)了解土地征用，參與討價(jià)還價(jià)，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權(quán)益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應(yīng)該在給予金錢補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，對(duì)他們今后的生活給予安置。另外，筆者認(rèn)為還可以將一部分補(bǔ)償拿出為失地農(nóng)民辦理保險(xiǎn)，這也是維護(hù)他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?。筆者認(rèn)為在對(duì)農(nóng)民的實(shí)際損失給予了補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然是很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤(rùn)中予以確定，尤其是對(duì)于個(gè)人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益更應(yīng)該給予維護(hù)。

資料：

1、《憲法》第10條第三款規(guī)定

2、《土地管理法》第47條規(guī)定

篇7

我國(guó)土地征用制度起源于建國(guó)初期，經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兩個(gè)時(shí)代，曾前后多次被修改，不同時(shí)期的征地補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異。近年來(lái)，由于城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)民集體的土地被征用，隨著現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度的確立，不少農(nóng)民對(duì)被征土地提出了產(chǎn)權(quán)要求，希望分享土地功能扭轉(zhuǎn)后所產(chǎn)生的增值。

然而，按照現(xiàn)有的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民所獲得的土地補(bǔ)償非常有限，不僅不能分享土地增值，甚至連基本生活水平也得不到保證。對(duì)土地征用制度進(jìn)行新一輪的改革已勢(shì)在必行。

土地征用制度改革的必然性

自從建國(guó)以來(lái)，當(dāng)土地征用制度不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求時(shí)，政府會(huì)對(duì)該制度進(jìn)行改革。改革后的一段時(shí)期內(nèi)，土地征用制度能為經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮積極的作用。然而，隨著時(shí)間的推移，該制度的優(yōu)勢(shì)將逐漸消失，其弊端也將逐步體現(xiàn)并開始阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

此時(shí)，新一輪的土地征用制度改革也將拉開序幕。據(jù)有關(guān)學(xué)者研究，土地征用制度的發(fā)展曾經(jīng)歷了五個(gè)階段，分別是1950年到1957年：土地征用立法起步階段；1958年到1964年：土地征用制度的調(diào)整階段；十年：土地征用制度的停止階段；1982年到1997年：土地征用制度的發(fā)展階段。1998年至今：土地征用制度的全面改革階段。這五個(gè)階段所實(shí)行的土地征用制度各不相同，當(dāng)時(shí)代從一個(gè)階段向另一個(gè)階段過(guò)渡時(shí)，土地征用制度進(jìn)行了相應(yīng)的改革，土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也發(fā)生了變化。

參照歷史，任何時(shí)代所實(shí)行的土地征用制度都存在一定的適用時(shí)期。某時(shí)期土地征用制度僅僅同該時(shí)期國(guó)家的發(fā)展形勢(shì)相適應(yīng)，當(dāng)形勢(shì)發(fā)生變化后，這種適應(yīng)性也將消失，舊的制度將被新的制度取代。所以，土地征用制度具有鮮明的時(shí)代特征，土地征用制度的不斷變革和其內(nèi)在的時(shí)代局限性有很大關(guān)系。

土地征用制度的決定因素

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、行政法律制度以及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在不同時(shí)期有著顯著差異，而這些因素的決定了相應(yīng)時(shí)期的土地征用制度。而這些因素的變化也決定了不同時(shí)期土地征用制度的改革。

改革開放前的土地征用制度

改革開放前，我國(guó)農(nóng)業(yè)占GDP的比重較高，工商業(yè)的發(fā)展受到了一定的限制。當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目的是保證農(nóng)業(yè)和工業(yè)的均衡發(fā)展，維持社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。因此，我國(guó)采取了較低的農(nóng)地征用補(bǔ)償制度，同時(shí)給予失地農(nóng)民新的土地，鼓勵(lì)其繼續(xù)務(wù)農(nóng)。

由于我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)主義公有制，國(guó)家的利益高于一切，法律缺乏對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)完全歸集體所有，農(nóng)民個(gè)人不擁有任何產(chǎn)權(quán)。雖然農(nóng)民僅能獲得土地調(diào)整期的補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)非常低，盡管農(nóng)民仍然能夠安心的接受這一補(bǔ)償。

改革開放中前期的土地征用制度

改革開放后，社會(huì)形勢(shì)發(fā)生了深刻變化。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力迅速增長(zhǎng)。生產(chǎn)力的發(fā)展主要來(lái)源于工業(yè)的發(fā)展，而工業(yè)的發(fā)展和城市化進(jìn)程密不可分。城市能夠?yàn)楣I(yè)帶來(lái)產(chǎn)業(yè)聚集效益，能夠?yàn)楣I(yè)提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施支持，城市中大量的勞動(dòng)力和生產(chǎn)服務(wù)性第三產(chǎn)業(yè)是工業(yè)企業(yè)發(fā)展壯大的必要保證。

當(dāng)工業(yè)集中在城市時(shí)，也會(huì)為城市發(fā)展提供大量的資源。所以，這一階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要目的是以城市化帶動(dòng)工業(yè)化發(fā)展，政府為推動(dòng)城市發(fā)展投入了大量的人力物力。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度也在我國(guó)逐步確立，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣意味著我國(guó)農(nóng)民獲得了土地的部分產(chǎn)權(quán)，國(guó)家不再通過(guò)調(diào)換土地的方式來(lái)保證農(nóng)民的基本生活。在法律和制度方面，國(guó)家更加重視對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，農(nóng)民對(duì)更高征地補(bǔ)償?shù)囊笥辛瞬糠掷碚撘罁?jù)。

在經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要目的大環(huán)境下，原有的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然有利于城市化進(jìn)程，但是無(wú)法體現(xiàn)出對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保障。因此，政府在保證城市化進(jìn)程能夠順利實(shí)施的前提下，適度提高了農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

改革開放后期土地征用制度

在改革開放的后期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然保持了較高的速度。我國(guó)仍然堅(jiān)持以城市化帶動(dòng)工業(yè)化的發(fā)展途徑，城市化的進(jìn)程進(jìn)一步加快。城市規(guī)模正以前所未有的速度擴(kuò)張，導(dǎo)致的農(nóng)地征用補(bǔ)償問(wèn)題也日益突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，上世紀(jì)90年代的十年間，全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加2640萬(wàn)畝，其中81%的新增建設(shè)用地來(lái)自于對(duì)耕地的占用，被占耕地共有2138萬(wàn)畝。進(jìn)一步，在目前全國(guó)土地利用總體規(guī)劃修編過(guò)程中，各部門已提出的2005年-2020年新增建設(shè)用地高達(dá)6750-7500萬(wàn)畝。土地供給不足已成為制約我國(guó)城市化發(fā)展的重要因素。

為此，我國(guó)迫切需要加大土地開發(fā)力度，以保證城市化進(jìn)程的順利進(jìn)行。

與此同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和產(chǎn)權(quán)制度在我國(guó)得到進(jìn)一步發(fā)展和完善，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步明晰，農(nóng)民要求獲得更高補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)更加充分。經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得城市居民的消費(fèi)水平日益升高，為了保障失地農(nóng)民的生活水平，需要更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。然而，現(xiàn)有征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際需要的差距過(guò)大，城市化進(jìn)程導(dǎo)致土地被占用的農(nóng)民人數(shù)也與日俱增，這些都成為危害社會(huì)穩(wěn)定的潛在因素。

由于改革的矛盾在這一階段集中出現(xiàn)，保持穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)成為這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的必要補(bǔ)充。新的土地征用補(bǔ)償制度既要保證城市化的繼續(xù)進(jìn)行，又要減少社會(huì)矛盾的產(chǎn)生，為此國(guó)務(wù)院專門下發(fā)了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，再一次提高了土地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

土地征用制度改革的源動(dòng)力

土地征用制度改革具有歷史必然性，而這一必然性背后則隱含著土地征用質(zhì)地改革的源動(dòng)力。

通過(guò)分析我國(guó)土地征用制度的幾次改革過(guò)程，我們不難發(fā)現(xiàn)其中的相似之處。每當(dāng)一個(gè)土地征用制度建立之初，都能在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障農(nóng)民權(quán)益之間找到平衡，但經(jīng)過(guò)一段時(shí)間后，這種平衡就將被打破而產(chǎn)生一系列社會(huì)矛盾。而這一系列矛盾則推動(dòng)了下一輪土地征用制度的改革。

我國(guó)的土地征用制度產(chǎn)生于建國(guó)初期，當(dāng)時(shí)土地的一切權(quán)力都?xì)w國(guó)家所有，征地后根據(jù)年產(chǎn)值的倍數(shù)給予補(bǔ)償合情合理?？墒?，直到改革開放之后，我國(guó)政府仍然沿用了這一標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)降低了農(nóng)地征用的支出，保證了政府能獲取土地的增值收益。

政府獲得這部分收益后，往往將該收益投入到城市建設(shè)中，以加快城市化進(jìn)程。也就是說(shuō)，我國(guó)政府通過(guò)土地征用補(bǔ)償制度，將農(nóng)地開發(fā)所產(chǎn)生的收益在城市和農(nóng)村間按比例進(jìn)行了再分配。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間后，這種再分配會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距過(guò)大，影響社會(huì)穩(wěn)定。此時(shí)，我國(guó)政府則通過(guò)改革土地征用制度的方式，調(diào)整再分配的比例，暫時(shí)縮小城鄉(xiāng)差距以緩和矛盾?？墒牵母锊](méi)有消除這種再分配現(xiàn)象，政府仍然從農(nóng)地開發(fā)中獲取增值收益，再將該收益用于城市建設(shè)。

只要這種再分配現(xiàn)象仍然存在，城鄉(xiāng)差距仍將繼續(xù)擴(kuò)大，由此導(dǎo)致的土地征用制度改革也必然會(huì)出現(xiàn)。因此，我國(guó)土地征用制度所蘊(yùn)含的城鄉(xiāng)差別，決定了該制度改革的必然性。

相比而言，由于歐美國(guó)家實(shí)行以市價(jià)為基礎(chǔ)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其制度并不存在內(nèi)稟的城鄉(xiāng)差別，無(wú)論是城市還是農(nóng)村的土地都按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，因而是一種相對(duì)穩(wěn)定的制度。但由于我國(guó)城市化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，需要大量的土地進(jìn)行城市化建設(shè)，故并不適合采用這種相對(duì)較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)有關(guān)資料顯示，美國(guó)的城市化率已經(jīng)高達(dá)87%以上，美國(guó)三大城市群GDP占全美份額的67%；我國(guó)2005年城市化率僅為42.99%，我國(guó)三大城市圈的GDP僅僅占全國(guó)份額的38%左右，我國(guó)的城市無(wú)論在數(shù)量上還是在規(guī)模上都無(wú)法同發(fā)達(dá)國(guó)家相比，加快城市化進(jìn)程成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，因此現(xiàn)階段實(shí)行的土地征用制度仍應(yīng)以促進(jìn)城市發(fā)展、提高工業(yè)水平為主要目的。在該制度的實(shí)行過(guò)程中，則要切實(shí)加強(qiáng)土地資源的集約利用，統(tǒng)籌兼顧社會(huì)各界的利益。根據(jù)本文的論述，由于該制度內(nèi)稟的城鄉(xiāng)差別將不可避免的導(dǎo)致社會(huì)矛盾的積累，所以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，政府必須果斷的對(duì)土地征用制度進(jìn)行改革，探索更有效的土地利用方式。

參考文獻(xiàn)：

1.李珍貴.美國(guó)土地征用制度.中國(guó)土地，2001

篇8

我國(guó)征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)包括:1、土地補(bǔ)償費(fèi)。2、安置補(bǔ)償費(fèi)3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。

我國(guó)土地征用中存在的若干問(wèn)題：1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對(duì)非法占地行為的處罰力度過(guò)輕。3、征地補(bǔ)償過(guò)低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無(wú)保障。

我國(guó)農(nóng)村土地征用過(guò)程中導(dǎo)致上述問(wèn)題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的主要原因。

對(duì)農(nóng)村土地征用過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題提出的相應(yīng)對(duì)策。1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。

本文通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地征用制度概念的理解以及闡述了農(nóng)村土地征用應(yīng)遵循的原則和在土地征用時(shí)應(yīng)補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。另外，根據(jù)我國(guó)目前在農(nóng)村集體土地征用過(guò)程中存在的問(wèn)題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補(bǔ)償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地征用制度“公共利益”范圍農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償農(nóng)村集體土地征用程序

我國(guó)土地的所有形式包括兩種，一是土地的國(guó)家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國(guó)農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國(guó)家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。

一、集體土地征用應(yīng)遵循的原則。

1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。

我國(guó)人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長(zhǎng)，耕地將繼續(xù)減少，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國(guó)家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅(jiān)持：(1)加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實(shí)制止亂占耕地的濫用土地行為。

2、保證國(guó)家建設(shè)用地的原則。

國(guó)家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無(wú)條件服從，這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄?guó)家政治權(quán)力的行使，而且因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的行使是為了維護(hù)社會(huì)的公共利益。社會(huì)公共利益是一國(guó)的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得違背社會(huì)公共利益，而且在與社會(huì)公共利益相抵觸時(shí)就得對(duì)私人利益加以限制以維護(hù)社會(huì)公共利益。國(guó)家建設(shè)即是社會(huì)公共利益的體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地的前提下保證國(guó)家建設(shè)用地。

3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。

集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對(duì)土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對(duì)被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對(duì)征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。

4、誰(shuí)使用土地誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

土地征用的補(bǔ)償并不是由國(guó)家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)椋瑖?guó)家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個(gè)因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。

二、征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)家建設(shè)征用土地由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)用。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括以下三項(xiàng)內(nèi)容：

1、土地補(bǔ)償費(fèi)，主要是因國(guó)家征用土地而對(duì)土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

2、安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來(lái)源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)，如房屋，水井，林木及正處于生長(zhǎng)而未能收獲的農(nóng)作物等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。

三、我國(guó)土地征用中存在的若干問(wèn)題

1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)使用具有很大的隨意性，往往是誰(shuí)申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰(shuí)使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、對(duì)非法占地行為的處罰力度過(guò)輕。目前已查處的大量違法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再補(bǔ)辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補(bǔ)辦手續(xù)，做善后工作，最終實(shí)現(xiàn)征地占地的“合法化”。今年以來(lái)，全國(guó)已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件4.69萬(wàn)件，結(jié)案2.78萬(wàn)件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)，16人被追究刑事責(zé)任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權(quán)威性，也沒(méi)有使違法者受到震懾。

3、征地補(bǔ)償過(guò)低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無(wú)保障。在對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征用后，政府通常給予四種補(bǔ)償費(fèi)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。前兩種費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，后兩種費(fèi)用則是給地上附著物及青苗所有人的。國(guó)家在對(duì)農(nóng)村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟(jì)組織，而個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟(jì)組織中受償，失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，成了多余的勞動(dòng)力。加之沒(méi)有配套措施安排其生產(chǎn)和生活，造成農(nóng)民失地又失業(yè)生活極度困難。

四、農(nóng)村土地征用過(guò)程中導(dǎo)致上述問(wèn)題的成因。

在土地征用過(guò)程中出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。

1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認(rèn)為了公共設(shè)施和公益事

業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對(duì)征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補(bǔ)償產(chǎn)生了質(zhì)疑。國(guó)家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平：政府以低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價(jià)轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商。把這一行為認(rèn)定為了“公共利益”，顯然是沒(méi)有說(shuō)服力的。該行為使農(nóng)民的私權(quán)利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及農(nóng)民對(duì)自己土地的利用率。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。農(nóng)村土地的征用主要針對(duì)農(nóng)村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的集體土地。對(duì)農(nóng)村土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)民個(gè)人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補(bǔ)償強(qiáng)行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營(yíng)合同，強(qiáng)行征用農(nóng)

民承包的土地。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意的征用，社會(huì)上便出現(xiàn)了一種新的群體-“失地農(nóng)民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會(huì)不穩(wěn)定因素。

3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過(guò)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！边@是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在我國(guó)農(nóng)村土地征用過(guò)程中最大的問(wèn)題是不按審批程序進(jìn)行。我國(guó)的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村土地享有著絕對(duì)的權(quán)力，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時(shí)又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時(shí)候便會(huì)出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地征用費(fèi)低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費(fèi)，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。

4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的主要原因。

首先，行政補(bǔ)償法律體系不健全。我國(guó)憲法規(guī)定了國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，但未規(guī)定應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對(duì)于補(bǔ)償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予何種補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。其次，補(bǔ)償辦法規(guī)定不合理、不科學(xué)，在實(shí)踐中的可操作性較差?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為征用前三年該地前三年的平均產(chǎn)值的六倍至十倍，對(duì)安置費(fèi)的補(bǔ)償規(guī)定為最高不超過(guò)十五倍，兩者相加不超過(guò)三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實(shí)際價(jià)值令人懷疑。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，

近三年全國(guó)土地出讓金收入累計(jì)達(dá)9100多億元。這其中又有多少真正補(bǔ)償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？

五、對(duì)農(nóng)村土地征用過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題提出的相應(yīng)對(duì)策。

1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。

在實(shí)際征地過(guò)程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動(dòng)機(jī)不純，往往是出于利用土地做無(wú)本買賣，以求盡快實(shí)現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個(gè)人政績(jī)。其實(shí)，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項(xiàng)基本功能，或者說(shuō)能解決兩個(gè)問(wèn)題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時(shí)獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢(shì)的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護(hù)有限土地資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有以此為出發(fā)點(diǎn)，并作為實(shí)施征地過(guò)程的指導(dǎo)思想，輔以切實(shí)措施，才能確保在推進(jìn)城市化過(guò)程的同時(shí)，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實(shí)現(xiàn)耕地資源的動(dòng)態(tài)平衡。

2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴(kuò)大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個(gè)筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國(guó)際上有關(guān)國(guó)家《征地法》的規(guī)定，有必要對(duì)“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國(guó)防、軍事需要；(2)、國(guó)家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國(guó)家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護(hù)等建設(shè)事業(yè)；(4)、國(guó)家和地方政府需要修建的機(jī)關(guān)，以及以非營(yíng)利性為目的的研究機(jī)關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位?！肮怖妗本哂袆?dòng)態(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來(lái)了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視社會(huì)民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對(duì)于社會(huì)普遍承認(rèn)的、獨(dú)立于社會(huì)和國(guó)家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項(xiàng)目，如有關(guān)國(guó)民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對(duì)那些由社會(huì)發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會(huì)、國(guó)家急需要的相對(duì)公共利益項(xiàng)目，尤其是有爭(zhēng)議的項(xiàng)目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過(guò)采用公開、透明的方式，向社會(huì)說(shuō)明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認(rèn)同。

3、要規(guī)范政府的征地行為。

在對(duì)農(nóng)民集體土地的征收、征用過(guò)程中，政府始終處于強(qiáng)勢(shì)地位，它既是征收、征用的主體，又是補(bǔ)償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對(duì)有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，但政府在征地過(guò)程中的強(qiáng)勢(shì)地位并未有多大的改變，對(duì)“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對(duì)征地如何補(bǔ)償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，首先要嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力，理清征收、征用的界限。其次強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。國(guó)家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時(shí)，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對(duì)集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進(jìn)行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個(gè)很大的利益空間。它構(gòu)成了濫用征地權(quán)力、任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的癥結(jié)。因此，必須有針對(duì)性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系。

4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。

筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地征用事關(guān)農(nóng)民的生存，完善農(nóng)村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個(gè)步驟：其一應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，應(yīng)該增加農(nóng)村土地征用的聽證程序。在農(nóng)村土地被征用時(shí)，農(nóng)民往往是最后一個(gè)知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過(guò)程中的暗箱操作，應(yīng)當(dāng)增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權(quán)，提高征地的透明度。其三，加強(qiáng)農(nóng)村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無(wú)權(quán)決定土地被征用的用途，但對(duì)征地補(bǔ)償?shù)拇_定及補(bǔ)償費(fèi)用的分配及使用，卻有權(quán)進(jìn)行參與，發(fā)表自己的意見，如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對(duì)土地使用情況，如果被征土地被閑置，農(nóng)民當(dāng)然地有權(quán)申請(qǐng)恢復(fù)土地的耕種，如此不僅達(dá)到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護(hù)國(guó)家有限的土地資源。

5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。

農(nóng)村土地征用補(bǔ)償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問(wèn)題，《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個(gè)極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，計(jì)算時(shí)主觀性很強(qiáng)，不僅增大了政府自由補(bǔ)償?shù)碾S意性，而且在實(shí)踐中征地的雙方多數(shù)時(shí)是達(dá)不成共識(shí)的。因此，筆者認(rèn)為解決這些問(wèn)題應(yīng)該從幾個(gè)方面著手：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)在是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，只有以土地的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)才較為合理，讓土地所有人或使用人切實(shí)了解土地征用，參與討價(jià)還價(jià)，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權(quán)益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應(yīng)該在給予金錢補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，對(duì)他們今后的生活給予安置。另外，筆者認(rèn)為還可以將一部分補(bǔ)償拿出為失地農(nóng)民辦理保險(xiǎn)，這也是維護(hù)他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?。筆者認(rèn)為在對(duì)農(nóng)民的實(shí)際損失給予了補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然是很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤(rùn)中予以確定，尤其是對(duì)于個(gè)人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益更應(yīng)該給予維護(hù)。

參考文獻(xiàn)資料：

1、《憲法》第10條第三款規(guī)定

2、《土地管理法》第47條規(guī)定

篇9

土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉，是人類賴以生存和發(fā)展的最重要的資源。土地的歸屬和利用關(guān)涉到社會(huì)的安寧和發(fā)展，與社稷的興衰與人民的福祉息息相關(guān)。在當(dāng)下，隨著我國(guó)城市化步伐的大大加快，城市向郊區(qū)迅速擴(kuò)張，以及各地掀起了建設(shè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的熱潮，農(nóng)民的土地被大量征用，出現(xiàn)了大量的種地?zé)o土地、進(jìn)城無(wú)工作、拆遷無(wú)家園、“非農(nóng)”無(wú)保障、告狀無(wú)門路的“五無(wú)農(nóng)民”群體[1]。從而引發(fā)了大量和上訪事件。一組國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，2002年僅上半年群眾反映征地糾紛違法占地等問(wèn)題的占接待部門受理總量的73%。其中40%的上訪訴說(shuō)的是征地糾紛問(wèn)題，這其中87%是征地補(bǔ)償安置問(wèn)題，而在反映征地問(wèn)題的上訪中，又有一多半是集體上訪。因此農(nóng)地征用補(bǔ)償問(wèn)題是導(dǎo)致政府和農(nóng)民關(guān)系緊張的關(guān)鍵問(wèn)題。這一問(wèn)題不僅關(guān)涉到政府的公信力以及農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)，而且也關(guān)系到我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。黨的十六屆四中全會(huì)指出“要適應(yīng)我國(guó)社會(huì)的深刻變化，把和諧社會(huì)的建設(shè)擺在重要位置”。但是農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠硎沟霉怖婧退饺死嫖茨艿玫接行У膮f(xié)調(diào)，農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)未能得到有效保障。因此農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠沓蔀樽璧K農(nóng)村和諧社會(huì)實(shí)現(xiàn)的一大障礙。

一、征用補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)和補(bǔ)償原則

所謂農(nóng)地征用補(bǔ)償是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人補(bǔ)償后，強(qiáng)制性的變更農(nóng)村土地所有權(quán)或使用權(quán)的行政行為[2]。從理論上講“征用”本身僅僅指使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，而征收是指所有權(quán)的變更。而且我國(guó)2004年的憲法修正案也明確了這一點(diǎn)。但是在以往的法制實(shí)踐以及理論研究中大多使用“土地征用”這一概念，因此為了與以往的理論研究相銜接避免不必要的麻煩，本文也使用土地征用這一概念。但是在此，土地征用的內(nèi)涵既包括所有權(quán)也包括使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剝奪私人權(quán)益，而且是對(duì)人賴以生存和發(fā)展的最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)的克減。那么實(shí)現(xiàn)公共利益和私人利益的平衡就是我們首先需要面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題。在強(qiáng)調(diào)“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的權(quán)利本位時(shí)代，土地征用制度的存在空間是有限的。但是隨著強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)義務(wù)性的社會(huì)本位時(shí)代的到來(lái)，基于公共利益的需要而對(duì)私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以限制和剝奪逐漸被人們所接受。但是基于公平正義的觀念，“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理論，無(wú)論它多么精致和簡(jiǎn)潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個(gè)人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會(huì)整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認(rèn)為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當(dāng)?shù)?，不承認(rèn)許多人享受的較大利益能綽綽有余補(bǔ)償強(qiáng)加于少數(shù)人的犧牲。所以，在一個(gè)正義的社會(huì)里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權(quán)利決不受制于政治的交易或社會(huì)利益的權(quán)衡。[3]”土地征用作為一種土地公共取得制度，對(duì)于個(gè)人因?yàn)楣怖嫠馐艿膿p失必須給予補(bǔ)償。圍繞土地征用補(bǔ)償問(wèn)題，形成了眾多的學(xué)說(shuō)，通過(guò)分析這些學(xué)說(shuō)，可以把握征地補(bǔ)償合理性的依據(jù)。

（一）農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)

1、既得權(quán)說(shuō)。此說(shuō)以自然法思想作為基礎(chǔ)認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)是人民的天賦人權(quán)，是合法取得的既得權(quán)，因此應(yīng)該得到絕對(duì)的保障，即使是基于公共利益的需要使其遭受經(jīng)濟(jì)上的特別損失，也應(yīng)當(dāng)基于公平的原則給予補(bǔ)償。

2、恩惠說(shuō)。此說(shuō)強(qiáng)調(diào)絕對(duì)的國(guó)家權(quán)力，認(rèn)為土地征用權(quán)是國(guó)家與生俱來(lái)的權(quán)力，主張公益至上和法律萬(wàn)能。此說(shuō)認(rèn)為個(gè)人沒(méi)有與國(guó)家相對(duì)抗的理由，甚至完全否認(rèn)國(guó)家對(duì)私人有提供補(bǔ)償?shù)谋匾?。?guó)家侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利給予補(bǔ)償那完全是出于國(guó)家的恩惠。

3社會(huì)職務(wù)說(shuō)。此說(shuō)摒棄了權(quán)利天賦的觀念，認(rèn)為國(guó)家為了使個(gè)人盡其社會(huì)一份子的責(zé)任，首先應(yīng)該承認(rèn)個(gè)人的權(quán)利，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)職務(wù)的手段，因?yàn)闄?quán)利的本質(zhì)具有義務(wù)性，人民的財(cái)產(chǎn)被征用后，國(guó)家酌量給予補(bǔ)償，才能使得社會(huì)職務(wù)得以繼續(xù)履行。

4、社會(huì)協(xié)作說(shuō)。該說(shuō)基于法國(guó)狄驥的社會(huì)連帶理論，認(rèn)為社會(huì)作為一整體系統(tǒng)，其存在和運(yùn)轉(zhuǎn)依賴社會(huì)成員的相互協(xié)作，因此社會(huì)成員為保證社會(huì)的存在和發(fā)展只能犧牲部分權(quán)利和自由，而社會(huì)則以其整體的力量保障社會(huì)成員的生存和發(fā)展，對(duì)其利益所受損失和損害給予救濟(jì)。

5、公共負(fù)擔(dān)說(shuō)。由于國(guó)家行為的受益者是社會(huì)全體，故當(dāng)一部分人或個(gè)別人因?yàn)閲?guó)家行為而承擔(dān)的義務(wù)超出其因該承擔(dān)的份額時(shí)，國(guó)家就應(yīng)該基于平等原則，將其平均分擔(dān)給社會(huì)全體，實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的平衡。

6、特別犧牲說(shuō)。該說(shuō)由德國(guó)奧托·麥耶提出，認(rèn)為國(guó)家的合法征地行為對(duì)人民權(quán)益所造成的損失與國(guó)家課以人民的一般的負(fù)擔(dān)不同，它是使無(wú)義務(wù)的特定人對(duì)國(guó)家所做得特別犧牲，這種特別犧牲應(yīng)當(dāng)由社會(huì)全體人民共同分擔(dān)，給其以補(bǔ)償，才符合公平正義的精神，實(shí)現(xiàn)私人利益與公共利益的協(xié)調(diào)。[4]

上述第一種以及第二種學(xué)說(shuō)，前者強(qiáng)調(diào)權(quán)利的絕對(duì)保障而后者強(qiáng)調(diào)絕對(duì)的國(guó)家權(quán)力，在當(dāng)下都無(wú)法得到社會(huì)一般觀念的認(rèn)同，因此均被摒棄。社會(huì)職務(wù)說(shuō)、社會(huì)協(xié)作說(shuō)以及公共負(fù)擔(dān)說(shuō)都從一個(gè)側(cè)面反映了征用補(bǔ)償?shù)暮侠硇?，但是都可以被特別犧牲理論所涵蓋，所以特別犧牲說(shuō)成為當(dāng)下的主流學(xué)說(shuō)，也極容易被廣大的民眾所理解和接受。因?yàn)樵诋?dāng)今社會(huì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)被視為一項(xiàng)重要的憲法原則。財(cái)產(chǎn)權(quán)雖然有社會(huì)義務(wù)性但是也應(yīng)該適用平等保護(hù)原則。一般情況下，對(duì)于法律明文規(guī)定的公法上的義務(wù)，財(cái)產(chǎn)權(quán)利人可以預(yù)期因?yàn)槌袚?dān)該義務(wù)所遭受的損失。但是土地征用則不然，其權(quán)利人只有等到具體的征用行為公告后才能獲悉自己的財(cái)產(chǎn)因?yàn)檎饔枚馐艿膿p失。這對(duì)于權(quán)利人來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一種十分不確定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)此種少數(shù)人為了公共利益所做得特別犧牲如果不給予補(bǔ)償是違反平等原則的，因此補(bǔ)償義務(wù)得以確立。補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)在于實(shí)現(xiàn)公共利益和私人利益的協(xié)調(diào)。征用必須建立在補(bǔ)償基礎(chǔ)上也為世界各國(guó)的憲法所明文規(guī)定。1789年法國(guó)的《人權(quán)宣言》就已經(jīng)規(guī)定“財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必須時(shí)，且在公平且預(yù)先賠償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不受剝奪?！泵绹?guó)憲法第5條修正案規(guī)定，“沒(méi)有正當(dāng)程序不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)；沒(méi)有公平的補(bǔ)償不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用。”我國(guó)《憲法》第10條：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。征用補(bǔ)償原則基本上成為各國(guó)法律的一項(xiàng)重要原則，但是如何補(bǔ)償各國(guó)法律規(guī)定得并不一致。有的國(guó)家采用完全補(bǔ)償原則，有的則采用不完全補(bǔ)償原則，還有的國(guó)家采用相當(dāng)補(bǔ)償原則。

（二）征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t

1、完全補(bǔ)償原則。該原則認(rèn)為土地征用的受益者是全體人民，對(duì)于國(guó)家土地征用而遭受特別犧牲的人，理應(yīng)由公眾受益人負(fù)完全補(bǔ)償責(zé)任才符合平等原則的精神。而且確保權(quán)利人不因土地征用而處于財(cái)產(chǎn)狀況惡化的狀態(tài)，也是憲法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的宗旨所在。從生存權(quán)的保障來(lái)看，土地作為人民尤其是農(nóng)民的生活依靠，不僅僅是生活之源而且是生存之本。因此補(bǔ)償不應(yīng)該僅僅限于征用的客體，而且還應(yīng)包括與該客體直接或間接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)上和非經(jīng)濟(jì)上的利益。

2、不完全補(bǔ)償原則。該原則從強(qiáng)調(diào)“所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性”觀念出發(fā)，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)因負(fù)有社會(huì)義務(wù)而不具有絕對(duì)性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是應(yīng)該給予合理的補(bǔ)償。補(bǔ)償僅僅限于財(cái)產(chǎn)上的損失，對(duì)于精神上的損失，應(yīng)該被視為特別犧牲，個(gè)人有忍受的義務(wù)。

3、相當(dāng)補(bǔ)償原則。該原則認(rèn)為，由于“特別犧牲”的標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)的、活動(dòng)的，因此征地補(bǔ)償應(yīng)斟酌征用的目的及必要程度等各種要素，并結(jié)合社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，選擇采用完全補(bǔ)償原則或者不完全補(bǔ)償原則。一般說(shuō)來(lái)，基于平等原則，對(duì)于特別財(cái)產(chǎn)的征用損害，應(yīng)當(dāng)給予完全補(bǔ)償，但是特殊情況下，可以準(zhǔn)許給予不完全補(bǔ)償。[5]

目前我國(guó)土地征用過(guò)程中，采用的以土地年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不完全補(bǔ)償原則。這一補(bǔ)償原則未將農(nóng)民的生存權(quán)損失納入補(bǔ)償范圍并且基本未考慮土地發(fā)展權(quán)價(jià)格，而只是一種生活補(bǔ)貼性的補(bǔ)償，而在現(xiàn)實(shí)生活中那些非公益性的征地，政府在征地前對(duì)于被征用農(nóng)地并不享有所有權(quán)，征地后一般對(duì)農(nóng)地也沒(méi)絲毫的投入，政府僅靠征地權(quán)就將征地補(bǔ)償費(fèi)與市地批租價(jià)之間的巨大利益據(jù)為己有，無(wú)疑是對(duì)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的剝奪。在當(dāng)下國(guó)家的價(jià)值取向正開始轉(zhuǎn)變，2004年的憲法修正案明確規(guī)定了“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，“公民個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯”。在注重人權(quán)保障的國(guó)家價(jià)值觀下，個(gè)人的權(quán)利應(yīng)當(dāng)決定國(guó)家權(quán)力，個(gè)人是一個(gè)目的性存在，個(gè)人權(quán)利的保障應(yīng)該是社會(huì)的最高價(jià)值。對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地關(guān)系到其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，因此對(duì)于土地征用制度，我們應(yīng)該從人權(quán)保障的角度進(jìn)行重新審視，探究當(dāng)前農(nóng)民和政府關(guān)系緊張的法律制度層面的原因。

二、我國(guó)農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度透析

土地作為一種稀缺性的資源，各個(gè)國(guó)家都有嚴(yán)格保護(hù)土地資源的規(guī)定。從“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本國(guó)策出發(fā)，我國(guó)立法機(jī)關(guān)在1998年修改《土地管理法》時(shí)旨在建立世界上最嚴(yán)格的土地管理制度。基于這一宗旨，我國(guó)土地征用法律制度幾乎完全行政化，建立了嚴(yán)格的土地征用審批制度。但是嚴(yán)格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市發(fā)展對(duì)土地需求日益增大，客觀上要求土地的利用和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化。征地補(bǔ)償工作中存在的一系列問(wèn)題折射出現(xiàn)行征地補(bǔ)償法律制度的不完善。

（一）征地補(bǔ)償未區(qū)分“公益性征地”和“非公益性征地”

在現(xiàn)代國(guó)家，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪只能基于公共利益已為世界各國(guó)的法律所明文規(guī)定，政府作為行政主體，其行為必須以公共利益為依歸?！霸诿裰鞣ㄖ螄?guó)家、社會(huì)國(guó)家和環(huán)境國(guó)家，公共行政的目的是維護(hù)和促進(jìn)公共利益或者大眾福祉，這是任何公共行政的一個(gè)不成文的基本原則，以公共利益為目的是公共利益的概念屬性和功能屬性，是公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的基礎(chǔ)?！盵6]我國(guó)憲法第10條也規(guī)定國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但是《土地管理法》在將憲法具體化的過(guò)程中，對(duì)于征地的前提規(guī)定的卻不一致?！锻恋毓芾矸ā返?條：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。但是《土地管理法》43條規(guī)定任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由土地使用者向土地所在地的縣級(jí)人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)?！笨梢娬畬⒐嫘哉鞯睾头枪嫘越ㄔO(shè)用地都納入統(tǒng)一的征地工作中，均按照統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā穼⒎枪嫘杂玫丶{入征地工作中本身就是違反我國(guó)憲法的。如果不考慮其違憲性因素，僅從這一征地補(bǔ)償規(guī)定來(lái)看，也是十分不合理的。因?yàn)樵诜枪嫘哉鞯剡^(guò)程中，農(nóng)地有很大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，土地轉(zhuǎn)手間可以增值10多倍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年全國(guó)土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣收入平均每畝為35.67萬(wàn)元，而對(duì)征地農(nóng)民的補(bǔ)償通常每畝只有1.5萬(wàn)-3.5萬(wàn)元。我國(guó)現(xiàn)行的土地征用補(bǔ)償規(guī)定并未考慮非公益性征地所帶來(lái)的土地增值收益，未考慮土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格。土地發(fā)展權(quán)的收益本來(lái)應(yīng)該歸農(nóng)民所有，現(xiàn)在的現(xiàn)實(shí)卻是政府僅靠征地權(quán)就將征地補(bǔ)償費(fèi)與市地批租價(jià)之間的巨大利益據(jù)為己有，不僅是對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的剝奪，而且激發(fā)了政府征地的內(nèi)在沖動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自改革開放至今，中國(guó)政府利用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的征地方式和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的賣地方式從農(nóng)民手中拿走的土地出讓和補(bǔ)償安置差價(jià)超過(guò)了2億人民幣，有人稱之為“政府請(qǐng)客，農(nóng)民買單”。[7]因此，公益性征地因其關(guān)乎公共福祉而不考慮土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格還有一定的合理性，但是非公益性征地也剝奪農(nóng)民的土地的增值收益，無(wú)論從理論上講還是從社會(huì)公平正義的角度考慮都是不合理的。因此，征地補(bǔ)償未區(qū)分公益性征地和非公益性征地是我國(guó)農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度的一大缺陷。

（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

1、按土地原用途給予補(bǔ)償違反公平正義原則

土地作為一種稀缺性的資源具有巨大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，由于具備發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，土地用途的改變可以帶來(lái)巨大的增值收益。按照馬克思的地租理論，由于區(qū)位不同可以產(chǎn)生級(jí)差地租，這部分土地收益由于并非是土地權(quán)利人投資形成的，所里理應(yīng)在土地的所有者、國(guó)家和用地單位之間合理分配。但是按照現(xiàn)行法律規(guī)定，國(guó)家征用土地再出讓時(shí)決定不同地價(jià)的級(jí)差地租是國(guó)家投資形成的，原則上這項(xiàng)收益應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家。作為被征地農(nóng)民的利益被剝奪了，因此是違反法律的公平正義理念的。

2、以年產(chǎn)值的倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

按照年產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算補(bǔ)償數(shù)額雖然簡(jiǎn)便易行，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的今天，土地價(jià)格的確定很大程度上同被征地所處的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r緊密相關(guān)，而同農(nóng)業(yè)用地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性程度并不明顯，而現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)交易價(jià)格以及人均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資情況下出現(xiàn)產(chǎn)出差別的真實(shí)價(jià)值。尤其值得注意的是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍偏低，以土地的年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民得到的補(bǔ)償僅僅也就幾萬(wàn)元，無(wú)法保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

3、確立征地補(bǔ)償?shù)淖罡哐a(bǔ)償限額不合理

我國(guó)《土地管理法》47條規(guī)定“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！币勒毡緱l第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！备鶕?jù)2006年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則。因此，在征地補(bǔ)償中設(shè)定一個(gè)征地補(bǔ)償?shù)淖畹拖揞~有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益，但是設(shè)定一個(gè)最高不超過(guò)30倍的最高限額卻是不合理的。因?yàn)樵诋?dāng)前我國(guó)農(nóng)村尚未建立有效的社會(huì)保障體系，因此土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)不僅僅是生活之源，而且具有生存保障的社會(huì)功能。所以規(guī)定一個(gè)補(bǔ)償?shù)淖罡呦揞~，很有可能使得失地農(nóng)民生活無(wú)保障，所以這一規(guī)定是不合理的。

（三）征地補(bǔ)償方式單一，補(bǔ)償分配不合理

1、征地補(bǔ)償方式單一

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定，征地補(bǔ)償以金錢補(bǔ)償為主。對(duì)于安置補(bǔ)助費(fèi)，征得被安置人員同意后，可用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。政府采用金錢補(bǔ)償?shù)姆绞?，將各?xiàng)費(fèi)用一次性的支付給農(nóng)民，可以避免采用其他方式所帶來(lái)的麻煩?，F(xiàn)實(shí)的情況卻是當(dāng)前農(nóng)民的市場(chǎng)意識(shí)還比較差，除少數(shù)農(nóng)民將所得土地補(bǔ)償費(fèi)用于長(zhǎng)遠(yuǎn)投資外，大多數(shù)的農(nóng)民得到補(bǔ)償費(fèi)后，用來(lái)建設(shè)房屋等，因此本來(lái)就不多的補(bǔ)償費(fèi)，很快就被花光，進(jìn)而成為生活無(wú)保障的邊緣人。在此種情況下，失地農(nóng)民有的再向政府要錢，有的甚至走向極端，實(shí)施違法犯罪活動(dòng)。因此，單一的金錢補(bǔ)償方式雖然簡(jiǎn)便易行，但是卻忽視了現(xiàn)實(shí)，不利于社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。在此，我們可以借鑒國(guó)外的有益做法，采用多種補(bǔ)償方式。

2、補(bǔ)償分配不合理

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》26條“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用?！钡侵贫热∠?，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在很多地方已經(jīng)不復(fù)存在，而且很多村組沒(méi)有章程辦事，所以支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的安置補(bǔ)助費(fèi)，缺乏有效的監(jiān)督控制。而且從目前中國(guó)農(nóng)村基層組織體制看，村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無(wú)法真正代表農(nóng)民的利益。作為農(nóng)民集體代表的農(nóng)村權(quán)勢(shì)階層受自身利益的驅(qū)動(dòng)，又往往有著與農(nóng)民集體不一致的個(gè)人利益，他們往往利用特殊的身份和地位，擴(kuò)大尋租空間。[8]所以村集體留存的征地補(bǔ)償費(fèi)比例過(guò)大，而且留存在村集體的征地補(bǔ)償費(fèi)使用和管理缺乏有效的監(jiān)督。而土地收益中的主要成分是土地補(bǔ)償費(fèi)，至少應(yīng)當(dāng)占到土地收益總額的70%以上，土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體所有以后由于集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)戶的利益并不完全一致，因此對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)農(nóng)民僅能得到5%-10%。

（四）征地補(bǔ)償法律程序不完善

在我國(guó)這樣一個(gè)缺乏法治傳統(tǒng)的國(guó)度，數(shù)千年的人治傳統(tǒng)已經(jīng)深深地影響了人們的思維方式和行為模式，在君主與父母官的支配下，子民永遠(yuǎn)都是受政者，他們只有服從命令和安排的義務(wù)而沒(méi)有所謂的權(quán)利，因此在這樣一個(gè)缺乏權(quán)利意識(shí)的社會(huì)，法律權(quán)威的最終確立更多地需要依靠程序的力量。因?yàn)椤叭魏螌?shí)體目標(biāo)的定位都需要借助程序的技巧以安排和落實(shí)，也就是說(shuō)，法律上實(shí)體性目標(biāo)的追求只能被置于程序性的邏輯框架中，才能真正體現(xiàn)其現(xiàn)實(shí)意義?！盵9]但是，在我國(guó)土地征用程序在限制公權(quán)力運(yùn)作方面卻未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1、程序性法律規(guī)范本身有漏洞

許多征地法律法規(guī)僅僅有原則性的規(guī)定，缺乏操作的具體標(biāo)準(zhǔn)，為政府濫用自由裁量權(quán)打開了方便之門。例如，《土地管理法實(shí)施條理》25條規(guī)定，如果對(duì)征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有疑義，最終將由批準(zhǔn)征地的機(jī)關(guān)裁量。但是對(duì)裁量的程序和標(biāo)準(zhǔn)未做出具體的規(guī)定。再如，我國(guó)雖然對(duì)土地征用聽證作了規(guī)定，但是在聽證代表的選拔和總體名額的分配上缺乏明確的規(guī)定?？傊?，關(guān)于土地的法律規(guī)范本身存在許多的漏洞和不足，需要進(jìn)一步完善。

2、農(nóng)民的程序性權(quán)利無(wú)保障，缺乏有效的法律救濟(jì)機(jī)制

現(xiàn)行法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后公告農(nóng)民，新出臺(tái)的《征用土地公告辦法》、《國(guó)土資源聽證規(guī)定》賦予了被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償方案有提出不同意見和要求聽證的權(quán)利，對(duì)農(nóng)民提出的意見確需修改的時(shí)候，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)修訂，并在報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)的時(shí)候附上相關(guān)意見和聽證筆錄。但是程序規(guī)范的法律約束力不足。我國(guó)的《征地公告辦法》、《國(guó)土資源聽證規(guī)定》等等的程序性規(guī)定本身僅僅屬于部門規(guī)章。

在我國(guó)的土地征用過(guò)程中，政府往往追求效率而忽視程序，但是農(nóng)民的權(quán)益卻與程序密切相關(guān)。對(duì)于農(nóng)村征用補(bǔ)償爭(zhēng)議的處理由縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批地政府裁決，對(duì)土地征用的決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議，且復(fù)議為終局裁決。這樣一來(lái)，農(nóng)民在自身權(quán)益受損時(shí)，如果得不到行政救濟(jì)，也就失去了司法救濟(jì)的途徑。而且實(shí)踐中法院基于自身在權(quán)力體系中的地位，往往對(duì)涉及征地的案件拒絕司法，致使農(nóng)民的訴訟權(quán)得不到保障，更使得政府肆無(wú)忌憚。

三、實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度完善之路

（一）實(shí)現(xiàn)“非公益性用地”市場(chǎng)化

通過(guò)上面的分析我們知道，非公益性征地剝奪了農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，違的公平正義法理念，最重要的是土地管理法規(guī)定的非公益性征地是違反憲法的，破壞了以憲法為基礎(chǔ)的法制秩序。因此，應(yīng)該取消政府非公益性用地的審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)非公益性用地市場(chǎng)化。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，由市場(chǎng)來(lái)配置土地資源，也有利于提高土地資源的利用效率。布坎南認(rèn)為“國(guó)家不是神造物，它并不具有無(wú)所不在和正確無(wú)誤的天賦。因?yàn)閲?guó)家乃是一種人類的組織，它并不一定比其他任何社會(huì)組織的規(guī)則和結(jié)構(gòu)更加正確無(wú)誤，因?yàn)樵谶@里作決定的人—政治家和官員與其他人沒(méi)有什么差別，既不更好也不更壞，這些人也一樣會(huì)犯錯(cuò)誤。”[10]因此，政府試圖憑借公權(quán)力對(duì)土地資源進(jìn)行嚴(yán)格控制的做法，往往不能實(shí)現(xiàn)其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地資源的利用率，而且極易導(dǎo)致權(quán)力尋租現(xiàn)象。因?yàn)樵谕恋乩谜呖磥?lái)，用較低的賄賂成本可以獲取較高的收益。同樣官員也可以憑借公權(quán)力謀私利。因此，雖然市場(chǎng)調(diào)節(jié)土地資源存在諸多的缺陷，市場(chǎng)調(diào)節(jié)也可能出現(xiàn)失靈，但是這并不是把問(wèn)題交給政府處理的充分條件，市場(chǎng)調(diào)節(jié)不好的問(wèn)題，政府未必解決得好，甚至?xí)咽虑樘幚淼酶狻?/p>

為了保證以憲法為基礎(chǔ)的法制秩序的統(tǒng)一，也為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，保證土地資源的有效配置，我國(guó)法律應(yīng)該取消非公益性用地的審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)非公益性用地市場(chǎng)化。土地權(quán)利人和土地使用者就土地價(jià)格等問(wèn)題直接磋商，達(dá)成協(xié)議后經(jīng)政府土地管理部門確認(rèn)后即發(fā)生土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效力。由于農(nóng)民在信息方面處于劣勢(shì)，所以政府應(yīng)建立土地價(jià)格的信息公布機(jī)制，克服單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)所帶來(lái)的弊端。

因此，實(shí)現(xiàn)非公益性用地市場(chǎng)化，可以實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一，有利于土地資源的有效利用，也有利于政府公權(quán)力的合法運(yùn)行。

（二）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行完全補(bǔ)償原則

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下包括土地在內(nèi)的一切生產(chǎn)要素均實(shí)行非市場(chǎng)的配置方式。土地被征用以后，農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶口，可以享受城市戶口所帶來(lái)的福利待遇，因此失地農(nóng)民的生活水平在當(dāng)時(shí)是提高了而非下降了。征地所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有分散給農(nóng)民個(gè)人家庭。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，失地農(nóng)民必須考慮就業(yè)問(wèn)題。但是由于農(nóng)民缺乏生存技能，因此失地農(nóng)民的再就業(yè)非常困難。而且在當(dāng)下，農(nóng)村沒(méi)有建立起完善的社會(huì)保障機(jī)制，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，失去土地實(shí)際上失去一筆家庭財(cái)富，失去基本的就業(yè)崗位，失去一種低成本的生活方式，失去一種低成本的發(fā)展方式，失去生存和發(fā)展的保障基礎(chǔ)[11]。因此失去土地不僅意味著失業(yè)，而且意味著生計(jì)沒(méi)有保障。所以征地補(bǔ)償必須著眼于農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，采取完全補(bǔ)償原則。

基于完全補(bǔ)償原則，在具體的制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。可以借鑒國(guó)外關(guān)于補(bǔ)償范圍的規(guī)定，補(bǔ)償?shù)姆秶ǎ和恋丶捌涓街锏闹苯訐p失，因征地而發(fā)生的可預(yù)期利益的損失，殘余地分割損害，征用發(fā)生的必要費(fèi)用損失等。另外，基于農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保障的考慮，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，應(yīng)該納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)的范圍。借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于相關(guān)問(wèn)題的研究，我國(guó)的土地征用完全補(bǔ)償費(fèi)用=地價(jià)+青苗等地上附著物價(jià)格+由征地外部不經(jīng)濟(jì)引起的損害連帶補(bǔ)償價(jià)格+土地發(fā)展價(jià)格。其中地價(jià)以馬克思地租理論為基礎(chǔ)，地價(jià)=地租/資本化率=[農(nóng)地級(jí)差地租Ⅰ+農(nóng)地級(jí)差地租Ⅱ+絕對(duì)地租（農(nóng)用）+壟斷地租（農(nóng)用）]/資本化率。[12]

（三）采取多種補(bǔ)償方式，健全征地補(bǔ)償分配機(jī)制

首先，要改變單一的補(bǔ)償方式，以金錢補(bǔ)償為主，多種補(bǔ)償方式并存。目前我國(guó)征地補(bǔ)償?shù)姆绞街饕獮橐淮涡缘慕疱X貨幣補(bǔ)償。但是土地是農(nóng)民的生存之本，失地農(nóng)民在缺乏其他謀生手段的條件下，僅憑土地補(bǔ)償費(fèi)難以維持其長(zhǎng)久的生存，加上我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善，無(wú)疑使失地農(nóng)民的生活陷入絕境。因此我應(yīng)該借鑒國(guó)外的做法實(shí)現(xiàn)，補(bǔ)償方式多樣化。日本的征地補(bǔ)償方式除現(xiàn)金補(bǔ)償外，還有替代地補(bǔ)償、遷移代辦和工程代辦補(bǔ)償（即被征地由物件時(shí)在土地被征用人的請(qǐng)求下，由需用地人遷移改物件以替代遷移費(fèi)的補(bǔ)償）。德國(guó)的土地征用補(bǔ)償方式除金錢補(bǔ)償外，還有代償?shù)氐难a(bǔ)償，代償權(quán)利的補(bǔ)償?shù)鹊取Ｎ覈?guó)的征地補(bǔ)償方式，應(yīng)該在借鑒外國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，例如咸嘉“三集中、三統(tǒng)一”的安置模式，南海模式以及蕪湖模式等等?？梢钥紤]征地補(bǔ)償費(fèi)入股，社會(huì)保險(xiǎn)方式，留地方式，債券方式以及其他方式。

其次、要完善我國(guó)的土地補(bǔ)償分配方式。由于我國(guó)的征地補(bǔ)償分配不合理，占土地收益總額的70%以上土地補(bǔ)償費(fèi)根據(jù)法律規(guī)定歸屬農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，但是在當(dāng)下村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無(wú)法真正代表農(nóng)民的利益。甚至犧牲農(nóng)民的利益換取政治資本或者牟取個(gè)人私利。現(xiàn)行補(bǔ)償金發(fā)放環(huán)節(jié)過(guò)多，時(shí)限不明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組、農(nóng)民缺乏統(tǒng)一的可操作的分配方法?！霸趯?shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，集體宣布的土地補(bǔ)償金額為每畝600～40000元，但絕大多數(shù)宣布的土地補(bǔ)償金為每畝12000元以下，甚至還有征地補(bǔ)償全部付給了村里，村里一分錢都沒(méi)有給村民組的情況發(fā)生?！?004年1月18日《中國(guó)建設(shè)報(bào)》報(bào)道有關(guān)資料顯示，我國(guó)目前在土地征用時(shí)，許多地方在實(shí)際操作中采取法定標(biāo)準(zhǔn)的最低限，有的甚至低于法定標(biāo)準(zhǔn)；在土地轉(zhuǎn)變?cè)鲋档耐恋厥找娣峙渲?，地方政府大約獲得60%-70%；村級(jí)集體組織25%-30%；真正到農(nóng)民手里的不足10%。因此為了保障農(nóng)民的合法權(quán)益，必須健全征地補(bǔ)償?shù)姆峙浞绞?，將土地補(bǔ)償費(fèi)直接發(fā)放個(gè)農(nóng)民個(gè)人，并完善征地補(bǔ)償費(fèi)用的監(jiān)督機(jī)制，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）完善征地補(bǔ)償法律程序，保障農(nóng)民的程序性權(quán)利

在法治條件下，對(duì)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪除合乎公共利益的需要外，還要遵循正當(dāng)程序。美國(guó)憲法第5條修正案規(guī)定，“沒(méi)有正當(dāng)程序不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)；沒(méi)有公平的補(bǔ)償不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！痹谕恋卣饔眠^(guò)程中，完善的土地征用程序，可以防止政府權(quán)力的恣意，使公權(quán)力在法律預(yù)設(shè)的軌道上運(yùn)行，同時(shí)法律程序的設(shè)計(jì)可以使財(cái)產(chǎn)權(quán)利人預(yù)知公權(quán)力的運(yùn)行模式，從而監(jiān)督其運(yùn)行，防止其濫用而侵犯自身的合法權(quán)益。

通過(guò)本文第二部分的分析我們知道，農(nóng)民的程序性權(quán)利無(wú)保障。在補(bǔ)償安置公告并聽證的過(guò)程中，由于我國(guó)的《征地公告辦法》、《國(guó)土資源聽證規(guī)定》等等的程序性規(guī)定本身僅僅屬于部門規(guī)章，所以程序規(guī)范的法律約束力不足。例如法律雖然規(guī)定了依法應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，當(dāng)事人要求舉行聽證，主管部門不組織聽證的，法律并沒(méi)有對(duì)因程序違法而造成的當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利損害給予任何的救濟(jì)途徑和規(guī)則原則。對(duì)于農(nóng)村征用補(bǔ)償爭(zhēng)議的處理由縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批地政府裁決，對(duì)土地征用的決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議，且復(fù)議為終局裁決。這樣一來(lái)，農(nóng)民在自身權(quán)益受損時(shí)，如果得不到行政救濟(jì)，也就失去了司法救濟(jì)的途徑。所以必須完善我國(guó)的征地補(bǔ)償法律程序，明確違法征地補(bǔ)償法律程序而實(shí)施的行政行為是無(wú)效的行為，農(nóng)民對(duì)此可以提起行政訴訟。對(duì)于農(nóng)民的，法院可以根據(jù)《行政訴訟法》54條的規(guī)定，具體行政行為違反法定程序的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出具體行政行為。

四、小結(jié)

在當(dāng)代，傳統(tǒng)的“管得越少的政府越是好政府的”理念已經(jīng)被“最好的政府、最大的服務(wù)”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福祉的必然要求。但是，土地征用必須建立在合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，這是實(shí)現(xiàn)正義原則的必然要求，也為世界各國(guó)的實(shí)踐所廣泛認(rèn)可。我國(guó)憲法也規(guī)定國(guó)家為了公共利益的需要可以對(duì)土地進(jìn)行征收、征用并給予補(bǔ)償。但是相關(guān)的具體法律并沒(méi)有將這一憲法的原則性規(guī)定具體化，因此在土地征用的過(guò)程中，出現(xiàn)了政府公權(quán)力的異化，嚴(yán)重的損害了農(nóng)民的利益。因此，征地行為必須基于公共利益的需要且必須給予充分的補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)土地征用目的的合理性。同時(shí)，政府征地補(bǔ)償必須履行法律規(guī)定的正當(dāng)程序，實(shí)現(xiàn)征地行為形式的合理性。如果因?yàn)橥恋卣饔醚a(bǔ)償引起矛盾沖突，侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益，法律必須規(guī)定救濟(jì)機(jī)制，使矛盾可以通過(guò)合法的方式解決，防止出現(xiàn)救濟(jì)無(wú)門而引發(fā)集體暴力事件。建立在完善的征地補(bǔ)償法律規(guī)范基礎(chǔ)上的土地征用行為，可以使政府和民眾之間相互信任，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

注釋：

[1]鐘偉：《誰(shuí)擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創(chuàng)新與合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定》，《中國(guó)土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，1-2頁(yè)。

[4]以上原則參照陳泉生：《論土地征用之補(bǔ)償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。

[5]參照陳泉生：《論土地征用之補(bǔ)償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。

[6]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，324頁(yè)。

[7]於忠祥、李學(xué)明、朱林：《論農(nóng)地征用的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與失地農(nóng)民的安置》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2004年（12）。

[8]廖小軍：《中國(guó)失地農(nóng)民研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，193頁(yè)。

[9]謝暉、陳金釗：《法理學(xué)》，高等教育出版社2005年版，173頁(yè)。

[10]轉(zhuǎn)引自張慧芳：《土地征用問(wèn)題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設(shè)計(jì)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版，145頁(yè)。

[11]廖小軍：《中國(guó)失地農(nóng)民研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，16頁(yè)。

[12]張慧芳：《土地征用問(wèn)題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設(shè)計(jì)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版，231頁(yè)。

參考書目：

[1]鐘偉：《誰(shuí)擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創(chuàng)新與合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定》，《中國(guó)土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版。

[4]陳泉生：《論土地征用之補(bǔ)償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。

[5]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版

[6]於忠祥、李學(xué)明、朱林：《論農(nóng)地征用的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與失地農(nóng)民的安置》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2004年（12）。

篇10

前言

21世紀(jì)上半葉，中國(guó)將完成農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化改造。隨著現(xiàn)代化程度的提升，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求與現(xiàn)行分散承包的土地制度之間的矛盾將日漸加劇。如何通過(guò)現(xiàn)行土地制度的創(chuàng)新加速我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，是一個(gè)具有重要意義的研究課題。

一、土地制度創(chuàng)新的約束條件和方向選擇

土地制度不是某種因素、某種力量作用的簡(jiǎn)單函數(shù)，它是某個(gè)特定時(shí)期特定政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)諸多因素共同作用的產(chǎn)物。土地制度創(chuàng)新必須充分考慮到制約其生成的種種條件。制約我國(guó)當(dāng)前土地制度創(chuàng)新的主要條件有：

第一、我國(guó)是社會(huì)主義性質(zhì)的國(guó)家，生產(chǎn)資料的公有制始終被認(rèn)為是決定經(jīng)濟(jì)社會(huì)主義性質(zhì)的基礎(chǔ)。由于土地的特殊重要性，決定了土地制度不僅是農(nóng)業(yè)部門最重要的制度安排，而且是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度最基本的方面。特別是對(duì)于那些農(nóng)業(yè)比重還很高甚至是國(guó)民經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，土地制度更成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)和核心。鑒于我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和土地制度在整個(gè)經(jīng)濟(jì)制度安排中的重要地位，現(xiàn)階段土地制度的創(chuàng)新不能也不應(yīng)當(dāng)越出公有制的框架。

第二、從總體技術(shù)特征來(lái)看，我國(guó)尚處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過(guò)渡階段，廣大中、西部地區(qū)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的特征還相當(dāng)明顯。全社會(huì)70％左右的人口仍然要依靠這個(gè)最原始產(chǎn)業(yè)提供生存保障，近50％的社會(huì)勞動(dòng)人口仍然只能從農(nóng)業(yè)中得到就業(yè)機(jī)會(huì)。根據(jù)馬克思生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力性質(zhì)的原理，現(xiàn)階段土地制度安排必須與農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)度性階段的生產(chǎn)力水平相適應(yīng)，而不能超越農(nóng)業(yè)發(fā)展階段去建構(gòu)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段的先進(jìn)的土地制度模式。

第三、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展追求的而且是希望盡早實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，現(xiàn)階段土地制度安排應(yīng)有利于將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)向現(xiàn)代化目標(biāo)。鑒于龐大的人口基數(shù)和不斷增長(zhǎng)的人口壓力，以及工業(yè)化加速導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，糧食安全問(wèn)題已成為政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的首選目標(biāo)。政府這一農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)偏好，決定了它必然傾向于有利于上地產(chǎn)出率提高的土地制度選擇。增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收人，縮小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與非農(nóng)生產(chǎn)之間的利益差距，是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所追求的最現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)。上地制度的設(shè)計(jì)必須有利于滿足農(nóng)民對(duì)收人增長(zhǎng)目標(biāo)的追求，這＃才能使農(nóng)民成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展最積極的力量。我國(guó)現(xiàn)階段土地制度的設(shè)計(jì)，既要有利于政府產(chǎn)量增長(zhǎng)目標(biāo)與農(nóng)民收人增長(zhǎng)追求之間的協(xié)調(diào)，又必須使它納人有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化早日實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的軌道。

第四、一種土地制度是否合理有效，最終只能由農(nóng)民在這種制度下的行為反映作出檢驗(yàn)。一種可行的土地制度，不僅不能背離廣大農(nóng)民的意愿，相反應(yīng)當(dāng)反映他們的利益要求。在我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)階段，占有土地是廣大農(nóng)民最基本的愿望，土地的流轉(zhuǎn)化程度低就是證明；產(chǎn)權(quán)不受侵犯是來(lái)自農(nóng)民最強(qiáng)烈的呼聲，一個(gè)重要表現(xiàn)就是農(nóng)民對(duì)過(guò)重負(fù)擔(dān)的抵制和抱怨；家庭經(jīng)營(yíng)是最受農(nóng)民歡迎的生產(chǎn)組織形式，改革前后農(nóng)民截然不同的工作態(tài)度是最有力的說(shuō)明。

土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性，來(lái)自制度安排與其所對(duì)應(yīng)的約束條件的協(xié)調(diào)性。針對(duì)不同的約束條件，只能實(shí)行不同的土地制度安排。我國(guó)新型土地產(chǎn)權(quán)制度，只能在上述約束條件給定的框架內(nèi)生成，并且只能是這些條件的內(nèi)在要求處在耦合和均衡狀態(tài)時(shí)的產(chǎn)物。上述約束條件給定的我國(guó)現(xiàn)階段土地制度的創(chuàng)新空間是相當(dāng)狹小的。它們決定了我國(guó)土地制度創(chuàng)新只能沿著如下方向推進(jìn)；（1）在土地集體所有制不變的前提下，尋求產(chǎn)權(quán)主體明確、產(chǎn)權(quán)權(quán)能完善的新型集體所有制實(shí)現(xiàn)形式。也就是說(shuō)，雖然對(duì)現(xiàn)行土地集體所有制的改革是必要的，但這種改革最好是集體所有制的完善或新型集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的建構(gòu)，而不應(yīng)是對(duì)集體所有制的替代。（2）在家庭經(jīng)營(yíng)不變的基礎(chǔ)上探求土地資源有效配置方式和有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的土地利用方式。家庭經(jīng)營(yíng)方式的改變，不僅背離了廣大農(nóng)民的意愿，也會(huì)使政府糧食總量增長(zhǎng)目標(biāo)至少經(jīng)受不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。

二、土地股份投包制：新型土地制度模式的設(shè)計(jì)

在理論界提出的各種土地制度模式中，完善家庭承包制模式對(duì)現(xiàn)階段土地制度創(chuàng)新約束條件的考慮相對(duì)最為充分，因而它受到政府的推崇并成為我國(guó)現(xiàn)階段上地制度建構(gòu)的主體模式。這一模式最積極的意義在于對(duì)家庭經(jīng)營(yíng)方式的充分肯定。這種肯定首先源于推行改革20年來(lái)農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)的成功實(shí)踐，并且可以從世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的普遍經(jīng)驗(yàn)中獲得支持，同時(shí)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中亦不乏理論依據(jù)。但是，家庭承包制完善模式的最大問(wèn)題在于，它對(duì)傳體體制下形成的土地集體所有的權(quán)屬關(guān)系存在的固有缺陷采取回避態(tài)度，試圖繞過(guò)所有制通過(guò)經(jīng)營(yíng)形式的改善來(lái)克服根源于所有制的產(chǎn)權(quán)缺陷。不可否認(rèn)，這只能延緩和積累矛盾，不可能從根本上克服現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度的不足進(jìn)而刺激農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)。

在現(xiàn)有土地制度創(chuàng)新模式中，土地股份合作制最具創(chuàng)新意義。一方面它在集體所有制或公有制的前提下比較好地實(shí)現(xiàn)了集體產(chǎn)權(quán)的明晰化，另一方面又為土地的集中和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)提供了一條極富啟發(fā)性的思路；一方面它迎合了農(nóng)民實(shí)實(shí)在在占有土地的愿望，另一方面又滿足了政府土地制度創(chuàng)新低政治風(fēng)險(xiǎn)的要求。不難分析，土地股份合制與我國(guó)現(xiàn)階段土地制度創(chuàng)新依賴的約束條件之間在很大程度上也是協(xié)調(diào)的，因而它的出現(xiàn)受到理論界和決策部門的高度關(guān)注?，F(xiàn)有土地股份合作制探索反映出來(lái)的最突出問(wèn)題，是存在著以合作化經(jīng)營(yíng)或集體化經(jīng)營(yíng)否定家庭經(jīng)營(yíng)的傾向。盡管其出發(fā)點(diǎn)是試圖克服家庭分散承包帶來(lái)的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，但這種傾向還是值得認(rèn)真反思的。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)中集體經(jīng)營(yíng)的低激勵(lì)效應(yīng)和高管理成本不制轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋毓煞莨灿兄疲压煞莨灿兄埔曌骷w所有制的新型實(shí)現(xiàn)形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理論與實(shí)踐中的一個(gè)重要誤區(qū)，即忽視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性而試圖以集中化、統(tǒng)一化經(jīng)營(yíng)取代農(nóng)戶的個(gè)體經(jīng)營(yíng)。因此，與土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特點(diǎn)，是試圖使家庭經(jīng)營(yíng)方式在土地產(chǎn)權(quán)清晰健全、土地配置規(guī)模合理的基礎(chǔ)上繼續(xù)成為農(nóng)業(yè)持續(xù)增長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的制度性保證。

三、家庭承包制向土地股份投包制的過(guò)渡

土地股份投包制設(shè)計(jì)的基本目標(biāo)，是希圖在較易得到政府和農(nóng)民雙方接受并支持的基礎(chǔ)上，建構(gòu)起土地合理流轉(zhuǎn)和有效集中的機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的順利過(guò)渡。土地股份投包制的現(xiàn)代化指向和規(guī)模經(jīng)濟(jì)偏好決定了其建構(gòu)的主要條件是，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)應(yīng)有相當(dāng)程度的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力能夠?qū)崿F(xiàn)較大規(guī)模的非農(nóng)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移，使目前緊張的人地關(guān)系與勞地關(guān)系得以改變。如果沒(méi)有二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展創(chuàng)造出相對(duì)寬松的人地比例關(guān)系，70％左右的農(nóng)業(yè)人口依然凝固在農(nóng)業(yè)上實(shí)現(xiàn)就業(yè)和維持生存及低水平發(fā)展，那么，以減小土地有效流轉(zhuǎn)阻力的土地股份化設(shè)計(jì)必然失去意義，以擴(kuò)大農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模的投包機(jī)制亦無(wú)發(fā)揮作用的可能。

土地股份投包制建構(gòu)條件表明，目前我國(guó)大部分地區(qū)特別是二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后的中、西部地區(qū)，還不具備該模式普遍推行的條件。因此，上地股份投包制在我國(guó)的建構(gòu)，第一，在時(shí)間上將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)業(yè)人口的比重還很高，農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)轉(zhuǎn)移任務(wù)還相當(dāng)艱巨；第二，在空間上將由點(diǎn)到面逐步擴(kuò)展，首先在二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快地區(qū)形成，然后隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地域擴(kuò)張而逐步推開；第三，在農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略上，應(yīng)把土地股份投包制的建立與加速二、三產(chǎn)業(yè)特別是農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展結(jié)合起來(lái)。

土地股份投包制是土地制度變遷的目標(biāo)模式，而這一制度變遷的起點(diǎn)則是現(xiàn)行的家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。由于在土地所有制和經(jīng)營(yíng)方式方面的一致，使得兩種制度模式之間能夠?qū)崿F(xiàn)較好的銜接。其銜接過(guò)渡可以通過(guò)三個(gè)階段完成：

1、由農(nóng)戶土地承包權(quán)向農(nóng)戶土地股份所有權(quán)轉(zhuǎn)換階段。（1）認(rèn)定目前集體土地按人均承包的合理性；（2）限定這種合理性的有效期限為截止目前。以后土地不再根據(jù)人口的變動(dòng)而調(diào)整；（3）在承包權(quán)穩(wěn)定化的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)戶對(duì)經(jīng)營(yíng)的集體土地份額的股份所有權(quán)；（4）實(shí)行土地股份所有權(quán)和相應(yīng)份額土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的統(tǒng)一，農(nóng)戶可以直接經(jīng)營(yíng)自己應(yīng)占股份的土地。

2、股權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一向股權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的轉(zhuǎn)換階段。在農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)獲得一定發(fā)展和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)增加的基礎(chǔ)上，確立股份共有土地的經(jīng)營(yíng)數(shù)量下限，促成小規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶在持有土地股權(quán)的條件下尋求農(nóng)外就業(yè)和放棄經(jīng)營(yíng)土地，將土地逐漸向少數(shù)種田能手手中集中。

3、股權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的完成階段，即社區(qū)農(nóng)民股份共有上地的少數(shù)農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營(yíng)階段。這時(shí)，原大部分農(nóng)民持有土地股權(quán)而在非農(nóng)部門就業(yè)，少數(shù)農(nóng)民通過(guò)竟包在完成農(nóng)業(yè)稅和交納地租的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

參考文獻(xiàn)

1、R．科斯等：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店，1994年。

2、D．諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，上海三聯(lián)書店，1994年。

篇11

(二)《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》等對(duì)土地出讓的核算規(guī)范《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》和《小企業(yè)會(huì)計(jì)制度》都規(guī)定取得土地使用權(quán)時(shí)計(jì)入無(wú)形資產(chǎn),待土地開發(fā)利用即建造地上建筑物時(shí)再分?jǐn)傆?jì)入在建工程成本。這樣,土地使用權(quán)的價(jià)值最終將轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)購(gòu)置成本并計(jì)提折舊,開始這一規(guī)范曾因地上建筑物折舊年限與土地使用權(quán)規(guī)定使用年限有較大差異而難于操作,為此財(cái)政部專門規(guī)定在預(yù)計(jì)建筑物凈殘值時(shí),應(yīng)當(dāng)考慮土地使用權(quán)的預(yù)計(jì)使用年限高于地上建筑物的預(yù)計(jì)使用年限的因素,作為凈殘值預(yù)留。但隨后2002年《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則———固定資產(chǎn)》中規(guī)定,固定資產(chǎn)的各組成部分,如果各自具有不同的使用壽命,從而適用不同的折舊率時(shí),應(yīng)當(dāng)單獨(dú)確認(rèn)為固定資產(chǎn)。地上建筑物與其占用的土地適用不同的折舊率,應(yīng)分別確認(rèn)為單項(xiàng)固定資產(chǎn),各自按照其可使用年限計(jì)提折舊。因此,執(zhí)行《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》、《小企業(yè)會(huì)計(jì)制度》的單位,出讓或受讓的土地使用權(quán),應(yīng)當(dāng)在固定資產(chǎn)的相關(guān)建筑物中單設(shè)明細(xì)項(xiàng)目核算。

二、新準(zhǔn)則下土地使用權(quán)的核算

(一)新準(zhǔn)則下土地使用權(quán)基本規(guī)范《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第4號(hào)——固定資產(chǎn)》和《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第6號(hào)———無(wú)形資產(chǎn)》,仍沿襲以往規(guī)定將劃撥土地作為固定資產(chǎn)核算,將出讓土地作為無(wú)形資產(chǎn)核算的規(guī)定。無(wú)形資產(chǎn)準(zhǔn)則沒(méi)有直接提到土地使用權(quán)核算,但該準(zhǔn)則應(yīng)用指南中對(duì)其規(guī)范如下:(1)企業(yè)取得土地使用權(quán)通常應(yīng)確認(rèn)為無(wú)形資產(chǎn),但改變其用途、用于出租或增值目的時(shí),應(yīng)當(dāng)將其轉(zhuǎn)為投資性房地產(chǎn)。(2)在土地上自行開發(fā)建造廠房等地上建筑物時(shí),土地使用權(quán)與地上建筑物應(yīng)分別進(jìn)行攤銷和提取折舊,但土地用于房地產(chǎn)開發(fā)時(shí),其價(jià)值應(yīng)計(jì)入所建造房屋的建筑成本。企業(yè)外購(gòu)的房屋等支付的價(jià)款,應(yīng)當(dāng)在建筑物與土地使用權(quán)之間進(jìn)行分?jǐn)?難以分配的,應(yīng)當(dāng)全部作為固定資產(chǎn)核算。

從上述規(guī)定可知:(1)企業(yè)有償取得的土地使用權(quán)(出讓土地),正常情況應(yīng)確認(rèn)為無(wú)形資產(chǎn),只有在用于出租或自己未使用而用于增值目的時(shí),才應(yīng)從“無(wú)形資產(chǎn)”科目轉(zhuǎn)入“投資性房地產(chǎn)”科目。(2)在土地上自行開發(fā)建造廠房等地上建筑物,土地使用權(quán)價(jià)值無(wú)須分?jǐn)偟降厣辖ㄔ煳锏墓こ坛杀局?應(yīng)仍作為無(wú)形資產(chǎn)核算,并與地上建筑物分別計(jì)提攤銷和折舊。(3)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)相關(guān)的土地使用權(quán)價(jià)值,應(yīng)當(dāng)計(jì)入建造房屋建筑物的成本。(4)企業(yè)外購(gòu)房屋建筑物,將地上建筑物與土地使用權(quán)合并作價(jià)的,應(yīng)當(dāng)將總價(jià)款在地上建筑物與土地使用權(quán)之間進(jìn)行分配;只有在難于分配的情況下,才能全部作為固定資產(chǎn)核算。

將外購(gòu)房地產(chǎn)價(jià)款在地上建筑物與土地使用權(quán)之間進(jìn)行分配,筆者認(rèn)為應(yīng)采用“建筑物先行確認(rèn)法”處理。即按照同類建筑物正常造價(jià)加上相關(guān)稅費(fèi),再加上適當(dāng)銷售利潤(rùn),作為地上建筑物入賬價(jià)值,再以總購(gòu)入價(jià)減去地上建筑物價(jià)值后的余額,確認(rèn)為土地使用權(quán)的入賬價(jià)值。將總購(gòu)入價(jià)統(tǒng)一確認(rèn)為固定資產(chǎn)原價(jià)的方法,容易導(dǎo)致房產(chǎn)稅的稅負(fù)不合理,筆者認(rèn)為應(yīng)避免使用。

(二)新準(zhǔn)則下土地使用權(quán)攤銷對(duì)于將土地使用權(quán)的價(jià)值轉(zhuǎn)入建筑物的做法,實(shí)踐中也有不少企業(yè)因擔(dān)心加大房產(chǎn)稅稅負(fù)而沒(méi)有采用;但如果仍將土地使用權(quán)作為無(wú)形資產(chǎn)核算,又會(huì)導(dǎo)致管理費(fèi)用加大而產(chǎn)品成本減少,致使產(chǎn)品成本計(jì)量不真實(shí)。因?yàn)樾聹?zhǔn)則以前的各類會(huì)計(jì)制度,幾乎一致規(guī)定無(wú)形資產(chǎn)攤銷金額計(jì)入管理費(fèi)用。有鑒于此,在原制度基礎(chǔ)上堅(jiān)持將土地使用權(quán)作無(wú)形資產(chǎn)核算,仍存在較大缺陷。新準(zhǔn)則關(guān)于包括土地使用權(quán)在內(nèi)的無(wú)形資產(chǎn)攤銷的規(guī)定,較好地消除了上述缺陷。準(zhǔn)則應(yīng)用指南規(guī)定,無(wú)形資產(chǎn)攤銷一般應(yīng)計(jì)入管理費(fèi)用,但某項(xiàng)無(wú)形資產(chǎn)包含的經(jīng)濟(jì)利益通過(guò)所生產(chǎn)的產(chǎn)品或其他資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)的,無(wú)形資產(chǎn)的攤銷金額可計(jì)入產(chǎn)品或其他資產(chǎn)成本。將用于直接生產(chǎn)的廠房占用的土地所計(jì)提的攤銷金額直接計(jì)入產(chǎn)品成本,一方面可保證產(chǎn)品成本的完整性,另一方面也避免了計(jì)入廠房原價(jià)而增加房產(chǎn)稅的可能性。