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時(shí)間：2023-03-13 11:25:45
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第二條本辦法適用于土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)收支活動(dòng)。
第三條本辦法所稱土地儲(chǔ)備資金是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定征收、收購、優(yōu)先購買、收回土地以及對(duì)其進(jìn)行前期開發(fā)等所需的資金。
第四條土地儲(chǔ)備資金實(shí)行?？顚Ｓ谩⒎仲~核算，并實(shí)行預(yù)決算管理。
第二章土地儲(chǔ)備資金來源
第五條土地儲(chǔ)備資金來源于下列渠道：
（一）財(cái)政部門從已供應(yīng)儲(chǔ)備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等儲(chǔ)備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用。
（二）財(cái)政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲(chǔ)備的資金；
（三）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定舉借的銀行貸款及其他金融機(jī)構(gòu)貸款；
（四）經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)可用于土地儲(chǔ)備的其他資金；
（五）上述資金產(chǎn)生的利息收入。第六條財(cái)政部門根據(jù)土地儲(chǔ)備的需要以及預(yù)算安排，及時(shí)核撥用于土地儲(chǔ)備的各項(xiàng)資金。
第七條土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備土地舉借的貸款規(guī)模，應(yīng)當(dāng)與年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃相銜接，并報(bào)經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)，不得超計(jì)劃、超規(guī)模舉借貸款。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借的貸款，只能專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備，不得用于其他用途。
第三章土地儲(chǔ)備資金使用范圍
第八條土地儲(chǔ)備資金專項(xiàng)用于征收、收購、優(yōu)先購買、收回土地以及儲(chǔ)備土地供應(yīng)前的前期開發(fā)等土地儲(chǔ)備開支。
第九條土地儲(chǔ)備資金使用范圍具體包括：
（一）征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地需要支付的土地價(jià)款或征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用。包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)；以及依法需要支付的與征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地有關(guān)的其他費(fèi)用。
（二）征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地后進(jìn)行必要的前期土地開發(fā)費(fèi)用。包括前期土地開發(fā)性支出以及按照財(cái)政部門規(guī)定與前期土地開發(fā)相關(guān)的費(fèi)用等，含因出讓土地涉及的需要進(jìn)行的相關(guān)道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。
（三）征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地需要支付的銀行及其他金融機(jī)構(gòu)貸款利息支出。
（四）經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)的與土地儲(chǔ)備有關(guān)的其他費(fèi)用。
第十條土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)用于征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用以及土地開發(fā)費(fèi)用支出。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（〔*〕100號(hào)）以及財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行聯(lián)合公布的《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》（財(cái)綜〔*〕68號(hào)］的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第十一條土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)所需的日常經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)與土地儲(chǔ)備資金實(shí)行分賬核算，不得相互混用。
第四章土地儲(chǔ)備零星收入管理
第十二條土地儲(chǔ)備零星收入是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在持有儲(chǔ)備土地期間，臨時(shí)利用土地取得的零星收入，不包括供應(yīng)儲(chǔ)備土地取得的全部土地出讓收入。
供應(yīng)儲(chǔ)備土地取得的全部土地出讓收入。統(tǒng)一按照〔*〕100號(hào)文件以及財(cái)綜〔*〕68號(hào)文件規(guī)定實(shí)行“收支兩條線”管理。
第十三條土地儲(chǔ)備零星收入包括下列范圍：
（一）出租儲(chǔ)備土地取得的收入；
（二）臨時(shí)利用儲(chǔ)備土地取得的收入；
（三）儲(chǔ)備土地的地上建筑物及附著物殘值變賣收入；
（四）其他收入。
第十四條土地儲(chǔ)備零星收入全部繳入同級(jí)國庫，納入一般預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。第十五條土地儲(chǔ)備零星收入繳入同級(jí)國庫時(shí)，填列《*年政府收支分類科目》》103類“非稅收入”07款“國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入”99項(xiàng)“其他國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入”科目。土地儲(chǔ)備零星收入繳入同級(jí)國庫的具體方式，按照省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政部門規(guī)定執(zhí)行。
第五章土地儲(chǔ)備資金收支預(yù)決算管理
第十六條土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于每年第三季度參照上一年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，按宗地編制下一年度土地儲(chǔ)備資金收支項(xiàng)目預(yù)算，經(jīng)主管部門審核后。報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審定。其中：屬于政府采購范圍的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定編制政府采購預(yù)算，嚴(yán)格按照政府采購有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第十七條同級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)批復(fù)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)土地儲(chǔ)備資金收支項(xiàng)目預(yù)算。
第十八條土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照同級(jí)財(cái)政部門批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行；并根據(jù)土地收購儲(chǔ)備的工作進(jìn)度，提出用款申請(qǐng)，經(jīng)主管部門審核后，報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審批。其中：屬于財(cái)政性資金的土地儲(chǔ)備支出，按照財(cái)政國庫管理制度的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第十九條土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要調(diào)整土地儲(chǔ)備資金收支項(xiàng)目預(yù)算的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定編制預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)主管部門審核后。按照規(guī)定程序報(bào)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)后執(zhí)行。
第二十條每年年度終了；土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)要按照同級(jí)財(cái)政部門規(guī)定，向同級(jí)財(cái)政部門報(bào)送土地儲(chǔ)備資金收支項(xiàng)目決算；并詳細(xì)提供宗地支出情況。土地儲(chǔ)備資金收支項(xiàng)目決算由同級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)審核或者由具有良好信譽(yù)、執(zhí)業(yè)質(zhì)量高的會(huì)計(jì)師事務(wù)所等相關(guān)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。
第二十一條土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)從財(cái)政部門撥付的土地出讓收入中安排用于征地和拆遷補(bǔ)償、土地開發(fā)等支出，按照支出性質(zhì)；分別填列《*年政府收支分類科目》支出功能分類212類“城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)”08款“舊有土地使用權(quán)出讓金支出”01項(xiàng)“征地和拆遷補(bǔ)償支出”和02項(xiàng)“土地開發(fā)支出”等相關(guān)科目。同時(shí)，分別填列支出經(jīng)濟(jì)分類科目310類“其他資本性支出”09款“土地補(bǔ)償”、10款‘步置補(bǔ)助”、11款“地上附著物和青苗樸償”、12款“拆遷補(bǔ)償”，以及310類“其他資本性支出”05款“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”支出科目。
第二十二條土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)從國有土地收益基金收入中安排河于土地儲(chǔ)備的支出，按照支出性質(zhì)，分別填列（（*年政府收支分類科目）支出功能分類212類“城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)”10款“國有土地收益基金支出”01項(xiàng)“征地和拆遷補(bǔ)償支出”和02項(xiàng)“土地開發(fā)支出”科目。同時(shí)，分別填列支出經(jīng)濟(jì)分類310類“其他資本性支出“09款“土地補(bǔ)償”、10款“安置補(bǔ)助”、11款。地上附著物和青苗補(bǔ)償”、12款“拆遷補(bǔ)償”，以及310類“其他資本性支出”05款“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”支出科目。
第二十三條土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)日常經(jīng)費(fèi)預(yù)決算管理。按照同級(jí)財(cái)政部門規(guī)定執(zhí)行。
第二十四條土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算辦法，按照財(cái)政部規(guī)定執(zhí)行。具體辦法由財(cái)政部另行制定。
第六章監(jiān)督檢查
第二十五條各級(jí)財(cái)政、國土資源管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備資金使用情況、土地儲(chǔ)備零星收入繳入國庫情況以及土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)執(zhí)行會(huì)計(jì)核算制度、政府采購制度等的監(jiān)督檢查；確保土地儲(chǔ)備資金專款專用；督促土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)及時(shí)足額繳納土地儲(chǔ)備零星收入，努力提高土地儲(chǔ)備資金管理效率。
第二十六條土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行本辦法規(guī)定，自覺接受財(cái)政部門、國土資源管理部門和審計(jì)部門的監(jiān)督檢查。
第二十七條對(duì)于違反本辦法規(guī)定的行為，嚴(yán)格按照國務(wù)院的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》（國務(wù)院令第427號(hào)）等有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。同時(shí)，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。第六章附則
第三條本辦法所稱土地整理儲(chǔ)備，是指市人民政府確定的土地整理儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)的需要，按照本辦法的規(guī)定，對(duì)納入儲(chǔ)備范圍的集體土地依法實(shí)施征收，對(duì)國有土地實(shí)施收購、收回、置換后，進(jìn)行土地前期開發(fā)整理，并予以儲(chǔ)存，以備供應(yīng)土地的行為。
第四條本市土地整理儲(chǔ)備實(shí)行集中統(tǒng)一管理制度。
市人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本市土地整理儲(chǔ)備工作。市土地資產(chǎn)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)本市土地整理儲(chǔ)備計(jì)劃的審議和實(shí)施的監(jiān)督工作，協(xié)調(diào)解決土地整理儲(chǔ)備工作中的重大問題。
市土地行政主管部門負(fù)責(zé)本市土地整理儲(chǔ)備的統(tǒng)一管理和土地整理儲(chǔ)備計(jì)劃的編制工作。
市土地整理中心作為本市土地整理儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全市范圍內(nèi)土地整理儲(chǔ)備計(jì)劃的組織實(shí)施和土地收購、整理儲(chǔ)備、委托交易工作。城市發(fā)展控制區(qū)以外的土地整理儲(chǔ)備工作，由區(qū)、縣人民政府組織實(shí)施。
市人民政府對(duì)土地整理儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有其他規(guī)定的，從其規(guī)定。
第五條市土地整理中心可以委托區(qū)、縣土地行政主管部門所屬的土地整理單位承擔(dān)區(qū)、縣人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施的土地整理項(xiàng)目。根據(jù)需要，市土地整理中心還可以委托其他單位對(duì)特定的區(qū)域、特定的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施土地整理。
第六條下列土地納入土地整理儲(chǔ)備范圍：
（一）因公共利益需要或者實(shí)施城市規(guī)劃，需要使用的土地；
（二）因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或者其他原因，停止使用的國有土地；
（三）土地使用權(quán)人未按照土地使用權(quán)出讓合同約定或國有土地劃撥決定書規(guī)定的期限動(dòng)工開發(fā)，需要收回土地使用權(quán)的土地；
（四）土地使用權(quán)使用期限屆滿，需要收回的土地；
（五）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收后未確定用地單位的土地；
（六）依法確認(rèn)的閑置土地；
（七）依法確認(rèn)為無土地使用權(quán)人的土地；
（八）政府委托管理的其他國有土地；
（九）其他納入整理儲(chǔ)備范圍的土地。
第七條本市實(shí)行土地整理儲(chǔ)備計(jì)劃管理制度。
市土地行政主管部門根據(jù)城市建設(shè)的需要，按照本市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃及土地市場(chǎng)的供求情況，擬定土地整理儲(chǔ)備計(jì)劃，經(jīng)市土地資產(chǎn)管理委員會(huì)審議通過，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后，由市土地整理中心組織實(shí)施。
土地整理儲(chǔ)備計(jì)劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：
（一）年度整理儲(chǔ)備土地規(guī)模；
（二）年度整理儲(chǔ)備土地供應(yīng)規(guī)模；
（三）年度末儲(chǔ)備土地的存量規(guī)模。
第八條土地整理儲(chǔ)備計(jì)劃按照項(xiàng)目實(shí)施管理。城市發(fā)展控制區(qū)以內(nèi)的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃由市土地行政主管部門審批和下達(dá)，城市發(fā)展控制區(qū)以外的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃由區(qū)、縣人民政府審批和下達(dá)。經(jīng)批準(zhǔn)的土地整理儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃作為辦理相關(guān)審批手續(xù)的依據(jù)。
第九條對(duì)納入土地整理儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃范圍內(nèi)的土地，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)限制土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)限制新建、改建、擴(kuò)建地上建筑物，優(yōu)先組織編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，相關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)積極做好配合工作。
第十條市土地整理中心及其委托的單位實(shí)施土地整理，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合被整理土地的實(shí)際情況，制定土地整理實(shí)施方案。土地整理實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包括土地整理的范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及進(jìn)度安排等內(nèi)容。
土地整理實(shí)施方案須報(bào)經(jīng)土地行政主管部門批準(zhǔn)后方可實(shí)施。
第十一條根據(jù)土地整理儲(chǔ)備工作的需要，市土地整理中心及其委托的單位提出修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的意見，報(bào)規(guī)劃行政主管部門審定。
第十二條實(shí)施整理國有土地的，市土地整理中心及其委托的單位根據(jù)批準(zhǔn)的土地整理實(shí)施方案與被整理土地使用權(quán)人簽訂土地整理補(bǔ)償協(xié)議書。委托拆遷的，與被委托的拆遷單位簽訂房屋拆遷委托合同，并按照規(guī)定辦理城市規(guī)劃、建設(shè)用地和房屋拆遷等各項(xiàng)審批手續(xù)。涉及國有農(nóng)用地的，按照有關(guān)規(guī)定一并辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。
第十三條征收集體土地的，市土地整理中心及其委托的單位持土地整理儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、土地整理實(shí)施方案批準(zhǔn)文件及其他要件，向土地行政主管部門申請(qǐng)辦理土地征收手續(xù)。涉及農(nóng)用地的，按照有關(guān)規(guī)定一并辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。
依法辦理土地征收、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后的土地納入儲(chǔ)備。納入儲(chǔ)備滿2年未供應(yīng)的，由市土地行政主管部門在安排下一年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃時(shí)，扣減相應(yīng)指標(biāo)。
第十四條被整理土地使用權(quán)的注銷與變更登記，由市土地整理中心及其委托的單位按照土地登記的有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。
地上房屋需要拆遷的，按照本市房屋權(quán)屬登記的有關(guān)規(guī)定辦理注銷登記；地上房屋需要保留并轉(zhuǎn)移所有權(quán)的，由市土地整理中心及其委托的單位持原權(quán)利人的委托書及其他要件，辦理權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記手續(xù)。
第十五條整理非住宅房屋國有土地的，由市土地整理中心及其委托的單位委托有資質(zhì)的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照國有土地使用證書規(guī)定的土地用途、地上建筑物狀況、土地現(xiàn)狀利用條件等進(jìn)行土地和房產(chǎn)價(jià)格評(píng)估；根據(jù)評(píng)估結(jié)果，市土地整理中心及其委托的單位結(jié)合經(jīng)濟(jì)測(cè)算分析，與被整理土地使用權(quán)人協(xié)商確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
第十六條征收集體土地的，按照《中華人民共和國土地管理法》、《天津市土地管理?xiàng)l例》及本市其他有關(guān)規(guī)定，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
第十七條整理城鎮(zhèn)住宅國有土地的，按照國家和本市有關(guān)房屋征收拆遷的規(guī)定確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
第十八條使用劃撥土地的企業(yè)，實(shí)施企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易涉及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，在同等條件下，人民政府對(duì)土地資產(chǎn)有優(yōu)先購買權(quán)。
以有償方式取得的土地，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)格的，人民政府有優(yōu)先購買權(quán)。
人民政府行使優(yōu)先購買權(quán)的具體辦法，另行制定。
第十九條依法收回的國有土地，土地行政主管部門履行完畢相關(guān)程序，注銷原土地使用證后，交由市土地整理中心統(tǒng)一管理，納入政府儲(chǔ)備土地。
第二十條根據(jù)公共利益的需要，市土地整理中心及其委托的單位整理國有土地，與被整理土地使用權(quán)人達(dá)不成土地整理協(xié)議的，可以按照法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序申請(qǐng)對(duì)被整理土地使用權(quán)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)實(shí)施征收。
第二十一條整理完畢的土地納入政府土地儲(chǔ)備庫，由市土地整理中心統(tǒng)一管理，土地使用權(quán)屬登記為市土地整理中心及其委托的單位。
任何單位或者個(gè)人不得擅自占用政府儲(chǔ)備土地或者在其地上取土。
第二十二條政府儲(chǔ)備土地未供應(yīng)前，市土地整理中心及其委托的單位可以將政府儲(chǔ)備土地連同地上物，采取出租、臨時(shí)使用等方式加以利用，所得收益專項(xiàng)用于土地整理儲(chǔ)備。
政府儲(chǔ)備土地的臨時(shí)利用時(shí)限，一般不得超過2年，且不能影響土地供應(yīng)。
第二十三條政府儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用的，市土地整理中心及其委托的單位應(yīng)當(dāng)制定政府儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用方案，報(bào)市土地行政主管部門批準(zhǔn)。
第二十四條城市發(fā)展控制區(qū)以內(nèi)的政府儲(chǔ)備土地，由市土地整理中心委托公開出讓。
政府儲(chǔ)備土地公開出讓前，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)土地出讓成本進(jìn)行核定。
第二十五條經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)，市財(cái)政部門從繳入國庫的土地出讓金政府凈收益中劃出一定比例的資金，建立國有土地收益基金，專項(xiàng)用于土地整理儲(chǔ)備。
附件：北京市國有住房出售收入上交財(cái)政暫行辦法一、為了合理分配和使用國有住房出售收入，加強(qiáng)國有住房出售收入的管理，根據(jù)財(cái)政部、國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、建設(shè)部（94）財(cái)綜字第127號(hào)《國有住房出售收入上交財(cái)政暫行辦法》，制定本辦法。
二、國有住房出售收入是指國有住房產(chǎn)權(quán)單位向職工（居民）出售國有住房回收的資金，具體包括：
（一）市、區(qū)（縣）房地產(chǎn)管理局直管國有住房的出售收入。
（二）行政事業(yè)單位自管國有住房的出售收入。
（三）企業(yè)自管國有住房的出售收入。
（四）其他國有住房的出售收入。
三、國有住房的出售收入，按下列比例上交財(cái)政：
（一）市、區(qū)（縣）房地產(chǎn)管理局，直管國有住房出售收入85％上交財(cái)政。對(duì)于安裝電梯的高層住宅的出售收入，按80％上交財(cái)政。
（二）行政機(jī)關(guān)和實(shí)行全額預(yù)算管理的事業(yè)單位，其自管國有住房出售收入，85％上交財(cái)政。對(duì)于安裝電梯的高層住宅的出售收入，按80％上交財(cái)政。
（三）實(shí)行差額預(yù)算管理的事業(yè)單位，其自管國有住房出售收入，60％上交財(cái)政。
（四）實(shí)行自收自支預(yù)算管理的事業(yè)單位，其自管國有住房的出售收入，10％上交財(cái)政。
（五）企業(yè)自管國有現(xiàn)住房出售收入，10％上交財(cái)政。
（六）其他國有住房的出售收入，在未做出新的規(guī)定之前，按上述不同類型單位上交比例上交財(cái)政。
（七）符合市政府規(guī)定解困條件的職工人數(shù)占全部職工人數(shù)比例超過3％的單位，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)后，給予免征。
四、上交財(cái)政的國有住房出售收入，按住房產(chǎn)權(quán)單位的隸屬關(guān)系和財(cái)政體制，分別全額納入市、區(qū)（縣）政府住房基金，專項(xiàng)用于住房建設(shè)和住房制度改革。
上交財(cái)政部門售房收入的單位，在本單位住房基金不足時(shí)，可向財(cái)政部門申請(qǐng)一次或分次返還其所交收入。
五、留歸單位的國有住房出售收入，全額納入單位住房基金，用于住房建設(shè)和住房制度改革，不得挪作他用。
六、市、區(qū)（縣）房地產(chǎn)管理部門直管公房出售收入上交財(cái)政后的余額部分，不得計(jì)入本單位住房基金，應(yīng)專項(xiàng)用于直管公房的改造、維修、管理支出，任何部門不得挪用。
七、上交財(cái)政的國有住房出售收入，由市、區(qū)（縣）財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收。具體征收辦法由北京市財(cái)政局另行制定。
八、各級(jí)房改、建設(shè)、房產(chǎn)、金融、國有資產(chǎn)管理等單位應(yīng)配合財(cái)政部門，做好國有住房出售收入的征收、管理工作。
九、1994年12月31日以前已出售國有住房取得的收入，各單位都要認(rèn)真進(jìn)行清理，并按隸屬關(guān)系向財(cái)政、房改部門提交具體使用情況的報(bào)告。應(yīng)上交財(cái)政的售房收入已按規(guī)定用途使用的，由財(cái)政部門補(bǔ)辦撥款手續(xù)，未使用的部分，留給售房單位；企業(yè)和行政事業(yè)單位，按規(guī)定全部轉(zhuǎn)入單位住房基金；市、區(qū)（縣）房地產(chǎn)管理局，按本辦法第六條的規(guī)定管理使用。對(duì)挪作他用的售房收入要全部追回上繳財(cái)政，并視情節(jié)，按財(cái)政部有關(guān)規(guī)定予以處罰。
我市機(jī)關(guān)、事業(yè)單位1997年被市委、市政府授予“廣州市勞動(dòng)模范”的工作人員，根據(jù)穗工［1995］173號(hào)文件規(guī)定提前或越級(jí)晉升工資檔次的，與本單位1997年度工作人員提前或越級(jí)晉升工資檔次同時(shí)辦理。其中，1996年、1997年連續(xù)兩年考核評(píng)定為優(yōu)秀等次的，只能提前或越級(jí)晉升一個(gè)工資檔次。今后提前或越級(jí)晉升工資評(píng)定為優(yōu)秀等次的考核年限重新計(jì)算。
工作人員提前或越級(jí)晉升工資檔次的，由單位填寫《廣州市機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員年提前或越級(jí)晉升工資審批表》（附后）一式三份，按隸屬關(guān)系由主管部門審核后，于1998年7月底前報(bào)同級(jí)政府人事部門。增資標(biāo)準(zhǔn)批復(fù)后，個(gè)人增資按干部管理權(quán)限審批。
各區(qū)縣房地局（土地局）、市局各有關(guān)業(yè)務(wù)處所：
為適應(yīng)我市住房制度改革的需要，加快房改售房權(quán)屬審查、買賣過戶、登記發(fā)證工作的進(jìn)度，現(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下：
一、房屋權(quán)屬審查
售房單位所售房屋的產(chǎn)權(quán)，房地權(quán)屬管理部門按以下規(guī)定進(jìn)行審查，經(jīng)審查確認(rèn)后，出具確權(quán)證明。確權(quán)證明要按統(tǒng)一格式（見附件）并加蓋主管部門公章。
（一）已取得房屋所有權(quán)證的房屋，凡與現(xiàn)狀相符未發(fā)生權(quán)屬糾紛的，不再進(jìn)行產(chǎn)權(quán)確認(rèn)。
（二）新建、翻建、擴(kuò)建的房屋，提交建設(shè)工程規(guī)劃許可證，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)；1984年4月10日以前建設(shè)但手續(xù)不全的，單位出具書面具結(jié)后，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。
（三）合建、聯(lián)建的房屋，有關(guān)各方提交計(jì)委立項(xiàng)批復(fù)、建設(shè)工程規(guī)劃許可證及合建、聯(lián)建協(xié)議，可以分別確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。出地方在計(jì)委立項(xiàng)的，可以先確認(rèn)其相應(yīng)部分的產(chǎn)權(quán)；出資方應(yīng)當(dāng)以出資額為限，辦理交易手續(xù)后，可以確認(rèn)其產(chǎn)權(quán)。
（四）集資建設(shè)的房屋，提交集資建房的批準(zhǔn)文件、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、集資建房協(xié)議書，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。
本規(guī)定第（二）、（三）、（四）條在房屋產(chǎn)權(quán)審查確認(rèn)時(shí)，申請(qǐng)人在1991年5月31日以前取得土地使用權(quán)，無權(quán)屬糾紛、又無法提交土地來源證明文件的，可以由申請(qǐng)人出具書面具結(jié)；1991年6月1日以后取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)提交土地來源證明文件。
（五）調(diào)撥及單位合并、分立沿用的房屋，應(yīng)提交調(diào)撥或單位合并、分立的文件，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)；證件不全、確無權(quán)屬糾紛的，由申請(qǐng)人出具書面具結(jié)后，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。
（六）交換的房屋，提交房屋產(chǎn)權(quán)交換協(xié)議，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。
（七）企業(yè)改組、改制、重組發(fā)生產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的房屋，提交企業(yè)改組、改制、重組的批準(zhǔn)文件以及房屋產(chǎn)權(quán)移交文件，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。
（八）1988年10月1日以前購買的商品房，提交買賣合同；1988年10月1日至1995年4月18日期間購買的商品房，提交建設(shè)工程規(guī)劃許可證、買賣合同、買賣契證；1995年4月18日以后購買的商品房，應(yīng)提交商品房銷售許可證、買賣合同、買賣契證、竣工質(zhì)量驗(yàn)收證明，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。
（九）1987年10月1日前購買的公有住房，提交買賣合同；1987年10月1日以后購買的公有住房，提交買賣合同、買賣契證，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。
（十）有權(quán)屬糾紛的房屋，糾紛各方同意先向職工出售公有房屋再解決權(quán)屬糾紛并達(dá)成書面協(xié)議（包括售房?jī)r(jià)款的管理）的，有關(guān)各方提交協(xié)議后，由房地權(quán)屬管理部門書面向房改售房方案審批部門說明糾紛各方達(dá)成協(xié)議的有關(guān)情況，并附協(xié)議書。售房方案審批后，可以為購房人辦理買賣過戶、登記發(fā)證手續(xù)。
（十一）以上規(guī)定適用于國有土地上房屋所有權(quán)的確認(rèn)。
1986年12月31日以前，全民所有制單位、城市集體所有制單位在農(nóng)村集體土地上建設(shè)、購買、受贈(zèng)等房屋產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)，凡符合國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)若干規(guī)定》并辦理相應(yīng)手續(xù)、提交有效證明文件的，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。
1987年1月1日以后，全民所有制單位、城市集體所有制單位在農(nóng)村集體土地上建設(shè)、購買的房屋，提交依法補(bǔ)辦集體土地轉(zhuǎn)為國有土地手續(xù)的證明文件，以及房屋建設(shè)、買賣的證明文件，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。
二、房屋面積測(cè)算
（一）房改售房方案經(jīng)批準(zhǔn)后，售房單位可以自行測(cè)算或委托專業(yè)測(cè)繪部門對(duì)所售房屋的面積進(jìn)行測(cè)算。
（二）房改售房面積應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行測(cè)算，并出具房改售房面積測(cè)算書面報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：房屋面積測(cè)算方法，整幢樓房的建筑面積，各單元（套）建筑面積清單。采用實(shí)測(cè)方法的，應(yīng)當(dāng)按照市房地局市房政字〔1989〕第030號(hào)文規(guī)定進(jìn)行，各單元（套）的建筑面積之和應(yīng)當(dāng)與減去應(yīng)扣除公用部位建筑面積后的整幢樓房的面積相等；采用1.333系數(shù)測(cè)算的，應(yīng)當(dāng)按照市房改辦、市房地局京房管改字（1992）第480號(hào)文規(guī)定進(jìn)行，各單元（套）的建筑面積之和應(yīng)當(dāng)與用該系數(shù)測(cè)算的整幢樓房的建筑面積相等。
多產(chǎn)權(quán)樓房中的各產(chǎn)權(quán)單位可以分別采用1.333系數(shù)單獨(dú)進(jìn)行房屋面積測(cè)算，只提供所測(cè)算的各單元（套）的建筑面積清單。
（三）房改售房面積測(cè)算后，只須填寫北京市房屋登記表，不再繪制房地平面圖。
三、房屋買賣過戶
（一）辦理房改售房買賣過戶手續(xù)，售房單位須提交房改售房方案批復(fù)、北京市房屋登記表、房屋買賣合同、房屋所有權(quán)證，未取得房屋所有權(quán)證的，應(yīng)當(dāng)提交確權(quán)證明。
（二）交易管理部門辦理買賣過戶手續(xù)均以房屋買賣合同中的房?jī)r(jià)為準(zhǔn)，在房屋買賣合同上加蓋房改售房鑒證章。
四、房屋登記發(fā)證
（一）售房單位辦理房屋買賣過戶手續(xù)后，須提交房改售房方案批復(fù)、北京市房屋登記表、經(jīng)鑒證的房屋買賣合同、房屋所有權(quán)證，未取得房屋所有權(quán)證的，應(yīng)當(dāng)提交確權(quán)證明，到房地權(quán)屬登記部門申請(qǐng)登記。
（二）登記部門審查確認(rèn)后，填制核發(fā)房屋所有權(quán)證。證中只須附北京市房屋登記表，不再附房地平面圖。
五、辦理時(shí)限
自售房單位按本規(guī)定提交全部證明文件之日起，各部門應(yīng)當(dāng)按以下規(guī)定時(shí)限辦結(jié)：
（一）交易部門：自收件之日起20個(gè)工作日內(nèi)，辦結(jié)買賣過戶手續(xù)。
（二）登記部門：自收件之日起30個(gè)工作日內(nèi)向售房單位出具房屋確權(quán)證明；30個(gè)工作日內(nèi)核發(fā)房屋所有權(quán)證。
六、其他事項(xiàng)
（一）房改售房應(yīng)當(dāng)由售房單位為購房人統(tǒng)一辦理房屋買賣過戶及登記手續(xù)。
（二）房改售房所需房屋所有權(quán)證，由市房地局加印公章及“成本價(jià)出售住宅”專用章或“標(biāo)準(zhǔn)價(jià)出售住宅”專用章后，由各區(qū)縣房地局領(lǐng)取使用。
（三）售房單位在房改售房后，批余部分應(yīng)當(dāng)按規(guī)定辦理變更登記。如果批余部分需繼續(xù)出售，登記部門應(yīng)當(dāng)在房屋所有權(quán)證或確權(quán)證明中注記已售出房屋情況。出具確權(quán)證明后，房屋全部售出的，不再向售房單位核發(fā)房屋所有權(quán)證。
（四）本通知中有關(guān)測(cè)量技術(shù)問題，由市房地局勘察測(cè)繪所解釋，其他問題由市房地局權(quán)屬管理處解釋。
附件：確權(quán)證明
確權(quán)證明
＿＿＿＿＿＿＿＿市／區(qū)／縣房改辦：
座落于＿＿＿＿區(qū)（縣）＿＿＿＿號(hào)的房
屋＿＿＿＿＿＿＿＿幢，建筑面積＿＿平方米，
正在申請(qǐng)辦理房屋所有權(quán)登記，經(jīng)審查房屋所有
權(quán)屬于＿＿＿＿＿＿所有。請(qǐng)貴辦公室辦理該
將土地儲(chǔ)備資金作為會(huì)計(jì)主體來界定會(huì)計(jì)信息的立足點(diǎn)與空間范圍,突出了土地儲(chǔ)備資金?？顚Ｓ?符合土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的法定職能定位,但內(nèi)涵過于狹窄,與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能多元化和業(yè)務(wù)內(nèi)容豐富化現(xiàn)實(shí)不符。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的法定業(yè)務(wù)內(nèi)容也不局限于土地儲(chǔ)備。《管理辦法》第16條明確規(guī)定:對(duì)納入儲(chǔ)備的土地,經(jīng)市、縣人民政府國土資源管理部門批準(zhǔn),土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行前期開發(fā)、保護(hù)、管理、臨時(shí)利用及為儲(chǔ)備土地、實(shí)施前期開發(fā)進(jìn)行融資等活動(dòng)。第21條進(jìn)一步規(guī)定:儲(chǔ)備土地未供應(yīng)前,土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可將儲(chǔ)備土地或連同地上建(構(gòu))筑物,通過出租、臨時(shí)使用等方式加以利用。以武漢市土地整理儲(chǔ)備中心為例,其從事的業(yè)務(wù)主要包括土地儲(chǔ)備、土地利用和對(duì)外投資等3類。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能多元化和業(yè)務(wù)內(nèi)容豐富化,是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)正常的生存狀態(tài),且這些除土地儲(chǔ)備之外、但與土地相關(guān)的職能與業(yè)務(wù)活動(dòng)至今未有證據(jù)表明對(duì)其履行土地儲(chǔ)備職能產(chǎn)生重大負(fù)面影響,反之,在很大程度上,表明這些狀況的持續(xù)并存有助于促進(jìn)土地運(yùn)作的整體社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益。將土地儲(chǔ)備資金作為會(huì)計(jì)主體,意味著假設(shè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)僅僅單純從事土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù),而人為地排除了其他與土地儲(chǔ)備或土地相關(guān)的職能與業(yè)務(wù),這與我國土地儲(chǔ)備的基本現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重不符。
土地儲(chǔ)備資金內(nèi)涵狹窄,導(dǎo)致土地會(huì)計(jì)信息多頭管理
根據(jù)《核算辦法》第2條,土地儲(chǔ)備會(huì)計(jì)僅僅核算“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定征收、收購、優(yōu)先購買、收回土地以及對(duì)其進(jìn)行前期開發(fā)等活動(dòng)”,“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在持有儲(chǔ)備土地期間臨時(shí)利用土地取得的應(yīng)上繳國庫的零星收入,不在本辦法規(guī)范范圍內(nèi)”。這表明,土地儲(chǔ)備會(huì)計(jì)不反映土地出讓業(yè)務(wù)、土地利用等其他方面的會(huì)計(jì)信息。按《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》中土地出讓收入與土地利用收入均應(yīng)通過《2007年政府收支分類科目》103類“非稅收入”01款“政府性基金收入”科目核算。完整的土地儲(chǔ)備應(yīng)包括收購、開發(fā)、儲(chǔ)備與出讓四個(gè)階段。上述制度設(shè)計(jì)的結(jié)果是,收儲(chǔ)項(xiàng)目開發(fā)完畢交付后的業(yè)務(wù)通過《核算辦法》按權(quán)責(zé)發(fā)生制核算,土地出讓及利用收入的業(yè)務(wù)由《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》按收付實(shí)現(xiàn)制根據(jù)政府會(huì)計(jì)口徑進(jìn)行核算。交付后儲(chǔ)備乃至供應(yīng)前的業(yè)務(wù),因歷史或特定原因運(yùn)用土地儲(chǔ)備資金進(jìn)行的對(duì)外投資和管理資產(chǎn)等業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)核算,更是缺少統(tǒng)一規(guī)范。這意味著將土地會(huì)計(jì)信息人為分割為土地儲(chǔ)備資金、土地出讓資金、土地投資基金等多個(gè)會(huì)計(jì)主體,土地會(huì)計(jì)信息多頭管理、支離破碎,會(huì)計(jì)信息嚴(yán)重缺乏有效集成和系統(tǒng)優(yōu)化,土地會(huì)計(jì)信息可比性和共享性差。這種局面不利于國有土地收益基金的建立和土地出讓款項(xiàng)的征收管理。根據(jù)《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》的規(guī)定,由財(cái)政部門從繳入地方國庫的土地出讓收入中,劃出一定比例資金,用于建立國有土地收益基金,實(shí)行分賬核算,具體比例由各省區(qū)市及計(jì)劃單列市政府確定,并報(bào)送財(cái)政部和國土資源部備案,國有土地收益基金主要用于土地收購儲(chǔ)備。對(duì)某些按土地出讓增值收益分配安排土地儲(chǔ)備基金的地方,還需要會(huì)計(jì)提供各宗地增值收益信息。按《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》核算的土地出讓收入與土地利用收入均按流入總量核算,無法揭示宗地收入的詳細(xì)信息,更無法反映各宗地的增值收益情況。而建立國有土地收益基金和對(duì)土地出讓款項(xiàng)的征收管理離不開各宗地收入的詳細(xì)會(huì)計(jì)信息,會(huì)計(jì)信息的有用性被大打折扣。
國際金融危機(jī)的影響還在繼續(xù)，2011年以來國家對(duì)金融及房地產(chǎn)政策進(jìn)行了調(diào)整，呈現(xiàn)監(jiān)管從嚴(yán)的新趨勢(shì)。隨著調(diào)控政策的不斷深入，國家信貸資金投放規(guī)模進(jìn)一步緊縮，企業(yè)融資難度增大，作為代表政府從事土地收購儲(chǔ)備的行政事業(yè)單位，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資也面臨著監(jiān)管更嚴(yán)、貸款更難的境地。
一、當(dāng)前土地儲(chǔ)備融資渠道
2007年11月國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合制定的《土地儲(chǔ)備管理辦法》頒布，我國土地儲(chǔ)備制度從此進(jìn)入全面規(guī)范運(yùn)作階段。土地儲(chǔ)備占用資金量大、資金周轉(zhuǎn)周期長(zhǎng)，來源渠道窄，根據(jù)《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》第五條“土地儲(chǔ)備資金來源于以下渠道：（一）財(cái)政部門從已供應(yīng)儲(chǔ)備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等儲(chǔ)備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用；（二）財(cái)政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲(chǔ)備的資金；（三）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定舉借的銀行貸款及其他金融機(jī)構(gòu)貸款；（四）經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)可用于土地儲(chǔ)備的其他資金；（五）上述資金產(chǎn)生的利息收入。資金來源渠道中的第（一）（二）屬財(cái)政撥款。其中來源渠道（一）是先有儲(chǔ)備土地供應(yīng)后，財(cái)政才有資金回?fù)?，因此?duì)于成立初期、土地儲(chǔ)備量少的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來說這一來源很少；來源渠道（二）土地收益基金，從目前各地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)情況看，收益基金計(jì)提比例一般不超過土地出讓收入的5%，且都沒有全部用于土地收購儲(chǔ)備，因此從土地收益基金中安排的財(cái)政撥款也非常有限；來源渠道（三）銀行及其他金融機(jī)構(gòu)貸款，這一融資方式是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資的主要渠道，在土地儲(chǔ)備中發(fā)揮重要作用。銀行貸款具有融資靈活、速度快、成本相對(duì)較低的優(yōu)點(diǎn)，在實(shí)際操作過程中，銀行貸款受金融、財(cái)政、土地政策的影響較大，這些政策決定土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是否能貸到款，并制約著儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的貸款規(guī)模；來源渠道（四）、（五）目前來說非常有限，相對(duì)于巨額的土地收儲(chǔ)資金，此渠道來源的資金顯得杯水車薪，甚至可以忽略不計(jì)。
二、儲(chǔ)備貸款融資面臨的政策障礙
銀行貸款融資作為土地儲(chǔ)備資金的主要來源，在銀根緊縮環(huán)境下，面臨著財(cái)政、金融、土地等方面政策的影響，主要表現(xiàn)在：
（一）財(cái)會(huì)政策障礙
財(cái)政部2009年頒布實(shí)施的《土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算辦法（試行）》，明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的凈資產(chǎn)為“財(cái)政撥款收入”、“其他收入”與“交付項(xiàng)目支出”的差額。土地儲(chǔ)備貸款，銀行考核是否給予儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)發(fā)放新增貸款的一個(gè)重要指標(biāo)就是現(xiàn)金流達(dá)到全覆蓋，同時(shí)，要求儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債率不能超過80%。而現(xiàn)行的會(huì)計(jì)核算辦法不能滿足銀行貸款對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)償債能力考核的要求。根據(jù)國有土地出讓收支管理辦法，土地出讓收入實(shí)行“收支兩條線”管理，儲(chǔ)備土地出讓后的成交款收入全部上繳地方財(cái)政，支出通過地方財(cái)政列入預(yù)算予以安排?，F(xiàn)行核算辦法對(duì)儲(chǔ)備土地出讓后的成交價(jià)款不確認(rèn)為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收入，也不作賬務(wù)處理，在財(cái)務(wù)報(bào)告中也沒有體現(xiàn)收入，財(cái)政沒有把出讓土地成本安排回?fù)芮?，土地?chǔ)備機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)報(bào)表中既不體現(xiàn)為收入也不產(chǎn)生現(xiàn)金流，因此，更不能形成土地儲(chǔ)備資金。另一方面，由于財(cái)政撥付的土地儲(chǔ)備資金是先有儲(chǔ)備土地出讓后有資金回?fù)?，而交付?xiàng)目支出成本在土地出讓當(dāng)期就進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)，確認(rèn)為當(dāng)期支出與收入進(jìn)行配比，出讓土地成本回?fù)軠笥诔杀局С龅拇_認(rèn)，當(dāng)期有支出而沒有收入，收支對(duì)比，凈資產(chǎn)為負(fù)數(shù)。根據(jù)會(huì)計(jì)等式資產(chǎn)=負(fù)債+凈資產(chǎn)（收入-支出），不考慮其他資產(chǎn)因素，當(dāng)凈資產(chǎn)為負(fù)數(shù)時(shí)，資產(chǎn)負(fù)債率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過80%甚至出現(xiàn)資不抵債的情形。因此，制度設(shè)計(jì)造成土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)賬面上資產(chǎn)負(fù)債率不符合貸款銀行的放貸要求。
（二）金融政策障礙
銀發(fā)[2003]121號(hào)，給土地儲(chǔ)備貸款設(shè)定條件：土地儲(chǔ)備發(fā)放的為抵押貸款，貸款不得超過所收購?fù)恋卦u(píng)估價(jià)值的70%，期限最長(zhǎng)不得超過兩年。為加強(qiáng)房地產(chǎn)調(diào)控，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，2011年以來國家對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行了清理，進(jìn)一步壓縮貸款規(guī)模，特別是銀監(jiān)發(fā)[2011]34號(hào)文下發(fā)后，要求并加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)貸款嚴(yán)格監(jiān)管，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為地方政府融資平臺(tái)之一，也在嚴(yán)管之列，出臺(tái)一系列針對(duì)性措施：
1.土地抵押貸款時(shí)間不得超過兩年
儲(chǔ)備土地周期一般都超過兩年，如果項(xiàng)目還沒有完成收儲(chǔ)，就到還款期，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)因無地可供出讓，沒有資金來源，還貸資金壓力大，還貸風(fēng)險(xiǎn)增加；其次還容易造成土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金鏈斷裂，形成財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
2.貸款項(xiàng)目資本金要求全部到位
土地儲(chǔ)備項(xiàng)目貸款，主要用于土地回收、征收，地上物拆遷補(bǔ)償?shù)戎С觯Y金是逐步使用，但現(xiàn)行貸款政策要求貸款項(xiàng)目資本金達(dá)到30%，且在貸款發(fā)放前全部到位，這對(duì)自有資金比例偏低的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，增加籌集配套項(xiàng)目資本金的難度，因此，很多土地儲(chǔ)備貸款項(xiàng)目因?yàn)橘Y本金無法按時(shí)到位而被迫放棄。
3.要求開立土地出讓收入專戶
一、引言
建設(shè)用地使用權(quán)出讓洽商甚至簽訂合同之時(shí)，建設(shè)用地可能是尚未拆遷、補(bǔ)償、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集體所有的土地，也可能是已經(jīng)征收、拆遷、補(bǔ)償、安置完畢并達(dá)到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。屬于“熟地”的，有些來自土地儲(chǔ)備。廣州市、安徽省、重慶市、成都市、上海市和北京市等市，都實(shí)行了土地儲(chǔ)備制度，使得相當(dāng)數(shù)量的建設(shè)用地來自土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的供應(yīng)，相應(yīng)的，建設(shè)用地使用權(quán)的取得，便以“熟地”作為標(biāo)的物。
鑒于建設(shè)用地使用權(quán)與土地儲(chǔ)備制度的關(guān)聯(lián)如此密切，而實(shí)際運(yùn)作中也有諸多需要規(guī)范和完善之處，國土資源部、財(cái)政部和中國人民銀行于2007年11月19日出臺(tái)了《土地儲(chǔ)備管理辦法》。鑒于該管理辦法規(guī)定了土地儲(chǔ)備制度與建設(shè)用地使用權(quán)之間的關(guān)系，牽涉幾方主體及其所承受的權(quán)利義務(wù)，也鑒于其中某些設(shè)計(jì)和規(guī)定尚有完善的余地，加上實(shí)務(wù)中仍有未盡符合規(guī)定的操作，有必要對(duì)其介紹、分析和評(píng)論。
《土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定，所謂土地儲(chǔ)備制度，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為(第2條第1款)。土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)(第2條第2款)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位(第3條)。各地應(yīng)根據(jù)調(diào)控土地市場(chǎng)的需要，合理確定儲(chǔ)備土地規(guī)模，儲(chǔ)備土地必須符合規(guī)劃、計(jì)劃，優(yōu)先儲(chǔ)備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設(shè)用地(第6條)。土地儲(chǔ)備實(shí)行計(jì)劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財(cái)政及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行相關(guān)分支行等部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和土地市場(chǎng)供需狀況等共同編制年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)上級(jí)國土資源管理部門備案(第7條)。
關(guān)于可納人土地儲(chǔ)備范圍的土地，按照《土地儲(chǔ)備管理辦法》的規(guī)定，市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權(quán)的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲(chǔ)備(第11條)。因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，應(yīng)由國土資源管理部門報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，依法對(duì)土地使用權(quán)人給予補(bǔ)償后，收回土地使用權(quán)。對(duì)政府有償收回的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲(chǔ)備(第12條)。根據(jù)土地儲(chǔ)備計(jì)劃收購國有土地使用權(quán)的，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)與土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)收購合同。收購?fù)恋氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評(píng)估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)國土資源管理、財(cái)政部門或地方法規(guī)規(guī)定的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)確認(rèn)。完成收購程序后的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲(chǔ)備(第13條)。政府行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納人土地儲(chǔ)備(第14條)。已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲(chǔ)備(第15條)。
關(guān)于開發(fā)商等用地者從儲(chǔ)備的土地中取得建設(shè)用地使用權(quán)，《土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定，市、縣人民政府可根據(jù)需要，對(duì)產(chǎn)權(quán)清晰、申請(qǐng)資料齊全的儲(chǔ)備土地，辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)土地證書。供應(yīng)已發(fā)證儲(chǔ)備土地前，應(yīng)收回土地證書，設(shè)立土地抵押權(quán)的，要先行依法解除(第17條)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)儲(chǔ)備土地特別是依法征收后納入儲(chǔ)備的土地進(jìn)行必要的前期開發(fā)，使之具備供應(yīng)條件(第18條)。前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，要按照有關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)方式選擇工程實(shí)施單位(第19條)。儲(chǔ)備土地完成前期開發(fā)整理后，納人當(dāng)?shù)厥小⒖h土地供應(yīng)計(jì)劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地(第22條)。
《土地儲(chǔ)備管理辦法》還規(guī)定了特殊的利用儲(chǔ)備土地的方式:“在儲(chǔ)備土地未供應(yīng)前，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可將儲(chǔ)備土地或連同地上建(構(gòu))筑物，通過出租、臨時(shí)使用等方式加以利用。設(shè)立抵押權(quán)的儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用，應(yīng)征得抵押權(quán)人同意。儲(chǔ)備土地的臨時(shí)利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應(yīng)”(第21條)。
二、分析與評(píng)論
(一)關(guān)于土地儲(chǔ)備制度的功能和定位
關(guān)于土地儲(chǔ)備制度的功能和定位，應(yīng)從以下方面來認(rèn)識(shí):(1)它改變了我國土地征收和供應(yīng)的結(jié)構(gòu)，完善了政府壟斷一級(jí)土地取得與供應(yīng)的制度。[1]土地儲(chǔ)備制度使土地供應(yīng)方式由“毛地出讓”(生地出讓)轉(zhuǎn)向“凈地出讓”(熟地出讓)，從協(xié)議出讓為主轉(zhuǎn)向以招拍掛出讓為主。[2](2)土地儲(chǔ)備制度使土地征收、房屋拆遷成本與建設(shè)用地使用權(quán)出讓的收益分離核算，可以避免協(xié)議出讓中房地產(chǎn)商與政府在征收拆遷成本、出讓金與土地規(guī)劃參數(shù)間不斷地討價(jià)還價(jià)的現(xiàn)象。土地儲(chǔ)備制度割斷了用地者與被征地人之間的直接利益聯(lián)系，可以避免拆遷補(bǔ)償費(fèi)用與土地出讓價(jià)格直接掛鉤，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、開發(fā)，更好地實(shí)施土地規(guī)劃。[3](3)土地儲(chǔ)備制度不僅具備調(diào)控土地供給的作用，也具備調(diào)控土地需求的功能，增強(qiáng)了政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力。(4)土地儲(chǔ)備制度激活了存量土地的利用價(jià)值，對(duì)一些地段比較偏僻、開發(fā)條件不理想以及閑置的城市土地，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，有利于政府實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，通過前期開發(fā)和整理，作出統(tǒng)一計(jì)劃和整體安排，加快企業(yè)存量土地盤活進(jìn)度，解決部分企業(yè)改制的燃眉之急，實(shí)現(xiàn)土地的再開發(fā)和再利用，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，提高土地的利用效率。(5)促進(jìn)土地保值、增值，加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理。(6)有助于防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。[4]
(二)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的法律地位和功能
土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)并非建設(shè)用地使用權(quán)的出讓方，類似于倉儲(chǔ)者，它管理著已經(jīng)儲(chǔ)備的土地。建設(shè)用地使用權(quán)的出讓方依然是市、縣人民政府國土資源管理部門。實(shí)際上，《土地儲(chǔ)備管理辦法》第22條已經(jīng)明確了這一點(diǎn)。
(三)儲(chǔ)備土地的取得方式
儲(chǔ)備土地的取得，按照《土地儲(chǔ)備管理辦法》的規(guī)定(第11條以下)和實(shí)務(wù)中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地購買和土地置換四種方式。
(四)《土地儲(chǔ)備管理辦法》第21條后段的規(guī)定不符合現(xiàn)行法及其理論
已經(jīng)儲(chǔ)備的土地，在出讓建設(shè)用地使用權(quán)之前，僅僅以國家土地所有權(quán)的形態(tài)存在，并無建設(shè)用地使用權(quán)的身影。既然如此，《土地儲(chǔ)備管理辦法》第21條后段規(guī)定儲(chǔ)備土地設(shè)立抵押權(quán)，就不符合我國的現(xiàn)行法及其理論。在我國現(xiàn)行法上，土地所有權(quán)不得抵押，能夠抵押的是(出讓的)建設(shè)用地使用權(quán)、“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)，在土地儲(chǔ)備制度的背景下，只有(出讓的)建設(shè)用地使用權(quán)。既然所儲(chǔ)備土地中不含有建設(shè)用地使用權(quán)，即欠缺作為獨(dú)立之物的抵押物，談何以儲(chǔ)備土地設(shè)立抵押權(quán)？!
(五)建設(shè)用地使用權(quán)的標(biāo)的物
土地儲(chǔ)備制度下，建設(shè)用地使用權(quán)的標(biāo)的物是“熟地”。所謂“熟地”，是指已經(jīng)完成了征地、拆遷、補(bǔ)償、安置等項(xiàng)工作，土地已經(jīng)達(dá)到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一級(jí)開發(fā)完畢，“生地”變成了“熟地”。
(六)前期開發(fā)整理儲(chǔ)備土地的當(dāng)事人及其法律關(guān)系
1.前期開發(fā)整理儲(chǔ)備土地的企業(yè)與土地儲(chǔ)備中心
土地儲(chǔ)備中心，即《土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定意義上的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。雖然(土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定它應(yīng)對(duì)儲(chǔ)備土地特別是依法征收后納入儲(chǔ)備的土地進(jìn)行必要的前期開發(fā)，使之具備供應(yīng)條件(第18條)，但往往并不親自實(shí)施實(shí)際的“七通一平”等具體工作，而是經(jīng)市、縣人民政府土地資源管理部門授權(quán)，來委托特定的企業(yè)承做土地的一級(jí)開發(fā)，或者說從事前期開發(fā)整理儲(chǔ)備土地。土地儲(chǔ)備中心和前期開發(fā)整理儲(chǔ)備土地的企業(yè)之間的關(guān)系，屬于人和相對(duì)人之間的關(guān)系。
雖然有些市把土地儲(chǔ)備中心作為土地征收、拆遷的主體，也有學(xué)說表示支持，但由于土地征收為行政權(quán)力的運(yùn)作，屬于政府機(jī)關(guān)的職能，而土地儲(chǔ)備中心并非行政機(jī)關(guān)，而是事業(yè)單位，所以，不應(yīng)將土地儲(chǔ)備中心作為土地征收的主體。不過，可以由政府機(jī)關(guān)授權(quán)土地儲(chǔ)備中心，實(shí)施征收、拆遷、補(bǔ)償、安置等土地一級(jí)開發(fā)的具體工作，此時(shí)，相對(duì)于被征收人來說，土地儲(chǔ)備中心不是當(dāng)事人，當(dāng)事人為市、縣人民政府國土資源管理部門。
2.前期開發(fā)整理儲(chǔ)備土地的企業(yè)與市、縣人民政府國土資源管理部門
如同前述，在前期開發(fā)整理儲(chǔ)備土地的層面上，市、縣人民政府國土資源管理部門與實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)的商家各為當(dāng)事人一方，市、縣人民政府國土資源管理部門承擔(dān)的義務(wù)是向該企業(yè)支付補(bǔ)償款，享有的權(quán)利是適時(shí)收回建設(shè)用地。
3.前期開發(fā)整理儲(chǔ)備土地的企業(yè)與實(shí)際用地者
前期開發(fā)整理儲(chǔ)備土地的企業(yè)與實(shí)際用地者之間的關(guān)系，有些人認(rèn)為屬于建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同關(guān)系，尤其是有些市也確實(shí)要求前期開發(fā)整理儲(chǔ)備土地的企業(yè)與實(shí)際用地者之間簽訂建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，以及補(bǔ)償合同。下文的案例分析即屬此類。但這是違反法律和法理的。合乎法律及法理的意見應(yīng)是，前期開發(fā)整理儲(chǔ)備土地的企業(yè)與實(shí)際用地者之間本來沒有直接的合同關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是前期開發(fā)整理儲(chǔ)備土地的企業(yè)和國土資源管理部門之間具有法律關(guān)系，國土資源管理部門與實(shí)際用地者之間發(fā)生建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同關(guān)系。在該企業(yè)和國土資源管理部門之間的關(guān)系中，國土資源管理部門從該企業(yè)之手收回建設(shè)用地，向其支付補(bǔ)償款。在國土資源管理部門和實(shí)際用地者之間的合同關(guān)系中，國土資源管理局向用地者移轉(zhuǎn)建設(shè)用地使用權(quán)，用地者支付出讓金。支付補(bǔ)償款的合理流程應(yīng)為:國土資源管理局向該企業(yè)支付補(bǔ)償款，實(shí)際用地者向國土資源管理局支付地價(jià)款。但實(shí)務(wù)的運(yùn)作時(shí)常將上述流程做一定程度的變通，呈現(xiàn)給人們的流程是:國土資源管理局將建設(shè)用地使用權(quán)先出讓給實(shí)際用地者，同時(shí)獲取地價(jià)款;實(shí)際用地者和前期開發(fā)整理儲(chǔ)備土地的企業(yè)依政府部門的指示而簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償協(xié)議》，實(shí)際用地者將地價(jià)款的一部分付給前期開發(fā)整理儲(chǔ)備土地的企業(yè)，實(shí)際上是代國土資源管理局支付給前期開發(fā)整理儲(chǔ)備土地的企業(yè)補(bǔ)償款;而后，前期開發(fā)整理儲(chǔ)備土地的企業(yè)將建設(shè)用地退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設(shè)用地使用權(quán)”實(shí)際出讓給用地者。本來，前期開發(fā)整理儲(chǔ)備土地的企業(yè)擁有的建設(shè)用地使用權(quán)和用地者將要取得的建設(shè)用地使用權(quán)，是兩項(xiàng)不同的建設(shè)用地使用權(quán)，發(fā)生聯(lián)系的，只是所處的地段(宗地)相同。
三、涉及土地儲(chǔ)備的案例分析
(一)基本案情
2006年4月5日，w市國土資源管理局從乙單位收回a號(hào)建設(shè)用地。2009年10月7日，w市土地交易中心受w市國土資源管理局委托掛牌出讓a號(hào)地塊的建設(shè)用地使用權(quán)。甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設(shè)用地使用權(quán)，與w市土地交易中心簽訂了《成交確認(rèn)書》?！冻山淮_認(rèn)書》規(guī)定:“請(qǐng)持此確認(rèn)書于巧個(gè)工作日內(nèi)向w市土地整理儲(chǔ)備供應(yīng)中心付清成交金額50%部分，在《成交確認(rèn)書》簽訂之日起15個(gè)工作日內(nèi)按照掛牌結(jié)果以及掛牌文件確定的內(nèi)容與轉(zhuǎn)讓方簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》?！彪S后，甲公司與乙單位簽訂了《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》，約定乙單位保證a號(hào)地塊的建設(shè)用地使用權(quán)無任何權(quán)利糾紛和爭(zhēng)議，保證按照約定交付土地;甲公司保證按照約定分四期向乙單位支付補(bǔ)償費(fèi)。
在實(shí)際的履行過程中，乙單位認(rèn)為甲公司是從自己手里受讓的a號(hào)地塊的建設(shè)用地使用權(quán)，乙單位的上級(jí)主管部門以公告方式對(duì)a號(hào)地塊的建設(shè)用地使用權(quán)等提出異議，并導(dǎo)致甲公司無法辦理報(bào)建手續(xù)、拆遷手續(xù)。從而發(fā)生糾紛。各方之間的法律關(guān)系如何？甲公司能取得a號(hào)地塊的建設(shè)用地使用權(quán)嗎？若能取得，是從何人之手取得呢？
(二)分析
1.2009年w市土地交易中心受w市國土資源管理局委托掛牌出讓a號(hào)地塊的建設(shè)用地使用權(quán)的行為，應(yīng)被認(rèn)定為建設(shè)用地使用權(quán)出讓，而不是建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。其理由如下:
(1)國土資源管理局是建設(shè)用地使用權(quán)的出讓主體
建設(shè)用地使用權(quán)出讓，是國家將建設(shè)用地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付地價(jià)款的行為。而建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，是土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈(zèng)與。(注：《中華人民共和國物權(quán)法》第15條等將物權(quán)變動(dòng)與引起變動(dòng)的原因行為區(qū)分開來，若循此路，建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓可作為物權(quán)變動(dòng)，就不同于建設(shè)用地使用權(quán)出售、贈(zèng)與。)可見出讓和轉(zhuǎn)讓所要求的一方主體是不同的，出讓行為中的一方主體是國家，轉(zhuǎn)讓行為中的轉(zhuǎn)讓方則是土地使用者，受讓方將成為土地使用者。
本案中，甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設(shè)用地使用權(quán)。招標(biāo)拍賣是土地使用權(quán)出讓的方式之一，而該建設(shè)用地使用權(quán)交易是w市土地交易中心代表w市國土資源管理局以招拍掛方式出讓的，委托人是w市國土資源管理局，有證據(jù)《w市掛牌出讓建設(shè)用地使用權(quán)公告》和《建設(shè)用地使用權(quán)掛牌競(jìng)買須知》予以證明?！督ㄔO(shè)用地使用權(quán)成交確認(rèn)書》規(guī)定，該宗土地待拆遷完畢后，甲公司按照法律法規(guī)規(guī)定持相關(guān)資料到w市國土資源管理局申請(qǐng)辦理拆遷驗(yàn)收手續(xù)，簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，上述內(nèi)容證明了w市國土資源管理局是建設(shè)用地使用權(quán)交易的出讓方。同時(shí)，w市土地整理儲(chǔ)備中心受w市國土資源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司發(fā)出的《工作聯(lián)系函》就是否繼續(xù)履行《成交確認(rèn)書》進(jìn)行了討論，w市國土資源管理局還曾確定以兩宗儲(chǔ)備地塊置換甲公司的用地，這也證明了w市國土資源管理局是建設(shè)用地使用權(quán)交易的出讓主體。
(2)甲公司取得土地使用權(quán)是基于w市國土資源管理局的出讓行為
第一，w市國土資源管理局委托土地交易中心將該宗土地的建設(shè)用地使用權(quán)掛牌，甲公司通過競(jìng)買的方式取得該建設(shè)用地使用權(quán)，其法律基礎(chǔ)是國土資源管理局的出讓行為。
第二，從甲公司取得該建設(shè)用地使用權(quán)的內(nèi)容和效力來看，甲公司取得的不是乙單位名下的建設(shè)用地使用權(quán)，而是與其內(nèi)容和效力不同的另一建設(shè)用地使用權(quán)，該建設(shè)用地使用權(quán)不可能因乙單位的轉(zhuǎn)讓行為而取得，只能基于w市國土資源管理局的出讓行為而取得。
根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第38條和第39條，以及《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第19條、第21條、第22條的規(guī)定，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到一定的限制:其一，未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓;其二，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，土地使用權(quán)出讓合同和登記文件中所載明的權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移;其三，土地使用者通過轉(zhuǎn)讓方式取得的土地使用權(quán)，其使用年限為土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限減去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙單位提交的證據(jù)哎土地使用權(quán)證》表明該宗地塊的土地使用權(quán)的類型為出讓，土地用途為文體用地，土地使用權(quán)的期限為40年，至土地交易中心簽發(fā)《成交確認(rèn)書》之日，乙單位土地的剩余年限為35年。而《掛牌出讓建設(shè)用地使用權(quán)公告》顯示，甲公司取得的建設(shè)用地使用權(quán)的土地用途是商業(yè)用地，出讓年限為40年。顯然，甲公司取得a號(hào)地塊的建設(shè)用地使用權(quán)已不是(乙單位擁有的)原物及原權(quán)利，土地用途已改變，由原來的文體用地變?yōu)樯虡I(yè)用地，建設(shè)用地使用期的年限已為40年，而不是轉(zhuǎn)讓行為要求的剩余期限35年。如果主張?jiān)摻ㄔO(shè)用地使用權(quán)交易是轉(zhuǎn)讓行為，則既違反了上述《城市房地產(chǎn)管理法》第38條和第39條、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》關(guān)于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定，也不符合本案的事實(shí)。此外，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第18條規(guī)定，土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應(yīng)當(dāng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)，依規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同。《w市土地儲(chǔ)備管理辦法》第8條也規(guī)定，對(duì)于改變批準(zhǔn)用途用于商業(yè)等經(jīng)營性用地或以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力進(jìn)行開發(fā)的，應(yīng)由政府收回進(jìn)人土地儲(chǔ)備?？梢?，在土地用途已改變的情況下，乙單位沒有權(quán)利將其既有的土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，這恰好證明了掛牌出讓的a號(hào)建設(shè)用地使用權(quán)是w市國土資源管理局出讓的建設(shè)用地使用權(quán)。
第三，《成交確認(rèn)書》并沒有規(guī)定在合同簽訂當(dāng)時(shí)或稍后辦理移轉(zhuǎn)登記手續(xù)，而是約定由買受人甲公司在未來辦理過戶登記手續(xù)，這就使得甲公司取得a號(hào)地塊的建設(shè)用地使用權(quán)非常類似于期房的買賣、未來物的買賣。期房的買賣不要求出賣人在簽訂房屋預(yù)售合同時(shí)享有所有權(quán)，未來物的買賣不被定性為出賣他人之物，因此，《成交確認(rèn)書》不宜被定性為出賣他人之物的合同，而應(yīng)比照期房買賣合同、未來物買賣合同，認(rèn)定為出賣自己之物且合法有效的合同。否則，就是沒有做到相似的事物相同處理。上列觀點(diǎn)之所以成立，是因?yàn)槲覈F(xiàn)行法未規(guī)定買賣物的所有權(quán)自合同成立時(shí)移轉(zhuǎn)，而是奉行買賣物所有權(quán)自交付或登記時(shí)移轉(zhuǎn)的原則，建設(shè)用地使用權(quán)自辦理變更登記時(shí)轉(zhuǎn)移。只要在履行期限屆滿時(shí)出賣人能夠移轉(zhuǎn)買賣物的所有權(quán)，就達(dá)到了買賣合同的目的，無須出賣人于訂立買賣合同時(shí)即擁有買賣物的所有權(quán)。
2.《成交確認(rèn)書》規(guī)定的“請(qǐng)持此確認(rèn)書于15個(gè)工作日內(nèi)向w市土地整理儲(chǔ)備供應(yīng)中心付清成交金額50%部分，在《成交確認(rèn)書》簽訂之日起15個(gè)工作日內(nèi)按照掛牌結(jié)果以及掛牌文件確定的內(nèi)容與轉(zhuǎn)讓方簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》”的條款，是建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的一個(gè)組成部分，確定了出讓金的支付方式;依據(jù)此條款，甲公司與乙單位簽訂的《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》正是為了實(shí)際履行上述地價(jià)款而產(chǎn)生的。
根據(jù)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第20條第1款關(guān)于“以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式確定中標(biāo)人、競(jìng)得人后，中標(biāo)人、競(jìng)得人支付的投標(biāo)、競(jìng)買保證金，轉(zhuǎn)作受讓地塊的定金。出讓人應(yīng)當(dāng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書或者與競(jìng)得人簽訂成交確認(rèn)書”的規(guī)定，w市土地交易中心與甲公司簽訂了《成交確認(rèn)書》，并約定了成交價(jià)款的總額，還約定了雙方在a號(hào)地塊的土地拆遷完畢后簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)作了分配。之所以在《成交確認(rèn)書》中規(guī)定甲公司與乙單位簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》，其目的是為了保證《成交確認(rèn)書》中所確認(rèn)的合同內(nèi)容的履行。按照《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，土地使用權(quán)因土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。國家應(yīng)根據(jù)土地使用者的使用年限和開發(fā)、利用土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。根據(jù)《w市土地儲(chǔ)備管理辦法》第11條規(guī)定，在土地收歸國有后，應(yīng)由w市土地儲(chǔ)備供應(yīng)中心負(fù)責(zé)退還乙單位未使用年限的土地出讓金及對(duì)地內(nèi)建筑物進(jìn)行補(bǔ)償。政府在出讓土地前應(yīng)將地塊收歸國有，但是在政府無力支付回購款或不愿直接向原土地使用權(quán)人補(bǔ)償時(shí)，可以確定由新的受讓人(買受人)替政府向原土地使用權(quán)人墊付款項(xiàng)。本案即屬于政府提前收回土地使用權(quán)的情形，w市國土資源管理局應(yīng)當(dāng)向乙單位支付提前收回土地的補(bǔ)償，只是補(bǔ)償款沒有采取國土資源管理局直接向乙單位支付補(bǔ)償款的方式，而是通過《成交確認(rèn)書》確定甲公司將出讓金的一部分支付給乙單位來實(shí)現(xiàn)的。本來應(yīng)有的流程是:國土資源管理局從乙單位收回土地使用權(quán)，同時(shí)支付補(bǔ)償款;國土資源管理局將位于該地段的但性質(zhì)不同的另一建設(shè)用地使用權(quán)出讓給甲公司，甲公司支付出讓金。本案的運(yùn)作實(shí)際將上述流程做了一定程度的變通，呈現(xiàn)給人們的流程是:國土資源管理局將其后出現(xiàn)的“另一建設(shè)用地使用權(quán)”先出讓給甲公司，同時(shí)獲取出讓金;甲公司和乙單位依政府部門的指示而簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》，甲公司將出讓金的一部分付給乙單位，實(shí)際上是代國土資源管理局支付給乙單位補(bǔ)償款;而后，乙單位將土地使用權(quán)退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設(shè)用地使用權(quán)”實(shí)際出讓給甲公司。乙單位既有的土地使用權(quán)和甲公司將要取得的建設(shè)用地使用權(quán)，是兩項(xiàng)不同的建設(shè)用地使用權(quán)，發(fā)生聯(lián)系的，只是所處的地段(宗地)相同。由此可見，甲公司和乙單位依照政府部門的指示簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償協(xié)議》，只是具有中國特色的實(shí)務(wù)運(yùn)作中出現(xiàn)的措施，重在甲公司向乙單位支付補(bǔ)償款，所謂的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓無非是為甲公司向乙單位支付補(bǔ)償款尋找出來的理由，并非法律意義(真正意義、典型意義)上的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，因?yàn)橐覇挝徊⒉幌碛屑坠驹谄浜髴?yīng)取得的a號(hào)地塊的建設(shè)用地使用權(quán)，乙單位將向國土資源管理局退回土地使用權(quán)，而不是向甲公司轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)。
上述分析并不表明乙單位在《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》簽訂和履行階段沒有土地使用權(quán)，它的確擁有土地用途為文體用地、期限為40年的a號(hào)地塊的土地使用權(quán)。按照這些合同的規(guī)定與政府部門的指示，乙單位在享受收取補(bǔ)償款權(quán)利的同時(shí)，應(yīng)負(fù)有交出建設(shè)用地和土地使用權(quán)的義務(wù);從甲公司取得補(bǔ)償款，向國土資源管理局退回土地使用權(quán)。與此相適應(yīng)，乙單位對(duì)其將要退回土地使用權(quán)也負(fù)有義務(wù)，如擔(dān)保沒有第三人主張租賃權(quán)、他物權(quán)等權(quán)利，以保障甲公司實(shí)現(xiàn)其合同目的。假如有第三人主張此類權(quán)利，甲公司有權(quán)暫時(shí)拒付補(bǔ)償款。
3.甲公司有權(quán)向乙單位中止付款
根據(jù)《合同法》第60條第1款的規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定全面履行自己的義務(wù)。在對(duì)方不依約履行合同時(shí)，當(dāng)事人一方有權(quán)行使抗辯權(quán)。本案適用先履行抗辯權(quán)，即在當(dāng)事人互負(fù)債務(wù)、有先后履行順序的時(shí)候，先履行一方未履行的，后履行一方有權(quán)拒絕其履行要求。根據(jù)甲公司與乙單位簽訂的《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》，甲公司應(yīng)于本合同簽訂后60日內(nèi)辦理拆遷手續(xù)，乙單位應(yīng)于辦完拆遷手續(xù)后30天內(nèi)對(duì)地上建筑物進(jìn)行拆除及場(chǎng)地騰空工作;乙單位于合同簽訂后90日內(nèi)將a號(hào)地塊交付給甲公司，實(shí)質(zhì)上是退回國土資源管理局;甲公司分四次支付余款。可見雙方的權(quán)利義務(wù)履行有先后之分。甲公司已按約定于11月支付第一筆款300萬，但在12月支付第二筆款之前，由于乙單位的上級(jí)主管部門主張異議使報(bào)建手續(xù)無法辦理，乙單位負(fù)有權(quán)利瑕疵擔(dān)保義務(wù)，對(duì)此負(fù)有責(zé)任，甲公司有權(quán)援用《合同法》第67條的規(guī)定，行使抗辯權(quán)，中止付款。
4.乙單位無權(quán)解除合同
一方面，甲公司中止支付價(jià)款的原因是，乙單位的上級(jí)主管部門主張異議、w市規(guī)劃局停止辦理甲公司的報(bào)建手續(xù)。從《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》的規(guī)定來看，乙單位負(fù)有權(quán)利瑕疵擔(dān)保義務(wù)，由于第三人主張異議，甲公司中止支付價(jià)款具有正當(dāng)性，不構(gòu)成違約，乙單位自不享有解除權(quán)，無權(quán)解除合同;假如一定要“解除合同”，則是打著解除的旗號(hào)，實(shí)質(zhì)上違約。
另一方面，前已述及，甲公司取得土地使用權(quán)是基于w市國土資源管理局的出讓行為，《成交確認(rèn)書》確定了w市國土資源管理局和甲公司的權(quán)利義務(wù)?！督ㄔO(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》是為了實(shí)現(xiàn)出讓金的支付，以及將部分出讓金作為國土資源管理局給乙單位的補(bǔ)償款而簽訂的，其目的是協(xié)助國土資源管理局與甲公司的土地使用權(quán)交易順利實(shí)施，乙單位并不是與甲公司進(jìn)行土地使用權(quán)交易的主體;在《工作聯(lián)系函》中w市國土資源管理局曾確定將甲公司用地與另兩塊地進(jìn)行置換，希望甲公司明確是否繼續(xù)討論置換，也表明了w市國土資源管理局希望繼續(xù)履行合同的意愿。故乙單位無權(quán)解除合同。
注釋:
[1]顧長(zhǎng)浩.土地儲(chǔ)備制度的功能、意義與問題[j].上海土地，2006，(1):26.
土地儲(chǔ)備
2007年,《土地儲(chǔ)備管理辦法》正式出臺(tái),這意味著我國政府土地儲(chǔ)備有了一個(gè)基本的規(guī)范,土地儲(chǔ)備一詞正式成為我國土地管理中的專門規(guī)范術(shù)語。數(shù)年前,在土地儲(chǔ)備探索起步的時(shí)候,政府土地儲(chǔ)備的功能并未被許多人理解和接受,爭(zhēng)論很多。
而國內(nèi)外的實(shí)踐都說明,對(duì)于處于快速城市化階段的國家和地區(qū),政府土地儲(chǔ)備十分必要。保證政策性保障住房的用地供應(yīng),促進(jìn)土地規(guī)劃有效實(shí)施,盤活閑置低效利用土地,保證規(guī)劃管制性土地增值歸公,增進(jìn)社會(huì)公平,控制土地投機(jī)等,都需要政府運(yùn)用土地儲(chǔ)備手段。我國的土地儲(chǔ)備,從一開始就在這些方面發(fā)揮了重要作用?！锻恋貎?chǔ)備管理辦法》在規(guī)范土地儲(chǔ)備行為的同時(shí),也為今后土地儲(chǔ)備的發(fā)展提供了政策支持。
耕地占用稅
2、地方人民政府的國土行政主管部門；
3、專門設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。
那么，誰應(yīng)當(dāng)是合法的土地儲(chǔ)備的主體呢？
在沒有行政授權(quán)之前，土地儲(chǔ)備的主體應(yīng)當(dāng)是各級(jí)國土行政主管部門，在有行政授權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)是行政授權(quán)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。
【關(guān)鍵詞】土地 土地管理 土地儲(chǔ)備 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu) 土地儲(chǔ)備的主體 行政授權(quán) 行政委托 城市拆遷 訴訟救濟(jì) 沈陽市皇姑區(qū)城市建設(shè)局
【正文】
目前，土地儲(chǔ)備不是法律概念。在我國的法律規(guī)范中還沒有土地儲(chǔ)備的法律規(guī)定。土地儲(chǔ)備制度的建立尚屬探索階段，有關(guān)省市地方政府制定了相關(guān)的地方政府規(guī)章，試圖規(guī)范行政。
一、土地儲(chǔ)備的定義
什么是土地儲(chǔ)備？較規(guī)范的定義是，土地儲(chǔ)備制度是指政府依照法律規(guī)定，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對(duì)通過收回、收購、置換和征收等方式取得的土地進(jìn)行前期開發(fā)、整理后，予以儲(chǔ)存，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的和種經(jīng)營管理制度（來源：深圳國土房產(chǎn)網(wǎng)）。
還有人認(rèn)為，城市土地儲(chǔ)備指由城市政府委托或授權(quán)的機(jī)構(gòu)通過征收、收購、置換、到期回收、土地整理等方式，將城市規(guī)劃用地或分散在用地者手中的城市土地集中起來，并由政府授權(quán)或由政府委托的機(jī)構(gòu)完成其房屋拆遷等土地整治與開發(fā)等一系列前期開發(fā)工作后，再根據(jù)城市土地年度供應(yīng)計(jì)劃，有計(jì)劃地將其儲(chǔ)備后的城市土地重新投入市場(chǎng)的制度安排（見《淺析土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行的程序》作者李凌云）。
最簡(jiǎn)單的定義是：國有土地儲(chǔ)備是指政府根據(jù)市場(chǎng)需求、土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃要求，對(duì)依法征用、收回、收購、置換的土地進(jìn)儲(chǔ)存的行為。（駐馬店市土地儲(chǔ)備中心網(wǎng)站）
地方政府規(guī)章中的定義也是不盡相同，例如：
1、《沈陽市土地儲(chǔ)備辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指市人民政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的要求，對(duì)國有土地依法收回、收購，對(duì)集體土地依法征用后予以儲(chǔ)存的行為。
2、《南京市土地儲(chǔ)備辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指經(jīng)市政府批準(zhǔn)，市國土行政主管部門代表政府依法采用收回和收購等方式取得國有土地使用權(quán)，納入政府土地儲(chǔ)備庫并進(jìn)行土地整理，形成可供應(yīng)建設(shè)用地的行為。
3、《深圳市土地儲(chǔ)備管理辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依照本辦法的規(guī)定，將政府依法通過征收、轉(zhuǎn)地、收回、收購、置換等方式取得的土地予以儲(chǔ)存，并進(jìn)行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地的行為。
4、《上海市土地儲(chǔ)備辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱的土地儲(chǔ)備，是指市、區(qū)（縣）政府委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲(chǔ)備計(jì)劃，對(duì)依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實(shí)施征地補(bǔ)償安置、房屋拆遷補(bǔ)償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以存儲(chǔ)，再按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地的行為。
5、《山東省國有土地儲(chǔ)備辦法》第二條規(guī)定：本辦法所稱國有土地儲(chǔ)備，是指縣（市）以上人民政府對(duì)依法收回、收購、征用的土地進(jìn)行儲(chǔ)存，以備向社會(huì)供應(yīng)各類建設(shè)用地的行為。
二、目前，規(guī)章行政授權(quán)土地儲(chǔ)備主體規(guī)定混亂
仍以上述規(guī)章為例：
1、《沈陽市土地儲(chǔ)備辦法》第四條規(guī)定：市規(guī)劃和國土資源局是本市土地儲(chǔ)備的行政主管部門。市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備工作。市計(jì)劃、城建、房產(chǎn)、財(cái)政等部門按各自職責(zé)，做好土地儲(chǔ)備的相關(guān)工作。
2、《南京市土地儲(chǔ)備辦法》第四條規(guī)定：市國土資源局是全市土地儲(chǔ)備的行政主管部門，市土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)具體實(shí)施土地儲(chǔ)備工作。發(fā)展和改革、經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃、房產(chǎn)、建設(shè)、財(cái)政、物價(jià)等有關(guān)部門以及儲(chǔ)備土地所在區(qū)政府應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，配合國土行政主管部門做好土地儲(chǔ)備工作。
3、《深圳市土地儲(chǔ)備管理辦法》第五條規(guī)定：市政府土地管理部門是市土地儲(chǔ)備工作的主管部門（以下簡(jiǎn)稱主管部門）。第六條又規(guī)定：市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是市土地儲(chǔ)備的承辦機(jī)構(gòu)，履行職責(zé)。
4、《上海市土地儲(chǔ)備辦法》第四條（管理部門）規(guī)定：市土地管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)本市土地儲(chǔ)備計(jì)劃，協(xié)調(diào)解決土地儲(chǔ)備中的重大問題。
市房屋土地資源管理局（以下簡(jiǎn)稱市房地資源局）負(fù)責(zé)本市土地儲(chǔ)備計(jì)劃的組織編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督管理；區(qū)（縣）土地管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地儲(chǔ)備計(jì)劃執(zhí)行情況的日常監(jiān)督管理。
市和區(qū)（縣）投資、規(guī)劃、土地、建設(shè)等管理部門按照本辦法的規(guī)定，履行土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的相關(guān)審批職責(zé)。
第五條（儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)）又規(guī)定：市土地儲(chǔ)備中心是市政府設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，在本市區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲(chǔ)備，負(fù)責(zé)儲(chǔ)備地塊的前期開發(fā)，承辦儲(chǔ)備地塊按計(jì)劃供應(yīng)的前期準(zhǔn)備工作。
各區(qū)（縣）政府設(shè)立一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，在本區(qū)（縣）區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲(chǔ)備。
經(jīng)市政府批準(zhǔn)，其他的專門機(jī)構(gòu)可以在特定區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲(chǔ)備。
5、《山東省國有土地儲(chǔ)備辦法（2004年修正）》第四條規(guī)定：縣（市）以上土地行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的國有土地儲(chǔ)備管理工作，同級(jí)人民政府設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)的國有土地儲(chǔ)備工作。計(jì)劃、財(cái)政、建設(shè)、城市規(guī)劃等部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，配合土地行政主管部門做好國有土地儲(chǔ)備管理工作。
綜合以上定義和具體規(guī)定，可以看出，目前，土地儲(chǔ)備的主體大致有以下三個(gè)部門：
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的國土行政主管部門；
3、專門設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。
地方規(guī)章規(guī)定的如此混亂，必然造成管理的混亂。出現(xiàn)以上混亂的主要原因是管理者對(duì)法律授權(quán)審批人、國土行政主管部門、和法律授權(quán)的承辦機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系沒有區(qū)分清楚。
那么，誰是合法的土地儲(chǔ)備的主體呢？
三、在沒有行政授權(quán)之前，土地儲(chǔ)備的主體應(yīng)當(dāng)是各級(jí)國土行政主管部門
土地管理權(quán)屬于行政管理權(quán)范疇，行政管理權(quán)的取得應(yīng)當(dāng)由法律賦予，這是依法行政的要求。那么，我國法律對(duì)土地管理權(quán)是怎樣規(guī)定呢？
依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定，國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。第五條又規(guī)定，國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作?？h級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。各地方性法規(guī)均做出授權(quán)縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)土地管理。例如：《遼寧省實(shí)施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》第四條規(guī)定：省土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)本省行政區(qū)域內(nèi)土地的管理和監(jiān)督工作。市、縣（含縣級(jí)市、下同）土地行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地的管理和監(jiān)督工作。同時(shí)，法律法規(guī)又特別規(guī)定了應(yīng)當(dāng)由人民政府管理和應(yīng)當(dāng)由土地行政主管部門報(bào)地方人民政府和國務(wù)院批準(zhǔn)的情形。
有關(guān)土地儲(chǔ)備的管理，可以從儲(chǔ)備土地的來源分析如下：
對(duì)于土地收回的管理，《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規(guī)定了由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)。
對(duì)于土地征收的管理，《中華人民共和國土地管理法》第四十六條規(guī)定了國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。
對(duì)于土地收購、置換的管理，《中華人民共和國土地管理法》中沒有特別規(guī)定，所以適用普通規(guī)定。
由此可知，現(xiàn)行法律將國有土地的儲(chǔ)備管理權(quán)，除征收外，授權(quán)給各級(jí)土地管理部門，土地管理部門代表國家行使國有土地管理權(quán)。
政府批準(zhǔn)行為不是外部行政行為，它不直接作用于管理相對(duì)人。所以政府不是直接的土地儲(chǔ)備主體。
四、在有行政授權(quán)之后，新設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)屬于規(guī)章授權(quán)組織，應(yīng)當(dāng)是合法的土地儲(chǔ)備主體
新設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，各地叫法不一，有的稱土地儲(chǔ)備中心，有的稱土地儲(chǔ)備交易中心，有的稱土地整理儲(chǔ)備中心，有的稱土地收購儲(chǔ)備交易中心等等。這些機(jī)構(gòu)行使土地儲(chǔ)備職權(quán)時(shí)，有的依據(jù)政府委托，有的依據(jù)行政授權(quán)。
在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)條款的情況下，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依據(jù)政府委托行使土地儲(chǔ)備時(shí)，屬于行政委托行為，其行政主體是政府，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)本身不是行政主體，它只是被委托人，它不具有獨(dú)立的行政主體資格。 依據(jù)行政授權(quán)行使土地儲(chǔ)備時(shí)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)本身是行政主體。所謂行政授權(quán)，是指法律、法規(guī)和規(guī)章將某項(xiàng)或某一方面的行政職權(quán)的一部分或全部，通過法定方式授予某個(gè)組織的法律行為。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，依據(jù)授權(quán)條款的規(guī)定，以自己的名義獨(dú)立行使管理權(quán)。
行政授權(quán)與行政委托是不同的法律概念，有著嚴(yán)格的區(qū)別。行政委托是指行政機(jī)關(guān)依法將部分行政管理權(quán)委托給行政機(jī)關(guān)以外的組織行使的法律制度。和行政授權(quán)不同，行政授權(quán)必須有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)條款；而行政委托的直接依據(jù)卻是行政機(jī)關(guān)與受委托人達(dá)成的行政委托協(xié)議。將沒有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的情形下的政府委托說成政府授權(quán)，是對(duì)法律的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，是錯(cuò)誤使用概念。
五、在有行政授權(quán)的情況下，政府仍然委托其它組織從事土地儲(chǔ)備，屬于濫用行政職權(quán)
在以上的規(guī)章中，例如《沈陽市土地儲(chǔ)備辦法》規(guī)定：“市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備工作”，這就是行政授權(quán)，它用規(guī)章的形式，將土地儲(chǔ)備權(quán)授予給沈陽市土地儲(chǔ)備中心，所以，沈陽市土地儲(chǔ)備中心具有土地儲(chǔ)備的主體資格。并且，只有沈陽市土地儲(chǔ)備中心才具有土地儲(chǔ)備的主體資格，其它組織、個(gè)人無權(quán)土地儲(chǔ)備。
具報(bào)道，2007年9月，沈陽市政府批準(zhǔn)沈陽市皇姑區(qū)城市建設(shè)局對(duì)北陵大街東等地塊進(jìn)行土地儲(chǔ)備。于是沈陽市皇姑區(qū)城市建設(shè)局搶在《物權(quán)法》實(shí)施之前取得批件后，開始大面積的城市拆遷。發(fā)生了政府與老百姓對(duì)抗的局面，各住宅小區(qū)自發(fā)組織起來，把住小區(qū)大門，阻止拆遷辦進(jìn)入。有的住宅小區(qū)發(fā)生了拆遷辦采取強(qiáng)制手段毆打老百姓進(jìn)入小區(qū)，造成極壞的社會(huì)影響。
既然地方規(guī)章已經(jīng)作出行政授權(quán)，那么，政府必須遵守才是依法行政。如果政府可以隨意委托，還制定法規(guī)干什么？
在城市土地儲(chǔ)備工作中，土地儲(chǔ)備與城市拆遷是密不可分的，二者既有聯(lián)系又有區(qū)別。
取得土地使用權(quán)是二者的相同點(diǎn)。
不同點(diǎn)是：一是土地儲(chǔ)備是以土地征收、土地回收、土地置換和土地購買的方式取得土地使用權(quán)；而拆遷人是以土地出讓的形式取得土地使用權(quán)。二是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)取得土地之后，要進(jìn)行前期開發(fā)和經(jīng)營管理；而拆遷人取得土地使用權(quán)之后要搞開發(fā)建設(shè)。三是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以儲(chǔ)備的土地進(jìn)行土地供應(yīng)，有計(jì)劃地統(tǒng)一向用地單位供應(yīng)土地，以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓給開發(fā)商；而拆遷人沒有此權(quán)力。
土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)取得土地使用權(quán)之后，同時(shí)需要征收、收購地上建筑物，需要將地上建筑物拆除。依據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第42條的規(guī)定，“征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！彼?，對(duì)于被拆遷人來說，無論是土地儲(chǔ)備拆遷，還是開發(fā)商拆遷區(qū)別不大，都是搬家走人。區(qū)別有二點(diǎn)，一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，依土地儲(chǔ)備征收住宅時(shí)，僅僅保證居住條件。而開發(fā)商拆遷時(shí)以評(píng)估和協(xié)商確定。二是強(qiáng)制力不同，土地儲(chǔ)備的征收是政府作出的行政決定，具有強(qiáng)制性；而開發(fā)商的拆遷不具有強(qiáng)制性。
所以，只有法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)組織才能完成土地儲(chǔ)備的全部工作，以保證土地一級(jí)市場(chǎng)的穩(wěn)定，才能帶來社會(huì)的和諧。城市建設(shè)局沒有土地征收、土地回收、土地置換和土地購買的方式取得土地使用權(quán)的權(quán)利和能力、沒有進(jìn)行前期開發(fā)和經(jīng)營管理的能力、沒有以儲(chǔ)備的土地進(jìn)行土地供應(yīng)，有計(jì)劃地統(tǒng)一向用地單位供應(yīng)土地，以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓的職權(quán)和能力。
出現(xiàn)各自為政的混亂局面的原因就是利益驅(qū)動(dòng)，現(xiàn)在的土地增值很快，但是，老百姓也知道這個(gè)道理，與民爭(zhēng)利的政府，人民是不能擁護(hù)的。
六、對(duì)違法土地儲(chǔ)備行為的訴訟救濟(jì)
1、房屋拆遷主管部門發(fā)放拆遷許可證行為是可訴的。
被拆遷人是拆遷行政許可的有利害關(guān)系的人，依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定，行政許可行為不得損害利害關(guān)系人的合法權(quán)利，利害關(guān)系人有權(quán)提出聽證。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》 也規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。
2、政府委托城建局土地儲(chǔ)備的行為是可訴的。
依據(jù)《沈陽市土地儲(chǔ)備辦法》的規(guī)定，沈陽市城區(qū)內(nèi)的土地儲(chǔ)備由沈陽市土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)，區(qū)城建局沒有土地儲(chǔ)備的職權(quán)。政府將土地儲(chǔ)備權(quán)委托給城建局屬于濫用職權(quán)，侵害了被拆遷人的合法利益。
中圖分類號(hào)：TM461 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2017）12-0287-01
我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口的增多、人民生活水平的進(jìn)一步提高帶來的直接影響是對(duì)糧食的需求量大幅度上升。但城市化和工業(yè)化的不斷推進(jìn)，占用了大量的農(nóng)用耕地，使耕地保護(hù)、糧食安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾日益激化。所以土地儲(chǔ)備問題成為了城市土地利用管理中的熱點(diǎn)問題，雖然已有不少學(xué)者從各個(gè)不同的方面對(duì)此進(jìn)行了探討，但收效甚微，耕地保護(hù)、糧食安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾仍舊愈演愈烈。
1.我國土地儲(chǔ)備制度含義以及意義
土地制度最早起源于西方，是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家城市化過程中發(fā)展起來的一項(xiàng)以促進(jìn)社會(huì)保障、增進(jìn)公民福利為目的的制度。這時(shí)的土地儲(chǔ)備有利于改善城市的居住環(huán)境、促進(jìn)城市和諧有序的發(fā)展；有利于抑制土地的投機(jī)倒把行為，更能在一定程度起到降低住房?jī)r(jià)格的作用。而我國正式表明土地儲(chǔ)備制度成為法律制度是在2001年4月30日國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資源管理的通知》中，首次在國家層面對(duì)土地儲(chǔ)備的概念進(jìn)行界定是在2007年的11月19日，國土資源局、財(cái)政部、中國人民銀行三部門聯(lián)合頒布的《土地儲(chǔ)備管理辦法》中?！锻恋貎?chǔ)備管理辦法》提出土地儲(chǔ)備是市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用的目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。相對(duì)應(yīng)的土地儲(chǔ)備制度則是政府按照法定程序，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃對(duì)城市各類建設(shè)用地需求的一種經(jīng)營管理制度。是城市土地使用制度的一項(xiàng)創(chuàng)新。
和國外的土地管理儲(chǔ)備制度建立在土地市場(chǎng)建立后，用來彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，限制地價(jià)上漲、投機(jī)不同，我國的土地儲(chǔ)備制度建立土地市場(chǎng)建立起前，是在地價(jià)受到了抑制的情況下，希望能通過這么一套制度來晚上市場(chǎng)，促進(jìn)市場(chǎng)定型的。所以我國的土地儲(chǔ)備制度又具有著一些不同的意義。首先，它的建立和推廣使得土地交易逐步走向了市場(chǎng)化，打擊了土地交易的隱形市場(chǎng)，有利于調(diào)整和規(guī)范土地市場(chǎng)；其次它盤活了城市的存量用地，尤其是對(duì)國企改革發(fā)揮了重要的作用；最后它還幫助了地方政府增加收益，以加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)[1]。
2.我國土地儲(chǔ)備現(xiàn)狀分析
1996年我國第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)成立于上海；2001年，國土資源部真實(shí)全面推廣城市土地儲(chǔ)備制度。十多年來遍布全國的城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)一有幾千家，這是我國城市土地儲(chǔ)備制度從初生到探索再到成長(zhǎng)的過程。雖然在政府主導(dǎo)程度、機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限等方面各地的具體操作模式不盡相同。但縱觀整個(gè)國家政策的發(fā)展方向，土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展趨勢(shì)正在逐漸清晰，即以市場(chǎng)導(dǎo)向的市場(chǎng)化運(yùn)行方向來完成土地一級(jí)市場(chǎng)的主要職能，達(dá)到土地利用可持續(xù)發(fā)展?？杉幢阋呀?jīng)取得了這樣的成效，但就只誕生了不過十幾年的“毛頭小兒”來說，存在的問題也不在少數(shù)。首先，雖然我國占有全世界百分之七的土地，但要養(yǎng)活的確是全世界百分之二十二的人口，所以我國的基本國情就有人多地少、耕地后備資源嚴(yán)重不足這一條，另外人口的劇增引致生產(chǎn)生活對(duì)土地需求的增加，人地矛盾日益激化。其次，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)多方面發(fā)展時(shí)期，此時(shí)期的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多以企業(yè)化、集團(tuán)化生產(chǎn)為主，人口向城鎮(zhèn)集中，城市規(guī)模擴(kuò)大，社會(huì)生產(chǎn)和人民生活對(duì)土地的需求旺盛，人地矛盾十分突出，耕地保護(hù)形勢(shì)日益嚴(yán)峻。另外，耕地的減少甚至?xí)蔀橛绊懠Z食安全的直接原因，長(zhǎng)此以往，更會(huì)影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。最后，工業(yè)化和城市化的迅速發(fā)展，使得土地的質(zhì)量嚴(yán)重受損，土地的承載力下降，水土流失、土地荒漠化、鹽堿化的現(xiàn)象接踵而至，造成了生態(tài)環(huán)境被破壞和土地資源被污染的嚴(yán)重后果。
3.土地儲(chǔ)備制度和耕地保護(hù)的關(guān)系探討
《土地儲(chǔ)備管理辦法》中總結(jié)了土地儲(chǔ)備的四個(gè)功能，包括服務(wù)于土地調(diào)控，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地的保障能力與規(guī)范土地市場(chǎng)的運(yùn)行。這其中的一個(gè)重要功能――促進(jìn)土地節(jié)約集約利用就與用地觀念和報(bào)貨耕地息息相關(guān)。
另外，土地儲(chǔ)備有存量?jī)?chǔ)備和增量?jī)?chǔ)備兩種。存量?jī)?chǔ)備土地往大了講是城鄉(xiāng)建設(shè)中已經(jīng)占有或者使用了的土地，實(shí)則就是城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)的閑置、未利用，或者利用不充分、不合理的仍然巨頭開發(fā)利用潛力的土地。增量土地這是新增建設(shè)中所占用的，主要來源于城市周邊的農(nóng)用土地。如果增加存量土地的儲(chǔ)備，減少增量土地的儲(chǔ)備就能在一定程度上節(jié)約集約利用率。從而起到保護(hù)耕地的目的。
當(dāng)然，也不能一味地去增加存量土地的儲(chǔ)備與減少增量土地的儲(chǔ)備，因?yàn)槌鞘薪?jīng)濟(jì)的發(fā)展也是至關(guān)重要的，所以在進(jìn)行具體控制的過程中要注意結(jié)合實(shí)際情況，可以再發(fā)覺城市內(nèi)部的用地潛力上面多下功夫，使其技能幫助保護(hù)耕地，又能促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[2]。
4.有關(guān)如何通過土地儲(chǔ)備制度來促進(jìn)耕地保護(hù)的建議
具體來說，保護(hù)耕地、促進(jìn)集約用地是我國當(dāng)前關(guān)乎民生的一大目標(biāo)。一項(xiàng)制度的實(shí)施本身不是目的，其運(yùn)行和完善要圍繞其使命來進(jìn)行才是根本。除了要根據(jù)調(diào)控目標(biāo)和市場(chǎng)制定合理的征地、供地計(jì)劃外，還需要充分把握各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行策略，努力通過土地儲(chǔ)備制度來實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)。
4.1 地方政府提高耕地保護(hù)的認(rèn)識(shí)
政府壟斷著土地一級(jí)市觶控制著儲(chǔ)備土地的來源，所以政府在土地儲(chǔ)備與耕地保護(hù)中扮演著重要的角色。比如說在存量土地和增量土地的儲(chǔ)備問題上，如果當(dāng)?shù)卣疄榱俗非罄娴淖畲蠡瘉頊p少土地儲(chǔ)備的成本，偏離國家嚴(yán)格控制增量用地的基本要求，利用調(diào)整土地利用總體規(guī)劃改變地類性質(zhì)，規(guī)避國家相關(guān)的法律法規(guī)，影響到了儲(chǔ)備中對(duì)于增量土地儲(chǔ)備數(shù)量的要求就會(huì)直接影響到耕地?cái)?shù)量，從而挫傷國家耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以提高政府的耕地保護(hù)意識(shí)至關(guān)重要。除了上級(jí)政府加大對(duì)于耕地保護(hù)的宣傳力度外，建議可以在設(shè)置土地儲(chǔ)備目標(biāo)時(shí)加入耕地保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，通過把耕地保護(hù)融合在土地儲(chǔ)備中來保障耕地保護(hù)政策的嚴(yán)格執(zhí)行。最后針對(duì)政府盲目?jī)?chǔ)備土地、讓出土地來增加短期的財(cái)政收入的問題，要及時(shí)剔除當(dāng)?shù)卣缘厣?cái)?shù)挠^念，讓他們意識(shí)到這樣不僅達(dá)不到調(diào)控土地市場(chǎng)的目的，更會(huì)帶來耕地的大量流失，由此危及糧食安全、阻礙可持續(xù)發(fā)展。
4.2 健全和規(guī)范土地儲(chǔ)備制度
《土地儲(chǔ)備管理辦法》等有關(guān)土地儲(chǔ)備制度的法律雖然有明確土地儲(chǔ)備的性質(zhì)定位、范圍、程序，確立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的法律地位，規(guī)范了土地儲(chǔ)備的資金管理以及促進(jìn)了土地儲(chǔ)備制度的健康發(fā)展。但作為一部新生法律，并未十分健全，建議可以在今后的有關(guān)土地儲(chǔ)備法律制度建設(shè)過程中，增加有關(guān)耕地保護(hù)的內(nèi)容，不僅讓土地儲(chǔ)備管理制度能調(diào)控土地市場(chǎng)、增加財(cái)政收入，獲得經(jīng)濟(jì)效益，還能切實(shí)實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)，取得民生和環(huán)境效應(yīng)，從而健全自身發(fā)展[3]。
5.結(jié)語
綜上所述，作為行政手段與市場(chǎng)手段相結(jié)合的土地儲(chǔ)備制度，依中國國情而成長(zhǎng)，并將在將來的土地調(diào)控中發(fā)揮重要作用。地方政府和土地機(jī)構(gòu)都需要以長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的眼光處理好國家政策和地方發(fā)展間的關(guān)系，以求進(jìn)入到相互支持并相互融合的良性循環(huán)之中。因?yàn)橹挥羞@樣，土地儲(chǔ)備制度才能發(fā)揮好自身的特有優(yōu)勢(shì)，以國家政策、調(diào)控目標(biāo)和科學(xué)的供地計(jì)劃為導(dǎo)向，充分把握好各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行策略，達(dá)到耕地保護(hù)、集約用地的高效統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)整個(gè)土地一級(jí)市場(chǎng)的健康發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
本區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的土地儲(chǔ)備、開發(fā)、出讓、資金管理適用本辦法。
第三條（定義）
本辦法所稱的土地儲(chǔ)備、開發(fā)、出讓、資金管理是指區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱區(qū)政府）委托區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地儲(chǔ)備計(jì)劃，對(duì)依法征用、收回、收購的土地，進(jìn)行儲(chǔ)存和必要的基礎(chǔ)性開發(fā)，并按照供應(yīng)計(jì)劃交付出讓，同時(shí)對(duì)此過程中的資金運(yùn)作進(jìn)行管理的行為。
第四條（原則）
（一）按照城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃，結(jié)合財(cái)政收益（用于建設(shè)資金的需要）予以儲(chǔ)備、開發(fā)、出讓的原則；
（二）重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域、重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)?yōu)先土地儲(chǔ)備、出讓的原則；
（三）六類經(jīng)營性土地使用權(quán)實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的原則；
（四）合理開發(fā)土地，提高土地利用率，追求土地利用效益的原則。
第五條（機(jī)構(gòu)及職能）
區(qū)土地儲(chǔ)備中心是區(qū)政府設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，在本區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲(chǔ)備，負(fù)責(zé)儲(chǔ)備地塊的前期開發(fā)，承辦儲(chǔ)備地塊按計(jì)劃供應(yīng)的前期準(zhǔn)備工作。
各鎮(zhèn)人民政府、市級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)對(duì)所轄地區(qū)按照有關(guān)規(guī)定實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地前期開發(fā)。
第六條（土地儲(chǔ)備開發(fā)范圍）
下列四類土地應(yīng)當(dāng)進(jìn)行儲(chǔ)備:
（一）擬調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地的原劃撥國有土地；
（二）擬依法征用后實(shí)行出讓的原農(nóng)村集體所有土地；
（三）土地管理部門依法收回的閑置國有土地；
（四）區(qū)政府為實(shí)施城市規(guī)劃需要儲(chǔ)備的其他國有土地。
第七條（管理部門）
區(qū)發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱區(qū)計(jì)委）、區(qū)財(cái)政局(以下簡(jiǎn)稱區(qū)財(cái)政局)、區(qū)規(guī)劃管理局（以下簡(jiǎn)稱區(qū)規(guī)劃局）、區(qū)房屋土地管理局（以下簡(jiǎn)稱區(qū)房地局）、區(qū)審計(jì)局(以下簡(jiǎn)稱區(qū)審計(jì)局)等管理部門應(yīng)按各自職責(zé)，做好土地儲(chǔ)備、開發(fā)、出讓的相關(guān)工作。
第二章土地收購儲(chǔ)備
第八條（儲(chǔ)備計(jì)劃）
凡符合第六條儲(chǔ)備條件的土地，由區(qū)土地儲(chǔ)備相關(guān)單位按照區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和建設(shè)需求制訂土地儲(chǔ)備計(jì)劃，由區(qū)計(jì)委、區(qū)房地局綜合平衡，報(bào)區(qū)政府批準(zhǔn)。
第九條（儲(chǔ)備地塊的立項(xiàng)、規(guī)劃和用地手續(xù)）
土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在土地儲(chǔ)備計(jì)劃范圍內(nèi)確定地塊實(shí)施儲(chǔ)備，并可以向區(qū)計(jì)委辦理儲(chǔ)備地塊的前期開發(fā)立項(xiàng)手續(xù)。
儲(chǔ)備地塊的前期開發(fā)立項(xiàng)批準(zhǔn)后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以向區(qū)規(guī)劃局、區(qū)房地局申領(lǐng)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)用地批準(zhǔn)文件。其中，儲(chǔ)備地塊涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者征用農(nóng)村集體所有土地的，由區(qū)房地局按法定程序辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地手續(xù)后，發(fā)給建設(shè)用地批準(zhǔn)文件。
建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)用地批準(zhǔn)文件應(yīng)當(dāng)載明儲(chǔ)備地塊的坐落、四至范圍、面積等事項(xiàng)。
第十條（土地收購的其它規(guī)定）
土地收購儲(chǔ)備的程序、所需資料、合同及補(bǔ)償按國家、市、區(qū)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第三章儲(chǔ)備土地開發(fā)
第十一條（開發(fā)方式）
區(qū)土地儲(chǔ)備相關(guān)單位按照規(guī)定程序，并根據(jù)儲(chǔ)備土地的實(shí)際情況，在儲(chǔ)備土地出讓前，實(shí)施地上建筑物及附屬物的拆遷、平整和勞動(dòng)力安置等前期開發(fā)工作。
用于開發(fā)六類經(jīng)營性項(xiàng)目的土地，區(qū)土地儲(chǔ)備中心可以在招標(biāo)、掛牌、拍賣前會(huì)同有關(guān)部門編制方案，經(jīng)會(huì)審確定后，中標(biāo)或拍賣競(jìng)得人應(yīng)當(dāng)按既定的方案實(shí)施開發(fā)。
用于建設(shè)工業(yè)項(xiàng)目的土地征用后，可以根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)情況，由各鎮(zhèn)人民政府和市級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)按照“先通后平、拆建同步”的原則逐步進(jìn)行土地的前期開發(fā)工作。
第十二條（儲(chǔ)備土地期間的權(quán)利行使）
在建設(shè)用地批文載明的臨時(shí)用地期限內(nèi)，土地儲(chǔ)備相關(guān)單位經(jīng)區(qū)規(guī)劃局批準(zhǔn)后可以臨時(shí)利用儲(chǔ)備土地，但不得修建永久性建筑物、構(gòu)筑物和其它附著物，不得亂搭亂建，不得影響環(huán)境；暫時(shí)無法安排建設(shè)項(xiàng)目、且有耕種條件的原農(nóng)用地，應(yīng)當(dāng)組織耕種。
區(qū)房地局可以根據(jù)土地供應(yīng)的需要，提前中止臨時(shí)利用期限，土地儲(chǔ)備相關(guān)單位必須按照區(qū)房地局的要求交付土地。
第四章儲(chǔ)備土地出讓
第十三條（出讓計(jì)劃）
區(qū)房地局會(huì)同區(qū)財(cái)政局根據(jù)區(qū)建設(shè)發(fā)展重點(diǎn)、土地儲(chǔ)備資金狀況以及對(duì)土地出讓收益用于建設(shè)的資金需求，擬定年度土地出讓計(jì)劃報(bào)區(qū)計(jì)委，經(jīng)區(qū)計(jì)委綜合平衡后報(bào)區(qū)政府批準(zhǔn)。在區(qū)政府批準(zhǔn)的年度土地出讓計(jì)劃指標(biāo)內(nèi)，由區(qū)土地招標(biāo)拍賣辦公室(以下簡(jiǎn)稱區(qū)土地招標(biāo)辦)逐步推出地塊進(jìn)行招標(biāo)、拍賣和掛牌。
土地儲(chǔ)備相關(guān)單位不得將儲(chǔ)備土地用于抵押、轉(zhuǎn)讓，或者以其它形式擅自處分儲(chǔ)備土地。
第十四條（出讓方式）
儲(chǔ)備土地的出讓，除重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、科技、教育等公益事業(yè)用地及工業(yè)用地外，應(yīng)當(dāng)公開出讓。商業(yè)、旅游、娛樂、金融、服務(wù)業(yè)、商品房等六類經(jīng)營性用地必須由區(qū)土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一收購或征用后，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓。
“款地對(duì)應(yīng)”的工業(yè)用地出讓，必須報(bào)區(qū)土地儲(chǔ)備中心和區(qū)財(cái)政局備案后，區(qū)房地局方可辦理有關(guān)出讓手續(xù)。
第十五條（土地出讓基準(zhǔn)地價(jià)和達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)）
區(qū)工業(yè)用地出讓價(jià)格應(yīng)按照區(qū)政府每年公布的區(qū)工業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)執(zhí)行，低于土地出讓基準(zhǔn)價(jià)格10％以上的，需報(bào)區(qū)政府批準(zhǔn)決定。
工業(yè)用地以項(xiàng)目給土地，用地面積必須在達(dá)到區(qū)政府規(guī)定的投資強(qiáng)度、產(chǎn)出率、容積率基礎(chǔ)上再予以立項(xiàng)。
工業(yè)用地超過100畝的項(xiàng)目，須報(bào)區(qū)政府招商引資工作領(lǐng)導(dǎo)小組審批。
第十六條（土地出讓的其它規(guī)定）
土地出讓的信息和招投標(biāo)、拍賣、掛牌按國家、市的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第五章土地儲(chǔ)備資金管理
第十七條（資本金來源）
區(qū)土地儲(chǔ)備中心的資本金由區(qū)財(cái)政注入。
第十八條（開發(fā)資金籌措）
區(qū)土地儲(chǔ)備中心的土地儲(chǔ)備開發(fā)資金可采用政府財(cái)政注入、融資等方式籌措。銀行融資的具體運(yùn)作按照《區(qū)人民政府辦公室關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)區(qū)計(jì)劃委員會(huì)<區(qū)土地儲(chǔ)備開發(fā)貸款運(yùn)作管理辦法（試行）>等規(guī)定的通知》（金府辦[2003]37號(hào)）執(zhí)行。
第十九條(土地出讓收入70％成本部分增值資金的分配)
工業(yè)性土地出讓收入全部返還各鎮(zhèn)；六類經(jīng)營性用地出讓收入中，超過收購、開發(fā)、儲(chǔ)備成本的增值部分，區(qū)與鎮(zhèn)按9：1比例分成，即區(qū)財(cái)政得9，鎮(zhèn)得l。區(qū)分得部分，由區(qū)財(cái)政局按有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際需要安排區(qū)土地儲(chǔ)備中心年度正常支出經(jīng)費(fèi)，同時(shí)按一定比例（具體由區(qū)財(cái)政局根據(jù)實(shí)際按年確定）安排區(qū)土地儲(chǔ)備中心注冊(cè)資本金（或發(fā)展資金），其余部分全部上繳區(qū)財(cái)政。
第二十條（土地出讓收入中30％出讓金部分的分配）
土地出讓金，由受讓單位按規(guī)定全部繳入市財(cái)政后，扣除上繳中央財(cái)政5％、輕軌交通建設(shè)費(fèi)3％、土地部門管理費(fèi)2％和上繳市財(cái)政分成部分后，在區(qū)財(cái)政所得的部分中，屬工業(yè)性用地的，區(qū)與鎮(zhèn)按1：9比例分成，即區(qū)財(cái)政得l，鎮(zhèn)得9；屬六類經(jīng)營性用地的，區(qū)與鎮(zhèn)按9：1比例分成，即區(qū)財(cái)政得9，鎮(zhèn)得l。
第二十一條（工業(yè)區(qū)政策）
土地出讓金及土地收益區(qū)實(shí)得部分全額納入市級(jí)工業(yè)區(qū)專項(xiàng)發(fā)展資金。市級(jí)工業(yè)區(qū)專項(xiàng)發(fā)展資金有關(guān)享受市級(jí)收入部分，根據(jù)市有關(guān)工業(yè)區(qū)的文件規(guī)定執(zhí)行。專項(xiàng)發(fā)展資金管理辦法另行制訂。
第二十二條（一城九鎮(zhèn)政策）
楓涇鎮(zhèn)“一城九鎮(zhèn)”規(guī)劃區(qū)內(nèi)的工業(yè)用地和六類經(jīng)營性用地土地使用權(quán)出讓收入(包括市財(cái)政返還的土地出讓金)，根據(jù)《關(guān)于市促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展試點(diǎn)意見實(shí)施細(xì)則的操作辦法》（滬計(jì)區(qū)縣[2002]009號(hào)）的精神，全部列入“一城九鎮(zhèn)”建設(shè)專項(xiàng)資金，用于楓涇鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。
第二十三條（資金運(yùn)作機(jī)構(gòu)）
區(qū)土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)對(duì)貸款資金的管理、六類用地前期開發(fā)成本的核算和土地出讓收入的收繳。其他職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)工業(yè)用地前期開發(fā)成本的核算和土地出讓收入的收繳。
第二十四條（財(cái)政監(jiān)督管理）
區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)對(duì)貸款資金的使用和前期開發(fā)成本、土地出讓收入進(jìn)行監(jiān)管和審核，對(duì)土地收益進(jìn)行分配和使用的監(jiān)督管理，同時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)督區(qū)土地儲(chǔ)備中心和用款鎮(zhèn)或單位按規(guī)定償還貸款及支付利息。
（一）對(duì)市財(cái)政返還的土地出讓金，設(shè)立專戶管理，按規(guī)定用途和區(qū)政府指定項(xiàng)目編制支出預(yù)算，確定專人負(fù)責(zé)，嚴(yán)格?？顚Ｓ?，建立專項(xiàng)資金評(píng)估制度，確保資金的使用效益。
（二）所有土地出讓收入70％部分，一律由受讓單位按合同規(guī)定繳入?yún)^(qū)土地儲(chǔ)備中心對(duì)應(yīng)賬戶,土地行政管理部門憑區(qū)土地儲(chǔ)備中心出具的完備憑證辦理權(quán)證手續(xù)。區(qū)土地儲(chǔ)備中心按區(qū)政府《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的實(shí)施意見》（金府[2003]29號(hào)）的要求,及時(shí)足額繳入?yún)^(qū)財(cái)政局土地出讓收入專戶，連同各鎮(zhèn)及市級(jí)工業(yè)區(qū)分得的土地出讓金實(shí)行收支兩條線管理，并由區(qū)財(cái)政局會(huì)同區(qū)土地儲(chǔ)備中心，根據(jù)用款單位履行協(xié)議情況進(jìn)行分配或下?lián)堋?/p>
（三）對(duì)2003年9月30日以前由區(qū)房地局管理的涉及土地方面的收益結(jié)余及往來賬務(wù)進(jìn)行清理結(jié)賬，其實(shí)際結(jié)余部分，由區(qū)房地局說明情況，經(jīng)區(qū)政府審定后，一次性繳入?yún)^(qū)財(cái)政局土地收益專戶，實(shí)行統(tǒng)一管理和統(tǒng)一安排使用。
第二十五條（資金運(yùn)作程序）
為使開發(fā)資金正常運(yùn)轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)出讓收入的資金，用自有資金開發(fā)的，對(duì)合同出讓總額的70％部分，在資金繳入?yún)^(qū)財(cái)政收支兩條線專戶后，即進(jìn)行核實(shí)、分配和下?lián)?；通過區(qū)土地儲(chǔ)備中心貸款資金開發(fā)的，由區(qū)土地儲(chǔ)備中心會(huì)同用款單位，根據(jù)《區(qū)土地儲(chǔ)備開發(fā)貸款運(yùn)作管理辦法（試行）》（金府辦[2003]37號(hào)）的要求，安排償還貸款，并實(shí)施貸款使用和還本付息的管理。
各鎮(zhèn)及市級(jí)工業(yè)區(qū)土地使用權(quán)出讓收益的分成所得部分，由區(qū)財(cái)政統(tǒng)一管理，建立土地開發(fā)償債基金和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，實(shí)行?？顚Ｓ?。需用款時(shí)，由各鎮(zhèn)財(cái)政和市級(jí)工業(yè)區(qū)按照規(guī)定用途和用款理由提出申請(qǐng)，區(qū)財(cái)政核實(shí)后下?lián)?，并?shí)行跟蹤管理。
第二十六條（?？顚Ｓ茫?/p>
按照區(qū)財(cái)政專戶統(tǒng)一核算的要求，土地使用權(quán)出讓收入的使用必須嚴(yán)格按照上級(jí)和區(qū)政府規(guī)定的范圍和程序?qū)徟?，任何單位和部門不得擅自截留或移作他用。出讓土地使用權(quán)收入屬于國有財(cái)政性資金，由區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)政府實(shí)行分級(jí)管理，并由區(qū)、鎮(zhèn)財(cái)政部門負(fù)責(zé)實(shí)施。
第二十七條（審計(jì)監(jiān)督）
區(qū)審計(jì)局負(fù)責(zé)對(duì)土地儲(chǔ)備、開發(fā)、出讓的資金運(yùn)作和管理進(jìn)行全過程審計(jì)監(jiān)督。
第六章相關(guān)責(zé)任
第二十八條（土地征而不用的處置）
本區(qū)各類建設(shè)用地“征而不用”，即自辦理土地征用、出讓手續(xù)批準(zhǔn)之日起，該建設(shè)用地范圍內(nèi)廠房、辦公樓、商品房等主體工程(不包括圍墻、門衛(wèi)室等附屬建筑物)，未開工建設(shè)時(shí)間超過一年和二年的，區(qū)房地局應(yīng)當(dāng)依據(jù)《市實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等有關(guān)規(guī)定，根據(jù)不同情況，可以分別作出征收土地閑置費(fèi)、直至無償收回土地使用權(quán)等處罰。
第二十九條（土地征多用少的處置）
對(duì)“征多用少”，即用地規(guī)模大于建設(shè)規(guī)模的項(xiàng)目，區(qū)房地局依據(jù)《市實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，在會(huì)同區(qū)計(jì)委、區(qū)規(guī)劃局等部門會(huì)審基礎(chǔ)上予以調(diào)整，核減用地規(guī)模，在退還有關(guān)費(fèi)用后由區(qū)政府收回土地使用權(quán)，并委托區(qū)土地儲(chǔ)備中心儲(chǔ)備、開發(fā)。
第三十條（未達(dá)標(biāo)的處置）
一般工業(yè)項(xiàng)目用地未達(dá)到區(qū)政府規(guī)定的投資強(qiáng)度、產(chǎn)出率和容積率標(biāo)準(zhǔn)的，或原承諾的投資和產(chǎn)出未達(dá)標(biāo)的，其地價(jià)優(yōu)惠部分在享受區(qū)財(cái)政扶持補(bǔ)貼時(shí)予以扣除，或者補(bǔ)齊地價(jià)、收回土地。
第三十一條（資金違規(guī)使用責(zé)任）
按照“?？顚Ｓ?、款地對(duì)應(yīng)”的管理原則，區(qū)土地儲(chǔ)備中心會(huì)同區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)監(jiān)督所貸款項(xiàng)用于對(duì)應(yīng)的土地儲(chǔ)備開發(fā)，融資對(duì)應(yīng)土地不得作其他抵押。貸款、土地挪作他用的，相應(yīng)損失應(yīng)當(dāng)在其帳戶中核減，并追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，給予行政和經(jīng)濟(jì)處分。
第三十二條（違紀(jì)違法人員的責(zé)任追究）
相關(guān)工作人員、，造成重大損失的，或利用職務(wù)便利，索取或非法收受他人財(cái)物，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；不構(gòu)成犯罪的，給予相應(yīng)的行政處分。
第三十三條（糾紛處理）
有關(guān)土地收購儲(chǔ)備、前期開發(fā)利用、出讓中出現(xiàn)糾紛的，爭(zhēng)議雙方可在合同（或協(xié)議）中約定的仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁或者依法向人民法院提訟。
第七章附則
第三十四條（負(fù)責(zé)解釋）
