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第三條 國有土地使用權一律通過出讓和劃撥兩種方式取得。
通過出讓方式取得土地使用權的，應按《大連市國有土地使用權出讓和轉讓管理辦法》的規(guī)定辦理各種手續(xù)，繳納土地出讓金；通過劃撥方式取得土地使用權的，應按市政府規(guī)定逐年納土地使用費（稅）。
第四條 使用國有土地，按下列規(guī)定收取、減免土地出讓金和土地使用費（稅）：
（一）商業(yè)、金融、旅游、服務業(yè)建設用地，全額收取土地出讓金。
（二）凡開發(fā)建設的商品房，全額收取土地出讓金。
（三）各單位在原劃撥用地范圍內(nèi)自建自用住宅的，收取土地出讓金總額的50%；在原劃撥用地以外建設住宅的，全額收取土地出讓金。
（四）以劃撥方式取得土地使用權，改變原土地使用性質的（除自建自用住宅），全額收取土地出讓金。
（五）根據(jù)城市發(fā)展的需要，單位須動遷易地重建的，其新用地按劃撥方式供應，按年交納土地使用費（稅）；騰出的原有土地出讓的，全額交納土地出讓金。
（六）部隊及軍事院校在原用地范圍內(nèi)建設軍用附屬設施（如營房、倉庫、醫(yī)務室等）及自建自用住宅的，按有關規(guī)定執(zhí)行。
部隊和軍事院校如要轉讓空余的土地，按照國家財政部、國家土地局、總后勤部的[1993]財綜字第159號文件《關于軍隊有償轉讓空余軍用土地有關問題的通知》辦理。
（七）對開發(fā)改造區(qū)域內(nèi)按規(guī)劃要求綜合開發(fā)配套的公建設施用地（學校、居民委、派出所、托幼兒園、老年活動室、房管所站、煤氣和自來水維修點等），按使用單位及占地面積給予劃撥。
（八）各單位在原劃撥用地范圍內(nèi)利用原廠房、設備與國內(nèi)、外搞“嫁接式”企業(yè)的，須按規(guī)定辦理出讓或有償劃撥使用手續(xù)。改變原用地性質的，應征得規(guī)劃行政主管部門同意，并按規(guī)定辦理土地出讓手續(xù)，全額收取土地出讓金。
（九）凡住宅項目建筑層數(shù)超過16層（含16層），其土地出讓金按規(guī)定的標準下浮30%；超過39層（含30層），其土地出讓金按規(guī)定標準下浮50%；低于15層（含15層），其土地出讓金按規(guī)定的標準上調30%；低于8層（含8層）以下和在城市建成區(qū)、開發(fā)小區(qū)內(nèi)零星插建住宅項目，其土地出讓金按定的標準上調100%（不含公開招標及拍賣項目）。
（十）國家投資的黨政軍機關、行政事業(yè)單位辦公用房、住宅建設用地，公共設施、公用事業(yè)和國營工業(yè)等建設用地，采取劃撥方式供應。
（十一）國辦大專院校和中、小學的建設用地，采取劃撥用地；建設有經(jīng)營性質的校辦工廠、實習工廠等，按50%收取土地出讓金。
（十二）各類工業(yè)企業(yè)（不含外商投資企業(yè)），在劃撥用地的廠區(qū)內(nèi)新建、改擴建與原用地性質相同的生產(chǎn)型項目和建設與生產(chǎn)有關的輔助設施（如辦公室、化驗室、展銷室、倒班宿舍、職工浴池、食堂等），仍按劃撥方式辦理手續(xù)。
第五條 按規(guī)定應繳納土地出讓金而未繳納土地出讓金的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，房屋作價抵繳，作價金額一律按建筑預算成本計算。
第六條 凡在一九九二年九月二日前已通過行政劃撥方式取得國有土地使用權的單位和個人（領取政府頒發(fā)的國有土地使用證），繼續(xù)按照《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》和《大連市征收城鎮(zhèn)土地使用稅暫行規(guī)定》的規(guī)定，由稅務部門按照土地使用證和使用面積收取城鎮(zhèn)土地使用稅；外商投資企業(yè)用地按照《外商投資企業(yè)土地使用證》的用地面積繳納土地使用費。
第七條 凡在一九九二年九月二日前已辦理劃撥用地手續(xù)，但未領取正式《建設工程規(guī)劃許可證》的建設項目，須補辦土地出讓手續(xù)，按一九九二年市政府規(guī)定的基準地價補交土地出讓金。
第八條 凡在一九九年五月十九日《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》以后至一九九二年九月二日《大連市國有土地出讓和轉讓管理辦法》之前將土地使用權及其它地上建筑物、附著物所有權轉讓、出租、抵押的單位和個人，必須在規(guī)定時間內(nèi)補辦轉讓、出租、抵押用地登記手續(xù)，并按一九九二年市政府規(guī)定的基準地價補交土地出讓金，其補交金額不低于基準地價的40%.第九條 一九九二年九月二日《大連市國有土地出讓和轉讓管理辦法》以后，將土地使用權及其地上建筑物、附著物所有權轉讓、出租、抵押的單位和個人，沒有辦理出讓手續(xù)，繳納土地出讓金的，一律限期補辦登記手續(xù)，按市政府規(guī)定全額補繳土地出讓金，并可視情節(jié)處以罰款。
第十條 甘井子區(qū)的集體土地禁止直接對外出讓、轉讓。如須出讓，須經(jīng)政府征用后，由市政府統(tǒng)一對外出讓。所收取的土地出讓金40%返還給甘井子區(qū)政府。
本區(qū)土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例，按土地出讓平均純收益15％確定，其中30％資金由市集中使用，70％資金由區(qū)集中使用。
土地出讓平均純收益標準是指：根據(jù)《財政部、國土資源部關于印發(fā)〈用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法〉的通知》（財綜[*]49號）中確定的本區(qū)地方人民政府出讓土地取得的土地出讓純收益的平均值，具體標準為65元/平方米。
二、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金納入財政預算，實行專項管理。區(qū)財政局應對農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金實行專帳核算，按規(guī)定的標準和用途足額劃繳及使用，不得截留、坐支和挪用，并實行社會公示制度。
三、調整現(xiàn)行政府預算收支科目，取消“基金預算收入科目”第85類“土地有償使用收入”下的850101項“土地出讓金”；增設850103項“用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金”，反映從“土地出讓金”財政專戶中劃入的用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的資金。
四、市房地資源管理局根據(jù)辦理的土地出讓合同和土地出讓金繳納情況，按月統(tǒng)計各區(qū)(縣)已繳清土地出讓金的土地出讓面積送市財政局，市財政局根據(jù)土地出讓面積、土地出讓平均純收益標準等，計算應從土地出讓金劃繳的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金，并于次月10日前分別劃入市、區(qū)(縣)級國庫用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入專賬。
從土地出讓金劃繳的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)區(qū)級專項資金的計算公式為：土地出讓面積（平方米）×65（元/平方米）×15％×70％。
五、本實施意見所稱的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)主要包括：土地整理和復墾、宜農(nóng)未利用地的開發(fā)、基本農(nóng)田建設以及改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的土地開發(fā)。
土地整理和復墾是指：按照土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃，有組織地對農(nóng)村地區(qū)田、水、路、林及村莊進行綜合整治；對在生產(chǎn)建設過程中挖損、塌陷、壓占及污染破壞的土地和洪災滑坡崩塌、泥石流、風沙等自然災害毀損的土地進行復墾。
宜農(nóng)未利用地的開發(fā)是指：在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防治水土流失和土地沙漠化的前提下，對灘涂、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用的宜農(nóng)土地進行開發(fā)利用。
基本農(nóng)田建設是指：采取相應措施對基本農(nóng)田進行改造、改良和保護，促進基本農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力提高和持續(xù)利用。具體包括：經(jīng)國務院有關主管部門或者區(qū)以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地的建設；有良好的水利與水土保持設施的耕地建設；對中低產(chǎn)田的改造；蔬菜生產(chǎn)基地的建設；國務院規(guī)定應當劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的其他耕地的建設等。
改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的土地開發(fā)是指：為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件而獨立進行的農(nóng)田道路、電力通訊、水源、給排水等生產(chǎn)設施的建設。
六、市級專項資金50％用于宜農(nóng)未利用地的開發(fā)，50％用于基本農(nóng)田建設、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的土地開發(fā)(主要指農(nóng)業(yè)設施建設)；區(qū)級專項資金主要用于“農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中”后的土地整理和復墾等。
七、財政部門負責農(nóng)業(yè)土地開發(fā)專項資金的預算審批、下達、資金的撥付和資金的監(jiān)督管理等工作；房地部門、農(nóng)業(yè)部門負責項目預算的編報、匯總、項目實施的監(jiān)督檢查及竣工驗收等項目管理工作。
八、區(qū)財政局會同有關部門每半年將用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入、資金使用計劃、支出情況上報市財政局、市房地局和市農(nóng)委等部門。
九、區(qū)財政、房地會同審計等部門對用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金的預算管理、支出范圍等情況進行定期或不定期的監(jiān)督檢查。對于違反規(guī)定的，予以通報；對于違反專賬管理的，督促其在7個工作日內(nèi)予以糾正；對于違反支出范圍的，除督促其在7個工作日內(nèi)糾正外，應將超出本實施意見規(guī)定支出范圍的資金收回專賬；對挪用專賬資金的，除追繳外，由相關部門追究有關人員責任。
十、對*年1月1日起繳入財政專戶的土地出讓金，按本實施意見規(guī)定提取用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的專項資金。
一、切實加強土地出讓金的征收管理
（一）明確土地出讓金的征收管理部門。按照國家有關規(guī)定，市、縣財政行政管理部門是土地出讓金的主管部門，市、縣土地行政管理部門是土地出讓金的代征部門。其他部門或者單位（含各類開發(fā)區(qū)管委會）一律不得征收土地出讓金。各市、縣人民政府應當重視和加強土地出讓金的征收管理，支持財政、土地行政管理部門規(guī)范土地出讓金的征收管理。
（二）嚴格履行土地出讓合同，按照規(guī)定征收土地出讓金及滯納金。各市、縣土地行政管理部門在出讓國有土地使用權時，應當按照土地出讓合同確定的土地價款，向土地受讓人送達繳款通知書。土地受讓人應當根據(jù)繳款通知書規(guī)定的金額、開戶銀行和賬號，按照規(guī)定時間將土地出讓金直接繳入“非稅收入財政專戶”。未按照合同約定足額繳清土地出讓金的，市、縣土地行政管理部門一律不得印發(fā)用地批準文件和辦理土地使用證書，并按照規(guī)定追繳土地出讓金及滯納金。土地受讓人拒繳土地出讓金及滯納金的，市、縣土地行政管理部門應當及時解除與其簽訂的國有土地使用權出讓合同，并要求其給予違約賠償。
（三）各市、縣財政行政管理部門應當設立“土地出讓金財政專戶”，用于土地出讓金的專項存儲和清算；應當將“非稅收入財政專戶”中征收的土地出讓金全額劃入“土地出讓金財政專戶”，并按照出讓土地逐宗進行明細核算。
（四）不得違法壓低地價供地。各市、縣以招標、拍賣或者掛牌方式出讓國有土地使用權，應當按照國家的有關規(guī)定確定標底或底價，競價低于標底或底價的，國有土地使用權不得出讓；以協(xié)議方式出讓和出租國有土地使用權，出讓金和租金不得低于按照國家規(guī)定所確定的最低價；以國有土地使用權作價出資或入股的，其作價不得低于按照協(xié)議出讓方式所確定的最低價。
任何單位和個人不得減免土地出讓金。對已經(jīng)出讓的土地，凡改變土地用途、容積率的，應當按照規(guī)定收取不同用途和容積率的土地差價。但對工業(yè)用地、社會公益事業(yè)用地在符合規(guī)劃、不改變原用途的前提下，經(jīng)依法批準提高土地利用率和增加容積率的，原則上不再收取或者調整土地出讓金。
（五）嚴格控制劃撥用地范圍。各市、縣人民政府在確定以劃撥方式供地時，應當嚴格執(zhí)行《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》以及國土資源部關于劃撥用地范圍的規(guī)定，任何單位和個人不得突破范圍劃撥用地。對于經(jīng)營性基礎設施用地要逐步實行有償使用、取消以劃撥方式供地。
經(jīng)依法批準利用原劃撥土地進行經(jīng)營性開發(fā)建設的，應當按照市場價補收土地出讓金。經(jīng)依法批準轉讓原劃撥土地使用權的，應當在土地有形市場公開交易，按照市場價補收土地出讓金。
二、嚴格土地出讓金的使用管理
（一）嚴格執(zhí)行土地出讓金“收支兩條線”管理制度。土地出讓金必須足額繳入市、縣財政行政管理部門設立的“土地出讓金財政專戶”，不得設立“賬外賬”。各級財政行政管理部門要嚴格按照規(guī)定管理好“土地出讓金財政專戶”，不得違反規(guī)定轉移“土地出讓金財政專戶”資金。
（二）嚴格執(zhí)行土地出讓金?？顚Ｓ弥贫?。土地出讓金必須按照以下范圍列支，不得挪作他用：
1.土地取得的補償性支出，包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費、青苗補償費和拆遷補償費等支出。
2.農(nóng)業(yè)土地開發(fā)費。農(nóng)業(yè)土地開發(fā)費的提取比例和用途按照省財政廳、省國土環(huán)境資源廳印發(fā)的《海南省用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入和使用管理辦法》（瓊財建〔20*〕288號）執(zhí)行，即各市、縣土地出讓平均純收益的20%用作農(nóng)業(yè)土地開發(fā)費，其中25%上劃省財政集中使用，75%由市、縣留用。提取的資金要專項用于土地整理和復墾、宜農(nóng)未利用地的開發(fā)、基本農(nóng)田建設以及改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的土地開發(fā)等農(nóng)業(yè)土地開發(fā)項目。
3.新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、植被恢復費等依法應當向國家繳交的費用。
4.上繳省級土地出讓金。各市、縣人民政府應當將土地出讓金的10%上繳省財政，由省政府安排用于可讓全省各市、縣共同受益的重點基礎設施項目的建設。
5.土地出讓業(yè)務費。各市、縣財政行政管理部門應當按照財政部印發(fā)的《國有土地使用權出讓金財政財務管理和會計核算暫行辦法》（財綜字〔19*〕1號）的規(guī)定，給土地行政管理部門核撥土地出讓業(yè)務費。
6.扣除上述5項費用后的政府土地出讓金余額部分，各市、縣人民政府可以用于城市基礎設施建設等開發(fā)性支出。
國家和省政府對于土地出讓金的使用另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
（三）嚴格土地出讓金的清算核撥。市、縣土地行政管理部門應當根據(jù)土地出讓情況及時向財政行政管理部門送交土地出讓金清算單，列明土地開發(fā)費用、土地出讓業(yè)務費用和土地凈收益。市、縣財政行政管理部門應當根據(jù)土地出讓金清算單及時清算，并從“土地出讓金財政專戶”中撥付有關費用。土地出讓金凈收益應當按季繳入財政金庫，納入財政基金預算管理，按照規(guī)定使用。其中，用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金應當按照規(guī)定比例分別劃繳省財政金庫和市、縣財政金庫。
（四）不得違規(guī)以國有土地使用權作價抵償政府債務。各市、縣人民政府不得違反國家關于國有土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓的規(guī)定，將應當以招標、拍賣、掛牌方式出讓的國有土地使用權以協(xié)議出讓方式作價抵償政府所欠的債務，也不得違反土地出讓金的規(guī)定用途、將以協(xié)議方式出讓應當收取的土地出讓金直接沖抵政府所欠的債務。
（五）嚴格基礎設施建設綜合補償?shù)姆秶统绦颉８魇?、縣人民政府不得直接以土地出讓金抵頂基礎設施工程款。以土地為條件綜合補償基礎設施建設項目的，應當嚴格按照《海南經(jīng)濟特區(qū)基礎設施投資綜合補償條例》的有關規(guī)定，只適用于本經(jīng)濟特區(qū)公路網(wǎng)的骨架及干線公路、鐵路、公用港口碼頭、民用機場和大型水工程項目，并應當報經(jīng)省政府批準。補償?shù)貕K的供應不得違反國有土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓的有關規(guī)定。
三、明確職責，加強監(jiān)督
各級財政、監(jiān)察、審計和土地行政管理部門應當按照各自的職責，加強對土地出讓金征收和使用工作的監(jiān)督管理。土地行政管理部門要嚴把國有土地出讓價格關，依法向國有土地受讓人催繳土地出讓金，嚴格按照規(guī)定用途使用土地出讓金；不得違反國家規(guī)定低價出讓、出租土地，不得減免土地出讓金，不得違法核發(fā)國有土地使用證，不得挪用、截留或者坐支土地出讓金。財政行政管理部門應當加強對土地出讓金收繳入戶的管理，不得批準其他單位設立政府土地收益專戶。同時，要嚴格按照法定用途核撥土地出讓金，對未及時將土地出讓金繳入政府“土地出讓金財政專戶”的，應當及時催繳；對不符合規(guī)定用途使用土地出讓金的申請，不予以核撥；對挪用土地出讓金的，應當及時糾正。監(jiān)察部門和審計部門要將土地出讓金的征收和使用列入重點監(jiān)察和審計范圍。
各級財政、監(jiān)察、審計和土地行政管理部門要建立和完善對土地出讓金違規(guī)案件的聯(lián)合辦理以及通報、移送制度，對在檢查中發(fā)現(xiàn)的有關土地出讓金違規(guī)案件，需其他部門依法處理的，應當及時通報、移送相關部門。
四、嚴格依法查處違規(guī)行為
對侵占、挪用征地補償費用的行為；非法低價（包括無償）出讓國有土地使用權的行為；隨意減免地價、擠占挪用土地出讓金或者違規(guī)核發(fā)國有土地使用證，造成國有土地資產(chǎn)流失的行為；違反國家關于國有土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓等規(guī)定，擅自以國有土地使用權作價直接抵償市、縣政府債務的行為；設立“賬外賬”，不將土地出讓金繳入政府財政專戶的行為；違反土地出讓金“收支兩條線”規(guī)定的行為；以及違規(guī)核算土地出讓金的行為等，一經(jīng)查實，將嚴格按照國土資源部、監(jiān)察部《關于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》等有關規(guī)定，對相關責任人給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。同時，根據(jù)違規(guī)情況，給予經(jīng)濟處罰。
二、文獻綜述
土地出讓金制度在實踐中暴露的問題越來越多，學術界普遍認為存在著管理不規(guī)范、出讓金流失嚴重以及支出不合理等問題。如李建功（2002）等學者認為土地使用者利用現(xiàn)有的土地政策，高進低出發(fā)土地財。在經(jīng)濟利益的驅動下，通過各種投機方式，造成國家土地收益的流失。學界還認為土地出讓金的流失與地方政府管理不規(guī)范，維護地方政府利益以及地方競爭等因素有關［1］。其次，在土地出讓金的支出方面，也存在著很多的問題，例如，一些地方政府以未來土地出讓收入作擔保，通過大量借貸進行城市建設，而用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的資金欠繳嚴重；有的地方政府挪用土地出讓金，用于平衡財政預算。如何規(guī)范土地出讓金的收支管理呢？江峰（2006）認為各級政府當期出讓土地使用權獲得的土地純收益不得全部用于當期支出，要按一定的比例留存收益，作以后年度使用［2］。汪利娜（2009）則提出，建立土地出讓金收支專戶、土地出讓金全額進入地方預算、建立土地出讓金的分配體制、建立國有土地收益基金的設想是把土地出讓金納入到統(tǒng)一管理的模式，實現(xiàn)出讓金的透明化管理［3］。研究資料表明，我國土地出讓金收支管理制度還有很大的不足，有待更加系統(tǒng)的、全面的完善，土地出讓金制度的設計仍有深入研究的空間。因此，完善土地出讓金的收支管理制度，有效解決土地出讓金收支管理中各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，保障土地出讓金各方的利益，才能確保國有土地出讓金收支管理開發(fā)有序，出讓有方，核算有據(jù)，分配有道。
三、土地出讓金收支管理的基本情況
（一）土地出讓金的含義
我國實行土地公有制，《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地歸國家所有”?！吨腥A人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（即國務院第55號令）也規(guī)定，我國的土地歸國家所有，有償使用。即，在土地使用者向國家支付一定的土地出讓金后，國家可以將土地使用權有償轉讓給土地使用者。土地出讓金是國家作為土地所有者向土地使用者收取的地租價格，是土地使用權的交易價格。在國務院辦公廳出臺的《通知》（［2006］100號）中，將土地出讓金稱為“國有土地使用權出讓收入”，并將其定義為“政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款，包括受讓人支付的征地和拆遷補償費用、土地前期開發(fā)費用和土地出讓收益等。”［4］從性質上看，土地出讓金的本質是地租，相當于土地出讓年限內(nèi)的所有地租收入的貼現(xiàn)值之和，是國家向土地使用者收取的使用土地的經(jīng)濟報酬，是國家財政的重要來源和組成部分。我國政府對土地使用權的最高年限進行了規(guī)定。其中居住用地最高年限70年；工業(yè)用地、教科文體用地和綜合用地最高年限是50年；第三產(chǎn)業(yè)用地最高年限40年。
（二）我國土地出讓金收支管理的情況
我國土地出讓金收支管理是伴隨著土地使用權制度的確立發(fā)展起來的?！吨腥A人民共和國土地管理法》第五十五條規(guī)定，“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規(guī)定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費用和其他費用后，方可使用土地”［4］。《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第十六條對“支付出讓金”做出規(guī)定：“土地使用者必須按照出讓合同約定，支付土地使用權出讓金；未按照土地出讓合同支付土地使用權出讓金的，土地管理部門有權解除合同，并可以請求違約賠償”?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第四十條對“以劃撥方式取得土地使用權的房地產(chǎn)轉讓”做出規(guī)定：“以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產(chǎn)時，應當按照國務院規(guī)定，報有批準權的人們政府審批。有批準權的人民政府準予轉讓的，應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續(xù)，并依照國家有關規(guī)定繳納土地使用權的出讓金。并規(guī)定土地使用權出讓金應當全部上繳財政，列入預算”［4］。1990年，《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（即55號令）頒布，不僅規(guī)定土地征收的出讓金管理，還規(guī)定將土地使用權出讓金列入財政預算，作為專項基金管理。55號令將對土地使用制度的改革，從一般地收費收稅調整為由市場配置土地資源、決定土地價值，從而進一步完善了土地使用權制度。55號令還對國有土地使用權出讓和轉讓的各個環(huán)節(jié)、各項工作都做出了比較具體的規(guī)定，使我國的土地出讓、轉讓工作以及出讓金的征收工作都有了法律依據(jù)和保障。這標志著我國的土地出讓金制度已基本形成。2006年底，土地出讓收支實行“收支兩條線”管理，收入全額繳入地方國庫，支出則一律通過地方基金預算，從土地出讓收入中列支。關于土地出讓金的使用范圍，國家也作了相關規(guī)定。依據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，政府土地收益使用范圍主要用于城市建設和土地開發(fā)；《城市房地產(chǎn)管理法》則進一步明確為用于城市基礎設施建設和土地開發(fā)。《關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》對土地出讓使用范圍做出明確規(guī)定，其使用范圍包括：征地和拆遷補償支出（包括土地補償費、拆遷補償費、地上附著物和青苗補償費、安置補助費）、土地開發(fā)支出（包括前期土地開發(fā)性支出以及按照財政部門規(guī)定與前期土地開發(fā)相關的費用等）、支農(nóng)支出、城市建設支出、其他支出［5］。
（三）各地土地出讓金收支管理情況概覽
1.上海。2008年，上海市出臺了《上海市市級國有土地使用權出讓收支預決算管理辦法》、《關于規(guī)范本市國有土地使用權出讓收支管理的意見》、《上海市土地儲備成本認定暫行辦法》，不斷強化土地出讓金收支管理。其主要措施有：建立土地儲備、供應和出讓收支相互銜接的管理體系，對土地使用權出讓收支進行統(tǒng)籌平衡、綜合協(xié)調；明確土地儲備成本認定辦法，明確土地儲備項目預算及預算調整審核和項目決算核銷等工作要求；建立定期報告預決算制度；規(guī)范土地出讓收入繳庫辦法和專項基金（資金）的提取比例。2.四川。其主要做法是：加強部門協(xié)作，建立國有土地出讓、儲備及收支信息共享制度；嚴格執(zhí)行征地“兩公告，一登記”制度，不斷改進征地補償安置費的發(fā)放方式；切實保障被征地農(nóng)民和被拆遷居民的合法利益。3.江西。江西省出臺了《江西省國有土地使用權有償使用收入征收管理進行辦法實施細則》，規(guī)定：凡在我省境內(nèi)有償轉讓土地使用權的中華人民共和國境內(nèi)外的部門、公司、企業(yè)、其他組織和個人，應按照標準繳納土地出讓金，由所在地的市、縣財政部門統(tǒng)一征收管理，土地管理部門代收代繳。4.浙江衢州。浙江省衢州市通過對國土部門的土地出讓金收支情況作了一個全面的審計過后，探索出適合本地的土地出讓金征收管理新機制。（1）加強對規(guī)范征收的管理。衢州市首先在制度上明確國土部門、財政部門的不同工作職責，其次堅持“國土開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的原則，構建起“國土征收、財政監(jiān)管、政府所有、收支兩線”的土地出讓金征管新機制。在實際工作中，衢州市主要是圍繞“兩清（清理土地出讓金收入過渡戶，清理土地出讓金專用票據(jù)）”、“兩建（建立土地出讓金收支專戶制度，建立土地出讓金專用票據(jù)領用、結報和核銷管理制度）”、“三規(guī)范（規(guī)范土地出讓金征收行為，規(guī)范土地出讓金專用票據(jù)使用行為，規(guī)范土地招標、拍賣和掛牌出讓行為）”目標，加強土地出讓金的征收管理工作。（2）嚴格控制支出的成本。眾所周知，土地出讓金收支管理的環(huán)節(jié)不僅多，而且復雜，從土地征用、收購儲備，到前期開發(fā)、組織出讓，再到成本費用支撥等。一旦某個環(huán)節(jié)監(jiān)管出現(xiàn)疏忽，就會影響到整個土地出讓金的使用效益。因此，衢州市詳細地制定了相應的規(guī)章制度，如建立征地費支付備用金制度和土地保證金直接退付辦法。尤其是對土地征用成本費用、土地儲備資金、土地出讓金業(yè)務費收支以及征地費用保證金的支付、退付行為等進行全面的監(jiān)管。通過對土地出讓金收支活動的全程監(jiān)管，有效地保證了土地出讓金的使用效益。（本文來自于《重慶科技學院學報.社會科學版》雜志。《重慶科技學院學報.社會科學版》雜志簡介詳見.）
四、我國現(xiàn)行土地出讓金收支管理制度存在的問題及成因
現(xiàn)在看來，《中華人民共和國土地管理法》和國務院第55號令的相關規(guī)定還是顯得有點滯后和粗糙。面對審批權限、權屬登記、土地作價、收益分配等具體問題，尚缺乏有針對性的規(guī)章制度。導致一些地方政府要么無所適從，要么自行其道。從2007年1月1日開始，土地出讓金收支管理實行徹底的“收支兩條線”。然而，各地并未嚴格實施，導致每年有大量的土地出讓金收益流失。從征收結構上看，土地出讓金不僅成為地方政府收入特別是地方政府性基金收入的主體，而且其增速遠超其他經(jīng)濟指標的增速。在部分地區(qū)，土地出讓金的增速甚至出現(xiàn)失控局面。政府為獲取土地出讓金對土地進行粗放式的開發(fā)導致諸多問題，如容易導致政府官員的尋租行為；征收的土地出讓金不能及時繳入國庫；造成土地出讓金看不見的流失，這些問題的存在不利于經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。在支出結構上，土地出讓金支出范圍過大，支出結構要求模糊，預算編制和管理精細化程度不高；土地出讓金支農(nóng)不足，加劇了城鄉(xiāng)二元結構的分化；在征地和拆遷補償?shù)确矫娲嬖谡咂?，損害了失地農(nóng)民的切身利益；用于保障性住房的支出比例有待進一步提高［6］。
上述問題的主要原因有：第一，對土地出讓金征收管理的配套制度還不完善。當前雖然從中央到地方出臺了不少加強土地出讓金征收工作的法規(guī)、規(guī)章制度，但對如何及時足額征收和解繳則沒有嚴格的管理和處理、處罰制度，缺乏強有力的約束力。第二，對征收的土地出讓金還缺乏嚴格的監(jiān)督管理。在一些地方，土地出讓凈收益未能按照規(guī)定的要求，被納入到基金預算管理之中。由于土地要素的非完全市場化，使得地方政府在征地、供地的過程中居于主導地位，在這種情況下，如果對土地出讓金的收支缺乏嚴格的監(jiān)督管理，極易導致一些地方政府違法、違規(guī)出讓土地，擅自減免土地出讓金等現(xiàn)象的發(fā)生，從而導致土地出讓金的大量流失。第三，土地出讓金征收還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理制度，征收環(huán)節(jié)銜接不緊密。按照國家有關規(guī)定，財政部門是土地出讓金的征收管理部門，應負責國有土地使用權出讓的政策制訂、監(jiān)督執(zhí)行和收支管理；而國土部門則是具體征收部門，應嚴格執(zhí)行財政部門制訂的征管政策，負責按法律法規(guī)和出讓合同將土地出讓金及時足額征收到位。但在實際工作中，存在著國土部門集土地出讓政策制訂、地價評估、出讓交易、權證管理、收入征收于一身，甚至連支出也一并管理的現(xiàn)象，導致欠繳和漏繳土地出讓金現(xiàn)象十分嚴重［7］。
現(xiàn)階段，地方土地出讓金已經(jīng)成為一些地方財政收入的主要來源之一，土地出讓金制度的實施在一定程度上推動了城市化建設，實現(xiàn)了土地資源的靈活利用，增加了地方財政收入，然而，其中也必然會帶來各種問題，不斷擴大的土地出讓金財政比重，會加劇地方財政對土地出讓金的依賴，從而引發(fā)嚴重的社會矛盾問題。
一、地方土地出讓金的主要風險
土地出讓金目前已經(jīng)在地方財政收入中占據(jù)較大比重，甚至形成了一種偏好問題，對地方的經(jīng)濟規(guī)劃建設、社會發(fā)展等帶來不良影響，形成了如下風險和問題：
1、耕地危機與糧食安全問題
一些地方政府只顧眼前利益，為了增加財政收入，盲目擴大土地出讓范圍，甚至拓展至城市周邊的農(nóng)用土地，導致農(nóng)業(yè)種植土地面積越來越小，不僅影響了農(nóng)民的經(jīng)濟利益，也使得人均耕地面積越來越小，影響我國的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，甚至引發(fā)糧食安全問題。
2、社會矛盾一觸即發(fā)
近年來，由于土地出讓引發(fā)了越來越多的社會矛盾問題，甚至出現(xiàn)了失地農(nóng)民與地方政府的正面沖突。一些地方行政部門無視土地法律法規(guī)，違法征地，非法占用農(nóng)民耕地，土地違法案件頻發(fā)，農(nóng)民的利益受到影響，地方政府也為之付出了巨大代價，不僅造成了土地資源的浪費，也擾亂了社會秩序，影響了社會的安定團結。
3、財政風險日益加劇
土地出讓金不同于其他類經(jīng)濟收入，通常為一次性財政收入，沒有持續(xù)性循環(huán)的功能，而且，土地出讓金收入也要受到客觀經(jīng)濟形勢、市場經(jīng)濟規(guī)律變化的影響，當客觀經(jīng)濟形勢發(fā)展不利的情況下，土地出讓金收入會下降，土地可能貶值，這就意味著土地出讓金在地方財政收入中所占比例越大，地方財政就越會受到地方經(jīng)濟發(fā)展的影響，從而形成地方財政風險，加劇地方財政危機。
例如：08年經(jīng)濟危機的發(fā)生，導致地方土地出讓金大幅下降，隨后的幾年經(jīng)濟形勢好轉，土地出讓金又有回升趨勢，這其中地方財政就必然要承受經(jīng)濟波動的壓力和負擔，甚至可能面臨財政危機。
二、地方土地出讓金風險管理的科學對策
1、改善地方財政體制
為了維護地方財政收入的穩(wěn)健增長，首當其沖應創(chuàng)建獨立、穩(wěn)健的地方財稅系統(tǒng)。現(xiàn)階段，由于分稅制依然存在缺陷，使得地方行政機構的權限無法有效施展，無法充分發(fā)揮邊際控制作用，對此需要改革完善地方稅體制，積極制定并執(zhí)行全新的稅法規(guī)定，在稅收管理方面對地方政府進行適度放權，維護其稅收獨立的地位，加大對稅收法制的建設與完善力度，通過創(chuàng)建績效考評制度來靈活地轉移支付資金。
2.建立健全財政轉移制度
第一，加強財政轉移支付的法規(guī)建設。國家應該積極制定并頒布有關財政轉移支付方面的法律法規(guī)，為“轉移支付”提供健全的法律保障。
第二，啟動“因素法”來分析轉移支付的金額。也就是立足實際，深入、客觀地分析影響一個地方收入與支出的因素，對應明確不同地域環(huán)境中的轉移支付金額。
第三，打造復合型轉移支付模式。這其中包括：一般性轉移支付、特殊性轉移支付等形式，以此縮小不同地域財政收支差距，補充財政收支缺口。
第四，創(chuàng)建績效考核評估制度。發(fā)揮績效考核的激勵作用，以此來監(jiān)督轉移支付資金的流向與使用情況。
3、逐步完善并發(fā)展土地出讓制度
我國應該積極完善土地出讓制度，以此來慢慢改善地方財政土地不平衡出讓問題。
第一，改革并發(fā)展土地年租制。科學啟動土地年租制，以此來推動土地資源的科學利用，增加地方政府在土地方面的經(jīng)濟收益，并促進土地資源的高效、合理利用。
第二，科學發(fā)展土地收益分配制度。通過平衡土地收益的分配，來維護各方利益，減少社會矛盾，依照科學的財政制度、稅收體制等，來科學協(xié)調中央政府與地方政府的土體收益，以此來控制地方的土地收入，從而遏制地方土地的不規(guī)則分配現(xiàn)象。
第三，重視補助失地農(nóng)民?，F(xiàn)階段，地方土地出讓金的利用分配不合理，大部分用在市政基建事業(yè)或土地開發(fā)建設中，沒能有效補償失地農(nóng)民的損失，導致失地農(nóng)民所獲得的征地補償金較少，不僅觸犯了失地農(nóng)民利益，也會拉大程序差距，甚至引發(fā)社會矛盾，因此，必須加大對失地農(nóng)民的補償力度，土地出讓金向補償金方面?zhèn)戎嘏c轉移，同時，失地農(nóng)民意味著失去了經(jīng)濟來源，為了保護他們的利益，應為其辦理社會保險，并動用一部分土地出讓金來解決他們的住宅問題，從而維護城鄉(xiāng)之間的平衡發(fā)展。
4、改革并完善土地出讓金管理辦法
要想有效防范地方土地出讓金風險，可以從下面幾大方面入手：第一，推動土地法制化發(fā)展，完善土地出讓金體制建設。國家應加大對土地管理的法制化建設力度，通過科學地立法、執(zhí)法與監(jiān)督來實現(xiàn)土地的法制化管理，以此來實現(xiàn)土地出讓金的公平化、透明化管理。國家與地方土地管理機構應該結合土地出讓工作中的具體問題來不斷改革并完善土地出讓金管理制度，及時解除矛盾、解決問題，積極規(guī)范土地出讓金的征收，合理規(guī)劃并分配土地出讓金，使之得到充分合理地利用，土地出讓金不僅要支持城市建設與發(fā)展，也要用來支持“三農(nóng)”建設，維護實地農(nóng)民利益。第二，健全發(fā)展土地出讓金財務核算體系?，F(xiàn)階段，針對于土地出讓金尚未形成規(guī)范的財務預算體系。國家行政機構與地方政府有必要完善出讓金財務核算體系，形成出讓預算編報系統(tǒng)，科學編制預算，同時，也要形成規(guī)范的會計核算方法，其中涵蓋：土地成本核算、票據(jù)管理等。加大對土地出讓工作的預算，形成科學的預算，加大審批監(jiān)督，從而維護財政收支平衡。
第一條 為了進一步促進土地使用制度改革，培育和發(fā)展地產(chǎn)市場，加強土地使用權有償使用收入管理，更好地發(fā)揮土地資產(chǎn)在城市建設和經(jīng)濟發(fā)展中的作用，根據(jù)國家有關規(guī)定，制定本辦法。
第二條 國有土地使用權有償使用范圍：
（一）國有土地使用權出讓金（包括變更用地性質或建設規(guī)模補繳的出讓金）。
（二）行政劃撥土地補交、扣繳的出讓金和收取的土地收益。
（三）國有土地使用權有償使用的其它收入。
第三條 國有土地使用權有償使用收入征收權限劃分：
國有土地使用權有償使用收入屬國家預算收入，由財政部門委托各級國土部門按照土地法律法規(guī)規(guī)定的審批權限分級征收。市審批權限范圍內(nèi)的由市國土局征收；縣、市審批權限范圍內(nèi)的，由縣、市、國土部門征收。
第四條 土地出讓金的計算：
（一）城鎮(zhèn)國有土地由政府負責拆遷整治后出讓的，扣除拆遷安置整治成本后為出讓金；未承擔地上物拆遷出讓的，以合同約定的出讓金為準。
（二）征用農(nóng)村集體土地為國有土地后出讓的，出讓總價金扣除經(jīng)核業(yè)的實際征地成本后為土地出讓金。
（三）征用農(nóng)村集體土地為國有土地經(jīng)整治后出讓的，出讓總價金扣除征地、整治開發(fā)成本后為土地出讓金。
第五條 土地使用權有償使用收入的分配
（一）城市規(guī)劃區(qū)范圍以內(nèi)（包括市中區(qū)、江北區(qū)、南岸區(qū)、沙坪壩區(qū)、九龍坡區(qū)、大渡口區(qū)，江北縣龍溪鎮(zhèn)、人和鎮(zhèn)、巴縣西彭鎮(zhèn)、漁洞鎮(zhèn)及市政府確定的其它地區(qū)）的城鎮(zhèn)國有土地（包括統(tǒng)征后的全部土地，下同）出讓金的分配比例為市級70％，區(qū)縣級30％（市政府籌集大型市政重點工程建設資金時另有規(guī)定除外）。
新征用農(nóng)村集體土地為國有土地出讓的，原則上按出讓綜合價金總額計算，市級30％，區(qū)縣級70％（含征地成本和區(qū)縣所得出讓金）。
（二）城市規(guī)劃區(qū)范圍以外（即前項未包括的區(qū)、市、縣）的城鎮(zhèn)國有土地出讓收入分配比例為：市級20％，區(qū)市縣級80％。
新征農(nóng)村集體土地為國有土地出讓的，原則上按出讓綜合價金總額計算，市級10％，區(qū)市縣級90％（含征地成本和區(qū)市縣所得的出讓金）。
（三）縣、市審批權限范圍內(nèi)國有土地使用權有償使用收入均按本條第一、第二項的比例分配。
第六條 土地使用權有償使用收入的解繳：
在市和區(qū)市縣國土局建立“土地收入”專戶，除按規(guī)定提取業(yè)務費外，按昭第五條確定的分配比例分別于次月10日前解繳同級財政，具體解交辦法由市財政局、國土局制定。
第七條 征地拆遷和土地整治費的審核與監(jiān)督：（一）征地、拆遷費按土地管理法規(guī)的規(guī)定如實計算，并按征地審批經(jīng)限報市或縣、市國土局核定，包干使用。
（二）土地整治費由開發(fā)單位按實列報，同級財政局、國土局共同審定。
（三）征地拆遷和土地整治費實行專戶存儲，?？顚Ｓ?，不準挪作它用。
第八條 土地使用權有償收入的使用：
根據(jù)國務院關于土地使用權有償使用收入主要用于城市基礎設施建設、土地整治開發(fā)和發(fā)展農(nóng)業(yè)的有關規(guī)定，結合我市情況，土地使用權有償收入使用比例為：70％用于城市基礎設施建設，15％用于城市土地整治開發(fā)，15％用于發(fā)展農(nóng)業(yè)。
第九條 城市規(guī)劃區(qū)和區(qū)、市、縣所在城鎮(zhèn)規(guī)劃以外的小城鎮(zhèn)的土地使用權出讓收入管理，按《重慶市人民政府辦公廳關于轉發(fā)〈重慶市小城鎮(zhèn)建設用地管理辦法（試行）〉通知》（重辦發(fā)〔1994〕68號文）的規(guī)定辦理。
第十條 國有土地使用權有償使用收入工作經(jīng)費，由國土局按土地使用權有償使用收入的2％提取，?？顚Ｓ?，并納入同級財政瞀外資金專戶管理。
特此通知。
附件：經(jīng)確定可放申請表格的房地產(chǎn)經(jīng)紀機構名單
關于實施《北京市已購公有住房和經(jīng)濟適用住房上市出售管理辦法》的若干規(guī)定
為進一步搞活我市住房二級市場，簡化已購公有住房和經(jīng)濟適用住房上市出售的手續(xù)，依據(jù)國家和本市的有關規(guī)定，結合本市實際情況，現(xiàn)制定實施《北京市已購公有住房和經(jīng)濟適用住房上市出售管理辦法》的若干規(guī)定如下：
一、關于辦理上市出售手續(xù)的程序
（一）凡申請上市出售已購公有住房和經(jīng)濟適用住房的房屋所有權人，須持房屋所有權證、身份證或其他有效身份證明，房屋所有權共有的，還要持其他房屋共有人同意出售的書面意見，到房屋所在地的區(qū)縣房地產(chǎn)交易管理部門申領《已購公有住房和經(jīng)濟適用住房上市出售申請表》和《已購公有住房和經(jīng)濟適用住房上市出售征詢意見表》，也可以到市國土資源和房屋管理局指定的房地產(chǎn)中介機構領取上述表格。發(fā)表格的單位不得扣押房屋所有權人的所有權證件。
（二）自當事人將上述證件及填好的表格遞交到交易管理部門之日起，交易管理部門應即收即辦，最長不得超過3個工作日（遇有特殊情況可適當延長）完成已購公有住房和經(jīng)濟適用住房上市出售的審查工作并作出批準或不予批準的書面決定。
（三）經(jīng)批準上市出售的房屋達成買賣合同的，買賣雙方須持買賣合同和相關證件及材料到交易管理部門辦理立契過戶手續(xù)。賣方須提交房屋所有權證或確權證明、身份證或其他有效身份證明，房屋所有權共有的，其他房屋共有人同意出售的書面意見；交易管理部門批準上市出售的書面決定。買方須提交本市的身份證或其他有效身份證明；外省市個人還須提交有關部門批準的購房證明。
（四）交易管理部門自收齊買賣雙方的買賣合同和相關證件及材料之日起即為受理，工作人員即收即辦，最長不得超過5個工作日（遇有特殊情況可適當延長）完成審查、評估并按《北京市城近郊八區(qū)已購公有住房和經(jīng)濟適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理暫行規(guī)定》〔（99）京房改辦字130號〕、《轉發(fā)財政部、國家稅務總局關于調整房地產(chǎn)市場稅收政策的通知》〔京財稅（1999）1201號〕的規(guī)定，計收有關稅、費、收益等工作，完成立契過戶手續(xù)。
（五）交易管理部門對于繳納的分成或超標收益，要按財政管理的有關規(guī)定分別開具單據(jù)和記帳，城近郊八區(qū)的交易管理部門收繳的收益應按月統(tǒng)一上繳市局計財處；其余區(qū)縣按區(qū)縣的規(guī)定辦理。稅費收繳的手續(xù)仍按現(xiàn)行的規(guī)定辦理。
（六）各區(qū)縣交易管理部門完成立契過戶手續(xù)后要及時將相關材料（評估材料除外）輸入聯(lián)網(wǎng)的電腦，并報送到市局信息中樞。
（七）已購公有住房和經(jīng)濟適用住房所占土地是以劃撥方式取得的，買方須持買賣合同，立契過戶的相關材料、賣方的房屋所有權證復印件到區(qū)縣土地行政管理部門申請辦理土地出讓手續(xù)。屬于該棟樓房內(nèi)第一套房屋首次上市出售的，買方還應提交由原售房單位提供的該棟樓房竣工日期及相關證明文件，應簽訂《國有土地使用權合同》；屬于上述同一樓房內(nèi)的其他各套房屋上市出售時，只須開具《房改房或經(jīng)濟適用住房上市土地出讓金繳納通知單》。
已購公有住房所占土地是以出讓方式取得的，土地行政管理部門只須開具注明了土地轉讓字樣和原出讓合同編號的《房改房或經(jīng)濟適用住房上市土地出讓金繳納通知單》。
買方辦理上述手續(xù)時應按房屋買賣的成交價交付土地出讓金，城近郊八區(qū)還按3％繳納，遠郊十個區(qū)縣按所在區(qū)縣制定的標準繳納。
應簽訂《國有土地使用權出讓合同》的，土地行政管理部門自收齊雙方的買賣合同、立契過戶的相關材料、賣方的房屋所有權證復印件、原售房單位提供的該棟樓房竣工日期及相關證明文件之日起即為受理，工作人員即收即辦，最長不得超過3個工作日（遇有特殊情況可適當延長）完成《國有土地使用權出讓合同》的簽訂和土地出讓金的收繳工作；不需簽訂《國有土地使用權出讓合同》的土地行政管理部門自收齊雙方的買賣合同、立契過戶的相關材料、賣方的房屋所有權證件復印件之日起即為受理，工作人員應即收即辦，當日完成土地出讓金的收繳工作。
（八）土地行政管理部門對于繳納的土地出讓金，要按財政管理的有關規(guī)定分別開具單據(jù)并記帳。城近郊八區(qū)的土地行政管理部門收繳的土地出讓金按月統(tǒng)一上交市房地局計財處，其余區(qū)縣按區(qū)縣的規(guī)定辦理。
（九）買方辦完上述手續(xù)后，持立契過戶、土地出讓金已繳納的證明等文件及規(guī)定的其他證件，到房屋所在地的區(qū)縣權屬登記部門申辦房屋所有權證。
權屬登記部門收齊上述證件之日起即為受理，并應于受理之日即收即辦，最長不得超過5個工作日（遇有特殊情況可適當延長）辦完登記、發(fā)證手續(xù)。權屬登記部門可不再進行房屋測繪和現(xiàn)場勘察，但須在房屋所有權證的附記欄中注明土地出讓金繳納情況和土地使用年限并加蓋印章。
二、關于征詢原產(chǎn)權單位意見的問題
（一）凡以房改成本價所購公房申請上市出售的，除與原產(chǎn)權單位在買賣合同中另有約定的以外，可不再征詢原產(chǎn)權單位的意見。在京中央和國家機關及中央在京企事業(yè)單位另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
（二）涉及房屋供暖、物業(yè)管理及公共維修基金等問題，賣方應如實向買方告之，并由雙方自行協(xié)商解決。
三、關于土地出讓年期的確定
已購公有住房和經(jīng)濟適用住房所占土地是以劃撥方式取得的，從該棟樓房的第一套房屋首次上市交易之日起核定其土地出讓年期，即以根據(jù)房屋建筑結構確定的土地最高使用年限減去該棟樓房自竣工之日起至首次上市交易之日止已實際使用的年期；同一樓房的其他各套房屋上市出售時，其土地出讓年期分別依其上市交易日期均按上述規(guī)定逐一核定，最終保證同一宗地上的土地出讓年期終止日相同。
鋼筋混凝土結構、磚混結構的房屋，其土地使用年期最高不超過70年；磚木結構的房屋，其土地使用年期最高不超過50年。
已購公有住房所占土地是以出讓方式取得的，其土地使用年期仍按原《國有土地使用權出讓合同》或轉讓合同和《國有土地使用證》規(guī)定的出讓年期減去已使用的年限計算。
四、關于國有土地使用證問題
事實上，在現(xiàn)行的財稅制度與土地制度下，很少有辦法能夠遏制地方政府的賣地沖動。在宏觀制度環(huán)境難以改變的情況下，最現(xiàn)實和最急迫的問題應是，重新審視現(xiàn)行的土地出讓金管理制度，對土地出讓金的使用進行更加嚴格的管理和監(jiān)督。
支出構成
時至今日，土地出讓收入，包括以招拍掛和協(xié)議方式出讓土地取得的收入(占土地出讓收入的80％以上)，也包括向改變土地使用條件的土地使用者取得的收入、劃撥土地時取得的拆遷安置等成本性的收入、出租土地的租金收入等，尚未被納入財政預算。
2007年之前，土地出讓收入先納入預算外專戶管理，再將扣除征地補償和拆遷費用以及土地開發(fā)支出等成本性支出后的余額繳入地方國庫，納入地方政府性預算基金管理。2006年12月，國務院辦公廳下發(fā)《關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，對土地出讓收入管理制度進行了改革，將全部土地出讓收入繳入地方國庫，納入地方政府性預算基金，實行“收支兩條線”管理，與一般預算分開核算，?？顚Ｓ谩?/p>
隨著2007年《土地出讓金管理辦法》的實施，土地出讓金開始納入地方基金預算。按照現(xiàn)行政策規(guī)定，土地出讓收入繳入國庫后，市縣財政部門先分別按規(guī)定比例計提國有土地收益基金和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金，繳納新增建設用地土地有償使用費，余下的部分統(tǒng)稱為國有土地使用權出讓金。這筆資金被限定主要用于征地拆遷補償、土地開發(fā)、城鄉(xiāng)基礎設施建設、城鎮(zhèn)廉租住房保障等支出，以體現(xiàn)“取之于民，用之于民”。
2009年12月，財政部等五部委還就進一步加強土地出讓收支管理再次發(fā)文。
從2010年開始，財政部公布中央與地方基金預算。由此，公眾可以對土地出讓金的收支有總體的了解。據(jù)2010年5月3日財政部網(wǎng)站公開的2009年全國土地出讓收支基本，情況：當年全國土地出讓收入為14239.7億元，土地出讓支出總額為12327.1億元，結余1912.6億元，按規(guī)定結轉下年繼續(xù)使用。
數(shù)據(jù)顯示，全國土地出讓支出中，用于征地和拆遷補償支出4985.67億元，占支出總額的比重為40.4％；用于土地開發(fā)支出1322.46億元，占比重為10.7％；用于城市建設支出3340.99億元，占比27.1％；用于農(nóng)村基礎設施建設支出為433.1億元，占比3.5％；用于補助被征地農(nóng)民支出194.91億元，占比1.6％；用于土地出讓業(yè)務支出86.89億元，占比0.7％；用于廉租住房支出187.1億元，占比1.5％；用于耕地開發(fā)、土地整理、基本農(nóng)田建設和保護支出477.56億元，占比3.9％；用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出107.25億元，占比0.9％；用于地震災后恢復重建、破產(chǎn)或改制國有企業(yè)土地收入用于職工安置等支出1191.17億元，占比9.7％。
“政府花1元錢，從農(nóng)民那里買來地，從城鎮(zhèn)居民拆遷獲得地，轉手賣給地產(chǎn)商，可以獲得3元錢。”
信息和監(jiān)督缺失
盡管如此，從實際情況來看，土地出讓金的收支預算仍然缺乏充分的信息和監(jiān)督。
以北京市公開的2010年地方基金預算收之情況為例，從中可以看到2009年北京市級土地出讓金的收支情況。當年北京市級土地出讓金收入為299億元，但土地出讓金總額則為930億元。這意味著大部分土地出讓金留存在了區(qū)縣一級。而這些資金的收支情況，目前還難以從公開的渠道查詢。北京也沒有列出市級土地出讓金究竟花在了哪些地方。
由于土地出讓金由本級政府“自收自支”，長期缺乏收支規(guī)范與監(jiān)督機制，造成資金被嚴重浪費、挪用乃至侵吞，同時土地尋租活動愈演愈烈。
2010年4月，審計署公布的情況就表明，有11個市的674.81億元土地出讓收入管理不規(guī)范，未按規(guī)定納入基金預算管理，占征收總額的20.1％。
審計還發(fā)現(xiàn)，11個市改變土地出讓收入用途56.91億元。其中：6個市支出39.36億元，用于高校新校區(qū)、會展中心、劇院、軟件園等公共工程建設；4個市支出9.68億元，用于增加政府投資企業(yè)注冊資本；6個市支出3.26億元，用于補貼公交公司購車、還貸、設立農(nóng)業(yè)科研發(fā)展專項資金等；7個市支出2.1億元，用于彌補國土、城建等部門工作經(jīng)費不足；4個市違規(guī)支出2.38億元，用于建設、購置辦公樓、商務樓、職工住宅等。
此外，部分市縣仍然存在違規(guī)征地、以租代征土地、違規(guī)協(xié)議出讓工業(yè)和經(jīng)營性用地、土地開發(fā)整理項目實施效果不佳等違規(guī)問題。
一些地方土地出讓金的使用也有“貓膩”。比如，按有關規(guī)定，各地從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例不得低于10％。但審計署2010年11月公布的審計報告顯示，2007年至2009年，有22個城市的提取比例未達到要求，共計少提取達146.23億元。
外界呼吁，地方基金預算的編制應該更加詳細，尤其巨額土地出讓金的支出項目更應該詳細列出。地方政府不但需要公開每年土地出讓金的總額，更要公開土地出讓金的用途。地方基金預算編制也應該像一般財政預算那樣嚴格，并接受地方人大和公眾的監(jiān)督。
上海市城市經(jīng)濟學會高級經(jīng)濟師顧海波在接受本刊采訪時亦表示，對于土地出讓金的支出及用途，目前各方尚只能進行猜測，民眾應享有知情權，審計、人大應充分發(fā)揮監(jiān)督作用。如是，“謠言方能止于陽光”。他還指出，事實上，不僅是土地出讓金，政府其他資金的使用也存在著類似的嚴重問題。
誰才是最大受益者
土地出讓及增值的受益主體構成也備受指摘。
2009年1.42萬億元的全國土地出讓收入中，征地和拆遷補償、補助被征地農(nóng)民收入兩項支出合計僅為5180億元；2008年的數(shù)據(jù)是，土地收入1.0375億元，拆遷、補助農(nóng)民費用為3778億元。有媒體據(jù)此粗略估算，政府花1元錢，從農(nóng)民那里買來地，從城鎮(zhèn)居民拆遷獲得地，轉手賣給地產(chǎn)商，可以獲得3元錢。
各地的情況也不盡相同。北京市財政局新聞發(fā)言人孟景偉曾對媒體表示，北京的土地出讓收入中有大約20％用于彌補土地開發(fā)整理成本；上海市市長韓正表示，2009年上海73％的土地出讓收入都補償給了拆遷戶。
產(chǎn)生如此大的差別，很可能是統(tǒng)計口徑的問題，因為相關信息披露有限，很難分辨其中的真?zhèn)?。全國?shù)據(jù)應該比較靠譜，也就是大約農(nóng)民、拆遷戶拿到1／3，政府拿到2／3。
當然，這2／3主要用于城市公共建設、廉租房建設、農(nóng)用地開發(fā)等項目了，其中最主要的則是城市公共建設(北京市的例子是，2009年這部分支出占64.6％)。政府像商人一樣進行所謂的“經(jīng)營城市”，又讓自己手中已開發(fā)的“熟地”進一步增值。
政府依靠城市用地公有制壟斷土地所有權，成為唯一的土地出讓方；然后，通過拆遷或農(nóng)地轉化，獲得土地資源；其后，做一些“三通一平”的工作，再配之以必要的配套，把土地變成“熟地”；通過招拍掛等方式，地產(chǎn)商從政府批發(fā)到土地使用權，建成房屋，再次實現(xiàn)土地增值；然后，把批發(fā)來的土地以及地上的房屋賣給民眾，完成最終銷售。
在從地到房的過程中，產(chǎn)生了兩次增值，對應著兩個最大的獲益人：地產(chǎn)商和政府。
以2009年為例，全國商品房銷售總額高達4.39萬億元，以行業(yè)平均凈利潤率10％匡算，地產(chǎn)商共從民眾那里賺取了4000多億元。
當然政府賺的也是土地的錢，跟地產(chǎn)商類似，這個錢的來源也在于價差：拆遷、征地前后的土地有巨大的價差。近年來因拆遷而導致了一系列的暴力事件，其背后的原因就在于此：雙方都非常清楚，那不是拆房子，而是搶錢。
主要對象是：（一）對已購公有住房、經(jīng)濟適用住房及商品住宅房（樓）參與房改出售后未上市交易的，辦理土地登記手續(xù)，頒發(fā)國有土地使用權證書；（二）上市轉讓的，補交土地出讓金，辦理土地變更手續(xù)，頒發(fā)國有土地使用權證書；
二、方法步驟
（一）告知勘丈
1、通告或通知。此項工作開展前在縣電視臺進行公告，也可到用地單位告知或由用地單位進行申請。
2、申核資料。由售房單位提交有關售房資料、權屬證明材料及原土地證書，報縣國土資源局地籍股預審。
3、實地勘丈。在用地單位權屬來源合法、四至界限清楚和四鄰無爭議的情況下，現(xiàn)場勘丈繪制草圖，進行分割登記。
（二）確定住房用地范圍
住房用地范圍的確定，采用單獨或先分割后分攤的辦法進行。
（1）綜合宗地的分割。單位住宅區(qū)用地與辦公等其他用地為一宗地時，應將住宅區(qū)用地分割單獨劃宗。
（2）宗地的設立。①土地登記以宗地為基本單元，無論平房或樓房凡能劃分出每個購房者各自使用土地界線的均單獨劃宗；②不能為購房者單獨劃宗的，則以整棟房用地或連片房屋用地設為共用宗地；③共用宗地無論是按棟劃宗還是連片劃宗，其共用宗地的用地面積，除包括房屋本身占地外，還應包括宅間小路、宅間綠化、煤房等附屬用地在內(nèi)；④住宅區(qū)內(nèi)市政設施、交通道路用地、廣場、大面積的公共綠化用地單獨劃宗，不進行面積分攤。
（三）確定土地使用權面積
1、購房者個人使用的土地面積由獨立使用土地面積和分攤面積兩部分組成。
2、計算購房者分攤土地面積。
購房者個人分攤土地面積=購房人房屋建筑面積與總建筑面積之比乘共用宗地面積。
共用宗地面積=本棟房屋建筑占地面積 附屬用地占地面積。
附屬用地為供本棟房屋獨立使用的宅間小路、宅間綠化等，凡能劃入宗地內(nèi)的附屬用地，原則上分攤到戶。
3、獨立與住宅區(qū)外的幼兒園、學校、商服用地、社區(qū)管委會或居委會等公共用地應單獨劃宗，原則上確定給原產(chǎn)權單位。
4、不參加房改的公共性建筑所占土地，不參加面積分攤。
（四）收費。測繪費、工本費收費按原甘肅省土地局、測繪局、原省物委、省財政廳《關于土地登記收費及其管理辦法實施細則》（甘土發(fā)字[1990]025號）文件規(guī)定收取，即城鎮(zhèn)居民住房用地面積在100平方米（含100平方米）以下每宗地收取測繪費13元。每超過1至50平方米，加收5元，最高不超過30元；工本費個人每證5元。
土地出讓金：為減輕土地權利人在辦理住房用地登記時的經(jīng)濟負擔，征收土地出讓金時，按正寧縣城區(qū)基準地價的5進行核算，即住宅用地一級區(qū)基準地價按193元/平方米(12.9萬元/畝)核算，其土地出讓金為9.6元/平方米；二級區(qū)基準地價按145元/平方米(9.6萬元/畝)核算，土地出讓金為7.2元/平方米；三級區(qū)基準地價按115元/平方米(7.7萬元/畝)核算，土地出讓金為5.7元/平方米。該核算標準僅適用于按期限辦理城鎮(zhèn)住房用地登記的單位和個人，在單位統(tǒng)一辦理城鎮(zhèn)住房用地登記時，經(jīng)告知不辦理用地登記的個人而后逾期辦理的，按照城區(qū)基準地價10征收土地出讓金。
（五）登記發(fā)證?？h國土資源局在對報件齊全、面積核算準確且已交清費用的土地權利人在七日內(nèi)予以登記注冊，報主管領導審核批準后，憑用地單位證明，發(fā)放土地證書
。
三、相關規(guī)定
1、凡是職工按房改政策規(guī)定購買公有住房、經(jīng)濟適用住房已領取房屋所有權證書的，在辦理土地登記時，可暫不交納土地出讓金，但其土地使用權類型與房屋產(chǎn)權單位原土地使用權類型一致。
2、個人購買的商品房已領取房屋使用權證書的，土地使用權確定給個人。在辦理土地登記時，商品房用地為出讓方式取得土地使用權的，按出讓土地使用權為購房者辦理土地使用權證書；商品房用地為劃撥方式取得土地使用權的，由開發(fā)商補交出讓金后為購房者確定出讓土地使用權。
3、已購公有住房、經(jīng)濟適用住房用地為劃撥用地的，上市交易的由新購房者或原購房者交納土地出讓金后按出讓土地使用權辦理土地使用權證書。
4、凡以出讓方式取得土地使用權的，上市交易時不再征收土地出讓金，直接辦理過戶手續(xù)。
5、用地單位應提供的證明材料：
（1）用地單位申請；
（2）縣發(fā)改局
立項批復；
（3）原單位國有土地使用權證書；
（4）參加房改的應提供“成本價售房審批表”；
市區(qū)范圍內(nèi)的土地收儲出讓計劃由市國土局會同發(fā)改、規(guī)劃、建設、財政等土地收儲委員會成員單位制定，報市政府批準后實施；各鎮(zhèn)（區(qū)）范圍內(nèi)的土地收儲出讓計劃由各鎮(zhèn)（區(qū)）人民政府（管委會）會同規(guī)劃、建設、國土等部門制定，報市政府批準后實施。
全市土地收儲出讓年度計劃必須在上年前報市土地收儲委員會審定，經(jīng)市政府批準后，由市國土局按規(guī)定向社會公布。
在土地收儲出讓計劃執(zhí)行期內(nèi)，因城市建設和社會經(jīng)濟發(fā)展需要，確需調整出讓地塊的，則必須經(jīng)市土地收儲委員會審定，并報市政府批準后實施。
二、規(guī)范地價評估和出讓底價
市國土局應當根據(jù)擬出讓地塊的區(qū)位條件、規(guī)劃條件和土地市場情況，依據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》，組織對擬出讓地塊的正常土地市場價格進行評估。
市土地收儲委員會根據(jù)土地估價結果，兼顧產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)位條件等情況，集體決策，綜合確定出讓底價和投標、競買保證金。招標出讓的，應當同時確定標底；拍賣和掛牌出讓的，應當同時確定起叫價、起始價等。鎮(zhèn)（區(qū)）范圍內(nèi)土地出讓標底、底價等情況須報市國土局審定，土地出讓標底、底價不得低于國家規(guī)定的最低價格標準。
加強對評估機構資格和評估人員執(zhí)業(yè)資質管理，規(guī)范從業(yè)行為。評估機構及評估人員應嚴格按評估技術規(guī)程要求客觀、公正地開展評估活動，對故意壓低或抬高標的物評估市場價的，評估結果無效，并由相關部門視情節(jié)輕重予以相應的處罰；造成損失的，依法承擔賠償責任。構成犯罪的，移送司法機關依法追究刑事責任。
三、規(guī)范招標拍賣掛牌出讓土地使用權的行為
根據(jù)出讓地塊的具體情況，規(guī)范編制招標拍賣掛牌出讓方案。出讓方案應體現(xiàn)公正、公開原則和有利于促進城市建設的原則，不得以外資、招商引資等名義設置影響公平競爭的限制性條件，應最大限度地降低土地使用權競買、競投的參與門檻。
土地競買、競投申請人，可以是國內(nèi)外的法人、自然人和其他組織，土地競得后須在當?shù)爻闪㈤_發(fā)項目公司，并實行屬地管理。但在土地競買、競投前兩年中，有下列情形之一的申請人，不得參加土地使用權競買、競投：
1、法律、法規(guī)及規(guī)章對申請人有明確限制的；
2、執(zhí)法、執(zhí)紀部門正在偵查或確認在土地出讓中有行賄行為嫌疑的；
3、執(zhí)法、執(zhí)紀部門確認在土地出讓中有串標行為的；
4、無正當理由，仍未按土地出讓合同約定付清土地出讓金及其它稅費的；
5、違反土地出讓合同約定，擅自增加容積率或改變土地用途而未補辦手續(xù)、未補繳出讓金及其它稅費的；
6、上年度房地產(chǎn)開發(fā)，經(jīng)綜合考核名列末位的，或在建設質量、小區(qū)配套、物業(yè)管理、善后服務、農(nóng)民工工資等方面由于管理不善引起嚴重后果，造成的，實行“一票否決”。
市監(jiān)察部門會同規(guī)劃、國土、建設、財政等部門，對照上述規(guī)定認定土地競買、競投申請人的參與資格，并在競買、競投報名截止時間前一日內(nèi)予以書面答復。
市建設部門會同規(guī)劃、國土、財政等部門，對年度房地產(chǎn)開發(fā)項目進行綜合考核，考核結果在下年度第一季度前向社會公示。具體考核內(nèi)容和指標等，由市建設局負責制定。
四、加強對聯(lián)合競買、競投行為的管理
土地招標拍賣掛牌出讓的申請人，可以單獨申請競買、競投，也可以聯(lián)合申請競買、競投。但聯(lián)合申請的，申請人應當簽訂聯(lián)合競買、競投協(xié)議，協(xié)議需規(guī)定聯(lián)合各方的名稱或姓名及其權利和義務，并明確競得土地后擬成立新公司的成立時限、股東及其出資比例、出資形式等內(nèi)容。
土地競得后，聯(lián)合各方應在協(xié)議約定的時限內(nèi)成立新公司，并由新公司與出讓人簽訂《國有土地使用權出讓合同》。新公司的股東及其出資比例、出資形式應與聯(lián)合競買、競投協(xié)議規(guī)定的內(nèi)容一致，聯(lián)合各方不得變更股東及其出資比例、出資形式。否則，作違約處理，取消其土地競得資格，土地出讓履約保證金不予退還。
土地受讓后，有下列情況之一的，受讓人不得轉讓土地使用權或以各種形式轉讓股權：
1、未繳清土地出讓金及相關稅費的；
2、開發(fā)投資總額未達到25%（不含土地出讓金）的；
3、未取得《房屋銷售許可證》的。否則，按非法轉讓土地使用權查處，并可依法無償收回土地使用權、沒收非法所得。
五、嚴禁變相房地產(chǎn)開發(fā)行為
嚴禁將以高科技、科研樓（研發(fā)樓）、辦公樓、工業(yè)、農(nóng)莊等名義取得的非經(jīng)營性土地，擅自改變土地批準用途和規(guī)劃建筑功能，變相搞房地產(chǎn)等經(jīng)營性項目開發(fā)；不得設計和建設成套住宅（含獨幢或聯(lián)排低層住宅）、商業(yè)門店及其它經(jīng)營性房屋。相關部門必須嚴把規(guī)劃設計、規(guī)劃評審和審批發(fā)證關，建筑設計不符合審批內(nèi)容的，一律不得發(fā)放《建設工程規(guī)劃許可證》和《建設工程施工許可證》；建成后的房屋不符合原批準用途的，一律不得通過驗收，并不得發(fā)放《房屋所有權證》和《國有土地使用證》。
已建成的房屋擅自改變批準用途，符合城市規(guī)劃的，應補繳土地出讓金，并予處罰；不符合城市規(guī)劃的，責令限期整改，并予罰款；嚴重影響城市規(guī)劃的，責令限期拆除，并予罰款。土地出讓金補繳標準為：按現(xiàn)用途土地的評估價格（不得低于同區(qū)域內(nèi)同用途土地出讓成交的最高價格）與原取得土地價格的差價確定。
凡未依法辦理土地用途變更手續(xù)、補繳土地出讓金或限期整改到位的，建設部門不得變更房屋登記用途、工商部門不得核發(fā)相關經(jīng)營證照、稅務部門不得辦理稅務登記，其它相關部門應嚴格按土地和房屋登記用途辦理相關審批手續(xù)。
六、加強土地出讓金征收管理
土地受讓人按土地出讓合同約定繳清土地出讓金和相關稅費后，市國土局方可辦理供地手續(xù)，核發(fā)《國有土地使用證》。屬分期繳款、分期供地的，按供地面積繳清所分攤的土地出讓金，并在原繳納的土地出讓保證金中確定一部分金額抵繳最后一次供地的土地出讓金。受讓人未按土地出讓合同約定繳清全部土地出讓金和相關稅費的，市國土局不得辦理供地手續(xù)、不得發(fā)放《國有土地使用證》，規(guī)劃、建設、城管等部門不得辦理工程項目的相關審批手續(xù)、不得發(fā)放《建設工程規(guī)劃許可證》和《建設工程施工許可證》。
已開工建設項目，受讓人未按土地出讓合同約定繳清土地出讓金及相關稅費的，規(guī)劃、建設、城管等部門一律停止辦理工程建設后續(xù)審批和竣工驗收手續(xù)，國土部門不得辦理土地分割登記手續(xù)，建設部門不得發(fā)放《房屋所有權證》。
土地受讓人無正當理由拖欠土地出讓金及相關稅費的，應嚴格按土地出讓合同約定加收滯納金；超過土地出讓合同約定的繳款期限滿三個月的，應當收回土地使用權、不予退還土地出讓履約保證金，并取消其三年內(nèi)在我市參與競買、競投土地的資格。
七、嚴格限定開發(fā)項目的開工時間
土地出讓后，受讓人不得無故拖延開發(fā)，囤積土地。土地受讓人應嚴格按照土地出讓合同約定的時間動工開發(fā)建設，有下列情形之一的，認定為閑置土地：
1、超過土地使用權出讓合同約定的動工開發(fā)日期一年以上（含一年）未動工開發(fā)建設的；
2、已動工開發(fā)建設但開發(fā)建設的面積占應動工開發(fā)建設總面積不足三分之一的或者已投資額占總投資額不足25%且未經(jīng)批準中止開發(fā)建設連續(xù)一年以上（含一年）的；
3、法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。
土地閑置超過一年、不滿二年的，由市國土局向土地受讓人送達《限期動工開發(fā)通知書》，責令其在規(guī)定期限內(nèi)動工開發(fā)建設，并向社會公告；同時，送達《繳納土地閑置費通知書》，按照規(guī)定向受讓人征收土地使用權出讓金總額20％的土地閑置費，并責令限期繳納。土地閑置滿二年的，由市國土局依法無償收回土地使用權。但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為造成動工開發(fā)遲延的除外。
八、嚴格開發(fā)項目用途管理
在出讓期限內(nèi)，土地受讓人必須嚴格按照土地出讓合同規(guī)定的土地用途開發(fā)利用土地。因城市規(guī)劃調整，需要改變出讓合同規(guī)定的土地用途的，國土部門有權收回土地使用權，重新進行招標拍賣掛牌出讓；需要局部調整土地用途的，受讓人應提出申請，經(jīng)市政府同意，并依法辦理有關批準手續(xù)，簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金，辦理土地變更登記。
九、嚴格開發(fā)項目容積率管理
在土地出讓期限內(nèi)，受讓人必須嚴格按照出讓合同規(guī)定的土地使用條件利用土地，不得擅自提高容積率、增加建筑面積。因政策或其它原因，確需提高出讓土地容積率的，受讓人應提出申請，經(jīng)市政府同意，并與市國土局簽訂《國有土地使用權出讓合同》補充協(xié)議，補交土地出讓金和相關稅費。
已簽訂《國有土地使用權出讓合同》的，補交土地出讓金標準按合同約定執(zhí)行。
未簽訂《國有土地使用權出讓合同》的，補交土地出讓金標準按出讓地塊樓面地價與超建筑面積之乘積的2倍計征。樓面地價的計算方法為：
凈地出讓地塊，以《國有土地使用權出讓合同》規(guī)定的建筑面積和土地出讓金為基數(shù)，核算成單位建筑面積土地成本。
毛地出讓地塊（含部分毛地、部分凈地出讓地塊），以《國有土地使用權出讓合同》規(guī)定的建筑面積，依據(jù)出讓時的評估總地價（含征地拆遷成本和土地出讓成交價），核算成單位建筑面積土地成本。
十、加強土地轉讓和抵押管理
土地使用權轉讓（包括出售、交換和贈與）必須同時具備以下兩個條件：
1、受讓人按照出讓合同約定已經(jīng)支付全部土地出讓金和相關稅費，領取《國有土地使用證》，取得出讓土地使用權；
2、受讓人已完成開發(fā)投資總額（不含土地出讓金）的25%以上。
城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)土地轉讓，須經(jīng)規(guī)劃部門審核，并報市政府批準后，國土部門才能辦理土地轉讓手續(xù)。
對商品房建設用地，土地受讓人在領取商品房預（銷）售許可證后，國土部門不得再辦理土地使用權抵押手續(xù)；建設部門在辦理商品房預（銷）售許可證前，土地受讓人必須注銷該宗地已設定的抵押權，否則不予發(fā)證。
十一、嚴禁變相低地價出讓土地
鎮(zhèn)（區(qū)）人民政府（管委會）及其相關部門不得以招商引資或集鎮(zhèn)開發(fā)等名義，擅自批準各類經(jīng)營性項目建設用地。在經(jīng)營性用地招拍掛出讓前，不得與土地競買人簽訂影響公平競爭的協(xié)議或意向性協(xié)議；在土地出讓成交后，不得以各種形式將出讓金補貼或返還給土地受讓人，否則，按非法低價出讓國有土地使用權查處。
十二、加強集鎮(zhèn)經(jīng)營性用地出讓管理
各鎮(zhèn)（區(qū)）經(jīng)營性用地出讓必須納入全市統(tǒng)一的土地市場管理，不得以中心村、安置房建設等名義實施集鎮(zhèn)開發(fā)，規(guī)避土地招標拍賣掛牌出讓程序。凡未通過招拍掛取得土地使用權的，國土部門一律不得發(fā)放土地使用證書，規(guī)劃部門一律不得發(fā)放《建設用地規(guī)劃許可證》和《建設工程規(guī)劃許可證》，建設部門一律不得發(fā)放《建設工程施工許可證》和《房屋所有權證》；市國土、監(jiān)察部門應按照有關規(guī)定從嚴查處，并依法追究當事人的責任。
十三、加強土地出讓合同管理，嚴肅責任追究
本意見相關條款應當在《國有土地使用權出讓合同》中予以明確，并嚴格監(jiān)管；《國有土地使用權出讓合同》簽訂后，需要調整有關約定的，須報經(jīng)市土地收儲委員會同意。
市各部門、鎮(zhèn)（區(qū)）政府（管委會）及相關工作人員有、、行為的，應依法嚴肅查處；構成犯罪的，移送司法機關依法追究刑事責任。
中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0024-02
一、國有土地收支的現(xiàn)狀
國有土地使用權出讓收入是政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款，包括通過“協(xié)議與招拍掛”方式取得的土地出讓收入、土地劃撥收入、租賃收入和變更補繳收入等。目前，土地出讓收入由財政部門負責征繳管理，國土資源管理部門負責具體征收，國庫負責辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解和支出撥付。國土部門將收取的土地出讓金存入財政部門在商業(yè)銀行開設的“非稅收入?yún)R繳戶”，一定期限（一旬或一月或不定期）將資金劃給人民銀行國庫。支出通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，由財政部門開具撥款單，國庫直接將款項劃給收款人。2009—2011年，海南省土地收入入庫額占基金收入比例在80%以上，占地方財政收入比例在30%以上；海南省土地支出占基金支出比例也在80%以上，占地方財政支出比例分別在20%左右。
二、國有土地收支管理中存在的問題
1.通過“匯繳戶”集中匯繳入庫的方式存在一定弊端。一是“匯繳戶”中的土地出讓金未完全繳入國庫?，F(xiàn)行政策規(guī)定，土地出讓收支應納入地方政府性基金預算，收入全額繳入國庫，但2007—2011年，海南省國有土地出讓合同價款和入庫金額都會有規(guī)模較大的差額。二是不利于土地出讓金及時繳庫。現(xiàn)行政策規(guī)定，土地出讓金于十個工作日內(nèi)由非稅收入?yún)R繳專戶匯繳入庫，但在實際操作中，土地收入入庫是根據(jù)財政部門需要從商業(yè)銀行調度資金，有時一個月劃撥一筆，第四季度才將資金全部調度入庫，有些地區(qū)第四季度入庫額占比達到全年入庫額的50%以上。
2.國有土地支出中土地出讓支出中成本性支出占比高，用于農(nóng)村建設的支出尤其薄弱。國有土地支出大致可概括分為四類：成本性開發(fā)支出、① 城市建設支出、農(nóng)村基礎設施建設支出、廉租住房支出。成本性開發(fā)支出在土地出讓支出中始終占有較高比重。2009—2011年海南省成本性支出占比均在70%以上，而用于新農(nóng)村建設的支出占比不到10%，土地出讓金支出中用于農(nóng)村建設的比重較低。
3.國有土地支出中“其他土地使用權出讓收入安排的支出”用途不規(guī)范，支出繁雜。根據(jù)財政部、國土資源部和中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)的《關于印發(fā)國有土地使用權出讓收支管理辦法的通知》（財綜[2006]68號）的規(guī)定，“其他土地使用權出讓收入安排的支出”反映“從土地出讓收入中支付繳納新增建設用地土地有償使用費、支付破產(chǎn)或改制國有企業(yè)安置費等支出”。隨著近年來土地用途的不斷調整，一些在其他支出中所列的項目都已單列出來；目前按財政部《2012年政府收支分類科目》的規(guī)定，“其他土地使用權出讓收入安排的支出”反映“土地出讓收入用于其他方面的支出”。但在實際支出時，“其他土地使用權出讓收入安排的支出”往往出現(xiàn)金額大、用途不規(guī)范且繁雜的情況。2009—2011年部分地區(qū)其他支出累計額占土地支出比重達到50%，用途集中在四種類別：一類是歸還地方融資平臺貸款本息；一類是工程建設；一類是民生類支出；一類是行政類支出，其中：歸還地方融資平臺貸款本息金額占的比重較大。由于文件規(guī)定不明確，地方政府將很多無法在預算支出中列支的項目都在此列支。
4.部分政策規(guī)定未能嚴格執(zhí)行。能完全落實。如：政策規(guī)定要將土地出讓凈收益的10%用于補充城市廉租住房保障資金，并根據(jù)廉租住房建設進展及時核撥所需資金。但海南省廉租房建設支出在土地支出中的占比始終較低，2009—2011年其占比均不到10%。又如：按規(guī)定，海南省“按出讓總價的3%”計提“國有土地收益基金收入”和按“出讓面積53元/畝的20%”從土地出讓金中計提“農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入”，而海南省部分地區(qū)沒有計提這兩部分基金，即使提取基金的地區(qū)，很多也并沒有足額提取。
三、原因分析
1.配套制度缺位?！癧2006]100號”（下稱100號文）要求，國土資源管理部門和財政部門應確保將應繳的土地出讓收入及時足額繳入地方國庫，地方國庫負責辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解和撥付以及確保土地出讓收支數(shù)據(jù)準確無誤。但實際工作中，對土地出讓收入征管、劃繳、報解、入庫等具體操作缺乏配套的操作辦法；在業(yè)務流程及處理中，對各部門的職責分工也沒有明確具體要求，基層開展相關工作缺乏指導。
2.部門利益作用。土地出讓收入滯留在財政專戶，財政部門能夠靈活、方便地支配和使用，不會受到國庫的監(jiān)督；同時，大量資金滯留在商業(yè)銀行，增加了開戶行的信貸資金來源。因此，財政部門主觀上不愿將專戶收入繳庫，商業(yè)銀行為了擴大資金來源，客觀上也為財政部門開戶及資金收付提供了方便。
3.地方財權事權不匹配。海南財力比較薄弱，屬于中央補助的省份，但地方的事權卻無所不包，從行政性支出、基本建設支出到近些年逐年加重的民生性支出。在財權和事權不對等的情況下，土地收入成為地方政府財力的重要來源，雖然文件規(guī)定其使用范圍有嚴格限制，重點是要在保障被征地農(nóng)民合法利益的基礎上，將富余資金重點向新農(nóng)村建設傾斜，但2009年以來除了征地拆遷支出外，償還融資平臺的地方債務卻成為支出的重點；同時各類民生欠賬支出也成為新的剛性支出。從國有土地支出預算科目的變遷中可以看到，2011年新增了“支付破產(chǎn)或改制企業(yè)職工安置費”、“教育資金安排的支出”、“棚戶區(qū)改造支出”、“公共租賃住房支出”和“農(nóng)田水利資金安排的支出”，從土地支出中安排的支出項目越來越多。
四、建議
