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一、我國工程質(zhì)量監(jiān)管體系問題的提出
近年來，我國工程質(zhì)量管理工作取得不同程度的進(jìn)步，有關(guān)工程質(zhì)量監(jiān)管的法規(guī)和制度建設(shè)得到加強(qiáng)，工程質(zhì)量管理納入法制化軌道；相繼完成了一大批高質(zhì)量工程項目，質(zhì)量技術(shù)進(jìn)步取得新進(jìn)展；全社會對工程質(zhì)量的關(guān)注度和認(rèn)同感；工程建設(shè)各方的質(zhì)量責(zé)任意識普遍提高，企業(yè)質(zhì)量管理水平明顯提高以及質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)制不斷完善，監(jiān)督管理能力得到提升。然而，2007年6月15日廣東江門的九江大橋坍塌事故、同年8月13日湖南湘西鳳凰至貴州銅仁大興機(jī)場的二級公路堤溪段300多米長的沱江4跨石拱橋坍塌事件再次說明：建設(shè)工程的優(yōu)劣直接關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生命的安全，加強(qiáng)建設(shè)工程質(zhì)量的管理，仍是十分重要的問題。
隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，我國工程建設(shè)規(guī)模越來越大，技術(shù)難度越來越高，人們對工程質(zhì)量已從單純注重安全性上升到舒適性、建筑節(jié)能以及全壽命周期質(zhì)量等全方位的需求。工程建設(shè)的現(xiàn)狀給工程質(zhì)量安全監(jiān)管工作帶來了新的壓力和挑戰(zhàn)，我國工程質(zhì)量監(jiān)督體系的完善勢在必行。
二、我國現(xiàn)行建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管體系及其弊端
我國工程質(zhì)量監(jiān)督管理體系建立的法律依據(jù)最早可以追溯至1983年原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部和國家技術(shù)監(jiān)督局聯(lián)合頒布的《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督條例》和1984年國務(wù)院《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》（國發(fā)[1984]123號）文件。20多年來，圍繞建設(shè)工程質(zhì)量管理問題，我國相繼制定并頒布了一系列法律、法規(guī)和規(guī)章，并增補(bǔ)、修訂了大量的強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。其中1998年3月1日起施行的《建筑法》和2000年《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》的實施對規(guī)范市場行為，減少質(zhì)量事故的發(fā)生，提高我國工程質(zhì)量水平起了重要作用，更為現(xiàn)行建筑工程質(zhì)量監(jiān)督體系的建立提供了法律上的依據(jù)。
目前我國現(xiàn)行工程質(zhì)量監(jiān)督管理體系包括縱向管理和橫向管理兩個方面。縱向管理是國家對建設(shè)工程質(zhì)量所進(jìn)行的監(jiān)督管理，它具體由國家建設(shè)行政管理部門及其授權(quán)機(jī)構(gòu)實施；橫向管理是指工程承包單位和建設(shè)單位對所建工程的管理?，F(xiàn)行建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管體系的有效運行，對當(dāng)前建筑工程質(zhì)量的穩(wěn)定和提高起到了促進(jìn)作用。但是，現(xiàn)行的建設(shè)工程質(zhì)量管理體系還處于破舊立新的發(fā)展過程中，仍有待完善。
1、法律法規(guī)不完善
工程建設(shè)質(zhì)量管理一直是我國國家工程建設(shè)管理的重要內(nèi)容，有關(guān)工程建設(shè)質(zhì)量的立法工作也一直為工程建設(shè)法規(guī)的立法重點?，F(xiàn)行的主要法律有《中華人民共和國建筑法》，其中第六章即為“建設(shè)工程質(zhì)量管理”。2000年1月30日國務(wù)院施行的《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》是《建筑法》的配套法規(guī)之一，它對建設(shè)行為主體的有關(guān)責(zé)任和義務(wù)作出了十分明確的規(guī)定。此外，國務(wù)院建設(shè)行政主管部門及相關(guān)部門也相繼頒發(fā)了建設(shè)行政規(guī)章及一般規(guī)范性文件。如：《建筑工程質(zhì)量檢驗工作規(guī)定》（1985年）、《關(guān)于確保工程質(zhì)量的幾項措施》（1986年）、《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（1990年）、《關(guān)于提高住宅工程質(zhì)量的規(guī)定》（1992年）、《關(guān)于建筑企業(yè)加強(qiáng)質(zhì)量管理工作的意見》（1995年）、《建設(shè)工程勘察質(zhì)量管理辦法》（2002年）等。所有這些法律法規(guī)及部門規(guī)章對我國工程質(zhì)量監(jiān)管體系的建立提供了明確的法律依據(jù)。但是，工程質(zhì)量監(jiān)管的實踐仍面臨相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)不健全，執(zhí)法不力和對法規(guī)執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督等問題，尤其是缺乏有關(guān)工程質(zhì)量監(jiān)督的程序性規(guī)定。這種立法現(xiàn)狀致使監(jiān)管者的監(jiān)管行為缺乏外在制約，被監(jiān)管者的知情權(quán)、參與權(quán)受到不同程度的侵犯，極易發(fā)生、、收受賄賂等違法犯罪現(xiàn)象，使工程質(zhì)量受到極大的影響。
2、監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不明確
工程質(zhì)量監(jiān)管體系仍存在著政府主管部門不作為、濫作為、運動員與裁判員角色經(jīng)?；煜磺?，工效不高和分割管理，封閉管理，政出多門的狀況；首長（政府）工程，獻(xiàn)禮工程不執(zhí)行法定建設(shè)程序，不按科學(xué)規(guī)律和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，盲目組織施工，經(jīng)常以犧牲工程質(zhì)量為代價，搶工期趕進(jìn)度，造成了許多工程施工質(zhì)量問題；全國各地的各類開發(fā)區(qū)的工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作，大多存在較嚴(yán)重的各自為政，封閉管理，自行管理，管理不嚴(yán)，存在隱患等問題。
3、監(jiān)督管理體系不科學(xué)
如前所述，當(dāng)前我國工程質(zhì)量監(jiān)督管理體系包括縱向管理和橫向管理兩個方面。一方面，質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)實行多部門多專業(yè)管理，政出多門，相互間職能劃分不清，看上去層層把關(guān)，實際效果卻大打折扣，職責(zé)不清不僅造成了部門之間的扯皮掣肘，而且也給立法和監(jiān)督執(zhí)法造成了困難，還加重地方及企業(yè)負(fù)擔(dān)。另一方面，統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理體系沒有形成，各級政府建設(shè)主管部門設(shè)立的工程質(zhì)量監(jiān)督站由于其編制、專業(yè)技術(shù)人員配備、技術(shù)裝備等均由當(dāng)?shù)毓芾?，人員配備不盡合理，各地發(fā)展不均衡，導(dǎo)致對其有效監(jiān)控明顯不足。沒有自上而下對其統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，不利于形成有效的制約機(jī)制。
4、監(jiān)督管理人員素質(zhì)參差不齊
工程質(zhì)量監(jiān)督是一項技術(shù)性、政策性都很強(qiáng)的工作。我國現(xiàn)有各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)所配備的人員尚不能保證工程質(zhì)量的有效監(jiān)督。首先表現(xiàn)在人員素質(zhì)上，長期以來，由于編制和管理方式等原因，各級工程質(zhì)量監(jiān)督管理部門中高質(zhì)量、高水平的專業(yè)技術(shù)人員匱乏，素質(zhì)參差不齊，與“既要對法律法規(guī)非常熟悉，又要對強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)非常熟悉”的要求甚遠(yuǎn)，級別較低的縣級監(jiān)督機(jī)構(gòu)這方面問題尤為突出；其次表現(xiàn)在設(shè)備上，技術(shù)裝備落后，缺乏現(xiàn)代化的檢測手段，監(jiān)督方法遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于科技發(fā)展水平，影響工程質(zhì)量的監(jiān)督力度和深度，難以適應(yīng)當(dāng)前建設(shè)工程發(fā)展的需要。所有這些直接削弱了政府監(jiān)督管理的有效性和權(quán)威性，亟待改進(jìn)和完善。
三、對工程質(zhì)量監(jiān)管體系的法律思考
工程質(zhì)量是工程建設(shè)永恒的主題。為進(jìn)一步改革政府質(zhì)量監(jiān)督工作，完善工程質(zhì)量監(jiān)督工作方式、方法，促進(jìn)工程質(zhì)量水平和工程技術(shù)水平不斷提高，本文對我國建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管體系提出幾點法律思考。
1、進(jìn)一步完善工程質(zhì)量監(jiān)督管理體系的法律法規(guī)
《中華人民共和國建筑法》的一些規(guī)定已明顯不能適應(yīng)當(dāng)前的客觀實際，迫切需要修改和完善。國務(wù)院2007年立法工作的意見已把《建筑法》列入“需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目”的133件之一。作為建筑法律體系母法的《建筑法》及與之配套的《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》均存在不同程度的缺陷。在對其逐步完善過程中，應(yīng)對具有相關(guān)執(zhí)業(yè)資格和崗位資格等人員的行為做出法律規(guī)定，把一些相關(guān)質(zhì)量責(zé)任主體依法納入管理范疇，對工程合理使用期滿后的質(zhì)量確認(rèn)以及使用中遇到意外損害后的質(zhì)量確認(rèn)建立相應(yīng)法律制度，盡快構(gòu)筑質(zhì)量監(jiān)管各環(huán)節(jié)相互銜接的法律法規(guī)及政府規(guī)章迫在眉睫。
2、轉(zhuǎn)變角色，依法對建設(shè)工程質(zhì)量實施強(qiáng)制性監(jiān)督
《中華人民共和國行政許可法》對我國的行政管理產(chǎn)生巨大影響，對政府在工程質(zhì)量監(jiān)督過程中依法行政和行政管理法制化水平提出了更高的要求。其中，轉(zhuǎn)變角色就是要實現(xiàn)政府對建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理的工作方式的轉(zhuǎn)變：由授權(quán)執(zhí)法向委托執(zhí)法轉(zhuǎn)變；由實體質(zhì)量的環(huán)環(huán)把關(guān)向隨機(jī)抽查轉(zhuǎn)變；由“看、問”式現(xiàn)場檢查向采用科學(xué)儀器，提供準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)的權(quán)威性監(jiān)督轉(zhuǎn)變；由直接審驗工程質(zhì)量等級向竣工驗收備案制度轉(zhuǎn)變；由以施工現(xiàn)場對承包商的監(jiān)督為主向全面、全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變。通過角色轉(zhuǎn)變使政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)恢復(fù)執(zhí)法地位，承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，依法對所有參與建設(shè)主體的質(zhì)量行為和活動結(jié)果實施公正、威懾的執(zhí)法監(jiān)督，使各建設(shè)主體依法承擔(dān)起法律規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)，促進(jìn)我國建設(shè)工程質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制度的有效落實，促進(jìn)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理水平的提高。
3、加大執(zhí)法力度，整頓規(guī)范建設(shè)市場
監(jiān)督法規(guī)的實施和執(zhí)行，建立統(tǒng)一的執(zhí)法實體。主要包括：一是對招標(biāo)、投標(biāo)弄虛作假，工程項目轉(zhuǎn)包、違法分包，掛靠和欺詐等違規(guī)行為依法追究其法律責(zé)任；二是依法建立承包商、供應(yīng)商市場準(zhǔn)入制度，實現(xiàn)有形建筑市場與政府部門機(jī)構(gòu)分設(shè)和職能分離；三是在貫徹落實《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《建筑工程質(zhì)量管理條例》和《工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文》的基礎(chǔ)上，通過法律的形式建立施工圖設(shè)計文件審查制度和建筑工程竣工備案制度。工程設(shè)計審核和竣工備案應(yīng)由政府建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)，委托國家認(rèn)可的非官方機(jī)構(gòu)(如協(xié)會或?qū)W會)進(jìn)行；四是實行強(qiáng)制性的以承包履約擔(dān)保和業(yè)主支付擔(dān)保為核心的工程風(fēng)險管理制度。凡涉及工程建設(shè)活動的各方，如業(yè)主、總承包商、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位，均應(yīng)向指定的保險公司投保，而保險公司則要求各個工程在建設(shè)過程中必須委托一個由政府建設(shè)主管部門認(rèn)可的機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)量檢查監(jiān)督。委托機(jī)構(gòu)接受委托后，從工程的設(shè)計、施工、招投標(biāo)開始，直到工程竣工，最后提交工程質(zhì)量評價報告送與工程建設(shè)的有關(guān)各方，并從根本上解決工程建設(shè)中債務(wù)拖欠、責(zé)任不清等問題。超級秘書網(wǎng)
4、提高監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)，嚴(yán)格依法行政
建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理是一項政策性、法律性、技術(shù)性和經(jīng)濟(jì)性都很強(qiáng)的知識型管理工作。《建筑法》第14條規(guī)定：“從事建筑活動的專業(yè)技術(shù)人員，應(yīng)當(dāng)依法取得相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格證書，并在執(zhí)業(yè)資格證書許可的范圍內(nèi)從事建筑活動?！闭谋O(jiān)督管理人員的技能和素質(zhì)對建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理有舉足重輕的作用。法律對專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)業(yè)資格制度的規(guī)定要求監(jiān)督管理人員必須有扎實的技術(shù)專業(yè)知識，豐富的工程實踐經(jīng)驗，熟練掌握監(jiān)督的方法和手段，熟悉建設(shè)工程有關(guān)的法律、法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，了解建設(shè)工程經(jīng)濟(jì)知識，具有發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題、鑒別質(zhì)量問題和解決處理質(zhì)量問題的能力。
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我國證券市場自建立以來，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績：據(jù)中國證監(jiān)會2009年8月25日的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2009年7月底，我國股票投資者開戶數(shù)近1．33億戶，基金投資賬戶超過1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達(dá)23．57萬億元，流通市值11．67萬億元，市值位列全球第三位。證券市場作為我國資本市場中的重要組成部分，在實現(xiàn)我國市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但同時，由于監(jiān)管、上市公司、中介機(jī)構(gòu)等方面的原因，中國證券市場。這些問題的出現(xiàn)使證券市場的健康發(fā)展備受困擾，證券市場監(jiān)管陷人困境之中。因此，完善我國證券市場監(jiān)管法律制度，加強(qiáng)對證券市場的監(jiān)管、維護(hù)投資者合法權(quán)益已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
一、我國證券市場監(jiān)管制度存在的問題
(一)監(jiān)管者存在的問題
1．證監(jiān)會的作用問題
我國《證券法》第178條規(guī)定：“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對證券市場實行監(jiān)督管理，維護(hù)證券市場秩序，保障其合法運行?！睆默F(xiàn)行體制看，證監(jiān)會名義上是證券監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，證監(jiān)會的監(jiān)管范圍看似很大：無所不及、無所不能。從上市公司的審批、上市規(guī)模的大小、上市公司的家數(shù)、上市公司的價格、公司獨立董事培訓(xùn)及認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)，到證券中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、信息披露的方式及地方、信息披露之內(nèi)容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場有關(guān)的事情無不是在其管制范圍內(nèi)。而實際上，證監(jiān)會只是國務(wù)院組成部門中的附屬機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督管理的權(quán)力和效力無法充分發(fā)揮。
2．證券業(yè)協(xié)會自律性監(jiān)管的獨立性問題
我國《證券法》第174條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會是證券業(yè)的自律組織，是社會團(tuán)體法人。證券公司應(yīng)加入證券業(yè)協(xié)會。證券業(yè)協(xié)會的權(quán)力機(jī)構(gòu)為全體會員組成的會員大會”。同時規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會的職責(zé)，如擬定自律性管理制度、組織會員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流、處分違法違規(guī)會員及調(diào)解業(yè)內(nèi)各種糾紛等等。這樣簡簡單單的四個條文，并未明確規(guī)定證券業(yè)協(xié)會的獨立的監(jiān)管權(quán)力，致使這些規(guī)定不僅形同虛設(shè)，并且實施起來效果也不好。無論中國證券業(yè)協(xié)會還是地方證券業(yè)協(xié)會大都屬于官辦機(jī)構(gòu)，帶有一定的行政色彩，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人多是由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人兼任，證券業(yè)協(xié)會的自律規(guī)章如一些管理規(guī)則、上市規(guī)則、處罰規(guī)則等等都是由證監(jiān)會制定的，缺乏應(yīng)有的獨立性，沒有實質(zhì)的監(jiān)督管理的權(quán)力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。這與我國《證券法》的證券業(yè)的自律組織是通過其會員的自我約束、相互監(jiān)督來補(bǔ)充證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國《證券法》還沒有放手讓證券業(yè)協(xié)會進(jìn)行自律監(jiān)管，也不相信證券業(yè)協(xié)會能夠進(jìn)行自律監(jiān)管。在我國現(xiàn)行監(jiān)管體制中，證券業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管作用依然沒得到重視，證券市場自律管理缺乏應(yīng)有的法律地位。
3．監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問題
強(qiáng)調(diào)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨立性，主要是考慮到證券市場的高風(fēng)險、突發(fā)性、波及范圍廣等特點，而過于分散的監(jiān)管權(quán)限往往會導(dǎo)致責(zé)任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下，最終使抵御風(fēng)險的能力降低。而從辨證的角度分析，權(quán)力又必須受到約束，絕對的權(quán)力則意味著腐敗。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，監(jiān)管者也是經(jīng)濟(jì)人，他們與被監(jiān)管同樣需要自律性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)希望加大自己的權(quán)力而減少自己的責(zé)任，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員受到薪金、工作條件、聲譽(yù)權(quán)力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團(tuán)的工具，而偏離自身的職責(zé)和犧牲公眾的利益。從法學(xué)理論的角度分析，公共權(quán)力不是與生俱來的，它是從人民權(quán)利中分離出來，交由公共管理機(jī)構(gòu)享有行使權(quán)，用來為人服務(wù)；同時由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監(jiān)督；但權(quán)力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務(wù)的目標(biāo)，被掌權(quán)者當(dāng)作謀取私利的工具。因此，在證券市場的監(jiān)管活動中，由于監(jiān)管權(quán)的存在，監(jiān)管者有可能，做出損害投資者合法權(quán)益的行為，所以必須加強(qiáng)對監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。
(二)被監(jiān)管者存在的問題
1．上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的問題
由于我國上市公司上市前多由國有企業(yè)改制而來，股權(quán)過分集中于國有股股東，存在“一股獨大”現(xiàn)象，這種國有股股權(quán)比例過高的情況導(dǎo)致政府不敢過于放手讓市場自主調(diào)節(jié)，而用行政權(quán)力過多地干預(yù)證券市場的運行，形成所謂的“政策市”。由此出現(xiàn)了“證券的發(fā)行制度演變?yōu)閲衅髽I(yè)的融資制度，同時證券市場的每一次大的波動均與政府政策有關(guān)，我國證券市場的功能被強(qiáng)烈扭曲”的現(xiàn)象。證監(jiān)會的監(jiān)管活動也往往為各級政府部門所左右?？傊捎诠蓹?quán)結(jié)構(gòu)的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)管出現(xiàn)問題。
2．證券市場中介機(jī)構(gòu)的治理問題
同上市公司一樣，我國的證券市場中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等也有在著上述的問題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場的中介機(jī)構(gòu)隨著證券市場的發(fā)展雖然也成長起來，但在我國證券市場發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗不足的境況下，這些機(jī)構(gòu)的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機(jī)構(gòu)為了牟取私利，違背職業(yè)道德，為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機(jī)構(gòu)在上市、配股、資產(chǎn)重組、關(guān)聯(lián)交易等多個環(huán)節(jié)聯(lián)手勾結(jié)，出具虛假審計報告，或以能力有限為由對財務(wù)數(shù)據(jù)的真實性做出有傾向性錯誤的審計結(jié)論，誤導(dǎo)了投資者，擾亂證券市場的交易規(guī)則和秩序，對我國證券市場監(jiān)督管理造成沖擊。
3．投資者的問題
我國證券市場的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現(xiàn)在他們?nèi)狈τ嘘P(guān)投資的知識和經(jīng)驗，缺乏正確判斷企業(yè)管理的好壞、企業(yè)盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨立思考和決策的能力。他們沒有樹立正確的風(fēng)險觀念，在市場價格上漲時盲目樂觀，在市場價格下跌時又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場的風(fēng)險，又助長了大戶或證券公司操縱市場的行為，從而加大了我國證券市場的監(jiān)督管理的難度。
(三)監(jiān)管手段存在的問題
1．證券監(jiān)管的法律手段存在的問題
我國證券法制建設(shè)從20世紀(jì)80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實施，使得我國證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場是由上市公司證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)、投資者及其它市場參與者組成，通過證券交易所的有效組織，圍繞上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)運行。在這一系列環(huán)節(jié)中，與之相配套的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)是應(yīng)有俱有，但我國目前除《證券法》之外，與之相配套的相關(guān)法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)平價法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國不具備統(tǒng)一完整的證券法律體系，導(dǎo)致我國在面臨一些證券市場違法違規(guī)行為時無計可施；另一方面，我國現(xiàn)有的證券市場法律法規(guī)過于抽象，缺乏具體的操作措施，導(dǎo)致在監(jiān)管中無法做到“有章可循”。再者，我國現(xiàn)行的證券法律制度中三大法律責(zé)任的配制嚴(yán)重失衡，過分強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任和刑事責(zé)任，而忽視了民事責(zé)任，導(dǎo)致投資者的損失在事實上得不到補(bǔ)償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規(guī)涉及法律責(zé)任的條款有48條，其中有42條直接規(guī)定了行政責(zé)任，而涉及民事責(zé)任的條款只有4條。
2．證券監(jiān)管的行政手段存在的問題
在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程中，計劃經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展模式曾長久的站在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舞臺上，這種政府干預(yù)為主的思想在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中已根深蒂固，監(jiān)管者法律意識淡薄，最終導(dǎo)致政府不敢也不想過多放手于證券市場。因此在我國證券市場的監(jiān)管中，市場的自我調(diào)節(jié)作用被弱化。
3．證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段存在的問題
對于證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段，無論是我國的法律規(guī)定還是在實際的操作過程中均有體現(xiàn)，只不過這種經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管手段過于偏重于懲罰措施的監(jiān)督管理作用而忽視了經(jīng)濟(jì)獎勵的監(jiān)督管理作用。我國證券監(jiān)管主要表現(xiàn)為懲罰經(jīng)濟(jì)制裁，而對于三年保持較好的穩(wěn)定發(fā)展成績的上市公司，卻忽視了用經(jīng)濟(jì)獎勵手段鼓勵其守法守規(guī)行為。
二、完善我國證券市場監(jiān)管法律制度
(一)監(jiān)管者的法律完善
I．證監(jiān)會地位的法律完善
我國《證券法》首先應(yīng)重塑中國證監(jiān)會的權(quán)威形象，用法律規(guī)定增強(qiáng)其獨立性，明確界定中國證監(jiān)會獨立的監(jiān)督管理權(quán)。政府應(yīng)將維護(hù)證券市場發(fā)展的任務(wù)從證監(jiān)會的工作目標(biāo)中剝離出去，將證監(jiān)會獨立出來，作為一個獨立的行政執(zhí)法委員會。同時我國《證券法》應(yīng)明確界定證監(jiān)會在現(xiàn)行法律框架內(nèi)實施監(jiān)管權(quán)力的獨立范圍，并對地方政府對證監(jiān)會的不合理的干預(yù)行為在法律上做出相應(yīng)規(guī)制。這樣，一方面利于樹立中國證監(jiān)會的法律權(quán)威，增強(qiáng)其監(jiān)管的獨立性，另一方面也利于監(jiān)管主體之間合理分工和協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。
2．證券業(yè)自律組織監(jiān)管權(quán)的法律完善
《證券法》對證券業(yè)自律組織的簡簡單單的幾條規(guī)定并未確立其在證券市場監(jiān)管中的輔助地位，我國應(yīng)學(xué)習(xí)英美等發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管體制，對證券業(yè)自律組織重視起來。應(yīng)制定一部與《證券法》相配套的《證券業(yè)自律組織法》，其中明確界定證券業(yè)自律組織在證券市場中的監(jiān)管權(quán)范圍，確定其輔助監(jiān)管的地位以及獨立的監(jiān)管權(quán)力；在法律上規(guī)定政府和證監(jiān)會對證券業(yè)自律組織的有限干預(yù)，并嚴(yán)格規(guī)定干預(yù)的程序；在法律上完善證券業(yè)自律組織的各項人事任免、自律規(guī)則等，使其擺脫政府對其監(jiān)管權(quán)的干預(yù)，提高證券業(yè)自律組織的管理水平，真正走上規(guī)范化發(fā)展的道路，以利于我國證券業(yè)市場自我調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮以及與國際證券市場的接軌。
3．監(jiān)管者自我監(jiān)管的法律完善
對證券市場中的監(jiān)管者必須加強(qiáng)監(jiān)督約束：我國相關(guān)法律要嚴(yán)格規(guī)定監(jiān)管的程序，使其法制化，要求監(jiān)管者依法行政；通過法律法規(guī)，我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經(jīng)濟(jì)人的一面，一方面改變我國證監(jiān)會及其分支機(jī)構(gòu)從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)同管理者的勞動用工解聘制度，采取懲罰和激勵機(jī)制，另一方面落實量化定額的激勵相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關(guān)內(nèi)容，使相關(guān)利益主體參與其中，對監(jiān)管者形成約束，增加監(jiān)管的透明度；還可以通過法律開辟非政府的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對監(jiān)管者業(yè)績的評價機(jī)制，來作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)人事考核的重要依據(jù)。
(二)被監(jiān)管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對我國上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)當(dāng)以完善上市公司的權(quán)力制衡為中心的法人治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)。一方面在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上減少國有股的股份數(shù)額，改變國有股“一股獨大”的不合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)；另一方面制定和完善能夠使獨立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境，并在其內(nèi)部建立一種控制權(quán)、指揮權(quán)與監(jiān)督權(quán)的合理制衡的機(jī)制，把充分發(fā)揮董事會在公司治理結(jié)構(gòu)中的積極作用作為改革和完善我國公司治理結(jié)構(gòu)的突破口和主攻方向。
2．中介機(jī)構(gòu)治理的法律完善
我國證券市場中的中介機(jī)構(gòu)同上市公司一樣，在面對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史和國情時也有股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制的問題。除此之外，在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經(jīng)濟(jì)信用等方面也存在很多缺陷。我們應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善中介機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)為根本目標(biāo)，一方面在法津上提高違法者成本，加大對違法違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員的處罰力度：不僅要追究法人責(zé)任，還要追究直接責(zé)任人、相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)乃至刑事的責(zé)任。另一方面在法律上加大對中介機(jī)構(gòu)的信用的管理規(guī)定，使中介機(jī)構(gòu)建立起嚴(yán)格的信用擔(dān)保制度。
3．有關(guān)投資者投資的法律完善
我國相關(guān)法律應(yīng)確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問責(zé)機(jī)制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問題，誰應(yīng)對此負(fù)責(zé)，法律應(yīng)有明確答案。其次，實施長期的風(fēng)險教育戰(zhàn)略，向投資者進(jìn)行“股市有風(fēng)險，投資需謹(jǐn)慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價波動與經(jīng)濟(jì)波動的分析體系，引導(dǎo)投資者理性預(yù)期。投資者對未來經(jīng)濟(jì)的預(yù)期是決定股價波動的重要因素，投資者應(yīng)以過去的經(jīng)濟(jì)信念為條件對未來經(jīng)濟(jì)作出預(yù)期，從而確定自己的投資策略。
(三)監(jiān)管手段的法律完善
1．證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的完善
我國證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系雖然已經(jīng)日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個層次的法律法規(guī)體系，但我國證券監(jiān)管法律法規(guī)體系無論從總體上還是細(xì)節(jié)部分都存在諸多漏洞和不足。面對21世紀(jì)的法治世界，證券監(jiān)管法律法規(guī)在對證券監(jiān)管中的作用不言而語，我們?nèi)孕杓訌?qiáng)對證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的重視與完善。要加快出臺《證券法》的實施細(xì)則，以便細(xì)化法律條款，增強(qiáng)法律的可操作性，并填補(bǔ)一些《證券法》無法監(jiān)管的空白；制定與《證券法》相配套的監(jiān)管證券的上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)的相關(guān)法律法規(guī)，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)評價法》等等；進(jìn)一步完善法律責(zé)任制度，使其在我國證券市場中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，彌補(bǔ)投資者所遭受的損害，保護(hù)投資者利益。
2．證券監(jiān)管行政手段的法律完善
政府對證券市場的過度干預(yù)，與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原理是相違背的，不利于證券市場的健康、快速發(fā)展。因此要完善我國證券市場的監(jiān)管手段，正確處理好證券監(jiān)管同市場機(jī)制的關(guān)系，深化市場經(jīng)濟(jì)的觀念，減少政府對市場的干涉。盡量以市場化的監(jiān)管方式和經(jīng)濟(jì)、法律手段代替過去的政府指令和政策干預(yù)，在法律上明確界定行政干預(yù)的范圍和程序等內(nèi)容，使政府嚴(yán)格依法監(jiān)管，并從法律上體現(xiàn)證券監(jiān)管從“官本位”向“市場本位”轉(zhuǎn)化的思想。
3．證券監(jiān)管其他手段的法律完善
法律援助是指在國家設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)的組織、指導(dǎo)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，律師、公證員、基層法律工作者等法律服務(wù)人員，為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的當(dāng)事人給予減、免收費提供法律幫助，以保障實現(xiàn)其合法權(quán)益，完善國家司法公正機(jī)制，健全人權(quán)及社會保障機(jī)制的一項法律制度。①
法律援助有以下特征：
1、法律援助是國家行為或者是政府行為，由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)組織實施。它體現(xiàn)了國家和政府對公民應(yīng)盡的義務(wù)；
2、法律援助是法律化，制度化的行為，是國家社會保障制度中的重要組成部分；
3、受援對象為經(jīng)濟(jì)困難者、殘疾者、弱者，或者經(jīng)人民法院指定的特殊對象；
4、法律援助機(jī)構(gòu)對受援對象減免法律服務(wù)費，法院對受援對象減、免案件受理費及其他訴訟費用；5、法律援助的形式，既包括訴訟法律服務(wù)，也包括非訴訟法律服務(wù)。
我國第一部全國性的法律援助法規(guī)《法律援助條例》，已于2003年9月1日起開始施行，這標(biāo)志著我國保障貧、弱、殘等弱勢群體平等實現(xiàn)其合法權(quán)益的司法救濟(jì)機(jī)制度的確立。成都市法律援助工作在為貧困群眾提供法律援助的同時，突出了為見義勇為行為提供法律援助的工作重點，率先制定了《成都市見義勇為法律援助暫行辦法》，特別是三月份經(jīng)終審的張德軍見義勇為法律援助案件，引起了中央電視臺、東方衛(wèi)視、《南方周末》和社會的高度關(guān)注，通過我們卓有成效的法律援助工作，進(jìn)一步弘揚了社會正氣，倡導(dǎo)了社會公平與正義。
一、成都市法律援助的基本概況
成都市法律援助中心成立于1996年。其下設(shè)有20個區(qū)縣法律援助機(jī)構(gòu)，設(shè)立100個法律援助機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)站點。成立法律援助中心是國家從司法制度上保障人權(quán)的具體體現(xiàn)，對經(jīng)濟(jì)特別困難的群眾實施司法救濟(jì)，以體等這一司法原則的最終實現(xiàn)。
成都市法律援助中心為全額撥款事業(yè)單位，編制10人，隸屬于成都市司法局，現(xiàn)有工作人員8名，其中多人工電話咨詢等法律服務(wù)；指導(dǎo)律師事務(wù)所的法律援助工作。成都市法律援助中心還在市婦聯(lián)、市殘聯(lián)、市總工會、成都大學(xué)成立了成都市法律援助中心市婦人具有律師資格，下設(shè)綜合科、業(yè)務(wù)科。其主要職責(zé)是：免費受理公民的法律咨詢，并經(jīng)常向社會公眾宣傳法律知識；為各種法律援助對象辦理法律援助案件；開設(shè)法律咨詢熱線，免費為公眾提供聯(lián)、市殘聯(lián)、市總工會、成都大學(xué)工作站。成都市法律援助中心經(jīng)費由成都市政府預(yù)算撥款，并設(shè)立法律援助基金，接受社會捐贈。成都市法律援助中心成立以來已接受了15萬余人次的法律咨詢，了3000余件民事法律援助案件；辦理了4200余件刑事法律援助案件。
二、成都市法律援助取得的成效
㈠成都市法律援助工作在市委、市政府的高度重視和支持，在成都市司法局的直接領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真貫徹落實黨的十六屆四中、五中全會的精神和市委十屆四次全委會健身，圍繞中心，服務(wù)大局，全面落實和樹立科學(xué)發(fā)展觀，圍繞服務(wù)“產(chǎn)業(yè)年”和建設(shè)社會主義新農(nóng)村，堅持在實踐中創(chuàng)新工作和解決問題，切實加強(qiáng)法律援助組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，積極為農(nóng)民工、貧困殘疾人、下崗職工、婦女兒童等社會貧苦群體提供及時、便捷、高效的法律援助。成都市援助案件辦案數(shù)量每年增長近20%，辦案質(zhì)量也不斷提高，為創(chuàng)建社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧成都作出了積極貢獻(xiàn)。
㈡設(shè)立社會法律援助組織。都市司法局與成都市工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)組織相互加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)下，法律援助中心市總工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)、成都大學(xué)四個工作站建立，這些社會團(tuán)體逐步承擔(dān)起一定的受理辦理法律援助案件的職能。
㈢“12348”法律服務(wù)專線電話的開通，它是以法律咨詢作為法律援助的重要形式之一，由成都市執(zhí)業(yè)律師每天義務(wù)輪流值班解答咨詢，方便了市民咨詢法律問題，及時為咨詢者提供法律方面的幫助，極大的滿足了全市廣大群眾對法律的需求，受到了市民的良好評價。
㈣發(fā)展全市法律援助援助律師隊伍，每個區(qū)、縣法律援助中心不少于3名法律援助律師，使之成為直接辦理法律援助案件的主要力量，還不同程度地吸收紅市了一批專業(yè)突出、素質(zhì)較高的人員，增強(qiáng)了法律援助力量，辦理法律援助案件的效率明顯上升。
㈤提供法律援助的農(nóng)民工援助率達(dá)到100%，積極開辟為農(nóng)民工提供法律援助的綠色通道，成立農(nóng)民工法律援助應(yīng)急服務(wù)隊和區(qū)（市）縣法律援助中心工會工作站，對農(nóng)民工法律援助案件實行24小時內(nèi)受理制等，并對農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)困難狀況一律免于審查，以實現(xiàn)為農(nóng)民工提供法律援助的綠色通道和“一站式”法律援助便捷措施。
㈥分解法律援助案件總量
成都市近年各類法律援助人員承辦法律援助案件數(shù)，如下表所示
成都市各類法律援助人員承辦法律援助案件數(shù)（件）
法律援助機(jī)構(gòu)工作承辦社會律師承辦基層法律服務(wù)工作者承辦社會組織人員承辦
2004年785706380
2005年394161736117
2006年上半年25981425235
（七）擴(kuò)大宣傳，發(fā)動全社會力量傾注對法律援助的奉獻(xiàn)與愛心，通過開展法律援助愛心活動、成立農(nóng)民工應(yīng)急服務(wù)隊、組織送法下鄉(xiāng)律師宣講團(tuán)、農(nóng)民工維權(quán)法律援助大型咨詢活動等，廣泛宣傳，擴(kuò)大影響。
三、成都市法律援助存在的問題
㈠宣傳力度不足
隨著成都市勞動人事制度的改革和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量的農(nóng)村剩余勞動力涌向城市，且有大批“外來工”他們的文化素質(zhì)較低、法律意識淡薄，使他們的合法權(quán)益遭到侵害時，缺少通過法律途徑解決問題的意識，也不知道如何求助于法律援助部門或者法律服務(wù)者，于是采取其他非法手段，從而引發(fā)更多的社會問題，嚴(yán)重影響社會的穩(wěn)定和發(fā)展。而且，需要援助的弱勢群體大多集中在基層，所以法律援助工作的重點應(yīng)放在基層。然而一些縣、區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)對法律援助的宣傳力度不夠，怕宣傳多了，老百姓找上門來，應(yīng)接不暇，這樣就形成了惡性循環(huán)。因為越不宣傳，老百姓就越不了解法律援助，開展法律援助工作也就越困難。
㈡相關(guān)部門協(xié)作配合機(jī)制還未真正建立起來。
目前，在法律援助工作中相關(guān)部門之間還沒有形成有效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，直接影響了法律援助制度作用的發(fā)揮。在法律援助案件所涉費用中，由于訴訟費用以及相關(guān)部門收取的調(diào)查取證、堅定等所收取的費用相對困難群眾的收入來說較高，而法律援助機(jī)構(gòu)又無力承擔(dān)這些費用，雖免除了法律服務(wù)費用，受援人最終因交不起相關(guān)費用，或者無法進(jìn)入司法和仲裁程序，或者得不到相關(guān)的證據(jù)材料，法律援助的效果大受影響。
㈢有限的法律援助資源及其需求的矛盾突出
據(jù)了解，成都市每年需要法律援助的案件在4000件以上，而按成都市現(xiàn)有的1300多名律師每人每年免費辦理2件計算，每年最多也只能辦2600件，而這當(dāng)中缺口很大。面對如此龐大的需求量，卻不能予以滿足。這就需要政府和社會加大對法律援助工作人力、物力上的投入。
四、完善成都市法律援助制度的對策
成都市法律援助制度在實踐中發(fā)揮了積極的作用，取得了很大成效，但是作為一種新的制度，其不可避免的存在這樣或那樣的不足，故有必要在實踐中逐步加以規(guī)范和完善。針對是法律援助的現(xiàn)狀，聯(lián)系中國法律援助制度發(fā)展的實際，筆者擬對完善成都市法律援助制度的對策作進(jìn)一步探討和研究。
㈠加大宣傳力度，提高對法律援助的認(rèn)識
法律援助既是一項專業(yè)性很強(qiáng)的工作，更是一項群眾工作。它直接面對廣大人民群眾，特別是社會弱勢群體。當(dāng)前最重要的是要充分利用報紙、雜志、電臺、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體和通過法律下鄉(xiāng)（如可以嘗試制發(fā)法律援助服務(wù)卡，便于群眾掌握法律援助知識）、法律咨詢（尤其要加強(qiáng)“12348”專線律師值班，拓展法律援助咨詢電話服務(wù)的領(lǐng)域）等途徑，進(jìn)一步加大對法律援助工作的宣傳力度，使法律援助家喻戶曉，讓需要法律援助的人知道怎么尋求法律保護(hù)，讓社會弱勢群體及時得到法律幫助，以使他們“請不起律師，打不起官司”的難題得到解決，進(jìn)而使他們的積極性得到充分調(diào)動，促進(jìn)社會生產(chǎn)力的發(fā)展；并要讓關(guān)心社會進(jìn)步，有能力支持法律援助的社會力量來關(guān)心和支持法律援助事業(yè)；更要使成都市各級領(lǐng)導(dǎo)干部深刻意識到法律援助工作不是可搞不可搞的事情，而是依法治國、依法治市不可或缺的重要組成部分，是學(xué)習(xí)和實踐“三個代表”重要思想、堅持執(zhí)政為民的必然要求，從而真正把法律援助工作納入黨委、人大、政府的重要議事日程，使為困難群眾謀利益具體落到實處。
㈡提高弱勢群體的法制觀念
法律援助的重要對象是在農(nóng)村生活比較貧困的群眾和一些特殊社會群體。在調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)弱者原本不是弱者，但由于他們經(jīng)濟(jì)上的貧困、知識和信息的匱乏、權(quán)利和義務(wù)意識的淡薄、缺少社會人際關(guān)系、心理中的劣勢、生理發(fā)育上的某種殘疾以及區(qū)域間法律服務(wù)資源存在不平衡等主客觀因素，才使他們成為弱勢群體。特別是由于缺乏基本的法律常識，他們不知什么可為什么可不為，不知國家鼓勵什么限制什么，一切都是憑感情用事，無法用理性的眼光來判斷，于是出現(xiàn)了大批“文盲”、“法盲”和“流氓”，更談不上如何用法律武器來維護(hù)自己的合法權(quán)益。因此只有提高弱勢群體自身的法制觀念，才能使弱者成為強(qiáng)者，這是治本之策。
㈢積極開辟法律援助的人力資源，使眾多的社會團(tuán)體，法學(xué)院校參與進(jìn)來，為法律援助事業(yè)的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。
完善的法援體系，包括一個高效的人力資源體系，法援案件的不斷增多和復(fù)雜對從業(yè)者提出考驗同時也增加了援助成本，自身制度設(shè)定的壁壘也限制部分熱忱于法律援助的團(tuán)體和個人。《條例》頒布以明顯的規(guī)定吸引有能力從事法律援助團(tuán)體和個人從事法援工作，面對于制度設(shè)計不完善的中國法制教育，過于注重理論，缺乏法律實務(wù)經(jīng)驗及社會經(jīng)驗成為被評擊的重點，法學(xué)教育可否與法援工作相融合，答案是肯定的。“福特基金”在資助中國高校的法律診所課程中將法學(xué)學(xué)生在導(dǎo)師的指導(dǎo)下開展具體的法律援助案件，取得了良好的效果。美國在其具體實踐中獲得極大的成功，以導(dǎo)師為業(yè)務(wù)指導(dǎo)，學(xué)生共同解決，并在《美國律師協(xié)會關(guān)于法學(xué)院的批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)》302條e款中明確規(guī)定，法學(xué)院就鼓勵學(xué)生參加提供減免收費的公益性法律服務(wù)活動，并為學(xué)生提供這樣的機(jī)會，以制度的形勢保證了學(xué)學(xué)院的實踐融入法援體系，其主要的目的（一）向?qū)W生教授有效的辯護(hù)的技法，職業(yè)道德及法律對于窮人的作用（二）在為那些無法得到公正人辯護(hù)的同時，批判性的檢驗的應(yīng)用法學(xué)理論。（三）改革法學(xué)教育弊端，并重視理論和實踐的結(jié)合，學(xué)生的融入無非是教學(xué)與法援的兩贏之選，除學(xué)生外，有能力的社團(tuán)組織和個人也是擴(kuò)寬法援人力資源選擇的范圍，部分省市下發(fā)的法援指導(dǎo)性文件中均提出引入法學(xué)院學(xué)生和社團(tuán)意見，卻鮮見實施的具體細(xì)則。此制度何參照美國英國等成熟的制度，推行導(dǎo)師制和公益性團(tuán)體有限參加，即法學(xué)院的學(xué)生在老師的指導(dǎo)下開展援助活動，對于社會團(tuán)體設(shè)定團(tuán)體設(shè)定準(zhǔn)入機(jī)制，依其水平，章程和法援的需要有限的介入援助工作。
㈣充分發(fā)揮個人法律援助的作用
1.凡是有能力以自己的工作為他人提供法律服務(wù)者（如律師、公證員、基層法律工作者、具有較高法律理論素養(yǎng)和社會實踐能力的志愿者），都可以參與到法律援助工作中來，為法律援助事業(yè)貢獻(xiàn)力量。
2.允許政法機(jī)關(guān)離退休人員到法律援助機(jī)構(gòu)發(fā)揮余熱，從事義務(wù)性質(zhì)的法律援助工作。
3.可以邀請人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督法律援助工作，多向他們匯報工作，請他們提出意見、建議。
4.有效發(fā)揮基層攝取法律援助聯(lián)絡(luò)員、信息員的作用。
㈤以政府投入為主導(dǎo)，多渠道籌集資金，擴(kuò)大“節(jié)流”的實體程序的設(shè)定和利用網(wǎng)絡(luò)快捷的工作渠道。
人民不斷增強(qiáng)的法律援助服務(wù)的需要同目前稀缺的法援資源產(chǎn)生矛盾政府的投入不足，大部分法援資金沒有列入政府的預(yù)算，軟、硬件建設(shè)相對于滯后。將法律援助納入財政預(yù)算，建立起政府對法律援助的是低經(jīng)費保障機(jī)制，充分的保障法援工作的正常開展，相對于增長快但經(jīng)濟(jì)基數(shù)較小政府收入有限，財政支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育的壓力較重，通過利用常規(guī)的籌款方式滿足不了法援需要，必須充分開展社會化運作，積極拓展法律援助經(jīng)費的社會捐渠道，建立公益性的基金會。90年3月北京就已經(jīng)成立了北京市法律援助基金會，內(nèi)設(shè)辦公室，財務(wù)部，集資部、外交部、開展大型法援公益活動籌集資金。
在開源的同時，采取一定保障節(jié)流的措施，降低法援的成本1、引導(dǎo)律師鼓勵確已構(gòu)犯罪的被告在法庭上做有罪答辯。法援的目的性決定了追求程序和實體公正的目的性，保障援助對象的合法權(quán)益，對業(yè)以犯罪的對象鼓勵做有罪答辯，減少訴訟環(huán)節(jié)和調(diào)查費用。2、普及網(wǎng)上辦公，加強(qiáng)援助網(wǎng)絡(luò)的營造和以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的網(wǎng)上法援救助，利用網(wǎng)絡(luò)的覆蓋面和快捷方便援助人員和受援助者的交流和公開法援案件的援助流程。通過程序上的公正高效有序的措施保障弱勢群體權(quán)利的伸張，實體上的改革同樣保證了法援工作的效益及提高資金的利用，盤活法律資源，保證社會運行的穩(wěn)定及司法公正。
㈥提高法律援助服務(wù)水平
法律援助工作是一項系統(tǒng)工程，涉及社會方方面面的群眾利益，法律援助的服務(wù)水平關(guān)系到政府在人民心目中的形象和地位。筆者認(rèn)為，提高成都市法律援助服務(wù)水平應(yīng)著重從以下幾個方面進(jìn)行。
1.培養(yǎng)律師良好的素質(zhì)和良好的職業(yè)道德。成都市各級司法行政機(jī)關(guān)在律師管理工作中，應(yīng)把重點放在律師職業(yè)道德、職業(yè)紀(jì)律教育和責(zé)任意識、服務(wù)意識教育上，使法律隊伍真正成為維護(hù)社會正義的力量。
2.規(guī)范社會團(tuán)體、法學(xué)院校及其其他民間組織的法律援助行為。這些部門提供法律援助必須經(jīng)過司法行政部門審批，不使用政府資金，不利用法律援助從事有償服務(wù)，同時接受司法行政部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，保證法律援助的水平和質(zhì)量。
3.拓寬法律援助的受援面。筆者建議成都市各級法律援助機(jī)構(gòu)在受理法律援助案件時，適當(dāng)拓寬援助范圍，如給予老年人或高齡老人強(qiáng)制刑事辯護(hù)的援助，將法院訴訟費的緩、減、免真正納入統(tǒng)一的法律援助中來，從而使法律規(guī)定與法律援助的宗旨真正一致起來。
4.推行法律援助尋訪制度。成都市地廣人雜，這就需要政府支持和鼓勵法律援助人員定期或不定期到指定的服務(wù)區(qū)尋訪，主動調(diào)查，主動發(fā)掘案件，從而保證人民群眾最大限度地獲得最優(yōu)質(zhì)的法律援助服務(wù)。
5.建立法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系。雖然我國目前尚未建立法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系，作為西南地區(qū)的發(fā)達(dá)城市，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮西南核心地區(qū)的先導(dǎo)作用，盡早建立符合成都市實際的法律援助人員綜合質(zhì)量監(jiān)控體系，其應(yīng)包括四個方面的內(nèi)容：持續(xù)教育、業(yè)績考察、顧客反饋、質(zhì)量評估。
法律援助作為一項神圣而偉大的“民心工程”，作為法律界的“希望工程”，作為澤惠人民的“光彩事業(yè)”，我們完全有理由相信成都市法律援助在市黨委、市委的領(lǐng)導(dǎo)下，在市人大、市政協(xié)的監(jiān)督、支持下，必將日臻完善，其工作也將跨上一個新臺階。
參考文獻(xiàn)：
1、成都市法律援助中心2004年—2006上半年法律援助統(tǒng)計表、工作總結(jié)報告
2、成都市法律援助中心《法援簡報》第一、二、三期
3、房保國編著《遇事找法—法律援助》中國法制出版社
Inwantstheabstract:Thegovernmentprocurementraisesthefinancialfundsuseefficiency,reducesthewaste,suppressesthecorrupteffectiveway,butthepresentourcountrydidnothavetheunificationlegaladjustment,causesthegovernmentprocurementtolacktheunificationthelegalbasis.Thisarticlemainlyproposedtwoviewsonthegovernmentprocurementlegalregime''''sconstruction:First,establishmentgovernmentprocurementfundamentallaw;second,perfectgovernmentprocurementnecessarymethod.
keyword:Theconstructionestablishesagovernment;Governmentofficepurchase;Legalregime
一、政府采購法律制度亟待建立
政府采購是當(dāng)今世界各國政府管理社會經(jīng)濟(jì)生活的一種重要手段,它是指各級政府及其所屬部門和機(jī)構(gòu),為了開展日常財務(wù)活動或為公眾提供服務(wù)的需要,在財政的監(jiān)督下,以法定的手段、方法和程序,從市場上購買商品、服務(wù)和工程的行為。由于我國正處于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期,人們對政府采購的認(rèn)識不夠全面、深入,使在國內(nèi)、國際市場上都具有相當(dāng)規(guī)模的我國政府采購,缺乏完善、統(tǒng)一的法律制度規(guī)范。近幾年來,隨著人們認(rèn)識的提高,在一些地方和部門開始制定地方性法規(guī)和部門規(guī)章來規(guī)范政府采購行為,確實解決了一些問題。但由于政出多門,沒有進(jìn)行統(tǒng)一的論證和科學(xué)的制度設(shè)計,條塊分割情況十分嚴(yán)重,政府采購仍處于較混亂的狀態(tài)。因此,有必要建立統(tǒng)一的政府采購法律制度論文。
在我國不同地區(qū)和部門頒布的政府采購法律文件中,對政府采購的界定、政府采購主體、政府采購包括的內(nèi)容、管理政府采購的機(jī)構(gòu)等都規(guī)定的不盡相同。如對政府采購管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定,財政部規(guī)定:“財政部負(fù)責(zé)全國政府采購的管理和監(jiān)督工作”。北京市規(guī)定:“市財政局負(fù)責(zé)政府采購工作的管理、監(jiān)督和指導(dǎo),市財政局所屬北京市政府采購辦公室負(fù)責(zé)政府采購的日常事務(wù)性工作”。上海市規(guī)定:“上海市政府采購委員會是本市政府采購的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)制定政府采購政策、審議政府采購目錄、協(xié)調(diào)政府采購的日常管理工作。采購委員會設(shè)立政府采購管理辦公室。政府采購管理辦公室設(shè)在市財政局,負(fù)責(zé)政府采購的日常工作。”在其它方面,也存在同樣的差異,因此導(dǎo)致了管理上的混亂和采購上的不規(guī)范。建立政府采購法律制度,可以克服上述弊端,統(tǒng)一規(guī)范政府采購行為。
(二)建立政府采購法律制度是有效防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生的需要
在日常工作中,不僅每一級政府都會參與物資和勞務(wù)的采購,而且數(shù)量可觀,金額巨大。但許多官員或一般公眾對采購程序卻知之甚少,這就給采購人員使用種種方式來操縱結(jié)果提供了可能。廠商為了銷售常常采取各種利誘手段誘使采購者購買質(zhì)低價高的商品,導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象發(fā)生。建立政府采購法律制度,規(guī)范政府采購行為,增強(qiáng)政府采購的公開、公平和公正性,使政府采購過程處于公眾的監(jiān)督之下。同時,在政府采購立法中增加懲罰欺詐行為和行賄受賄的條款,可以對腐敗現(xiàn)象進(jìn)行有效防治,從而促進(jìn)政府采購過程的廉潔。
(三)建立政府采購法律制度是有效利用財政資金的需要
由于缺乏統(tǒng)一、完備的政府采購法律制度,各級政府的財政支出各自為政,環(huán)節(jié)多,單價高,采購方式不規(guī)范、不透明,導(dǎo)致盲目采購、重復(fù)采購等浪費現(xiàn)象依然存在。據(jù)有關(guān)專家對政府采購試點地區(qū)招標(biāo)采購的情況分析,節(jié)約率普遍在10%-15%以上,部分項目達(dá)到30%-50%。對于滾存赤字已達(dá)千億元的我國財政來說,實行政府采購無疑是一項利國利民的改革,但是由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范,很難達(dá)到上述效果。盡管在一些地方和部門已頒布實施有關(guān)規(guī)定,但由于其效力低,內(nèi)容差異大,也難以發(fā)揮其應(yīng)有的效果。
二、政府采購法律制度的基本原則
(一)堅持“三公”原則
“三公”原則就是公開、公平、公正原則。公開原則是世界各國管理公共支出的一個共同原則,因為政府采購合同是采購機(jī)關(guān)使用納稅人稅款和其它公共專項投資簽訂的買賣合同,在采購中必須對納稅人以及社會公眾負(fù)責(zé)。因此,要求政府采購依據(jù)的法律、政策、采購項目、合同條件、投標(biāo)人資格預(yù)審和評價投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)等都必須對社會公開,以便公眾和檢察、監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查、監(jiān)督。公平原則是指所有參加競爭的投標(biāo)商都能獲得平等的競爭機(jī)會并受到同等待遇。也就是說,對所有參加投標(biāo)的供應(yīng)商、承包商、服務(wù)提供商等,應(yīng)一視同仁,不得采取歧視性的政策,但為發(fā)展本國經(jīng)濟(jì),推進(jìn)國內(nèi)就業(yè)而歧視外國競爭者的情況除外。因為只有在公平的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮競爭的作用,才能保證提供物美價廉的商品和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。公正原則是指評標(biāo)過程中應(yīng)客觀公正,防止權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,以真正發(fā)揮市場機(jī)制在政府支出管理中的重要作用,實現(xiàn)政府與市場在支出管理領(lǐng)域的最佳結(jié)合。（二）堅持效率原則
效率原則也是各國常見的采購原則。效率包括經(jīng)濟(jì)效率和管理效率兩個方面,經(jīng)濟(jì)效率要求政府在采購過程中,能大幅度的節(jié)約開支,強(qiáng)化預(yù)算約束,有效提高資金使用效率,實現(xiàn)市場機(jī)制與財政政策的最佳結(jié)合。管理效率原則要求政府經(jīng)常公布招標(biāo)信息,減少中間環(huán)節(jié),及時購買物美價廉的商品和勞務(wù),使財政管理從價值形態(tài)延伸到實物形態(tài),規(guī)范支出管理,提高支出效能。
(三)堅持競爭性原則
世界各國都將競爭性原則作為政府采購法律制度的一項重要原則。政府采購的目標(biāo)主要是通過促進(jìn)供應(yīng)商、承包商和服務(wù)提供商之間最大程度的競爭來實現(xiàn)的,通過賣方之間的競爭,一方面可以促使投標(biāo)人提供更好的商品、服務(wù)和技術(shù)等,并且設(shè)法降低產(chǎn)品成本和投標(biāo)報價,從而促進(jìn)整個社會勞動生產(chǎn)率的提高;另一方面可以形成政府采購的買方市場,從而使用戶能以較低價格采購到質(zhì)量較高的商品,實現(xiàn)政府采購高效率的目標(biāo)。
(四)堅持合理保護(hù)民族工業(yè)原則對本國政府采購市場的適度放開并有效保護(hù)是國際通行的做法。目前為止,只有參加了世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議》的成員國,才按照協(xié)議的要求開放國內(nèi)政府采
購市場,大多數(shù)國家還只是在本國范圍內(nèi)進(jìn)行競爭,以保護(hù)民族工業(yè)。如美國政府采購制度的一項重要原則就是國內(nèi)產(chǎn)品優(yōu)先原則,日本和其它國家對開放政府采購市場都采取了不同程度的限制措施。作為發(fā)展中國家的我國更應(yīng)該通過法律手段,有效地保護(hù)國內(nèi)的政府采購市場,適當(dāng)限制外國產(chǎn)品的數(shù)量(尤其是電子、汽車等幼稚產(chǎn)品),以促進(jìn)民族工業(yè)的發(fā)展。
三、政府采購需要建立統(tǒng)一的法律制度
政府采購法律制度是政府采購制度的法律體現(xiàn)和重要依托,對政府采購進(jìn)行法制化管理是對政府采購進(jìn)行有效管理的主要方式。隨著國際貿(mào)易一體化的發(fā)展,一些國家和區(qū)域組織已經(jīng)制定了一系列政府采購規(guī)則,如世界貿(mào)易組織制定的《政府采購協(xié)議》、歐盟制定的《關(guān)于貨物、工程及服務(wù)采購的示范法》、世界銀行實施的《國際復(fù)興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協(xié)會貸款采購指南》等。我國由于長期實行計劃經(jīng)濟(jì)體制,對政府采購的認(rèn)識不足,直到20世紀(jì)90年代中期以來,有些地方和部門才開始規(guī)范政府采購活動,但至今沒有全國性的、統(tǒng)一的、專門的政府采購法律法規(guī)。在相當(dāng)長一段時間的政府采購實務(wù)中,采購部門都是根據(jù)不同的采購行為,適用不同行政部門的規(guī)章、辦法、規(guī)定和條例等。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善和深入發(fā)展,政府采購活動急需進(jìn)一步規(guī)范,要求健全政府采購的統(tǒng)一法律制度。
首先,政府采購基本法是政府采購法律制度中最重要的內(nèi)容,是政府采購的最主要依據(jù)。具體內(nèi)容應(yīng)包括:總則、采購方式及程序、監(jiān)督、履約、糾紛的解決、法律責(zé)任和附則等內(nèi)容?？倓t部分應(yīng)明確規(guī)定本法的宗旨、適用范圍、政府采購的基本原則、政府采購的主要管理部門及其職責(zé)。采購方式及程序部分應(yīng)規(guī)定采購的主要方式、其它方式及其程序。主要方式應(yīng)采取招標(biāo)投標(biāo)方式,因為這種方式能夠充分體現(xiàn)公開、公平、公正原則,招標(biāo)投標(biāo)是一種有組織的、公開的、規(guī)范的競爭。監(jiān)督部分應(yīng)規(guī)定質(zhì)疑和投訴,主要內(nèi)容是作為公眾、檢察、監(jiān)督機(jī)構(gòu)有權(quán)對采購項目、合同條件、投標(biāo)人資格、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、采購從業(yè)人員資格、采購管理和經(jīng)辦人員行為規(guī)范等提出質(zhì)疑和投訴,以充分體現(xiàn)公開原則,節(jié)約財政資金。履約部分主要規(guī)定采購人員代表政府和投標(biāo)人訂立合同后,簽約雙方應(yīng)如何履行合同,履行的原則、規(guī)則等。糾紛的解決主要是規(guī)定在履約過程中發(fā)生糾紛后,是訴訟還是仲裁解決,或是采取一般合同糾紛的解決方式———或裁或?qū)?。法律?zé)任部分既應(yīng)包括招標(biāo)投標(biāo)中的法律責(zé)任,又應(yīng)該包括履約過程中的法律責(zé)任;既應(yīng)規(guī)定招標(biāo)方的責(zé)任,又應(yīng)規(guī)定投標(biāo)方的責(zé)任;既應(yīng)規(guī)定單位的責(zé)任,又應(yīng)規(guī)定直接責(zé)任人員和負(fù)直接責(zé)任的主管人員的責(zé)任。
其次,政府采購法律制度是一個完整的體系,即除了政府采購基本法外,還應(yīng)有與之相配套的招標(biāo)投標(biāo)法、合同法、產(chǎn)品質(zhì)量法、反不正當(dāng)競爭法、有關(guān)政府采購的部門規(guī)章、地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章等。
招標(biāo)投標(biāo)是政府采購中最富有競爭的一種采購方式,能給采購者帶來價格低、質(zhì)量高的工程、貨物和服務(wù),有利于節(jié)約國有資金,提高采購質(zhì)量?！吨腥A人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》已于2000年1月1日起實施,這部法律是我國第一部關(guān)于政府采購方面的專門法律,特別是從事政府采購的主要方式有了法律依據(jù),是政府采購法律體系中不可缺少的配套法律。
產(chǎn)品質(zhì)量是政府采購質(zhì)量的重要標(biāo)志。被采購產(chǎn)品質(zhì)量過硬,被采購服務(wù)優(yōu)質(zhì)上乘,被采購方信譽(yù)可靠,才能實現(xiàn)政府采購的經(jīng)濟(jì)、高效目標(biāo),才能達(dá)到節(jié)約財政開支,合理利用財政資金的目的。因此,產(chǎn)品質(zhì)量法也應(yīng)是政府采購法律體系的一個重要組成部分。
（一）法制教育與道德教育、心理健康教育相分離
晉中職業(yè)技術(shù)學(xué)院在大一年級就開設(shè)了國家規(guī)定的《思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)》這門課程，從這門課程上來看，道德教育和法制教育好像是結(jié)合在了一起，但這只是表面現(xiàn)象，從這門課程的具體內(nèi)容來看，雖然既包含思想道德修養(yǎng)的內(nèi)容，也包含法律基礎(chǔ)的內(nèi)容，但其中的法律基礎(chǔ)內(nèi)容僅僅是一些法律常識，沒有與道德的要求和學(xué)生的實際結(jié)合起來。而且，對大學(xué)生進(jìn)行法制教育的形式僅為課堂講授，缺乏多樣與生動的形式。這就使得作為道德最低要求的法律不能深入學(xué)生心中，影響了法制教育的效果。除此以外，法制教育與心理健康教育的關(guān)系也大抵如此，相互脫離的狀況比較嚴(yán)重，例如馬加爵案，當(dāng)然是高校法制教育的不足，但如果事前加強(qiáng)了心理健康方面的教育和疏導(dǎo)，案件應(yīng)該不會發(fā)生。
（二）部分學(xué)生法律知識缺乏，法律意識淡薄
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和競爭的日趨激烈，在大眾教育的趨勢下，學(xué)生就業(yè)問題也在不知不覺中影響著學(xué)生的學(xué)習(xí)和生活，為了更順利地從事自己喜歡的工作，很多學(xué)生就把更多的精力投入到了專業(yè)課的學(xué)習(xí)上，投入到了相關(guān)證書的取得和培訓(xùn)上，而對于不能短期見到成效的高校“兩課”來說，同學(xué)們往往都抱著“別掛科”的態(tài)度來應(yīng)對，學(xué)生學(xué)習(xí)的目的只是應(yīng)付考試，從而在很大程度上失去了對于學(xué)習(xí)這門課的積極性。而對于大多數(shù)學(xué)生來說，法律基礎(chǔ)知識也并非完全沒有，但比較嚴(yán)重的問題是沒有將法律知識轉(zhuǎn)化為法律意識，用意識來指導(dǎo)自己的行為，從而做出正確的抉擇。
（三）法制教育方法簡單，手段單一
隨著我國近些年對法律的重視，通過電視和廣播開展的法制宣傳形式越來越多樣，但高職生作為一個特殊群體，他們吃住都在學(xué)校，很少有機(jī)會或者說很少自覺收看或收聽法制類節(jié)目，使得全社會比較認(rèn)同的法制宣傳教育活動對他們來說收益甚小。當(dāng)前我院的法制教育，受課時等各方面因素的制約，教師往往以某些法律知識的講解和傳授作為重點，例如什么叫法律，社會主義法律的作用有哪些，我國的法律體系包括哪些內(nèi)容等等，使學(xué)生覺得法律離自己很遙遠(yuǎn)，看到的、聽到的也都是別人的事情，跟自己沒有什么關(guān)系，也不會從他人的角度來思考這類問題，借鑒別人的經(jīng)驗，吸取別人的教訓(xùn)。課堂簡單的理論堆積卻沒有更深入的、更貼近學(xué)生實際的法律內(nèi)容的講解，把法制教育簡單地理解為法律知識的教授，忽視了其更加重要的法律意識培養(yǎng)的內(nèi)容。
（四）教師水平參差不齊
從我國目前的現(xiàn)狀和課程設(shè)置的狀況來看，高?！端枷氲赖滦摒B(yǎng)與法律基礎(chǔ)》課程一般是由思想政治課教師承擔(dān)的，我院也是這樣。而思想政治課教師很少受過正規(guī)的法律教育，對現(xiàn)行中國的法律體系和社會上的一些法律事件，很難給予正確的法律分析，從而在教學(xué)過程中具有一定難度。而我國的綜合類大學(xué)當(dāng)中，有一批水平比較高的專業(yè)法律教師隊伍，他們不僅從事多年法律教學(xué)工作，而且開展比較深入的專業(yè)法律知識研究，絕大多數(shù)的法律教師還從事律師工作，具有相當(dāng)豐富的實踐經(jīng)驗，他們在教給學(xué)生更多法律知識的同時，也指導(dǎo)大家對當(dāng)下社會上的一些現(xiàn)象給予更多的法律思考，做出正確的認(rèn)識。但現(xiàn)實中這類專業(yè)法律教師很少愿意從事《思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)》課的教學(xué)。這就形成了實踐中的一種矛盾，專業(yè)的老師不愿代，非專業(yè)的老師又代不好，使學(xué)生成為了最終的受影響者。
二、提升法制教育效果的相應(yīng)對策
（一）建立獨立的法制教育體系
從近些年來高校大學(xué)生犯罪案件頻發(fā)的現(xiàn)象可以看出，當(dāng)前的法制教育摻雜在道德教育當(dāng)中的“觀念教育”并沒有達(dá)到讓學(xué)生真正“知法、懂法、守法、用法”的目的，雖然我院近些年的校園環(huán)境氛圍已經(jīng)比較友好和諧，但不穩(wěn)定因素仍然存在，所以筆者認(rèn)為，學(xué)院法制教育要切實發(fā)揮作用，需要構(gòu)建一套獨立的、完整的法制教育體系，只有這樣才能真正起到法制教育的作用，為樹立法律意識和社會進(jìn)步起到積極作用。
（二）重視法律知識，培養(yǎng)法律意識
全社會都應(yīng)該重視法律知識。對于我院來說，可以采取有效措施增強(qiáng)大學(xué)生對法律知識的重視，如畢業(yè)法律課分?jǐn)?shù)限制，對用人單位來說，也應(yīng)加強(qiáng)對應(yīng)聘人員法律基礎(chǔ)知識的考核。除了增長法律知識，更重要的是培養(yǎng)法律意識。在日常學(xué)習(xí)和工作中，學(xué)院可以廣泛利用學(xué)院報刊和廣播等媒介，加強(qiáng)法律宣傳，并結(jié)合學(xué)生實際和社會的熱點問題，開展形式多樣的辯論賽、演講賽、展覽會、報告會等活動，更多地將教育從“進(jìn)耳”向“進(jìn)腦”“進(jìn)心”轉(zhuǎn)化，從思想層面增強(qiáng)大學(xué)生的法制意識。
（三）改革大學(xué)生法制教育方法作為學(xué)院的教師
應(yīng)該注重教學(xué)方法的改革，更多地采用案例教學(xué)的方法，也可將課堂教學(xué)延伸到校園中、法庭內(nèi)，選擇較為貼近學(xué)生實際的案件，組織學(xué)生進(jìn)行旁聽，引導(dǎo)學(xué)生思考身邊的法律問題，分析社會現(xiàn)象。另外，還可以由學(xué)生自己選取較為感興趣的話題，在每次課前安排一名學(xué)生上講臺與大家分享這個案例，這不僅鍛煉了大家的組織和表達(dá)能力，更豐富了知識，在學(xué)生心中留下更深刻的印象。
關(guān)鍵詞：預(yù)售制度商品房對策
隨著我國改革開放的發(fā)展和人民生活水平的提高，人們越來越不滿足于只是吃飽、穿暖，而是向更高的目標(biāo)邁進(jìn)，房子自然成了人們渴求的目標(biāo)。房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展給我國市場經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)增加了新的內(nèi)容，我國有關(guān)主管部門制定了一系列關(guān)于房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營交易的規(guī)章制度，可以說我國房地產(chǎn)的法制正在逐步完善。但是許多人在投資購買商品房之前對市場了解不深，缺乏房地產(chǎn)法律知識，加之商品房銷售管理辦法跟進(jìn)的不及時，結(jié)果在購房中引起一連串的法律問題，許多問題逐步暴露出來，如虛假廣告、定金圈套、合同欺詐、一房多售、面積縮水、質(zhì)量低劣、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、物業(yè)管理等問題時有發(fā)生。上述問題會給購房者帶來難以估量的經(jīng)濟(jì)損失，因此，本文結(jié)合我國有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行研究和分析，并指出對策和建議，以完善我國的商品房預(yù)售制度。
一、商品房預(yù)售制度對我國房地產(chǎn)市場發(fā)展的有利方面
1、1994年出臺的《城市房地產(chǎn)管理法》在各地經(jīng)驗基礎(chǔ)上，建立了預(yù)售許可制度，并對預(yù)售條件、監(jiān)管作出了原則性規(guī)定。各主要城市商品房預(yù)售比例普遍在80%以上，部分城市甚至達(dá)90%以上。商品房預(yù)售許可制度的確立，是與我國房地產(chǎn)市場發(fā)展進(jìn)程緊密聯(lián)系的。長期以來，我國城鎮(zhèn)住房總量不足，商品房供不應(yīng)求，加快建設(shè)、增加住房供應(yīng)是客觀需要。商品房預(yù)售制加速了整個建設(shè)資金周轉(zhuǎn)，提高了資金使用效率，降低了資金使用成本。根據(jù)測算，以預(yù)售方式進(jìn)行銷售的項目，比現(xiàn)售方式進(jìn)行銷售的項目的開發(fā)動態(tài)回收周期約縮短10個月。
2、我國資本市場發(fā)展滯后，目前除銀行貸款外基本沒有其他可供選擇的融資方式，商品房預(yù)售實際上成為房地產(chǎn)開發(fā)融資的重要手段。據(jù)統(tǒng)計，目前開發(fā)資金來源中，約40%來源于預(yù)售獲得的資金。我國房地產(chǎn)市場新建住宅量大，我國房地產(chǎn)市場一直以增量市場為主，房地產(chǎn)開發(fā)項目大多是成片、滾動開發(fā)，在資本市場不發(fā)育的情況下，完全靠開發(fā)自有資金，是無法實施項目滾動開發(fā)的。目前預(yù)售價格較現(xiàn)售約低10%-15%。而一些購房者在接受調(diào)查時也表示，預(yù)售商品房相對于現(xiàn)售商品房有價格優(yōu)勢，這也是預(yù)售制度為一部分消費者所接受的重要原因。
3、商品房預(yù)售制度是給成長中的房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)予以扶持的一項政策，意在降低房地產(chǎn)行業(yè)的進(jìn)入門檻，鼓勵更多企業(yè)進(jìn)入房地產(chǎn)，以便保證的住房制度改革得以成功?？梢哉f，近幾年來，正是得益于這一利好政策的支持，許多開發(fā)商從無到有迅速完成了資本原始積累，中國房地產(chǎn)市場也很快地得到繁榮。二、商品房預(yù)售對我國房地產(chǎn)市場發(fā)展的不利方面
1、預(yù)售合同的轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致房價上漲，擾亂房地產(chǎn)市場秩序。
商品房預(yù)售合同是由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)（預(yù)售方）與購房者（預(yù)購方）簽訂，由預(yù)購方先支付定金或預(yù)付款，預(yù)售方在合同約定時間內(nèi)將建成的商品房所有權(quán)轉(zhuǎn)移給預(yù)購方的書面協(xié)議。商品房預(yù)售合同的轉(zhuǎn)讓是指在商品房預(yù)售以后，預(yù)購人將其預(yù)購的未竣工交付的預(yù)售商品房另行轉(zhuǎn)讓的行為，俗稱“炒樓花”。這種轉(zhuǎn)讓是商品房預(yù)購人將原預(yù)售合同的權(quán)利、義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三人，使第三人與預(yù)售人之間設(shè)立新的民事法律關(guān)系，而預(yù)售合同的內(nèi)容不發(fā)生變化的轉(zhuǎn)讓形式。
近年來，隨著房產(chǎn)市場的發(fā)展，一股“炒房風(fēng)”日漸興起，其中較為常見的是購房者將自己購買的預(yù)售商品房再轉(zhuǎn)讓，即我們通常所說的“炒樓花”，通過“一炒”、“二炒”，甚至“數(shù)炒”。某些商品房在竣工前可能就已經(jīng)數(shù)易其主。
“炒樓花”可以使開發(fā)商更快的回籠資金、降低開發(fā)成本、減少投資風(fēng)險，因此具有活躍市場的積極作用。但同時，由于具有很強(qiáng)的投機(jī)性，從而吸引了大批求利者進(jìn)入市場，使得房價飛漲，極易形成“泡沫經(jīng)濟(jì)”，并且最直接的損害房屋實際消費者的利益。面對居高不下的房價，許多購房者只有望洋興嘆！
理性的看待“炒樓花”行為在經(jīng)濟(jì)上的積極、消極作用的同時，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注其帶來的法律風(fēng)險，這一點對于房屋消費者（最終的購房者）更具有現(xiàn)實意義。消費者在購買“樓花”時面臨以下兩種風(fēng)險
第一、《城市房地產(chǎn)管理法》第45條雖然規(guī)定“商品房預(yù)售的，商品房預(yù)購人將購買的未竣工的預(yù)售商品房再行轉(zhuǎn)讓的問題，由國務(wù)院規(guī)定?！钡两駠鴦?wù)院關(guān)于此問題的規(guī)定一直未出臺，最高人民法院頒布的《關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件司法解釋》對此問題也沒有涉及。
第二、即便承認(rèn)樓花買賣的合法性，但單純的樓花買賣也很難對房產(chǎn)開發(fā)商產(chǎn)生約束力。由于商品房尚未竣工，所以，樓花出賣者所出賣的并非真正的房屋所有權(quán)，其轉(zhuǎn)手的只是商品房預(yù)售合同中請求房產(chǎn)商交付房屋的債權(quán)；另一方面，樓花出賣者在取得樓花時，往往只向開發(fā)商支付了部分房款，因此，在出賣樓花的同時必然將支付剩余房款的債務(wù)一并轉(zhuǎn)讓給房屋消費者。
根據(jù)我國《合同法》的規(guī)定，合同的債權(quán)債務(wù)一并轉(zhuǎn)讓給第三人的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)對方同意。也就是說買賣樓花必須經(jīng)房產(chǎn)商同意，否則將對房產(chǎn)商不產(chǎn)生約束力！無形中消費者陷于被動地位，即使已向賣樓花者支付了部分房款，但是其購房者地位能否確立卻仍掌握在房產(chǎn)開發(fā)商手中。隨著近兩年房產(chǎn)市場的發(fā)展，法院受理的相關(guān)糾紛案件日益增多，其中就出現(xiàn)了利用“炒樓花”的上述風(fēng)險進(jìn)行惡性炒作。為獲取房價飛漲所帶來的利益，作為炒房者的房產(chǎn)中介與開發(fā)商相互勾結(jié)，開發(fā)商拒絕承認(rèn)樓花買賣對自己的約束力，導(dǎo)致消費者面臨著已經(jīng)支付房款而其購房者的地位卻無法得到承認(rèn)的尷尬境地，而另一方面炒房者再以更高的價格進(jìn)行炒賣。
開發(fā)商通過“炒樓花”來制造出樓市的虛假緊缺，借機(jī)囤積居奇抬高價格；用房屋面積縮水、建筑設(shè)計變更、環(huán)境描述浮夸等行為來侵犯購房者的權(quán)益；更有甚者，把已抵押的房屋再預(yù)售，把已預(yù)售的房屋再抵押，或者進(jìn)行房屋重復(fù)預(yù)售，最后“攜款潛逃”時有出現(xiàn)消費者交清購房款后卻不能按期入住或者無法按時辦理房產(chǎn)證，甚至買的是無法交付的“爛尾樓盤”的現(xiàn)象。
另外預(yù)售商品房再轉(zhuǎn)讓過程中的差價對轉(zhuǎn)讓人有巨大的誘惑力，刺激著他們的投機(jī)心理。在房地產(chǎn)市場不健全的情況下，帶有投機(jī)性的"炒樓花"行為很可能導(dǎo)致房價上漲，擾亂房地產(chǎn)市場秩序，嚴(yán)重時還會產(chǎn)生"泡沫經(jīng)濟(jì)"，整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
2、預(yù)售資金的監(jiān)管主體沒有確定，消費者的利益將得不到保護(hù)。
我國《房地產(chǎn)管理法》第四十四條第三款規(guī)定“商品房預(yù)售所得款項，必須用于有關(guān)的工程建設(shè)?！痹摲蓷l文籠統(tǒng)地規(guī)定了商品房預(yù)售資金的用途，但并沒有明確規(guī)定商品房預(yù)售資金監(jiān)管的主體、監(jiān)管范圍、監(jiān)管權(quán)限、法律責(zé)任等。如果開發(fā)商將預(yù)售資金挪作他用，消費者的利益將得不到保護(hù)。因此，建立商品房預(yù)售資金的監(jiān)管制度對于切實保護(hù)消費者利益和維護(hù)房地產(chǎn)市場秩序來說意義昭然。商品房預(yù)售資金的監(jiān)管的關(guān)鍵是監(jiān)管主體的確定問題。
商品房預(yù)售資金的監(jiān)管的關(guān)鍵是監(jiān)管主體的確定問題。在這里，兩個因素必須考慮，一個是專業(yè)技術(shù)問題；一個是法律責(zé)任問題。從專業(yè)技術(shù)因素上講，一方面預(yù)售資金的監(jiān)管必須由具有具備建筑工程專業(yè)知識的機(jī)構(gòu)進(jìn)行，做到有效地防止發(fā)展商抽逃資金，以保證工程的順利完成。另一方面，預(yù)售商品房具有一定的融資的性質(zhì)，對融通的資金的監(jiān)管應(yīng)該有具有相應(yīng)知識能力的商業(yè)機(jī)構(gòu)參與。例如，2002年8月開始實施的重慶市《市城鎮(zhèn)房地產(chǎn)交易管理條例》規(guī)定由工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)和開設(shè)預(yù)售款用賬戶的商業(yè)銀行聯(lián)合對預(yù)售資金進(jìn)行監(jiān)管的新制度。這種做法是可以借鑒的。就監(jiān)管主體而言，前者具有建筑工程專業(yè)上的權(quán)威性，能夠?qū)こ藤|(zhì)量和工程進(jìn)度進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷，避免發(fā)展商抽逃或挪用預(yù)售資金；后者是與商品房預(yù)售有直接聯(lián)系的金融機(jī)構(gòu)，具有金融專業(yè)知識。銀行本來就通過商品房按揭貸款加入到開發(fā)商與購房者之間的房屋買賣關(guān)系，或者以其他貸款形式與開發(fā)商建立借貸合同關(guān)系。那么，銀行和購房者一樣非常關(guān)心著自己的資金的效率與安全，作為自身利益的最佳判斷者，銀行適宜作為商品房預(yù)售資金的監(jiān)管主體。由以上兩者主體共同監(jiān)管商品房預(yù)售資金，能切實保證工程進(jìn)度，保護(hù)購房者的合法權(quán)益。
商品房預(yù)售資金的監(jiān)管主要是針對房地產(chǎn)開發(fā)商違反誠實信用義務(wù)的非理性的投資行為（例如盲目追求規(guī)模效應(yīng)將預(yù)售資金挪作一級市場投資或者其他項目投資使用），這些行為的后果往往會導(dǎo)致消費者交付了資金卻不能取得期待的房產(chǎn)權(quán)利。這種監(jiān)管對象的重點是資質(zhì)信用不高的開發(fā)商，對于資質(zhì)信用良好的開發(fā)商自然沒有監(jiān)管的必要。
監(jiān)管者對商品房預(yù)售資金如果監(jiān)管不力，可能會使預(yù)售款被開發(fā)商挪用、欺詐套取資金；如果管得過死、管得過細(xì)造成效率不高，可能影響項目開發(fā)進(jìn)度和房地產(chǎn)開發(fā)商的正常運營，無疑對房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將造成一定的負(fù)面影響。因此，在賦予監(jiān)管者監(jiān)管職權(quán)的時候，除了明確監(jiān)管者的監(jiān)管職權(quán)范圍和監(jiān)管程序外，規(guī)定其相應(yīng)的法律責(zé)任是相當(dāng)必要的。如果因監(jiān)管不當(dāng)給購房者造成損失的，監(jiān)管者及預(yù)售人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。賦予商品房購買人由于對監(jiān)管單位的信賴造成損失而請求監(jiān)管者承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任的權(quán)利，一方面可以敦促監(jiān)管者認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，另一方面也在一定程度上劃定了商品房預(yù)售購房者的風(fēng)險底線，有效地保護(hù)了購房者的期待的權(quán)利。同時我們可以借鑒香港的經(jīng)驗，監(jiān)管者即工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)和開設(shè)預(yù)售款用賬戶的商業(yè)銀行應(yīng)該購買責(zé)任保險，以便在發(fā)生過錯責(zé)任時作出賠償。這樣最大限度地防范了風(fēng)險，保障了消費者的合法利益。對商品房預(yù)售資金監(jiān)管不力嚴(yán)重地?fù)p害了購房者的利益，嚴(yán)重擾亂了房地產(chǎn)二級市場的秩序，已經(jīng)成為困擾房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的一個嚴(yán)重問題。
3、商品房的預(yù)售款管理松散
采取預(yù)售商品房預(yù)先征收部分購房款的形式現(xiàn)已被各城市和許多房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)所采用。就預(yù)交購房款形式本身來講并無不當(dāng)，但在實踐中目前仍存在許多問題。
主要表現(xiàn)在：首先，沒有法律程序作保障。雖然《房地產(chǎn)管理法》對預(yù)售商品房的條件及程序作了規(guī)定，但對預(yù)售款在什么時期征收、預(yù)收多少沒有統(tǒng)一規(guī)定，造成各房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)預(yù)售款收取混亂的情況。
有的開發(fā)經(jīng)營單位在工程項目尚未明確批準(zhǔn)或規(guī)劃方案尚未完全確定時就征收預(yù)售款，結(jié)果造成許多糾紛。其次，對預(yù)售款收取的額度缺乏控制，預(yù)售的收取往往隨心所欲，對預(yù)售款比例的確定缺乏性。有的開發(fā)經(jīng)營企業(yè)在工程設(shè)計圖紙剛出來時就要求一次納全額購房款。
例如，某房地產(chǎn)開發(fā)集團(tuán)在其已獲得土地使用權(quán)的一土地上擬建造別墅，在設(shè)計圖剛出來時就在報上刊登山莊設(shè)計立體照片預(yù)售廣告，首批推出的豪華別墅，以8折優(yōu)惠承諾一次性預(yù)收全額購房款，4天之內(nèi)銷售一空。第二輪9折優(yōu)惠又緊接推出，但購買者到現(xiàn)場一看，還是無任何工程開展。由此可見，商品房的預(yù)售款的規(guī)范與管理是十分松散的。
而根據(jù)建設(shè)部的規(guī)定，預(yù)收商品房預(yù)售款，在房屋開工建設(shè)時不得超過40%，待建房工作量完成一半時再收至60%，到房屋封頂可收至95%，到房屋交付使用全部收取。
在房地產(chǎn)市場發(fā)展的初級階段，部分開發(fā)商存在自有資金不足，而為了盲目擴(kuò)大追求規(guī)模，就會將其將預(yù)售房款挪作其他項目使用，或者欺詐消費者將已經(jīng)預(yù)售的商品房再抵押給銀行。一旦發(fā)生資金周轉(zhuǎn)困難，或者開發(fā)難以繼續(xù)的狀況，開發(fā)商很可能卷款而逃，其結(jié)果就是形成“爛尾樓”而無法交付給購房者，或者由于標(biāo)的物即商品房上的擔(dān)保物權(quán)致使無法交房、難以辦理產(chǎn)權(quán)證。
4、商品房預(yù)售市場的糾紛不斷暴露
由于商品房預(yù)售是一種新鮮事物，有關(guān)立法還不完善，一些開發(fā)商為了獲取暴利，故意作虛假承諾，利用立法的漏洞損害購買方或其它人第三者的利益，預(yù)購方又處于明顯弱勢地位。導(dǎo)致商品房預(yù)售市場的糾紛不斷暴露。其中比較常見的是標(biāo)的瑕疵和交付不能或不能如期交付問題。我們認(rèn)為，正確處理商品房預(yù)售合同糾紛，必須針對不同性質(zhì)的糾紛采取不同的原則。
（一）標(biāo)的瑕疵糾紛及其處理。標(biāo)的瑕疵在商品房預(yù)售糾紛中占有相當(dāng)比例，常見的標(biāo)的權(quán)利瑕疵問題和質(zhì)量瑕疵問題。標(biāo)的權(quán)利瑕疵主要是抵押問題和權(quán)利證書，已經(jīng)交付并辦理產(chǎn)權(quán)登記的房屋如果仍存在抵押，購房者可以要求開發(fā)商提供擔(dān)?；蛞笸朔?；已付清房款但沒有交付的，購買者可以要求開發(fā)商提供擔(dān)保；既未付清房款也未交付的，購買方在享有知情權(quán)的基礎(chǔ)上，與開發(fā)商協(xié)商解決。權(quán)利證書的取得，我國已有規(guī)定，不在贅述。質(zhì)量瑕疵主要是指面積縮水、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與宣傳不一致甚至不符合正常使用或個別地方正常使用等，筆者認(rèn)為應(yīng)加大質(zhì)量保障的立法，確保購買者的利益。房屋縮水，司法解釋已有明確規(guī)定。對于存在質(zhì)量瑕疵的預(yù)售房屋，司法解釋也作出了具體規(guī)定。如質(zhì)量嚴(yán)重影響正常居住使用，買受人請求解除合同和賠償損失的，應(yīng)予支持。但該規(guī)定，過于規(guī)范，不利于操作，仍須進(jìn)一步明確嚴(yán)重影響正常居住使用的范圍。另外，筆者認(rèn)為開發(fā)商售房過程中所作的承諾與實際不一致的，法律應(yīng)規(guī)定開發(fā)商承擔(dān)支付房款20%以上違約金，因為在購房過程中，購房方一般處于弱勢地位，合同中一般對此違約沒有約定，同時有時該類違造成的損失難以，致使該類違約出現(xiàn)后，無法追究開發(fā)商的違約責(zé)任。如果由于開發(fā)商的虛假宣傳影響購房方購房意圖的，購房者可以要求解除合同和賠償損失，如開發(fā)商在出售某一棟房屋時，對購房方說，該房前面建一層門面房，某甲因看中該房前面視野好，于是購買二層商品房一套，后來，該開發(fā)商為賺取更多利潤，將一層門面房改為二層，此時甲有要求退房并要求開發(fā)商承擔(dān)賠償損失的責(zé)任。
（二）交付不能或不能如期交付糾紛及其處理。引起此類糾紛的原因具有多方面因素，有的因建房資金不到位，有的因預(yù)售方將已預(yù)售房屋轉(zhuǎn)賣而引起等。對于此類糾紛，2003年司法解釋規(guī)定了購房方催告權(quán)和解除合同權(quán)。筆者認(rèn)為，從切實維護(hù)購買方的合法利益角度出發(fā)，開發(fā)商在催告后三個月內(nèi)履行的，同時要承擔(dān)違約責(zé)任。如果預(yù)售方在經(jīng)催告后三個月內(nèi)仍不能履行的，購房方有選擇要求開發(fā)商繼續(xù)履行合同并承擔(dān)違約責(zé)任或解除合同并要求賠償損失（損失可比照房屋價格上漲或?qū)嶋H損失計算）的權(quán)利。對于延期履行合同，如果未約定違約金數(shù)額，可按照已付房款額比照銀行逾期還款罰息計算。
5、在預(yù)售制度中購房人承擔(dān)的風(fēng)險
（一）施工人（或稱營造人、承包人）的建設(shè)工程價款的優(yōu)先受償權(quán)及對建設(shè)工程之留置權(quán)的存在對購房人實現(xiàn)合同目的是一很大的風(fēng)險。依合同法第286條之規(guī)定，發(fā)包人（即開發(fā)商）未按照約定支付價款（即工程款）的，施工人可以對營造物進(jìn)行折款、拍賣并與發(fā)包人協(xié)議將該工程折價或拍賣之價款優(yōu)先受償。此外，依合同法第287第、第264條之規(guī)定，施工人尚得享有留置權(quán)。這使購房人處于極為不利之地位。因為按照買賣關(guān)系，出賣人與賣受人雖已訂立商品房買賣合同，但買賣人并非當(dāng)然取得買賣標(biāo)的物之所有權(quán)，尚有待出賣人轉(zhuǎn)移作為買賣標(biāo)的物之房屋所有權(quán)之行為。在未實施轉(zhuǎn)移前，開發(fā)商尚有標(biāo)的物之所有權(quán)。在此情形下，施工人在完成一定工作后，固得有報酬取得請求權(quán)，而購房人在已付出絕大部分甚至全部購房款之后，尚不能取得房屋所有權(quán)，即使購房人有轉(zhuǎn)移所有權(quán)之請求權(quán)，根據(jù)《合同法》第二百八十六條規(guī)定發(fā)包人未按照約定支付價款的，承包人可以催告發(fā)包人在合理期限內(nèi)支付價款。發(fā)包人逾期不支付的，除按照建設(shè)工程的性質(zhì)不宜折價、拍賣的以外，承包人可以與發(fā)包人協(xié)議將該工程折價，也可以申請人民法院將該工程依法拍賣。建設(shè)工程的價款就該工程折價或者拍賣的價款優(yōu)先受償。第二百六十四條定作人未向承攬人支付報酬或者材料費等價款的，承攬人對完成的工作成果享有留置權(quán)，但當(dāng)事人另有約定的除外。故施工人之報酬請求權(quán)比之購房人之轉(zhuǎn)移所有權(quán)之請求權(quán)更有保障。由此可知，施工人之地位顯然優(yōu)越于購房人。一旦開發(fā)商違約，施工人得行使建設(shè)工程價款之優(yōu)先受償權(quán)或者行使留置權(quán)，這樣，遭受損害最大的，非購房人莫屬。
（二）房屋本身的合法性，有的單位為了獲利，將一些不合法的房屋進(jìn)行預(yù)售，致使預(yù)購人購房后不能取得房地產(chǎn)權(quán)證件，上當(dāng)受騙，因此預(yù)購人購買此類房屋時應(yīng)特別注意
開發(fā)商在集體土地上建設(shè)的預(yù)售房，根據(jù)《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》等有關(guān)法律法規(guī)，國家禁止利用集體土地進(jìn)行商品房的開發(fā)經(jīng)營，集體土地只有轉(zhuǎn)為國有土地并經(jīng)征用，開發(fā)商取得了國有土地使用權(quán)證才可用于商品房開發(fā)，因此，開發(fā)商在集體土地上建設(shè)的預(yù)售商品房，預(yù)購人不要購買。
非房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)、銷售的預(yù)售商品房。只有其具備房地產(chǎn)開發(fā)資格，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，才可以開發(fā)建設(shè)和預(yù)售商品房。非房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)的房屋，并未在政府有關(guān)房屋土地管理部門備案，其銷售的房屋很可能會碰到諸如無法辦理權(quán)屬證書之類的事情。因此不要購買這樣的房屋。
（三）開發(fā)商隱瞞無開發(fā)資格或無商品房預(yù)售許可證銷售期房。一般而言，這種開發(fā)商本身的資質(zhì)就差，且無誠信可言，這樣在預(yù)購人付了房款之后，一般無法取得預(yù)定的房屋，在合同被法院宣告為無效時只能拿回本金和同期銀行貸款利息。但可怕的是消費者在取得判決書上的權(quán)利之前，缺乏誠信的開發(fā)商早已將房款挪做他用或攜款躲避，最后判決書上的權(quán)利也無法變成現(xiàn)實。所以購房前一定要審查開發(fā)商的“五證”，主要包括有：土地使用權(quán)證；建設(shè)工程規(guī)劃許可證；建設(shè)用地規(guī)劃許可證；開工證；商品房銷（預(yù)）售許可證。這些證書是證明開發(fā)商、銷售商資格的關(guān)鍵憑證。如果沒有它們，預(yù)購人完全有權(quán)懷疑其身份是否合法，有權(quán)拒絕其提出的任何要求。消費者還須注意上述證明文件中的建設(shè)單位、項目、建筑面積是否前后一致，是否同與您簽約的商名稱一致。否則，我們就可能上當(dāng)受騙，蒙受巨額財產(chǎn)損失，甚至背上沉重的法律包袱。
（四）開發(fā)商興建房屋時，得向銀行貸款。而一般銀行貸款須由貸款人提供擔(dān)保。倘開發(fā)商將預(yù)開發(fā)之“樓盤”設(shè)定抵押，則在開發(fā)商未按約定清償貸款時，銀行得依擔(dān)保法之規(guī)定實行抵押權(quán)。抵押權(quán)屬物權(quán)之范疇，其性質(zhì)為絕對權(quán)；而買賣為債權(quán)之范疇，其性質(zhì)為期待權(quán)。物權(quán)之效力應(yīng)優(yōu)于債權(quán)，即所謂物權(quán)優(yōu)先。在二者發(fā)生沖突時，即銀行（擔(dān)保物權(quán)人）要實行抵押權(quán)時，購房人（一般債權(quán)人）取得所有權(quán)之期待，要讓步于抵押權(quán)。此于購房人而言，又是一種風(fēng)險。
（五）如開發(fā)商破產(chǎn)，依破產(chǎn)法第34條、第31條、第37條之規(guī)定，破產(chǎn)費用應(yīng)從破產(chǎn)財產(chǎn)中優(yōu)先撥付；更依第28條2款之規(guī)定，已作為擔(dān)保物的財產(chǎn)不屬于破產(chǎn)財產(chǎn)。購房人只能作為一般債權(quán)人，在開發(fā)商撥付了破產(chǎn)費用及清償了有擔(dān)保的債權(quán)后，還須在清償了所欠職工工資和勞動保險費用、所欠稅款后方得按一定之比例得到部分清償。顯然，在開發(fā)商破產(chǎn)時，遭受損害最大者，亦為購房人。
購房人在商品房預(yù)售交易中權(quán)利義務(wù)失衡以及所承受之巨大風(fēng)險之原因，就在于在此種交易中，購房人不能夠原始取得所購預(yù)售房的所有權(quán)。
三、完善我國房地產(chǎn)市場預(yù)售制度的對策
在預(yù)售制度中，交易標(biāo)的有許多不確定因素，使預(yù)購人所面臨的風(fēng)險要比現(xiàn)房買賣大得多。并且在預(yù)售合同的簽約機(jī)會上雙方力量也難均衡，基于對弱小消費者特別保護(hù)和維護(hù)秩序穩(wěn)定的目的考慮。我國在預(yù)售制度建立健全方面應(yīng)十分注意這一問題，盡量采取一些較為完善的措施。
1、嚴(yán)格把握房地產(chǎn)開發(fā)公司的成立條件，保證開發(fā)商資力雄厚、信譽(yù)良好。以確保房地產(chǎn)開發(fā)秩序的穩(wěn)定，避免一些資信不良者隨意進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。
2、指定地點集中交易，把預(yù)售房納入成品房一同管理，便于競價和消費者集中選擇。無論是成品還是半成品房，都會涉及到要實地察看，集中交易使消費者顯得更強(qiáng)大，也有利于防止國家稅收的偷逃
3、嚴(yán)格貫徹執(zhí)行國家和地方政府關(guān)于房屋預(yù)售條件的規(guī)定，其目的與上者相同。要普通購房者去審查大量法律文件，既沒有必要也難于實現(xiàn)。建議由一個職能部門承擔(dān)，這既體現(xiàn)了人性化的要求，也是消費者的現(xiàn)實需要。當(dāng)然，對售房者雖實行多部門立體審查，但消費者只需審查最終審批文件即可。
4、嚴(yán)格執(zhí)行統(tǒng)一的預(yù)售合同登記監(jiān)管措施，對不合乎法律，顯失公平的格式合同不予辦理登記，對開發(fā)商一房二賣的合同不予辦理登記。最好由一主管部門牽頭，制定強(qiáng)制性、帶有保底性和選擇性條款的合同，嚴(yán)格限制售方的格式合同。
5、加強(qiáng)房屋查驗和質(zhì)量監(jiān)督管理。建筑主管機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)工程施工管理，對于建筑工程必須查驗部分，應(yīng)切實查驗是否合格。
6、加強(qiáng)對房屋預(yù)售廣告、宣傳的管理。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)作商品房銷售廣告時，必須標(biāo)明商品房預(yù)售證批準(zhǔn)文號。未取得商品房預(yù)售證或未標(biāo)明商品房預(yù)售許可證批準(zhǔn)文號的，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)不得作任何形式的商品房銷售廣告。商品房銷售廣告中關(guān)于房地產(chǎn)狀況的說明、示意應(yīng)當(dāng)真實、準(zhǔn)確。依據(jù)《合同法》的規(guī)定，像其他商業(yè)廣告一樣，商品房銷售廣告屬于要約邀請，一般情況下沒有法律約束力。因此，購房人要得到商品房預(yù)售廣告中的種種許諾條件，應(yīng)在簽約時將這些承諾的在預(yù)售合同的附件中明確約定，按規(guī)定開發(fā)商對此不得拒絕。
7、加強(qiáng)對預(yù)售資金的管理?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第44條3款規(guī)定：商品房預(yù)售所得款項，必須用于有關(guān)的工程建設(shè)。但對于如何保證監(jiān)督預(yù)售款項使用的問題尚無明確法律規(guī)定。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)指定或委托房產(chǎn)評估事務(wù)所或事務(wù)所或工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理。消費者有權(quán)對資金的使用去向進(jìn)行查詢，質(zhì)疑。
8、嚴(yán)格控制預(yù)售合同的變更。已經(jīng)預(yù)售的商品房，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)因特殊原因需要變更商品房預(yù)售合同內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)征得購房人同意，與購房人訂立預(yù)售合同變更協(xié)議，并報有關(guān)管理部門備案。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)單方面變更商品房預(yù)售合同內(nèi)容的，購房人有權(quán)解除商品房預(yù)售合同，并由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)承擔(dān)違約責(zé)任。
9、建議規(guī)定最低信息透露制度，最大限度公開信息。有關(guān)房屋的合法性事項，開發(fā)商調(diào)整，有關(guān)房屋的優(yōu)先受償權(quán)、限制抵押等關(guān)鍵信息必須公布。開發(fā)商往往以商業(yè)秘密為由，把本來應(yīng)當(dāng)告知消費者的內(nèi)容故意隱瞞，比如開發(fā)商和承包商的關(guān)系，甚至惡意用已售房重復(fù)抵押，騙取銀行貸款。使有的家庭喪失了平生之所蓄，欲哭無淚。建議與房產(chǎn)有關(guān)的部門合署辦公，使所掌握的信息共享，并且把這些信息集中公布，供購房者參閱，防止消費者因信息獲知不夠或被誤導(dǎo)而做出錯誤決策。對各地段的地價、房屋的基本成本造價，公布一個指導(dǎo)性的價格，以防止房產(chǎn)開發(fā)商暴利，逃避稅收。
10、應(yīng)當(dāng)建立健全房屋中介品評制度，建立開發(fā)商的質(zhì)量、信譽(yù)、價格，資質(zhì)評比制度。便于普通消費者選擇決策。
資料：
隨著全球信息網(wǎng)絡(luò)的建立和完善，網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用越來越廣泛。電子商務(wù)已經(jīng)成為一股不可阻擋的潮流，發(fā)展它不僅關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且影響到社會公眾的生活，涉及到國家的政策、法律、信息技術(shù)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一系列綜合性的問題。中國作為一個國際貿(mào)易大國，應(yīng)當(dāng)在發(fā)展全球性電子商務(wù)方面進(jìn)行積極的準(zhǔn)備，開展有關(guān)電子商務(wù)法律制度的研究并主動采取相應(yīng)的對策。
一、電子商務(wù)的內(nèi)涵及特點
(一)電子商務(wù)的內(nèi)涵
一般認(rèn)為，電子商務(wù)(ElectronicCommerce)是指買賣雙方基于計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)(主要指Intemet網(wǎng)絡(luò))按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，采用相應(yīng)的電子技術(shù)所進(jìn)行的各類商貿(mào)活動。其主要功能包括網(wǎng)上的廣告、訂貨、付款、客戶服務(wù)和市場調(diào)查分析、財務(wù)核計及生產(chǎn)安排等多項利用interact開發(fā)的商業(yè)活動。它有狹義和廣義之分。狹義的電子商務(wù)僅指通過Intemet進(jìn)行的商業(yè)活動；而廣義的電子商務(wù)則將利用包括Intemet、Intranet(企業(yè)內(nèi)聯(lián)網(wǎng))和Extranet(企業(yè)外聯(lián)網(wǎng))等各種不同形式網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的一切計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的所有商貿(mào)活動都?xì)w屬于電子商務(wù)。
(二)電子商務(wù)的特點
電子商務(wù)與傳統(tǒng)商業(yè)方式相比具有如下特點：
1．精簡流通環(huán)節(jié)。電子商務(wù)不需要批發(fā)商、專賣店和商場，客戶通過網(wǎng)絡(luò)直接從廠家定購產(chǎn)品。
2．節(jié)省購物時間，增加客戶選擇余地。電子商務(wù)通過網(wǎng)絡(luò)為各種消費者提供廣泛的選擇余地，可以使客戶足不出戶便能購到滿意的商品。
3．加速資金流通。電子商務(wù)中的資金周轉(zhuǎn)無須在客戶、批發(fā)商、商場等之間進(jìn)行，而直接通過網(wǎng)絡(luò)在銀行內(nèi)部賬戶上進(jìn)行，大大加快了資金周轉(zhuǎn)速度，同時減少了商業(yè)糾紛。
4．增強(qiáng)客戶和廠商的交流?？蛻敉ㄟ^網(wǎng)絡(luò)說明自己的需求，定購自己喜歡的產(chǎn)品，廠商則可以很快地了解用戶需求，避免生產(chǎn)上的浪費。
5．刺激企業(yè)間的聯(lián)合和競爭。企業(yè)之間可以通過網(wǎng)絡(luò)了解對手的產(chǎn)品性能與價格以及銷量等信息，從而促一進(jìn)企業(yè)改造技術(shù)，提高產(chǎn)品競爭力。
二、電子商務(wù)給我國法律制度帶來的挑戰(zhàn)及應(yīng)對策略
(一)電子商務(wù)對合同法提出的挑戰(zhàn)及對策電子商務(wù)的成長首當(dāng)其沖會給作為商法基礎(chǔ)的合同法帶來嚴(yán)峻的考驗，涉及到電子合同的法律規(guī)定、電子簽名是否有效等問題。
1．交易雙方的識別與認(rèn)證。這主要是針對B2B(電子商務(wù)的一種模式，BusinesstoBusiness的縮寫，即商業(yè)對商業(yè)，或企業(yè)間的電子商務(wù)模式)而言。電子合同與書面合同的一個很大不同是交易雙方不一定見面，而是通過互聯(lián)網(wǎng)來簽訂電子合同。通過互聯(lián)網(wǎng)訂立電子合同的最大難點就是交易雙方的身份確認(rèn)問題。這個問題可以通過認(rèn)證中心來解決，并且很多國家都已經(jīng)實施了該項措施。由于認(rèn)證中心所處的位置，要求它必須具有公正、權(quán)威、可信賴性，并且它所承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任必須得到法律的承認(rèn)。我國應(yīng)完善立法以促使電子簽名的使用及認(rèn)證機(jī)構(gòu)運作的標(biāo)準(zhǔn)化。
2．交易的合法與合同的生效。電子商務(wù)中許多交易是在互聯(lián)網(wǎng)上執(zhí)行的，并不需要現(xiàn)實的實物交割。這就涉及到交易是否合法以及對這樣的交易監(jiān)管的問題。另外電子合同的生效問題也與此有關(guān)，如果合同違法，那么必然不受合同法保護(hù)。同時合同的生效還涉及到如何才算生效的問題。電子商務(wù)的交易要符合法律的要求，不能是采取非法手段牟利的商務(wù)行為。所以首先應(yīng)使商家做到避免違法的行為發(fā)生。另外國家也應(yīng)該加大對互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管力度，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，防范于未然。在合同生效問題上，現(xiàn)在基本也達(dá)成了一致認(rèn)可。電子承諾到達(dá)速度很快，投郵和到達(dá)幾乎同時，因此在生效時間上一般不會存在很大分歧。對于生效地點問題，因為數(shù)據(jù)電文的接受地點比較容易確定，所以聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會所制定的《電子商務(wù)示范法》中就是采取承諾到達(dá)地點作為生效地點。
3．電子簽名的有效性。我國雖在合同法中用“功能等同”原則對電子簽名的有效性予以承認(rèn)，但是在證據(jù)法中卻沒有提及，存在著一定的法律漏洞問題。電子簽名采取什么形式才算有效的問題，我們可以借鑒美國電子簽名法中的技術(shù)中立原則，即電子商務(wù)法對傳統(tǒng)的口令法、非對稱性公開密鑰加密法、智能卡法以及生物鑒別法等，都不可厚此薄彼，產(chǎn)生任何歧視性要求；同時還要給未來技術(shù)的發(fā)展留下法律空間，而不能停止于現(xiàn)狀。
4．電子合同的確認(rèn)。電子合同雖具有方便、快捷、成本低等優(yōu)點，但是也存在著一定的風(fēng)險。網(wǎng)絡(luò)安全只是一個相對的概念，無論多么安全的加密或其他網(wǎng)絡(luò)安全防范技術(shù)，理論上都有被攻破的可能。而且網(wǎng)絡(luò)病毒或其他人為因素，都可能導(dǎo)致電子合同丟失，所以盡量采取書面合同的形式來對電子合同給以確認(rèn)。
(二)電子商務(wù)的跨越式發(fā)展給消費者權(quán)益保護(hù)法帶來的新挑戰(zhàn)及對策
1．網(wǎng)上買賣雙方地位不對等。網(wǎng)上購物中，消費者不得不面對經(jīng)營者根據(jù)自己的利益預(yù)先設(shè)定好的格式合同。合同的條款往往是經(jīng)營者利用其優(yōu)越的經(jīng)濟(jì)地位制定的有利于自己而不利于消費者的霸王條款。這些條款通常包括諸如免責(zé)條款、失權(quán)條款、法院管轄條款等，其實質(zhì)是將合同上的風(fēng)險、費用的負(fù)擔(dān)等盡可能地轉(zhuǎn)移到消費者身上。消費者選擇同意后，如果交易后產(chǎn)生了糾紛，商家就會以此來對抗消費者的投訴，使消費者處于很不利的地位。
法律追求的是公平和正義，我們要保護(hù)消費者的權(quán)益，但不能認(rèn)為所有的網(wǎng)上消費糾紛都應(yīng)保護(hù)消費者的權(quán)益。在解釋格式條款時，應(yīng)拋棄傳統(tǒng)的絕對化的解釋，要采取更加靈活的判斷標(biāo)準(zhǔn)。同時消費者在進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)消費時，也應(yīng)盡到一定的義務(wù)，否則就要承擔(dān)一定的法律責(zé)任。經(jīng)營者在提供格式合同時，應(yīng)盡可能地將交易要素準(zhǔn)確、適當(dāng)?shù)貍魉徒o消費者。這種告知應(yīng)充分考慮到大多數(shù)消費者的網(wǎng)絡(luò)知識水平．使大多數(shù)消費者無須進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)就能讀懂或理解其內(nèi)容。從而避免因誤解而產(chǎn)生消費糾紛。
2．消費者交易安全難以得到保障。電子商務(wù)中，消費者是通過電子支付方式完成交易的，這就要求消費者必須擁有電子賬戶。網(wǎng)上交易的安全性是消費者普遍關(guān)心的一個熱點問題。消費者往往希望能簡單快捷地完成交易，但又擔(dān)心自己的經(jīng)濟(jì)利益因操作不當(dāng)或黑客入侵而遭受損失。
因此，我們必須采取有效的措施發(fā)現(xiàn)交易系統(tǒng)隱患，防范黑客的侵入；要逐步建立健全以信息安全、網(wǎng)絡(luò)安全為目標(biāo)，加密技術(shù)、認(rèn)證技術(shù)為核心，安全電子交易制度為基礎(chǔ)的、具有自主知識產(chǎn)權(quán)的電子商務(wù)安全保障體系；要建立一個專門的全國性的認(rèn)證體系，權(quán)威、公正地開展電子商務(wù)認(rèn)證工作，確認(rèn)從事電子商務(wù)活動的企業(yè)身份的合法性、真實性和準(zhǔn)確性。
3．網(wǎng)絡(luò)欺詐和虛假廣告泛濫成災(zāi)，消費者購物后退賠艱難。在電子商務(wù)中，消費者對產(chǎn)品的了解只能通過網(wǎng)上的宣傳和圖片，對嚴(yán)品的實際質(zhì)量情況和產(chǎn)品本身可能存在的隱蔽瑕疵、產(chǎn)品的缺陷缺乏了解，使得消費者在網(wǎng)上訂購后，還要等待實際交貨時才能確認(rèn)是否與所訂購的商品一致，容易導(dǎo)致實際交貨商品的質(zhì)量、價格、數(shù)量與所訂購的商品不一致。出現(xiàn)此類問題消費者要向經(jīng)營者退貨或索賠，首先需要商務(wù)網(wǎng)站提供經(jīng)營者的詳細(xì)信息資料，但商務(wù)網(wǎng)站常常以商業(yè)秘密為由拒絕提供經(jīng)營者的詳細(xì)信息資料，消費者對此毫無辦法。對此，我們可以綜合運用各種手段，建立事前預(yù)防和事后制裁相結(jié)合的防治體系，通過制定特殊的規(guī)則，嚴(yán)格禁止網(wǎng)絡(luò)消費欺詐和虛假廣告，給消費者提供一個誠信的電子交易環(huán)境。
(三)電子商務(wù)對刑法帶來的挑戰(zhàn)及對策
在電子商務(wù)活動中，信息共享和信息安全是一對矛盾。雖然我們可以通過采取降低共享程度的方法來達(dá)到控制網(wǎng)絡(luò)信息安全問題的目的，但這是因噎廢食，顯然是不可取的。因此，應(yīng)主動構(gòu)筑包括刑事法律控制在內(nèi)的面向網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的信息安全保障體系來控制網(wǎng)絡(luò)信息安全問題。
刑法作為一種規(guī)范性的手段，它的運用具有滯后性的特點，即它通常是在某一危害社會的行為已經(jīng)不為其它法律所調(diào)整或不足以調(diào)整的情形下，作為一種更為強(qiáng)制性的調(diào)整手段出現(xiàn)。由于刑法采用的是刑罰手段，所以對網(wǎng)絡(luò)信息安全問題，尤其對計算機(jī)犯罪問題來說，刑法控制是最具強(qiáng)制性、最為嚴(yán)厲的手段，它在整個法律控制體系中起到一種保障和后盾的作用。當(dāng)前電子商務(wù)的發(fā)展對刑事立法帶來一系列挑戰(zhàn)。
1．現(xiàn)有量刑幅度和刑罰種類的不足。應(yīng)當(dāng)對刑罰種類進(jìn)行創(chuàng)新，即引入資格刑；也可以廣泛地適用財產(chǎn)刑和資格刑，即沒收與犯罪有關(guān)的一切物品、設(shè)備，剝奪犯罪人從事某種職業(yè)、某類活動的資格，作為一種附加刑，其期限的長短，可考慮比照現(xiàn)有資格刑中關(guān)于剝奪政治權(quán)利的規(guī)定來確定。例如禁止任何IsP(服務(wù)提供商)接納犯罪分子或者禁止犯罪分子從事與計算機(jī)系統(tǒng)有直接相關(guān)的職業(yè)等。
2．刑事管轄面臨的難題。網(wǎng)絡(luò)無國界，使計算機(jī)犯罪分子輕易地就可以實施跨國界的犯罪。隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展，跨國犯罪在所有的計算機(jī)犯罪中所占的比例越來越高，由此帶來了刑事管轄的難題。我國刑法在目前很難對境外從事針對我國的計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)犯罪產(chǎn)生效力，因此加強(qiáng)國際間司法管轄權(quán)的協(xié)調(diào)就顯得十分必要。
3．單位犯罪的處理問題。雖然對待單位犯罪是可以對危害行為的直接實施者、參與者以及主管人員等個人犯罪依法追究刑事責(zé)任，但是此種處理方式畢竟不是久遠(yuǎn)之計，因而完善刑事立法，從立法上明確規(guī)定單位可以構(gòu)成計算機(jī)犯罪是解決這一問題的最佳選擇。
(四)電子商務(wù)對我國傳統(tǒng)稅收提出的新挑戰(zhàn)及對策
電子商務(wù)使企業(yè)經(jīng)營活動打破地域、國界、時間、空間的限制，經(jīng)營跨地區(qū)和跨國業(yè)務(wù)的公司數(shù)量劇增，原本無力開拓國際業(yè)務(wù)的中小企業(yè)也能通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入國際市場。從這個意義上講，網(wǎng)絡(luò)化加速了國際貿(mào)易全球化的進(jìn)程。電子商務(wù)銷售額的迅速增加，也給我國的流轉(zhuǎn)稅稅源開辟了新的天地。但是，我們也必須看到，日益發(fā)展的電子商務(wù)也對我國傳統(tǒng)稅收提出了新的挑戰(zhàn)。
1．電子商務(wù)使納稅義務(wù)的確認(rèn)模糊化。由于電子商務(wù)具有匿名性、難以追蹤性、全球性、管理非中心化的特點，且信息在互聯(lián)網(wǎng)上的傳遞可能經(jīng)由許多國家’，在現(xiàn)有條件下甚至無法確認(rèn)最終銷售商和顧客，因此給查明電子商務(wù)納稅人身份帶來困難。
2．電子商務(wù)使稅收管理復(fù)雜化。具體表現(xiàn)在：商業(yè)中介課稅點減少，增大了稅收流失的風(fēng)險；無紙化電子商務(wù)對傳統(tǒng)稅收稽查方法提出了挑戰(zhàn)。
3．保護(hù)交易安全的計算機(jī)加密技術(shù)的開發(fā)，加大了稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取信息的難度。由于計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)平臺上的電子商務(wù)對于交易安全有特殊的要求，所以計算機(jī)加密技術(shù)得到不斷創(chuàng)新，廣泛應(yīng)用到電子商務(wù)上，納稅人就可以用超級密碼和用戶雙重保護(hù)來隱藏有關(guān)信息，這使得稅務(wù)機(jī)關(guān)搜集資料變得更加困難，稅務(wù)審計工作也變得越來越復(fù)雜。
4．法律責(zé)任難以界定。電子商務(wù)運行模式，無論從交易時間、地點、方式等各個方面都不同于傳統(tǒng)貿(mào)易的人工處理運作模式?，F(xiàn)行稅收征管方式的不適應(yīng)將導(dǎo)致電子商務(wù)征稅法律責(zé)任上出現(xiàn)空白地帶，對電子商務(wù)的征、納稅方如何承擔(dān)法律責(zé)任將無從談起。從而勢必造成法律執(zhí)行的失衡，最終影響稅收征管工作。由此可見，做好電子商務(wù)的稅收工作是擺在我們面前的一項緊迫的現(xiàn)實任務(wù)。
1．要規(guī)范和完善科學(xué)有效的稅收政策。目前從我國的實際情況出發(fā)，發(fā)展電子商務(wù)的同時，在有關(guān)稅收法律制定上必須把握整體協(xié)調(diào)性和前瞻性，借鑒發(fā)達(dá)國家的有益做法，確定電子商務(wù)稅收的基本政策理念。
2．要堅持稅收中立性政策。稅收應(yīng)具有中立性，對任何一種商務(wù)形式都不存在優(yōu)劣之分。對類似的經(jīng)濟(jì)收入在稅收上應(yīng)當(dāng)平等對待，而不應(yīng)當(dāng)考慮這項所得是通過網(wǎng)絡(luò)交易還是通過傳統(tǒng)交易取得的。
3．要堅持適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠政策。電子商務(wù)在我國尚處于萌芽期，應(yīng)當(dāng)采取鼓勵的政策來扶持這一新興事物。對此類企業(yè)我國應(yīng)該比照高新技術(shù)企業(yè)給以適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠，以促使更多的企業(yè)上網(wǎng)交易，開辟新的稅源。
4．要堅持國際稅收協(xié)調(diào)與合作政策。電子商務(wù)的發(fā)展，進(jìn)一步加快了世界經(jīng)濟(jì)全球化、一體化的進(jìn)程，國際社會應(yīng)為此進(jìn)行更廣泛的稅收協(xié)調(diào)，以消除因各自稅收管轄權(quán)的行使而形成的國際貿(mào)易和資本流動的障礙。此外，加強(qiáng)國際稅收協(xié)調(diào)與合作，還能有效地減少避稅的可能性。
綜上所述，我們建立相應(yīng)的征管體系是必要而迫切的，但我們更應(yīng)該理性地認(rèn)識到，這種制度的建立絕不能因為“征稅”而“征管”。我們在建立必要的體制以保證國家財政收入的同時，一定要在原則和策略上扶持和鼓勵國內(nèi)電子商務(wù)的發(fā)展，達(dá)到稅收征管中政府和納稅方利益的最優(yōu)平衡
(五)電子商務(wù)對程序法的挑戰(zhàn)及對策
電子商務(wù)是通過因特網(wǎng)或?qū)Ｓ芯W(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)行不受時間、空間和地域限制的業(yè)務(wù)往來，并利用電子貨幣進(jìn)行支付的交易方式。那么如何確立發(fā)生糾紛的管轄權(quán)；如何確立電子合同簽訂生效的時間地點；數(shù)據(jù)電文極易修改且不留痕跡，如何確認(rèn)電子合同的原件；數(shù)據(jù)電文的承認(rèn)、可接受性和是否可以作為證據(jù)等。我國現(xiàn)有法律除了新頒布的《合同法》承認(rèn)電子合同合法有效外，對上述大多數(shù)法律問題未做出規(guī)定。在電子商務(wù)中，賣方可以在網(wǎng)上設(shè)立電子商城銷售貨物，買方可以通過手機(jī)、電視、電腦等終端上網(wǎng)，在設(shè)于因特網(wǎng)上的電子商城購物。電子商務(wù)的發(fā)展對現(xiàn)行程序法提出了許多挑戰(zhàn)。
隨著電子商務(wù)的發(fā)展，當(dāng)事人所在的地點對糾紛解決來說往往變得不太重要，解決國際電子商務(wù)糾紛，應(yīng)當(dāng)朝著制定統(tǒng)一的國際民事訴訟程序和統(tǒng)一實體規(guī)范的方向發(fā)展，這樣才能真正解決全球電子商務(wù)所產(chǎn)生的糾紛。
一、市場中介組織的興起及概念界定
（一）興起的背景
市場中介組織的興起有其必然性。市場作為資源配置的有效機(jī)制，其自身也必然存在無法克服的缺陷，也就是我們所說的“市場失靈”。為了填補(bǔ)這種市場作用的盲區(qū)，首先人們會想到的就是政府。但是，與市場一樣，政府也同樣存在著失靈問題，二十世紀(jì)西方發(fā)達(dá)國家先后出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)滯脹就是典型的例證。很明顯按照傳統(tǒng)的政府與市場的二元理論是不能解決問題的。而解決問題的關(guān)鍵則在于能否在二者之間注入一股新生力量，從而使這股力量在政府與市場的博弈中發(fā)揮平衡與制約的作用，而這股力量可以說就是市場中介組織。
歐美各國從20世紀(jì)中葉開始向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，為了解決所面臨的社會矛盾與問題，也曾經(jīng)發(fā)生了一場影響范圍廣泛的“第三部門”運動，在政府與市場中介組織之間形成了一種合作互動的機(jī)制，即政府逐漸退出了很多傳統(tǒng)的微觀領(lǐng)域，而大量的公共服務(wù)則轉(zhuǎn)為市場中介組織來提供，從而促進(jìn)了市場中介組織的快速發(fā)展，有效地促成了“小政府、大市場”管理格局的出現(xiàn)。
（二）市場中介組織概念的界定
首先我們應(yīng)將市場中介組織界定在社會中介組織范疇內(nèi)，掌握社會中介組織這一概念不僅是開展研究的前提，也是法律調(diào)整的基礎(chǔ)。然而，自從利維特（Levitt）第一次提出“第三部門”概念后，人們對這一概念界定的爭論就從未間斷過。多種稱謂同時存在：第三部門、非政府組織、非營利組織、志愿者組織等等。在我國，學(xué)者們依據(jù)各自不同的標(biāo)準(zhǔn)作了不同的界定，主要有幾種：（1）根據(jù)組織的目的或功能進(jìn)行界定。凡是旨在促進(jìn)“團(tuán)體利益”或“公眾利益”的合法組織皆可稱為非政府組織。（2）根據(jù)組織的資金來源加以定義。第三部門的資金來源主要不是來自向市場出售的商品或服務(wù)，而是來自成員交納的會費和支持者的捐款。（3）“結(jié)構(gòu)—運作”型定義。這種定義的著眼點是組織的基本結(jié)構(gòu)和運作方式，有人認(rèn)為凡是符合以下5個標(biāo)準(zhǔn)的組織皆可稱為非政府組織，即組織性、民間性、非營利性、志愿性、自治性。也有人認(rèn)為第三部門組織就是以自愿求公益的組織。（4）非政府的界定。這樣的定義方法強(qiáng)調(diào)的是第三部門與政府部門的區(qū)別。（5）非市場的界定。這種界定方法強(qiáng)調(diào)在第三部門物品的提供不是通過市場的自由交換原則來進(jìn)行，而是免費提供的。（6）非營利的界定。這種界定認(rèn)為第三部門組織就是非營利組織。
筆者認(rèn)為，上述界定標(biāo)準(zhǔn)都是從單一的角度來界定，難免具有片面性，應(yīng)從多視角去分析和界定，在筆者看來，市場中介組織就是介于政治國家與市場經(jīng)濟(jì)組織之間的非政治組織形態(tài)，具有中介性、公益性、自律性的特征。
二、我國市場中介組織在發(fā)展中面臨的困境
我國的市場中介組織是伴隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中逐步發(fā)展起來的，其自身也有其內(nèi)在的局限性，也會向政府和市場一樣出現(xiàn)失靈的局面，例如在執(zhí)業(yè)環(huán)境、執(zhí)業(yè)水平、運行方式等方面存在著制約其發(fā)展的問題。
（一）獨立性不夠徹底
市場中介組織應(yīng)該具有徹底的獨立性，能夠客觀、公正、真實地行使職能，它既不應(yīng)隸屬于某一政府部門，也不應(yīng)隸屬于某一企業(yè)。但現(xiàn)實存在的局面并不是這樣，絕大多數(shù)市場中介組織往往淪為政府行政部門的附屬物，自愿不自愿地在承擔(dān)著一些本應(yīng)該由政府自己承擔(dān)的管理職能，突顯出的行政化傾向非常嚴(yán)重，具體表現(xiàn)為自己的機(jī)構(gòu)設(shè)置隸屬于政府行政部門，甚至在組織人事任免上也都是聽從于政府，在平時的事務(wù)中更是主要圍繞政府的行政事務(wù)來運轉(zhuǎn)。所有的這些情形都嚴(yán)重限制了市場中介組織的獨立性、專業(yè)性作用的發(fā)揮。與此同時，市場中介組織有時為了能夠謀求到政府行政部門的庇護(hù)，非常有可能采取某種關(guān)聯(lián)交易、限制競爭等不正當(dāng)競爭的手段，短期行為非常嚴(yán)重，更多的是考慮在政府與企業(yè)之間如何謀求到自身的利益，從而忽略了自身的獨立性，也忽略了自身存在的價值，這些情形都極大地妨礙了市場經(jīng)濟(jì)的有效運行。
（二）行業(yè)自律的機(jī)制不健全
借鑒國外市場中介組織的發(fā)展經(jīng)驗來看，成熟的市場中介組織要真正地健康成長，發(fā)揮作用主要依賴于自身的行業(yè)自律。然而由于我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育還不夠完善，市場運行的規(guī)則和理念也尚未完全建立起來，同時由于我國的相關(guān)法律制度、行政管理規(guī)章也不夠完善，因而導(dǎo)致很多市場中介組織內(nèi)部并沒有建立起自我約束的自律機(jī)制。部分市場中介組織缺乏基本的職業(yè)道德、服務(wù)意識較差，部分市場中介組織執(zhí)業(yè)活動不嚴(yán)肅、不規(guī)范，部分市場中介組織把追求利潤最大化作為唯一的目標(biāo)，這樣就從根本上背離了市場中介組織得“客觀、公正”的執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則。
（三）成長性較差
近年來隨著我過市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，市場中介組織的發(fā)展也較為迅速，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求相比還是跟不上市場經(jīng)濟(jì)的步伐。具體的表現(xiàn)為數(shù)量偏少，執(zhí)業(yè)人員素質(zhì)不高，沒有形成嚴(yán)密的組織體系，發(fā)展區(qū)域不平衡，總體表現(xiàn)為成長性不強(qiáng)。
（四）缺乏完善的法律制度
目前法制建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。目前缺少統(tǒng)一規(guī)范市場中介組織的法律法規(guī)體系，法制化程度也不高，具體表現(xiàn)在三個方面：一是由于統(tǒng)一的立法體系尚未形成，從而導(dǎo)致市場中介組織在管理模式、管理規(guī)范、管理政策不統(tǒng)一；二是由于政府監(jiān)管與行業(yè)自律方面的立法缺失，造成政府監(jiān)管與行業(yè)自律的關(guān)系處理緊張，中介組織片面追求經(jīng)濟(jì)利益，不講職業(yè)道德，從而影響了公平競爭秩序的形成；三是目前已經(jīng)存在的相關(guān)市場中介組織的法律法規(guī)之間存在矛盾和沖突，導(dǎo)致法律責(zé)任的規(guī)定還不夠統(tǒng)一，從而不能有效對市場中介組織進(jìn)行良性制約。
三、規(guī)制我國市場中介組織的法律路徑
面對上述所列舉的我國市場中介組織在發(fā)展中存在的困境，筆者認(rèn)為要消除這些困境，讓市場中介組織能夠穩(wěn)定健康發(fā)展，應(yīng)該充分注重法律在這一環(huán)節(jié)中的重要作用。
（一）制定市場中介組織需要共同遵守的法律規(guī)范
市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，而市場中介組織作為市場體系的重要組成部分，他的建立和運行必須做到有法可依、有法必依。與此同時，市場中介組織也需要法律來保護(hù)其自身的利益。然而，我國現(xiàn)在關(guān)于市場中介組織方面的專門法律少之又少，當(dāng)前市場中介組織在設(shè)立過程中和監(jiān)管過程中的主要依據(jù)是還主要是中央及地方政府的政策和行政法規(guī)。而政策和行政法規(guī)相對法律而言更加多變，并且非常容易產(chǎn)生政出多門的現(xiàn)象，政策和行政法規(guī)之間也極易出現(xiàn)相互矛盾的現(xiàn)象，從而使市場中介組織無所適從，產(chǎn)生混亂的局面。我認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)當(dāng)盡快出臺《中華人民共和國市場中介組織組織法》和《中華人民共和國市場中介組織行為法》，從法律層面上確認(rèn)市場中介組織的性質(zhì)、地位、作用等。與此同時，更應(yīng)該明確市場中介組織及其從業(yè)人員自身的法律責(zé)任，促使他們有法可依、有法必依。也只有這樣才能從根本上改變市場中介組織地位不獨立，長期依附于政府機(jī)關(guān)的局面，讓其成為真正具有法律保障的的市場中介組織，也只有這樣才能從根本上規(guī)范市場中介組織的行為，從而依法保障其他市場主體的合法權(quán)益，最終促進(jìn)我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)能夠健康有序發(fā)展。
（二）突出對行業(yè)自律方面立法
借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗，我認(rèn)為我國的市場中介組織要想健康有序發(fā)展就必須走行業(yè)自律之路，建立起能起到實效的行業(yè)自律組織，來對全行業(yè)的日常管理工作進(jìn)行監(jiān)管，真正形成以行業(yè)協(xié)會自律管理為主、政府宏觀管理為輔、社會各方力量參與監(jiān)督的局面。這就要求突出對行業(yè)自律方面的立法，應(yīng)重點從以下幾方面著手：首先是要根據(jù)不同種類的市場中介組織的特點、規(guī)律來建立和完善各項規(guī)章制度，從而使我國的市場中介組織在日?；顒又杏袚?jù)可依、有章可循，形成完整統(tǒng)一的自我管理、自我約束的機(jī)制；其次是借鑒和吸收國外的成熟經(jīng)驗，結(jié)合我國市場中介組織的具體情況進(jìn)行有篩選的引入，從而加速中介組織內(nèi)部管理體制的完善；最后是注重各種管理制度之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，注重它們之間的配套和補(bǔ)充作用，真正建立起行業(yè)組織、經(jīng)營主體、消費主體等多層次的監(jiān)管格局。
（三）完善準(zhǔn)入審查關(guān)的立法
二．法律會話推理的概念.隨著法律語言學(xué)的興起
法律文本中的“法律救濟(jì)條款”是指在法律文本中規(guī)定的對被侵害人的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的條款。我國現(xiàn)行法律有關(guān)救濟(jì)條款的設(shè)置有其必要性，同時也存在若干不足之處。本文擬對我國法律的救濟(jì)條款進(jìn)行實證分析，指出法律救濟(jì)條款存在的缺陷，以及筆者對相關(guān)條文修改的設(shè)想，以就教于有關(guān)專家。
權(quán)利的法律救濟(jì)
權(quán)利的救濟(jì)是指國家有關(guān)機(jī)關(guān)或個人在法律準(zhǔn)許的范圍內(nèi)，對受到侵害的權(quán)利人的實體權(quán)利進(jìn)行的消除侵害、補(bǔ)救或賠償?shù)幕顒?。法律救?jì)是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為自己的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)因行政機(jī)關(guān)的行政行為或者其他單位和個人的行為而受到侵害，依照法律規(guī)定向有權(quán)受理的國家機(jī)關(guān)告訴并要求解決，予以補(bǔ)救，有關(guān)國家機(jī)關(guān)受理并做出具有法律效力的活動。
權(quán)利的法律救濟(jì)的方式主要有：司法救濟(jì)。司法救濟(jì)又被稱為訴訟救濟(jì)，是指權(quán)利人行使訴訟權(quán)，通過訴訟的方法實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的機(jī)制①。司法救濟(jì)由司法機(jī)構(gòu)作為主導(dǎo)，通過公開的審判方式來完成，具有獨立性、公正性、不可課減性和終局性的特征。司法救濟(jì)是法律救濟(jì)的核心，是現(xiàn)代社會最重要的救濟(jì)方式。行政救濟(jì)。它是指在行政主體對公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成了損害以及可能造成損害的情況下，行政機(jī)關(guān)作為權(quán)利救濟(jì)主體對權(quán)利人提供的一系列補(bǔ)救的法律制度的總稱。行政救濟(jì)以損害為前提，按照法定的程序進(jìn)行，其主體只能是法定的國家機(jī)關(guān)。仲裁救濟(jì)。它是根據(jù)當(dāng)事人的合意，把基于一定法律關(guān)系而發(fā)生或?qū)砜赡馨l(fā)生的糾紛的處理，委托給法院以外的第三方進(jìn)行裁決的糾紛解決方法或制度。仲裁救濟(jì)是一種最重要的訴訟替代方式，具有靈活性、便捷性、自主性和民間性等特點。仲裁既有契約性，又具有司法權(quán)性，是一種具有雙重法律性質(zhì)的爭議解決辦法②。國家賠償。它是指國家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益并造成損害，由國家承擔(dān)責(zé)任并對受害人予以賠償?shù)闹贫?。國家賠償一般包括行政賠償、刑事賠償和司法賠償。調(diào)解制度。調(diào)解是一種傳統(tǒng)的非訴訟程序，根據(jù)調(diào)解人的身份和性質(zhì)，通常將調(diào)解分為法院調(diào)解、民間調(diào)解、行政機(jī)關(guān)調(diào)解、律師調(diào)解和仲裁調(diào)解。作為一種法律救濟(jì)方式，本文所指的調(diào)解僅限于法院調(diào)解。
法律救濟(jì)條款的涵義
法律救濟(jì)條款是在行政管理法律中規(guī)定當(dāng)事人訴權(quán)的條款。盡管我國分別制定有《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》，但為了使行政管理相對人更好地維護(hù)自己的合法權(quán)益，有的法律、法規(guī)仍設(shè)定了法律救濟(jì)條款，明確規(guī)定行政管理相對人的訴權(quán)。這類條款的大體內(nèi)容是：當(dāng)事人對有關(guān)機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，可以依照《中華人民共和國行政復(fù)議法》或《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，向有關(guān)機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。
法學(xué)專家佘緒新認(rèn)為，法律救濟(jì)一般是指為了保障行政相對方的利益，對行政機(jī)關(guān)實施具體行政行為的后果設(shè)置補(bǔ)救、更正措施形成的法律制度，主要包括行政訴訟制度和行政復(fù)議制度。地方設(shè)置法律救濟(jì)條款應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法的授權(quán)和原則進(jìn)行，不應(yīng)超過相關(guān)規(guī)定而設(shè)置。筆者認(rèn)為，法律救濟(jì)條款不僅包括行政訴訟和行政復(fù)議條款，法律法規(guī)中所規(guī)定的一切對權(quán)利人被侵害的實體權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的條款均屬于法律救濟(jì)條款。
法律救濟(jì)條款設(shè)置的缺陷
法律救濟(jì)條款主體的缺陷。法律救濟(jì)主體也就是實施法律救濟(jì)的機(jī)關(guān)和組織，如法院、行政機(jī)關(guān)等。按照現(xiàn)行《仲裁法》第二十條規(guī)定：“當(dāng)事人對仲裁協(xié)議效力有異議，可以請求仲裁委員會作出決定或請求人民法院作出裁定，一方請求仲裁委員會作出決定，另一方請求人民法院作出裁定的，由人民法院裁定”。這一規(guī)定表明，仲裁委員會和人民法院同時享有對仲裁協(xié)議異議的決定權(quán)。由于在仲裁協(xié)議中當(dāng)事人明確表達(dá)了由仲裁委員會解決糾紛的意愿，因此，基于尊重當(dāng)事人意思自治原則的考慮，不宜將仲裁協(xié)議異議決定權(quán)交給人民法院。
法律救濟(jì)條款內(nèi)容的缺陷。目前各國通行的行政訴訟受案范圍的文本規(guī)定主要有三種方式：概括式、列舉式和混合式。我國現(xiàn)行行政訴訟法對行政訴訟受案范圍的規(guī)定被普遍認(rèn)為采取了混合的方式③。首先，通過《行政訴訟法》第二條和第十一條，原則上對行政案件的受案范圍作出了規(guī)定。其次，《行政訴訟法》第十一條和第十二條分別列舉了法院應(yīng)當(dāng)受理的行政案件的范圍和四種不受理的事項的范圍?！缎姓V訟法》在確立受案范圍方面，采取了兩個重要的標(biāo)準(zhǔn)，具體行政行為和人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及其他法律所保護(hù)的權(quán)利，只有這兩個條件同時具備，才符合行政訴訟的受案范圍。④這使得非具體行政行為或者法律規(guī)定的權(quán)利以外的權(quán)利被排除在行政訴訟受案范圍之外，即使受到侵害也難以通過《行政訴訟法》得到救濟(jì)。
法律救濟(jì)條款程序的缺陷。我國《仲裁法》第六十三條規(guī)定：“被申請人提出證據(jù)證明裁決有民事訴訟法第二百一十七條第二款規(guī)定的情形之一的，經(jīng)人民法院組成合議庭審查核實，裁定不予執(zhí)行”。同時根據(jù)《仲裁法》第五十八條的規(guī)定，當(dāng)事人提出證據(jù)證明裁決有相關(guān)法定情形的，可以向仲裁委員會所在地的中級人民法院申請撤銷裁決?？梢?，即使仲裁機(jī)構(gòu)做出了仲裁裁決，相關(guān)當(dāng)事人也可以通過法律的規(guī)定使既定裁決被撤銷或者無法執(zhí)行，從而置已生效的仲裁裁決處于一種效力待定的狀態(tài)，使得權(quán)利人的利益難以得到及時有效的保障。
解決問題的設(shè)想
規(guī)范法律救濟(jì)主體的設(shè)置及權(quán)力范圍。應(yīng)當(dāng)明確劃分救濟(jì)主體的權(quán)限范圍，使之各司其職。在現(xiàn)有法律規(guī)定存在沖突的情況下，應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)濟(jì)、高效、符合立法原意和當(dāng)事人合意的原則，由最高人民法院作出相關(guān)的司法解釋，明確沖突條款的適用方式。同時，由于立法文件種類繁多，數(shù)量巨大，應(yīng)當(dāng)要求規(guī)范性法律文件的制定主體定期進(jìn)行法規(guī)清理，以保證法律規(guī)范的內(nèi)容簡潔明確⑤。對于法律救濟(jì)主體缺位或者雖不存在職權(quán)沖突但是其存在已經(jīng)難以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要、效率低下嚴(yán)重不符合經(jīng)濟(jì)效益原則的情況下，可以設(shè)立新的法律救濟(jì)主體或救濟(jì)機(jī)構(gòu)。
完善法律救濟(jì)條款的內(nèi)容。我國法律救濟(jì)條款在內(nèi)容上存在的問題主要有：救濟(jì)范圍不夠廣泛，許多法定的權(quán)利沒有得到有效的法律救濟(jì)，部分被侵害的主體無法通過相關(guān)途徑尋求法律救濟(jì)⑥。以《行政訴訟法》為例，可以作出如下改進(jìn)：首先，用概括的條款來界定可訴行政行為的范圍，用列舉的條款界定不可訴的行政行為的范圍。從而使得無明確規(guī)定不可訴而又屬于概括規(guī)定的可訴范圍的行政行為都有可能受到法律的救濟(jì)。其次，將《行政訴訟法》保護(hù)的權(quán)利范圍不僅限于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，我國憲法規(guī)定的公民的其他基本權(quán)利，如勞動權(quán)、受教育權(quán)和政治權(quán)利等都納入《行政訴訟法》的可訴范圍。
優(yōu)化法律救濟(jì)程序。同樣以《行政訴訟法》為例，進(jìn)行以下完善：首先，提高行政級別管轄。所有一審行政訴訟案件均由中級人民法院管轄，基層人民法院不再享有管轄權(quán)。同時，對于以省級人民政府和國務(wù)院工作部門為被告的案件，由高級人民法院管轄。其次，靈活選擇地域管轄。我國目前將行政訴訟的地域管轄原則地規(guī)定為“原告就被告”，使本來就處于弱勢地位的原告處于更為被動的地位，因此應(yīng)當(dāng)賦予原告適當(dāng)?shù)倪x擇權(quán)，由原告選擇管轄的法院。如果原告與被告屬于同一法院管轄區(qū)域，則應(yīng)當(dāng)賦予原告申請管轄地法院的上級法院指定管轄，新的管轄法院的確定應(yīng)當(dāng)按照行政效率原則進(jìn)行，通常為最鄰近區(qū)域的法院。通過以上規(guī)定可以使原告更為充分地行使其訴訟權(quán)利，促進(jìn)司法公正的實現(xiàn)。
（作者單位：山東大學(xué)威海校區(qū)法學(xué)院）
注釋
①賀海仁：《誰是糾紛的最終裁判者》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年，第76頁。
②沈恒斌：《多元化糾紛解決機(jī)制原理與實務(wù)》，廈門大學(xué)出版社，2005年，第169頁。
③楊小君：《我國行政訴訟受案范圍理論研究》，西安交通大學(xué)出版社，1998年，第5頁。
管護(hù)好耕地關(guān)乎到糧食安全，生態(tài)環(huán)境，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會穩(wěn)定等一系列重大國計民生問題。因此我國非常重視加強(qiáng)耕地管護(hù)工作。我國《土地管理法》第四章規(guī)定了“國家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地”、“耕地占補(bǔ)平衡”、“鼓勵依法開發(fā)未利用土地”以及“土地整治”等措施加強(qiáng)耕地管護(hù)。經(jīng)過十多年艱苦努力，我國耕地管護(hù)工作取得了創(chuàng)造了糧食“八連增”和數(shù)十年促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的驕人成績。然而在看到這些成績同時，我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到：我國當(dāng)前在耕地管護(hù)方面還存在許多問題亟待解決，比如耕地面積還在不斷減少、質(zhì)量在急劇下降、集約化節(jié)約化利用程度不高等。分析耕地管護(hù)中存在的問題及產(chǎn)生原因，探究其完善對策對于進(jìn)一步完善我國耕地管護(hù)法律制度，確保糧食安全，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
一、我國耕地管護(hù)中現(xiàn)存的問題
（一） 耕地管護(hù)法律制度存在不足
1.耕地產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不明晰
我國《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營；在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的或轉(zhuǎn)由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)?！边@種模糊的耕地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和限制流轉(zhuǎn)的規(guī)定一方面造成了耕地管護(hù)責(zé)任主體缺失，不利于耕地管護(hù)；另一方造成耕地流轉(zhuǎn)程序復(fù)雜，不利于耕地流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營；同時還造成征地補(bǔ)償中農(nóng)民受益最低，使得農(nóng)民對耕地缺乏歸屬感，失去管護(hù)耕地的積極性。
2.耕地占補(bǔ)平衡制度欠完善
《土地管理法》第三十一條規(guī)定“國家實行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的按‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地?！钡潜痉ú]有制定嚴(yán)格、具體的開墾耕地質(zhì)量驗收標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果導(dǎo)致驗收開墾耕地?zé)o標(biāo)準(zhǔn)可依?，F(xiàn)實情況是一部分開墾出來的耕地質(zhì)量跟不上被占用耕地的質(zhì)量，另一部分被占用耕地以繳納開墾費的方式解決，從而造成我國耕地面積不斷減少，質(zhì)量不斷下降，并且已經(jīng)對我國糧食安全造成影響。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2012年我國進(jìn)口大米231.6萬噸，同比增3.1倍，為2000年以來最高值。國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊明確指出：中國糧食自給率已經(jīng)跌破90%。如果按一人一年吃800斤糧食，2012年相當(dāng)于進(jìn)口糧食養(yǎng)活了1.9億中國人。
3.村民住宅及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)規(guī)定欠科學(xué)
《土地管理法》第四十三條規(guī)定“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！比欢痉ㄒ矝]有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)做出詳細(xì)規(guī)定。
4.違法成本低、執(zhí)法不嚴(yán)
雖然《土地管理法》第七十四條規(guī)定“違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡F(xiàn)實中上述違法違規(guī)行為極為常見，尤其是占用耕地建房、建墳?，F(xiàn)實中較為普遍的做法是對違法占用耕地建房的“以罰代拆”，對于占用耕地建墳的則只能不了了之。這種處罰對違法者毫無威懾力，還會給農(nóng)民造成一種錯覺：只要有錢就可以違法。
（二）耕地違法督查力度不夠
根據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定，目前只有縣級以上人民政府土地行政主管部門對土地違法行為具有監(jiān)督檢查的權(quán)利，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村一級還沒有專門的土地違法監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)。
（三）耕地管護(hù)法律意識淡薄
由于缺乏對耕地管護(hù)緊迫性及相關(guān)法律知識的大力宣傳，一些農(nóng)民甚至是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部對我國耕地面臨的嚴(yán)峻形勢不太了解，對耕地管護(hù)的法律知識不知曉，還總以為我國地大物博，占用一些耕地沒關(guān)系。一些違法占用耕地建房、建墳、建廠的農(nóng)民根本不知道自己的行為是違法行為，有的認(rèn)為只要有錢、違法也沒關(guān)系；一些鄉(xiāng)村干部認(rèn)為“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和建設(shè)公共設(shè)施占用耕地不是違法”；一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村土地管理人員認(rèn)為“罰款就是執(zhí)法”等等。所有這些都最終促成了目前違法占用耕地現(xiàn)象屢禁不止。
二、加強(qiáng)耕地管護(hù)的措施
鑒于上述耕地管護(hù)中存在的法律制度方面的問題，筆者建議應(yīng)該采取如下措施進(jìn)行完善：
（一）明晰耕地產(chǎn)權(quán)關(guān)系
大量的實踐證明，設(shè)計良好的土地產(chǎn)權(quán)制度可以促使人們更加合理有效地利用和管護(hù)土地資源。我國許多地方農(nóng)村土地管理制度的創(chuàng)新實踐也已經(jīng)證明：通過“確權(quán)賦能”、“承包地?fù)Q股權(quán)、社保”等股份制或股份合作制的方式明晰耕地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使農(nóng)民真正享受到耕地保護(hù)金、養(yǎng)老保險補(bǔ)貼和公平的征地補(bǔ)償金以及自由流轉(zhuǎn)土地權(quán)利等，既可以調(diào)動農(nóng)民管護(hù)耕地的積極性和責(zé)任心，又有利于耕地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)集約化和節(jié)約化經(jīng)營。
（二）完善耕地占補(bǔ)法律制度
建議相關(guān)部門應(yīng)該盡快制定有關(guān)“土地復(fù)墾質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)”的法律法規(guī)，土地復(fù)墾驗收部門必須嚴(yán)格按照國家制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)驗收復(fù)墾土地；同時進(jìn)一步加大耕地占補(bǔ)中耕地開墾費征收標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格實行?？顚Ｓ茫袑嵓訌?qiáng)補(bǔ)充耕地項目立項和實施管理，切實保障被占用耕地及時、等數(shù)量、等質(zhì)量地復(fù)墾。
（三）完善村民住宅及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地的法律規(guī)定
嚴(yán)格按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的統(tǒng)一要求規(guī)范農(nóng)民住宅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地。引導(dǎo)農(nóng)民集中建設(shè)新居，并嚴(yán)格執(zhí)行一戶一處宅基地和按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)建房的原則。對于超標(biāo)準(zhǔn)面積按照國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取土地復(fù)墾費，對于不再居用的宅基地，必須限期自行復(fù)墾或者按照標(biāo)準(zhǔn)繳納復(fù)墾費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)必須符合規(guī)劃要求，并盡量選址在廢棄地，對于必須占用耕地部分，按照國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)繳納耕地復(fù)墾費。
（四）健全耕地違法督察機(jī)構(gòu)，提升耕地違法查處權(quán)力和力度
在國家已經(jīng)建立的土地督察制度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善土地違法督察機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能。具體建議是：1.將土地違法督察機(jī)構(gòu)歸并到土地行政主管部門中，以避免制度和機(jī)構(gòu)重疊而造成沖突，不利于開展工作；2.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)置有編制、有專業(yè)人員的土地行政主管部門；3.切實實現(xiàn)土地行政主管部門在干部人事、物力和財力等方面的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；4.提升土地違法督察機(jī)構(gòu)權(quán)力，在原有調(diào)查權(quán)、審核權(quán)、糾正權(quán)、建議權(quán)的基礎(chǔ)上增加獨立辦案權(quán)、查處權(quán)和行政問責(zé)權(quán)；5.完善土地違法督察工作機(jī)制，實行例行督察與專項督察相結(jié)合，國家督察與社會監(jiān)督相結(jié)合，從而形成全國上下貫通、效力充足的土地違法督察體系。
（五）加大耕地違法成本和執(zhí)法力度
